Teoria geral da actividade administrativa

Actividade administrativa fluxo contnuo e ininterrupto de actos praticados pelos

rgos encarregados da funo administrativa, unificados por uma finalidade em
comum (noo que coincide com a de Administrao pblica em sentido material).
Ainda que unificados por uma finalidade em comum, os actos compreendidos na
actividade administrativa no so idnticos.
Formas da actividade administrativa categorias de actos da administrao de
natureza e regime similar (administrao em sentido formal):

I.

Acto administrativo;
Contrato administrativo;
Regulamento administrativo;
Actos reais;
Omisses;
O plano;
Actos materiais;
Actos informais.
Classificaes de actos da administrao

1. Quanto ao substrato ontolgico:

Positivos aces (condutas evitveis);

Negativos omisses (abstenes de condutas possveis).

Tanto as aces como as omisses so comportamentos dominveis pela vontade. Os

regulamentos, actos e contratos administrativos, os planos e as simples actuaes
administrativas so actos positivos; os actos materiais e os actos informais podem ser
actos positivos ou negativos.
2. Quanto relevncia jurdica:

Jurdicos visam produzir efeitos jurdicos;

No jurdicos no visam produzir efeitos jurdicos.

Para um acto ser jurdico no necessrio produzir efeitos jurdicos mas apenas que
integre a aptido para a produo de tais efeitos. O acto nulo no produz efeitos mas no
deixa de ser um acto jurdico.
Todos os actos da Administrao so jurdicos excepo de alguns actos materiais em
particular e dos actos informais.
3. Quanto projeco no mundo fsico:

Imateriais existncia apenas espiritual, no sendo apreensveis pelos sentidos;

Materiais susceptveis de apreenso sensorial.

Os actos imateriais, devido natureza externa do direito, devem ser evidenciados

atravs de manifestaes sensorialmente apreensveis (escrita ou fala) que no se
confundem, contudo, com os actos em si.
4. Quanto ao contedo:

Normativos tm carcter geral e abstracto;

No normativos so individuais e concretos.

Um acto geral ou individual consoante os seus destinatrios sejam indeterminveis ou

determinveis no contexto em que foi praticado. abstracto ou concreto consoante a
situao de facto qual visa aplicar-se seja indeterminvel ou determinvel no contexto
em que o acto foi praticado. S os regulamentos bem como alguns planos e actos
informais tm carcter normativo.
5. Quanto ao nmero de vontades necessrias para a sua perfeio:

Unilaterais dependem da existncia de uma vontade;

Bilaterais dependem da existncia de duas vontades;
Multilaterais dependem da existncia de mais de duas vontades.

O importante desta classificao o nmero de vontades e interesses contrapostos para

que o acto exista, sendo irrelevante o nmero de autores. Por exemplo, os actos
praticados em co-autoria so actos unilaterais porque expressam apenas uma vontade.
Os actos unilaterais exprimem a autotutela decisria executiva da Administrao,
enquanto os actos bilaterais e multilaterais simbolizam a Administrao
consensualizada ps-liberal.
6. Quanto ao grau de intensidade do interesse pblico prosseguido:

Gesto pblica disciplinada pelo Direito Administrativo;

Gesto privada disciplinada pelo Direito privado.

Todos os actos da Administrao devem prosseguir o interesse pblico definido por lei.
O que difere os actos de gesto pblica e de gesto privada o grau de intensidade do
interesse pblico no confronto com os interesses privados com ele coincidentes. Os
actos de gesto pblica esto legalmente vinculados a prosseguir um interesse pblico
cuja maior intensidade justifica a sua supremacia sobre os interesses privados com ele
conflituantes. O Direito administrativo assegura a primazia do interesse pblico sobre
os interesses privados e poderes de autoridade perante os particulares.
Os actos de gesto privada so regulados pelo Direito privado que trata de forma
igualitria todos os sujeitos intervenientes, sejam pblicos ou privados. O tribunal de
conflitos tem optado pela utilizao de um critrio formal assente na investidura da
Administrao de uma posio de poder e na aplicao de Direito Administrativo.
Actos de gesto pblica regulamentos, planos e actos administrativos, as simples
actuaes administrativas e as omisses destes actos. Os contratos e os actos materiais
podem configurar actos de gesto pblica ou privada consoante o caso concreto.

II.

Pressupostos dos actos jurdicos da administrao

Os pressupostos so condies lgicas e cronolgicas da prtica dos actos jurdicos da

administrao. A configurao dos pressupostos varia consoante a forma da actividade,
o tipo de acto e o regime do mesmo.
1. Pressupostos subjectivos

Autor sujeito jurdico que pratica a conduta que consubstancia um acto da

administrao. Os actos da administrao enquanto condutas voluntrias tm
que ter um suporte subjectivo emissor.

Alguns actos de administrao, como os actos reais, podem ter como autor quer rgos,
quer agentes. Os regulamentos, os actos e os contratos devem ser praticados por rgos,
uma vez que traduzem a eficcia da sua competncia. A questo torna-se complexa
quando est em causa o exerccio de competncias conjuntas, nomeadamente nos actos
praticados em co-autoria e dos actos bilaterais.

Destinatrio pessoa, singular ou colectiva, ou o ente no personalizado, cuja

esfera jurdica visada por um determinado acto da administrao. S
admissvel falar em destinatrio quanto aos actos unilaterais: quanto aos actos
bilaterais e multilaterais, cada parte destinatria das declaraes unilaterais de
vontades das restantes partes.

O destinatrio no se confunde com o objecto porque este um elemento do acto, ao

passo que o destinatrio um pressuposto sem o qual o acto no existe. Os destinatrios
assumem particular importncia nos actos em que so susceptveis de determinao, isto
, nos actos no normativos, uma vez que a ordem jurdica estabelece frequentemente
requisitos de legalidade para tais actos relativos identidade dos destinatrios.
2. Pressupostos objectivos

Pressupostos de facto e de Direito circunstncias factuais (realidade

objectiva por detrs do acto) e jurdicas (regime legal existente antes do acto e
que o habilita) integrantes da previso da norma cuja estatuio habilita a prtica
do acto em causa.

Os pressupostos de facto e de Direito tanto podem ser vinculados por lei, como ser
aditados pela Administrao previso da norma no exerccio de uma margem de livre
deciso. Por exemplo, a existncia de uma vaga um pressuposto objectivo de facto do
acto administrativo de nomeao de uma pessoa como titular de um rgo.

III.

Pressupostos mistos abrangem as competncias objectiva (poder funcional

normativamente definido) e subjectiva (titularidade do poder funcional).
Elementos dos actos jurdicos da administrao

Os elementos so os aspectos integrantes da estrutura dos actos jurdicos. O conceito

adquire importncia no mbito da clusula geral de nulidade do artigo 133/1 do CPA,
que determina a nulidade a actos a que faltem elementos essenciais.

1. Elemento subjectivo: a vontade a vontade como elementos dos actos

jurdicos da administrao decorre da noo de acto jurdico como conduta
voluntria. A vontade o nimo de um ente consciente e autodeterminado para a
adopo de um determinado comportamento.
A vontade um mecanismo de imputao dos actos das pessoas fsicas s pessoas
colectivas administrativas de cujos rgos so titulares ou dos quais so agentes.
2. Elementos objectivos

Elementos objectivos materiais:

Contedo configurao dos efeitos visados pelo acto;
Objecto realidade sobre a qual o acto visa produzir efeitos.

Elementos objectivos funcionais:

Fim (real) propsito visado por um determinado acto;
Motivos circunstncias que levaram o autor do acto sua prtica.

Elementos objectivos formais:

Forma modo de exteriorizao de um determinado acto jurdico (oral,
escrita simples ou solene);
Formalidades trmites que podem ser actos ou meros factos jurdicos
que visam finalidades diversas:

Formalidades anteriores ao acto visam permitir ou facilitar a formao

do acto em termos conformes com o
bloco de legalidade, o interesse
pblico e as posies jurdicas
subjectivas dos particulares.

formalidades concomitantes
com o acto - visam assegurar a
observncia dos requisitos
legais de formao da vontade
da administrao.

formalidades posteriores ao acto

- visam a sua publicao, prova de
eficcia.

Formalidades essenciais so estabelecidas por lei, ao passo que as formalidades

no essenciais so determinadas por deciso discricionria da administrao;

Formalidades suprveis podem ser cumpridas em momento posterior quele que

foi prescrito para a sua prtica normal; formalidades insuprveis s podem ser
cumpridas no momento fixado por lei;

Formalidades simples so aquelas que a lei se limita a estabelecer, j as

formalidades solenes so tambm estabelecidas por lei, mas alvo de uma
regulamentao com maior ou menor mincia no que diz respeito aos termos a
que deve obedecer o seu cumprimento;

A forma simples dos actos unilaterais o despacho. Possveis formas solenes

so a portaria, o decreto e o decreto regulamentar (regulamento independente).

Nos actos bilaterais e multilaterais, a forma simples a de documento escrito,

sendo a forma solene a escritura pblica;

A forma e as formalidades no so fins em sim mesmos. So prescritas pelo bloco de

legalidade em ateno a fins substanciais, luz dos quais estas devem ser interpretadas.
Degradao da forma legal ou degradao de formalidades essenciais em
formalidades no essenciais surge quando so preteridos determinados requisitos
formais de legalidade, mas os fins que presidiram sua imposio normativa foram
atingidos integralmente de outro modo e a previso das normas que os estabelecem no
deve considerar-se preenchida, conduzindo, na prtica, a uma depreciao do efeito do
vcio em causa, gerando uma mera irregularidade.
IV.

Requisitos dos actos jurdicos da administrao

Propriedades dos actos jurdicos da administrao os actos jurdicos da

administrao so actos dotados de determinadas caractersticas ou propriedades que
no so mais do que atributos positivamente valorados pela ordem jurdica, de tal modo
que s os actos que cumulativamente os renam esto em condies de desempenhar, de
forma plena, as funes que a ordem jurdica lhes imputa. So elas:
1. Existncia jurdica (verdadeira imposio ontolgica) identificabilidade de
um concreto quid enquanto acto jurdico-pblico ou enquanto acto pertencente a
uma categoria de actos da administrao pblica.
2. Legalidade conformidade dos actos da administrao com o bloco de
legalidade. Por conformidade entende-se, em primeiro lugar, por respeito pelos
limites impostos pelo bloco e, em segundo lugar, pela observncia do
fundamento normativo exigido para os actos em causa.

Regularidade plena conformidade dos actos com o bloco de legalidade;

Validade conformidade dos actos da administrao com os aspectos do bloco

de legalidade dos quais a ordem jurdica faz depender o desempenho, pelos actos
em causa, das funes que lhes esto atribudas.

A validade consiste, assim, na aptido intrnseca do acto para a produo dos efeitos
jurdicos por si visados; tanto a regularidade como a validade no dizem respeito a actos
materiais da administrao.
3. Eficcia efectiva produo de efeitos jurdicos por um acto jurdico. A eficcia
distingue-se da validade porque diz respeito produo efectiva, ao passo que a
validade refere-se apenas a uma mera aptido para a produo de tais efeitos.
Pode haver aptido sem uma efectiva produo de efeitos.
Para que um acto seja perfeito tem de possuir cumulativamente estas trs propriedades.
Para que um acto adquira qualquer uma destas qualidades, a ordem jurdica exige-lhe
que cumpra determinados requisitos: caso no se verifique tal cumprimento, o acto em
causa ingressa nas categorias da inexistncia, da ilegalidade e/ou da ineficcia, s quais
a ordem jurdica associa efeitos negativos.

Requisitos da existncia dos actos da administrao

Estes requisitos so exigncias normativas de cuja verificao cumulativa depende a
existncia jurdica dos actos normativos, relativos a:

Aspectos integrantes da categoria do acto do poder pblicos do Estado;

Aspectos integrantes da concreta categoria do acto da administrao.

Os requisitos de existncia so, assim, os elementos da previso de uma norma implcita

cuja estatuio corresponde a determinao da aplicao de determinado regime
jurdico. A verificao de todos os requisitos de existncia permite a integrao de um
acto numa determinada categoria jurdica e determina a aplicao de um regime jurdico
correspondente, adquirindo existncia jurdica.
Para se saber quais so os requisitos de existncia de um acto necessrio conhecer o
seu conceito, a categoria onde se enquadra e decomp-lo nos seus aspectos
constitutivos. A no verificao de um ou mais requisitos implica a inexistncia do acto.
Requisitos de legalidade dos actos da administrao
Exigncias jurdicas de cuja verificao cumulativa depende a legalidade dos actos de
administrao. As exigncias dizem respeito a cada um dos pressupostos e dos
elementos dos actos de administrao.

Requisitos subjectivos autor e destinatrio do acto;

Requisitos mistos competncias objectiva e subjectiva;
Requisitos objectivos materiais, funcionais e formais;
Pressupostos objectivos de facto e de Direito (aferidos caso a caso).

Os requisitos de legalidade podem ser referentes a:

a) Momentos anteriores prtica do acto;
b) Concomitantes do prprio acto;
c) Averiguaes reflectidas no acto mas efectuadas em momento anterior.
Os requisitos de legalidade aferem-se no momento em que o acto fica perfeito, logo os
requisitos posteriores prtica do acto no so requisitos de legalidade; podem, quanto
muito, ser requisitos de eficcia. A infraco de um ou mais requisitos de legalidade
acarreta a ilegalidade do acto que pode conduzir invalidade ou mera irregularidade
do acto em causa.
Requisitos de eficcia dos actos da administrao
Exigncias jurdicas de cuja verificao cumulativa depende a eficcia dos actos de
administrao. So exigncias extrnsecas ao acto em causa, isto , realidades exteriores
ao prprio acto relativas a momentos posteriores. Por exemplo, a publicao do acto.
Verificando-se todos os requisitos de eficcia, o acto passa a produzir efeitos jurdicos;
por outro lado, a falta de um ou mais requisitos implica a ineficcia do acto em causa.
Os requisitos variam claramente entre as diversas formas de actividade administrativa.

V.

Existncia e inexistncia jurdica dos actos de administrao

Aspectos gerais

Acto existente acto que respeita os requisitos de existncia, pelo que a ordem
jurdica determina a sua qualificao como acto jurdico e a consequente
aplicao do regime jurdico que lhe corresponde;

Acto inexistente acto que no respeita pelo menos um dos requisitos de

existncia, pelo que a ordem jurdica rejeita a sua qualificao como acto
jurdico ou a sua reconduo categoria de acto em que pretendia ingressar;

Inexistncia material corresponde a um nada ontolgico. mais correcto

falar em inexistncia do acto do que proferir acto inexistente;

Inexistncia jurdica em sentido estrito corresponde a um juzo formalizado

sobre realidades ontologicamente existentes mas s quais o direito recusa a
qualificao como jurdicas, ou a qualificaes que pretendem assumir em
determinada categoria jurdica, em virtude de no reunirem os respectivos
requisitos de existncia. O acto existente uma mera aparncia de acto, logo a
inexistncia jurdica no pode ser considerada um desvalor do mesmo: aquilo
que no existe no pode ser valioso ou desvalioso.

Marcelo Rebelo de Sousa aceita a inexistncia jurdica, ao contrrio dos

administrativistas de Coimbra que no s no a aceitam como a negam, ou, quanto
muito, tratam-na como uma espcie de nulidade agravada. A inexistncia jurdica de
ocorrncia pouco frequente, uma vez que o legislador tem utilizado a sua liberdade de
estabelecer os requisitos da mesma, no sentido de estabelecer a consequncia da
nulidade para situaes que seriam de inexistncia (sempre que se alarga o mbito da
invalidade, restringe-se o da inexistncia).
A dissoluo da inexistncia jurdica na nulidade facilitada pela circunstncia de o
regime de ambas ser muito semelhante a ponto de, por vezes, a lei disciplinar
conjuntamente os actos nulos e inexistentes, o que faz com que a inexistncia tenha uma
relevncia muito secundria em todas as formas de actividade administrativa.
Regime da inexistncia
No existe qualquer disposio normativa que consagre o regime da inexistncia
jurdica. Pode, contudo, enunciar-se as seguintes caractersticas dos actos inexistentes:

No produzem qualquer efeito, independentemente de declarao jurisdicional;

No tm carcter vinculativo;
No so susceptveis de execuo coerciva;
So insanveis mediante ratificao, converso ou reforma;
Podem ser desobedecidos por qualquer sujeito jurdico, pblico ou privado;
So irrevogveis, porque inexistentes;
As decises jurisdicionais que os apliquem nunca transitam em caso julgado;

VI.

A sua invocao no est sujeita a qualquer prazo, mesmo mediante impugnao

administrativa ou jurisdicional, o que significa que o decurso do tempo no
acarreta a sua consolidao na ordem jurdica.
Legalidade e ilegalidade dos actos jurdicos da administrao

Aspectos gerais

Acto legal respeita os requisitos de legalidade, sendo juridicamente conforme;

Acto ilegal acto que, por no respeitar um dos seus requisitos de legalidade, se
apresenta numa situao de desconformidade com o bloco de legalidade.

Um acto legal necessariamente vlido e regular; j um acto ilegal pode ser invlido ou
simplesmente irregular, consoante a ordem jurdica o prive ou no da aptido intrnseca
para a produo de efeitos jurdicos.
Os requisitos de legalidade dizem respeito a diferentes pressupostos e elementos dos
actos da administrao. Assim, a ilegalidade manifesta-se de formas diversas, consoante
o requisito de legalidade concretamente violado. Os vcios so as formas especficas de
manifestao da ilegalidade, consoante o requisito violado.
Os vcios podem ser subjectivos e objectivos e, dentro dos objectivos, formais,
materiais e funcionais. Os vcios podem, ainda, ser prprios se afectarem
directamente o acto que deles padece, ou consequentes se afectarem directamente actos
anteriores dos quais a legalidade do acto depende.
Os actos da administrao desconformes com o bloco de legalidade so objecto de um
juzo desfavorvel por parte da ordem jurdica que lhes atribui consequncias negativas,
sendo a mais grave, por regra, a invalidade e, a menos grave, a irregularidade.
Invalidade e desvalores jurdicos

Invalidade inaptido intrnseca de determinado acto para a produo estvel

dos efeitos por si visados (embora o acto invlido possa eventualmente produzir
efeitos de forma precria);

Desvalores jurdicos diferentes formas de invalidades s quais correspondem

regimes tambm diversos. Os desvalores tpicos dos actos da administrao so
a nulidade e a anulabilidade, por ordem decrescente de gravidade.

