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Historia Constitucional Barbosa
Historia Constitucional Barbosa
2012
Leonardo Augusto de
Andrade Barbosa
advogado, bacharel em
direito pela Universidade
Federal de Minas Gerais,
mestre e doutor em direito
pela Universidade de Braslia.
analista legislativo na
Cmara dos Deputados
desde 2002, onde atua
como assessor jurdico da
Secretaria-Geral da Mesa e
leciona nos cursos de
ps-graduao mantidos
pela instituio.
Srie
Colquios de Excelncia
Braslia | 2012
Cmara dos
Deputados
Leonardo Augusto de
Andrade Barbosa
CE
Srie
Colquios de Excelncia
A histria constitucional
brasileira investigada de
modo singular neste livro
de Leonardo Augusto de
Andrade Barbosa, derivado
de sua tese de doutorado
defendida na Faculdade de
Direito da Universidade de
Braslia. O autor parte do
perodo ps-1964, quando
diversos processos de reforma
ou ruptura alteraram as
regras relativas a mudanas
constitucionais, e apresenta
um desenho dos principais
instrumentos jurdicos
utilizados pelo regime
militar a fim de garantir a
sua hegemonia poltica e
jurdica. A anlise passa
pelo processo constituinte
de 1987-1988, para verificar
em que medida se rompeu
com o paradigma instaurado
pela ditadura, e investiga as
principais tentativas de, sob a
vigncia da nova Carta Magna,
alterar o processo de reforma
constitucional.
A histria constitucional
brasileira investigada de
modo singular neste livro
de Leonardo Augusto de
Andrade Barbosa, derivado
de sua tese de doutorado
defendida na Faculdade de
Direito da Universidade de
Braslia. O autor parte do
perodo ps-1964, quando
diversos processos de reforma
ou ruptura alteraram as
regras relativas a mudanas
constitucionais, e apresenta
um desenho dos principais
instrumentos jurdicos
utilizados pelo regime
militar a fim de garantir a
sua hegemonia poltica e
jurdica. A anlise passa
pelo processo constituinte
de 1987-1988, para verificar
em que medida se rompeu
com o paradigma instaurado
pela ditadura, e investiga as
principais tentativas de, sob a
vigncia da nova Carta Magna,
alterar o processo de reforma
constitucional.
Leonardo Augusto de
Andrade Barbosa
advogado, bacharel em
direito pela Universidade
Federal de Minas Gerais,
mestre e doutor em direito
pela Universidade de Braslia.
analista legislativo na
Cmara dos Deputados
desde 2002, onde atua
como assessor jurdico da
Secretaria-Geral da Mesa e
leciona nos cursos de
ps-graduao mantidos
pela instituio.
Mesa
Cmara dos Deputados
54 Legislatura
2 Sesso Legislativa
2011-2015
Presidente
Marco Maia
1 Vice-Presidente
Rose de Freitas
2 Vice-Presidente
Eduardo da Fonte
1 Secretrio
Eduardo Gomes
2 Secretrio
Jorge Tadeu Mudalen
Suplentes de Secretrio
1 Suplente
Geraldo Resende
2 Suplente
Manato
3 Suplente
Carlos Eduardo Cadoca
4 Suplente
Srgio Moraes
3 Secretrio
Inocncio Oliveira
Diretor-Geral
Rogrio Ventura Teixeira
4 Secretrio
Jlio Delgado
Secretrio-Geral da Mesa
Srgio Sampaio Contreiras de Almeida
Cmara dos
Deputados
SRIE
Colquios de excelncia
n. 2
Agradecimentos
Este livro , com pequenas modificaes, a tese de doutoramento
que defendi em 2009, na Faculdade de Direito da Universidade de Braslia. , portanto, devedor das mesmas pessoas e instituies mencionadas
naquela oportunidade, em especial meus amigos e minha famlia, em Braslia e Belo Horizonte.
Reitero os agradecimentos feitos, em primeiro lugar, Cmara
dos Deputados, que, aps apoiar a pesquisa desenvolvida no programa de
ps-graduao da UnB, torna agora possvel esta publicao, por iniciativa de seu Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor),
com o qual tenho a satisfao de colaborar desde meu ingresso na Casa,
em 2002. Sou grato, ainda na Cmara dos Deputados, equipe do Centro de Documentao e Informao, particularmente Coordenao de
Relacionamento, Pesquisa e Informao, Coordenao de Biblioteca e
Coordenao de Arquivo, que atenderam com presteza e eficincia inmeras solicitaes derivadas deste trabalho. Agradeo, ainda, a inestimvel
contribuio do colega e amigo Anderson Andrade Depizol, responsvel
por uma detida reviso do trabalho.
Em segundo lugar, Universidade de Braslia, na pessoa de seu reitor, professor Jos Geraldo de Sousa Jnior, que colaborou diretamente na
reunio do acervo de documentos utilizados na anlise do processo constituinte de 1987-1988, alm de haver generosamente compartilhado com
o autor impresses que apenas poderiam estar disponveis a um protagonista daquele momento histrico. Registro tambm a preciosa contribuio do professor Menelick de Carvalho Netto, de quem tenho a felicidade
de ser aluno desde 1995, e que coorientou a pesquisa com o brilhantismo e a argcia que lhe so caractersticos. Ainda na UnB, reservo um
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Lista de Abreviaturas
ACD Arquivo da Cmara dos Deputados
AMJ Arquivo do Ministrio da Justia
ASF Arquivo do Senado Federal
CARCF Cronologia atualizada da reviso da Constituio Federal
DANC Dirio da Assembleia Nacional Constituinte
DCD Dirio da Cmara dos Deputados
DCN Dirio do Congresso Nacional
DCN-RCF Dirio do Congresso Nacional (Reviso da Constituio Federal)
DOU Dirio Oficial da Unio
DSF Dirio do Senado Federal
DTR Dirio dos Trabalhos Revisionais
TFR Tribunal Federal de Recursos
TSE Tribunal Superior Eleitoral
STF Supremo Tribunal Federal
STM Superior Tribunal Militar
Sumrio
Prefcio......................................................................................................13
Introduo................................................................................................17
A relao entre direito e poltica investigada a partir da alterao
dos procedimentos especiais de reforma constitucional......................... 17
A falcia da identidade constitucional autntica: construindo novas
narrativas sobre o regime militar e o processo de redemocratizao.... 27
Observaes sobre o plano de trabalho adotado...................................... 42
Captulo 1..................................................................................................47
A engenharia constitucional do regime militar:
duas dcadas de reformismo, arbtrio e casusmo................................. 49
1.1 Arqueologia do discurso constitucional autoritrio: revoluo e
Constituio no Ato Institucional de 9 de abril de 1964................. 52
1.2 Supremacia da vontade revolucionria: a ascenso do poder
constituinte permanente..................................................................... 77
1.3 Uma Constituio para (pra) a revoluo?...................................... 98
1.4 s favas os escrpulos: o rpido aprofundamento
da ditadura...........................................................................................119
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Colquios de Excelncia
Captulo 2................................................................................................143
A emergncia do projeto constitucional democrtico:
convocao, processo e significado da Constituinte
de 1987-1988......................................................................................................... 145
2.1 A longa gestao do processo constituinte..................................... 149
2.2 O poder constituinte em cena........................................................... 185
2.3 Uma outra histria?............................................................................ 204
2.4 O legado do processo constituinte................................................... 238
Captulo 3................................................................................................249
A Constituio ameaada: reflexes sobre o sentido dos
procedimentos especiais de reforma constitucional
luz dos vinte anos de vigncia da Constituio de 1988................... 251
3.1 Reviso constitucional: o surgimento da ideia na Constituinte
e sua reinterpretao nos primeiros anos de vigncia da
Constituio........................................................................................ 253
3.2 Reviso, reconstituinte, desconstituinte.................................. 284
3.3 A alterao no procedimento especial de reforma constitucional
como dilema contemporneo (1993-2008)...................................... 323
Concluso................................................................................................349
Breve recapitulao..................................................................................... 351
A incontrolabilidade do fenmeno constitucional................................. 361
Referncias.............................................................................................373
a) Livros e peridicos.................................................................................. 375
b) Artigos de jornal e revista consultados............................................... 400
c) Legislao e processos judiciais citados............................................... 406
d) Documentos consultados...................................................................... 418
e) Entrevista................................................................................................. 420
Prefcio
Um texto no sobrevive apenas por suas qualidades de forma, estilo e autoria. Reconhecemos uma experincia bem-sucedida na construo
da narrativa quando o texto revela apuro formal aliado a uma pesquisa
slida, consistente e articulada. As virtudes literrias das obras acadmicas no dependem exclusivamente da existncia de um momento de inspirao do autor. S samos satisfeitos, realizados, aps a leitura de uma
dissertao ou tese quando percebemos uma inter-relao entre o objeto
da investigao e a expresso de seu resultado. Em outras palavras: quando
temos diante de nosso olhar uma pesquisa amadurecida e original.
A obra que aqui se apresenta se inclui nessa categoria especial.
Por meio da anlise minuciosa e transparente de vrias fontes primrias da histria constitucional contempornea, Leonardo Augusto de
Andrade Barbosa propicia ao leitor uma experincia mltipla e complexa.
Muitas camadas de sentido se sucedem, com entrelaamento evidente entre elas. H o plano da poltica brasileira, com suas instabilidades institucionais, o protagonismo de determinados atores, a persistncia de escolhas
que resgatam (e ressignificam) um passado autoritrio. H, por outro lado,
o contexto da sociedade civil, com o surgimento de focos de resistncia em
situaes imprevistas, a capacidade de ativao da esfera pblica e a fora
da mobilizao popular.
