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Direito Administrativo II
Direito Administrativo II
I.
Acto administrativo;
Contrato administrativo;
Regulamento administrativo;
Actos reais;
Omisses;
O plano;
Actos materiais;
Actos informais.
Classificaes de actos da administrao
Para um acto ser jurdico no necessrio produzir efeitos jurdicos mas apenas que
integre a aptido para a produo de tais efeitos. O acto nulo no produz efeitos mas no
deixa de ser um acto jurdico.
Todos os actos da Administrao so jurdicos excepo de alguns actos materiais em
particular e dos actos informais.
3. Quanto projeco no mundo fsico:
Todos os actos da Administrao devem prosseguir o interesse pblico definido por lei.
O que difere os actos de gesto pblica e de gesto privada o grau de intensidade do
interesse pblico no confronto com os interesses privados com ele coincidentes. Os
actos de gesto pblica esto legalmente vinculados a prosseguir um interesse pblico
cuja maior intensidade justifica a sua supremacia sobre os interesses privados com ele
conflituantes. O Direito administrativo assegura a primazia do interesse pblico sobre os
interesses privados e poderes de autoridade perante os particulares.
Os actos de gesto privada so regulados pelo Direito privado que trata de forma
igualitria todos os sujeitos intervenientes, sejam pblicos ou privados. O tribunal de
conflitos tem optado pela utilizao de um critrio formal assente na investidura da
Administrao de uma posio de poder e na aplicao de Direito Administrativo.
Alguns actos de administrao, como os actos reais, podem ter como autor quer rgos,
quer agentes. Os regulamentos, os actos e os contratos devem ser praticados por rgos,
uma vez que traduzem a eficcia da sua competncia. A questo torna-se complexa
quando est em causa o exerccio de competncias conjuntas, nomeadamente nos actos
praticados em co-autoria e dos actos bilaterais.
Os pressupostos de facto e de Direito tanto podem ser vinculados por lei, como ser
aditados pela Administrao previso da norma no exerccio de uma margem de livre
deciso. Por exemplo, a existncia de uma vaga um pressuposto objectivo de facto do
acto administrativo de nomeao de uma pessoa como titular de um rgo.
III.
formalidades concomitantes
com o acto - visam assegurar a
observncia dos requisitos
legais de formao da vontade
da administrao.
A validade consiste, assim, na aptido intrnseca do acto para a produo dos efeitos
jurdicos por si visados; tanto a regularidade como a validade no dizem respeito a actos
materiais da administrao.
3. Eficcia efectiva produo de efeitos jurdicos por um acto jurdico. A eficcia
distingue-se da validade porque diz respeito produo efectiva, ao passo que a
validade refere-se apenas a uma mera aptido para a produo de tais efeitos.
Pode haver aptido sem uma efectiva produo de efeitos.
Para que um acto seja perfeito tem de possuir cumulativamente estas trs propriedades.
Para que um acto adquira qualquer uma destas qualidades, a ordem jurdica exige-lhe
que cumpra determinados requisitos: caso no se verifique tal cumprimento, o acto em
causa ingressa nas categorias da inexistncia, da ilegalidade e/ou da ineficcia, s quais
a ordem jurdica associa efeitos negativos.
Requisitos da existncia dos actos da administrao
Estes requisitos so exigncias normativas de cuja verificao cumulativa depende a
existncia jurdica dos actos normativos, relativos a:
Acto existente acto que respeita os requisitos de existncia, pelo que a ordem
jurdica determina a sua qualificao como acto jurdico e a consequente
aplicao do regime jurdico que lhe corresponde;
VI.
Aspectos gerais
Acto ilegal acto que, por no respeitar um dos seus requisitos de legalidade, se
apresenta numa situao de desconformidade com o bloco de legalidade.
Um acto legal necessariamente vlido e regular; j um acto ilegal pode ser invlido ou
simplesmente irregular, consoante a ordem jurdica o prive ou no da aptido intrnseca
para a produo de efeitos jurdicos.