1. Nulidade
So nulos os actos que incorrem em ilegalidades de tal modo graves que a ordem
jurdica reclama o restabelecimento integral do interesse violado, com a consequente
recusa de reconhecimento de efeitos jurdicos do acto em causa. Mesmo que estejam
envolvidos interesses pblicos ou privados que de outro modo pudessem justificar a
manuteno dos efeitos, estes so destrudos.

O critrio material resulta da sistematizao da nulidade prevista para cada uma das
formas da actividade administrativa, sendo que, por isso, apenas tendencial, uma vez
que depende das especificidades de cada forma de actividade.
O legislador goza de liberdade para estabelecer os desvalores dos actos da
administrao, podendo estabelecer nulidade para actos menos severamente viciados,
bem como a anulabilidade para actos cuja gravidade poderia gerar nulidade. O
legislador ao estabelecer desvalores rege-se por critrios ligados interpretao
conjuntural que faz dos interesses pblicos primrios.
sempre necessrio verificar, caso a caso, qual o desvalor normativamente fixado para
determinado acto ilegal, independentemente do juzo que possa formar-se acerca da
gravidade do vcio por ele incorrido. A relevncia da nulidade maior nos regulamentos
e menor nos actos e contratos administrativos.
Nulidade no o mesmo que inexistncia os vcios de que padece o acto nulo,
embora graves, no perturbam a sua qualificao jurdica. O acto nulo juridicamente
existente, embora no produza efeitos fsicos (podendo produzir outros), enquanto o
acto inexistente no produz efeitos de nenhuma ordem.
Regime da nulidade os actos nulos:

No produzem qualquer efeito jurdico tpico, independentemente de declarao

jurisdicional ou administrativa;

No tm carcter vinculativo;
No so susceptveis de execuo coerciva;
No esto sujeitos a qualquer prazo aquando da sua invocao;
So insanveis mediante ratificao, reforma ou converso;
Podem ser desobedecidos por qualquer sujeito jurdico;
So irrevogveis, mas susceptveis de declarao de nulidade;
Podem ser reconhecidos oficiosamente, embora sem fora obrigatria geral.

2. Anulabilidade
Corresponde a situaes em que a violao do interesse pblico menos grave que as
situaes tendentes nulidade, pelo que a necessidade de reposio do interesse pblico
violado, conducente eliminao dos efeitos jurdicos do acto viciado, tem de ser
compatibilizada com outros interesses pblicos ou privados conducentes preservao
dos efeitos do acto viciado.
A compatibilidade dos interesses que colidem assegurada pelo regime legal dos actos
anulveis, na medida em que admite a produo precria de efeitos pelo acto viciado e a
consolidao deste na ordem jurdica, uma vez decorrido o prazo relativamente curto
para a sua impugnao. A anulabilidade mais frequente nos actos e nos contratos
administrativos e , praticamente, irrelevante nos regulamentos administrativos.
Regime da anulabilidade os actos anulveis:

Podem produzir efeitos jurdicos desde que aliem os seus requisitos de eficcia;

So vinculativos, na medida em que sejam eficazes;

So susceptveis de execuo coerciva, na medida da sua eficcia;
So sanveis mediante ratificao, converso ou reforma;
No so passveis de desobedincia pelos diversos sujeitos jurdicos;
So susceptveis de revogao;

Podem ser invocados dentro de um determinado prazo, findo o qual se

consolidam na ordem jurdica;

As consequncias associadas s podem ser efectivadas aps a anulao

jurisdicional ou revogao administrativa que assumem carcter constitutivo;

A sua invalidade s pode ser conhecida por um nmero restrito de rgos da

administrao, bem como a ttulo no oficioso, pelos tribunais.

3. Desvalores atpicos a lei pode, para determinadas ilegalidades, estabelecer

desvalores cujo regime no se reconduza integralmente nulidade ou
anulabilidade (desvalores tpicos).
Ilegalidade e irregularidade
Irregularidade consequncia jurdica de actos que padeam de ilegalidades pouco
graves e, como tal, tidas como insusceptveis de afectar de forma essencial a produo
de efeitos estveis pelos actos viciados em causa. Trata-se de vcios competenciais e
formais e nunca vcios materiais ou funcionais.
A irregularidade excepo no Direito Administrativo e, em geral, no direito pblico,
na medida em que, por fora do princpio da legalidade, na dimenso de preferncia de
lei, a violao do bloco de legalidade acarreta o no reconhecimento dos efeitos aos
actos jurdicos ilegais ou a sua destruio.
Regime da irregularidade (277/2 CRP)
O regime dos actos irregulares idntico ao dos actos ilegais e regulares. No entanto, a
irregularidade pode acarretar uma depreciao dos efeitos secundrios dos actos
jurdicos afectados, sem afectar os seus efeitos principais. Os actos meramente
irregulares no deixam de ser ilegais pelo que podem dar origem a responsabilidade
civil e disciplinar dos seus autores.
A depreciao da invalidade em mera irregularidade: degradao da forma e de
formalidades e aproveitamento do acto
A ordem jurdica estabelece, por vezes, a invalidade (nulidade ou anulabilidade) para
um acto jurdico da administrao que padece de determinado vcio mas permite que,
reunidas determinadas circunstncias, o acto possa ser considerado como irregular.
Degradao da forma legal e de formalidades essenciais em no essenciais surge
quando as finalidades que a prescrio legal de uma forma ou formalidades exigidas
para um determinado acto foram plenamente atingidas por outro meio; nestes casos
torna-se intil o cumprimento daqueles requisitos formais.

Aqui, o acto no privado da aptido intrnseca para a produo plena dos seus efeitos
principais, apenas no se verificam os requisitos formais para este ser perfeito.
Princpio do aproveitamento dos actos da administrao
Este princpio construdo pelos tribunais determina que a invalidade de um acto que
padea de vcio de forma ou violao de lei por falta de fundamentao pode ser
descaracterizada, mantendo-se vigente o acto impugnado quando o tribunal possa
estar seguro, sem margem de dvidas, de que o acto, com o sentido e contedo com que
foi praticado, era a nica deciso admissvel, independentemente das incidncias do
procedimento administrativo.
A jurisprudncia introduziu algumas limitaes a este princpio, nomeadamente a
existncia de margem de livre deciso e de dificuldades na interpretao da lei ou na
fixao dos pressupostos de facto.
VII.

Eficcia e ineficcia dos actos da administrao

Aspectos gerais

Acto jurdico eficaz aquele que produz efeitos jurdicos;

Acto jurdico ineficaz aquele que no produz quaisquer efeitos jurdicos (existe
e apto a produzir efeitos mas, por factos subsequentes, deixa de os produzir).

Ineficcia ilegalidade exterior ao acto:

Originria sendo a mais frequente, corresponde preterio de requisitos de

eficcia mais comuns;

Superveniente pode decorrer da suspenso, administrativa ou jurisdicional,

dos efeitos de um acto jurdico.

No existe uma correlao necessria entre validade e eficcia e entre invalidade e

ineficcia; existem actos invlidos mas eficazes (anulveis) e actos vlidos mas
ineficazes (sem publicao). A ineficcia pode, contudo, decorrer necessariamente da
invalidade se esta assumir uma forma que impea a produo de efeitos pelo acto,
nomeadamente a nulidade.
Origens da ineficcia
a) Preterio de meros requisitos de eficcia tem carcter normalmente
temporrio e suprvel mediante o preenchimento posterior do requisito em
falta. Tal no ocorre se a supresso depende de uma conduta discricionria e esta
for recusada pelo rgo competente para a sua adopo.
b) Preterio de requisitos de validade tem carcter normalmente definitivo e
insuprvel mediante o preenchimento posterior do requisito em falta.

A ineficcia de um acto jurdico, ainda que vlido, pode ter consequncias para actos
subsequentes: assim como os actos ineficazes no produzem efeitos, os actos que
procedam sua aplicao ou execuo so necessariamente ilegais e, no caso de actos
imateriais, sero invlidos.
VIII.

Procedimentalizao da actividade administrativa

Procedimentalizao
No sculo XX assistiu-se procedimentalizao da actividade administrativa. Nos
primrdios do Direito Administrativo, o legislador preocupou-se em fixar os requisitos
das condutas da administrao, sem se estabelecer quaisquer normas relativas ao
caminho a percorrer at sua adopo e para a sua execuo; no fixava normas
procedimentais porque elas estavam ao abrigo da margem de livre deciso que era lata,
existindo uma reserva de administrao. Actualmente, considera-se to importante
como a deciso, o caminho percorrido antes da tomada de deciso e a sua execuo.
na fase prvia tomada de deciso que comea a iniciativa procedimental, o
apuramento dos pressupostos de facto e de direito; a procura da norma habilitante; os
actos preparatrios da deciso; a participao dos interessados na deciso; o esforo de
proteco dos direitos e posies jurdicas; a ponderao de interesses relevantes e das
melhores solues. Todos estes aspectos fazem-se antes da deciso e influenciam o seu
sentido. A influncia destes aspectos pode ser to forte que se proceda a uma reduo da
deciso a uma mera aplicao da nica alternativa possvel de actuao no caso
concreto, reduzindo a zero a margem de livre deciso.
Do procedimento fazem parte os actos complementares que executam ou
complementam outros de forma a que haja uma completa efectivao dos efeitos
jurdicos. Estes actos podem, tambm, acarretar ofensas graves s posies jurdicas
subjectivas dos particulares.
Concluso: a importncia das fases pr e ps decisrias levam a que a lei passasse a
definir o modo de produo e execuo das decises da administrao, como
concretizao dos princpios fundamentais da actividade administrativa. Assim, deu-se a
expanso do fenmeno da procedimentalizao que teve como resultado o facto de os
actos da administrao estarem hoje inseridos num procedimento administrativo
disciplinado por lei ou dele serem produto.
Procedimento administrativo
O procedimento administrativo resulta numa srie de vrias condutas dotadas de lgica
interna e orientadas para a produo (procedimento decisrio) ou execuo
(procedimento executrio) de uma deciso administrativa art. 1/1 CPA: sucesso
ordenada de actos e formalidades tendentes formao, manifestao e execuo da
vontade da administrao pblica.
Os actos da administrao podem constituir o momento final do procedimento que visa
a sua prtica; podem ser praticados no decurso de um procedimento que visa preparar
a prtica de um outro acto e podem, ainda, ser praticados no decurso de um
procedimento que visa a execuo de actos anteriormente praticados.

A procedimentalizao da administrao pblica quase total, constituindo uma

realizada essencialssima no domnio do Direito Administrativo. Todos os actos,
regulamentos e contratos administrativos devem ser antecedidos e executados atravs de
procedimentos administrativos. Os actos materiais jurdicos devem tambm ser
enquadrados num procedimento, quer visem a prtica de actos imateriais, quer visem a
sua execuo; o mesmo se aplica s simples actuaes administrativas.
O fenmeno da procedimentalizao uma das marcas que distinguem o Direito
pblico e, em particular, o Direito Administrativo, uma vez que reduz ou elimina a
autonomia pblica da administrao pblica naquelas matrias, envolvendo, por isso, a
sua subordinao ao Direito em termos distintos das relaes entres privados.
Importncia prtica e terica do procedimento administrativo

Importncia prtica

O procedimento decisrio permite administrao averiguar os factos e os direitos

relevantes mediante a realizao de diligncias de recolha de prova, a auscultao de
organismos pblicos encarregues de velar pelos interesses pblicos envolvidos e a
audio de pessoas ou entidades cujas posies jurdicas subjectivas possam ser
afectadas pela deciso; assim tm a oportunidade de exercer o seu direito de
participao. S o procedimento permite a operatividade do princpio da imparcialidade
porque permite a identificao exaustiva dos interesses pblicos e privados relevantes
para a deciso, para posterior ponderao. O procedimento facilita a administrao ao
permitir a produo mais fcil e atempada de decises legais, conformes s posies
jurdicas subjectivas dos particulares, oportunas e convenientes.
A generalidade dos actos e formalidades que integram o procedimento constituem
requisitos de legalidade formal dos actos da administrao, cuja preterio tem
consequncias ao nvel da legalidade e validade.
O procedimento executivo possibilita que os actos jurdicos produzam facticamente os
efeitos por si visados, possibilitando a melhor prossecuo dos interesses pblicos em
causa. Por outro lado, o procedimento constitui uma importante garantia dos
particulares em face das actividades que frequentemente introduzem no mundo material
os efeitos desfavorveis e irreversveis que os actos decisrios continham apenas em
potncia, devido ao seu carcter individual.

Importncia terica

O estudo do procedimento permite analisar de forma sistemtica o modo de produo

das condutas administrativas, na base de quadros conceptuais e operativos comuns
generalidade das formas de actuao da administrao. Permite ultrapassar a viso
clssica que coloca o acto administrativo no centro de gravidade de todo o sistema de
Direito Administrativo.
O procedimento tambm adequando compreenso de fenmenos da administrao
infra-estrutural, na medida em que esta se caracteriza por envolver relaes de carcter
contnuo entre a administrao e os particulares. Alguma doutrina considera o
procedimento como o novo conceito-chave do Direito administrativo.

Crtica: a grande disparidade entre as disciplinas legais dos diversos procedimentos

administrativos torna praticamente impossvel uma compresso global da parte geral do
direito administrativo a partir da ptica do procedimento.
Funes do procedimento administrativo
a) Funes objectivas

Intensifica a sujeio da administrao ao Direito e ao princpio da legalidade;

Contribui para o aumento da aceitao social das decises administrativas;

Permite a identificao e ponderao dos interesses pblicos e privados

relevantes para a deciso do caso concreto;

Permite a identificao dos dados de facto e de direito, propiciando o respeito

pelo bloco de legalidade;

Permite uma maior racionalidade, eficincia, oportunidade e convenincia da

prossecuo do interesse pblico e da actividade administrativa;

Institucionaliza a cooperao entre a administrao e os particulares, ampliando

a legitimidade da administrao.
b) Funes subjectivas

Permite a participao dos particulares na formao de decises que lhes sigam

respeito, assegurando a salvaguarda das posies jurdicas subjectivas dos
particulares perante a administrao;

Assegura que a actuao administrativa se processe com transparncia e

publicidade, permitindo uma maior elucidao dos particulares a seu respeito;

Minora o risco da adopo de condutas imprevisveis, satisfazendo a exigncia

de previsibilidade imanente do Estado de Direito;

Confere padres objectivos para o controlo, administrativo e jurisdicional, da

actividade da administrao.

Procedimento administrativo e procedimento jurisdicional

Ser o procedimento administrativo igual ao processo contencioso nos tribunais
administrativos? Aps 1974, uma viso dualista, imposta pelo princpio da separao de
poderes, evidencia as suas diferenas aos nveis orgnico, teleolgico e principiolgico.

Ponto de vista orgnico o procedimento desenrola-se perante a administrao

pblica enquanto o processo decorre nos tribunais;

Ponto de vista funcional o procedimento visa a prossecuo do interesse

pblico administrativo inerente funo administrativa; o processo visa o fim
pblico de restaurao da paz jurdica inerente funo jurisdicional;

Ponto de vista dos princpios formadores no procedimento vigora o

princpio do inquisitrio (compete administrao pblica o impulso
procedimental) e oficioso; no processo vigora o princpio do dispositivo (que
traduz o carcter passivo dos tribunais ao deixar o impulso processual s partes
envolvidas no caso) e no oficioso.

H, contudo, ligaes entre procedimento e processo administrativos. Ambos

constituem processos em sentido amplo, isto , sucesses ordenadas de actos que visam
finalidades determinadas. Ao tramitar o procedimento administrativo, a administrao
est ciente de que, sobre os actos que praticar, pode vir a incidir em processo
jurisdicional. O controlo jurisdicional da legalidade das condutas administrativas recai
sobre procedimentos e formalidades graciosas, cuja preterio ou deficiente realizao
implica o vcio de forma do acto final.
O processo e o procedimento relacionam-se de forma dinmica, uma vez que os actos
praticados num procedimento podem ter implicaes num processo jurisdicional
pendente; assim como a sentena de um tribunal administrativo pode influenciar
procedimentos administrativos pendentes ou determinar a abertura de um procedimento
administrativo encerrado.
A codificao do procedimento administrativo geral
A codificao do Direito Administrativo dificultada pelas suas caractersticas prprias;
todavia um dos domnios em que tais complicaes so facilmente ultrapassveis.
a) Vantagens da codificao do procedimento administrativo

Clareza, certeza e acessibilidade maior das normas gerais que disciplinam a

formao das condutas administrativas;

Acrscimo de eficincia da administrao e dos tribunais administrativos, bem

como da tutela dos direitos fundamentais dos particulares.
b) Desvantagens da codificao do procedimento administrativo

Excessiva rigidificao do procedimento administrativo que poderia levar a uma

diminuio da adaptabilidade do Direito s evolues econmicas, sociais e
culturais e afastar a administrao da prossecuo do interesse pblico.

As razes de desconfiana da doutrina acerca da codificao do procedimento

administrativo foram desmentidas pela sua expanso escala mundial e pela apreciao
dos diversos cdigos do procedimento administrativo.
O regulamento
Noo e aspectos gerais
O regulamento administrativo uma deciso de um rgo da administrao pblica que,
ao abrigo de normas de Direito pblico, visa produzir efeitos jurdicos em situaes
gerais e abstractas.

