SO PAULO EM PERSPECTIVA, 15(4) 2001

CONSTRUO E CONSOLIDAO DE
INSTITUIES DEMOCRTICAS
papel do oramento participativo

CELINA SOUZA
Professora da Universidade Federal da Bahia, Pesquisadora visitante da USP
Resumo: Na maioria das democracias recentes, governos e segmentos da sociedade vm buscando mecanismos para fortalecer as instituies democrticas. Com esse objetivo, vrias experincias tm sido desenvolvidas para aumentar a participao dos cidados no processo decisrio de polticas pblicas, em especial as de
abrangncia local. Uma dessas experincias a do oramento participativo. Este artigo analisa a literatura
sobre o tema, particularmente a relativa s experincias de Porto Alegre e de Belo Horizonte.
Palavras-chave: democracia; governo local; oramento participativo.

s movimentos de redemocratizao que ocorreram na Amrica Latina e no Leste Europeu nos

anos 80 tomaram caminhos diferenciados, gerando resultados e experincias diversos. Apesar de esses
pases partilharem agendas comuns, existem experincias
e problemas que os distinguem em termos de prtica democrtica. Sua agenda comum no que se refere democracia d prioridade construo ou reconstruo de instituies democrticas. Essa agenda busca principalmente
enfrentar a corrupo, aumentar a participao da sociedade no processo decisrio sobre polticas pblicas que as
afetam diretamente e promover a transparncia e a responsabilidade dos governos e dos gestores pblicos. Em muitos pases, essa agenda esteve associada descentralizao poltica e financeira para os governos subnacionais, o
que significa que a tarefa de construo de instituies democrticas no se restringe s instituies nacionais.
O Brasil um exemplo em que a redemocratizao e a
descentralizao caminharam juntas. No que se refere
descentralizao, j existe vasta literatura avaliando seus
resultados, sobretudo na esfera local. Alguns desses trabalhos fazem uma leitura otimista da descentralizao, vendo-a como capaz de reinventar o governo e aproxim-lo
da comunidade pela conciliao de demandas coletivas e
individuais, alm de aumentar a governana (bom governo) local. Outros mostram certo ceticismo quanto s possibilidades virtuosas da descentralizao em um pas mar-

cado por alto grau de desigualdade social, econmica e regional (Arretche, 2000; Souza, 1997, por exemplo). H trabalhos que chamam a ateno para os riscos de os governos locais promoverem polticas de excluso social na
competio por investimentos (Melo, 1996). Outra abordagem mostra que, em certas circunstncias, a centralizao pode ser essencial para a implementao de programas
governamentais; os sociais principalmente (Tendler, 1997).
No que se refere participao da comunidade, muitos
governos locais no Brasil esto envolvidos no desenvolvimento desses mecanismos, que vo desde a criao de conselhos comunitrios at o chamado oramento participativo
(OP). O OP tem sido visto, tanto na literatura nacional quanto
na estrangeira, como um exemplo de instrumento de promoo do bom governo ou da boa governana urbana.
O entusiasmo e os relatos de sucesso sobre o OP trazem alguns paradoxos. Por que certos governos locais adotaram a poltica de ceder poder decisrio aos mais pobres,
em um pas rotulado como clientelista e/ou elitista e que
registra dficits histricos de engajamento cvico? Por que
os governos locais optaram por adotar polticas que buscam a participao no processo decisrio, quando os mesmos tm uma agenda congestionada de problemas locais
no resolvidos em reas como habitao, educao, sade, transporte, etc.? Por que, em um tempo em que o individualismo visto como sinnimo de liberdade, foram
adotadas polticas que estimulam a cooperao e o acesso

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a bens coletivos para grupos historicamente excludos do

processo decisrio? Por que, em um tempo marcado pelo
desencantamento com os sistemas polticos e com os polticos, a comunidade responde positivamente ao chamado
dos dirigentes para participar? Por que, em um tempo onde
a opo da sada (exit) mais valorizada que a da voz
(voice) na feliz sntese de Hirschman (1970) as experincias participativas tm crescido? Por ltimo, em um
tempo em que a literatura dominante nas cincias sociais
argumenta que os indivduos (polticos, burocratas e eleitores) so movidos pelo auto-interesse, por que atores coletivos e individuais encontram incentivos cooperao?
Este artigo analisa parte da literatura produzida sobre o
OP, principalmente aquela sobre as experincias de Porto
Alegre e de Belo Horizonte, debatendo as principais teses
e argumentos encontrados nessa literatura sobre seu papel
e objetivos. O artigo argumenta que, embora algumas teses e resultados sobre o OP de Porto Alegre e o de Belo
Horizonte requeiram pesquisas mais aprofundadas, a experincia tem permitido que os segmentos de menor renda, que moram em reas perifricas das cidades, possam
decidir sobre as prioridades de investimentos em suas comunidades. Apesar de os recursos destinados ao OP ainda
serem reduzidos, vis--vis outros itens do oramento, a
experincia tem mostrado que em um pas como o Brasil,
onde o acesso ao processo decisrio altamente desigual,
o OP uma das poucas alternativas capazes de transformar os investimentos pblicos de favores em direitos e
diminuir o desequilbrio do poder decisrio. Por outro lado,
existem ainda lacunas na literatura que analisa o OP, em
especial investigaes mais aprofundadas sobre os tradeoffs
de polticas que visam, no longo-prazo, a formas de
autogoverno, bem como melhor conhecimento sobre as
razes que explicam o sucesso do OP em algumas cidades
brasileiras. Isso porque mudanas nas relaes de poder
requerem complexa engenharia poltica e a combinao de
condies polticas, sociais e econmicas que ainda no
esto, a meu ver, suficientemente claras.1
O artigo primeiro descreve algumas experincias de
participao comunitria anteriores aos OPs de Porto Alegre e de Belo Horizonte, assim como alguns fatores e polticas que facilitaram a introduo do OP. A seo seguinte faz uma reviso da literatura que analisa as duas
experincias, apontando os pontos de consenso e de
discenso no que se refere a objetivos e resultados. A ltima seo avalia o OP, tentando chegar a algumas concluses sobre seus principais resultados, debatendo as teses
e os argumentos encontrados na literatura analisada.

ANTECEDENTES DO
ORAMENTO PARTICIPATIVO
Alguns fatores e polticas antecederam e facilitaram a
adoo de polticas como o OP. O primeiro a existncia
de algumas experincias semelhantes, anteriores redemocratizao. O segundo o aumento dos recursos municipais como resultado da redemocratizao, combinado
com a deciso de vrios governos locais de promover ajustes nas respectivas finanas pblicas. O terceiro fator o
aumento da presena de partidos considerados de esquerda nos governos locais, em especial nas grandes cidades.
Experincias Participativas
Durante o Regime Militar
Ainda durante o regime militar, um pequeno nmero
de municpios governado pelo ento MDB adotou polticas participativas. Uma dessas experincias, analisada por
Castro (1988), ocorreu em Piracicaba (SP), no perodo
1977-1982.2 Castro sugere que a motivao do prefeito
em propor a participao direta da comunidade no processo decisrio destinava-se a: a) mostrar aos governos
federal e estadual que os recursos destinados a Piracicaba
e vinculados a determinados projetos no atendiam s
prioridades da comunidade; b) pressionar a Cmara de Vereadores para aprovar leis controvertidas. A avaliao de
Castro foi a de que o processo participativo em Piracicaba
teve carter mais consultivo que deliberativo, apesar da
criao de inmeros conselhos, inclusive para o oramento.
Como em vrias outras experincias similares, com a eleio do novo prefeito essa poltica desapareceu.
No mesmo perodo, em Lages (SC), outra experincia
ganhou visibilidade nacional. Como em Piracicaba, o prefeito de Lages, Dirceu Carneiro, tambm pertencia ao
MDB, mas a principal marca dessa gesto no foi estimular a participao no processo oramentrio e sim na promoo de pequenas iniciativas de interveno urbana,
implementadas cooperativamente entre o governo e a comunidade. Mudou-se tambm o foco do planejamento
urbano, que deixava de ser abrangente para concentrar-se
nos problemas do cotidiano da populao (Ferreira, 1991).
Apesar de o objetivo ter sido governar com a participao popular, no havia organizao da comunidade e o
governo local interveio para promover a mobilizao e
estimular a criao de associaes comunitrias. Por causa da falta de organizao da comunidade, a experincia
de Lages, embora vista como paradigmtica, no pode ser

