Tamanho Populacional das Favelas Paulistanas.

Ou os Grandes
Nmeros e a Falncia do Debate sobre a Metrpole
Haroldo da Gama Torres
Eduardo Cesar Marques1

Introduo
No contexto metropolitano brasileiro, a questo da vulnerabilidade scio ambiental tem
como um dos seus temas centrais a questo das favelas.2 Este tipo de aglomerao
urbana, amplamente disseminado pelas metrpoles do pas, concentra domiclios com
elevado grau de carncias socioeconmicas, tanto em termos de oferta de servios
pblicos, quanto relativas a infra estrutura urbanstica e renda pessoal dos moradores.
Alm disso, muitas destas reas esto tambm sujeitas a riscos ambientais, estando
localizadas por exemplo - em encostas sujeitas a deslizamentos e em fundos de vale
sujeitos a inundaes.
No por acaso, estimativas da populao favelada ganharam um papel relevante no
debate sobre as metrpoles brasileiras, tendo sido utilizadas como indicador da direo
e do significado das mudanas metropolitanas recentes. De fato, apesar do aumento da
oferta de servios pblicos ocorrida no Brasil nos anos 90, autores como Kowarick
(2001), por exemplo, alegam que a situao social da regio metropolitana de So
Paulo agravou-se sobremaneira, devido a uma combinao de aumento do desemprego e
do emprego informal, combinado a um forte crescimento da violncia e da populao
favelada. Por sua vez, Taschner (2000) trabalha com a categoria de favelas em situao
de risco, de modo a caracterizar demogrfica e ambientalmente um dramtico aumento
da populao vulnervel no municpio de So Paulo.
Grande parte destes argumentos baseada nas estimativas de populao e de nmero de
domiclios localizados em favelas, realizada por prefeituras. No caso do municpio de
So Paulo, tais estimativas tem por base o chamado Censo de Favelas, realizado em
1

Pesquisadores do Centro de Estudos da Metrpole (CEM/Cebrap).

Certamente a questo da periferia tambm parte deste debate. No caso do Rio de Janeiro, cidade em
que a questo das favelas se fez presente mais precocemente, as favelas j entraram e saram do centro da
cena algumas vezes, associadas ou no questo perifrica ver, por exemplo, o clssico Voltar a pensar
em favelas por causa das periferias. (Santos, 1975). No entanto, neste artigo, trataremos apenas da
questo das favelas.
2

1987, e atualizado por meio de procedimentos amostrais para 1993, segundo um estudo
realizado pela FIPE.3 Segundo este estudo, a populao total residente em favelas em
1993 atingiu o montante de 1,9 milho de pessoas, ou aproximadamente 19% do total da
populao do municpio em 1991. Mais do que isto, a populao teria crescido
espantosa taxa de 15,16% ao ano entre 1987 e 1993.
Frente importncia do debate e grandeza dos nmeros envolvidos, o objetivo deste
artigo o de rever as estimativas de populao favelada para o municpio de So Paulo,
segundo diferentes fontes de dados. Alm de comparar os dados do Censo de Favelas
(1987 e 1993) aos dados dos censos Demogrficos de 1991, 1996 e 2000 relativos aos
chamados setores censitrios subnormais, trataremos de produzir estimativas de
populao por meio do uso de sistemas de informaes geogrficas (SIG), onde o
desenho de favelas (da prefeitura) comparado ao desenho de setores censitrios (do
IBGE), por meio do recurso de overlay, ou sobreposio de cartografias.
Na primeira seo discutimos e comparamos os conceitos e dados envolvidos no Censo
de Favelas e na populao residente em setores subnormais dos censos demogrficos.
Na segunda seo partimos para estimativas alternativas de populao favelada por
meio das tcnicas de SIG. Ao final, tentamos refletir a respeito do significado dos
resultados apresentados para o debate sobre a questo metropolitana.

1. Setores Subnormais e Censo de Favelas

Apesar de ser um fenmeno onipresente na cena pblica brasileira, a definio do que
favela no deixa de ser complexa, sobretudo quando tratada do ponto de vista do
sistema de produo de dados estatsticos. No caso do Censo Demogrfico, os
chamados setores censitrios sub-normais utilizados muitas vezes como substitutos do
conceito de favelas, so definidos antes da realizao do Censo propriamente dito,
sendo inclusive objeto de pagamento diferenciado por entrevista, devido s dificuldades
operacionais de realizar entrevistas nestes locais.
Como o setor censitrio sobretudo uma unidade administrativa do Censo, pensada
enquanto a rea a ser percorrida por um nico entrevistador, a utilizao do chamado
3

A edio especial de 31 de maro de 1995 do Dirio Oficial do Municpio de So Paulo trs uma edio
especial (N101 Edio Especial C) intitulada Favelas na Cidade de So Paulo. Tal documento,
baseado em um estudo realizado pela FIPE, trs informaes relativas populao e o nmero de
domiclios localizados em favelas, para o ano de 1993.

setor censitrio subnormal enquanto definio de favela pode acarretar uma srie de
conseqncias relevantes do ponto de vista da produo de uma estimativa de populao
favelada:

1.

