O CONCEITO DE GOVERNANA

Alcindo Gonalves
1. O que governana

1.1 O surgimento da expresso governance

A expresso governance surge a partir de reflexes conduzidas principalmente

pelo Banco Mundial, tendo em vista aprofundar o conhecimento das condies que
garantem um Estado eficiente (Diniz, 1995, p. 400). Ainda segundo Diniz, tal
preocupao deslocou o foco da ateno das implicaes estritamente econmicas da
ao estatal para uma viso mais abrangente, envolvendo as dimenses sociais e
polticas da gesto pblica (Ibid., p. 400). A capacidade governativa no seria avaliada
apenas pelos resultados das polticas governamentais, e sim tambm pela forma pela
qual o governo exerce o seu poder.
Segundo o Banco Mundial, em seu documento Governance and Development,
de 1992, a definio geral de governana o exerccio da autoridade, controle,
administrao, poder de governo. Precisando melhor, a maneira pela qual o poder
exercido na administrao dos recursos sociais e econmicos de um pas visando o
desenvolvimento, implicando ainda a capacidade dos governos de planejar, formular e
implementar polticas e cumprir funes. Duas questes merecem aqui destaque:
a) A idia de que uma boa governana um requisito fundamental para um
desenvolvimento sustentado, que incorpora ao crescimento econmico equidade
social e tambm direitos humanos (Santos, 1997, p. 340-341);
b) A questo dos procedimentos e prticas governamentais na consecuo de suas
metas adquire relevncia, incluindo aspectos como o formato institucional do
processo decisrio, a articulao pblico-privado na formulao de polticas ou
ainda a abertura maior ou menor para a participao dos setores interessados ou

de distintas esferas de poder (Banco Mundial, 1992, apud Diniz, 1995, p. 400).
Alcindo Gonalves doutor em Cincia Poltica pela USP e professor titular do Programa de Mestrado
em Direito da Universidade Catlica de Santos

1.2. O uso amplo e geral da expresso governana

Um dos srios problemas da anlise cientfica a impreciso dos conceitos. Com

a palavra governana parece estar acontecendo um movimento de uso amplo da
expresso, sem que sua utilizao esteja cercada do cuidado analtico que requer.
preciso, portanto, precisar o seu significado no contexto em que aplicado. Alm disso,
vale a pena destacar que governana tem aplicao em variados campos, com sentidos
diferentes. Apenas como exemplo, h a expresso governana corporativa, largamente
empregada na Administrao de Empresas. Segundo o Instituto Brasileiro de
Governana Corporativa (IBGC), Governana Corporativa so as prticas e os
relacionamentos entre os Acionistas/Cotistas, Conselho de Administrao, Diretoria,
Auditoria Independente e Conselho Fiscal, com a finalidade de otimizar o desempenho
da empresa e facilitar o acesso ao capital1, e ela surge, a partir da teoria econmica
tradicional, para superar o chamado conflito de agncia, presente com a separao
entre a propriedade e a gesto empresarial.2
No esse o interesse em questo. Busca-se aqui estudar a governana como um
problema das relaes internacionais, partindo de sua dimenso poltica, e buscando
identificar a sua importncia para o Direito Internacional.

1.3 A distino entre governabilidade e governana

Governo um substantivo. Governar significa deter uma posio de fora a

partir da qual seja possvel desempenhar uma funo imediatamente associada ao poder
de decidir e implementar decises ou, ainda, de comandar e mandar nas pessoas
(Nogueira, 2001, p. 99).
J as expresses governabilidade e governana so muito mais qualificativas, ou
seja, representam atribuies e qualidades (no caso da governabilidade) ou qualidades e
1

Cf. o site http://www.ibgc.org.br.