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logo aps a abertura poltica e, posteriormente, com a Constituio de 1988. Mas no s o aumento das receitas municipais trazidas pela redemocratizao tiveram impacto positivo sobre essas polticas. To ou mais importante foi a
deciso de alguns governos locais de proceder ao ajuste
fiscal. Esse dado em geral pouco mencionado na literatura, mas de crucial importncia porque a reforma tributria promovida pela Constituio de 1988 foi uma reforma em fases, s tendo se completado em 1993, aps,
portanto, a institucionalizao do OP em Porto Alegre.
Ademais, no apenas cidades como Porto Alegre ou
outras governadas por partidos mais esquerda, mas vrios municpios brasileiros adotaram a poltica de ajuste
fiscal, aumentando tambm os recursos prprios. Jayme
Jr. e Marquetti (1998) mostram que apesar do esforo de
Porto Alegre no sentido de aumentar sua arrecadao ter
sido grande entre 1989 e 1994 a cidade passou da 10a
para a 5a posio no ranking da arrecadao per capita
entre as capitais , ela no foi a nica grande cidade a
experimentar esse crescimento. A maior mudana relativa se deu em Belo Horizonte, que passou da 22a para a 4a
posio, no mesmo perodo. Os autores citados mostram
tambm que, no que se refere receita prpria, Belo Horizonte registrou maior incremento do que Porto Alegre
23,99% e 11,3%, respectivamente. A literatura que analisa os OPs de Porto Alegre e de Belo Horizonte raramente
destaca esse ponto ou, em geral, menciona apenas os incrementos de Porto Alegre.4
Um aspecto no caso de Belo Horizonte merece destaque: os aumentos registrados mostram o quanto os contribuintes locais estavam sendo subtaxados. Revelam tambm que muitos prefeitos eleitos, diferentemente dos
nomeados, optaram pelo aumento de receitas prprias para
tentar cumprir seus compromissos com os eleitores, em
lugar de apoiar-se exclusivamente no aumento das transferncias federais e estaduais estabelecido pela Constituio de 1988. Essa poltica contradiz a hiptese da literatura sobre federalismo fiscal, a qual pressupe que os
governos subnacionais, ao ampliar sua participao nas
transferncias intergovernamentais, tendem a fazer poucos esforos no sentido de aumentar as receitas prprias.
Por outro lado, deve ser registrado tambm que Porto
Alegre e Belo Horizonte so cidades com melhores indicadores econmicos e sociais que a mdia das cidades brasileiras. Isso d a seus governantes mais oportunidades
para aumentar as receitas prprias, garantindo-lhes mais
recursos livres para implementar programas redistributivos como o OP.

considerada como tendo atingido seu objetivo. Isso porque, ainda de acordo com Ferreira (1991), a participao
teve de ser construda lentamente e seus instrumentos no
foram suficientes para influenciar decisivamente as prioridades definidas pelo governo local. O programa mais
bem-sucedido acabou sendo o sistema de mutiro para a
construo de moradias para a populao pobre. Os mutires foram popularizados e posteriormente adotados em
vrias cidades brasileiras, independentemente de orientaes partidrias ou ideolgicas. Na avaliao de Ferreira
(1991), superestimou-se o poder da aliana com os pobres e subestimou-se o poder de seus opositores. Ademais,
a administrao no foi capaz de mudar as relaes de poder na cidade. Seu mrito esteve na criao de formas alternativas para lidar com os problemas de sobrevivncia
dos mais pobres, por meio de iniciativas rpidas e baratas, sustentadas na organizao popular.
Mecanismos de participao popular em trs cidades
de Minas Gerais, administradas pelo MDB entre 1983 e
1988, foram analisados por Costa (1997). O autor mostrou ceticismo em relao a essas experincias, argumentando que elas tendiam a transformar lderes populares
e suas associaes em intermedirios de interesses polticos
que se distanciavam das necessidades do povo. O autor conclui que a cultura poltica que emerge aps regimes autoritrios e uma sociedade civil ativa so difceis de conciliar e que a esfera administrativa no a melhor situao
para a construo de formas de vida democrtica.
Alm dos casos acima descritos, outras avaliaes desse
perodo foram feitas por instituies como o Instituto
Plis.3 Um desses trabalhos analisa a experincia de Fortaleza, primeiro governo local eleito pelo PT, em 1986. A
experincia foi considerada um fracasso em termos de
participao popular em virtude do isolamento do governo e de suas controvrsias com o partido. Um dos pontos
positivos, no entanto, foi ter deixado marcada para a populao a separao entre a prefeitura e o governo estadual (Pinto, 1992). Isso porque Fortaleza, assim como
vrias cidades brasileiras naquele momento, em especial
no Nordeste, eram administradas como um segmento do
governo do estado por causa da enorme escassez de recursos e da influncia do governador do estado na nomeao dos prefeitos das capitais.
Aumento das Receitas Municipais
O segundo fator que contribuiu para a expanso das polticas participativas foi o aumento das receitas municipais

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Horizonte.6 Alm do mais, o conceito de participao no

claro nem consensual, mesmo dentro do partido mais
associado ao conceito o PT. Problemas ainda mais complexos surgem quando a participao resulta, como no caso
do OP, de um programa liderado e induzido pelo governo, ou seja, uma poltica que vem de cima.
Nylen (2000a:132) argumenta que, depois de muito
debate, parece emergir um consenso nos governos locais
de esquerda sobre os principais objetivos de uma administrao democrtica e popular: inverter prioridades
e promover a participao do povo. O primeiro objetivo
refere-se formulao de uma poltica capaz de favorecer os pobres pela taxao daqueles que tenham capacidade de pagar. O segundo objetivo remete ao conceito
de empowerment (empoderamento), ou seja, a uma
forma de conscincia poltica que faz a crtica das desigualdades e injustias existentes mas, ao mesmo tempo,
capaz de ver na ao coletiva a forma de alcanar reformas progressivas (Nylen, 2000a). avaliao de
Nylen (2000a) pode-se acrescentar a da busca do
autogoverno local para determinados segmentos sociais
e para algumas polticas pblicas. 7
As experincias de OP em Porto Alegre e em Belo
Horizonte tiveram incio com a vitria do PT na eleio
para prefeito. Em Porto Alegre, ela se iniciou em 1989,
um ano aps a posse; em Belo Horizonte, em 1993, no
mesmo ano da posse. Ambas as experincias ainda continuam sendo as principais marcas das gestes municipais
nessas cidades e j foram objeto de vrias snteses e anlises. Dentre os que analisaram a experincia de Porto Alegre, esto Abers (1998, 2000), Dias (2000) Jacobi e
Teixeira (1996), Fedozzi (1997), Laranjeira (1996),
Matthaeus (1995), Navarro (1997), Santos (1998) e
Wampler (2000). O OP de Belo Horizonte foi analisado,
entre outros, por Azevedo (1997), Azevedo e Avritzer
(1994), Boschi (1999a), Nylen (2000a; 2000b), Pereira
(1996; 1999) e Somarriba e Dulci (1997). Essa extensa
produo traz informaes e anlises sobre o funcionamento do OP, principalmente quanto a prioridades de investimentos; recursos financeiros; forma de escolha dos
delegados e seu perfil socioeconmico; organizao administrativa das prefeituras e as mudanas nela promovidas por fora do OP; papel da burocracia; papel dos delegados do OP ante o dos vereadores; relao da Cmara de
Vereadores com as prefeituras; pesquisas de opinio sobre o OP; efeitos do OP sobre questes como transparncia e accountability dos governos locais e dos gestores
pblicos; outras formas de participao envolvendo seto-