A qualidade da estimativa depende do grau de atualizao da cartografia

utilizada para o planejamento do Censo. Muito provavelmente, a
qualidade de tal cartografia depende da colaborao entre o IBGE e outros
rgos pblicos, tais como prefeituras e secretarias de Estado, que
atualizam a cartografia com fins tributrios e para o planejamento de
polticas pblicas;

2.

Isto faz com que a preciso da estimativa de populao favelada varie

entre os vrios municpios, sendo mais atualizada para os municpios com
cartografia de favelas mais recente;

3.

Favelas muito pequenas tendem a no ser consideradas

setores

subnormais, pois no tem tamanho suficiente para servir como rea

pesquisada por um entrevistador. Em outras palavras, mesmo com
cartografias atualizadas, a populao favelada pode ser subestimada.4

Como conseqncia geral destes elementos, na maior parte das vezes os dados de
setores subnormais implicam nmeros subestimados da populao favelada. Tal
fenmeno tende a provocar clara contestao dos dados censitrios por parte de gestores
pblicos locais e de movimentos sociais. Em alguns casos trata-se de um mero
questionamento do conceito. Em outros, isto implica formas alternativas de medir o
problema por meio de fotos areas e de levantamentos locais.
De certa forma, a questo tem tambm a ver com a complexidade conceitual envolvida.
Afinal, o que favela? Certamente a favela no pode ser definida apenas em termos
urbansticos e de infra-estrutura. Por outro lado, a definio exclusiva em termos de
status da propriedade da terra tambm parece insuficiente. Nos anos 70, alguns autores
lanam mo de uma combinao destes elementos:

No Censo de 2000, um entrevistador cobria, em mdia, 1.000 pessoas na Regio

Metropolitana de So Paulo.

um agrupamento de barracos, ou seja, de habitaes de dimenso reduzida,

construdas com material inadequado (madeira velha, folhas de zinco, lates e
at papelo), divididas irregularmente em terrenos ilegais, no que tange a ttulos
de propriedade, e desprovidos quase totalmente de equipamentos urbanos tais
como gua corrente, esgotos, eletricidade e equipamentos sociais. (Taschner,
1978)

De certa forma Sachs (1999: 87) critica esta perspectiva com razo, alegando existirem
favelas razoavelmente estruturadas do ponto de vista residencial e providas de servios
pblicos, mas favelas mesmo assim. Para ela, o status de propriedade da terra sendo a
favela caracterizada como sendo uma invaso coletiva de terra pblica ou privada
que definiria o fenmeno. De fato, na definio transcrita cima, apenas o status
fundirio um fator diferenciador inequvoco, j que existem muitas reas sem
provimento dos servios urbanos e com habitaes precrias como os chamados
loteamentos clandestinos onde o status de propriedade no est em questo e cuja
soluo envolve outros elementos e aes. Sob o ponto de vista sociolgico e de
polticas pblicas, portanto, a presena do status fundirio imprescindvel para
estabelecer um carter distintivo s favelas.
Entretanto, sob o ponto de vista da mensurao, incluir o status de propriedade da terra
entre os elementos definidores da condio de favela induz um enorme problema para a
estimativa de populao favelada a partir dos dados do Censo. A pergunta sobre status
de propriedade da moradia presente no questionrio do universo (1991 e 2000) - no
funciona para tal fim pois, na maior parte das vezes, o dono de uma moradia em setor
subnormal declara esta moradia como sendo prpria, pois no paga aluguel. O IBGE
tambm no tm como monitorar o uso do solo de cada cidade do pas. Assim,
estimativas alternativas de populao favelada continuam sendo necessrias e difcies de
produzir.
Em termos operacionais, tem-se lanado mo intensamente do recurso a levantamentos
diretos e/ou amostrais que, no entanto, nem sempre produzem os resultados mais
adequados do ponto de vista tcnico. Secretarias Municipais de Habitao no
necessariamente so boas produtoras de dados. O tipo de levantamento mais comum, as
contagens de barracos realizadas por assistentes sociais, no substituem uma efetiva
aferio da populao residente uma vez que podem existir barracos de uso comercial,

barracos vazios, de uso ocasional e/ou situaes de dupla declarao de residncia (a

questo do residente temporrio).5
No caso especfico do Municpio de So Paulo, trabalha-se com uma definio de
favelas associada propriedade da terra. A catalogao de uma dada rea como favela
feita a partir da existncia de um processo de ocupao, por moradores, de uma rea
pblica ou particular. O processo de identificao de um ncleo de favela pode se dar de
trs formas. Quando a rea pblica, o processo de identificao se inicia com a
abertura de um processo administrativo interno Prefeitura por um agente de vistoria
notificando a Secretaria da Habitao (Sehab) e o Departamento de Patrimnio (Patri)
que vistoriou uma rea pblica e a encontrou ocupada. Internamente Sehab, essas
informaes so direcionadas e processadas pelo setor de Planejamento da
Superintendncia de Habitao Popular (Habi). Se ocorre uma ocupao em rea
particular, a Administrao Regional chamada a realizar a desocupao, respondendo
a processo judicial de reintegrao de posse, o que tambm gera um processo
administrativo de notificao da Sehab e de Patri. Uma terceira forma de identificao
de novos ncleos favelados tem origem na prpria burocracia tcnica da Sehab que, em
suas vistorias de rotina, localiza um novo ncleo e notifica o setor de Planejamento de
Habi. Essas informaes foram sendo catalogadas em um banco de favelas, em papel,
com os permetros das favelas marcados em cpias do Mapa Oficial da Cidade (MOC),
assim como em tabelas, inicialmente em papel e depois em meio eletrnico. Em todos
os casos, o elemento definidor a ilegalidade na propriedade da terra, ou seja, o fato dos
moradores ocuparem terra que no de sua propriedade.
Vale destacar que existem vrios tipos de irregularidade possveis, sendo que elas
podem se classificar em 4 grupos: quanto legislao edilcia, quanto ao uso do solo,
quanto ao parcelamento do solo e quanto propriedade. Os dois primeiros tipos esto
presentes em toda a cidade, inclusive nas reas habitadas pela populao de alta renda,
ocorrendo, por exemplo, quando uma edificao no respeita os recuos laterais e quando
uma boutique se localiza em uma rua de uso estritamente residencial (Z1). Nenhuma das
duas impede o registro da propriedade fundiria, embora possam ser gerados conflitos
5