Da sua caracterizao como deciso decorre que se trata de um acto positivo, imaterial e
unilateral: o facto de ser emitido por um rgo administrativo implica que se trata de um
acto da administrao; sendo emitido ao abrigo de normas de Direito pblico,
necessariamente um acto de gesto pblica; se visa produzir efeitos jurdicos, trata-se de
um acto jurdico; se esses efeitos se produzem em situaes gerais e abstractas, trata-se
de um acto normativo. O aspecto mais saliente do regulamente, que permite distingui-lo
de todas as restantes formas jurdicas da actividade administrativa, o de conter
comandos gerais e abstractos, ou seja, normas jurdicas.
Regulamento, lei e acto administrativo
1. Regulamento e lei
O regulamento traduz o exerccio da funo administrativa, distinguindo-se da lei que
traduz o exerccio da funo legislativa. A distino substancial entre lei e regulamento
, portanto, decorrente da existente entre as duas funes: a lei partilha o carcter
primrio da funo legislativa, enquanto o regulamento partilha do carcter secundrio
da funo administrativa, estando por isso subordinado ao princpio da legalidade.
2. Regulamento e princpios da legalidade
a) Consequncias do princpio da legalidade dos regulamentos
Enquanto forma de actividade administrativa, os regulamentos esto sujeitos ao
principio da legalidade, quer na dimenso de preferncia de lei, quer de reserva de lei.
Da sujeio dos regulamentos preferncia de lei decorrem cinco consequncias:

Os regulamentos que contrariem o bloco de legalidade a que esto sujeitos so

ilegais e, normalmente, invlidos. Assim, so constitucionalmente proibidos os
regulamentos delegados, ou seja, regulamentos aos quais a lei permite que, com
eficcia externa, interpretem, modifiquem, suspendam ou revoguem preceitos
legais (112/5 CRP);

Uma lei posterior revoga um regulamento que seja contrrio quilo que nela se
dispe. A revogao do regulamento sempre expressa;

A revogao ou cessao de vigncia da lei habilitante da emisso de

determinado regulamento implica a cessao da sua vigncia por caducidade;

Tal como a interpretao da lei deve ser conforme Constituio, a

interpretao dos regulamentos deve ser feita conforme lei;

Os regulamentos ilegais devem ser desaplicados dos tribunais (204 CRP, por
identidade de razo; 73/2 CPTA) e so susceptveis de impugnao oficiosa.

Da sujeio dos regulamentos reserva de lei decorrem duas consequncias:

Os regulamentos tm necessariamente que ser habilitados por lei. Contudo, o

grau de densidade normativa da lei habilitante pode variar no seu contedo;

Os regulamentos retroactivos so, em regra, retroactivos.

b) Hierarquia dos regulamentos

Ao contrrio do que acontece com as leis, que tm todas a mesma hierarquia (embora
no necessariamente a mesma fora), os regulamentos so hierarquicamente
diferenciados entre si. A hierarquia dos regulamentos serve para graduar a preferncia
de lei entre regulamentos. Os critrios da hierarquia regulamentar so trs: a posio do
rgo emissor, o mbito territorial das atribuies prosseguidas pela pessoa colectiva a
que pertence o rgo emissor e a forma regulamentar.
Segundo o critrio da posio do rgo emissor, os regulamentos emitidos por rgos
supraordenados so hierarquicamente superiores queles emitidos pelos rgos que lhes
sejam infraordenados. Assim, em geral, os regulamentos emitidos por um superior
hierrquico, por um delegante, por um superintendente ou por um rgo tutelar so
hierarquicamente superiores, respectivamente, a um regulamento emitido pelo
subalterno, pelo delegado, pelo superintendido e pelo tutelado.
Segundo o critrio do mbito geogrfico das atribuies prosseguidas, os
regulamentos emitidos por rgos inseridos em pessoas colectivas cujas atribuies
sejam de mbito territorial mais amplo so hierarquicamente superiores queles
emitidos por rgos inseridos em pessoas colectivas cujas atribuies sejam de mbito
territorial mais restrito.
Segundo o critrio da forma, os regulamentos de forma mais solene so
hierarquicamente superiores queles que sejam revestidos de forma menos solene.
Caso se conclua a igual hierarquia de dos regulamentos, os conflitos existentes entre
normas constantes de ambos tm que ser resolvidos fora dos quadros da preferncia de
lei, designadamente com apelo aos critrios da generalidade, especialidade e
excepcionalidade normativas ou de sucesso temporal entre actos jurdicos.
Fundamentos e funes dos regulamentos
Fundamentos dos regulamentos
Os fundamentos dos regulamentos so trs, consoante se adopte um prisma
sociopoltico, jurdico ou da estrutura constitucional do Estado.

Do ponto de vista sociopoltico, os regulamentos fundamentam-se nos limites

naturais da funo legislativa: assim, o campo de operatividade por excelncia
do regulamento comea onde acaba a capacidade de previso do legislador;

Do ponto de vista jurdico, o fundamento dos regulamentos o princpio da

legalidade, na sua dimenso de reserva de lei a emisso de qualquer
regulamento tem que ser habilitada por uma norma jurdica hierarquicamente
superior, suficientemente legitimada e densificada;

Do ponto de vista da estrutura jurdico-constitucional do Estado, alguns

regulamentos fundamentam-se no princpio da separao de poderes.

Funes dos regulamentos

As funes dos regulamentos tm uma estreita ligao natureza da funo
administrativa como funo secundria do Estado e aos fundamentos do poder
regulamentar: os regulamentos podem servir para executar as leis, para complementlas e para dinamizar globalmente a ordem jurdica.

A funo de execuo das leis visa possibilitar a aplicao prtica de um

determinado regime legal, nomeadamente atravs da introduo da disciplina
normativa de determinadas matrias que a lei se absteve de regular e que ,
todavia, necessria para que esta se torne exequvel;

A funo de complementao das leis visa a regulao dos aspectos acessrios

de um determinado regime legal que a lei no regulou directamente, por
considerar necessrio ou conveniente (designadamente por razoes de maior
proximidade da administrao em relao s situaes reguladas) que sejam
definidos por regulamento;

A funo da dinamizao global da ordem jurdica visa a introduo de

disciplinas normativas materialmente inovatrias, por no corresponderem a
execuo ou complementao de leis.

Classificaes de regulamentos
Os regulamentos podem ser classificados atendendo sua relao com a lei e s suas
funes, titularidade do interesse pblico prosseguido, ao seu contedo e ao seu
mbito de eficcia.

Quanto relao dos regulamentos com a lei e s suas funes, os

regulamentos podem ser de execuo, complementares ou independentes;

Quanto titularidade do interesse pblico prosseguido, distingue-se entre os

regulamentos autnomos, os regulamentos autonmicos e os demais
regulamentos. Os regulamentos autnomos emanam de um rgo de uma
pessoa colectiva da administrao autnoma e os regulamentos autonmicos
emanam de um rgo de uma pessoa colectiva da administrao autonmica;

Quanto ao contedo, os regulamentos podem ser de organizao, de

funcionamento, de polcia e fiscais;

Quanto ao mbito de eficcia, os regulamentos podem ser internos ou

externos. Os regulamentos internos disciplinam a organizao e o
funcionamento da pessoa colectiva a que pertence o rgo do qual emanam; os
regulamentos externos visam a produo de efeitos para fora da pessoa colectiva
a que pertence o rgo do qual emanam.

Procedimento regulamentar
A procedimentalizao da actividade administrativa atinge tambm o campo
regulamentar. Assim, os arts. 115-118 CPA disciplinam o procedimento regulamentar.

Fase da iniciativa a iniciativa do procedimento regulamentar pode ser pblica

ou particular (art. 54 CPA, aplicvel subsidiariamente);

Fase de preparao do projecto de regulamento trata-se de uma fase

desformalizada, j que a lei no disciplina os seus trmites. Durante a preparao
do projecto, a administrao pode ouvir rgos e servios pblicos, auscultar
entidades representativas dos seus destinatrios, estimar o impacto econmico...
uma vez concludo o projecto, deve ser elaborada uma nota justificativa
fundamentada (116 CPA);

Fase da participao dos interessados a participao dos interessados pode

ocorrer atravs de audincia (117 CPA) ou de apreciao pblica (118 CPA).
A lei configurou a audincia dos interessados como obrigatria apenas nos
procedimentos que visem a adopo de regulamentos desfavorveis aos seus
destinatrios (117/1 CPA); a apreciao pblica exigida para todos os
regulamentos, mesmo que j sujeitos a audincia dos interessados (118/1 CPA);

Fase de concluso o modo normal da concluso do procedimento

regulamentar a aprovao do regulamento mediante deciso ou deliberao do
rgo com competncia regulamentar.

Interpretao do regulamento
A afinidade estrutural do regulamento com a lei, decorrente do carcter normativo de
ambos, bem como a ligao interna entre si, justifica, em princpio, a aplicao ao
primeiro, com as necessrias adaptaes, dos cnones interpretativos da segunda,
objecto de positivao no art. 9 CC. Imposio especfica do princpio da legalidade a
de que a interpretao dos regulamentos seja conforme lei e positivamente orientada
para a melhor prossecuo dos fins por si visados.
Requisitos da existncia e da legalidade do regulamento
Requisitos de existncia do regulamento
Os requisitos de existncia dos regulamentos dizem respeito aos aspectos constitutivos
do conceito de regulamento; assim, para que uma determinada realidade se possa
reconduzir ao conceito de regulamento, dever estar-se perante um acto jurdico,
imaterial, unilateral, normativo, de administrao e de gesto pblica. Requisitos
especficos so a promulgao e a respectiva referenda ministerial.
Requisitos de legalidade do regulamento

Requisitos subjectivos:

a) O principal requisito subjectivo de legalidade a competncia do rgo emissor

do regulamento;
b) Outro requisito subjectivo a idoneidade do autor, que se exprime na ausncia
de situaes de impedimento relativamente ao procedimento regulamentar em
que determinado regulamento foi aprovado.

Requisitos objectivos materiais:

a) O contedo e o objecto tm que ser possveis e inteligveis, no podem dizer

respeito a matrias de reserva de lei, nem contrariar o bloco de legalidade;
b) Os pressupostos de facto e de direito do regulamento tm que se verificar no
momento da sua emisso;
c) Um requisito especfico, relativo ao contedo dos regulamentos revogatrios de
outros que conferem exequibilidade a normas legais, o de que os primeiros
contenham uma nova disciplina da matria sobre a qual incidem (119/1 CPA).

Requisitos objectivos formais:

a) Quanto forma que aqueles revistam a forma exigida pela Constituio ou

pela lei. A forma dos regulamentos externos necessariamente escrita; os
regulamentos internos podem ser expedidos sob forma oral;
b) Os requisitos relativos s formalidades prvias aprovao dos regulamentos
consistem nas exigncias de respeito dos trmites obrigatrios do procedimento
regulamentar, designadamente a audincia dos interessados, a consulta pblica e
a nota justificativa.

Requisitos objectivos funcionais:

a) Os regulamentos tm que visar a prossecuo do fim de interesse pblico

definido, exclusivamente, por lei;
b) Os regulamentos tm que respeitar o princpio da imparcialidade, ou seja, ser
precedidos de uma ponderao de todos os interesses pblicos e privados
relevantes para a sua emisso.
Inexistncia do regulamento
A inexistncia constitucionalmente cominada de forma expressa para os decretos
regulamentares no promulgados cuja promulgao no tenha sido objecto de referenda
ministerial (134/b), 140/1, 137 e 140/2 CRP).
Ilegalidade e invalidade do regulamento
Salvos casos marginais de irregularidade, a invalidade a consequncia normal
reservada pela ordem jurdica para os regulamentos ilegais. Os regulamentos
inconstitucionais so nulos, nos termos em que o so as leis inconstitucionais; os
regulamentos que violem a lei ordinria tm tambm como nico desvalor admissvel
a nulidade. Com efeito, a anulabilidade permitira a produo de efeitos jurdicos pelo
regulamento ilegal at a sua anulao, bem como a consolidao daquele na ordem
jurdica passado prazo para a sua anulao. Quanto aos regulamentos que violem
regulamentos hierarquicamente superiores no pareceria inadmissvel a sua mera
anulabilidade. Tais regulamentos devem considerar-se nulos.

Ao contrrio do que se passa com a nulidade dos actos administrativos que sempre
total (137/1 CPA), a invalidade dos regulamentos pode ser total ou parcial, consoante a
preterio de requisitos de legalidade respeite a todas as suas normas ou s a parte delas.
Irregularidade do regulamento
Num sistema de invalidade regulamentar que nem sequer admite em geral a mera
anulabilidade dos regulamentos ilegais, a irregularidade forosamente uma
consequncia marginal da ilegalidade dos regulamentos. Casos de irregularidade sero,
por exemplo, os de ausncia de nota justificativa (116 CPA) e de falta de indicao
expressa das normas revogadas pelo regulamento (119/2 CPA). Os regulamentos
irregulares produzem os seus efeitos principais como se fossem ilegais, mas a
irregularidade pode acarretar consequncias disciplinares para o titular do rgo com
competncia regulamentar e, no segundo caso referido, implicar eventualmente
responsabilidade civil administrativa.
Eficcia e vigncia do regulamento
Requisitos de eficcia do regulamento
A circunstncia de os regulamentos serem actos unilaterais e impositivos,
eventualmente desfavorveis, exige que os seus efeitos s se produzam depois da
possibilidade do seu conhecimento pelos destinatrios; a circunstncia destes ltimos
serem, por definio, plurais e indeterminveis torna invivel qualquer requisito de
eficcia que exija a comunicao individual do teor do regulamento a cada destinatrio;
o requisito de eficcia geral dos regulamentos externos , portanto, tal como sucede com
as leis, a publicao (119/1, h) CRP sob pena de ineficcia 119/2).
As formas de publicidade dos regulamentos aprovados por rgos de pessoas colectivas
da administrao estadual indirecta, de associaes e de universidade pblicas, bem
como as consequncias da sua falta, so constitucionalmente remetidas para a lei
ordinria (119/3 CRP), mas o texto constitucional parece pressupor a exigncia de
publicidade, cujo grau mnimo necessariamente uma qualquer forma de publicao,
ainda que meramente edital.
Para alm da publicidade, podem existir requisitos de eficcia especficos de
determinados regulamentos: alguns esto sujeitos a aprovao pelo superior hierrquico
ou por rgo que exera tutela sobre o seu autor e os estatutos das universidades
pblicas esto sujeitos a aprovao pelo Governo. A eficcia do regulamento pode
tambm depender de aprovao em referendo local (241/1 CRP).
A eficcia das normas regulamentares pode ser suspensa, quer administrativamente,
quer jurisdicionalmente. A ausncia de suspenso constitui, por isso, um requisito
(negativo) de eficcia dos regulamentos externos. A eficcia dos regulamentos internos
no objecto de disciplina especfica.
Cessao da vigncia do regulamento
A vigncia do regulamento pode cessar por revogao, caducidade ou declarao de
ilegalidade com fora obrigatria geral.

A revogao pode operar em virtude da supervenincia de um outro

regulamento de categoria idntica ou superior, bem como de um acto jurdico
hierarquicamente superior, nomeadamente uma lei;

A caducidade decorre da supervenincia de qualquer facto de que dependa a

vigncia do regulamento, particularmente a cessao de vigncia da lei
habilitante da sua emisso ou do decurso do prazo pelo qual o regulamento
estava destinado a vigorar;

Por fim, a declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral pode ser
jurisdicional (72/1 e 76 CPTA) ou administrativa (no expressamente prevista
em geral, mas decorrente de um genrico deve administrativo de eliminao das
ilegalidades cometidas, imposto pelo princpio da legalidade).

O acto administrativo
O acto administrativo a forma mais comum da actuao administrativa. Segundo o
artigo 120 do CPA: uma deciso de um rgo da administrao pblica que, ao
abrigo de normas de Direito pblico, visa produzir efeitos jurdicos numa situao
individual e concreta. um acto de gesto pblica no-normativo.
1. O aspecto deciso a caracterizao do acto administrativo como deciso
acarreta os seguintes aspectos:

Conduta voluntria um acto administrativo um acto em sentido proprio,

ficando excludos deste conceito os factos naturais, ainda que juridicamente
relevantes, os factos jurdicos e as condutas humanas no voluntrias.

A voluntariedade dos actos administrativos tem alcances diferentes consoante esteja em

causa vinculao ou margem de livre deciso e, em ltimo caso, conforme a liberdade
conferida por lei. A crescente informatizao da actividade administrativa levou
produo informtica de pronncias imputadas administrao com carcter
vinculativo para os cidados. Dever considerar-se tais pronncias como actos
administrativos? Sim, porque no pode retirar-se a qualificao como acto
administrativo apenas porque, aparentemente, no voluntario: a conduta humana
voluntria est presente no acto de programao do mecanismo para que, perante
determinados pressupostos que lhe sejam alimentados mediante condutas, seja
segregada uma pronncia com determinado contedo.

Acto positivo o acto administrativo um acto positivo. No existem decises

por omisso; quanto muito, uma omisso pode ser a traduo de uma precedente
e, eventualmente, no exteriorizada deciso de no agir.

Acto imaterial a expresso deciso remete para uma realidade puramente

abstracta e sem existncia directa no mundo fsico. Os actos materiais no so,
por isso, actos administrativos.

Acto unilateral para a sua perfeio basta uma vontade ou mais do que uma
vontade com fim comum.

No Direito Administrativo, a circunstncia de um acto s poder ser emitido mediante

solicitao do interessado no invalida o seu carcter unilateral, uma vez que a
solicitao prvia e considerada como apenas um pressuposto do acto e no como
parte da sua estrutura; do mesmo modo, os actos carecidos de aceitao do destinatrio
j no so perfeitos no momento anterior aceitao, pelo que no deixam de ser
unilaterais. Tanto o requerimento para a emisso de um acto como a aceitao no so
constitutivos de tais actos administrativos, so requisitos de legalidade e eficcia.

Tem um contedo e visa a produo de efeitos prprios at os actos

integrativos (conferem eficcia ou estabilidade a actos anteriores) no podem ser
considerados puramente instrumentais, possuindo sempre um sentido autnomo.