Mas outras esferas se apresentam: temos, por meio da cuidadosa
pesquisa das fontes, a revelao de inmeros aspectos do funcionamento das instituies polticas brasileiras. O Congresso Nacional, particularmente, mantm-se no centro das preocupaes do autor e, portanto,
no centro do texto. Em suas diversas manifestaes e silncios (forados
ou no), o Parlamento visto como uma caixa de ressonncia da poltica
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Histria Constitucional
Brasileira
incio da dcada de 1960 aos dias atuais assume uma outra dimenso: por
detrs de lutas polticas, conflitos partidrios e atos de fora vemos emergir
uma disputa conceitual em torno do poder constituinte e da forma constitucional. E isso representa muito, na medida em que abre novas e promissoras possibilidades de pesquisa na histria constitucional brasileira.
No h palavras que possam descrever, de modo exato, a imensa
satisfao em apresentar ao pblico a presente obra. Ela fruto do amadurecimento e do talento de um pesquisador que encontrou na histria
a forma de suas indagaes. Ao lanar perguntas s fontes e ao desafiar
conceitos e pressupostos arraigados na histria constitucional brasileira,
o autor traduz sua pesquisa em um texto primoroso. Com isso, faz com
que se tornem realidade os melhores prognsticos que se lanaram ainda
no incio de sua carreira acadmica, quando era estudante de mestrado
na Universidade de Braslia. Leonardo Barbosa ocupa hoje um lugar significativo no campo do direito constitucional. O que se espera a continuao de sua pesquisa, de seu interesse pela experincia constitucional,
de seu qualificado olhar para a histria brasileira. Que, em seus caminhos
futuros, o autor continue a seguir os passos de seu poeta favorito, Carlos
Drummond de Andrade, que se comprometeu a procurar uma certa palavra, a palavra mgica, a vida inteira no mundo todo. E que acrescentou:
Procuro sempre, e minha procura ficar sendo a minha palavra.
Braslia, novembro de 2011
Professor Dr. Cristiano Paixo
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Introduo
Se verdade que todo pensamento comea com a recordao, tambm verdade que nenhuma recordao permanece segura a menos que seja condensada e depurada
numa estrutura de noes conceituais dentro das quais
possa desenvolver-se.
(Hannah Arendt)
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Histria Constitucional
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Colquios de Excelncia
Histria Constitucional
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reveses na relao com entidades da federao (mesmo com eleies indiretas para o governo e intervenes), dificuldades de arregimentar apoio
poltico dentro das prprias elites governantes (mesmo com a ameaa de
severas sanes disciplinares para dissidentes, no caso das Foras Armadas), e assim por diante.
O direito pode funcionar em prol da democracia mesmo em regimes ditatoriais, mas isso no significa que, em contextos democrticos,
ele no possa ser usado para respaldar prticas autoritrias. Ao longo da
dcada de 90, por exemplo, o Ncleo de Estudos da Violncia da Universidade de So Paulo desenvolveu uma extensa investigao sobre o que chamou de continuidade autoritria no processo de transio da ditadura
para a democracia no Brasil. O relatrio se inicia com a afirmao de que
um dos principais paradoxos das transies, decisivo para a consolidao democrtica, a sobrevivncia de prticas autoritrias (NCLEO DE
ESTUDOS DA VIOLNCIA, 1999, p. 10). Segundo a pesquisa, o Brasil
enfrenta dificuldades para institucionalizar uma democracia de procedimentos: o processo de deciso continua limitado nas mos de poucos,
sem ampla consulta e, com frequncia, marcado pelo patrimonialismo e
at mesmo pelo arbtrio (1999, p. 25).
Dessa forma, o potencial emancipatrio do constitucionalismo
pode se afirmar em regimes autoritrios, mas a faceta excludente e legitimadora do status quo do direito pode se revelar tambm em regimes democrticos. Essa situao de indefinio evoca a questo colocada acima.
Como pensar a distino entre prticas autoritrias e democrticas em Estados constitucionais?
Uma primeira dificuldade remete prpria delimitao da experincia autoritria. Conforme adverte Rogrio Dultra dos Santos:
Talvez o equvoco da tradio, a qual v no autoritarismo
um conceito poltico suficientemente explicativo, tenha sido
ignorar que o constitucionalismo antiliberal no se constitui somente como uma usina de crticas ao Estado liberal,
mas pressupe um modelo de Estado que pretende uma legitimao democrtica distinta da representao parlamentar.
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Certamente, sob a rubrica de pensamento autoritrio encontram-se concepes muito diversas de Estado, poltica e direito, mesmo
se tomarmos apenas o Brasil como referncia. Mario Stoppino ressalta
que autoritarismo tem mltiplos sentidos. Emprega-se o vocbulo em
ao menos trs contextos: para designar a estrutura de sistemas polticos,
as disposies psicolgicas a respeito do poder e as ideologias polticas.
No que se refere aos sistemas ou regimes autoritrios, Stoppino frisa as
mesmas caractersticas indicadas por Santos, que vm a ser o claro privilgio autoridade governamental e a posio secundria das instituies representativas: as instituies destinadas a representar a autoridade
de baixo para cima ou so aniquiladas ou substancialmente esvaziadas
(STOPPINO, 1995, p. 94). Acrescente-se a isso que o fortalecimento das
prerrogativas do governo repercute negativamente no campo dos direitos
fundamentais, algo que os idelogos da segurana nacional no Brasil no
se preocupavam em esconder4: A segurana nacional estaria, dado seu carter coletivo, acima de direitos individuais e comportamentos privados
(CARDOSO; PIERANTI; SILVA, 2007, p. 35).
Assim, ainda que seja necessrio estabelecer as devidas diferenas
entre as manifestaes polticas reunidas sob o signo do autoritarismo, h
caractersticas que as aproximam, tais como a concentrao do poder poltico, a reduo dos limites impostos ao governo (no raro em prejuzo dos
4 O seguinte trecho do Planejamento Estratgico, de Golbery do Couto e Silva representativo: no h de fato nem poderia
haver em s conscincia quem negue no governo a responsabilidade total e, pois, o direito incontestvel de agir, orientando, mobilizando, coordenando, para tal fim, todas as atividades nacionais. E a concentrao maior de poder que da resultar,
em mos dos delegados da vontade do povo, a ampliao da esfera de atribuies reservada ao Poder Executivo, as restries
impostas aos prprios direitos de cidadania na forma prevista nos textos constitucionais so corolrios iniludveis de toda
situao de reconhecida gravidade para a segurana nacional (COUTO E SILVA, 1981, p. 21-22). Para uma introduo rpida
Doutrina da Segurana Nacional, ver Cardoso, Pieranti e Silva (2007).
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Brasileira
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A violncia da sugesto schmittiana est na explorao da irracionalidade da poltica, que se organiza por meio de oposies como amigo/
inimigo, igual/diferente. Francisco Campos, contemporneo de Schmitt,
concordava com ele. Os processos democrticos no tinham por objetivo
convencer ningum da verdade, mas simplesmente cooptar uma maioria
que permitisse dominar o adversrio, algo que se dava pela mobilizao
de foras intrinsecamente irracionais. Afirma Campos, em texto de 1935:
Quem quiser saber qual o processo pelo qual se formam efetivamente,
hoje em dia, as decises polticas, contemple a massa alem, medusada sob
a ao carismtica do Fhrer (CAMPOS, 2001, p. 35).
Para o pensamento autoritrio, interessa a unidade, a identidade,
a homogeneidade. Instituies democrticas encarnam a essncia do
povo. No se fundam por um ato de razo, mas por uma deciso que expressa opo por um modo de vida e de organizao poltica concretos
(SCHMITT, 1934, p. 87)5. A forma constitucional no merece a ateno
que lhe confere o pensamento liberal, pois no passa da externalizao
5 Para um paralelo dessa concepo no pensamento de Francisco Campos: A Constituio que veio consubstanciar os princpios e as normas essenciais do Estado Novo no podia, portanto, ser obra de combinaes, coordenaes e ajustamentos
parlamentares. No podia ser obra especulativa, de idelogos ou dialetas, mas deveria ser obra poltica, isto , realista. O
Estado deixou de ser uma entidade para ser um fato (CAMPOS, 2001, p. 200).
Histria Constitucional
Brasileira
precria daquela deciso. A Constituio, em sentido formal, meramente a expresso do que fundamental (DYZENHAUS, 1997, p. 52).
A conhecida distino schmittiana entre Constituio e leis constitucionais consubstancia essas premissas. O poder constituinte originrio
permanece latente, destinado a reemergir manifestamente, atuar como
guardio da revoluo e preservar o nimo original e selvagem do ato fundacional contra aqueles que, obedecendo letra da Constituio, fraudam
o seu esprito (PREUSS, 1994, p. 156).
A recusa em opor a forma constitucional a essa Constituio material (DOGLIANI, 1994) pode ser percebida na justificao de Francisco
Campos limitao imposta pela Constituio de 1937 ao poder do Judicirio de declarar leis inconstitucionais. Para Campos, o judicial review foi
uma alternativa encontrada pelos americanos para tutelar os poderes de
origem popular e reprimir a dinmica das instituies democrticas6. O
carter democrtico do Estado Novo fortalecia-se com a garantia de que
o povo (que acabou representado nessa funo no pelo Congresso, mas
pelo ditador) seria o intrprete ltimo da Constituio. a passagem do
governo dos cenculos para o governo do povo (CAMPOS, 2001, p. 105).