Crescentemente tm se utilizado, no caso de projetos que envolvem intervenes em favelas

e/ou remoes, a figura do arrolamento de barracos. Todas as famlias residentes e ou
estabelecimentos comerciais so identificados, cadastrados e o barraco recebe um selo de
identificao. Este tipo de ao combina o levantamento de dados scio-demogrficos, com
cartografia das reas faveladas, projeto de engenharia e aes de mobilizao social
(identificao de lideranas, organizao de reunies, etc.) para fins de negociao das

com o poder pblico municipal que redundem em multas e dificuldades na

regularizao da edificao (habite-se) ou da atividade econmica (alvar). 6
A terceira forma de ilegalidade diz respeito ao descumprimento da legislao sobre
parcelamento do solo. Em termos concretos isso significa que o agente responsvel pelo
parcelamento (loteador ou incorporador) no levou at o final o processo de aprovao
do parcelamento junto aos orgos pblicos responsveis (Departamento de
Parcelamento do Solo Parsolo/Sehab e Administraes regionais). Se o loteamento foi
produzido antes de 1979, os moradores podem ter conseguido o registro de sua
propriedade junto ao Registro de Imveis mas, se foi posterior, no registraram seus
terrenos, visto que a legislao federal passou (Lei Lehman 6766/79), naquele ano, a
considerar como pr-requisito para o registro de propriedade, a aprovao prvia do
parcelamento pelas prefeituras municipais. Assim, quando ocorre esse tipo de
irregularidade, temos um loteamento irregular que pode at mesmo ser clandestino, caso
o loteador no tenha nem mesmo iniciado o processo de aprovao. Nesses casos, os
moradores no tem ttulo de propriedade mas tem como provar que pagaram por ela
sendo, frente ao judicirio, os proprietrios legtimos dos terrenos.
O quarto tipo de ilegalidade o que est associado ao tema. Quando um conjunto de
pessoas ocupa uma gleba ou terreno, para alm de possveis descumprimentos das
legislaes edilcias (porque as casas so construdas fora do Cdigo de Obras), de uso
do solo, h um problema associado posse da terra. nesses casos que a literatura
sociolgica e de polticas pblicas denominam os ncleos de favelas, delimitando
corretamente um fenmeno nico, mas gerando srios problemas de mensurao.
Em meio a esta complexidade metodolgica e conceitual, so gerados nmeros
impressionantes, como os produzidos pelos chamados Censos de Favelas, realizados
periodicamente pela Prefeitura do Municpio de So Paulo. Entre os Censos de 1987 e
1993, a populao favelada teria passado de 800 mil para 1,9 milho de habitantes, mais
do que dobrando em 6 anos. Em 1993, data do ltimo censo de favelas realizado, a
populao favelada corresponderia a quase 20% da populao total do municpio, tendo
crescido espantosa taxa de 15,2% ao ano entre 1887 e 1993 (Dirio Oficial de So
Paulo, 1995).
intervenes junto a comunidade. Muitos destes arrolamentos tm sido executados em So
Paulo por empresas de consultoria e/ou engenharia.
6
Esse tipo de irregularidade, ou as facilidades construdas para solucionar a situao, tem
sido uma das principais fontes da corrupo mida e disseminada nas administraes
municipais brasileiras.

Os dados dos censos demogrficos, porm, contam uma outra histria. A chamada
populao residente em setores subnormais, o conceito de favelas do IBGE, nunca teria
ultrapassado de 900 mil, tanto nos Censos de 1991, 2000, quanto na Contagem
Populacional de 1996. De forma similar, apesar de apresentar trajetria crescente, os
ritmos de crescimento da populao residente nestes locais foram superiores da
populao total, embora muito mais moderados do que o diagnosticado pela prefeitura
municipal. Entre 1980 e 2000, a populao em setores subnormais apresentou uma taxa
de crescimento anual de 4,5% ao ano, contra 1,0% ao ano da populao total. A Tabela
1, abaixo, resume este resultados.

Tabela 1
Populao Favelada segundo os Censos Demogrficos e Censos de Favelas.
So Paulo, 1980-2000.
Anos
1980
1987
1991
1993
1996
2000

Populao - Censos Demogrficos

Total
Setores Subnormais
8.493.226
375.023
9.209.853 (*)
530.822 (*)
9.646.185
647.400
9.722.856 (*)
686.072 (*)
9.839.066
748.455
10.434.252
896.005

Censo de
Favelas
815.450
1.434.134 (*)
1.901.892
-

Diferena (%)
(**)
53,6
121,5
172,2
-

(*) Dados interpolados geometricamente.