Os requisitos de legalidade dizem respeito a diferentes pressupostos e elementos dos
actos da administrao. Assim, a ilegalidade manifesta-se de formas diversas, consoante
o requisito de legalidade concretamente violado. Os vcios so as formas especficas de
manifestao da ilegalidade, consoante o requisito violado.
Os vcios podem ser subjectivos e objectivos e, dentro dos objectivos, formais,
materiais e funcionais. Os vcios podem, ainda, ser prprios se afectarem
directamente o acto que deles padece, ou consequentes se afectarem directamente actos
anteriores dos quais a legalidade do acto depende.
Os actos da administrao desconformes com o bloco de legalidade so objecto de um
juzo desfavorvel por parte da ordem jurdica que lhes atribui consequncias negativas,
sendo a mais grave, por regra, a invalidade e, a menos grave, a irregularidade.
Invalidade e desvalores jurdicos
1. Nulidade
So nulos os actos que incorrem em ilegalidades de tal modo graves que a ordem
jurdica reclama o restabelecimento integral do interesse violado, com a consequente
recusa de reconhecimento de efeitos jurdicos do acto em causa. Mesmo que estejam
envolvidos interesses pblicos ou privados que de outro modo pudessem justificar a
manuteno dos efeitos, estes so destrudos.
O critrio material resulta da sistematizao da nulidade prevista para cada uma das
formas da actividade administrativa, sendo que, por isso, apenas tendencial, uma vez
que depende das especificidades de cada forma de actividade.
O legislador goza de liberdade para estabelecer os desvalores dos actos da
administrao, podendo estabelecer nulidade para actos menos severamente viciados,
bem como a anulabilidade para actos cuja gravidade poderia gerar nulidade. O
legislador ao estabelecer desvalores rege-se por critrios ligados interpretao
conjuntural que faz dos interesses pblicos primrios.
sempre necessrio verificar, caso a caso, qual o desvalor normativamente fixado para
determinado acto ilegal, independentemente do juzo que possa formar-se acerca da
gravidade do vcio por ele incorrido. A relevncia da nulidade maior nos regulamentos
e menor nos actos e contratos administrativos.
Nulidade no o mesmo que inexistncia os vcios de que padece o acto nulo,
embora graves, no perturbam a sua qualificao jurdica. O acto nulo juridicamente
existente, embora no produza efeitos fsicos (podendo produzir outros), enquanto o
acto inexistente no produz efeitos de nenhuma ordem.
Regime da nulidade os actos nulos:
No tm carcter vinculativo;
No so susceptveis de execuo coerciva;
No esto sujeitos a qualquer prazo aquando da sua invocao;
So insanveis mediante ratificao, reforma ou converso;
Podem ser desobedecidos por qualquer sujeito jurdico;
So irrevogveis, mas susceptveis de declarao de nulidade;
Podem ser reconhecidos oficiosamente, embora sem fora obrigatria geral.
2. Anulabilidade
Corresponde a situaes em que a violao do interesse pblico menos grave que as
situaes tendentes nulidade, pelo que a necessidade de reposio do interesse pblico
violado, conducente eliminao dos efeitos jurdicos do acto viciado, tem de ser
compatibilizada com outros interesses pblicos ou privados conducentes preservao
dos efeitos do acto viciado.
A compatibilidade dos interesses que colidem assegurada pelo regime legal dos actos
anulveis, na medida em que admite a produo precria de efeitos pelo acto viciado e a
consolidao deste na ordem jurdica, uma vez decorrido o prazo relativamente curto
para a sua impugnao. A anulabilidade mais frequente nos actos e nos contratos
administrativos e , praticamente, irrelevante nos regulamentos administrativos.
Regime da anulabilidade os actos anulveis:
Podem produzir efeitos jurdicos desde que aliem os seus requisitos de eficcia;
So vinculativos, na medida em que sejam eficazes;
So susceptveis de execuo coerciva, na medida da sua eficcia;
So sanveis mediante ratificao, converso ou reforma;
No so passveis de desobedincia pelos diversos sujeitos jurdicos;
So susceptveis de revogao;
Aspectos gerais
Acto jurdico ineficaz aquele que no produz quaisquer efeitos jurdicos (existe
e apto a produzir efeitos mas, por factos subsequentes, deixa de os produzir).