A mesma tendncia de desvalorizao da formalidade constitucional
verificvel na leitura de Ferreira Filho sobre as possibilidades de livre alterao do procedimento de reforma previsto na Constituio de 1988. O que
importa que a forma constitucional no seja um empecilho ao direito do
povo de rever, reformar e mudar a Constituio. Em 1997, ele defendeu que
medidas necessrias governabilidade e modernizao do pas poderiam
ser aprovadas em um processo de reviso constitucional, no qual as deliberaes seriam adotadas em reunio conjunta do Congresso com exigncia,
pura e simples, de maioria absoluta para, at mesmo, a alterao do texto
constitucional por inteiro (FERREIRA FILHO, 2005, p. 178-179). Ferreira
6 Segundo Campos, a ideologia conservadora encontrou, assim, no Poder Judicirio, o instrumento destinado a moderar ou
inibir os mpetos democrticos da nao. A Constituio passava, por um processo metafsico, a incorporar a filosofia dos juzes (CAMPOS, 2001, p. 103). dele, ainda, a clebre comparao do poder judicial de controlar a constitucionalidade das leis
com o poder moderador: , como se v, uma sobrevivncia do poder moderador da monarquia, um resduo monrquico que
se enquistou nas instituies democrticas com o fim de embaraar seus movimentos, naturalmente orientados no sentido
das inovaes, das experincias e de uma concepo criadora e liberal da vida (CAMPOS, 2001, p. 104).
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Filho sustenta que teria sido exatamente isso o ocorrido no processo de convocao da Constituinte de 1987-1988, algo que ser discutido adiante.
Conforme assinala Gustavo Zagrebelsky, os procedimentos especiais de reforma constitucional apresentam dupla face, uma voltada mudana e outra conservao, duplicidade fadada a suscitar o temor ou a
impacincia dos partidos conservadores e renovadores (ZAGREBELSKY,
2005, p. 44). No surpreendente, portanto, a extensa polmica sobre a
modificabilidade desses procedimentos especiais a partir de suas prprias
regras7. Por ora, essa controvrsia no precisa ser abordada. fcil perceber, entretanto, que a completa disponibilidade das regras que permitem
atribuir forma constitucional a determinados contedos normativos torna
a referncia Constituio vazia de sentido.
Alteraes nos procedimentos especiais de reforma constitucional
apontam para momentos em que se reorganiza a relao entre direito e
poltica. Nesses momentos, possvel perceber o jogo entre concepes
diversas de Constituio, de representao e de soberania popular. Emergem embates capazes de esclarecer como uma determinada cultura constitucional afirma seu compromisso com a democracia ou cede aos apelos
sempre sedutores do autoritarismo.
No Brasil, durante toda a ditadura militar, no s as regras destinadas a reger a alterao da Constituio foram vrias vezes modificadas,
como atos institucionais conviveram com normas constitucionais durante
a maior parte do perodo. Como mencionado, h quem sustente que o processo constituinte de 1987-1988 no passou de uma reforma constitucional
7 Os argumentos mais populares em favor da impossibilidade de alterao das normas que regulam o procedimento de reforma
constitucional provm do normativismo de Merkl e Ross. Pedro de Vega sintetiza bem os argumentos de ambos os autores.
Quanto a Merkl: porque as normas de procedimento constituem a Derogationsnorm dos demais preceitos constitucionais e
porque na hierarquia normativa no possvel encontrar uma norma superior que, por sua vez, servisse de fundamento para
derrogar os preceitos nos quais se regula o procedimento de reforma, a lgica jurdica impe que as normas de procedimento
sejam consideradas imodificveis e intangveis (DE VEGA, 1985, p. 279). No mesmo sentido a concluso de Ross: Em virtude
de uma regra de lgica segundo a qual uma proposio no pode referir-se a si prpria, as normas de procedimento de reforma,
que no obtm sua validade de uma norma superior e, por conseguinte, no podem ser modificadas por uma autoridade mais
elevada, tampouco poderiam ser reformadas pela autoridade que elas prprias conferem ao poder de reforma (DE VEGA, 1985,
p. 281). Em sentido contrrio, ver Diaz Ricci (2004, p. 558): as regras especiais do procedimento de reviso (...) no so limites
propriamente ditos reforma, porque no so irreformveis, a menos que exista uma disposio expressa que disponha sobre
sua intangibilidade, proibindo a modificao. Entre ns, ver Ferreira Filho (2005, p. 182 e segs. e p. 252).
Histria Constitucional
Brasileira
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constitucional nos Estados Unidos10, para fazer um paralelo com um estudo bastante difundido.
Esse quadro alimenta a desconfiana de que, por trs da negligncia acadmica com nossa histria constitucional, h uma crena tcita
no partilhada por esta pesquisa de que ela no vale a pena, de que seu
estudo pouco importante, pouco interessante e at mesmo constrangedor para a operao do direito.
Pouco importante porque a categoria explicativa central do direito
seria a validade. Para determinar se uma norma ou no vlida e, portanto, se ela deve ou no reger uma relao jurdica especfica, no necessria qualquer investigao histrica alm da consulta aos dirios oficiais.
O conhecimento de fatos que no guardam pertinncia direta com a produo da norma indiferente para o direito. Por que seria relevante para
a prtica jurdica cotidiana questionar a respeito do que de fato ocorreu
em determinado episdio ou, ainda, por que as coisas ocorreram daquela
forma e no de outra?
Pouco interessante porque a histria constitucional do Brasil seria
perifrica. Vive-se aqui um constitucionalismo de segunda mo, de iluses importadas, sem qualquer glamour ou pedigree. Talvez por isso
o nome de algum estudioso estrangeiro ou a deciso de uma Corte americana, inglesa ou alem tenha, to frequentemente, o condo de emprestar
credibilidade a novas velhas ideias. Por que deveramos procurar reabilitar
o interesse em nossa cultura jurdica e, mais especificamente, em nossa
experincia constitucional?
E constrangedor, porque, afinal, estaramos num pas que passou
mais de um tero do ltimo sculo sob ditaduras que se valeram descaradamente do direito constitucional para legitimar toda sorte de atrocidades.
Soaria embaraoso, ou mesmo ingnuo, defender a indissociabilidade de
10 A referncia aos dois volumes intitulados We, the people, Foundations (ACKERMAN, 1991) e Transformations (ACKERMAN,
1998). Ackerman produziu o trabalho a partir de uma extensa pesquisa histrica, envolvendo inclusive consulta a fontes
primrias. A articulao entre histria e direito constitucional domina o segundo volume do trabalho (Transformations), onde
analisado o perodo que vai da Reconstruo (Emendas XIII, XIV e XV Constituio americana) ao New Deal. Na anlise
dos manuscritos, Ackerman contou com a colaborao de nomes como Jack Rakove, Michael Les Benedict, Eric Foner, Richard
Friedman e Henry Monaghan.
Histria Constitucional
Brasileira
11 De acordo com Paulino Jos Soares de Souza, o Visconde do Uruguai, o sistema administrativo da Inglaterra e dos Estados Unidos
no nos aplicvel ao menos em geral, porque no se do no Brasil certas circunstncias especiais que o tornam exequvel e
eficaz nesses pases. Demais, o seu princpio e base esto em oposio com a nossa organizao poltica e administrativa atual.
Seria preciso introduzir nela alteraes profundas e mudar completamente o atual estado de coisas (CARVALHO, 2002, p. 497).
12 Para Torres, muito fcil conceber belas instituies, mudar de programas, receb-los de outros, aprender e aceitar teorias,
fazer revolues, sobrepor, enfim, vida de um povo um mecanismo qualquer, rotulado com o nome de uma teoria ideolgica, que passa a ser para os destinos da sociedade como a vida da cena e dos bastidores de teatros, para os espectadores e
para a vida real dos atores, ou como o tumulto de enfermarias de molstias mentais, para a realidade ordinria da existncia.
As coisas que ocorrem nos teatros e nos hospcios de alienados so fatos, porm no so realidades. A nossa vida poltica
um cenrio de fatos alheios realidade social (TORRES, 1938, p. 49-50).
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Vianna, como comum entre os que defendem regimes autoritrios, aposta na indispensabilidade da ditadura como medida preparatria
da democracia e na incapacidade da sociedade para se autotransformar.
Mudanas sociais demandam uma instncia superior de racionalizao.
Quem deve tomar as rdeas desse processo e conduzi-lo de forma centralizada o Estado (o chamado Estado autoritrio-democrtico). A terapia
autoritria inevitvel: sem ela, no possvel criar as precondies culturais necessrias democracia (REIS, 2006b, p. 130).
improvvel que tais expectativas ainda conformem a experincia
poltica da sociedade brasileira14. A consolidao de uma prtica eleitoral dotada de alguma credibilidade, a despeito das constantes perturbaes pelo abuso de poder poltico e econmico, mina progressivamente as
possibilidades de legitimao de discursos ditatoriais. Isso no exclui, entretanto, a presena de elites polticas dispostas a reivindicar sua vocao
13 Este trecho e todas as citaes de O idealismo da Constituio tiveram a ortografia atualizada.
14 Jos Carlos Reis, entretanto, sugere que a interpretao do Brasil de Vianna ainda dominante em nossa sociedade
(REIS, 2006b, p. 133). Mesmo assim, importante realar que o pensamento de Vianna tem vrios matizes, muitos dos quais
so objeto de controvrsia entre cientistas sociais, historiadores e juristas, como o prprio texto de Reis esclarece. improvvel que todos os aspectos de sua interpretao do Brasil recebam um grau de acolhida idntico, seja pela comunidade
cientfica, seja pelo pblico em geral. Algumas de suas proposies, entretanto, ainda se fazem presentes no pensamento
poltico brasileiro, mesmo que de forma escamoteada e no declarada (como as de conotao racista, que dizem respeito
explicao das diferenas entre as revolues levadas a cabo no sul e no centro-norte do Brasil) (REIS, 2006b, p. 178).