(**) Calculada como (Censo de favelas subnormais)*100/subnormais
Fonte: IBGE e Prefeitura de So Paulo.

Em suma, se existem, por um lado, muitas razes objetivas para supor que os dados de
setores subnormais impliquem uma subestimao da populao favelada, fica claro, por
outro, que o Censo de Favelas ao menos na forma como foi realizado em So Paulo,
em especial em 1993 pode implicar numa dramtica sobrestimao dos dados
populacionais. De fato, para aceitar uma taxa de crescimento de 15% na populao
favelada entre 1987 e 1993 requer imaginar que a populao no favelada do municpio
de So Paulo decresceu substancialmente em termos absolutos. Embora regies do
centro expandido de So Paulo tenham perdido populao efetivamente, nada se
compara ao volume do movimento populacional que teria que ocorrer para viabilizar tal
estimativa de populao favelada. Em suma, por mais que seja possvel argumentar que
estaria existindo uma crise social entre 1987 e 1991, os nmeros simplesmente no
fecham.

2. Estimativas de Populao Favelada por Meio do SIG

Em face destes elementos, o objetivo desta seo o de a partir de tcnicas derivadas
do uso de sistemas de informaes geogrficas gerar novas estimativas de populao
favelada, de forma a propor uma metodologia que indique, com uma maior
confiabilidade, o tamanho da populao habitante nesses tipos de aglomerao urbana.
Para a realizao deste exerccio sero utilizados os mapas digitais dos setores
censitrios de 1996, bem como a cartografia oficial de favelas do Municpio de So
Paulo,7 que serviu como base para as coletas de dados do Censo de Favelas de 1987 e
1993.8
Tratamos aqui de produzir estimativas de populao por meio do uso de sistemas de
informaes geogrficas (SIG), onde o desenho de favelas (da prefeitura) comparado
ao desenho de setores censitrios (do IBGE), por meio do recurso de overlay, ou
sobreposio de cartografias.

Uma representao visual do significado deste

instrumento pode ser observado na figura 1, abaixo.

Podemos observar que o desenho das favelas da prefeitura e o desenho dos setores
subnormais tm diferenas muito significativas. Embora existam favelas totalmente
sobrepostas a setores subnormais, existem tambm favelas sobrepostas a setores
normais e setores subnormais no registrados como favelas pela prefeitura. Vale
destacar que este ltimo elemento contraria o senso comum, pois para a maior parte dos
analistas, o IBGE tende sistematicamente a reduzir o universo das favelas e da
populao favelada, pelo carter restritivo da sua definio de trabalho, que fixa um
limite mnimo de porte para a considerao de um aglomerado como se constituindo em
um setor subnormal.

A Cartografia de Favelas foi produzida e atualizada periodicamente pela Habi/Sehab.

Recentemente um convnio de cooperao entre a Habi e o Centro de Estudos da Metrpole
permitiu a digitalizao dessa base, cujo ltimo esforo concentrado de atualizao ocorreu em
1993. No momento procedemos a uma atualizao detalhada da base usando fotos areas de
2000 e vistorias em campo e, em perodo curto estar disponvel uma base digital atualizada e
corrigida das favelas do municpio. No presente trabalho, no entanto, utilizamos a base em seu
estado de atualizao de 1993, inclusive porque esta a data da ltima estimativa da
Prefeitura, gerada pela Fipe.
8
O mesmo exerccio poderia ser realizado para os Censos de 1991 e 2000. Utilizamos 1996
como referncia porque se trata da primeira coleta de dados no perodo posterior ao Censo de
Favelas de 1993.

Legenda
Div isa de setores 1996
Favelas da Prefeitura
Corpos d'gua
Setores selecionados
Subnormais

Embu

Guarapiranga

Figura 1: Setores Censitrios e Favelas.

So Paulo, Trecho de Jardim ngela.

Em outras palavras, o que a informao cartogrfica est mostrando que a mera

afirmativa ad hoc de que o desenho dos setores subnormais no registra favelas de
menor porte (o que verdade) no necessariamente significa que o IBGE (ao menos no
caso de So Paulo) sub enumera os residentes em favelas. Obviamente, os Censos de
Favelas da prefeitura, que levam em conta apenas o desenho oficial das favelas, tambm
no contaram a populao em diversos trechos considerados subnormais para o IBGE.
Como os contornos de favelas e reas subnormais so efetivamente distintos, possvel
afirmar que tanto um tipo de levantamento quanto o outro provocassem sub-registro das
reas no coincidentes.9
Apresentamos na tabela 2, abaixo, os resultados quantitativos da sobreposio
cartogrfica do mapa de favelas ao mapa de setores censitrios de 1996. A rea total dos
setores de 1,5 mil km2 enquanto a rea total do mapa oficial de favelas de 22,2 km2.
Em outras palavras, a rea das favelas, segundo o

mapa oficial utilizado para o

planejamento dos Censos de Favela da prefeitura para 1987 e 1993 correspondia a

9

A maior parte dos estudos relativos a subenumerao na rea demogrfica (como os

clssicos estudos que indicam a subenumerao de crianas com menos de um ano)
trabalham com a perspectiva que os levantamentos ser referem a uma mesma unidade

apenas 1,5% da rea total do Municpio. Nestas circunstncias, boa parte dos setores
existentes no tinha qualquer sobreposio com favelas. Nesse grupamento, com quase
1,2 mil km2, residiam 6,8 milhes de pessoas ou 70% da populao de So Paulo em
1996. No restante do municpio, onde residia 30% da populao, o grau de sobreposio
do setor censitrio rea de favelas era obviamente varivel, oscilando entre 0,1 e
100%.