Crescimento dos Governos Locais

Governados pela Esquerda
O terceiro fator que contribuiu para a difuso de programas participativos est associado ao crescimento dos
partidos de esquerda nos governos locais, especialmente
o PT. Em 1988, 32 prefeitos pertenciam ao PT; em 1992,
53; em 1996, 115 e em 2000, 187. Como uma das bandeiras do PT a participao, passou a haver incremento de
experincias como o OP. Essas experincias so constantemente analisadas e disseminadas por militantes partidrios, acadmicos, rgos de pesquisa e ONGs. A conquista
de maior fatia nos governos locais tem dado ao PT a oportunidade de debater e de pr em prtica seus compromissos eleitorais, onde o OP um dos de maior visibilidade.
Alm do mais, o sucesso inicial e a divulgao de grande
nmero de experincias participativas como o OP tm
funcionado como marca positiva para o partido.
Essa seo mostrou que as origens de polticas participativas remonta a experincias anteriores aos OPs de Porto
Alegre e de Belo Horizonte e que essas experincias no
se restringem aos governos administrados pelo PT. Na
verdade, o OP de Belo Horizonte surgiu muito depois do
de Recife e Fortaleza. Seja porque estas cidades no eram
administradas pelo PT quando essas experincias ocorreram ou porque seus resultados so de fato mais modestos
que os de Porto Alegre e de Belo Horizonte, elas so menos conhecidas e estudadas.5 Os OPs de Porto Alegre e
de Belo Horizonte, analisados a seguir, certamente extraram lies das experincias anteriormente mencionadas.
Existem, no entanto, importantes diferenas entre essas
experincias para alm da questo temporal e da mudana de regime poltico. A primeira que o OP, em Porto
Alegre e em Belo Horizonte, vem sobrevivendo a diferentes mandatos de governo. A segunda que essas cidades concentraram os esforos da experincia participativa no processo oramentrio, isto , na deciso sobre como
alocar recursos escassos, trazendo para o centro do debate questes sensveis como desigualdade, pobreza, desequilbrio de poder nas cidades brasileiras e rearranjos na
intermediao de interesses locais.
ORAMENTO PARTICIPATIVO EM
PORTO ALEGRE E EM BELO HORIZONTE
A participao dos cidados nas polticas pblicas no
nenhuma panacia nem muito menos uma tarefa fcil,
como mostram as experincias de Porto Alegre e de Belo

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res da comunidade que no participam do OP. Ademais,

ambas as prefeituras mantm nos seus sites informaes
detalhadas sobre o OP.
Essa abrangente e extensa produo dispensa que sejam aqui exibidos dados, procedimentos e o funcionamento
do OP. Pode-se, ento, avanar diretamente para os objetivos deste artigo: debater as principais teses e argumentos relacionados com o OP e seu papel na construo de
instituies democrticas, da cidadania e do auto-governo local.

do mapeamento de Abers (2000), a literatura aponta trs

problemas da participao. O primeiro o problema
de implementao, isto , mesmo quando os governos
buscam implementar mecanismos participativos voltados
para integrar grupos menos poderosos no processo decisrio, os mais poderosos tm fora para impedir essa
participao. O segundo o problema da desigualdade: mesmo quando espaos so criados para que todos
participem, as desigualdades socioeconmicas tendem a
criar obstculos participao de certos grupos sociais.
O terceiro o problema da cooptao: mesmo que os
espaos de participao sejam genuinamente representativos, o desequilbrio entre o governo e os participantes, no que se refere ao controle da informao e dos
recursos, faz com que a participao seja manipulada
pelos membros do governo.
Apesar dessas vises, a literatura que analisa o OP de
Porto Alegre e de Belo Horizonte avalia-os como bemsucedidos, ao menos no que se refere a seus objetivos. No
entanto, as razes desse sucesso variam tanto quanto o
rtulo que cada autor d ao OP. Isso porque a participao significa coisas diferentes para pessoas ou grupos diferentes. Para alguns autores, a participao uma forma
de aumentar a eficincia dos governos; para outros, ela
implica o aumento da justia social, ou seja, o acesso de
pessoas e grupos historicamente excludos do processo decisrio. Outros advogam que a participao mera retrica de polticos e governantes. Conforme a sntese de
Abers (2000), para alguns, os benefcios da participao
limitam-se a fatores instrumentais, isto , aumento da efetividade da poltica pblica, promoo de consenso sobre
as aes governamentais e acesso a informaes detalhadas sobre as necessidades reais dos cidados comuns. Para
os que elegeram o OP como poltica prioritria, no entanto, o principal objetivo da participao a delegao de
poder aos grupos sociais que foram ignorados pelas polticas anteriores de desenvolvimento local. O significado
da participao, portanto, o primeiro grande divisor de
guas tanto na literatura analisada como no prprio conceito de participao.

COMO A LITERATURA INTERPRETA

O ORAMENTO PARTICIPATIVO?
No final dos anos 80, muitos governos locais introduziram mecanismos de incentivo participao das comunidades no processo decisrio das polticas pblicas locais.
Parece haver um consenso de que polticas participativas
so um objetivo virtuoso para os pases do chamado Terceiro Mundo, especialmente os recm-democratizados.
Esse consenso to forte que rene os extremos do espectro poltico: dos conservadores esquerda; das organizaes multilaterais de financiamento mais comprometidas
com a distribuio de renda at as que premiam as best
practices. Assim, participao transformou-se na palavra
mgica de todo projeto de governo local e no abre-te
ssamo dos financiamentos internacionais.
Como j foi mencionado, existe vasta literatura que
analisa experincias participativas nas polticas pblicas
locais. Essa literatura transcende os cortes das disciplinas
e reas acadmicas porque relaciona temas como descentralizao, democracia, capital social, accountability, desenvolvimento, governana (bom governo), empoderamento de grupos sociais excludos, educao cvica,
justia social, desenvolvimento sustentvel e gesto urbana. No Brasil, essa literatura tem sido produzida por
centros acadmicos, ONGs, organizaes multilaterais e
vrios organismos nacionais que financiam pesquisas.8
Existe um consenso na literatura analisada de que, apesar dos problemas, tenses e resultados no previstos que
decorrem do OP, a experincia tem-se constitudo em forma de acesso do cidado ao processo decisrio local. Esse
acesso, no entanto, induzido e coordenado pelos governos. Quais as bases para a avaliao desse sucesso?
A viso de sucesso contraria, em parte, a literatura terica e emprica sobre participao, em geral ctica quanto
ao papel do Estado na construo de instituies democrticas e possibilidades da participao popular. Segun-

Participao Como Voz

ou Como Empoderamento?
Para a maioria dos organismos multilaterais, participao significa voz no processo decisrio e no autonomia para tomar decises. Para esses organismos, a voz
dos cidados locais, particularmente a dos pobres, pode

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vez de lutar por suas necessidades imediatas, inclusive

porque muitos desses programas so abolidos quando um
novo grupo poltico assume o governo?10

ser aumentada por reformas na esfera nacional que permitam a esses segmentos maior liberdade para aderir a
organizaes no-governamentais, sindicatos ou outras
instituies, a fim de melhor entender e influenciar decises que os afetam (World Bank, 1994:42 traduo da
autora). Assim, para grande parte das organizaes multilaterais, a participao uma forma de transformar os
desorganizados em membros de uma sociedade civil que
podem influenciar (mas no decidir) questes que os afetem diretamente. Essa viso d nfase a resultados de curto
prazo e propostas de enfrentamento de problemas especficos, em lugar de transformaes de longo prazo e de natureza estrutural. Por outro lado, essa viso demonstra
cautela em relao aos limites da participao popular no
contexto da democracia representativa.
A viso instrumental e cautelosa da participao no
a que orienta o OP de Porto Alegre e de Belo Horizonte.
Como j foi dito, para o PT, a participao significa dar
poder aos pobres para que eles: a) tomem conscincia das
iniquidades e injustias (crescimento da conscincia poltica); e b) reformem os sistemas poltico e social pela
via da ao coletiva.
Como resultado dessas vises rivais sobre o papel
da participao, surge uma questo: possvel adotar o
OP em todas as cidades brasileiras? Mesmo na viso menos ambiciosa dos organismos multilaterais, a resposta no
fcil. Existem constrangimentos empricos e tericos que
podem dificultar a adoo indiscriminada do OP. Esses
constrangimentos podem ser assim sintetizados:
- por que representantes eleitos iriam querer dividir o
poder, mesmo que de forma apenas consultiva?