Os actos administrativos distinguem-se das simples actuaes administrativas porque

estas no visam a produo de efeitos prprios e so puramente instrumentais em
relao a outros actos jurdicos.
O artigo 120 do CPA utiliza a terminologia deciso, ao passo que a lei alem utiliza a
expresso regulao. Regulao mais estrita pois abrange fundamentalmente as
decises que constituem, modificam ou atingem situaes jurdicas. a expresso da lei
portuguesa permite a qualificao como acto administrativo das condutas que produzam
efeitos jurdicos de qualquer tipo.
2. O aspecto rgos da administrao
O acto administrativo pertence a um rgo da administrao pblica que o pratica no
mbito da funo administrativo. O acto administrativo um acto da administrao quer
em sentido orgnico, quer em sentido material (traduz o exerccio da funo
administrativa do Estado por um rgo de uma pessoa colectiva organicamente
integrada na administrao pblica), cumulativamente.
So rgos da administrao pblica o governo e os rgos dele dependentes, institutos
pblicos, empresas pblicas, regies autnomas, autarquias locais, associaes pblicas,
universidades pblicas e rgos da administrao independente (art. 2 CPA). Os
privados que exeram a funo administrao pblica so tambm abrangidos.
No so actos administrativos os actos de poderes de funes administrativas, os actos
de privados no organicamente integrados na administrao, ainda que com eles
conexos e os actos de privados integrados na administrao que no correspondam ao
exerccio da funo administrativa.
Actos em matria administrativa decises que, ao abrigo de normas de Direito
pblico, visam produzir efeitos jurdicos em situaes individuais e concretas
praticados, no exerccio da funo administrativa, por rgos integrados nos poderes
poltico, legislativo e jurisdicional. No so actos administrativos, mas, como a nica
diferena reside no facto de os rgos integrarem outras funes, -lhes aplicvel o
regime geral do acto administrativo. No podem ser considerados actos administrativos
os actos jurdico-pblicos que traduzem o exerccio das funes poltica, legislativa e
judicial. Aplica-se tambm quando tais actos sejam praticados por rgos da
administrao como sucede com os actos polticos e legislativos do governo.

Actos administrativos judicativos actos de natureza hbrida administrativa e

jurisdicional mediante os quais os rgos administrativos exercem a funo
jurisdicional em zonas de reserva relativa de jurisdio.
3. O aspecto ao abrigo de normas de direito pblico
O artigo 120 esclarece que se trata de actos de gesto pblica com primazia do
interesse pblico sobre interesses privados com ele conflituantes. No so actos
administrativos os actos de gesto privada da administrao, ainda que unilaterais,
individuais e concretos.
A meno legal ao Direito pblico e no ao Direito privado uma influncia alem que
no deve ser interpretada em termos restritos, uma vez que nada impede que
determinados aspectos do regime de um acto administrativo sejam regulados por
normas de Direito privado. As normas de Direito pblico ao abrigo das quais emitido
o acto administrativo so essencialmente normas de Direito Administrativo.
4. O aspecto visem produzir efeitos jurdicos o acto administrativo, porque
visa produzir efeitos jurdicos, um acto jurdico.
Os efeitos jurdicos a produzir pelos actos administrativos abrangem toda e qualquer
modificao da ordem jurdica, no se resumindo constituio, modificao e extino
de situaes jurdicas, como sucede no direito alemo; por isto, so actos
administrativos as declaraes de inexistncia, nulidade e caducidade que eliminam a
incerteza que rondava o acto.
Os actos certificativos so actos administrativos, assim como os actos de
esclarecimento, os actos confirmativos, os actos preparatrios, os actos de execuo, na
medida em que possuem um contedo e produzem efeitos jurdicos autnomos. A
funo estabilizadora do acto administrativo visvel nos actos acessrios,
certificativos, confirmativos e de esclarecimento.
No so actos administrativos aqueles que no seja possvel imputar efeitos jurdicos,
como alguns actos materiais e as actuaes informais; os que produzem efeitos jurdicos
meramente instrumentais, como as simples actuaes administrativas.
5. O aspecto situao individual e concreta os efeitos que o acto
administrativo visa prosseguir tm obrigatoriamente por objecto uma situao
individual e concreta, o que significa que so determinveis, tanto os
destinatrios, como as situaes de facto a que se aplica (carcter no normativo
que o distingue do regulamento).
H algumas situaes de fronteira em que se levantam dvidas de classificao dos
actos jurdicos como normativos ou no normativos, a saber:
a) Actos colectivos visam um nico destinatrio subjectivamente complexo,
produzindo efeitos em relao a todos os sujeitos que o integram. Por
exemplo, a dissoluo de um rgo colegial. Os actos colectivos so actos
individuais e, por isso, actos administrativos;

b) Actos plurais conjuntos de actos que produzem efeitos idnticos em

relao a uma pluralidade de pessoas. Estes actos esto instrumentalmente
unificados numa exteriorizao nica por razes de economia e de eficincia
procedimentais. No deixam de ser concretos e individuais, uma vez que os
destinatrios so determinados e no apenas determinveis. Por isso, so
actos administrativos. Por exemplo, despachos de nomeao;
c) Actos gerais actos dirigidos a conjuntos inorgnicos de pessoas,
delimitados atravs da utilizao de caractersticas genricas e, por isso,
indeterminados mas que so, todavia, determinveis no contexto em que so
praticados. Estes actos tm carcter concreto mas os seus destinatrios so
identificados com recurso a categorias genricas, pelo que a qualificao do
acto como individual e concreto ou geral mais difcil.
6. A no exigncia de carcter externo para que o acto de administrao seja
considerado acto administrativo no necessrio que tenha eficcia externa. O
artigo 51 do CPA admite a existncia de actos administrativos com eficcia
externa mas no uma qualidade exigida.
No conceito de acto administrativo, cabem os actos com eficcia externa e interna.
7. Actos de indeferimento como actos administrativos
Os actos de indeferimento procedem definio da posio da administrao perante a
pretenso formulada pelo particular e, de forma negativa, regulao da situao
jurdica deste, pelo que visam a produo de efeitos jurdicos prprios. Dos artigos
51/4 e 66/2 do CPA parece resultar a inimpugnabilidade contenciosa dos actos de
indeferimento; todavia, o artigo 47/2, a) permite a sua impugnao desde que cumulada
com o pedido de condenao da administrao prtica do acto devido.
8. Carcter amplo da noo de acto administrativo
Em Portugal, a maioria da doutrina afasta-se das concepes alems de acto
administrativo como regulao de uma situao individual e concreta com eficcia
externa imediata. A doutrina segue as concepes do professor Marcello Caetano e, de
acordo com o artigo 120 do CPA, adopta um conceito amplo de acto administrativo.
O professor Marcello Caetano distinguia o acto administrativo definitivo como caso
paradigmtico em termos substantivos e o nico susceptvel de impugnao
contenciosa; o acto administrativo executrio foi caracterizado pela obrigatoriedade,
susceptibilidade de execuo coerciva sem interveno judicial e pela sua eficcia. O
conceito de acto administrativo mais amplo porque engloba os actos com eficcia
interna, os actos de indeferimento e aqueles que visam produzir efeitos jurdicos alem
dos que extinguem, modificam ou criam situaes jurdicas.
Caractersticas do acto administrativo
1. Imperatividade o acto administrativo est vocacionado para produzir efeitos,
independentemente da vontade dos seus destinatrios; esta caracterstica est
ligada unilateralidade;

A imperatividade baseia-se na subordinao da administrao aos princpios da

legalidade e da prossecuo do interesse pblico, bem como da sua legitimidade
democrtica, representativa e constitucional. Esta caracterstica est presente no s nos
actos agressivos mas tambm nos prestacionais e infra-estruturais.
A imperatividade caracterstica dos actos que s podem ser praticados mediante
iniciativa dos interessados e daqueles que caream de aceitao do destinatrio como
condio de eficcia.
2. Independncia entre validade e eficcia os actos invlidos podem produzir
efeitos se forem meramente anulveis, ao contrrio do que sucede com os
regulamentos que so nulos. A anulabilidade o desvalor residual e
estaticamente mais significativo.
3. Mutabilidade os actos administrativos no so perptuos nem imodificveis,
podendo ser mudados, substitudos e revogados em funo da inevitvel
variao dos interesses pblicos para cuja prossecuo serve, ao contrrio do que
acontece com as sentenas transitadas em julgado.
4. Coercibilidade os actos administrativos podem ser impostos pela fora aos
seus destinatrios. O carcter coercivo no significa que a administrao possa,
sem mais, proceder imposio forada aos particulares: tal s possvel nos
casos de autotutela executiva, isto , os actos inexequveis no gozam de
coercibilidade. Nos restantes casos, depende de interveno judicial.
Funes do acto administrativo
O acto administrativo um conceito central do Direito Administrativo, seja ele
procedimental, material ou processual, sendo que as suas funes podem ser mais ou
menos salientes consoante o tipo de acto.
Direito Administrativo material

Funo concretizadora o acto administrativo realiza, no caso individual e

concreto, as normas gerais e abstractas integrantes do bloco de legalidade;

Funo definitria disciplina e define uma determinada situao jurdica,

constituindo o instrumento de autotutela declarativa da administrao;

Funo tituladora ttulo legitimador de situaes jurdicas da administrao

e dos particulares, fundando a execuo administrativa ou jurisdicional das
decises nele contidas e permitindo opor administrao ou a terceiros as
situaes jurdicas dele decorrentes;

Funo estabilizadora desde que no seja nulo ou inexistente, o acto

administrativo tem uma vocao de estabilidade, conferindo certeza jurdica s
situaes sobre as quais incide.

Direito Administrativo procedimental

Funo procedimental o acto administrativo cumpre uma misso no quadro

do procedimento. o acto conclusivo de um procedimento administrativo que
visa a sua emisso ou um acto praticado no decurso do procedimento que visa a
adopo de uma conduta posterior ou a execuo de uma conduta anterior.

Direito processual Administrativo

Funo de proteco jurdica o acto administrativo constitui garantia

constitucional e legal da interveno dos tribunais administrativos quando esteja
em causa um litgio emergente de uma relao jurdico-administrativa que por
ele tenha sido disciplinada e permite, tambm, delimitar a forma e o objecto do
processo, o tipo de pedido, a tramitao processual e os efeitos da sentena.

O acto administrativo na ordem jurdica

a) O acto administrativo e a sentena judicial
Tanto a sentena como o acto administrativo so actos da funo executiva do Direito,
na ptica do normativismo jurdico. A equiparao entre o acto e a sentena foi levada
aos ltimos termos por Otto Mayer que dela extraiu como consequncias:

Tal como a sentena produz o efeito caso julgado, o acto administrativo

produziria o efeito de caso decidido. O acto administrativo produz o efeito de
caso decidido uma vez que, passado o prazo para a sua impugnao contenciosa,
h a sua consolidao na ordem jurdica, enquanto a sentena imodificvel
quando no admita recurso ordinrio; excepcionalmente posta em causa.

Semelhanas entre o acto administrativo e a sentena

Realizao do bloco de legalidade em situaes individuais e concretas;

Investidos de autoridade caracterstica do poder pblico;
Culminam sucesses ordenadas de actos e formalidades tendentes sua emisso.

Diferenas entre o acto administrativo e a sentena

A sentena visa a paz jurdica, decorrendo daqui o efeito de caso julgado;

A administrao pblica parcial e os tribunais so imparciais;
A administrao interdependente e os tribunais so independentes;

A administrao prossegue activamente o interesse pblico, os tribunais so

passivos na administrao da justia;

A administrao prossegue o interesse pblico. O efeito de caso decidido

decorre de exigncias de segurana menores, no sendo dotado de qualquer
proteco constitucional;

A sentena e o processo jurisdicional so mais vinculados que o acto e o

procedimento administrativos, em que se manifestam margens de livre deciso.

b) O acto administrativo e o negcio jurdico

Paul Laband tendia a comparar o acto administrativo ao negcio jurdico do Direito
privado. Com efeito, quer o negcio jurdico, quer o acto administrativo resultam de
manifestaes de vontade, envolvem normalmente o exerccio de liberdade de actuao
(autonomia privada e margem de livre deciso) e constituem factos criadores de Direito.
Diferenas entre o acto administrativo e o negcio jurdico

Enquanto o negcio jurdico tem a lei apenas como limite, o acto administrativo
tem necessariamente nela o seu fundamento (reserva de lei);

O negcio jurdico pode prosseguir qualquer fim que no seja proibido, isto ,
contrrio ordem jurdica, enquanto o acto administrativo tem sempre que
prosseguir o interesse pblico definido por lei;

O acto administrativo disciplinado por normas jurdico-administrativas, no

podendo aplicar-se-lhe normas de Direito privado na ausncia de remisso legal;

A livre margem de apreciao est sujeita a limites internos, ao passo que a

autonomia privada apenas tem limites externos.

Tanto o negcio jurdico como o acto administrativo integram uma teoria igual do acto
jurdico, tendo existindo influncias mtuas na sua construo jurdica, ao nvel dos
pressupostos, dos elementos e dos requisitos.
c) O acto administrativo e o princpio da legalidade
O acto administrativo est subordinado ao princpio da legalidade nas dimenses de
preferncia e reserva de lei, e a sua violao acarreta a sua ilegalidade e, normalmente a
sua invalidade. Os actos administrativos podem ser predominantemente livres ou
predominantemente vinculados, uma vez que no existem actos totalmente livres,
devido s vinculaes permanentes da actividade administrativa e hiptese meramente
acadmica do acto totalmente vinculado. No existem actos totalmente livres devido s
vinculaes permanentes da actividade administrativa que implicam que a competncia,
o fim, a vontade e o exerccio da margem de livre deciso sejam sempre vinculados.
O acto administrativo o instrumento da margem de livre deciso administrativo, na
medida em que esta deriva da convivncia, ou mesmo necessidade, de o teor de certas
decises seja definido no caso individual e concreto, em virtude das limitaes da
funo legislativa.
d) O acto administrativo e a vontade
O acto administrativo uma conduta voluntaria da administrao pblica. A prevalncia
a vontade igual em todos os actos administrativos, pelo que se deve distinguir entre a
vontade na emisso do acto administrativo como decorrncia do seu carcter
voluntrio, a vontade na emisso releva em todo e qualquer acto administrativo, ainda
que totalmente vinculado; e:

Vontade na conformao dos seus pressupostos e elementos s releva se os actos

estiverem abrangidos por uma margem de livre deciso, sendo irrelevante a falta ou
vicio da vontade relativos a aspectos (pressupostos objectivos, contedo, forma,
objecto, formalidades) que sejam vinculados ou na medida em que o sejam. A falta e os
vcios da vontade, quando relevantes, geram a ilegalidade e a invalidade dos actos
administrativos afectados.
Classificaes de actos administrativos
Os actos podem ser qualificados conforme vrios critrios: o autor, o destinatrio, o
objecto, o contedo, a colaborao dos interessados, a eficcia e a funo.
a) Quanto ao autor:

Decises actos administrativos praticados por rgos singulares;

Deliberaes actos praticados por rgos colegiais.

Em bom rigor, todos os actos administrativos so decises, constituindo a deliberao

o modo especfico de deciso dos rgos colegiais.

Actos simples produto de uma s vontade, isto , da vontade de um s rgo;

Actos complexos produto da vontade mais do que um rgo.

Os actos complexos podem ser iguais quando a interveno dos rgos em causa
qualitativamente idntica, por exemplo, um acto praticado em co-autoria em situaes
de competncia plural conjunta e podem ser desiguais a interveno dos rgos em
causa qualitativamente distinta, por exemplo, actos praticados sob parecer vinculativo
de outro rgo pois o contributo do rgo consultivo para a formao do acto no tem a
mesma natureza daquele do rgo decisrio.
b) Quanto aos destinatrios:

Actos singulares visam a produo de um mesmo efeito jurdico em relao a

um nico destinatrio determinado e isolado;

Actos plurais conjunto de actos que produzem efeitos idnticos em relao a

uma pluralidade de pessoas. Por exemplo, um despacho de nomeao;

Actos colectivos visam um nico destinatrio subjectivamente complexo,

produzindo efeitos em relao a todos os sujeitos que o integram. Por exemplo,
um acto de dissoluo de um rgo colegial;

Actos gerais actos dirigidos a conjuntos inorgnicos de pessoas delimitadas

atravs da utilizao de caractersticas genricas, mas que so todavia
determinveis o contexto em que so praticados. Por exemplo, um despacho
destinado a produtores de azeite.

Actos bipolares assentam numa relao bilateral entre o rgo administrativo

emissor e o se destinatrio e produzem efeitos apenas em relao a este;

Actos multipolares tm subjacentes relaes jurdicas multilaterais e afectam

no apenas os respectivos destinatrios mas tambm terceiros que no tinham
sido por si directa e imediatamente visadas; so tpicos da administrao infraestrutural, por exemplo, a construo de uma ponte.

c) Quanto ao objecto:

Actos primrios versam pela primeira vez sobre uma situao;

Actos secundrios incidem imediatamente sobre um acto administrativo

anterior e mediatamente sobre a situao sobre a qual este incidia. Por exemplo,
actos integrativos, saneadores, de rectificao e de aclarao.

d) Quanto ao contedo:

Actos positivos introduzem na ordem jurdica efeitos jurdicos pretendidos e

solicitados por algum. Vo de encontro pretenso das partes. Por exemplo,
uma licena de construo;

Actos negativos recusam a introduo de efeitos pretendidos ou solicitados

por algum. Rejeitam as pretenses dos particulares. Por exemplo, o
indeferimento de uma licena de construo.

Actos declarativos limitam-se a comprovar situaes jurdicas anteriormente

existentes. No tm carcter neutro, uma vez que produzem verdadeiros efeitos
jurdicos inovatrios. Por exemplo, actos certificativos e declaraes de
inexistncia ou invalidade;

Actos constitutivos criam, modificam ou extinguem situaes jurdicas. Por

exemplo, actos de revogao ou actos autorizativos.