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a Constituinte foi apresentada como um jogo privativo das elites parlamentares, ainda que com uma plateia ampliada. Mesmo diante da impossibilidade poltica de reproduzir os modelos tradicionais e elitistas de elaborao
da Constituio, a adoo de um procedimento alternativo, marcado pela
participao popular, no percebida como conquista de uma cidadania incipiente (como a irrupo do novo em nossa histria poltica), mas como o
desenlace de uma sofisticada disputa entre lideranas do Congresso, isto ,
como um processo condicionado exclusivamente pela poltica parlamentar
(ou seja, que reproduz a tradio de conciliao, o que j existia)17. Os que
pensam de forma diferente iludem-se com afirmaes idealizadas.
Adota linha semelhante o revelador parecer assinado pelo senador
Jos Sarney e aprovado pela comisso mista responsvel por apreciar a pro17 Vale a pena, aqui, reproduzir um trecho, ainda que longo, do depoimento de Nelson Jobim: como se elaborou e por que se elaborou
a Constituio Federal de 1988 no modelo feito? (...) Quando chegamos aqui em 1988, tnhamos dois modelos de fazer Constituio
no Brasil. Aquele modelo de que o governo mandava um projeto de lei, um projeto de Constituio, como foi o da Constituio de
1891, o projeto Saldanha Marinho, enviado pelo governo Deodoro, que era o Decreto n 500. Depois tivemos em 1934 o mesmo
modelo. O governo Getlio Vargas envia o projeto de constituinte, saiu a Constituio de 1932 [sic]. Em 1946, Jos Linhares no tinha
fora poltica alguma o ditador havia cado. O que aconteceu? No houve projeto do governo. Na Assembleia Constituinte de 1946,
grande comisso elaborou um projeto. Era um grupo de deputados escolhidos pela assembleia que elaboraram e votaram esse
projeto. Logo, em 1988, tnhamos duas alternativas: uma, trabalhar com o projeto do governo; outra, criar uma grande comisso
para elaborar um projeto de Constituio. O que aconteceu? Morre Tancredo. Mas Tancredo j tinha pensado nisso ao constituir
a Comisso Afonso Arinos, a chamada Comisso de Notveis, que elaborou um texto. No entanto, Sarney no tinha fora poltica
naquele momento. Quem a tinha era Ulysses Guimares. Sarney estava afirmando um governo, habilmente tentando fazer com
que a transio democrtica, que S.Exa. conduziu com extraordinria habilidade, pudesse suplementar o fato da morte de Tancredo.
E Tancredo no queria Assembleia Constituinte, ele j queria esse modelo. Mas Sarney no tinha possibilidade de enviar um projeto,
porque faltava-lhe fora poltica. Grande parte do PMDB enxergava Sarney, naquele momento, como personagem estranho aos
quadros do partido, porque ele teria vindo da Frente Liberal. Muito bem, o que se passou? No se podia fazer o projeto de Constituio naquele momento. E aqui vem um fato curioso e histrico que alguns j no lembram mais: quando se discutiu a eleio para a
Cmara dos Deputados, Ulysses sustentava que ele deveria ser presidente da Constituinte e presidente da Cmara dos Deputados,
por motivos inclusive financeiros, j que o presidente da Constituinte dependia de toda a infraestrutura e Ulysses tinha razo.
No entanto, o deputado Fernando Lyra, que havia sido ministro da Justia do governo Sarney na primeira fase, resolve disputar a
Presidncia da Cmara dos Deputados. E aqui vem o curioso dado histrico. Ele encontra na Cmara, em 1987, um anteprojeto de
regimento interno, cujo estudo havia sido feito pela Assessoria Legislativa da Cmara em 1986, a pedido de Ulysses. O anteprojeto
previa o modelo de 1946: a criao de uma grande comisso. O que fez o deputado Fernando Lyra? Usou esse argumento como
elemento para a disputa eleitoral com Ulysses, dizendo o seguinte: Vocs esto vendo o que Ulysses est querendo fazer? Ulysses
est querendo criar e o deputado Mauro Benevides sabe disso deputados de primeira e segunda categoria. Os deputados de
primeira categoria sero os integrantes da grande comisso. E dizia ele a voz pequena, e o mesmo faziam os partidrios de Fernando
Lyra, que seria o clube do poire ampliado. Lembram-se dessa histria do clube do poire do Ulysses? E Fernando Lyra espalhou isso.
O negcio pegou fogo. Foi um rastilho contra o modelo, porque grande parte dos deputados no queria aguardar sem fazer nada,
estando trabalhando os gnios da grande comisso. Resultado: no houve possibilidade nenhuma de ter um modelo procedimental
da Constituio de 1988, quer pelo modelo de 1946, quer pelos primeiros modelos de 1934 e os modelos de 1991. E tivemos que
inventar aquele modelo que todos conhecem.
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18 A emenda revogava os atos institucionais, mas criava um intrincado sistema de medidas excepcionais (arts. 155 a 158 da
Carta de 1967/1969).
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19 O jornalista Carlos Castello Branco registrou em sua coluna do Jornal do Brasil de 16 de abril de 1964: o discurso foi
bem recebido, em alguns trechos especialmente pelos intrpretes da revoluo vitoriosa, em outros pelo conjunto de
deputados e senadores. Ainda segundo o jornalista, os trechos mais aplaudidos do discurso de posse (...) foram aqueles
em que [o marechal Castello Branco] afirmou que cumprir a Constituio da Repblica e as leis do pas, das quais se
disse servo (CASTELLO BRANCO, 2007, p. 76). A frase do marechal foi, conforme os registros taquigrficos da sesso:
Defenderei e cumprirei, com honra e lealdade, a Constituio do Brasil. Aps as palmas, ele acrescentou: inclusive o ato
institucional que a integra (DCN, 16/4/1964, p. 127).
20 A ideia de que a Constituio deve expressar a realidade nacional e adequar-se a ela uma marca do pensamento poltico
e constitucional autoritrio. Esse argumento no privilgio da obra de Oliveira Vianna, ainda que ela seja, quanto a este
particular, bastante representativa. Na mesma linha, entretanto, encontram-se os trabalhos de Azevedo Amaral (AZEVEDO
AMARAL, 1981, p. 83) e de Francisco Campos (CAMPOS, 2001).
Histria Constitucional
Brasileira
21 A este respeito, Eric Hobsbawn afirma: toda tradio inventada, na medida do possvel, utiliza a histria como legitimadora das aes e como cimento da coeso grupal (HOBSBAWN, 1984, p. 21). Hobsbawn esclarece que o termo
tradio inventada utilizado num sentido amplo, tanto para se referir s tradies realmente inventadas, construdas
e formalmente institucionalizadas, quanto as que surgiram de maneira mais difcil de localizar num perodo limitado e
determinado de tempo s vezes coisa de poucos anos apenas e se estabeleceram com enorme rapidez (1984, p. 9).
Por tradio inventada ele entende um conjunto de prticas, normalmente reguladas por regras tcita ou abertamente
aceitas; tais prticas, de natureza ritual ou simblica, visam inculcar certos valores e normas de comportamento atravs
da repetio, o que implica, automaticamente, uma continuidade em relao ao passado (1984, p. 9). Nos discursos
analisados, a tradio emerge exatamente com o propsito de legitimar um curso de ao em razo de sua ligao
com o passado comum, apelando para uma identidade supostamente compartilhada. Hobsbawn aponta, ainda, que as
tradies so um objeto de estudo interessante na medida em que oferecem indcios para a elucidao do sentido de
processos histricos. Ver, ainda, Rosenfeld (2003). Para ele, A identidade constitucional em desenvolvimento repousa
(...) na inveno e na reinveno da tradio. O que no significa, no entanto, que a identidade constitucional possa
ser esculpida vontade, ou que ela se encontre fadada a permanecer arbitrria (ROSENFELD, 2003, p. 110). Entretanto,
elevar uma tradio aos mais altos nveis de abstrao possveis to destrutivo da tradio quanto reduzi-la sua mais
extrema especificidade (2003, p. 104). Fica mais claro, portanto, que a tradio, ainda que funcione como ponto de
partida, no engessa a histria e nem condiciona de forma absoluta seus horizontes. A reinveno da tradio de que
nos fala Rosenfeld pode sim representar uma alterao drstica no sentido original de uma prtica tradicional.
22 Algo que , alis, amplamente reconhecido pelos estudiosos do constitucionalismo. Dialogando com a clebre tese de Marshall acerca do surgimento dos direitos fundamentais, Jos Murilo de Carvalho sugere que os caminhos [para a cidadania]
so distintos. O percurso ingls foi apenas um entre outros. A Frana, a Alemanha, os Estados Unidos, cada pas seguiu seu
prprio caminho. O Brasil no exceo. Aqui no se aplica o modelo ingls. Ele nos serve apenas para comparar por contraste. Para dizer logo, houve no Brasil pelo menos duas diferenas importantes. A primeira refere-se maior nfase em um dos
direitos, o social, em relao aos outros. A segunda refere-se alterao na sequncia em que os direitos foram adquiridos
(CARVALHO, 2007, p. 11). As diferenas entre as tradies constitucionais americana e inglesa so ressaltadas, por exemplo,
por Horst Dippel (1996) e Eduard S. Morgan (1988). Hannah Arendt (2001), por sua vez, dedica boa parte de Sobre a revoluo
s diferenas entre o processo revolucionrio americano e francs e suas consequncias sobre a experincia constitucional de
cada um desses pases (ver, por exemplo, p. 224 e segs.).