importante observar que a governana corporativa tambm um meio e processo capaz de produzir
resultados eficazes na gesto das empresas, coincidindo com a definio geral apresentada a seguir.
2

meios/processos (no caso da governana). No simples fazer distines precisas entre

os dois conceitos governabilidade e governana, mas pode-se assim delimitar os
campos:
a) A governabilidade refere-se mais dimenso estatal do exerccio do poder. Diz
respeito s condies sistmicas e institucionais sob as quais se d o exerccio
do poder, tais como as caractersticas do sistema poltico, a forma de governo, as
relaes entre os Poderes, o sistema de intermediao de interesses (Santos,
1997, p. 342). Ainda segundo Luciano Martins, o termo governabilidade referese arquitetura institucional, distinto, portanto de governana, basicamente
ligada performance dos atores e sua capacidade no exerccio da autoridade
poltica (apud Santos, 1997, p. 342). Se observadas as trs dimenses envolvidas
no conceito de governabilidade apresentadas por Diniz (1995, p. 394):
capacidade do governo para identificar problemas crticos e formular polticas
adequadas ao seu enfrentamento; capacidade governamental de mobilizar os
meios e recursos necessrios execuo dessas polticas, bem como sua
implementao; e capacidade liderana do Estado sem a qual as decises
tornam-se incuas, ficam claros dois aspectos: a) governabilidade est situada no
plano do Estado; b) representa um conjunto de atributos essencial ao exerccio
do governo, sem os quais nenhum poder ser exercido;
b) J a governana tem um carter mais amplo. Pode englobar dimenses presentes
na governabilidade, mas vai alm. Veja-se, por exemplo, a definio de Melo
(apud Santos, 1997, p. 341): refere-se ao modus operandi das polticas
governamentais que inclui, dentre outras, questes ligadas ao formato polticoinstitucional do processo decisrio, definio do mix apropriado de
financiamento de polticas e ao alcance geral dos programas. Como bem
salienta Santos (1997, p. 341) o conceito (de governana) no se restringe,
contudo, aos aspectos gerenciais e administrativos do Estado, tampouco ao
funcionamento eficaz do aparelho de Estado. Dessa forma, a governana referese a padres de articulao e cooperao entre atores sociais e polticos e
arranjos institucionais que coordenam e regulam transaes dentro e atravs das
fronteiras do sistema econmico, incluindo-se a no apenas os mecanismos
tradicionais de agregao e articulao de interesses, tais como os partidos
polticos e grupos de presso, como tambm redes sociais informais (de

fornecedores, famlias, gerentes), hierarquias e associaes de diversos tipos

(Santos, 1997, p. 342). Ou seja, enquanto a governabilidade tem uma dimenso
essencialmente estatal, vinculada ao sistema poltico-institucional, a governana
opera num plano mais amplo, englobando a sociedade como um todo.

1.4 A relao entre governana e globalizao

O fenmeno da globalizao, entendido como um processo no exclusivamente

econmico, mas tambm que envolve aspectos sociais, culturais, polticos e pessoais,
recolocou, de maneira dramtica, as relaes entre sociedade e Estado. Trouxe como
conseqncia uma mudana no papel do Estado nacional (no sua extino, mas
certamente uma reconfigurao) e suas relaes no cenrio internacional. Impulsionou,
portanto, a discusso sobre os novos meios e padres de articulao entre indivduos,
organizaes, empresas e o prprio Estado, deixando clara a importncia da governana
em todos os nveis.
A globalizao entendida, como destaca Pierik (2003, p. 454), como um
fenmeno multidimensional que envolve a mudana na organizao da atividade
humana e no deslocamento do poder de uma orientao local e nacional no sentido de
padres globais, com uma crescente interconexo na esfera global d outra pista
importante para o conceito de governana. Ainda segundo Pierik, com a diminuio dos
poderes soberanos nacionais, a partir da emergncia de organizaes supranacionais, e
com

presena

crescente

das

ONGIs

(Organizaes

No-Governamentais

Internacionais) e empresas multinacionais, o balano do poder e o conceito de poder

poltico alterou-se de forma significativa. Assim, estaramos assistindo mudana do
governo para a governana global. Estes processos limitaram a competncia, mandato
e autoridade dos Estados nacionais o declnio do governo enquanto outras
instituies, como organizaes internacionais e supranacionais, ONGIs e empresas
multinacionais preencheram este vcuo de poder a emergncia da governana
global. (Ibid., p. 458).