Tabela 2
Tamanho populacional dos setores censitrios, agrupados segundo grau de
sobreposio da rea do setor rea de favela do mapa oficial.
Municpio de So Paulo, 1996.
Setores classificados segundo
grau de sobreposio a
favelas (por faixas) (*)
Menos de 0,1% de
sobreposio
0,1 a 9,99%
10 a 19,99%
20 a 29,99%
30 a 39,99%
40 a 49,99%
50 a 59,99%
60 a 69,99%
70 a 79,99%
80 a 89,99%
90 a 99,99%
100% de sobreposio
Total

Sobreposio
mdia (%)
0,005
1,754
13,511
25,112
35,363
45,575
55,030
64,585
74,956
84,705
95,323
100,000
1,451

rea
rea total dos sobreposta a Populao
1996
Setores (km2) favelas (km2)
1.172
306,25
24,19
7,21
3,33
3,80
2,81
2,25
1,93
1,47
2,38
0,80
1.528,60

0,06
5,37
3,27
1,81
1,18
1,73
1,54
1,45
1,45
1,24
2,26
0,80
22,18

6854524
1888018
320377
135901
92113
106828
100913
83893
75730
71521
80972
29399
9840189

Distribuio
(%)
69,66
19,19
3,26
1,38
0,94
1,09
1,03
0,85
0,77
0,73
0,82
0,30
100,00

Fonte: IBGE e Prefeitura de So Paulo.

(*) Indica em qual proporo o setor censitrio que pertence ao grupo tem sua rea
sobreposta rea favelas, conforme o desenho de favelas definido pela prefeitura.

Em termos agregados o grau de coincidncia espacial entre os dois tipos de rea

superior a 80% em menos de 20% da rea total de favelas (Tabela 2). Nos setores com
tal grau de sobreposio reside menos de 2% da populao total do municpio. Em
outras palavras, a crtica ao conceito de setor subnormal parece fazer sentido, quando
comparamos a cartografia de favelas utilizada para fins de planejamento urbano e
polticas de habitao e a cartografia de setores subnormais. Aceitar esta crtica no
implica, no entanto, validar qualquer estimativa de populao de favelas realizada de
modo alternativo.

geogrfica de anlise. Assim, esta importante experincia tem menos importncia neste tipo de
problema.

Com o objetivo de dar uma contribuio a este debate, apresentamos abaixo diferentes
estimativas de populao favelada, a partir de diferentes hipteses sobre a densidade
demogrfica deste tipo de agrupamento populacional (Tabela 3).

Tabela 3
Densidade demogrfica dos setores censitrios classificados segundo o grau de
sobreposio do setor a favelas mapa oficial e diferentes hipteses de tamanho da
populao favelada segundo classe.
Municpio de So Paulo, 1996.
Classes de
setores
sobrepostos a
favelas
Menos de 0,1%
0,1 a 9,99%
10 a 19,99%
20 a 29,99%
30 a 39,99%
40 a 49,99%
50 a 59,99%
60 a 69,99%
70 a 79,99%
80 a 89,99%
90 a 99,99%
100%
Total

Densidade
hab/km2

5848
6165
13244
18845
27667
28097
35965
37339
39217
48712
34089
36702
6437

Populao Hiptese 1 Populao Hiptese 2 Populao Hiptese 3

(*)
(**)
(***)
Favelada % pop. Total
368
0,01
33.117
1,75
43.287
13,51
34.128
25,11
32.574
35,36
48.687
45,57
55.532
55,03
54.183
64,59
56.764
74,96
60.582
84,71
77.185
95,32
29.399
100,00
525.804
5,34

Favelada % pop. total

2.311
0,03
197.157
10,44
119.954
37,44
66.464
48,91
43.210
46,91
63.598
59,53
56.671
56,16
53.259
63,48
53.124
70,15
45.645
63,82
80.972
100,00
29.399
100,00
811.765
8,25

Favelada % pop. total

3.067
0,04
261.673
13,86
159.206
49,69
88.213
64,91
57.350
62,26
84.409
79,01
75.215
74,53
70.687
84,26
70.508
93,10
60.582
84,71
80.972
100,00
29.399
100,00
1.080.225
10,98

Populao Hiptese 4
(***)
Favelada % pop. total
9.318
0,14
795.032
42,11
320.377
100,00
135.901
100,00
92.113
100,00
106.828
100,00
100.913
100,00
83.893
100,00
75.730
100,00
71.521
100,00
80.972
100,00
29.399
100,00
1.901.997
19,33

Fonte: IBGE e Prefeitura de So Paulo.