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em uma sociedade mundial23, o Brasil enfrenta dilemas semelhantes aos enfrentados por qualquer outro pas que vive sob um regime constitucional. A
comunicao sobre o direito circula e repercute de forma global, seja no que
toca operao do sistema jurdico24, seja no que se refere sua observao
pela cincia do direito. Dessa forma, a experincia constitucional brasileira
e suas tradies, bem como toda e qualquer experincia constitucional, se
afirmam a partir de um dilogo com as premissas gerais do constitucionalismo e no a partir de uma suposta identidade nacional naturalizada e
interditada para o futuro. Como adverte Menelick de Carvalho Netto, o
povo no um dado histrico naturalizado e ontologizado, um problema,
no uma soluo (CARVALHO NETTO, 2003a, p. 152).
Uma histria que, em nome da tradio, aprisiona o presente e
congela o futuro de maneira sub-reptcia ainda mais perigosa quando
insistimos sobre o carter seletivo e parcial de qualquer reconstruo histrica, inclusive daquela operada por Nelson Jobim para legitimar seu argumento, mesmo que sem reconhec-lo. A memria no uma funo
neurofisiolgica ou um depsito de representaes do ambiente que possa ser requisitado em diversas ocasies (DE GIORGI, 2006, p. 57): ela
uma construo. Como nos lembra Aaro Reis Filho, a memria repleta
de artimanhas. Imersa no presente, preocupada com o futuro, quando
suscitada, a memria sempre seletiva. Provocada, revela, mas tambm
23 De acordo com Niklas Luhmann, a sociedade j um sistema mundial. Nesse sentido, decisiva a interconexo recursiva
da comunicao seus pressupostos so a traduzibilidade das linguagens, a comunicao mundial dos meios de massa e
das redes privadas de comunicao, alm da unidade dos esforos cognitivos no sistema da cincia , independentemente
dos pontos de concentrao ou interesses especiais cultural-regionais que possam ser conformados; tambm: a economia
mundial com mercados globais para seus produtos e que opera com base em crditos e, igualmente, o sistema poltico mundial que lana os Estados numa dependncia recproca indissolvel e, em relao a esse ltimo aspecto, vale lembrar as
consequncias ecolgicas das guerras modernas, o que obriga a uma lgica de preveno e interveno (LUHMANN, 1999,
p. 484). Agradeo ao professor Cristiano Paixo por esta referncia.
24 A este propsito, ver Paixo (2004). Segundo ele, os atentados do 11 de setembro, como passaram a ser usualmente definidos os ataques a edificaes em Manhattan e Washington, DC, logo se transformaram num fenmeno global. Alm das
importantes consequncias que os atentados trouxeram ao cenrio poltico e social norte-americano, a repercusso atingiu
uma parcela relevante das esferas de produo de sentido social no mundo: instalou-se uma maior discusso em torno do fundamentalismo religioso, modificou-se substancialmente a geopoltica internacional, houve um sensvel questionamento em
torno da estrutura e dos meios de atuao do sistema ONU (estabelecido aps o final da Segunda Grande Guerra) e entraram
em xeque conceitos consolidados ao longo do sculo XX, como pluralismo poltico e religioso, multiculturalismo, democracia
e direitos humanos. (...) Entre as vrias alteraes no plano poltico e social que se seguiram aos atentados, est a adoo, em
vrios Estados, de medidas legislativas, executivas e militares de combate ao terrorismo (PAIXO, 2004, p. 10 e 25).
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silencia (AARO REIS FILHO, 2004, p. 29). por isso que, em histria,
antes mesmo de terminados os enfrentamentos nos campos de luta, j se
iniciam as batalhas de memria, nas quais os vitoriosos no terreno havero de se desdobrar para garantir os trofus conquistados. E a vitria que
fora sua, (...) podero perd-la na memria da sociedade que imaginavam
subjugada (2004, p. 30). Se a legitimidade , como quer Hannah Arendt,
um apelo ao passado (ARENDT, 1994, p. 41), importante lembrar que
esse passado no algo inerte, pronto e acabado.
Michel Rosenfeld oferece uma interessante traduo dessas observaes para o direito ao mostrar de que maneira a identidade constitucional forjada: num processo dinmico, no enquanto realidade esttica;
enquanto ausncia, muito mais que presena (ROSENFELD, 2003, p. 23
e 26). Se De Giorgi nos ensina, por meio do clebre conto de Jorge Lus
Borges, Funes, el memorioso, que impossvel recordar sem esquecer, Rosenfeld, por sua vez, mostra que essa dade se reproduz no direito como
tenso entre incluso e excluso. Ao reconhecer a impossibilidade de uma
identidade constitucional representativa de todos os que se encontram sob
o seu mbito e, ao mesmo tempo, afirmar a necessidade de manter o ideal
de integrar todas as diferenas como horizonte contrafactual da prtica
constitucional (2003, p. 114), Rosenfeld descarrega as possibilidades de
legitimao do direito no processo histrico de luta pela incluso. Nesse
sentido, Peter Burke nos alerta para o fato de que lembrar o passado e
escrever sobre ele no parece mais a atividade inocente que uma vez consideramos ser (BURKE, 1989, p. 97), enquanto Braudel nos fala das responsabilidades temveis que se encontram diante da histria depois da
catstrofe das guerras mundiais (BRAUDEL, 1992, p. 17).
Fazer histria constitucional , portanto, adentrar o campo dessas
batalhas de memria, no seio das quais impossvel permanecer inocente. Isso no nos permite dizer, entretanto, que, j que toda reconstruo do
passado parcial, qualquer juzo sobre o passado to bom (confivel,
plausvel, perspicaz) quanto outro (BURKE, 1989, p. 99). O passado no
pode ser acessado diretamente, mas apenas por meio de representaes, categorias, esquemas. Em uma pesquisa cientfica, trata-se, acima de tudo, de
conferir transparncia, isto , criticabilidade, s premissas que organizam
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A recente polmica que cercou o lanamento da publicao Direito memria e verdade25 , de autoria da Comisso Especial sobre Mortos e Desaparecidos Polticos26 , pode dar uma dimenso do desafio que
o confronto com esse passado e a problematizao aberta de responsabilidades, ainda hoje, representam 27. A postura crtica diante do prprio
desperta sempre o medo de um acerto de contas moral (HABERMAS,
2001, p. 40). Diante de temas crticos, como o trazido pela publicao da
Comisso de Mortos e Desaparecidos Polticos, ressurge o discurso do
esquecimento como a terapia adequada para superar os traumas vivenciados no perodo ditatorial. Em 5 de setembro de 2007, a revista Veja
estampava em suas pginas artigo de Ronaldo Frana, sugestivamente
intitulado Passado histria. No texto, Frana alertava para os riscos
de, ao remexer o passado, despertar revanchismos. E conclui: O Brasil,
25 A imprensa brasileira estampou dezenas de artigos sobre o tema aps o lanamento da publicao, no final de agosto de
2007. A polmica pode ser bem sintetizada pelos artigos de Jarbas Passarinho (2007) e Marcello Cerqueira (2007), publicados em O Estado de S. Paulo na primeira quinzena de setembro. Passarinho descreve o trabalho como faccioso ( o caso
desse livro, que esquece os crimes dos terroristas), e lamenta que os propsitos de esquecimento e reconciliao que,
em sua opinio, marcaram a Lei de Anistia, houvessem malogrado. Os militares, que teriam respeitado a anistia, foram
obrigados a conviver com uma poltica repleta de elementos subversivos, uns condecorados, outros at mesmo elevados
condio de ministros de Estado. Mesmo assim, esses elementos, tolerados pelas Foras Armadas, lanaram-se em um
empreendimento de reviso do passado. Os militares acabaram vendo que enorme iluso fora confiar no esquecimento.
J Marcello Cerqueira v no livro um passo tmido, mas vlido, para o esclarecimento dos episdios de violncia institucional que marcaram o regime militar. Cerqueira atribui a responsabilidade histrica do surgimento de um movimento
guerrilheiro equivocado, em sua opinio s prprias Foras Armadas, que romperam todos os canais de participao
poltica. E conclui, em oposio a Passarinho, clamando por mais memria, menos esquecimento: o Brasil o nico pas
do Cone Sul da Amrica que ainda no abriu seus arquivos para a histria. direito dos vivos saber dos seus mortos.
direito do pas no querer que tais fatos se repitam. A abertura dos arquivos no um ato de revanche, mas de justia.
26 A referncia ao livro Direito memria e verdade lanado no Palcio do Planalto, com a presena do presidente da Repblica,
em fins de agosto de 2007. A publicao, assinada pela Comisso Especial sobre Mortos e Desaparecidos Polticos, o resultado
de onze anos de pesquisa e compilao de dados. A Secretaria Especial de Direitos Humanos coordenou o trabalho de publicao.