1.5. A definio de governana

Feita a distino entre governabilidade e governana, fica claro que, como

destaca Rosenau (2000, p. 15), governana no o mesmo que governo. Ainda
segundo ele, governo sugere atividades sustentadas por uma autoridade formal, pelo
poder de polcia que garante a implementao das polticas devidamente institudas,
enquanto governana refere-se a atividades apoiadas em objetivos comuns, que podem
ou no derivar de responsabilidades legais e formalmente prescritas e no dependem,
necessariamente, do poder de polcia para que sejam aceitas e venam resistncias.
Vale notar ainda que a governana um conceito suficientemente amplo para conter
dentro de si a dimenso governamental. Para Rosenau, governana um fenmeno
mais amplo que governo; abrange as instituies governamentais, mas implica tambm
mecanismos informais, de carter no-governamental, que fazem com que as pessoas e
as organizaes dentro da sua rea de atuao tenham uma conduta determinada,
satisfaam suas necessidades e respondam s suas demandas (Ibid., p. 15-16).
Algum cuidado deve existir, porm, no uso da expresso governana sem
governo. Ela pode significar, como diz Anne-Marie Slaughter, o mantra do novo
medievalismo, baseado no fim do Estado-Nao, e o movimento inexorvel para
instituies supra e sub-estatais, e sobretudo para a predominncia de atores noestatais. Insurgindo-se contra essa corrente, Slaughter defende uma nova ordem mundial
baseada na existncia e no funcionamento de redes transgovernamentais, capazes de
permitir que os governos se beneficiem da flexibilidade e descentralizao dos atores
no-estatais, mas ao mesmo tempo fortalecendo o Estado como ator principal no
sistema internacional. Para ela, governana sem governo governana sem poder, e
governo sem poder raramente funciona. Muitos dos problemas internacionais e
domsticos urgentes resultam do poder insuficiente dos Estados para estabelecer a
ordem, realizar a infra-estrutura, e prover servios sociais mnimos. Atores privados
podem assumir algum papel, mas no h substituto para o Estado (Slaughter, 1997, p.
195).
Feita esta ressalva, e evitando os excessos que a expresso governana sem
governo pode representar, possvel conceber funes que precisam ser executadas
para garantir o funcionamento do sistema mesmo que este no tenha produzido

organizaes e instituies incumbidas explicitamente para que elas sejam exercidas, o