- como conciliar a prtica de polticas participativas voltadas para o autogoverno com as instituies formais da democracia representativa, em especial com o legislativo local?
O grande nmero de conselhos comunitrios hoje existentes no Brasil no parece responder a essas questes.
Estimulados por programas nacionais ou por financiamentos internacionais que condicionam a liberao de recursos criao desses conselhos, todos os municpios
brasileiros tiveram que instituir inmeros conselhos comunitrios para o desempenho de suas funes bsicas.
Muitos deles parecem apenas reproduzir o que as regras
exigem, eliminando, portanto, as premissas bsicas da
participao: credibilidade, confiana, transparncia,
accountability, empoderamento, etc. Apesar de incipientes as pesquisas sobre esses conselhos, existem acusaes
de controle dos prefeitos sobre seus membros, aliado a
suspeitas de corrupo no uso dos recursos, em especial
nos municpios mais pobres e nos setores de educao e
sade, os que demandam recursos mais vultosos.
Se a proposta mais modesta da participao encontra
os obstculos mencionados, o que dizer da possibilidade
de se ampliar o OP nos termos da proposta do PT, ou seja,
a de empoderamento dos pobres, dando-lhes autoridade para decidir e no apenas serem ouvidos? Alguns autores analisados enfrentaram essa questo. Uns argumentam que o OP s possvel em Porto Alegre (Abers, 2000)
pela combinao de trs fatores. Primeiro, o OP se transformou em estratgia poltica para que o PT adquirisse
capacidade de governar, transformando-se na marca registrada do governo local. O OP tambm foi usado para
desmontar as velhas bases do populismo em Porto Alegre, lideradas pelo PDT. Segundo, o governo local foi
capaz de mudar o custo-benefcio da ao coletiva em
relao aos pobres e menos organizados, ao diminuir os
custos da adeso dos pobres ao OP por meio do papel dos
organizadores da comunidade. Terceiro, o governo foi
capaz de aumentar as expectativas em relao aos benefcios por dar prioridade dotao de infra-estrutura para
as comunidades pobres. Essa tese, todavia, no explica o
caso de Belo Horizonte, embora algumas das razes para
o sucesso do OP em Porto Alegre tambm possam ser
encontradas na capital mineira.
A tese de que o OP produziu a delegao de poder aos
grupos pobres e desorganizados contestada pelos dados
de Nylen (2000b) e pelo nvel de renda dos participantes.

- por que indivduos racionais iriam querer participar,

dado o desencantamento com a poltica e os polticos que
as pesquisas de opinio vm sistematicamente mostrando
em todo o Brasil?
- como esses programas podem evitar a questo do carona (free-riding)?
- os municpios brasileiros no seu conjunto tm recursos
suficientes para cumprir o que for decidido pela populao?9
- como evitar manipulao, corrupo e clientelismo em
cidades onde a populao tem baixa escolaridade, no est
acostumada a ter papel ativo na fiscalizao dos governos
e onde a maioria to pobre que todo seu esforo e tempo
tem que ser canalizado para a prpria sobrevivncia?
- como governos que buscam a participao podem convencer as pessoas a se dedicar a problemas coletivos em

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controle financeiro e recursos a investir), ele conclui que

o OP pode ser generalizado nas administraes locais.
O grande divisor de guas aqui discutido coloca ainda
outra questo: ser que a participao no sentido do
empoderamento s possvel em experincias similares s do OP? Alguns argumentam que polticas de financiamento direto aos pobres, sem a intermediao do governo, so mais importantes para se alcanar uma gesto
urbana pelos cidados, enquanto que o OP uma gesto urbana com os cidados (Matthaeus, 1995). Essa alternativa negada por Abers (1998). Seja qual for a viso, existe consenso na literatura analisada de que, no caso
de Porto Alegre, o empoderamento (ao menos daqueles
que participam diretamente do OP) foi possvel graas s
condies mapeadas por Abers (1998) e Santos (1998).
Em Belo Horizonte, no entanto, Boschi (1999b) sinaliza
que o sucesso do OP deve ser creditado s experincias
prvias de descentralizao.

Uma pesquisa conduzida por Nylen (2000b) mostrou que

tanto antes do OP como no momento da pesquisa, os delegados do OP de Belo Horizonte j participavam anteriormente de associaes de bairro (52,2% antes do OP e
64,5% depois do OP) e de grupos religiosos (40% antes
do OP e 40,1% depois do OP). O nmero daqueles que
nunca haviam participado de movimentos organizados era
de 19,7% antes do OP e 12,2% no momento da pesquisa.
Dados semelhantes foram encontrados por Nylen (2000b)
em Betim, outra cidade mineira que adotava o OP. No que
se refere renda, uma pesquisa de Abers (1998) em dois
distritos de Porto Alegre que participavam do OP mostrou que 40% dos entrevistados tinha renda familiar mensal de cerca de R$ 400,00 e que 18% ganhavam entre
R$ 400,00 e R$ 700,00 por ms. Esses dados confirmam
os de uma pesquisa mais abrangente, cobrindo todos os
distritos. Pesquisa de Somarriba e Dulci (1997:401) para
Belo Horizonte, traando o perfil dos participantes do OP,
no traz informao sobre renda, mas afirma, considerando o grau de instruo e a atividade profissional dos participantes, que os mesmos provm de vrios estratos sociais, com significativa presena de setores mdios. Nas
palavras dos autores, isso parece indicar que o OP no
se restringe aos grupos sociais mais pobres, sensibilizando tambm outras camadas da populao do municpio.
A resposta de Matthaeus (1995) sobre as possibilidades de implantao do OP em outras cidades brasileiras
a de que ela s vivel se o partido que estiver no poder
for de esquerda. Santos (1998) parece concordar com a
tese de Abers, mas por razes diversas. Para ele, o OP
funciona em Porto Alegre porque uma cidade de ampla
tradio democrtica e com uma sociedade civil altamente organizada. Dados trabalhados por Setzler (2000) mostram que, de fato, Porto Alegre registra os mais altos ndices de associativismo, conscincia poltica e confiana
comunitria dentre as capitais brasileiras. A experincia
do OP em Belo Horizonte, no entanto, embora combinando, de acordo com os analistas, estratgias diferentes da
de Porto Alegre, na medida em que tenta conciliar a participao com formas de clientelismo, tem tambm sido
avaliada como bem-sucedida, apesar de Belo Horizonte
registrar nveis mais baixos de associativismo do que Porto
Alegre.11
Navarro (1997) tambm enfrenta a questo sobre se o
OP pode ser reproduzido em outras cidades e sob diferentes condies. Embora o autor relacione vrias
precondies para o OP (vontade poltica para ceder poder s associaes, postura poltica contra o clientelismo,

Oramento Participativo como

Forma de Inverter Prioridades
Sobre se o OP tem de fato refletido as prioridades dos
pobres, a maioria dos autores analisados acredita que sim
(Santos, 1998; Somarriba e Dulci, 1997; Pereira, 1996;
Abers, 1998; Nylen, 2000a). Os delegados que participaram das pesquisas em Porto Alegre e em Belo Horizonte
concordam. No to claro, no entanto, se o OP tem refletido as necessidades daqueles que no participam, em
particular dos muito pobres. Essa uma questo importante porque, apesar de o apoio ao OP em ambas as cidades ser alto, a maioria dos cidados pobres no participa
do processo. Os resultados de pesquisa feita em 1991 em
150 municpios do Brasil mostram que os eleitores mais
pobres e com menor escolaridade do prioridade a questes ligadas sobrevivncia (custo de vida, baixos salrios e oportunidades de emprego) e no infra-estrutura
dos lugares onde vivem. Na medida em que a renda ultrapassa o salrio mnimo, a preferncia dos eleitores muda
para a proviso de bens e servios pblicos (Desposato,
2000). Apesar de a pesquisa ter sido realizada h 10 anos,
pode-se inferir que suas concluses continuam vlidas. Caso
essa hiptese esteja correta, pode-se tambm concluir que
o OP no atinge as demandas dos muito pobres, mas sim
as de uma parte da populao que, embora no totalmente
pobre, acredita que o OP vem suprindo a negligncia das
administraes locais anteriores em relao s pssimas
condies de infra-estrutura das reas de baixa renda.