Actos verificativos reconhecem a ocorrncia de factos ou a existncia de

situaes jurdicas. Por exemplo, todos os actos declarativos. Dentro deles
distinguem-se: actos meramente verificativos tm efeitos meramente
declarativos e verificaes constitutivas tm efeitos constitutivos, embora
estritamente vinculadas;

Actos determinativos impem aos seus destinatrios que faam, omitam ou

suportem algo ou aplicam-lhes, ou a uma coisa, uma determinada classificao.
Impe uma conduta, por exemplo, actos de comando;

Actos permissivos facultam o exerccio de uma actividade que de outro modo

no seria consentida ou possibilitam a omisso de uma conduta que de outro
modo seria imposta. Por exemplo, actos autorizativos;

Actos atributivos conferem Direitos e prestaes administrativas que no se

esgotam na sua prpria emisso. Por exemplo, actos de subveno.

e) Quanto colaborao dos interessados:

Actos independentes de colaborao podem ser emitidos sem necessidade de

solicitao por um particular e no esto dependentes da aceitao deste como
condio da sua eficcia;

Actos carecidos de colaborao distinguem-se entre actos dependentes de

iniciativa particular so actos que s podem ser emitidos, sob pena de
invalidade, aps a administrao ser solicitada a agir por um particular, por via
de um requerimento, para tal legitimado. Por exemplo, a licena ou autorizao
de construo; e actos sujeitos a aceitao dos destinatrios dependem da
aceitao do seu destinatrio para produzirem os seus efeitos principais. Por
fora da imperatividade, estes actos criam na esfera jurdica do destinatrio o
direito de aceitar. Por exemplo, a nomeao para um cargo.

A imperatividade dos actos administrativos leva a que estes produzam sempre, pelo
menos, alguns efeitos laterais independentemente da vontade dos destinatrios. Dentro
da aceitao h que distinguir a que confere eficcia a actos administrativos daquela que
implica a perda de legitimidade por parte do aceitante para impugnar administrativa ou
contenciosamente actos anulveis (arts. 53/4 CPA 56 CPTA).
Os actos desfavorveis no carecem normalmente de colaborao dos interessados,
embora por vezes possam prever a prvia renncia a Direitos, como no caso da
revogao de actos favorveis 140/2, b) CPA. A generalidade dos actos favorveis
carece de colaborao dos interessados.
f) Quanto aos efeitos:

Actos internos visam produzir efeitos na esfera da pessoa colectiva a que

pertence o seu autor, afectando exclusivamente os seus rgos ou agentes e
nessa estrita qualidade. No o so quando afecta a esfera pessoa dos
destinatrios. Por exemplo, uma ordem dada pelo superior a um subalterno;

Actos externos visam produzir efeitos para alm da esfera jurdica da pessoa
colectiva a que pertence o seu autor, afectando outras pessoas (singulares ou
colectivas, pblicas ou privadas) ou titulares e agentes dessas pessoas na sua
qualidade de cidados. Por exemplo, uma ordem de demolio de um prdio.

Actos favorveis os efeitos que visam produzir so vantajosos para as pessoas

cujas esferas jurdicas so por si afectadas. Esto referidos na lei como actos
constitutivos de Direitos;

Actos desfavorveis visam produzir efeitos desvantajosos para as pessoas

cujas esferas so afectadas. So tpicos da administrao agressiva.

Nem todos os actos administrativos visam produzir de forma uniforme efeitos

favorveis ou desfavorveis em relao s mesmas pessoas:

Actos de efeito nico visam produzir uniformemente o mesmo efeito

relativamente ao mesmo destinatrio ou grupo de destinatrio;

Actos de efeito mltiplo visam produzir efeitos distintos, favorveis ou

desfavorveis, face mesma pessoa (acto objectivo) ou face a pessoas diferentes
(acto subjectivo).

Actos definitivos visam a estabilidade, tendo eficcia por tempo indefinido;

Actos provisrios no tm vocao de estabilidade; surgem da necessidade de

acautelar interesses pblicos e privados relevantes em face da previsvel demora
na anlise de actos definitivos, baseando-se em meros indcios da verificao
dos pressupostos de facto. Por exemplo, medidas provisrias;

Os actos provisrios destinam-se a produzir efeitos apenas at emisso de um acto

definitivo que devera esclarecer as dvidas existentes.

Actos precrios so emitidos num contexto de incerteza da evoluo futura da

situao de facto sobre a qual incidem, ficando, por isso, sujeitos a ser
revogados, substitudos ou modificados pela administrao a qualquer momento.

Actos exequveis no produzem por si todas as modificaes no mundo fsico

ou jurdico visadas pelo seu contedo. Carecem de uma actividade
complementar de execuo que pode traduzir-se em actos administrativo ou em
actos materiais;

Actos inexequveis produzem por si todos os efeitos visados pelo seu

contedo, sem necessidade de qualquer execuo subsequente.

Classificaes respeitantes a actos exequveis:

Actos executrios so executrios os actos exequveis e eficazes que possam

ser executados coercivamente pela administrao sem prvia interveno
judicial. Tm trs caractersticas cumulativas: carcter exequvel do acto;
autotutela executiva da administrao; eficcia do acto exequvel.

Actos no executrios actos inexecutrios por ausncia de autotutela

executiva, s podendo ser executados por via jurisdicional.

Actos de execuo instantnea esgotam a sua execuo num momento nico;

Actos de execuo continuada exigem a prtica de uma pluralidade de actos.

Actos lesivos actos com carcter externo desfavorvel;

Actos no lesivos so favorveis para todas as pessoas por si afectadas.

A lesividade ou no lesividade dos actos no depende da respectiva ilegalidade ou

legalidade, mas apenas dos efeitos que visam produzir.
g) Quanto funo:

Actos preparatrios antecedem a resoluo final de uma determinada questo

e viso criar as condies para que ela seja adoptada;

Actos decisrios consubstanciam a posio final da administrao pblica

sobre determinada questo e, tipicamente, pem fim a um procedimento
administrativo que visava a sua emisso, excepto no caso dos actos
desprocedimentalizados ou das pr-decises;

Actos de execuo visam pr em prtica o contedo de actos decisrios

exequveis. Por exemplo, a deciso de proceder demolio coerciva de uma
construo em runas.

Decises finais resolvem as questes jurdicas pertinentes num determinado

procedimento no momento da sua concluso;

Pr-decises ocorrem em procedimentos autorizativos nos quais, por fora da

complexidade das matrias envolvidas, a lei determina que a deciso final sobre
uma pretenso particular seja decomposta em decises de mbito menor a
adoptar em momentos sucessivos (procedimentos escalonados), podendo ser:
actos parciais (decises parciais) resolvem imediatamente uma parte da
pretenso do particular, permitindo-lhe exercer a actividade pretendida na parte
abrangida pelo seu contedo ou actos prvios (decises prvias) limitandose a decidir sobre questes de cujo desfecho depende juridicamente a adopo de
a deciso final, mas sem resolverem ainda qualquer parcela desta e, por isso,
sem permitirem ao interessado desenvolver, ainda que em parte, a actividade.

Actos dispositivos resultam do exerccio da competncia dispositiva;

Actos revisivos resultam do exerccio de uma competncia revisiva.

Actos pressupostos so aqueles dos quais depende a prtica posterior de

outros actos. Por exemplo, acto exequvel e acto de execuo;

Actos consequentes ou subsequentes so actos praticados em virtude de

actos executados anteriormente (pressupostos).

Tipos de actos administrativos

a) Actos de comando adstringe algum adopo de uma determinada conduta:

Ordem acto administrativo que vincula o destinatrio a uma conduta positiva;

Proibio vincula o destinatrio a adoptar uma conduta omissiva;

Directiva vincula o destinatrio consecuo de objectivos, deixando margem

de liberdade quanto aos meios alcan-los.

b) Actos ablativos restringem ou extinguem posies jurdicas subjectivas:

Requisio determina a transferncia temporria da posse de um bem de

propriedade privada para uma pessoa colectiva administrativa, em virtude da sua
afectao a um fim de utilidade pblica, mediante o pagamento de um prmio;

Expropriao a transferncia feita a ttulo definitivo, todavia como passou a

ser decretada por um tribunal deixar de ser um acto administrativo.

c) Actos sancionatrios impem a algum uma penalidade pela prtica de actos

auto-jurdcios:

Pena sano pela prtica, pelo seu destinatrio, de um ilcito disciplinar;

Sano tutelar aplica uma sano pela prtica, pelo seu destinatrio, de uma
infraco tutelar;

Coima acto com natureza judicativa que aplica uma sano pela prtica, pelo
seu destinatrio, de um ilcito de mera ordenao social.

d) Actos de classificao exprimem um juzo da administrao pblica acerca do

valor, aptido por um fim de mrito, absoluto ou relativo de uma pessoa, de um
comportamento ou de uma coisa:

Avaliao de alunos;
Avaliaes de funcionrios;
Classificao das propostas em concursos pblicos;
Classificaes de coisas como sendo de interesse pblico;
Declarao de utilidade pblica de pessoas colectivas.
Declaraes de utilidade pblica para efeitos de expropriao;

e) Actos autorizativos permitem aos seus destinatrios o exerccio de posies

jurdicas que previamente lhes estava vedado:

Autorizao acto pelo qual a Administrao permite ao seu destinatrio que

exera um direito ou uma competncia pr-existentes;

Licena atribui ao seu destinatrio o direito de exercer uma actividade

relativamente proibida. Enquanto a autorizao desbloqueia o exerccio de um
direito ou competncia da qual o destinatrio j era titular, a licena cria ex
novo um direito na esfera jurdica do seu destinatrio.

f) Actos translativos de poderes actos que transferem poderes:

Delegao acto administrativo pelo qual o rgo normalmente competente

para decidir em determinada matria permite a outro rgo ou agente que
pratique actos administrativos nessa matria;

Concesso acto pelo qual o desempenho de uma tarefa pblica transferido

para uma pessoa colectiva privada ou pblica por conta e risco desta e no
interesse geral. tambm um tipo de administrao.

g) Actos de subveno subveno o acto pelo qual a administrao pblica

atribui a um particular uma quantia pecuniria tendo em vista o desenvolvimento
de uma actividade de interesse pblico ou social. Por fora do Direito
Internacional, o conceito de subveno deve ser alargado a qualquer auxlio do
Estado aos particulares: subsdios, emprstimos, bolsas de estudo, isenes
fiscais, licenas, autorizaes, isenes de taxas, ou em gnero.

h) Actos de admisso implicam a investidura de algum numa determinada

categoria legal, da qual deriva um estatuto especifico que inclui posies
jurdicas subjectivas activas e passivas:

Matrculas e inscries de alunos;

Inscries em ordens profissionais;
Admisso de utentes em estabelecimentos pblicos;
Admisses de concorrentes em procedimentos pr-contratuais.

i) Outros actos constitutivos ou ampliativos de situaes jurdicas os actos

autorizativos, translativos de poderes, de subveno e de admisso no esgotam
as tipologias de actos administrativos. A saber:

Promessa acto pelo qual um rgo da administrao assume perante um

particular o compromisso de praticar ou no praticar um acto administrativo cuja
emisso depende da margem de livre deciso. um mecanismo de
autovinculao da administrao;

Adjudicao acto pelo qual um rgo administrativo escolhe, de entre vrias

propostas admitidas a um procedimento pr-contratual, aquele que prefere para a
celebrao do contrato, luz de critrios previamente enunciados.

j) Actos de dispensa e renncia permitem aos destinatrios que no cumpram

uma obrigao geral:

Iseno dispensa que tem como destinatrio um particular;

Escusa dispensa que tem como destinatrio um titular de um rgo ou agente;

Renncia acto pelo qual a administrao se despoja de uma situao jurdica

activa. rara porque as situaes jurdicas da administrao, por terem natureza
funcional, so geralmente indisponveis e, logo, irrenunciveis.

k) Actos certificativos exprimem o conhecimento qualificado que um rgo da

administrao tem sobre certos factos:

Participao a administrao comunica a uma autoridade pblica

(administrativa ou jurisdicional) a ocorrncia de um acto ilegal (crime, ilcito);

Atestado a administrao exprime o seu conhecimento de factos, situaes,

qualidades ou estados de pessoas;

Certificado a administrao exprime o conhecimento oficial de um facto por

si praticado ou do qual teve participao directa;

Certido a administrao exprime o seu conhecimento oficial de um facto

atravs da reproduo integral ou resumida de um documento que se encontra
nos seus arquivos (383-387 CC e 62/3-63 CPA). No caso de ter sido
solicitada certido de documento inexistente no servio em causa, a resposta da
administrao , geralmente, designada como certido negativa.

O atestado, o certificado e a certido so frequentemente confundidos na linguagem

comum e at legal; sendo, por isso, necessrio proceder a uma cuidadosa qualificao
dos actos em funo do seu regime jurdico. O CPA refere-se a actos certificativos no
art. 44/2: os actos certificativos so documentos autnticos, no sentido do art. 369 do
Cdigo Civil, gozando da respectiva fora probatria (371 CC) que revela a sua funo
estabilizadora particular.
l) Actos de esclarecimento visam eliminar dvidas efectivas ou potenciais
acerca de matrias da competncia do rgo que os emite:

Aclarao acto pelo qual se esclarece o contedo de um acto anterior

textualmente ambguo;

Rectificao (148 CPA) acto pelo qual se corrigem erros de clculo ou de

escuta de um acto anterior, evidentes no contexto em que o acto foi praticado;

Informao ao pblico acto pelo qual a administrao elucida um particular

acerca de factos por ele desconhecidos ou do regime jurdico aplicvel a
determinada situao duvidosa (7/2 CPA);

Actos integrativos completam actos anteriores, conferindo-lhes uma eficcia

ou estabilidade da que antes no eram dotados;

Homologao exprime a concordncia com um acto anterior, conferindo-lhe a

eficcia que lhe faltava (129/a) CPA);

Visto tem a estrutura idntica aprovao, mas distingue-se pelo facto de ser
emitido por um rgo de controlo (129/c) CPA);

Confirmao exprime a concordncia de um acto anterior, mantendo-o em

vigor e conferindo-lhe, assim, uma estabilidade que tinha sido questionada,
designadamente atravs da sua impugnao (174/1 CPA);

Ratificao confirmativa o autor exprime a concordncia com um acto

administrativo anterior praticado por um rgo excepcionalmente competente,
conferindo-lhe estabilidade, sob pena da sua caducidade.

m) Actos desintegrativos implicam a destruio, total ou parcial, dos efeitos de

actos administrativos anteriores. Por extenso, incluem-se aqueles que eliminam
a mera aparncia de efeitos:

Revogao destri os efeitos de um acto administrativo anterior, pondo termo

sua eficcia (138/146 CPA);

Declarao de nulidade afirma a improdutividade jurdica de um acto nulo

(134/2 CPA);

Declarao de inexistncia verifica-se a inexistncia, material ou jurdica, de

um acto administrativo;

Declarao de caducidade verifica-se a caducidade de um acto

administrativo;

Suspenso acto pelo qual se penalizam temporariamente os efeitos de um acto

administrativo anterior;

Resciso (180/c) CPA) acto pelo qual a administrao extingue

unilateralmente um contrato administrativo;

Substituio acto pelo qual se dispe sobre uma situao j regulada em

termos incompatveis por um acto anterior. Conduz cessao da sua vigncia;

Modificao (ou alterao) (147 CPA) uma substituio parcial, no

acarretando a cessao de vigncia do acto modificado mas a sua continuao
com um contedo ou um objecto parcialmente diferentes.

n) Actos saneadores (137 CPA) visam eliminar a ilegalidade de que um acto

administrativo anterior padece:

Ratificao-sanao o acto pelo qual se elimina a ilegalidade de um acto

anterior que padece de incompetncia relativa ou de um vcio de forma por
preterio de formalidade essencial;

Reforma o acto pelo qual se procede ao expurgo da parte ilegal de um acto

parcialmente viciado e ao aproveitamento da parte juridicamente conforme;

Converso o acto administrativo pelo qual se transforma um acto anterior

totalmente ilegal num acto de diferente tipo.

o) Actos opinativos exprimem a opinio de um rgo da administrao acerca de

questes de facto, nomeadamente de ndole tcnica ou de Direito:

Informao burocrtica opinio dada pelo subalterno a um superior

hierrquico com vista a habilit-lo a exercer uma competncia sua;

Parecer opinio de um rgo consultivo emitida com o objectivo de habilitar

o rgo competente a decidir;

Proposta de deciso (105 CPA) alm de uma opinio, inclui a formulao

textual de uma possvel deciso.

p) Actos exortativos contm uma opinio mas acrescentam-lhe um apelo a que

essa opinio seja acatada pelo destinatrio:

Recomendao apela adopo de uma aco;

Advertncia apela adopo de uma omisso.

O procedimento para a emisso de actos administrativos

A emisso de actos administrativos est procedimentalizada, isto , surge
paradigmaticamente como culminar de uma sucesso de actos e formalidades. S em
Estado de necessidade ou urgncia podem ser praticados actos desprocedimentalizados.
Princpios fundamentais do procedimento para a emisso de actos administrativos
a) Princpio do inquisitrio (54, 56, 110, 111 CPA) administrao
pblica que cabe o impulso do procedimento administrativo. A administrao
pode iniciar oficiosamente o procedimento, continu-lo quando o requerente
dele se desinteresse e, mesmo quando o procedimento seja instaurando por
iniciativa particular, proceder s diligencias procedimentais que considere
convenientes, ainda que no tenha sido requeridas;
b) Princpio da celeridade (57 CPA) a administrao deve providenciar pelo
rpido e eficaz andamento do procedimento, conferindo-lhe poderes de recusar e
evitar o impertinente e o dilatrio ou promover tudo o que for necessrio ao
seguimento do procedimento e justa e oportuna deciso;
c) Princpio da publicidade (61, 62, 63 e 65 CPA) confere aos particulares o
direito informao procedimental, consulta do processo e passagem de
certides (princpio da administrao aberta);
d) Princpio do carcter escrito e formalidades procedimentais todos os actos
e formalidades procedimentais devem ser praticados ou cumpridos por escrito e,
quando a lei permitir que no o seja, devem, necessariamente, ser reduzidos a
escrito. O carcter escrito infere-se da exigncia de reunio de todos os actos e
formalidades procedimentais num conjunto documental designado por processo
administrativo. A reduo a escrito obrigatria (27, 28, 75, 102/3 CPA);
e) Princpio da colaborao procedimental dos interessados (60 CPA)
implica para os particulares (como projeco da boa f) a proibio de formular
pretenses ilegais, articular factos contrrios verdade e requerer diligencias
meramente dilatrias, bem como o dever de prestar a sua colaborao para o
conveniente esclarecimento de factos e para descoberta da verdade;
f) Princpio da gratuitidade (11/1 CPA) o procedimento administrativo
gratuito, salvo disposio em contrrio de lei especial. O art. 11/2 CPA vincula
a administrao a isentar os interessados, total ou parcialmente, do pagamento
de taxas ou despesas impostas por lei especial, em caso de comprovada
insuficincia econmica.
O dever administrativo de deciso
Existe desde 1991 com o CPA e est positivado no seu 9 artigo. O artigo 268/1 CRP
estabelece um direito dos particulares a conhecer as decises definitivas que lhes digam
respeito, pelo que o dever de deciso parece no ter cobertura constitucional expressa.
Obrigar a administrao a pronunciar-se sobre todos os assuntos que lhes sejam
apresentados pelos particulares, retirando a discricionariedade de decidir ou no decidir.