que ocorre em sistemas locais e mundiais. A idia da governana sem um governo
no exige a excluso dos governos nacionais ou subnacionais, mas implica uma
investigao que presuma a ausncia de alguma autoridade governamental suprema no
nvel internacional. Em outras palavras, o conceito de governana sem um governo leva
especialmente ao estudo da poltica mundial, na medida em que nesse domnio
conspcua a ausncia de uma autoridade central, embora seja tambm bvio que um
mnimo de ordem e de entendimentos rotinizados est normalmente presente na conduta
da vida mundial. (Rosenau, 2000, p. 19).
No plano global, diplomacia, negociao, construo de mecanismos de
confiana mtua, resoluo pacfica de conflitos e soluo de controvrsias so os
meios disponveis para chegarmos casa comum da Governana Global (Brigago e
Rodrigues, 1998, p. 116). Note-se que essa considerao remete exatamente a
caracterizar a governana como meio e processo capaz de produzir resultados eficazes3.
Da pode-se chegar, finalmente, definio da Comisso sobre Governana Global, que
bastante ampla: Governana a totalidade das diversas maneiras pelas quais os
indivduos e as instituies, pblicas e privadas, administram seus problemas comuns.
E mais adiante: Governana diz respeito no s a instituies e regimes formais
autorizados a impor obedincia, mas tambm a acordos informais que atendam aos
interesses das pessoas e instituies. E finalmente, No plano global, a governana foi
vista primeiramente como um conjunto de relaes intergovernamentais, mas agora
deve ser entendida de forma mais ampla, envolvendo organizaes no-governamentais,
(ONG), movimentos civis, empresas multinacionais e mercados de capitais globais.
Com estes interagem os meios de comunicao de massa, que exercem hoje enorme
influncia. (Comisso sobre Governana Global, 1996, p. 2).
Fixamo-nos, portanto, na definio de governana como meio e processo capaz
de produzir resultados eficazes, sem necessariamente a utilizao expressa da coero.
Mas a governana no exclui a dimenso estatal: ao contrrio, acaba por envolv-la.
Governana diz respeito, como j ressaltado acima, totalidade das diversas maneiras
para administrar problemas, com a participao e ao do Estado e dos setores privados.
evidente, porm, que a dimenso no-estatal o trao proeminente e de certa forma
3

Merece ateno especial o fato que a governana tem a ver ao mesmo tempo com meios e processos
quanto com resultados. A outra dimenso essencial na definio de governana diz respeito aos atores
envolvidos em sua realizao.

indito trazido pela governana ao debate e formulao de polticas e de aes nos

planos nacional e internacional. Da porque, quando se examina o tema da governana,
surge com destaque o papel das organizaes no-governamentais.
Cabe ainda uma ltima dvida no uso da expresso. Todos os documentos
apontam para a necessidade da construo da governana, seja no plano do Estado
nacional, seja nas organizaes internacionais (para no falar de empresas privadas).
Com isso, fica implcito que a palavra contm um elemento positivo: governana
necessariamente a boa governana. Onde ficam, entretanto, os erros e falhas no
processo de sua construo? A m governana seria simplesmente a ausncia de
governana, ou h espao para uma discusso maior sobre os mtodos e planos de sua
construo e implementao?

2. A Governana e o Direito Internacional

2.1 O significado de governana para o Direito Internacional

Em primeiro lugar, deve ser destacado que governana no um conceito

jurdico. Originrio, como visto, de documentos oficiais do Banco Mundial do incio da
dcada de 90, fixou-se mais como uma expresso ligada mais Cincia Poltica e s
Relaes Internacionais. Ainda assim, ao Direito, como cincia social aplicada,
interessa compreender e verificar a aplicabilidade do conceito sua teoria e prtica.
Ora, os objetivos do Direito como cincia so regular os conflitos. Sua ao e
funcionamento desenvolve-se dentro de um jogo de foras, sendo a norma um produto
dessas disputas.
Entende-se aqui que o ordenamento jurdico no algo fixo e imutvel, e sim o
produto das relaes sociais ao longo do tempo. Trata-se de perceber uma interao
entre a realidade social e a norma de maneira circular, uma a interferir na outra. Assim,
a Constituio no uma simples folha de papel, ratificando o que existe no mundo
ftico, nem tem o poder absoluto e permanente, independente dos fatores histricos,
sociais e polticos. Ao contrrio, ela possui uma fora ativa na medida em que possui,
simultaneamente, vontade de poder e vontade de Constituio (Hesse, 1991, p. 19). Da