90

CONSTRUO E CONSOLIDAO DE INSTITUIES DEMOCRTICAS...

po, porm, obscurece o papel de importante instituio

do sistema representativo formal o legislativo local.

Outras questes tambm surgem como resultado do que

foi discutido at aqui. Existem evidncias que apiam a
tese de que o OP: a) aumenta a capacidade dos grupos
sociais excludos de influenciar a alocao dos recursos
pblicos; e b) amplia o acesso dos pobres aos servios
urbanos bsicos. A literatura analisada permite afirmar que
o OP expande a capacidade desses grupos de influenciar
decises e que aumenta seu acesso a servios urbanos
bsicos, principalmente de infra-estrutura. Como foi sintetizado por Navarro (1997:5), mesmo que muitas mudanas no sejam visveis por exemplo, o sentido da
democratizao do poder local ou as mudanas nas vrias formas de relao entre o governo local e a populao , inegvel, no entanto, que outras mudanas e resultados concretos podem ser encontrados em muitos
lugares de Porto Alegre. Esses resultados se refletem na
operao dos servios pblicos, que melhorou substancialmente nos ltimos nove anos, aps o OP. Maior racionalidade administrativa e eficincia fazem parte desses resultados, mas tambm mais justia social na alocao
dos recursos pblicos (traduo da autora).

O Que , Afinal, o Oramento Participativo?

Outro grande divisor de argumentos e teses est na forma como a literatura interpreta o OP. As vises so to
diversas que tornam difcil uma sntese. Como tentativa
de agregar todas as respostas e mesmo vises diversas
dadas pelo mesmo autor elas foram divididas em quatro
blocos: gesto, educao, poltica e mudana social.
No terreno da gesto, existe a viso de que o OP : a)
gesto urbana com os pobres (Matthaeus, 1995); b) mecanismo de gesto conjunta dos recursos pblicos atravs
de decises compartilhadas sobre a alocao dos recursos oramentrios (Santos, 1998); c) modelo de gesto
urbana mais do que uma poltica pblica (Boschi, 1999a
e b); e d) processo de gesto fiscal social (Navarro, 1997).
No terreno da educao, a maior parte da literatura
considera o OP um processo educativo que envolve todos
os atores locais importantes prefeito, burocratas, vereadores, movimentos sociais e o PT , assim como as instituies nas quais esses atores operam. Essa viso tributria do pensamento de Stuart Mill sobre o papel educativo
do governo local.
No terreno poltico, as vises so bastante diversas. O
OP : a) uma poltica pblica em que os que tm poder o
cedem para os grupos em desvantagem (Abers, 2000); b)
uma forma de radicalizar a democracia e o resultado de
uma grande vontade poltica, capaz de permitir a construo de uma cultura poltica, que aumente a conscientizao sobre a cidadania, e de melhorar as condies de vida
da populao (Villas Boas, 1994); c) uma das formas correntes de globalizao contra-hegemnica (Santos, 1998);
d) uma forma de combinar democracia representativa com
participao (Jacobi e Teixeira, 1996); e e) um instrumento
para superar os limites da democracia representativa atravs de mecanismos que ampliem a mobilizao da sociedade civil para alm do corporativismo e da simples consulta (Laranjeira, 1996). Contrariando as vises correntes
sobre o OP, Dias (2000) argumenta que a experincia tem
sido uma forma de o Executivo municipal sobrepor-se ao
Legislativo.
Ainda no territrio do papel poltico do OP, aparece
na literatura a viso de que o programa aumenta a transparncia, accountability e a credibilidade dos governos e
seus participantes. O OP tambm constantemente mencionado como forma de eliminar (ou diminuir) o cliente-

O reconhecimento de que, com o OP, grupos excludos ganharam influncia sobre as polticas pblicas e
melhor acesso aos servios urbanos bsicos pode ser tambm inferido pelas respostas do eleitorado s coalizes
que introduziram o OP: os eleitores reelegeram as coligaes partidrias que implantaram o OP quatro vezes em
Porto Alegre e trs vezes em Belo Horizonte. Associar
esses resultados eleitorais ao OP no irrealista, dado que
o OP a poltica mais conhecida dessas coalizes.
Essa comprovao implica que o OP tambm um instrumento capaz de contribuir para aumentar a democracia? Abers (2000) acredita que sim para o caso de Porto
Alegre e Somarriba e Dulci (1997) para o caso de Belo
Horizonte. Navarro (1997) qualifica o OP em Porto Alegre como uma espcie de democracia afirmativa, graas s conquistas em assegurar efeitos redistributivos em
um pas onde existe tradicionalmente assimetria de poder. Viso menos otimista sobre esse potencial do OP
dada por Nylen (2000a), mas as razes apontadas baseiamse em indicadores nacionais por demais abrangentes. Dias
(2000) debate os dilemas introduzidos pelo OP na questo da democracia representativa. Hiptese mais realista
talvez seja a de que o OP tem efeito no aumento da democracia local, dado que agrega representantes de segmentos de baixa renda que raramente tm a oportunidade de
chegar arena decisria governamental; ao mesmo tem-

91

SO PAULO EM PERSPECTIVA, 15(4) 2001

lismo, o autoritarismo e o patrimonialismo. Assim, embora com opinies altamente divergentes, a literatura chega
quase sempre mesma concluso: o OP est mudando a
vida poltica de Porto Alegre e de Belo Horizonte.
Por fim, no terreno da mudana social, os autores concluem que o OP permite: a) a distribuio mais justa de
recursos escassos em uma sociedade altamente desigual
(Santos, 1998); b) um instrumento inovador para a reconstruo da vida pblica (Somarriba e Dulci, 1997); c) nova
forma de relacionamento entre o poder pblico local, as
organizaes populares e o resto da sociedade, a fim de
atender s demandas dos segmentos mais pobres da populao (Pereira, 1996); d) o fortalecimento do associativismo urbano e do relacionamento entre as associaes
comunitrias e os moradores dos distritos (Pereira, 1999);
e) uma forma justa de decidir sobre a alocao de recursos (Jacobi e Teixeira, 1996).

No que se refere burocracia, a maior parte da literatura atesta sua resistncia inicial ao OP, mas afirma que existem formas de super-la. Santos (1998), por exemplo, argumenta que os burocratas tambm esto sendo submetidos
a um processo de aprendizagem quanto comunicao e
ao dilogo com os cidados, que so leigos em matria
oramentria. Santos admite, todavia, que o caminho da
tecnoburocracia para a tecnodemocracia acidentado.
Como lembra Navarro (1997), no entanto, o conhecimento tcnico uma exigncia essencial do OP. Quanto relao entre os participantes do OP e o executivo local, existe
consenso de que o governo local desempenha papel decisivo no OP, mesmo quando os participantes o contestam.
Na expresso de Santos (1998), todavia, o contrato
poltico, entre o executivo e as comunidades ainda no
se estendeu ao legislativo. Embora Somarriba e Dulci
(1997) no vejam problemas nessa relao, eles parecem
existir e a frmula pragmtica encontrada em Belo Horizonte para acomodar as demandas dos vereadores no sentido de continuar a apresentar emendas ao oramento que
favoream seus eleitores mostra que a adeso do legislativo ao OP est longe de ser assegurada.12 Quanto a Porto
Alegre, Dias (2000) identifica o papel dos vereadores como
oscilando entre o que denomina de constrangimento ante
a participao popular, renncia a parcela de seu poder
decisrio e reao contra o Executivo, com a prevalncia da renncia. Segundo a mesma fonte, no entanto, os
vereadores de Porto Alegre focalizam suas crticas e es-

A Questo da Representao Poltica

A questo mais sensvel relacionada com o OP talvez seja
a ameaa de que a participao comunitria possa substituir
o papel dos burocratas, do executivo local e dos vereadores. A questo particularmente sensvel entre os delegados do OP e os vereadores. Como se sabe, a aprovao final
do oramento uma competncia constitucional do Legislativo. A fronteira entre essas duas formas de representao
de interesses est longe de ser definida com clareza.