(*) Assumindo que a densidade da favela igual a densidade do agrupamento de setores
onde elas se encontram (hiptese defaut do comando de overlay do software
Maptitude).
(**) Assumindo que a densidade da favela de 36.700 habitantes por km2 correspondente densidade dos setores que tem 100% de sobreposio a favelas;
(***) Assumindo que a densidade de favelas de 48.700 habitantes por km2 correspondente ao aglomerado de setores de maior densidade
(****) Assumindo uma densidade de 148.000 hab/km2 - aquela que permite atingir um
tamanho populacional de 1,9 milhes de hab, segundo a estimativa da prefeitura para
1993

Consideramos aqui quatro diferentes hipteses de densidades demogrficas mdias para

os trechos de favelas. Cada hiptese implica um tamanho populacional diferente, com
importantes consequncias para o debate sobre a questo. Discutimos em detalhe abaixo
cada hiptese e seu significado em termos de estimativa populacional.

1. Hiptese 1: Nesta hiptese, a densidade das favelas presentes num dado grupo
de setores foi considerada igual densidade mdia do grupo onde ela se
encontra. De modo geral, os softwares com recursos de overlay, como o
Maptitude, assumem automaticamente esta hiptese que, no entanto, tende a
subestimar o nmero de favelados, uma vez que estas aglomeraes apresentam
muitas vezes densidades claramente superiores das reas que lhe so
adjascentes. Nesta hiptese, o nmero total de favelados era de 525 mil pessoas
em 1996, inferior ao dado pelos setores subnormais do IBGE (686 mil
habitantes);
2. Hiptese 2: Neste caso, a densidade das reas de todas as favelas foi considerada
igual daquele grupo onde existe 100% de sobreposio entre os setores
censitrios e as favelas (36.700 habitantes por km2). Geramos, assim, uma
estimativa de 812 mil habitantes (8,3% do total), acima da estimativa do IBGE
para 1996, mas muito inferior da prefeitura. Trata-se de um nmero
aparentemente razovel, mas existem grupamentos de setores onde a densidade
populacional mais elevada;
3. Hiptese 3: Nesta hiptese, a densidade de todas as reas de favelas foi
considerada igual daquele grupo onde existe 80 e 89,9% de sobreposio entre
os setores censitrios e as favelas (48.700 habitantes por km2). Em outras
palavras, trata-se da maior densidade demogrfica observada entre todos os
grupos de setores censitrios considerados acima.

Geramos, assim, uma

estimativa de 1,08 milho de habitantes (11% do total), novamente acima da

estimativa do IBGE, mas ainda muito inferior da prefeitura, que atinge quase
20% da populao municipal. A rigor, esta parece ser a estimativa mxima
permitida por exerccios deste tipo;
4. Hiptese 4: Nesta ltima hiptese, tratamos de calcular qual densidade seria
necessria para atingirmos o tamanho de populao favelada estimado pela
prefeitura para 1993. Seria necessrio uma densidade de quase 150 mil
habitantes por km2, trs vezes superior densidade mxima observada para os
grupamentos de setores censitrios considerados acima. Alm disso, para esta
hiptese se realizar,

praticamente todos os grupos de setores considerados

acima, a exceo dos dois primeiros, teriam que ter 100% de sua populao
vivendo nos segmentos de favela.

Em vista dos elementos apresentados acima, o mais razovel seria a de considerar o

tamanho da populao das reas das favelas oficiais da prefeitura como um nmero
intermedirio entre as hipteses 2 e 3, isto , oscilando entre 0,9 e 1,1 milho de
habitantes ou entre 8 e 11% da populao total do municpio para 1996. Nota-se que a
populao subnormal do IBGE implica de fato em alguma sub enumerao em relao a
esta estimativa enquanto a populao do Censo de Favelas de 1993 implica em
grosseiro superregistro.
O leitor atento poder argumentar que estimativas de populao a partir de hipteses
sobre densidades demogrficas mdias podem induzir distores importantes, sobretudo
porque as densidades deste tipo de aglomerado so bastante heterogneas. O que se
pretendeu aqui, no entanto, no foi produzir uma estimativa determinstica do tamanho
populacional dos trechos de favela como comum nas tcnicas de projeo
demogrfica - mas, sobretudo, o de especficar estimatvas mximas e mnimas da
populao favelada, estabelecendo uma faixa de variao onde seria mais provvel, a
partir da informao demogrfica disponvel, encontrar o tamanho populacional real.
Alm disso, tal exerccio pode ser refinado de vrias formas, inclusive desagregando as
hipteses de densidade da populao favelada para cada um dos 96 distritos de So
Paulo, gerando hipteses de densidade mais desagregadas e realista.
Em sntese, os resultados aqui apresentados mostram claramente que os dados do
ltimo Censo de Favelas e os dos Censos Demogrficos so inconsistentes entre si. E
no se trata apenas do problema do Censos Populacionais classificarem reas de favelas
como setores subnormais. Independentemente do tipo de setor, parece muito improvvel
que as favelas da prefeitura tenham a densidade necessria para viabilizar o tamanho de
populao estimado pelo Censo de Favelas. Em outras palavras,
densidades provam

estas elevadssimas

por absurdo que ou os dados do Censo de Favelas esto

equivocados, ou os dados do Censo Demogrficos tm dramticos problemas de

subenumerao nunca antes detectados.
De fato, para que a estimativa da prefeitura fosse verdadeira, isto , para encontramos
1,9 milhes de pessoas nas reas oficialmente definidas como favelas em 1993, seria
obrigatrio considerar que os Censos Demogrficos subestimam fortemente a populao
de favelas, no apenas ao classificar reas favelas como setores normais, mas devido a
um grave e sistemtico erro de subenumerao da populao total, de aproximadamente