mesma forma, no deve ser vista como simples cincia da realidade, nem como cincia
normativa, tal como imaginado pelo positivismo formalista. Contm essas duas
caractersticas, sendo condicionada tanto pela grande dependncia que o seu objeto
apresenta em relao realidade poltico-social, quanto pela falta de uma garantia
externa para a observncia das normas constitucionais. (Ibid, p.26)
Dessa maneira, interessa e muito ao Direito o contexto social no qual se
desenvolvem as disputas, delas resultando as normas que regularo os conflitos. Logo, a
governana, trazendo ao cenrio a participao ativa de setores e atores no-estatais,
contribui sobremaneira para ampliar as contribuies e opinies capazes de influir nos
resultados, seja no campo das polticas pblicas, seja na regulao internacional, seja no
campo estrito da produo e reviso das normas.
No Direito Interno a governana surge como a busca de alternativas fora do
plano estrito do Estado, mas evidente que no nvel domstico a importncia e
relevncia dos temas e aes estatais muito mais presente. Enquanto isso, o Direito
Internacional tem muito mais pontos em comum com a governana. Como j
mencionado acima, o processo de globalizao tem levado redefinio do conceito de
soberania, com a emergncia crescente de ONGIs e empresas multi e transnacionais,
significando a crescente passagem para o plano da governana global.
O desenvolvimento do Direito Internacional tem sido marcado pela participao
dos setores no estatais. Exemplo disso pode ser encontrado no Direito Ambiental
Internacional. Na medida em que cresce a idia do meio ambiente como patrimnio
comum da humanidade, aumenta, de um lado, a necessidade de aes integradas e
multilaterais de proteo, envolvendo todos os pases e enfraquecendo a idia do
Estado-Nao como soluo em si mesmo, e, de outro, a necessidade de envolver, na
formulao de tratados, a opinio e o consenso da sociedade civil.

2.2 A legitimidade na governana

Quando se discute o tema da governana, h dois planos de anlise: o da

legalidade e o da legitimidade. Quanto ao primeiro o da legalidade discutiremos a
seguir, ao tratar da institucionalizao das organizaes no governamentais. A questo
da legitimidade importante e vital governana. Na medida em que a governana diz

respeito s aes da sociedade civil global4, interessa definir quem a compem e qual a
fonte de sua legitimidade.
H aqui um srio problema e um desafio governana. Se esta construda a
partir da participao crescente da sociedade civil global nas decises e nas formulaes
estratgicas, mister que as organizaes envolvidas tenham legitimidade. Deve ser
lembrado que legitimidade um conceito subjetivo, segundo a teoria weberiana: parte
da atitude do sujeito que legitima com respeito ao poder de legitimar, isto , de uma
crena, seja na validade do que racional (segundo um valor ou propsito), na fora
da tradio ou na virtude do carisma (Bobbio, s/d, p. 172). Ou seja, a legitimidade
alimentada de baixo para cima, surgindo a partir da aceitao de que o poder
conferido e exercido apropriado, sendo ento a ao decorrente legtima.
Ora, se os participantes da sociedade civil global so todos os que no pertencem
esfera estatal, compreendendo de empresas multinacionais a organizaes nogovernamentais, de onde vem sua legitimidade? Na maioria dos casos, so grupos
restritos a um nmero pequeno de pessoas, muitos deles com atuao voltada a um tema
especfico. No h dvida que a sociedade civil global no construda por ningum,
tendo ela sido constituda para contestar a ordem estabelecida, como destaca BarrosPlatiau, e composta por grupos que formam coalizes mais ou menos estveis, ou redes,
para entrar na cena poltica. Seu objetivo o de criar um espao pblico autnomo em
relao aos Estados, ou aos atores poderosos, para realizar seus objetivos especficos de
defesa de interesses comuns, como a proteo ambiental. (Ibid., p. 4)
Mesmo grandes e importantes organizaes como a Anistia Internacional, a
CARE ou o Greenpeace teriam plena legitimidade em suas aes no cenrio
internacional? sempre importante lembrar que o reconhecimento e a valorizao das
aes no necessariamente significa legitimao das mesmas. Como escreve Pierik, o
poder implica em responsabilidade, e onde quer o poder exercido, a questo da
accountability e da legitimidade apropriadamente colocada. ONGs e empresas
multinacionais no possuem formas de legitimidade democrtica e controle democrtico
que so os cones da accountability: governos liberal-democrticos, caracterizados por
controles constitucionais do poder e prticas e leis eleitorais que asseguram aos
4