Procedimentalizao
No sculo XX assistiu-se procedimentalizao da actividade administrativa. Nos
primrdios do Direito Administrativo, o legislador preocupou-se em fixar os requisitos
das condutas da administrao, sem se estabelecer quaisquer normas relativas ao
caminho a percorrer at sua adopo e para a sua execuo; no fixava normas
procedimentais porque elas estavam ao abrigo da margem de livre deciso que era lata,
existindo uma reserva de administrao. Actualmente, considera-se to importante como
a deciso, o caminho percorrido antes da tomada de deciso e a sua execuo.
na fase prvia tomada de deciso que comea a iniciativa procedimental, o
apuramento dos pressupostos de facto e de direito; a procura da norma habilitante; os
actos preparatrios da deciso; a participao dos interessados na deciso; o esforo de
proteco dos direitos e posies jurdicas; a ponderao de interesses relevantes e das
melhores solues. Todos estes aspectos fazem-se antes da deciso e influenciam o seu
sentido. A influncia destes aspectos pode ser to forte que se proceda a uma reduo da
deciso a uma mera aplicao da nica alternativa possvel de actuao no caso
concreto, reduzindo a zero a margem de livre deciso.
Do procedimento fazem parte os actos complementares que executam ou
complementam outros de forma a que haja uma completa efectivao dos efeitos
jurdicos. Estes actos podem, tambm, acarretar ofensas graves s posies jurdicas
subjectivas dos particulares.
Concluso: a importncia das fases pr e ps decisrias levam a que a lei passasse a
definir o modo de produo e execuo das decises da administrao, como
concretizao dos princpios fundamentais da actividade administrativa. Assim, deu-se a
expanso do fenmeno da procedimentalizao que teve como resultado o facto de os
actos da administrao estarem hoje inseridos num procedimento administrativo
disciplinado por lei ou dele serem produto.
Procedimento administrativo
O procedimento administrativo resulta numa srie de vrias condutas dotadas de lgica
interna e orientadas para a produo (procedimento decisrio) ou execuo
Importncia prtica
Importncia terica
Uma lei posterior revoga um regulamento que seja contrrio quilo que nela se
dispe. A revogao do regulamento sempre expressa;
Os regulamentos ilegais devem ser desaplicados dos tribunais (204 CRP, por
identidade de razo; 73/2 CPTA) e so susceptveis de impugnao oficiosa.
Ao contrrio do que acontece com as leis, que tm todas a mesma hierarquia (embora
no necessariamente a mesma fora), os regulamentos so hierarquicamente
diferenciados entre si. A hierarquia dos regulamentos serve para graduar a preferncia
de lei entre regulamentos. Os critrios da hierarquia regulamentar so trs: a posio do
rgo emissor, o mbito territorial das atribuies prosseguidas pela pessoa colectiva a
que pertence o rgo emissor e a forma regulamentar.
Segundo o critrio da posio do rgo emissor, os regulamentos emitidos por rgos
supraordenados so hierarquicamente superiores queles emitidos pelos rgos que lhes
sejam infraordenados. Assim, em geral, os regulamentos emitidos por um superior
hierrquico, por um delegante, por um superintendente ou por um rgo tutelar so
hierarquicamente superiores, respectivamente, a um regulamento emitido pelo
subalterno, pelo delegado, pelo superintendido e pelo tutelado.
Segundo o critrio do mbito geogrfico das atribuies prosseguidas, os
regulamentos emitidos por rgos inseridos em pessoas colectivas cujas atribuies
sejam de mbito territorial mais amplo so hierarquicamente superiores queles
emitidos por rgos inseridos em pessoas colectivas cujas atribuies sejam de mbito
territorial mais restrito.