QUADRO 1
Sntese das Principais Vantagens e Problemas do OP, de Acordo com a Literatura Selecionada
Porto Alegre e Belo Horizonte
Vantagens

Problemas
A interao com o governo coloca em risco a independncia dos movimentos
comunitrios
Formas de clientelismo ainda sobrevivem
A sociedade civil ainda est em formao
Limitaes financeiras e de recursos para o OP, reduzindo a abrangncia dos
programas. As comunidades tendem a parar de participar quando suas demandas so atendidas
Persistem dificuldades para aumentar a participao: os jovens, as classes
mdias e os pobres so sub-representados
Lentido na execuo dos programas, frustrando os participantes
Clivagens entre o PT e o executivo
Risco de reificao do movimento popular, tornando difcil a separao clara
entre seu papel e o do governo
Decises fragmentadas e demandas de curto prazo podem prejudicar o planejamento urbano e projetos de longo prazo
Supremacia dos movimentos sociais e do executivo sobre o legislativo na questo da alocao de recursos

Torna a democracia representativa aberta participao mais ativa de segmentos da sociedade civil
Reduz clientelismo, populismo, patrimonialismo e autoritarismo, mudando a
cultura poltica e aumentando a transparncia
Estimula o associativismo
Facilita o processo de aprendizado sobre melhor e mais ativa cidadania
Desloca prioridades dos segmentos privilegiados para beneficiar a maioria da
populao (os pobres); paralelamente, tenta abrir canais de participao a outras classes sociais
Permite equilibrar bandeiras ideolgicas voltadas para a delegao de poder
aos cidados com respostas pragmticas que atendam a suas demandas
Estabelece uma organizao que pode sobreviver a mudanas de governo
Estimula os participantes a trocar vises individualistas por solidrias e a ver os
problemas da cidade de forma coletiva

92

CONSTRUO E CONSOLIDAO DE INSTITUIES DEMOCRTICAS...

esse escasso rigor analtico. Alguns crticos do OP o vem

como uma oportunidade de os partidos de esquerda de
exercerem o mesmo velho clientelismo das administraes conservadoras, embora sem a intermediao dos
vereadores. H crticos que afirmam que o OP um tipo
de altrusmo ingnuo. Outros ainda argumentam, cinicamente, que o OP faz com que os pobres decidam para
que eles culpem a si mesmos, e no ao governo, quando
no conseguirem recursos suficientes para suas demandas. A dificuldade dessas vises, alm de essencialmente normativas, que nenhuma delas fornece critrios pelos
quais a experincia possa ser avaliada. O mesmo acontece com aqueles que advogam a existncia do OP apenas porque apiam os governos e/ou os partidos com ele
comprometidos.
O OP uma experincia induzida e coordenada pelo
governo e tem sido considerada um sucesso nas cidades
aqui analisadas. Essa aprovao provavelmente a razo
da reeleio das coalizes partidrias que o esto implementando. As constantes mudanas nas regras, procedimentos e no funcionamento do OP mostram que a experincia
faz parte de um aprendizado para os envolvidos. Os casos
aqui revisitados tambm demonstram que os problemas do
OP no fizeram seus defensores desistir da experincia.
Isso indica que talvez o OP esteja enfrentando uma das
prticas mais comuns das polticas pblicas brasileiras: seu
carter errtico e inconstante.14 Apesar de mudanas nas
faces poltico-partidrias em Porto Alegre e em Belo
Horizonte ao longo da experincia do OP, o programa vem
sendo mantido e fortalecido. A aceitao popular, que vem
se manifestando atravs do apoio dos movimentos sociais
e do resultado das pesquisas de opinio, tambm deve estar contribuindo para a sobrevivncia do OP.
As sees anteriores mostraram que algumas teses/argumentos relacionadas com os objetivos e os resultados do OP
se confirmam, dado que ocorrem em ambos os casos estudados. Outras teses/argumentos, todavia, merecem maior
ateno e debate, e so objeto das subsees seguintes.

tratgias de reao no diretamente contra o OP, mas contra o executivo municipal.13

Essas constataes levantam dvidas sobre o futuro do
OP caso as coalizes partidrias que o implementaram no
sejam reeleitas. Por outro lado, se o OP funciona da forma como a literatura o descreve e analisa, ento pode-se
esperar que um de seus resultados seja fortalecer os movimentos sociais e a aceitao do programa pela sociedade, convencendo coalizes diversas a mant-lo nas cidades onde a experincia considerada bem-sucedida.
Embora arriscando excessiva simplificao das questes debatidas nesta seo, o Quadro 1 apresenta um sumrio dos principais resultados do OP em Porto Alegre e
em Belo Horizonte.
DEBATENDO ARGUMENTOS E TESES
A literatura produzida pela cincia poltica e pela administrao pblica ainda no apresenta respostas claras
e precisas sobre por que algumas experincias polticoinstitucionais so adotadas e quais as razes para seu sucesso ou fracasso. A falta de moldura analtica teoricamente coerente, capaz de guiar avaliaes das prticas
poltico-administrativas, induz a critrios e concluses
extremamente divergentes sobre os resultados das polticas pblicas, em especial as de formato participativo. Alm
do mais, em pases caracterizados por enormes desequilbrios sociais, econmicos e regionais, deve-se ter cuidado ao desenhar concluses gerais com base nos resultados de um pequeno nmero de programas participativos.
Avaliaes e generalizaes sobre as experincias brasileiras com o OP, por exemplo, podem muito facilmente
resvalar na armadilha de se acreditar que o OP possvel
somente no moderno e desenvolvido Sul e Sudeste
do pas, e impossvel no Nordeste, rotulado, em geral, de
atrasado e clientelista. Ademais, na anlise dos principais resultados do OP, importante relembrar a advertncia de Santos (1993): a busca de lgica nica no terreno da ao coletiva intil, em razo da multiplicidade
de fatores que se articulam para chegar a determinado resultado de poltica pblica. O reconhecimento dessas limitaes deve orientar o pesquisador na tarefa de debater
e avaliar as teses e os argumentos sobre o OP.
Assim, a falta da moldura analtica mencionada abre
espao para que o OP seja avaliado de acordo com a ideologia, os interesses ou as agendas especficas dos avaliadores e/ou de suas instituies. Fora da literatura aqui
analisada, muitas das vises sobre o OP no escondem

Empoderamento dos Pobres

Os nmeros e as anlises mostram que, com o OP, grupos de baixa renda, mas no os muito pobres, passaram a
ter influncia sobre o processo decisrio de alocao de
uma porcentagem dos recursos pblicos locais. Apesar da
porcentagem ser relativamente pequena no caso de Porto Alegre, por exemplo, a mdia foi de 13,1% entre 1990
e 1996 o OP uma poltica importante no sentido de

93

SO PAULO EM PERSPECTIVA, 15(4) 2001

es locais anteriores e pela possibilidade que abre para

que o governo se faa presente em reas at ento fora de
sua interveno.

prover alguma infra-estrutura em comunidades carentes.