Como salienta Ana Flvia Barros-Platiau, a sociedade civil global, como Wapner define, tudo que se
encontra entre as esferas pblica e individual, ou seja, o que h abaixo do Estado e acima do indivduo. A
sua maior diferena com o conceito de sociedade internacional o fato de ressaltar o papel dos atores
no-estatais, cada vez mais independentes da influncia dos Estados. (Barros-Platiau, 2001, p. 4)

cidados voz no processo poltico. Alm disso, ONGs so em geral organizaes

baseadas em um tema nico, enquanto as empresas multinacionais so por sua
natureza estreitamente focadas em buscar o lucro. Este lado caracterstico tanto das
ONGs como das multinacionais torna necessrio discutir sua accountability e a
legitimidade de sua participao nas decises sobre o bem comum (global). (Ibid., p.
461).

2.3 Governana e Institucionalizao

No h dvida que a participao da sociedade civil global no cenrio

internacional crescente, fazendo com que o conceito de governana tenha sentido e
seja cada vez mais til para a anlise dos processos em curso, especialmente no campo
do Direito Internacional. Mas novos problemas surgem. O primeiro deles diz respeito ao
reconhecimento da personalidade jurdica dos novos atores no estatais. Embora haja
grandes controvrsias doutrinrias a respeito, h certo consenso de que eles no
possuem essa personalidade. Para que fossem sujeitos de direito internacional deveriam
preencher trs critrios: a) a capacidade de apresentar reclamaes surgidas de violaes
do direito internacional; b) entrar em relaes com outros sujeitos de direito
internacional e concluir acordos internacionais vlidos; c) gozar de privilgios e
imunidades da jurisdio nacional (Noortmann, 2001, p. 64).
Nessa perspectiva, sujeito de direito internacional representa uma categoria
distinta de ator internacional. A governana que acontece a partir da emergncia de
novas organizaes, lucrativas ou no, neste cenrio portanto consumada a partir da
atitude e das atividades desses atores, que existem no sistema poltico internacional,
mesmo que no sejam formalmente considerados sujeitos de Direito Internacional. E
logo vem a pergunta central: a no personalidade jurdica internacional dos atores no
estatais compromete e impede sua ao?
A resposta negativa. No h dvida que, independente de serem ou no
sujeitos de direito internacional, os atores no estatais participam cada vez mais. No h
nenhum impedimento a que se estabeleam relaes entre Estados e atores no-estatais.
o que salienta Noortmann (Ibid., p. 74), ao dizer que no h nenhum obstculo para
que sejam estabelecidas relaes legais nos marcos do Direito Internacional entre