Segundo o critrio da forma, os regulamentos de forma mais solene so
hierarquicamente superiores queles que sejam revestidos de forma menos solene.
Caso se conclua a igual hierarquia de dos regulamentos, os conflitos existentes entre
normas constantes de ambos tm que ser resolvidos fora dos quadros da preferncia de
lei, designadamente com apelo aos critrios da generalidade, especialidade e
excepcionalidade normativas ou de sucesso temporal entre actos jurdicos.
Fundamentos e funes dos regulamentos
Fundamentos dos regulamentos
Os fundamentos dos regulamentos so trs, consoante se adopte um prisma
sociopoltico, jurdico ou da estrutura constitucional do Estado.
Classificaes de regulamentos
Os regulamentos podem ser classificados atendendo sua relao com a lei e s suas
funes, titularidade do interesse pblico prosseguido, ao seu contedo e ao seu
mbito de eficcia.
Procedimento regulamentar
A procedimentalizao da actividade administrativa atinge tambm o campo
regulamentar. Assim, os arts. 115-118 CPA disciplinam o procedimento regulamentar.
Fase da iniciativa a iniciativa do procedimento regulamentar pode ser pblica
ou particular (art. 54 CPA, aplicvel subsidiariamente);
Interpretao do regulamento
A afinidade estrutural do regulamento com a lei, decorrente do carcter normativo de
ambos, bem como a ligao interna entre si, justifica, em princpio, a aplicao ao
primeiro, com as necessrias adaptaes, dos cnones interpretativos da segunda,
objecto de positivao no art. 9 CC. Imposio especfica do princpio da legalidade a
de que a interpretao dos regulamentos seja conforme lei e positivamente orientada
para a melhor prossecuo dos fins por si visados.
Requisitos da existncia e da legalidade do regulamento
Requisitos de existncia do regulamento
Os requisitos de existncia dos regulamentos dizem respeito aos aspectos constitutivos
do conceito de regulamento; assim, para que uma determinada realidade se possa
reconduzir ao conceito de regulamento, dever estar-se perante um acto jurdico,
Requisitos subjectivos:
ou por rgo que exera tutela sobre o seu autor e os estatutos das universidades
pblicas esto sujeitos a aprovao pelo Governo. A eficcia do regulamento pode
tambm depender de aprovao em referendo local (241/1 CRP).
A eficcia das normas regulamentares pode ser suspensa, quer administrativamente,
quer jurisdicionalmente. A ausncia de suspenso constitui, por isso, um requisito
(negativo) de eficcia dos regulamentos externos. A eficcia dos regulamentos internos
no objecto de disciplina especfica.
Cessao da vigncia do regulamento
A vigncia do regulamento pode cessar por revogao, caducidade ou declarao de
ilegalidade com fora obrigatria geral.
A revogao pode operar em virtude da supervenincia de um outro
regulamento de categoria idntica ou superior, bem como de um acto jurdico
hierarquicamente superior, nomeadamente uma lei;
Por fim, a declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral pode ser
jurisdicional (72/1 e 76 CPTA) ou administrativa (no expressamente prevista
em geral, mas decorrente de um genrico deve administrativo de eliminao das
ilegalidades cometidas, imposto pelo princpio da legalidade).
O acto administrativo
O acto administrativo a forma mais comum da actuao administrativa. Segundo o
artigo 120 do CPA: uma deciso de um rgo da administrao pblica que, ao
abrigo de normas de Direito pblico, visa produzir efeitos jurdicos numa situao
individual e concreta. um acto de gesto pblica no-normativo.
1. O aspecto deciso a caracterizao do acto administrativo como deciso
acarreta os seguintes aspectos:
Acto unilateral para a sua perfeio basta uma vontade ou mais do que uma
vontade com fim comum.