Pressupostos do dever de deciso

a) Seja apresentada uma pretenso administrao por um particular de alcance
subjectivo (9/1) ou de alcance objectivo (9/2);
b) O rgo administrativo ao qual dirigida a pretenso deve ser competente para
decidir sobre ela. O art. 34/1 CPA torna irrelevante a incompetncia relativa
quando o erro do particular na identificao do rgo competente for
desculpvel, uma vez que o rgo incompetente deve remeter oficiosamente o
documento que suporte a pretenso do particular;
c) No pode ser feita em menos de dois anos antes de ter sido praticado um acto
pelo qual o rgo tenha decidido sobre a mesma pretenso, formulada pelo
mesmo particular e com os mesmos fundamentos (9/2 CPA). Visa impedir a
submerso da administrao sob pedidos absolutamente idnticos e j alvo de
deciso. Estes aspectos so cumulativos, isto , basta que um se altere para
restabelecer o dever de deciso.
Contedo do dever de deciso
Uma vez reunidos os pressupostos, a administrao est obrigada a pronunciar-se sobre
a pretenso do particular. Tem de apreciar o fundo das questes, no podendo ficar-se
por consideraes formais ou de ndole prejudicial. Quando decorridos dois anos sobre
a apresentao de uma pretenso, a administrao tem o dever de reapreciar a mesma,
no podendo a deciso limitar-se a remeter o contedo do acto anterior; este novo acto
nunca pode ser um acto meramente confirmativo e, como tal, susceptvel de
impugnao contenciosa.
Consequncias da violao do dever de deciso

Invalidade do acto administrativo que ponha termo ao procedimento sem se

pronunciar sobre a pretenso do particular;

Deferimento tcito da pretenso nos casos de violao omissiva do dever legal

de deciso (108/1, 3 CPA);

Condenao judicial da administrao prtica do acto devido (268/4 CRP e

66-71 CPTA). , actualmente, a consequncia geral da violao do dever de
deciso, pagando uma coima por cada dia de atraso.

Prazos
O carcter ordenado do procedimento administrativo supe a existncia necessria de
prazos. tambm uma exigncia dos princpio da celeridade.
a) Prazos gerais

o prazo geral para a prtica de actos ou o cumprimento de formalidades, quer

pelos particulares, quer pela administrao, de 10 dias (art. 71 CPA), sempre
que a lei na estabelea um prazo especfico.

O prazo geral para a concluso do procedimento administrativo de 90 dias

(58/1 CPA). Este prazo pode ser prorrogado por um ou mais perodos, at ao
limite de mais 90 dias, mediante autorizao do imediato superior hierrquico do
rgo competente para decidir ou do rgo colegial de que aquele seja membro.

A inobservncia do prazo para a concluso do procedimento tem que ser justificada sob
pena de responsabilidade disciplinar e acarreta a violao do dever de decidir, com
todas as consequncias inerentes (58/3 CPA). frequente que a lei especial estabelea
prazos especficos, mais largos ou mais certos, para a concluso de alguns
procedimentos. O prprio CPA estabelece prazos especficos, nomeadamente em
procedimento destinados ao exerccio do direito informao (61/3, 63/1 CPA) e aos
procedimentos de controlo.
Notificaes
As notificaes so actos pelos quais a administrao d a conhecer a outrem a
ocorrncia de determinados factos ou solicita aos interessados a adopo de
determinadas condutas.
Regime das notificaes apesar da redaco do art. 66 CPA, aplica-se a todos os
tipos de notificaes o regime dos artigos 66 a 70 CPA e no s s notificaes da
prtica de actos administrativos.
a) Obrigatoriedade e despensa de notificao (66 CPA) esto obrigados a
notificao aos interessados, os actos administrativos que decidam sobre
pretenses por eles formuladas, que imponham deveres, sujeies ou sanes, e
que criem, extinguem, aumentem ou diminuam interesses legalmente protegidos
ou afectam condies do seu exerccio.
O art. 66 CPA uma concretizao do art. 268/3 da CRP que garante um direito
fundamental notificao de actos administrativos que afectam as posies jurdicas
subjectivas dos particulares. importante distinguir destes casos em que a notificao
uma formalidade essencial, daqueles, mais restritos, em que um requisito de eficcia
dos actos administrativos (132 CPA). A notificao obrigatria pode ser dispensada em
duas situaes:

Quando os actos forem feitos oralmente na presena dos interessados (67/1,2

CPA) ou quando os interessados revelem, atravs de qualquer interveno no
procedimento, perfeito conhecimento do contedo dos actos em causa (67/1, b).

A dispensa justificada pela degradao das formalidades essenciais em no essenciais,

pois o objectivo da notificao (conhecimento do acto) foi atingido independentemente
da formalidade.
b) Contedo da notificao (68 CPA) a notificao deve conter o texto integral
administrativo, a respectiva fundamentao, incluindo o teor de pareceres e
propostas de decises para cujos fundamentos o acto administrativo remeta
(125/1 CPA). O texto integral pode ser substitudo por um resumo do contedo
e objecto do acto, sempre que este tenha deferido integralmente a pretenso do
interessado ou respeite prtica de diligencias procedimentais (68/2 CPA).

A notificao deve conter, ainda, a identificao do procedimento administrativo e do

seu autor e da data do acto, respectivamente para que os particulares possam exercer os
seus direitos de participao e informao, aferir o respeitos dos requisitos
competenciais de legalidade e exercer plenamente os seus direitos de impugnao
administrativa e jurisdicional (68/1, b) CPA).
Pressupostos procedimentais (83 CPA)
Os pressupostos procedimentais so condies cumulativamente exigidas por lei para
que um procedimento administrativo possa iniciar-se. A no verificao de qualquer um
dos pressupostos gerar a invalidade de qualquer deciso que venha a ser adoptada no
final do procedimento, uma vez que no se justifica que ele se tivesse iniciado.
a) Capacidade do requerente a capacidade de interveno no procedimento
afere-se tendo por base e medida a capacidade do exerccio de Direito. A
interveno dos particulares no procedimento administrativo pode ser pessoal,
quando os particulares intervm por si nos procedimentos (o que distingue o
procedimento administrativo do processo jurisdicional), ou atravs de
representantes, nomeadamente atravs de advogados e solicitadores.
b) Legitimidade do requerente a legitimidade a posio ocupada por algum
relativamente ao objecto de um determinado procedimento, que lhe confere a
possibilidade de agir no contexto deste e, em particular, de lhe dar incio. A
legitimidade aferida nos termos do art. 33 CPA, o qual dispe que tm
legitimidade para iniciar um procedimento os titulares de posies jurdicas
subjectivas susceptveis de serem afectadas pelas decises a adoptar no
procedimento. Esta regra estendida s associaes sem carcter poltico que
tenham por fim a defesa dessas posies jurdicas.
c) Competncia do rgo administrativo no pode iniciar-se um procedimento
que v ser instrudo ou decidido por um rgo que para tal no tem competncia;
d) Tempestividade da iniciativa respeito pelo prazo para a iniciativa do
procedimento. H actos que podem ser praticados a todo o tempo, contudo,
frequente que a lei frise prazos para que os particulares possam requerer
administrao a emisso de um acto administrativo ou, com menor frequncia,
para que a administrao possa oficiosamente decidir praticar um acto.
e) Subsistncia do direito ou competncia a exercer nem todos os direitos dos
particulares e competncias da administrao existem indefinidamente. Passados
determinados prazos, alguns direitos caducam ou prescrevem e algumas
competncias precludem. Nestes casos o procedimento no pode iniciar-se.
f) Existncia de dever de deciso da ausncia de dever de deciso decorre por
identidade de razo a inexistncia de um dever de instruo do procedimento.
g) Possibilidade e utilidade originrias do procedimento a impossibilidade a
inutilidade supervenientes dos procedimentos administrativos so causas da sua
extino, logo, por maioria de razo, no se justifica o incio de um
procedimento que seja originalmente impossvel ou intil.

Nem sempre todos os pressupostos procedimentais gerais so simultaneamente

exigveis, assim como em alguns tipos de procedimentos a lei pode exigir a verificao
de outros pressupostos. A administrao deve averiguar oficiosamente a verificao dos
pressupostos procedimentais (83 CPA).
Tramitao do processo administrativo
O procedimento administrativo, apesar de globalmente considerado, pode ser
decomposto em actos e formalidades procedimentais. Esses actos e formalidades
podem agrupar-se, para efeitos de sistematizao, em mdulos identificados pela sua
funo: so as fases do procedimento iniciativa, instruo e deciso. Estas trs fases
correspondem a modos de tramitao legalmente tratados, todavia no obrigatria a
existncia de todos: um procedimento pode acabar logo na iniciativa ou no instruo,
desde que se verifique uma causa de extino.
i.

Fase da iniciativa (54 CPA) o procedimento pode iniciar-se oficiosamente

(iniciativa pblica) ou a requerimento dos interessados (iniciativa particular).
A admissibilidade da iniciativa pblica decorre do princpio do inquisitrio; por
outro lado, a admissibilidade da iniciativa particular decorre do princpio da
proteco das posies jurdicas subjectivas dos particulares e do princpio da
colaborao da administrao com os particulares.

A iniciativa oficiosa no objecto de regulao especfica pelo CPA, todavia parece que
o incio do procedimento est dependente da emisso de um acto administrativo que o
determine. A competncia para a prtica deste acto cabe ao rgo competente para
emitir a deciso final impulso procedimento autnomo. Todavia, h casos em que a
lei determina que o incio de um procedimento pode, ou mesmo deve, ter lugar em
virtude de um acto administrativo praticado por um outro rgo que no aquele a quem
compete a deciso final impulso procedimental heternomo.
Iniciativa particular o CPA disciplina a iniciativa particular, avultando regras
referentes aos pressupostos procedimentais subjectivos da capacidade e da legitimidade,
formulao e apresentao dos requerimentos iniciais e s diligncias
administrativas imediatamente subsequentes.
a) Formulao do requerimento inicial a iniciativa particular exerce-se
mediante um requerimento dirigido administrao que designado como
requerimento inicial. Este deve ser escrito e conter a designao do rgo
administrativo a que dirigido, a identificao do requerente, a exposio dos
factos em que se baseia o pedido e quando tal seja possvel ao requerente, os
respectivos fundamentos de Direito, a indicao do pedido, a data e a assinatura
do requerente (74 CPA).
Quando possa ser formulado verbalmente, o requerimento deve ser reduzido a escrito
num documento que contenha todas as menes exigidas aos requerimentos escritos e
ser assinado pelo funcionrio que o receber consequncia do carcter escrito do
procedimento (75 CPA). No permitido a formulao de mais que um pedido no
mesmo requerimento, salvo se alternativo ou subsidirio (demasiado rgido). O art.
60/1 CPA probe que os particulares formulem pedidos ilegais ou somente dilatrios.

b) Apresentao do requerimento inicial (77 CPA) os requerimentos iniciais

devem ser apresentados nos servios dos rgos aos quais so dirigidos. ,
todavia, permitida a apresentao de requerimentos em servios desconcentrados
perifricos dos mesmos ministrios ou das mesmas pessoas colectivas a que
pertencem os rgos a que so dirigidos, quando os interessados residam na
respectiva rea geogrfica; nestes casos, o requerimento deve ser enviado
oficiosamente pelos servios a que so dirigidos (7/4 e 78/2 CPA).
c) Diligncias subsequentes recepo do requerimento inicial a efectuar
pelos servios que o recebem logo aps a apresentao do requerimento
inicial, o servio que o recebe deve fazer o seu registo e passar um recibo
comprovativo da entrega do mesmo, caso o particular o pea (81 CPA). O
servio dever remeter o requerimento ao rgo ao qual dirigido.
Caso o requerimento inicial tenha alguma deficincia, os servios responsveis pela sua
recepo devem supri-las oficiosamente e s se tal no for possvel que devem
convidar o particular a faz-lo, evitando que os particulares sofram prejuzos em virtude
de simples irregularidade ou mera imperfeio na formulao do pedido.
d) Diligncias subsequentes recepo do requerimento inicial a efectuar pelo
rgo ao qual dirigido o rgo verificar a sua regularidade formal,
indeferindo-o linearmente se no estiver identificado, se o pedido for
ininteligvel e, por maioria de razo, se no contiver pedido algum ou se o
requerente no tiver suprido a deficincia de que o requerimento padecia, depois
de a tal ter sido convidado (76/1 CPA).
Caso no haja indeferimento liminar, o rgo ter de averiguar se esto reunidos os
pressupostos procedimentais (competncia, tempestividade, subsistncia do direito e
competncia a exercer, legitimidade e capacidade do requerente):

Em caso de incompetncia, o rgo dever aplicar o regime do art. 34 CPA;

Em caso de incapacidade, dada ao requerente possibilidade de a suprir;

Na falta de qualquer outro pressupostos procedimental, emitido um despacho

de arquivamento do procedimento administrativo;

Caso se verifiquem todos os pressupostos procedimentais e o procedimento

possa continuar, o rgo administrativo competente deve ordenar a notificao
da sua instaurao a todos os interessados que possam ser nominalmente
identificados, mediante indicao do rgo que ordenou a instaurao do
procedimento, da data em que este se iniciou, do servio por onde corre e do
respectivo objecto (53/3 CPA).

ii.

Fase da instruo (86 CPA) a instruo a fase nuclear do procedimento,

uma vez que no seu decurso que a administrao procede recolha e ao
tratamento dos elementos de facto e de direito relevantes para a deciso,
incluindo a audincia dos interessados.

A competncia em matria instrutria da competncia decisria, isto , o rgo

competente para decidir est tambm encarregue de dirigir a instruo (86/1 CPA).

H, contudo, distino entre a competncia para dirigir a instruo e para a prtica de

diligncias instrutrias especficas. No vivel que o rgo decisor proceda instruo
geral da actividade administrativa, merc da longa durao da fase instrutria, alm de
que esta pode levar realizao de diligncias de grande complexidade que reclamam a
interveno de rgos e agentes com conhecimento tcnicos e especializados que,
muitas vezes, no incorporam o rgo decisrio.
O rgo instrutor, seja por competncia prpria ou delegada, pode encarregar um
subalterno seu da realizao de diligncias instrutrias especficas (86/3 CPA). O rgo
instrutor pode tambm solicitar a realizao de diligncias instrutrias especficas ou
outros servios da administrao central, regional ou local quando tais diligncias no
possam ser por si efectuadas, por exemplo a distncia geogrfica (92 CPA).
a) Delimitao do mbito das diligncias probatrias da administrao e dos
particulares como consequncia dos princpio do inquisitrio, constitui uma
caracterstica essencial do procedimento administrativo o carcter oficioso da
averiguao da prova. A administrao tem o dever de averiguar oficiosamente
todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rpida deciso
do procedimento, podendo recorrer a todos os meios de prova admitidos pelo
direito (87/1 CPA).
b) Diligncias probatrias consistem fundamentalmente na recolha e na
apreciao de documentos ou coisas e na audio de pessoas. O rgo instrutor
pode determinar aos interessados a prestao de informaes, a apresentao de
documentos ou coisas, a sujeio a inspeces ou a colaborao noutros meios
de prova (89/1 CPA). O facto de os particulares no colaborarem, em casos
excepcionais, na actividade probatria da administrao no dispensa os rgos
da administrao de averiguarem os factos relevantes, nem de proferir a deciso.
Diligncias periciais (94 CPA) diligncias que, pelas suas especificidades tcnicas,
s podem ser realizadas por peritos com conhecimentos especializados ou por servios
pblicos para tal vocacionados.
c) Pareceres opinies formuladas por especialistas nas matrias sobre as quais
incidem ou por rgos administrativos consultivos solicitados durante a fase de
instruo de um procedimento.

Facultativos resulta da deciso discricionria da administrao (98/1 CPA);

Obrigatrios a sua solicitao exigida por lei, constituindo formalidades

essenciais do acto administrativo.

Vinculativos as concluses do parecer tm de ser obrigatoriamente seguidas

pelo rgo decisor. So relativamente raros;

No vinculativos as suas concluses no so obrigatoriamente seguidas pelo

rgo decisor. No silncio da lei, os pareceres so obrigatrios e vinculativos.

Os pareceres devem ser emitidos no prazo de 30 dias a partir da data de solicitao,

excepto quando outro prazo for fixado ad hoc (99/2 CPA).

d) Audincia dos interessados (100 CPA) momento de participao dos

particulares no procedimento, por excelncia. Concretizao do imperativo
constitucional de participao dos interessados na formao das decises que
lhes digam respeito (267/5 CRP).
A audincia dos interessados tem como funes subjectivas evitar decises-surpresa e
de facultar aos particulares uma oportunidade para fazerem valer as suas posies e os
seus argumentos no procedimento. Como funes objectivas so apresentadas: auxiliar
a administrao a decidir melhor, de modo mais consensual e em conformidade com o
bloco de legalidade. A audincia dos interessados ocorre na parte final da instruo,
aps se apurarem os elementos de facto e de direito relevantes para a deciso. Por fora
do art. 104 CPA, a fase de instruo pode prosseguir aps a audincia.
A administrao obrigada a ouvir os particulares sobre o sentido provvel da deciso,
sob pena da audincia se ter por no realizada. Os interessados podem pronunciar-se ou
no, mas a possibilidade de o fazerem tem que lhes ser dada (100 CPA).
Causas de no realizao legtima da audincia dos interessados (103 CPA)

Em caso de urgncia tal que a deciso final tenha de ser tomada em prazo
incompatvel com a durao mnima do procedimento de audincia de
interessados de oito dias;

Quando seja razovel de prever que a diligncia possa comprometer a execuo

ou utilidade da deciso;

Quando o nmero de interessados a ouvir seja de tal ordem que a audincia se

torne impraticvel (consulta pblica);

Se os interessados se tiverem j pronunciado no procedimento sobre as questes

que importem deciso, sobre as provas produzidas e, necessariamente, sobre o
sentido provvel da deciso;

Se os elementos constantes do processo conduzirem-se a uma deciso favorvel

aos interessados. Estas circunstncias que servem de base excluso da
obrigatoriedade de realizao de audincia dos interessados tm que ser
fundamentadas mediante a demonstrao da sua verificao em concreto, no
bastando a mera invocao do art. 103 do CPA.