Estados e atores no-estatais, fato que j comprovado empiricamente. Canado

Trindade aponta que no regime convencional de controvrsias (no mbito da
Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos, criada a partir da Conveno das
Naes Unidas sobre o Direito do Mar, de Montego Bay, 1982) admite-se a participao
de atores no-estatais (empresas pblicas e pessoas naturais e jurdicas, conduzindo
atividades de explorao na rea em questo), que podem ter acesso (sem o patrocnio
de qualquer Estado) mesma Seabed Disputes Chamber como partes em controvrsias
sobre a interpretao e aplicao da Parte XI da Conveno de Montego Bay.
(Trindade, 2003, p. 754)
No mbito da Organizao das Naes Unidas, h a resoluo 31/1996 do
Conselho Econmico e Social (ECOSOC), estabelecendo as bases para as relaes de
consulta entre as Naes Unidas e as organizaes no-governamentais. Entre os
princpios que devem nortear essas relaes de consulta destaca-se o nmero 5:
Relaes de consulta podem ser estabelecidas com organizaes nacionais,
subregionais, regionais ou internacionais, em conformidade com a Carta das
Naes Unidas e os princpios e critrios estabelecidos na presente
resoluo. A Comisso, ao considerar solicitaes de status consultivo, deve
assegurar, na medida do possvel, a participao de organizaes nogovernamentais de todas as regies, e particularmente dos pases em
desenvolvimento, a fim de permitir que se alcance o envolvimento genuno,
efetivo, balanceado e justo das organizaes no-governamentais de todas
as regies e reas do mundo. A Comisso deve tambm ter especial ateno
a organizaes no-governamentais que tenham especial competncia
tcnica ou experincia sobre questes que a Comisso deseje estabelecer.
Tambm na Organizao Mundial do Comrcio (OMC) tem havido gradativa
abertura pra a participao de atores no-estatais, especialmente a partir do final da
dcada de 90. Um exemplo disso tem sido o mecanismo do amicus curiae, cuja
utilizao, segundo Hernndez-Lpez, beneficiar sobremaneira a resoluo de disputas
na OMC. Na sua viso, embora no exista na OMC nenhum instrumento legal que
garanta que sejam ouvidas preocupaes de atores no-estatais na resoluo de disputas
comerciais, nem nenhuma garantia que os Estados membros iro incorporar as opinies
desses atores, o crescente uso da participao como amicus curiae (como
exemplificado no caso US-Camaro/Tartaruga) promete incorporar as preocupaes da
sociedade civil na resoluo de disputas. (Hernndez-Lpez, 2001, p. 497)

Algum cuidado, porm, deve existir quando se analisa o papel da sociedade civil
e dos atores no-estatais no cenrio internacional. No se deve imaginar que seu papel
central e decisivo. Analisando a influncia de organizaes no-governamentais
ambientalistas, como o Greenpeace, Friends of the Earth International, World
Conservation Union e o WWF, nos trabalhos que resultaram na Conveno de Mudana
Climtica e Conveno da Diversidade Biolgica, ambas assinadas na Rio-92, Bas Arts
conclui que a influncia foi limitada em termos absolutos (tendo tido alguma
influncia, ou substancial influncia em poucos casos), mas foi bastante boa em
termos relativos (mais influente que a comunidade empresarial, pelo menos como
influncia observvel) (Arts, 2001, p. 209).
Alm disso, no h nas convenes, resolues ou na estrutura legal das
organizaes internacionais a obrigatoriedade de consulta a atores no-estatais. Embora
incentivada, ela tem claramente um carter consultivo, opcional, a critrio da
discricionariedade dos conselhos e rgos dirigentes dessas organizaes, com a
exceo da Organizao Internacional do Trabalho, cujas decises so tomadas levando
em conta a opinio de Estados, empresas e sindicatos (num modelo tripartite). Mas cabe
novamente a pergunta: Seria desejvel a formalizao da participao dos atores noestatais em todas as organizaes?
Novamente, a resposta negativa. Mais do que formalizar esse ou aquele
mecanismo de participao, muito mais importante tem sido a presena efetiva,
materializada na qualidade de suas aes. Um grau maior de informalidade, sem que os
atores tenham personalidade jurdica internacional, ou que haja garantia institucional de
sua participao (segundo regras pr-estabelecidas), confere aos atores no-estatais uma
maior possibilidade de atuao, e principalmente aumenta sua possibilidade de construir
consensos. Alm disso, reala seu papel independente e de marcada capacidade tcnica.
Nos casos estudados por Arts, a influncia poltica das ONGs foi explicada por uma
srie de fatores, entre as quais a expertise que elas puderam apresentar aos formuladores
de polticas foi a mais decisiva. (Arts, Ibid., p. 209)
Uma interessante idia sobre o tema da informalidade das aes no-estatais a
apresentada por James Gustave Speth. Discutindo a questo das instituies e da
governana em relao aos problemas ambientais, aponta ele para trs abordagens
existentes na governana ambiental. A primeira chamada de FROG abreviatura de
First Raise our Growth (Primeiro Promova nosso Crescimento). Tal filosofia a de