A questo da limitao dos recursos financeiros , no entanto, mais crucial do que aparenta primeira vista. Isso
porque, apesar de alguns governos municipais estarem
comprometidos com a reverso de prioridades e com transformar investimentos nas reas mais pobres da cidade de
favores em direitos, esses governos podem realizar apenas uma frao muito reduzida das necessidades das comunidades de baixa renda. Nesse sentido, o mrito do OP
parece no estar necessariamente nos ganhos materiais para
segmentos de baixa renda, mas sim na ampliao da participao e do poder de deciso para grupos anteriormente excludos do processo decisrio.
Alm das limitaes financeiras, outra questo importante em relao alocao de recursos permanece. O que
as experincias aqui analisadas sugerem que em sociedades altamente desiguais como a brasileira, segmentos
de baixa renda esto despendendo considervel energia e
tempo no debate sobre a alocao de recursos pblicos.
Como sugeri anteriormente, isto , de fato, empoderamento ou autogoverno sobre determinadas polticas
pblicas. Mas preciso lembrar que as classes mdia e
rica tm acesso, sem nenhum dispndio de energia ou tempo, infra-estrutura pela qual os segmentos de baixa renda lutam.
A tese de empoderamento dos pobres pode ser tambm questionada pela renda dos participantes. Apesar de
o OP no estar atingindo os muito pobres, a experincia
est alcanando outro importante objetivo: redirecionando recursos para reas que historicamente sempre estiveram excludas das aes governamentais. Evidncias mostram que, at ento, a nica forma de essas reas receberem
investimentos era pela vinculao das respectivas comunidades a vereadores e candidatos a prefeitos durante os
perodos eleitorais. Esses investimentos passavam a gerar dependncia e eram, em geral, associados a favores e
no a direitos. Essas reas, que compem grande parte das
cidades brasileiras, so deixadas ao prprio destino ou
controladas por gangues de todo tipo, como vem mostrando
a mdia, principalmente na periferia do Rio de Janeiro e
de So Paulo. Ao estimular a auto-organizao dessas
comunidades, o OP abre a oportunidade para que os moradores de baixa renda vejam a si mesmos como cidados,
no mais condenados a sobreviver margem do Estado
ou sob a proteo de uma gangue. Assim, a tese do
empoderamento dos pobres poderia ser substituda por
aquela que v o OP como uma forma de compensar reas
de baixa renda pela negligncia histrica de administra-

Reduo do Clientelismo
A literatura analisada defende que uma das razes do
sucesso do OP est no cumprimento dos valores constitutivos da participao: credibilidade, confiana, transparncia, accountability, empoderamento de cidados
comuns, solidariedade, etc. A maior parte da literatura
acrescenta a essa lista a reduo do clientelismo e do
patrimonialismo. Discutir esses dois fenmenos e suas
razes est fora dos objetivos deste trabalho. importante, no entanto, mencionar que no caso do clientelismo a
literatura tambm parece reconhecer que a prtica continua viva em algumas cidades que adotaram o OP. Separar
uma parte dos recursos do oramento para que os vereadores faam sua distribuio foi a frmula encontrada em
Belo Horizonte para reduzir a resistncia dos vereadores
ao OP. Por outro lado, esforos para melhorar as regras
do OP na medida em que a experincia foi amadurecendo
podem indicar a possibilidade de, no longo prazo, poderse isolar o OP do clientelismo. Conclui-se que, apesar de
Porto Alegre ter sido a primeira cidade em que o OP se
transformou em uma poltica pblica contnua, outras cidades, como Belo Horizonte, o esto adaptando s suas
circunstncias locais, o que pode ser interpretado como
um sinal de amadurecimento e pragmatismo. Por outro
lado, argumenta-se tambm que a tese de que o OP uma
forma de mudar velhas prticas clientelistas pode no
se sustentar em todas as cidades que o implantaram.
Empoderamento dos Desorganizados
A tese de que o OP abriu o poder para os desorganizados tambm exige debate e anlise mais aprofundados.
Como foi mencionado a partir dos dados de Nylen (2000b),
um nmero significativo de participantes do OP eram engajados em aes comunitrias antes do OP. Dessa forma, no se pode afirmar que o OP motivou os desorganizados a participar do processo decisrio e da poltica pela
primeira vez. A tese poderia ser refeita para interpretar o
OP como um mecanismo capaz de assegurar um ativismo
poltico no elitista, na expresso de Nylen. Mudar o foco
da tese no implica reduzir a importncia das conquistas
polticas do OP, especialmente em um pas onde a assimetria de poder imensa.

94

CONSTRUO E CONSOLIDAO DE INSTITUIES DEMOCRTICAS...

ocupando, em geral, entre o primeiro e o terceiro lugares

no total da despesa dos estados e municpios, se um municpio no era o principal responsvel pela sua proviso,
haveria mais recursos disponveis para investir em polticas como o OP.
Dados das contas pblicas subnacionais entre 1986 e
1990, por exemplo, mostram que, no caso de Porto Alegre, a administrao municipal despendia em educao
valores inferiores mdia das demais capitais da regio.
Somente aps 1991 a despesa de Porto Alegre atingiu a
mesma mdia das demais capitais da Regio Sul. No mesmo perodo, a despesa de Belo Horizonte com o Ensino
Fundamental era semelhante de Porto Alegre.
No que se refere ao nmero de matrculas no Ensino
Fundamental, os governos locais no Brasil eram responsveis, nos anos 80, por cerca de 30% delas. As diferenas entre as regies era considervel: as matrculas sob
responsabilidade dos governos locais no Nordeste e no
Norte eram mais altas do que a mdia nacional (45% e
39%, respectivamente), enquanto no Sul e no Sudeste as
taxas eram de 18% e 30%, respectivamente (Souza, 1997).
Esses nmeros podem indicar que uma das razes para
um bem-sucedido OP seria, paradoxalmente, um papel
reduzido do governo local na proviso do Ensino Fundamental, o que deixava mais recursos oramentrios livres
para investimento em infra-estrutura, principal item da
despesa do OP em Porto Alegre e em Belo Horizonte.
No entanto, aps 1998, com a instituio, por iniciativa do governo federal, do Fundef, criou-se um sistema que
pune financeiramente os municpios que no aumentarem
as matrculas no Ensino Fundamental. Dessa forma, e considerando que os recursos alocados em educao aumentaram no final dos anos 90, talvez seja possvel argumentar que o OP possa ter atingido o limite mximo de recursos
disponveis, no apenas por causa da poltica de controle
fiscal, mas tambm pelo papel ampliado que os municpios passaram a ter na educao fundamental. A mudana
promove mais impacto nos municpios mais populosos,
especialmente naqueles que tradicionalmente investiam
menos em educao fundamental em virtude da presena
mais ativa do estado, como era o caso de Porto Alegre e
de Belo Horizonte.

Vontade Poltica
A tese de que o OP o resultado de forte vontade poltica caracterstica de partidos de esquerda tambm requer
debate. Explicaes baseadas em vises voluntaristas so,
em geral, problemticas. Primeiro, essas vises pressupem
que possvel mudar a realidade pela ao de poucos grupos, em especial grupos no hegemnicos no cenrio decisrio local ou nacional. Segundo, essas vises desconsideram a rede de circunstncias e tradies que existem em
qualquer tipo de ao poltica. Terceiro, elas no explicam por que alguns governos do PT deram prioridade a
outras polticas para integrar grupos excludos, como a
bolsa-escola em Braslia. No explicam tambm por que o
OP no foi bem-sucedido em Braslia, So Paulo e Santos,
apesar das tentativas de seus governantes. A tese da vontade poltica poderia ento ser refeita para argir que alguns governos locais escolheram o OP como sua marca
registrada porque o programa lhes d a oportunidade de
aumentar a coalizo de governo. A recompensa dessa opo tem sido as sucessivas vitrias eleitorais que os governos locais que privilegiaram o OP tm conseguido.
Aumento das Receitas Locais
Outra tese que merece discusso a que associa o sucesso do OP reforma fiscal implantada por administraes petistas. Isso porque no foi apenas o PT que assumiu o compromisso de aumentar os recursos prprios e
de ajustar as finanas locais. Essas polticas foram adotadas por vrias cidades brasileiras, independentemente de
filiao partidria.
Outro problema com essa tese relaciona-se com o padro de investimento e gasto pblico nas cidades brasileiras. Apesar de o Brasil ser uma repblica federativa, a competncia para legislar sobre inmeras matrias
exclusivamente federal. Os governos subnacionais tm pouco espao para adotar legislao e poltica prprias em vrias matrias, especialmente se comparado com outros
pases federativos. Apesar dessa uniformidade, no entanto, o padro de investimento das cidades brasileiras varia
consideravelmente, especialmente no gasto social. Esse
ponto importante porque, apesar de a Constituio estabelecer que os municpios so os principais provedores da
educao fundamental, outros nveis de governo tambm
podem prov-la. Por essa razo, muitos estados eram, at
a criao do Fundef, os principais provedores da educao fundamental. Como a despesa com educao alta,