27 Segundo o relatrio da comisso, as informaes [utilizadas para reconhecer casos de mortos e desaparecidos polticos]
foram levantadas por familiares e advogados, tomando por base depoimentos de ex-presos polticos, de agentes do Estado
e pessoas envolvidas no processo de represso, bem como analisando reportagens da imprensa e documentos encontrados
em arquivos pblicos abertos para consulta. Este ltimo fator refora a necessidade de se permitir amplo acesso a esses e
outros arquivos pblicos, ou mesmo privados, para consulta e esclarecimento da realidade das mortes (COMISSO ESPECIAL
SOBRE MORTOS E DESAPARECIDOS POLTICOS, 2007, p. 17-18). Infelizmente, em 2005 o Congresso contribuiu para um revs
significativo nos esforos pela recuperao de informaes sobre o perodo ditatorial: a converso em lei (Lei n 11.111, de
5 de maio de 2005) da Medida Provisria n 228, de 2004, que, na prtica, permite manter documentos pblicos sob sigilo
perptuo (BARBOSA; CARVALHO NETTO, 2007, p. 18).
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O trecho de Ost deixa claro que h coisas que no devemos esquecer. A disputa a respeito de quais so elas no se resolve de forma simples
ou antecipada. E por seus meandros que esta pesquisa se movimenta. Por
essa razo, importante esclarecer que o direito memria e verdade
no ser jamais o direito a um saber total e final sobre o passado, mas a
possibilidade de se exigir que a histria institucional seja pensada tambm a partir de informaes ocultadas ou propositadamente esquecidas
(BARBOSA; CARVALHO NETTO, 2007).
Um estudo da histria constitucional brasileira referente gnese,
ao desenvolvimento e derrocada do perodo autoritrio justifica-se pelo
fato de que o debate sobre a memria do direito preexistente Assembleia
Constituinte de 1987-1988 fundamental para compreender o sentido e
os principais elementos da Constituio de 1988. Algo que
s ser possvel se a narrativa produzida pelo direito no perodo compreendido entre 1964 e 1985 for trazida tona,
pelos seus silncios, pelos atos que corroboraram as medidas de arbtrio ou ainda pelas manifestaes isoladas (mas
significativas) que demonstraram formas criativas e corajosas de resistncia. (BARBOSA; PAIXO, 2008, p. 74)
Se h bons motivos para levar a cabo uma investigao sobre a histria constitucional brasileira contempornea, h tambm desafios particularmente difceis envolvidos na empreitada. Entre eles est o de fazer
a histria de seu prprio tempo. Parte do perodo estudado, em especial
o perodo de vigncia da Constituio de 1988, coincide com a prpria
experincia de vida do pesquisador e a falta do distanciamento histrico
nos rouba a retroviso. At o passado registrado muda luz da histria
subsequente (HOBSBAWN, 1998, p. 250). Para ilustrar esse argumento,
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O primeiro captulo da obra se dedicar ditadura militar. Durante o perodo ditatorial, diversas mudanas nas regras destinadas a reger a
reforma constitucional foram realizadas. A convivncia entre mecanismos
de alterao formal da Constituio (frequentemente utilizados) e atos
excepcionais (os chamados atos institucionais) abriu espao para uma situao na qual a poltica buscava instrumentalizar o direito, tornando-o
integralmente disponvel vontade revolucionria. Alm da convivncia
entre essas duas lgicas distintas de mudana constitucional, o captulo
analisa o processo constituinte de 1967, convocado pelo Ato Institucional
n 4, e a outorga da Emenda Constitucional n 1, de 1969.
O segundo captulo do trabalho aborda a convocao da Constituinte de 1987-1988 por meio da Emenda Constitucional n 26, de 1985,
e os debates sobre sua organizao e funcionamento, alm de analisar o
Pacote de Abril e a revogao dos atos institucionais por meio da Emenda Constitucional n 11, de 1978. Para alguns, a Assembleia Constituinte
representa apenas o exerccio do poder reformador, cujos limites ele prprio teria redefinido na Emenda n 26, autorizando uma transio sem
ruptura por meio da reforma total da Constituio (FERREIRA FILHO,
2005, p. 184). No h dvida, entretanto, de que o processo constituinte
que originou a Constituio de 1988 foi o que envolveu maior mobilizao popular na histria brasileira (MICHILES, 1989). Essa participao foi
estimulada ou, ao menos, viabilizada pela adoo de regras procedimentais significativamente diversas dos modelos de assembleias constituintes
anteriores. A despeito da convocao por uma emenda Constituio do
regime autoritrio, o processo constituinte enquanto tal representou um
momento de ruptura, e se pautou pela afirmao de um sentido performativo singular, que expressava a ideia de um povo ativo, protagonista.
O terceiro captulo dedicado ao perodo de vigncia da Constituio de 1988, ao longo do qual ocorreram diversas tentativas de modificao das regras especiais de reforma constitucional, todas sem sucesso.
Analisa-se a experincia da reforma constitucional de 1993, seu significado
no contexto constituinte, as propostas de realizao de novos processos
revisionais e, mais recentemente, os projetos de convocao de assembleias constituintes exclusivas para tratar temas determinados da agenda
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Por fim, o captulo conclusivo procura sintetizar os principais resultados da investigao e, com base neles, refletir sobre algumas questes que
se colocam ao direito quando se trata de observar processos de mudana
constitucional. De acordo com Luhmann (1996), a Constituio encontra-se destinada a se tornar direito velho. Isso no significa, entretanto,
que, ao longo de sua vigncia, ela esteja fadada a sofrer apenas alteraes
insignificantes (formais ou informais) ou em nmero reduzido. A histria
constitucional est repleta de exemplos de constituies que mudaram de
forma profunda e numerosa, ou, pelo menos, de descries da prtica constitucional que apresentam tais mudanas como parte da histria de uma
Constituio, da afirmao de seu projeto, e no de sua superao.
Mas o alcance e o sentido dessas alteraes so eles prprios objeto
de disputa. Envolvem no s concepes conflitantes sobre o direito, mas
tambm sobre o tipo de relao que estabelecida entre a autoridade que
funda uma ordem constitucional e a ordem jurdica constituda a partir do
ato fundacional. a esses problemas que nos dedicaremos adiante.
Captulo 1
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A engenharia constitucional do
regime militar: duas dcadas de
reformismo, arbtrio e casusmo
A Constituio outorgada s representa uma garantia
quando, pela outorga, se desprende ou desgravita do poder
que a outorgou, passando a ser uma regra normativa desse
mesmo poder.
(Francisco Campos, em 1945.)
A revoluo est viva e no retrocede.
(Ato Institucional n 2.)
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33 Segundo Skidmore, entre os apoiadores mais influentes encontravam-se os governadores Carlos Lacerda, da Guanabara;
Adhemar de Barros, de So Paulo; e Magalhes Pinto, de Minas Gerais. O Golpe recebeu esmagador apoio da imprensa, que
salientou a atuao dos civis. Governadores de outros estados e parlamentares em menos evidncia tambm se manifestaram em favor do golpe, recebendo com isso o benefcio de valiosa publicidade (1988, p. 44). Alm disso, virtualmente toda
a UDN e metade do PSD rapidamente apoiaram a revoluo.
34 Os brasileiros no devem se autoflagelar por isto (um cacoete nacional), nem se imaginar como particularmente desmemoriados, como se costuma dizer. A rigor, no se trata de algo original. Tambm a sociedade francesa, mais de meio sculo
depois, ainda tem dificuldade de se colocar frente a frente com a ocupao nazista e com a reduzidssima resistncia que ofereceu ao invasor e ocupao. O mesmo se poderia dizer, entre muitos e muitos exemplos, dos alemes em relao a Hitler e
ao nazismo, ou dos russos quando pensam na ditadura de Stalin. Sempre quando os povos transitam de uma fase para outra
da histria, e quando a seguinte rejeita taxativamente a anterior, h problemas de memria, resolvidos por reconstrues
mais ou menos elaboradas, quando no pelo puro e simples esquecimento (AARO REIS, 2004, p. 49).
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1.1
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jurdicas, os mesmos mtodos de governo, polticos e administrativos, que provocaram a deteriorao do poder, e a sua
perda. (SILVA, 1964a, p. 473)
Gaspari relata que, nos primeiro dias de abril de 64, foram inmeras as propostas de demolio das franquias constitucionais. Vrias
teriam sido analisadas, algumas oriundas das instituies que j vinham
articulando contra Goulart, outras da imprensa, da Aeronutica e at mesmo de um seleto grupo de parlamentares liberais, comprometidos com o
projeto poltico da Constituio de 194637. O Comando Militar hesitou.
surpreendente, mas bastante significativo, que tenha sido Francisco Campos, o artfice da Constituio de 1937, em parceria com Carlos Medeiros
Silva, quem convenceu os militares a avanar, elaborando o primeiro ato
institucional, o qual, importante destacar, no era numerado38 .