cuidar primeiro dos desafios econmicos e deixar o meio-ambiente para depois,

caracterstica de cenrios onde predominam exclusivamente os interesses dos negcios,
o que leva a resultados com altos custos ambientais. Outra abordagem a GEOpolity,
onde as pessoas voltam-se para os governos para comprometer o mercado com fins
sociais e ambientais, estando fortemente baseada em tratados e instituies
intergovernamentais. Finalmente, a terceira denominada JAZZ, na qual as pessoas e
cenrios criam um mundo cheio de iniciativas no-escritas e voluntrias que so
descentralizadas e improvisadas, como no jazz. No mundo do JAZZ, a informao
sobre o comportamento empresarial abundante, e a boa conduta imposta pela
opinio pblica e pelas decises dos consumidores. Os governos facilitam mais do que
regulam, os grupos de consumidores e ambientalistas so muito ativos, e os empresrios
percebem vantagem estratgica em fazer a coisa certa. (Speth, 2004, p. 173).
H ainda a possibilidade de se ligar a abordagem GEOpolity e a JAZZ, dando
origem ao que Speth denomina FUSION. Na medida em que a GEOpolity e a JAZZ no
so mutuamente exclusivas, possvel conjug-las: Aes na GEOpolity, propostas ou
reais, podem estimular JAZZ, e as aes JAZZ bem-sucedidas podem pavimentar o
caminho para outras iniciativas de GEOpolity que criam uma estrutura onde as
iniciativas individuais podem florescer. (Speth, 2004, p. 188) Ele d um exemplo
concreto: a proposta do vice-presidente do Banco Mundial para a Europa, J. F. Richard,
segundo a qual a melhor maneira de enfrentar questes globais atravs de redes de
temas globais, ou seja, grupos ad hoc com participantes de organizaes da sociedade
civil, governos e empresrios com que juntos possam produzir normas, padres, e
polticas para lidar com problemas particulares.
Trata-se, portanto, de realar a participao dos atores no-estatais de forma
permanente e contnua, mas no necessariamente institucionalizada e formal, a partir de
temas concretos, e da articulao informal de foras e redes que se constroem em cada
caso.

3. Concluses

Governana diz respeito aos meios e processos que so utilizados para produzir
resultados eficazes. Vale destacara sua dimenso de atividade, como salienta

Finkelstein, j que a governana tem a ver com atos propositados, e no apenas

comanjos tcitos. Segundo ele, o estudo sobre governana global est preocupado no
apenas com decises mas tambm com suas conseqncias por exemplo, efeitos
distributivos, programas e projetos, eficcia, consentimento, e implementao
domstica (Finkelstein, 1991, p. 369).
Para lograr tais objetivos, nas democracias preciso que haja a concorrncia dos
governantes (Estado) e dos cidados e de suas organizaes (sociedade civil organizada)
para construir consensos que tornem possvel formular polticas que permitam
responder equilibradamente ao que a sociedade espera do governo. (Tomassini, 2001,
p. 45). A governana no ao isolada da sociedade civil buscando maiores espaos de
participao e influncia. Ao contrrio, o conceito compreende a ao conjunta de
Estado e sociedade na busca de solues e resultados para problemas comuns. Mas
inegvel que o surgimento dos atores no-estatais central para o desenvolvimento da
idia e da prtica da governana.
Para o Direito, a governana tem a ver com a presena crescente desses atores no
cenrio poltico e social. Trata-se de estabelecer regras e normas para sua participao,
ainda que no com formalizao institucional estrita. Trata-se de reconhecer, no campo
do Direito Internacional, a presena crescente desses atores na discusso e formulao
de tratados, convenes e resolues, bem como na sua implementao efetiva.

Referncias Bibliogrficas

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