Enquanto o negcio jurdico tem a lei apenas como limite, o acto administrativo
tem necessariamente nela o seu fundamento (reserva de lei);
O negcio jurdico pode prosseguir qualquer fim que no seja proibido, isto ,
contrrio ordem jurdica, enquanto o acto administrativo tem sempre que
prosseguir o interesse pblico definido por lei;
Tanto o negcio jurdico como o acto administrativo integram uma teoria igual do acto
jurdico, tendo existindo influncias mtuas na sua construo jurdica, ao nvel dos
pressupostos, dos elementos e dos requisitos.
c) O acto administrativo e o princpio da legalidade
O acto administrativo est subordinado ao princpio da legalidade nas dimenses de
preferncia e reserva de lei, e a sua violao acarreta a sua ilegalidade e, normalmente a
Os actos complexos podem ser iguais quando a interveno dos rgos em causa
qualitativamente idntica, por exemplo, um acto praticado em co-autoria em situaes
de competncia plural conjunta e podem ser desiguais a interveno dos rgos em
causa qualitativamente distinta, por exemplo, actos praticados sob parecer vinculativo
de outro rgo pois o contributo do rgo consultivo para a formao do acto no tem a
mesma natureza daquele do rgo decisrio.
b) Quanto aos destinatrios:
c) Quanto ao objecto:
d) Quanto ao contedo:
A imperatividade dos actos administrativos leva a que estes produzam sempre, pelo
menos, alguns efeitos laterais independentemente da vontade dos destinatrios. Dentro
da aceitao h que distinguir a que confere eficcia a actos administrativos daquela que
implica a perda de legitimidade por parte do aceitante para impugnar administrativa ou
contenciosamente actos anulveis (arts. 53/4 CPA 56 CPTA).
Os actos desfavorveis no carecem normalmente de colaborao dos interessados,
embora por vezes possam prever a prvia renncia a Direitos, como no caso da
revogao de actos favorveis 140/2, b) CPA. A generalidade dos actos favorveis
carece de colaborao dos interessados.
f) Quanto aos efeitos:
Actos externos visam produzir efeitos para alm da esfera jurdica da pessoa
colectiva a que pertence o seu autor, afectando outras pessoas (singulares ou
colectivas, pblicas ou privadas) ou titulares e agentes dessas pessoas na sua
qualidade de cidados. Por exemplo, uma ordem de demolio de um prdio.
Sano tutelar aplica uma sano pela prtica, pelo seu destinatrio, de uma
infraco tutelar;
Coima acto com natureza judicativa que aplica uma sano pela prtica, pelo
seu destinatrio, de um ilcito de mera ordenao social.
Avaliao de alunos;
Avaliaes de funcionrios;
Classificao das propostas em concursos pblicos;
Classificaes de coisas como sendo de interesse pblico;
Declarao de utilidade pblica de pessoas colectivas.
Declaraes de utilidade pblica para efeitos de expropriao;
Visto tem a estrutura idntica aprovao, mas distingue-se pelo facto de ser
emitido por um rgo de controlo (129/c) CPA);
no podendo a deciso limitar-se a remeter o contedo do acto anterior; este novo acto
nunca pode ser um acto meramente confirmativo e, como tal, susceptvel de
impugnao contenciosa.
Consequncias da violao do dever de deciso
Prazos
O carcter ordenado do procedimento administrativo supe a existncia necessria de
prazos. tambm uma exigncia dos princpio da celeridade.
a) Prazos gerais
A inobservncia do prazo para a concluso do procedimento tem que ser justificada sob
pena de responsabilidade disciplinar e acarreta a violao do dever de decidir, com
todas as consequncias inerentes (58/3 CPA). frequente que a lei especial estabelea
prazos especficos, mais largos ou mais certos, para a concluso de alguns
procedimentos. O prprio CPA estabelece prazos especficos, nomeadamente em
procedimento destinados ao exerccio do direito informao (61/3, 63/1 CPA) e aos
procedimentos de controlo.
Notificaes
As notificaes so actos pelos quais a administrao d a conhecer a outrem a
ocorrncia de determinados factos ou solicita aos interessados a adopo de
determinadas condutas.