10%.10 Embora algum grau de subregistro possa ocorrer, no existe qualquer exerccio
comparativo entre os Censos de 1991, 1996 e 2000 que sugira a ocorrncia de
subenumeraes desta ordem de grandeza para a So Paulo e tambm da ocorrncia de
tal seletividade na subenumerao.11
Em suma, se o Censo de Favelas e a Contagem de 1996 estivessem simultaneamente
corretos (em termos de enumerao), o permetro das favelas utilizado neste exerccio
teria que ser obrigatoriamente diferente daquele utilizado para a realizao do Censo de
Favelas. No entanto, recorremos aqui mesma cartografia, desenvolvida na Secretaria
Municipal de Habitao (HABI) de So Paulo o que torna tal hiptese claramente
impossvel. Uma uma hiptese permitira acomodar os dois levantamentos: supor um
brutal movimento de emigrao de favelas entre 1993 e 1996. Trata-se, no entanto, de
uma proposio absurda, inconsistente com qualquer conhecimento concreto a respeito
da dinmica social e habitacional da cidade.
Depois de considerarmos este conjunto de discrepncias, vale a pena tambm destacar
vrias outras razes tcnicas para considerarmos que o Censo de Favelas muito mais
problemtico do que os Censos Demogrficos e a Contagem Populacional. Em primeiro
lugar, trata-se de fato uma amostra, e no de um Censo para o ano de 1993 (Dirio
Oficial, 1995). Em segundo, observa-se elevado nmero de pessoas por domiclio (5,42
em 1987 e 5,02 em 1993), nmero muito superior s mdias das reas subnormais do
IBGE para 1991, por exemplo. Finalmente, o que tem sido chamado de Censo de
Favelas no pode ser considerado um empreendimento sistemtico de coleta de dados,
com toda a estrutura tcnica e operacional bem como todo o acumulo de experincias
dos Censos demogrficos brasileiros, especialmente quando referido a uma regio
metropolitana como So Paulo.

3. Significado dos Resultados Observados

Esperamos que estimativas mais convergentes do fenmeno da populao favelada
permitam, por um lado, a proposio de um debate mais informado em termos analticos
e, por outro, a gerao de polticas pblicas apropriadas. Favelas so problemas reais
que devem ser considerados, do nosso ponto de vista, como prioridades de polticas
10

Toda esta subenumerao teria que ocorrer em reas de favelas.

A comparao entre 1996 e 2000 indica que a principal subenumerao de 1996 parece ter
ocorrido na faixa etria de 0 a 4 anos, no se refletindo de modo claro no plano espacial.
11

pblicas tanto devido aos seus aspectos sociais quanto seus extensos aspectos
ambientais.
A publicao e a disseminao da pesquisa da Fipe provocaram um debate importante,
mas pouco denso em termos acadmicos, sobre o processo de favelizao em So Paulo.
A questo central talvez esteja ainda no debate que veio a ser conhecido como da
dcada perdida, no interior do qual inmeros autores disutiram o aparente paradoxo
da melhora dos indicadores sociais nos anos 1980 de forma concomitante com a
dinmica negativa da economia brasileira. Para alguns, este aparente paradoxo seria
explicado pela ao dos movimentos sociais nos anos 1970 e 1980, mas para outros
seria fruto, principalmente, da carter inercial das polticas pblicas de corte social e
urbano (e suas agncias estatais) construdas durante o regime militar12.
Se fizermos o exerccio de atualizar esse debate, a dinmica de melhora se torna ainda
mais interessante analiticamente considerando que, ao longo da dcada de 1990, o
mercado de trabalho e a estrutura de rendimentos do mundo do trabalho no Brasil foram
ainda mais impactados que nos anos 1980, mas os indicadores mostram que a situao
social melhorou, ao menos em termos mdios e nos grandes nmeros. Embora o assunto
seja muito complexo, para os interesses analticos especficos do presente texto, basta
destacar que alguns autores utilizaram as informaes sobre o crescimento vertiginoso
da populao favelada em So Paulo gerados pelos nmeros da pesquisa da Fipe para
sugerir que, apesar da melhora de inmeros indicadores sociais, o saldo do perodo
recente teria sido negativo em termos sociais. A favelizao acelerada teria ocorrido de
modo concomitante chamada restruturao do mercado de trabalho com a
precarizao dos vnculos trabalhistas e polarizao da estrutura de ocupaes e
salrios. Aos nmeros do crescimento da populao favelada, devemos destacar como
evidncia ressaltada por essa literatura as informaes disponibilizadas pela pesquisa da
Fipe sobre a precarizao das condies ambientais e de ocupao vivenciada pelas
favelas paulistanas no perodo recente.
Ento o que podemos concluir a partir dos nmeros apresentados por nossa estimativa?
Em primeiro lugar, possvel afirmar que, tanto a proporo da populao paulistana
que vive em favelas, quanto o seu crescimento no perodo recente, foi muito inferior ao
que considera a literatura. Sob este ponto de vista, portanto, as evidncias rejeitam
fortemente a existncia de uma exploso da populao moradora de ncleos de favela
12