Aplicao jurisprudencial o STA, baseando-se nos princpios da degradao das

formalidades essenciais em no essenciais e do aproveitamento do acto, tem entendido
que a falta de audincia dos interessados no gera a invalidade da deciso final quando
no haja qualquer actividade instrutria entre o requerimento inicial e a deciso final.
Formas de realizao da audincia dos interessados a audincia pode ser escrita ou
oral: se for escrita, os particulares so notificados para, num prazo de 10 dias, dizerem o
que se lhes oferece sobre o assunto; se for oral, a convocao dos interessados faz-se
com a antecedncia mnima de 8 dias. Da audincia oral, ser lavrada uma acta para
cumprir o princpio do carcter escrito do procedimento.

Consequncias da preterio da audincia dos interessados quando obrigatria ou

no dispensada em concreto, a audincia dos interessados constitui uma formalidade
essencial cuja preterio acarreta vcio de forma e a invalidade do acto que
consubstancia a deciso final.
e) Diligncias complementares e nova audincia dos interessados (104 CPA)
caso se verifique (no decurso ou em consequncia de audincia dos interessados)
que h aspectos de facto ou de Direito que carecem de melhor apuramento, o
rgo instrutor pode determinar a realizao de diligncias instrutrias
complementares (podem ser pedidas pelos interessados na audincia).
Se, em consequncia dos novos dados recolhidos, a administrao alterar o sentido
provvel da sua deciso, dever proceder a nova audincia dos interessados sobre este
novo sentido.
f) Relatrio do instrutor terminada a instruo, nos casos em que o rgo que
procede instruo no o mesmo a quem compete a deciso final, compete ao
rgo instrutor elaborar um relatrio em que indica o pedido do interessado,
resume o contedo do procedimento e formula uma proposta fundamentada de
deciso (105 CPA). Este relatrio tem a funo de habilitar o rgo competente
a decidir mediante simples homologao da proposta de deciso nele contida.
iii.

Fase da deciso o procedimento administrativo extingue-se com a deciso,

pela qual o rgo da administrao competente deve resolver todas as questes
pertinentes suscitadas durante o procedimento e que no hajam sido decididas
em momento anterior.

Actos e formalidades que podem ter lugar em qualquer fase do procedimento

a) Produo antecipada de prova (93 CPA) realizao de diligncias
probatrias em momento anterior quele que teria lugar, em virtude do justo
receio de virem a tornar-se de difcil ou impossvel realizao. Podem realizar-se
oficiosamente ou a pedido dos particulares.
b) Interveno provocada dos interessados (59 CPA) em qualquer fase do
procedimento, a administrao pode ordenar a notificao dos interessados para
que intervenham no procedimento, de forma a pronunciarem-se acerca de
qualquer questo. Decorre do princpio do inquisitrio e constitui uma faculdade
discricionria da administrao que pode ter qualquer objecto.
c) Medidas provisrias (84-85 CPA) so actos administrativos de finalidade
cautelar, mediante os quais se visa evitar a inutilizao prtica dos interesses
pblicos que um determinado procedimento administrativo visa prosseguir. O
fim das medidas provisrias exclusivamente o de salvaguardar os interesses
pblicos em causa no procedimento. Esta restrio , na opinio do prof.
Marcelo Rebelo de Sousa, criticvel, uma vez que no existe razo para que no
seja possvel a decretao de medidas provisrias para a salvaguarda de
interesses privados relevantes no mbito do procedimento em causa.

d) Audincia dos interessados (100 CPA) a audincia dos interessados

paradigmaticamente uma diligncia instrutria, todavia a sua realizao pode ser
exigida no decurso de outras fases do procedimento ou, durante a instruo, em
momento anterior ao que costuma ocorrer. Por exigncia constitucional, a
audincia dos interessados deve realizar-se independentemente da fase em que o
procedimento se encontre, antes da adopo de quaisquer decises que
comprometam imediatamente as posies jurdicas subjectivas dos particulares.
Extino do procedimento administrativo
A deciso final sobre o fundo das questes que estabelecem o objecto do procedimento
constitui a causa normal de extino do mesmo. O procedimento pode, ainda, extinguirse pelo indeferimento ou pelo arquivamento do requerimento inicial (76/3 e 83 CPA).

Desistncia (110/1 CPA) declarao pela qual o requerente de um

determinado procedimento administrativo manifesta a sua vontade de retirar-se
dele ou que dele no prossiga quanto a algum ou alguns dos pedidos formados;

Renncia (110/1 CPA) o acto pelo qual o requerente de um procedimento

administrativo se despoja da posio jurdica subjectiva disponvel que pretendia
fazer valer naquele procedimento;

Desero (111 CPA) declarado desertor o procedimento que estiver parado

por mais de 6 meses por motivo imputvel ao requerente, uma vez que a lei parte
do princpio que este j no tem interesse na sua continuao ou de que, em
qualquer caso, e na continuao em beneficio exclusivo do requerente no se
justifica, possibilitando a sua extino;

Inutilidade a impossibilidade supervenientes (112 CPA) o procedimento

extingue-se se o fim que ele se destina ou o seu objecto se tornarem
supervenientemente inteis ou impossveis;

Acto tcito o deferimento tcito poderia constituir uma causa de extino

(deciso final no expressa). O prof. Marcelo Rebelo de Sousa considera que o
deferimento tcito no pode extinguir o procedimento administrativo porque, se
assim fosse, extinguia-se tambm o dever legal de deciso. Ora, implicando o
deferimento tcito uma violao do dever legal de deciso, ele no pode, sob
pena de cair no absurdo, implicar a extino desse mesmo dever.

Suspenso do procedimento administrativo se a deciso final do procedimento

pressupuser a resoluo de uma outra questo que seja da competncia de outro rgo
administrativo ou de um tribunal (questo prejudicial), o procedimento deve ser
suspenso at que o rgo ou tribunal competente se pronunciem, salvo se da no
resoluo imediata do assunto resultarem graves prejuzos (31/1 CPA).
Interpretao do acto administrativo
Ao contrrio do que sucede com a lei e com o negcio jurdico, no existem normas
jurdicas que especificamente disponham sobre os termos a que deve obedecer a
interpretao do acto administrativo.

A interpretao da declarao administrativa em que consiste o acto, por este ser

individual e concreto, est particularmente ligada ao destinatrio e situao visados. O
acto administrativo, ainda que emitido ao abrigo da margem de livre deciso,
fundamenta-se necessariamente na lei, pelo que traduz sempre, imediata ou
mediatamente, a concretizao de um programa que lhe exgeno. O acto
administrativo uma manifestao de autotutela e tem carcter imperativo; acresce a
isto que as funes do acto e da sentena so totalmente diferentes entre si.
O fim da interpretao do acto administrativo ter que ver com o apuramento do sentido
que o seu autor lhe quis dar (concepo subjectivista) ou do sentido que ele
objectivamente tem (concepo objectivista). A alternativa correcta a primeira, pois o
acto administrativo uma conduta unilateral e imperativa, decorrente da autotutela
declarativa de que a administrao goza na prossecuo do interesse pblico, pela qual o
seu autor responsvel e para a qual est legitimado. Contudo, por fora do princpio da
tutela da confiana, a finalidade subjectivista da interpretao deve ser mitigada: o
resultado da interpretao no pode ir alm daquilo que uma pessoa mdia, colocada na
posio concreta do destinatrio do acto poderia compreender a partir destes.
Particularmente relevantes para a interpretao do acto administrativo so os seus
argumentos e ainda aqueles que possam retirar-se do comportamento posterior da
administrao e do destinatrio do acto:
a) Argumentos lingusticos a interpretao inicia-se na formulao lingustica
do acto administrativo, atravs da delimitao do seu campo semntico, no
podendo ir alm deste;
b) Argumentos genricos o fenmeno da procedimentalizao justifica a
importncia particular do teor do procedimento administrativo para o
apuramento do sentido do acto. Deve ser tido em conta, nomeadamente, o
requerimento inicial, o acto de abertura oficiosa do procedimento, as
autorizaes e aprovaes intra-administrativas e os pareceres emitidos no
decurso do procedimento, o relatrio do instrutor, o sentido provvel da deciso
submetido a audincia dos interessados e os requerimentos, peties e oposies
ou formalidades, praticados pela administrao ou por particulares, que sejam
relevantes para o apuramento do sentido do acto administrativo interpretado;
c) Argumentos sistemticos a interpretao do acto deve atender conjuno e
articulao das diversas prescries jurdicas que nele eventualmente estejam
contidas (intrnsecas), bem como s prescries contidas em outros actos
administrativos relevantes para a fixao do seu sentido, designadamente
aqueles pelos quais se tenham decidido casos semelhantes (extrnsecos);
d) Argumentos retirados do comportamento posterior da administrao e do
destinatrio do acto os comportamentos, quer da administrao, quer do
destinatrio, subsequentes prtica do acto podem iluminar o sentido daquele.
Comportamentos relevantes da administrao so, nomeadamente, eventuais
actos secundrios que tenham por objecto o acto interpretado, praticado pelo seu
autor ou por outro rgo administrativo. Comportamentos relevantes do
destinatrio do acto so, principalmente, aqueles em que se traduz o acatamento
ou o desacatamento do acto interpretado.

Existncia e inexistncia do acto administrativo

Para um determinado quid existir enquanto acto administrativo, tem que ser um acto
jurdico positivo, material, unilateral, no normativo, praticado por um rgo da
administrao no exerccio da funo administrativa.
Regime jurdico da inexistncia no acto administrativo
Apesar da aparente confuso legislativa entre inexistncia e nulidade, os arts. 137/1 e
139/1, a) CPA referem-se expressamente inexistncia, o que supe a sua relevncia
autnoma em face da nulidade. O CPA no contm um regime global dos actos
administrativos inexistentes, limitando-se a referir, em parelha com os acto nulos, a sua
insanabilidade mediante ratificao, reforma ou converso e a sua irrevogabilidade
(139/1, a) CPA). Atendendo noo de inexistncia como consequncia de falta de
verificao de requisitos mnimos de identificabilidade, no pode deixar de aplicar-se
aos actos administrativos inexistentes, por maioria de razo, o regime dos actos nulos
(especialmente o constante do art. 134 CPA).
Legalidade e ilegalidade do acto administrativo
Requisitos da legalidade do acto administrativo
Assumem, necessariamente, uma configurao especfica em cada tipo de acto
administrativo e mesmo em cada acto administrativo concreto; no entanto, possvel
sistematiz-los em termos genricos. Em funo do pressupostos ou elemento a que
respeitam, qualificam-se os requisitos da legalidade os actos administrativos como
subjectivos ou objectivos e, dentro destes ltimos, como materiais formais e funcionais.
a) Existncia de pressupostos subjectivos e elementos do acto administrativo
primeiro requisito de legalidade que os pressupostos subjectivos e elementos
subjectivos e objectivos, materiais, formais e funcionais existam, nos planos
material e/ou jurdico. Os actos administrativos tm que ter autor, destinatrios,
contedo, objecto, forma, formalidades, fim e motivo.
b) Requisitos subjectivos de legalidade do acto administrativo podem dizer
exclusivamente respeito ao destinatrio e ao autor, bem como a este e
competncia ou vontade.

Requisitos relativos ao autor para um acto administrativo ser legal, o titular

do rgo que o emite tem que ter sido regularmente investido nas suas funes;

Requisitos relativos ao autor e sua competncia a unidade de atribuies

em que o rgo emissor do acto se insere tem que ser titular das atribuies
prosseguidas com a prtica do acto; o rgo emissor do acto tem que ser o rgo
legalmente competente para a prtica do acto (29/1 CPA);

Requisitos relativos ao autor e vontade a vontade do rgo emissor do

acto tem que ser livre, no sentido de no estar tolhida por qualquer coaco ou
constrangimento; e tem que ser esclarecida, no sentido de pressupor a correcta
representao de todas as circunstancias de facto e de direito relevantes;

Requisitos relativos aos destinatrios os destinatrios dos actos

administrativos tm que ser idneos, no sentido de a lei os considerar como
suporte legtimo dos efeitos que o acto visa produzir.

c) Requisitos objectivos material de legalidade do acto administrativo

Requisitos objectivos materiais em geral respeitam aos pressupostos de facto e de
direito, ao contedo, ao objecto ou simultaneamente aos ltimos dois elementos.

Pressupostos de facto e de direito da deciso para que um acto

administrativo seja legal, tm que se verificar efectivamente as circunstncias de
facto e de direito vinculadamente exigidas por lei, bem como aquelas que
decorram da adio de pressupostos de facto previso normativa no exerccio
da margem de livre deciso administrativa;

Contedo e objecto estes requisitos tm que ser material e juridicamente

possveis, inteligveis e legais, no sentido de compatveis e conformes com o
bloco de legalidade;

Contedo tem que respeitar os princpios da legalidade, da proporcionalidade,

da justia, da boa f e do respeito pelas posies jurdicas subjectivas dos
particulares (266/2 CRP).

Requisitos relativos ao contedo: em especial as clusulas acessrias do acto

administrativo o contedo do acto administrativo abrange, quer aspectos principais,
que permitem a sua caracterizao como pertencendo a determinada categoria legal,
quer aspectos acessrios, resultantes de deciso discricionria da administrao, que
interferem com os primeiros. Estas clusulas visam optimizar a articulao dos
interesses, eventualmente conflituantes, em presena, mediante a flexibilizao do
contedo decisrio do acto administrativo.
O art. 121 CPA refere trs tipos de clusulas acessrias: a condio, o termo e o modo.
A condio clusula que faz depender os efeitos de um acto administrativo da
verificao de um evento futuro e incerto; o termo a clusula que faz depender os
efeitos de um acto da verificao de um evento futuro e certo. Ambos podem ser
suspensivos ou resolutivos. O modo a clusula pela qual se impe ao destinatrio de
um acto favorvel a obrigao de realizao ou suportao de um encargo, de natureza
patrimonial ou moral. O art. 123 CPA contm uma habilitao genrica para a aposio
estas clusulas acessrias, estabelecendo apenas dois limites: a contrariedade lei e ao
fim a que o acto se destina.
Mais controversa a clusula de reserva de revogao: esta a clusula acessria
mediante a qual a administrao salvaguarda a hiptese de, no futuro, vir a revogar um
acto administrativo vlido favorvel que, por isso, no seria de outro modo passvel de
revogao. A reserva de revogao deve ser genericamente admitida, desde que
densifique os pressupostos de facto da eventual futura revogao.
Requisitos relativos ao contedo: a fundamentao do acto administrativo a
fundamentao consiste na explicitao dos motivos de facto e de direito que levaram o
autor do acto sua adopo (125/1 CPA):

Funes da fundamentao a fundamentao preenche, fundamentalmente,

quatro funes: esclarecer os particulares, conferir publicidade e transparncia
actividade da administrao pblica, incentivar a administrao a que forme
adequadamente as suas decises, e permitir o controlo, autnomo e heternomo,
da actividade administrativa;

Actos administrativos sujeitos a fundamentao a constituio exige a

fundamentao dos actos administrativos desfavorveis (268/3 CRP). O CPA
abrange, para alm daqueles, os actos administrativos que decidam reclamao
ou recurso, que decidam em contrrio de pretenso ou oposio formulada pelo
interessado, ou de parecer, informao ou proposta oficial, que decidam em
sentido contrrio quele habitualmente seguido em casos semelhantes e os actos
administrativos que revoguem ou suspendam actos anteriores (124 CPA);

Requisitos da fundamentao para ser vlida, a fundamentao tem que

preencher diversos requisitos, devendo ser: expressa (268/3 CRP, 125/1 CPA),
sucinta (125/1 CPA), clara, o que probe as fundamentaes obscuras (125/2
CPA), congruente, o que probe fundamentaes contraditrias, quer em si
mesmas, quer em relao deciso do acto (125/2 CPA), suficiente, no sentido
de os motivos aduzidos deverem chegar para que o particular compreende as
razes da prtica do acto (125/2 CPA); e acessvel (268/3 CRP);

Desburocratizao da fundamentao o CPA refere-se especificamente a

dois mecanismos de fundamentao que visam evitar que a sua exigncia se
torne excessivamente burocratizando: a fundamentao por homologao
(124/2, 125/1 CPA) e a fundamentao por meios mecnicos, admissvel nos
actos administrativos de massa.

Requisitos objectivos formais de legalidade do acto administrativo

Requisitos relativos forma os actos administrativos devem revestir a forma

legalmente prescrita. A regra supletiva para os actos praticados por rgos
singulares a da forma escrita simples (122/1 CPA). A regra supletiva para os
actos praticados por rgos colegiais a da forma oral, sem prejuzo da sua
reduo a acta (122/2 CPA);

Requisitos relativos s formalidades devem observar todas as formalidades

essenciais que lhe sejam anteriores ou concomitantes.

Requisitos objectivos funcionais de legalidade do acto administrativo

Requisitos relativos ao fim por fora do princpio da prossecuo do interesse

pblico, os actos administrativos devem, sob pena de ilegalidade, prosseguir um
fim de interesse pblico. Por fora deste princpio e do princpio da legalidade, e
ainda como consequncia do carcter secundrio da funo administrativa, o fim
de interesse pblico concretamente prosseguido por um acto administrativo tem
que ser aquele definido por lei;

Requisitos relativos aos motivos resultam da ponderao dos interesses

pblicos e privados relevantes para a deciso que a administrao deve efectuar.