Regime das notificaes apesar da redaco do art. 66 CPA, aplica-se a todos os
tipos de notificaes o regime dos artigos 66 a 70 CPA e no s s notificaes da
prtica de actos administrativos.
A iniciativa oficiosa no objecto de regulao especfica pelo CPA, todavia parece que
o incio do procedimento est dependente da emisso de um acto administrativo que o
determine. A competncia para a prtica deste acto cabe ao rgo competente para
emitir a deciso final impulso procedimento autnomo. Todavia, h casos em que a
lei determina que o incio de um procedimento pode, ou mesmo deve, ter lugar em
virtude de um acto administrativo praticado por um outro rgo que no aquele a quem
compete a deciso final impulso procedimental heternomo.
Iniciativa particular o CPA disciplina a iniciativa particular, avultando regras
referentes aos pressupostos procedimentais subjectivos da capacidade e da legitimidade,
formulao e apresentao dos requerimentos iniciais e s diligncias
administrativas imediatamente subsequentes.
a) Formulao do requerimento inicial a iniciativa particular exerce-se
mediante um requerimento dirigido administrao que designado como
requerimento inicial. Este deve ser escrito e conter a designao do rgo
administrativo a que dirigido, a identificao do requerente, a exposio dos
factos em que se baseia o pedido e quando tal seja possvel ao requerente, os
respectivos fundamentos de Direito, a indicao do pedido, a data e a assinatura
do requerente (74 CPA).
Quando possa ser formulado verbalmente, o requerimento deve ser reduzido a escrito
num documento que contenha todas as menes exigidas aos requerimentos escritos e
ser assinado pelo funcionrio que o receber consequncia do carcter escrito do
procedimento (75 CPA). No permitido a formulao de mais que um pedido no
mesmo requerimento, salvo se alternativo ou subsidirio (demasiado rgido). O art.
60/1 CPA probe que os particulares formulem pedidos ilegais ou somente dilatrios.
b) Apresentao do requerimento inicial (77 CPA) os requerimentos iniciais
devem ser apresentados nos servios dos rgos aos quais so dirigidos. ,
todavia, permitida a apresentao de requerimentos em servios desconcentrados
perifricos dos mesmos ministrios ou das mesmas pessoas colectivas a que
pertencem os rgos a que so dirigidos, quando os interessados residam na
respectiva rea geogrfica; nestes casos, o requerimento deve ser enviado
oficiosamente pelos servios a que so dirigidos (7/4 e 78/2 CPA).
c) Diligncias subsequentes recepo do requerimento inicial a efectuar pelos
servios que o recebem logo aps a apresentao do requerimento inicial, o
servio que o recebe deve fazer o seu registo e passar um recibo comprovativo
da entrega do mesmo, caso o particular o pea (81 CPA). O servio dever
remeter o requerimento ao rgo ao qual dirigido.
Caso o requerimento inicial tenha alguma deficincia, os servios responsveis pela sua
recepo devem supri-las oficiosamente e s se tal no for possvel que devem
convidar o particular a faz-lo, evitando que os particulares sofram prejuzos em virtude
de simples irregularidade ou mera imperfeio na formulao do pedido.
d) Diligncias subsequentes recepo do requerimento inicial a efectuar pelo
rgo ao qual dirigido o rgo verificar a sua regularidade formal,
indeferindo-o linearmente se no estiver identificado, se o pedido for
ii.
Em caso de urgncia tal que a deciso final tenha de ser tomada em prazo
incompatvel com a durao mnima do procedimento de audincia de
interessados de oito dias;
deciso (105 CPA). Este relatrio tem a funo de habilitar o rgo competente
a decidir mediante simples homologao da proposta de deciso nele contida.
iii.
ii.
iii.
iv.
v.
ii.
Para alm destas duas regras gerais, existem ainda alguns requisitos gerais, de carcter
negativos dos actos administrativos:
Forma da revogao (143 CPA) regra geral, o acto revogatrio deve revestir
a forma legalmente prescrita para o acto anulado;