Cf., entre outros, Faria (1992); Silva et al. (1992); Marques e Najar (1995) e Torres (1997).

em So Paulo. Por outro lado, embora essa informao tenha que ser confirmada
quando estivermos em condies que realizar o mesmo exerccio de estimao que
realizamos aqui para os Censos de 1991 e 2000, a populao favelada de So Paulo tem
crescido a taxas superiores s da populao do Municpio, o que equivale a dizer que
sua proporo se elevou na ltima dcada. Os dados de setores subnormais, apesar dos
seus problemas, apontam para um importante crescimento da populao favelada entre
1980 e 2000, numa taxa de 4,4% ao ano, 4 vezes superior mdia da metrpole, o que,
sem dvida, d alguma substncia ao argumento produzido por diversos autores como
Kowarick (2001) - relativo ao agravamento das condies sociais da metrpole ao longo
dos ltimos vinte anos. Esse resultado mostram - para as ltimas duas dcadas - um
crescimento da proporo de favelados, mas em um patamar muito mais baixo do que o
descrito na literatura.
Um outro ponto importante no pode ser avaliado no estgio atual das estimativas, mas
diz respeito situao social nas favelas que, para a literatura discutida acima, teriam
piorado. No atual momento das estimativas realizadas no mbito do CEM, nada
podemos afirmar sobre a dinmica social recente das favelas e de seu moradores, mas
informaes pontuais ou no sistematizadas de outros trabalhos em andamento indicam
que tenha ocorrido uma melhora dos patamares mdios dos indicadores para o universo
das favelas, mas uma piora sensvel nas piores favelas, visvel apenas com a
desagregao por favela ou por regio das informaes gerais. Em outro trabalho
(Torres e Marques, 2001), destacamos que, observando a dinmica social por setor
censitrio no Municpio de Mau, possvel delimitar setores ou grupos de setores que
apresentam um nvel de precariedade muito elevado, que combina indicadores sociais
muito precrios com vrios tipos de risco urbano cumulativamente. Para o conjunto das
favelas, entretanto, esta hiptese deve ainda ser testada.
Um segundo campo onde a alterao dos nmeros da populao favelada causa impacto
ligado diretamente s polticas pblicas de habitao. Para o planejamento e a
elaborao de polticas, faz uma diferena muito grande enfrentar um problema que
atinge quase 2 milhes de habitantes ou tentar solucionar uma questo ligada a cerca de
1 milho. Se considerarmos os custos mdios de urbanizao de favelas usualmente
utilizados para planejamento desse tipo de poltica de 3.500 a 4.000 dlares por
famlia, a urbanizao de todas as favelas da cidade alcanaria, considerando os
nmeros apresentados aqui, cerca de 800 e 950 milhes de dlares, ou entre 2,4 e 3,0

bilhes de Reais.13 Ainda utilizando nossa estimativa, se considerarmos a proporo que

tais programas utilizam como proporo da populao que tem que ser removida para a
instalao da infra-estrutura urbana e a soluo das situaes de risco 15% - tal
esforo de urbanizao tambm geraria uma demanda de 36.000 novas unidades
habitacionais. O custo da construo de tais unidades poderia alcanar cerca de 900
milhes de Reais, se consideramos o custo mdio de 25 mil Reais por unidade. Assim, o
custo total da soluo do problema envolveria, portanto, cerca de 4 bilhes de Reais.
Como o oramento municipal em So Paulo gira entorno de 8 bilhes atualmente, o
direcionamento de aproximadamente 5% do oramento municipal para uma efetiva
poltica habitacional teria o potencial de resolver o problema em algo como 10 anos,
caso a populao favelada se estabilizasse.
Em outras palavras, a soluo dos problemas das favelas do municpio parece ser
plenamente factvel em termos estritamente oramentrios. Porm, para alm do
problema de priorizar politicamente a questo, as dificuldades para o enfrentamento do
da questo habitacional tem a ver com os desafios de operacionar um programa capaz
de executar ao mesmo tempo a urbanizao de algo como 20 mil unidades residenciais
em favela e a produo de 3,6 mil novas unidades habitacionais por ano, o que um
esforo gerencial considervel e que no pode ser enfrentado com estruturas
administrativas adaptadas e com improvisao.
Cabe destacar tambm que programas de tal envergadura devem ter tambm seus
impactos mais gerais considerados, tanto do ponto de vista de seus efeitos dinmica
demogrfica induzindo eventualmente fluxos migratrios originados em reas mais
carentes - quanto do ponto de vista des seus impactos socio-ambientais mais gerais.
Evidentemente, as estratgias de localizao de novas unidades habitacionais, bem
como seu porte e desenho arquitetnico podem assegurar ou limitar uma integrao
adequada destas populaes ao tecido urbano, seja em termos de acesso a servios
sociais e ao mercado de trabalho, seja no que diz respeito reduo dos riscos
ambientais a que, presentemente, grande parte desta populao est exposta.

13

Consideramos aqui um cmbio de R$3,00 por dlar.

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