Vcios do acto administrativo

Os tradicionais vcios do acto administrativo
i.

Usurpao de poderes o vcio pelo qual um rgo da administrao

pblica exerce uma outra funo do Estado que no a funo administrativa,
sem para isso estar habilitado. Trata-se de uma violao do princpio da
separao de poderes.

ii.

Incompetncia existe incompetncia quando um rgo da administrao

pratica um acto administrativo sem que qualquer norma legal lhe atribua a
competncia para tal. Pode ser relativa quando o acto est viciado apenas
pela falta de competncia do seu autor ou absoluta o vcio do acto
advm tambm da circunstncia de ele ser estranho s atribuies da unidade
de atribuies em que o seu autor se insere; nas situaes em que o acto no
estranho s atribuies da unidade em que o seu autor se insere, a
incompetncia apenas relativa.

iii.

Vcio de forma afecta os actos administrativos praticados com desrespeito

dos seus requisitos objectivos formais de legalidade. Existe, assim, em duas
modalidades: por preterio da forma legal e o vcio de forma por
preterio de formalidades essenciais.

iv.

Desvio de poder um vcio funcional, ou seja, decorre da preterio de

requisitos de legalidade respeitantes ao fim e aos motivos dos actos
administrativos. H desvio de poder quando o motivo principalmente
determinado de um acto no visa a prossecuo do fim legal. Este vcio
tpico dos actos praticados ao abrigo de margem de livre deciso, pois nos
actos administrativos vinculados os requisitos funcionais de legalidade so
de reduzida, ou mesmo nula, importncia.

v.

Violao de lei o conceito de violao de lei no abarba toda e qualquer

violao da mesma: com efeito, por definio, qualquer vcio do acto
administrativo implica uma violao de lei (no sentido amplo de bloco de
legalidade). O vcio de violao de lei , assim, aquele em que incorrem os
actos administrativos que desrespeitem requisitos de legalidade relativos aos
pressupostos de facto, ao objecto e ao contedo; tambm padecem de
violao de lei os actos administrativos ilegais cuja ilegalidade no se possa
reconduzir a qualquer dos outros vcios, tendo, portanto, carcter residual.

Vcios do acto administrativo e vcios da vontade a vontade, embora num sentido

objectivado e funcional, constitui um elemento do acto administrativo, sobre o qual
incidem determinados requisitos de legalidade formulados pela ordem jurdica; a
preterio dos mesmos, como a de quaisquer outros, origina um vcio do acto
administrativo que, por excluso de partes, o de violao de lei. Isto no impede que
os vcios da vontade, enquanto elemento do acto administrativo, sejam designados
segundo a terminologia utilizada no direito privado (erro, coaco).
Problema que ainda no est totalmente resolvido o da relevncia dos vcios da
vontade quanto aos aspectos vinculados dos actos administrativos.

A invalidade do acto administrativo

1. A nulidade do acto administrativo o art. 133 CPA contm um elenco geral
das situaes de nulidade dos actos administrativos:
a) Critrio geral de nulidade (133/1 CPA) falta de elementos essenciais do
acto administrativo (subjectivos e objectivos, materiais, formais e funcionais):
autor, destinatrios, objecto, contedo, forma, formalidades, fim ou motivos;
b) Actos viciados de usurpao de poder (133/2 CPA) todos os casos de
usurpao de poder geram nulidade;
c) Incompetncia absoluta (133/2, b) CPA) a expresso utilizada na lei visa
abranger todos os casos de incompetncia por falta de atribuies;
d) Impossibilidade, ininteligibilidade e criminalidade do objecto e do contedo
(133/2, c) CPA) trata-se de situaes de violao de lei. Um acto
administrativo ininteligvel quando a sua interpretao no permita apurar
quais os efeitos que visa produzir ou a realidade sobre a qual pretende incidir;
e) Violao do contedo essencial de um direito fundamental (133/2, d) CPA)
preterio dos requisitos objectivos materiais, tratando-se de casos de violao
de lei que no envolvam a violao de direitos fundamentais procedimentais;
f) Actos praticados sob coaco (133/2, e) CPA) casos de falta ou vcio da
vontade, reconduzveis violao de lei;
g) Carncia absoluta de forma legal (133/2, f) CPA) esto em causa os mais
graves casos de vcio de forma, abrangendo a forma em sentido estrito e as
formalidades do acto administrativo;
h) Desrespeito dos requisitos de normalidade circunstancial das deliberaes,
inobservncia do qurum ou da maioria legalmente exigidos (133/2, g)
CPA) trata-se de trs casos de vcio de forma especficos das deliberaes dos
rgos colegiais;
i) Violao de decises jurisdicionais (133/2, h) CPA) por fora do art. 205/2
CRP, as decises dos tribunais so obrigatrias para a administrao e
prevalecem sobre as decises desta. Um acto administrativo que viole uma
deciso jurisdicional transitada em julgado padece de violao de lei;
j) Relao de consequencialidade com actos administrativos anteriores
invlidos (133/2, i) CPA) estabelece a nulidade para os actos administrativos
consequentes de actos administrativos anulados ou revogados com fundamento
na sua invalidade;
k) Actos administrativos de renncia competncia (29/2 CPA) so nulos os
actos administrativos que tenham por objecto a renncia titularidade ou ao
exerccio da competncia, por fora do princpio da legalidade da competncia;

l) Nulidades estabelecidas em leis especiais;

m) Nulidades por natureza diferente da questo de saber se pode haver casos de
nulidade do acto administrativo no previstos no CPA mas em lei especial, a
questo de saber se pode haver casos de nulidade no previstos na lei: sempre
que a eficcia potencial de um acto administrativa seja lgica ou
valorativamente repudiada pela ordem jurdica, aquele acto deve ser considerado
nulo mesmo na ausncia de previso legal.
Regime da nulidade

Total improdutividade jurdica;

No vinculatividade e inexecutoriedade;
Irrelevncia do decurso do tempo (134/2 CPA);
Insanabilidade (137 CPA);
Desnecessidade de declarao jurisdicional ou administrativa (134/1 CPA);
Possibilidade geral de conhecimento (134/2 CPA, 21 CRP);
Possibilidade de conhecimento oficioso (134/2 CPA);
Irrevogabilidade (139/1, a) CPA);
Possibilidade de juridificao dos efeitos putativos (134/3 CPA).

2. A anulabilidade do acto administrativo a anulabilidade o desvalor residual

dos actos administrativos e, por isso, no existe qualquer elenco legal de
situaes de anulabilidade, fixando o art. 135 CPA um critrio de identificao
dos actos anulveis que funciona por excluso de partes: um acto administrativo
ilegal ser anulvel se no for inexistente, nulo ou irregular.
Regime da anulabilidade (136 CPA)

Possibilidade de produo de efeitos jurdicos (127/2 CPA);

Vinculatividade e exterioridade (149/1 CPA);
Sanabilidade (137/1 CPA, a contrario sensu);
Carcter retroactivo da revogao ou anulao (145/2 CPA);
Carcter restrito da competncia para o seu conhecimento (142 CPA);
Necessidade de alegao perante os tribunais (138 CPA);
Revogabilidade (138, 141 CPA);

Limitao temporal da impugnao e consolidao por decurso do tempo

(136/2, 141/1 CPA) o que permite a consolidao do acto administrativo
anulvel por decurso do tempo;

Necessidade de anulao jurisdicional ou revogao administrativo (134/1

CPA, a contrario sensu).

3. A irregularidade do acto administrativo em consequncia do princpio da

legalidade, a irregularidade no pode ser seno um efeito marginal da ilegalidade
dos actos administrativos em geral; o CPA nem sequer se refere expressamente.
A irregularidade pode acarretar a depreciao dos efeitos secundrios do acto,
apesar de ter um regime jurdico idntico ao dos actos legais e regulares.

Eficcia, ineficcia e efeitos do acto administrativo

Requisitos de eficcia do acto administrativo apesar da epgrafe do art. 127 CPA,
h duas regras gerais acerca da eficcia dos actos administrativos: uma para os actos
favorveis e outra para os actos desfavorveis.
i.

Os actos favorveis produzem efeitos, em regra, desde a data em que so

praticados (127/1 CPA), consideram-se praticados logo que perfeitos, no
obstando perfeio qualquer motivo determinante de anulabilidade;

ii.

Os actos desfavorveis produzem efeitos, em regra, a partir da sua notificao

aos seus destinatrios (132/1 CPA).

Para alm destas duas regras gerais, existem ainda alguns requisitos gerais, de carcter
negativos dos actos administrativos:

No nulidade (134/1, 127/2, a contrario sensu, CPA);

Ausncia de suspenso;
Publicao (130 CPA);
Aprovao (129/ a) CPA);
Visto (129/c) CPA);
Referendo (129/a) CPA);
Verificao de condio ou termo suspensivos (129/b) CPA);
Reduo a acta e aprovao desta ou da respectiva minuta (122/2 CPA);
Aceitao do destinatrio.

mbito temporal dos efeitos do acto administrativo geralmente, os actos

administrativos produzem efeitos apenas para o futuro, isto , a partir do momento em
que se tornam eficazes, mas, por vezes, podem reportar-se ao passado: fala-se, ento,
em efeitos retroactivos. Tm efeitos retroactivos, por determinao da lei, os seguintes
actos administrativos, para alm de outros considerados como lei (128/1, c) CPA):

Actos administrativos interpretativos (128/1, a) CPA);

Actos administrativos de revogao de actos invlidos (145/2 CPA).

Actos administrativos de execuo de decises jurisdicionais anulatrias,

declarativas da nulidade ou inexistncia de actos (128/1, b) CPA);

Podem ser dotados de efeitos retroactivos, por deciso discricionria da administrao,

os seguintes actos administrativos, para alm de outros em relao aos quais a lei o
permita (128/2, c) CPA):

Actos administrativos favorveis (128/2, a), 145/3, a) CPA);

Actos revogatrios emitidos pelo autor do acto revogado (128/2, b) CPA);
Actos administrativos desfavorveis de revogao de actos vlidos (145/3, b).

Efeitos prototpicos dos actos administrativos eficazes os actos eficazes e vigentes

produzem vrios efeitos: efeito vinculativo; efeito de previso; efeito legalizador; efeito
conformador; efeito justificador e efeito de determinao.

Actos administrativos secundrios especialmente regulados

1. Revogao

Fundamentos da competncia revogatria a revogao dos actos

administrativos fundamenta-se no poder genrico de autocontrolo da
administrao pblica; este heternomo, quando cabe a um rgo
administrativo diverso daquele que praticou o acto objecto de controlo (poder de
superviso), e autnomo, quando cabe ao prprio autor do acto objecto de
controlo (poder de autocontrolo em sentido estrito). O poder de autocontrolo
administrativo decorre, por sua vez, do princpio da legalidade e do princpio da
prossecuo do interesse pblico, consoante respeite legalidade ou ao mrito
da actuao controlada.

Revogao e coliso de princpios o regime jurdico da revogao constante

do CPA visa, precisamente, atingir um ponto de equilbrio entre a necessidade
de reintegrao da legalidade e da boa administrao e as exigncias de
estabilidade, segurana e previsibilidade da actuao administrativa, o que s
pode atingir-se atravs de uma limitao, em determinadas circunstncias, dos
poderes revogatrios da administrao.

Revogao e margem de livre deciso o princpio da legalidade obriga a

administrao a eliminar as ilegalidades de que padeam os actos
administrativos por si praticados, mas no obriga necessariamente eliminao
dos mesmos. Assim, se for possvel obter a eliminao de um vcio que afecta
um acto administrativo atravs da sua sanao, substituio ou modificao, a
administrao gozar de um acto de revogao. Se o vcio de que um acto
administrativo padece s for, em concreto, susceptvel de eliminao atravs de
revogao, esta torna-se vinculada por reduo da discricionariedade a zero.

Requisitos da legalidade da revogao

a) Requisitos subjectivos: competncia revogatria tm competncia para
revogar actos administrativos:

O autor do acto (142/1, 1 parte CPA) situao de autocontrolo autnomo:

a competncia para revogar actos administrativos viciados de incompetncia
relativa dos rgos que os praticaram (teoria do autor efectivo/material);

Os superiores hierrquicos do autor do acto (142/1, parte final CPA)

situao de autocontrolo heternomo: a competncia revogatria dos
superiores hierrquicos decorre do poder de superviso e do poder, acessrio
deste, de decidir recursos;

O delegante e o subdelegante em relao aos actos praticados pelo delegado

ou subdelegado ao abrigo da delegao ou subdelegao (39/2, 142/2 CPA)
situao de autocontrolo heternomo: a competncia revogatria do
delegante e do subdelegante uma consequncia da posio da supraordenao
em que aqueles rgos ficam investidos, quanto ao delegado e ao subdelegado,
em virtude do acto de delegao;

Os rgos com poderes de tutela revogatria, em relao aos actos

praticados pelos rgos das pessoas colectivas tuteladas (142/3 CPA)
situao de autocontrolo heternomo: a competncia revogatria dos rgos
tutelares depende da existncia, no mbito da relao tutelar em causa, da
faculdade supervisiva;

Os rgos colegiais em relao aos actos praticados pelos seus membros

(176/2 CPA) embora o artigo no se refira expressamente a esta competncia
revogatria, ela infere-se logicamente da admissibilidade de impugnao dos
actos praticados por membros de rgos colegiais perante o plenrio do rgo.

b) Requisitos objectivos materiais: objecto da revogao o acto de revogao

incide sobre dois objectos: directamente, os efeitos do acto revogado;
indirectamente, a situao jurdica material regulada por aquele.

Possibilidade do objecto uma vez que a revogao visa destruir efeitos de

actos administrativos anteriores, ela tem objecto impossvel quando tais actos
no existam ou sejam inaptos para produzir efeitos. O art. 139 CPA considera
insusceptveis de revogao os actos inexistentes, os actos com efeitos
retroactivos e, ainda, os actos nulos. Os actos revogatrios de actos
insusceptveis de revogao padecem de violao de lei e so nulos por
impossibilidade do objecto (133/2, c) CPA).

Todavia, existem actos administrativos cuja revogao, apesar de possvel, proibida

por lei. Esto nesta situao os actos administrativos vlidos que se encontrem numa de
trs situaes:

Aqueles cuja emisso decorra de vinculao legal (140/1, a) CPA);

Aqueles que sejam favorveis aos seus destinatrios (140/2, b) CPA);

Aqueles dos quais resultem para a administrao obrigaes legais ou direitos

indisponveis (140/2, c) CPA).

A irrevogabilidade dos actos favorveis , contudo, apenas relativa, podendo os actos

em causa ser revogados em quatro situaes:

Na parte que sejam desfavorveis aos seus destinatrios (140/2, a) CPA);

Quando todos os interessados dem o seu acordo e os actos no digam respeito a

direitos ou interesses indisponveis (140/2, b) CPA);

Quando estejam sujeitos a reserva de revogao e nos precisos termos desta;

Em sede de reclamao ou recurso hierrquico (128/2, b) CPA).

c) Requisitos objectivos materiais: pressupostos da revogao de actos

anulveis os actos anulveis s podem ser revogados dentro do prazo para a
sua impugnao contenciosa (141/1, 1 parte CPA). O prazo para revogao dos
actos anulveis constitui um limite circunstancial da revogao que corresponde
a um pressuposto de facto: decorrido tal prazo, aquele pressuposto desaparece,
caindo-se no regime da revogao de actos administrativos vlidos (140 CPA).

d) Requisitos objectivos formais: forma e formalidades da revogao

Forma da revogao (143 CPA) regra geral, o acto revogatrio deve revestir
a forma legalmente prescrita para o acto anulado;

Formalidades da revogao (144 CPA) a revogao deve observar as

mesmas formalidades legalmente prescritas para o acto revogado. A regra do
paralelismo de formalidades no se aplica revogao provocada; mesmo nas
revogaes espontneas, a regra do paralelismo tem que ser afastada, sob pena
de se chegar a resultados absurdos, quanto s formalidades cuja inobservncia,
pelo acto revogado, constitua precisamente o motivo da revogao.

e) Requisitos objectivos funcionais: fins da revogao a revogao deve visar,

no caso de actos vlidos, a melhor prossecuo do interesse pblico (140 CPA,
impliciter); no caso de actos invlidos, a reposio da legalidade violada pelo
acto revogado (141/1 CPA).
f) Efeitos da revogao

A revogao de actos invlidos tem sempre efeitos retroactivos (145/2 CPA),

ou seja, destri os efeitos ilegais do acto revogado a partir do momento em que
se produziram;

A revogao de actos vlidos tem, em regra, efeitos meramente ab-rogatrios

(145/1 CPA), ou seja, destri os efeitos do acto revogado apenas a partir do
momento em que o acto revogatrio adquire eficcia, preservando os efeitos
produzidos at esse momento; por isso, esta modalidade de revogao era
tradicionalmente designada como cessao de efeitos. A revogao de actos
vlidos pode, no entanto, adquirir efeitos retroactivos por deciso discricionria
do seu autor em trs situaes:
A retroactividade seja favorvel aos interessados (145/2, a) CPA);
Quando, sendo os efeitos do acto revogatrio desfavorveis, os
interessados concordem expressamente com a retroactividade e os efeitos
retroactivos da revogao no afectem direitos ou interesses
indisponveis (145/2, b) CPA);
Quando a revogao ocorra em sede de reclamao ou recurso, ainda que
os efeitos da revogao seja desfavorveis e independentemente da
concordncia dos interessados (128/2, b) CPA).

Quando esteja em causa a revogao de actos revogatrios, coloca-se a

questo de saber se esta acarreta a repristinao do acto primitivamente
revogado pela revogao revogada: se a revogao de um acto revogatrio
tiver efeito retroactivo, tal acarreta imediatamente a destruio de todos os
efeitos da revogao revogada, incluindo o efeito revogatrio do acto
primrio; quando tiver efeito ab-rogatrio, a possibilidade de atribuio
discricionria deve considerar-se excluda quando o rgo revogatrio no
dispuser de competncia dispositiva.