Reunido com Costa e Silva e um grupo de generais, Francisco Campos captou neles uma vontade de praticar a violncia poltica, inibida pelo escrpulo de atropelar a Constituio. Agitado, andando de um general para outro, atirou:
Os senhores esto perplexos diante do nada!. E deu uma
aula sobre a legalidade do poder revolucionrio. Era o que
eles precisavam ouvir. Perguntaram-lhe do que precisava
para redigir uma proclamao: Papel e mquina de escrever, respondeu. (GASPARI, 2002a, p. 123)
37 Uma das primeiras propostas foi encaminhada a Costa e Silva por Antonio Gallotti, ento presidente da Light e dirigente do
Ipes. Golbery guardou consigo uma outra, intitulada decreto institucional. Previa a suspenso das garantias constitucionais por seis meses, a cassao dos direitos polticos e o banimento de Jango, de trs governadores e de uma quantidade
indefinida de deputados e senadores. Uma terceira proposta vinha do jornalista Julio de Mesquita Filho, proprietrio dO
Estado de S. Paulo. Redigida com a colaborao do advogado Vicente Rao, catedrtico de direito civil da Universidade de
So Paulo e ministro da Justia no Estado Novo, foi a primeira a chamar-se ato institucional. Sugeria a dissoluo do Senado, Cmara e assembleias legislativas, anulava o mandato dos governadores e prefeitos, suspendia o habeas corpus e
pressupunha que seria o primeiro de uma srie. Um quarto projeto, chamado Ato Operacional Revolucionrio, cujo texto
desconhecido, foi farejado pela CIA no dia 5 de abril. Previa o expurgo do Congresso como recurso extremo, capaz de
evitar o seu fechamento. Conhece-se tambm um manuscrito, produzido no Ministrio da Aeronutica, em que, alm dos
expurgos civis, propunha-se o banimento de militares comunistas. Oito notveis do Congresso [Daniel Krieger, Adaucto
Lcio Cardoso, Ulysses Guimares, Martins Rodrigues, Bilac Pinto, Paulo Sarasate, Pedro Aleixo e Joo Agripino] reuniramse em Braslia para mais um projeto. Entre eles estava a fina flor do liberalismo do regime de 1946. (...) Tentavam fugir
avanando, pois como o Congresso no se dispunha a cassar os mandatos da bancada esquerdista, firmara-se um acordo
tcito segundo o qual a violncia viria de fora (GASPARI, 2002a, p. 122).
38 Como bem observou Elio Gaspari, no tinha nmero, pois seria o nico (GASPARI, 2002a, p. 136).
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O movimento militar e civil que tomou o poder em 1964 se autointitulava revolucionrio. exatamente com essa afirmao que se inicia o
prembulo do Ato Institucional de 9 de abril de 1964 (DOU, 9/4/1964)39:
O que houve e continuar a haver neste momento, no s no esprito e no
comportamento das classes armadas, como na opinio pblica nacional,
uma autntica revoluo. H muito o que perguntar sobre essa afirmao,
mas devemos comear questionando quem a profere, ou, como diria Derrida, quem assina (e em nome de quem) esse primeiro ato institucional.
Quem assina so os comandantes em chefe do Exrcito, Marinha e
Aeronutica. Mas eles no o fazem em nome prprio e tampouco enquanto autoridades constitudas, devidamente identificadas por suas patentes40.
Representam, nesse ato, o Comando Supremo da Revoluo, que se manifesta, por sua vez, em nome da revoluo vitoriosa. A mesma revoluo vitoriosa que se investe no exerccio do Poder Constitucional. O ato afirma,
ainda, que o nico titular do poder constituinte o povo. O povo, entretanto, representado pelos chefes da revoluo vitoriosa: Os chefes da
revoluo vitoriosa, graas ao das Foras Armadas e ao apoio inequvoco
da nao, representam o povo e em seu nome exercem o poder constituinte.
Mas essa figura dos chefes revolucionrios encontra-se como que desloca-
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41 Auro de Moura Andrade declara vaga a Presidncia da Repblica nas primeiras horas da manh de 2 de abril de 1964, sem
qualquer amparo constitucional, uma vez que Jango ainda se encontrava em territrio nacional (GASPARI, 2002a, p. 113). Ranieri Mazzilli, presidente da Cmara, empossado at que possa ocorrer a eleio do novo presidente e vice-presidente. Neste
ponto a Constituio foi observada: Mazzilli tornou-se presidente em exerccio. A assuno ao poder da revoluo, nascida de
um ato arbitrrio, estava agora seguindo a mais estrita constitucionalidade [o autor se refere art. 79, 2, da Constituio de
1946]. No seria este o ltimo exemplo de semelhante esquizofrenia (SKIDMORE, 1988, p. 46). A sesso em que a Presidncia
declarada vaga bastante tumultuada, mas demonstra que o golpe contra Jango contou com o apoio do Congresso. Os trabalhos se iniciam com uma rspida discusso entre Auro de Moura Andrade e Srgio Magalhes (liderana proeminente do PTB,
primeiro-vice-presidente da Cmara poca da Crise de 1961). Moura Andrade passa leitura de um ofcio assinado por Darcy
Ribeiro, ento chefe da Casa Civil de Goulart. No ofcio, Ribeiro afirma que para preservar de esbulho criminoso o mandato que
o povo lhe conferiu, investindo-o na Chefia do Poder Executivo, [o presidente] decidiu viajar para o Rio Grande do Sul, onde
se encontra frente das tropas militares legalistas e no pleno exerccio dos poderes constitucionais (DCN, 3/4/1964, p. 90). A
correspondncia tinha como propsito informar ao Congresso que o presidente ainda se encontrava em territrio nacional. O
documento, entretanto, no mereceu nenhuma considerao da Mesa. Na sesso que comeara aproximadamente s 2h30 da
madrugada, pouco mais de duzentos parlamentares encontravam-se presentes. No houve discusso sobre a declarao de vacncia, mas os registros indicam protestos vindos do Plenrio. As palmas prolongadas, mesmo que contrastadas com os no
apoiados revelam que uma parcela significativa dos parlamentares concordava com a estratgia golpista: O Sr. Presidente da
Repblica deixou a sede do governo (Protestos. Palmas prolongadas.)... deixou a nao acfala numa hora gravssima da vida
brasileira em que mister que o chefe de Estado permanea frente de seu governo (Apoiados. Muito bem.). O Sr. Presidente da
Repblica abandonou o governo (Aplausos calorosos. Tumulto. Soam insistentemente as campainhas.). A acefalia continua. H
necessidade de que o Congresso Nacional, como poder civil, imediatamente tome a atitude que lhe cabe nos termos da Constituio (Palmas. Protestos.) para o fim de restaurar, na ptria conturbada, a autoridade do governo, a existncia do governo.
No podemos permitir que o Brasil fique sem governo, abandonado (Palmas. Tumulto.). Recai sobre a Mesa a responsabilidade
pela sorte da populao do Brasil em peso. Assim sendo, declaro vaga a Presidncia da Repblica (Palmas prolongadas. Muito
bem. Muito bem. Protestos.) e, nos termos do art. 79 da Constituio Federal, investido no cargo o presidente da Cmara dos
Deputados, Sr. Ranieri Mazzilli (Palmas prolongadas. Muito bem. Muito bem. Protestos.) (DCN, 3/4/1964, p. 91).
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desaparece dos demais42 . Quem representa o povo so os chefes do movimento revolucionrio, no o presidente da Repblica ou, ainda, o Congresso. Mas o presidente e o Congresso continuam existindo. Quem eles
representam, ento?
A ambivalncia que se revela na assinatura do primeiro ato institucional permeia todo o seu texto, estabelecendo tenses entre normalidade
e exceo, ruptura e conservao, e, principalmente, plenos poderes e poderes limitados.
De acordo com o Ato Institucional de abril de 1964, a revoluo
vitoriosa achava-se investida de plenos poderes, os quais o Comando
Supremo da Revoluo se apressava em limitar, demonstrando que no
pretendia radicalizar o processo revolucionrio. Tratava-se, pois, de uma
revoluo assumidamente no radical. Esse discurso revolucionrio
guarda uma peculiaridade, pois, em geral, entende-se que
s podemos falar de revoluo quando ocorre mudana no
sentido de um novo comeo, onde a violncia empregada
para constituir uma forma de governo completamente diferente, para conseguir a formao de um novo corpo poltico
onde a libertao da opresso visa, pelo menos, a constituio da liberdade. (ARENDT, 2001, p. 40, grifo nosso)
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A revoluo fonte de direito, e traz consigo imanente poder constituinte, o qual se legitima exclusivamente pela efetividade, isto , pela sua
capacidade de se impor no plano interno somado ao reconhecimento no
plano externo (RAMALHETE, 1969, p. 16). A revoluo nasce ilcita, mas
o xito a coroa de impunidade. Dando-lhe o poder, mete-a no caminho da
legitimao (1969, p. 21). Esse modelo talhado para reverberar a afirmao do ato institucional segundo a qual a revoluo vitoriosa, como poder
constituinte, se legitima por si mesma.
A despeito da afirmao radical desse poder revolucionrio que se
legitima por si s, o que se segue promulgao do ato institucional, sob o
aspecto da organizao e exerccio do poder, uma srie de providncias
reformistas. Uma das primeiras preocupaes do governo revolucionrio
foi a alterao das regras de reforma constitucional. O ato institucional, em
seu artigo 3, atribui ao presidente da Repblica a prerrogativa de propor
emendas Constituio (algo que, na tradio constitucional brasileira,
fora previsto uma nica vez, na Carta autoritria de 1937 e que, a rigor,
nunca teve eficcia, pois, diante da supresso do Congresso durante a ditadura varguista, o presidente editava monocraticamente as alteraes
Constituio por meio das chamadas leis constitucionais). O mesmo dispositivo facilitava a aprovao das emendas.
De acordo com a Constituio de 1946, uma emenda constitucional
seria considerada aprovada em duas hipteses. De acordo com a primeira,
dar-se- por aceita a emenda que for aprovada em duas discusses pela
maioria absoluta da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, em duas
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O carter contraditrio e ambguo do ato institucional aponta, ainda, para a inexistncia de clareza acerca dos rumos que o movimento militar
deveria adotar a partir da deposio de Jango. Segundo Carlos Fico, no que
se refere a planos de governo detalhadamente estabelecidos, h consenso
historiogrfico sobre sua inexistncia. A par da nsia punitiva e de diretrizes de saneamento econmico-financeiro traadas por alguns ipesianos,
tudo o mais seria improvisado (FICO, 2004, p. 75)48. O que fazer? Como
organizar uma transio a curto prazo para um novo governo civil? Os diferentes projetos traados pelas foras envolvidas no golpe, em especial entre
os militares, puseram em marcha tenses que repercutiram profundamente
no rumo da histria constitucional do perodo, conforme analisado adiante.