Aumento da Representao Poltica

Uma ltima questo merece ser debatida: a relao entre o OP e o Legislativo local. Essa questo est no centro
do debate corrente sobre o funcionamento do sistema re-

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SO PAULO EM PERSPECTIVA, 15(4) 2001

NOTAS

presentativo em pases democrticos, heterogneos e que

perseguem polticas participativas. Com polticas como o
OP, os vereadores so instados a partilhar sua prerrogativa
de decidir sobre o que muitos vm como seu principal papel, isto , a alocao de recursos pblicos, no s com o
executivo mas tambm com os movimentos sociais organizados em torno do OP. Alm do mais, com o OP; os vereadores e a elite local que eles representam perdem o monoplio da representao dos interesses locais e seu papel de
um dos principais atores na sensvel e conflituosa deciso
sobre alocao de recursos pblicos escassos. Ademais, e
como foi analisado por Dias (2000), a instituio de uma
poltica como o OP gera problemas tericos e prticos que
afetam o funcionamento do sistema formal de representao de interesses, base das democracias ocidentais.
A questo da representao no afeta apenas os vereadores. A literatura analisada faz referncias, embora espordicas, a problemas de accountability e transparncia
entre os delegados do OP e aqueles que eles representam.
Apesar de eventualmente mencionar essa questo, a literatura no lhe dedica maior reflexo. Permanece obscuro
se os mecanismos de participao tm reproduzido os mesmos problemas encontrados nos sistemas formais de representao.

E-mail da autora: celsouza@usp.br

Este artigo uma sntese de um trabalho que integra a pesquisa Governana Urbana, Pobreza e Parceria, coordenada pelo International
Development Department da School of Public Policy da Universidade
de Birmingham (GB). Agradeo a Marta Arretche, Richard Batley, Nick
Devas, Marcus Melo, David Satterthwaite e Mark Setzler pelos inmeros comentrios e sugestes.
1. A literatura sobre desenvolvimento, comunitarismo e capital social
vem buscando enfrentar essa questo. Para tentar desvendar a combinao dessas condies em duas cidades brasileiras, a partir do conceito
de governana, ver Boschi (1999a).
2. A experincia de Piracicaba, embora no tenha sido nica, era rara
porque os prefeitos eleitos pelo MDB tendiam a deixar o partido e filiarse Arena logo aps a eleio, como forma de receber recursos federais
e estaduais em uma poca em que os recursos pblicos estavam fortemente concentrados na esfera federal. Castro (1988) registra, por exemplo, que nas eleies locais de 1976, dos 101 prefeitos eleitos pelo MDB
78 se transferiram para a Arena logo aps as eleies.
3. Outros governos locais analisados pelo Instituto Plis foram Santos
(Ferreira et alii, 1994), Ronda Alta e So Joo do Triunfo (Ferreira e
Ricci, 1992). Programas setoriais de cultura, urbanizao de favelas e
crianas em situao de risco tambm foram analisados pela mesma
instituio. Mais recentemente, outras ONGs, como o Ibase, passaram
a desempenhar papel importante na disseminao e no treinamento de
polticas participativas.
4. Abers (1998), por exemplo, registra que, com a introduo dos novos ndices, o IPTU em Porto Alegre teve um aumento de 142%. Santos (1998) menciona que em 1990 o IPTU de Porto Alegre representava 5,8% dos recursos municipais; em 1992, 13,8% e, mais recentemente, varia entre 17% e 18%. Esses nmeros, claro, impressionam,
mas outras capitais, como Belo Horizonte e Vitria, registraram incrementos ainda mais expressivos.
5. A experincia do Recife foi recentemente analisada por Melo et alii
(2000).
6. Sobre os dilemas da participao na esfera local, ver Jacobi (1990).
7. A defesa do autogoverno local e da participao comunitria no ,
obviamente, uma bandeira apenas dos partidos ou movimentos de esquerda. Alguns tericos da escolha pblica, por exemplo, defendem a
substituio da democracia representativa pela democracia direta no
territrio local como forma de enfrentar problemas como o rent-seeking
e a maximizao do oramento. Ver, por exemplo, Santerre (1986).
8. Essa literatura encontra-se disseminada em centenas de teses, dissertaes, artigos e trabalhos apresentados em seminrios. A seleo feita neste trabalho privilegiou teses de doutorado, artigos em peridicos especializados e trabalhos de ONGs que focalizam o tema da participao.
9. Vrios trabalhos mostram que a maioria das cidades brasileiras, especialmente onde vivem os mais pobres, tm poucos recursos disponveis e pouco espao para aumentar a arrecadao de recursos prprios,
dada a falta de atividade econmica e o tamanho da populao pobre.
10. O exemplo mais conhecido ocorreu em Braslia, com o programa
bolsa-escola institudo pelo ento governador Cristovam Buarque, do
PT, e abolido pelo seu sucessor, Joaquim Roriz.
11. Os clculos de Setzler (2000) mostram que 38,4% das pessoas em
Porto Alegre e 27,7% em Belo Horizonte participam de algum tipo de
associao. Como indicador de confiana comunitria, 40,7% em Porto
Alegre e 37,3% em Belo Horizonte acreditam que as associaes defendem seus interesses. A desconfiana dos moradores de ambas as
cidades, no entanto, maior do que a confiana: 45,7% em Porto Alegre e 53,3% em Belo Horizonte no acreditam que as associaes ou
os polticos defendam seus interesses.
12. Prticas clientelistas ainda vigentes na Cmara de Vereadores de
Belo Horizonte em relao ao oramento foram relatadas por Azevedo
e Avritzer (1994), Pereira (1996) e Setzler (2000).

CONSIDERAES FINAIS
Este artigo sintetizou e debateu as principais possibilidades e limites do oramento participativo em duas cidades brasileiras, buscando correlacionar a experincia do OP
com a construo de instituies democrticas e da cidadania e com a perspectiva do autogoverno local. Sejam quais
forem os mritos e os problemas dessa experincia, importante realar que no existe um modelo de OP, mas sim
vrias experincias que adquiriram contornos diversificados. O maior risco do OP talvez esteja na busca de copilo, tendo em vista sua alta aceitao e visibilidade em cidades que fizeram dele sua marca registrada. A fora do OP
em Porto Alegre e em Belo Horizonte parece estar na sua
capacidade de inserir pessoas e comunidades historicamente
marginalizadas no processo poltico-decisrio formal. Ao
fazer com que esses cidados passem a ter o direito de decidir e no apenas de ser ouvidos possvel que se esteja gerando um impacto de mais longo prazo na extremamente assimtrica correlao de foras no Brasil. Mas
pode-se estar tambm abalando o frgil equilbrio entre o
executivo e o legislativo locais, com conseqncias para o
sistema representativo formal.

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CONSTRUO E CONSOLIDAO DE INSTITUIES DEMOCRTICAS...

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13. At onde tenho conhecimento, o trabalho de Dias (2000) pioneiro na anlise sobre os efeitos da participao direta da populao na
distribuio oramentria em relao Cmara de Vereadores. Alm
do pioneirismo, o trabalho introduz importante discusso terica e
emprica sobre os dilemas entre representao e participao.
14. Essa tem sido uma caracterstica recorrente no Brasil, inclusive durante o regime militar, como mostrado por Batley (1991). No entanto, a
literatura recente sobre melhores prticas vem argumentando que programas reconhecidos como bem-sucedidos esto sendo mantidos pelos governos seguintes, independentemente de diferenas ideolgico-partidrias.

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