Castello Branco era um militar descrito por seus bigrafos como
moderado e legalista. Recusava o papel de caudilho e percebia como desafios
centrais de seu governo a estabilizao econmica e a introduo de reformas estruturais, principalmente no sistema poltico, perptuo produtor de
crises. Castello Branco pertencia a um grupo apelidado de Sorbonne, que
defendia a livre iniciativa (embora considerando tambm
necessria a existncia de um governo forte), uma poltica
externa anticomunista, a adoo preferencialmente de solues tcnicas e fidelidade democracia, achando, no entanto, que a curto prazo o governo arbitrrio se impunha como
uma necessidade. (SKIDMORE, 1988, p. 52)
48 No mesmo sentido, Celso Castro afirma: Foi clara a falta de organizao e coordenao entre os militares golpistas. Mais do
que uma conspirao nica, centralizada e estruturada, a imagem mais fidedigna a de ilhas de conspirao, com grupos
unidos ideologicamente pela rejeio da poltica pr-1964, mas com baixo grau de articulao entre si. (...) Apesar de muitos
concordarem que era preciso fazer uma limpeza nas instituies e recuperar a economia, no havia um projeto de governo
definido dos revoltosos (CASTRO, 2004, p. 44). Ver, ainda, Stepan (1975, p. 157): Quando depuseram o presidente Joo
Goulart, em abril de 1964, e assumiram o poder, no existia um plano comum grande maioria dos militares sobre os seus
principais objetivos polticos.
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49 Foram promulgadas nove emendas Constituio entre a inaugurao do regime militar e a decretao do Ato Institucional
n 2. Apenas quatro delas no estavam relacionadas questo sucessria e eleitoral. As Emendas Constitucionais n 7 e
n 8 destinavam-se a viabilizar ajustes oramentrios por parte do novo governo. A Emenda n 10 transferia para a Unio a
arrecadao do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) e estabelecia regras para a desapropriao da propriedade
rural. Por fim, a Emenda n 11 estabelecia a proibio de instituio de benefcio previdencirio sem a indicao da respectiva
fonte de custeio. Para a tramitao e a documentao de todas as propostas de emenda constitucional aprovadas durante o
regime militar foram consultados os arquivos do Senado Federal, da Cmara dos Deputados e do Ministrio da Justia, deste
ponto em diante referidos como ASF, ACD e AMJ.
50 O modelo adotado pela emenda nunca foi posto em prtica. De acordo com suas regras, caso nenhum candidato obtivesse
a maioria absoluta, o nome mais votado seria submetido ao Congresso Nacional. Se obtivesse a aprovao da maioria dos
membros do Congresso em escrutnio secreto, seria considerado eleito. Caso contrrio, haveria, em trinta dias, um segundo
turno com os dois candidatos mais votados.
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51 Segundo Skidmore, a estratgia de prorrogar o mandato de Castello Branco destinava-se a viabilizar uma candidatura vitoriosa ao Planalto. A perspectiva era que medidas de combate inflacionrio no surtiriam efeito antes das eleies inicialmente marcadas para o final de 1965 e serviriam apenas para irritar a populao: Castello Branco recusava-se at a discutir a
prorrogao do seu mandato. Comprometido com os princpios do governo legal, constitucional e democrtico, ele afirmava
que a prorrogao do seu mandato seria a essncia da ilegalidade (...). Em julho de 1964 finalmente se rendeu (SKIDMORE,
1988, p. 90). A este respeito, ver tambm os comentrios de Carlos Castello Branco, na coluna de 10 de julho de 1965: O
presidente Castello Branco, aludindo informao publicada [de que havia uma movimentao no sentido de viabilizar a
prorrogao de seu mandato], diz que, na parte relacionada com sua pessoa, no endossa qualquer movimento que vise a
mant-lo no poder alm do trmino do seu mandato atual (CASTELLO BRANCO, 2007, p. 190). E na coluna de 23 de julho:
No h por que duvidar da sinceridade do presidente Castello Branco quando se declara ele de maneira to firme contrrio ao continusmo e desejoso de contribuir para pr-se fim a uma prtica que tanto tem perturbado a vida republicana.
Por outro lado, no h igualmente como desconhecer a articulao de foras politicamente poderosas para a tentativa de
suprimir as eleies diretas de 1966 e de manter no poder o marechal-presidente (2007, p. 191). Ver ainda o depoimento
do deputado Joo Agripino, autor da emenda que prorrogava o mandato de Castello: Formulei a emenda, Sr. Presidente,
tendo como consultor o Sr. Afonso Arinos. Formulei-a depois de comunicar o meu pensamento ao lder da Unio Democrtica
Nacional, senador Daniel Krieger. No ouvi o Sr. Presidente da Repblica porque entendo que o assunto da competncia
exclusiva do Congresso Nacional (DCN, 18/7/1964, p. 7).
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54 Conforme o art. 4 da emenda, Alagoas, Gois, Guanabara, Maranho, Mato Grosso, Minas Gerais, Par, Paraba, Paran, Rio
Grande do Norte e Santa Catarina.
55 Art. 222. So vedados e considerados nulos de pleno direito no gerando obrigao de espcie alguma para a pessoa jurdica
interessada, nem qualquer direito para o beneficirio, os atos que no perodo compreendido entre os noventa dias anteriores
data das eleies federais, estaduais e municipais e o trmino respectivamente do mandato do presidente da Repblica,
do governador do estado e do prefeito municipal importem: a) nomear, admitir ou contratar pessoal a qualquer ttulo, no
servio centralizado autrquico ou nas sociedades de economia mista de que o Poder Pblico tenha o controle acionrio a no
ser para cargos em comisso ou funes gratificadas cargo de magistratura, e ainda para aqueles para cujo provimento tenha
havido concurso de provas; b) contratar obras ou adquirir equipamento e mquinas, salvo mediante concorrncia pblica; c)
distribuir ou ampliar fundos ou verbas globais, a no ser dentro do critrio fixado em lei anterior; d) autorizar emprstimo
por bancos oficiais ou por entidades de crdito em que o Poder Pblico detenha o controle do capital, a estado ou municpio
salvo em caso de calamidade pblica ou quando o contrato obedecer a normas uniformes.
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56 A exceo foi a Proposta de Emenda Constituio n 4, de 1965 (nmero no Senado Federal), originria da Cmara dos
Deputados. A proposio tramitou na Cmara como Proposta de Emenda Constituio n 19, de 1964, e tinha por objetivo
eliminar a previso de que trs por cento da renda tributria dos estados, territrios e municpios da Regio Amaznica
seriam destinados a um plano de valorizao econmica gerido pela Unio (ASF).
57 A Emenda Constitucional n 14 foi aprovada na Cmara dos Deputados em primeiro turno por apenas 208 votos. Conforme observado acima, a maioria absoluta da Cmara era formada por 205 deputados, e os dois teros de votos exigidos
pela Constituio de 1946 para a aprovao de propostas de emenda Constituio sem observncia de interstcio equivaliam a 273 deputados.
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sobre o sistema eleitoral. Primeiro ele conseguiu que o Congresso aprovasse uma emenda constitucional, supostamente
para reduzir a corrupo eleitoral, a qual exigia que os candidatos comprovassem quatro anos de domiclio eleitoral
nos estados por onde pretendessem concorrer. A segunda
medida foi uma lei de inelegibilidades, aprovada pelo Congresso sob forte presso governamental em julho de 1965,
que, entre outras coisas, vetava a candidatura de quem quer
que houvesse servido como ministro do governo Goulart
depois de janeiro de 1963. Esta medida, como a precedente, visava os polticos oposicionistas que o Planalto achava
que dificilmente poderiam ser derrotados nas eleies que
se aproximavam. (SKIDMORE, 1988, p. 94)
E de fato a lei se prestou a essa finalidade. Tanto o deputado Sebastio Paes de Almeida quanto o marechal Henrique Teixeira Lott, candidatos indicados por Juscelino Kubitschek ao governo de Minas e da Guanabara, tiveram a inelegibilidade confirmada pelo TSE. Lott tinha domiclio
eleitoral em Terespolis, portanto fora da Guanabara, enquanto Paes de
Almeida foi declarado inelegvel por abuso de poder econmico na eleio
que o levara Cmara dos Deputados com o maior nmero de votos de
Minas Gerais63. Tomaram seus lugares, em Minas Gerais, Israel Pinheiro
e, na Guanabara, Negro de Lima, que concorreram com Roberto Resende
e Flexa Ribeiro, ambos udenistas. Possivelmente, o Palcio do Planalto
63 A propsito, ver o Recurso Especial Eleitoral n 2.869 (Caso Sebastio Paes de Almeida) e o Agravo de Instrumento n 2.879
(Caso Marechal Henrique Baptista Duffles Teixeira Lott), ambos disponveis no stio do TSE (www.tse.gov.br). Acesso em: 18
jun. 2008. De acordo com o chefe do gabinete civil de Castello, Lus Viana Filho, a declarao de inelegibilidade de Paes de
Almeida exigiu uma manobra que apenas foi possvel em razo da vigncia, poca, do poder de veto presidencial sobre
expresses de dispositivos legais. O projeto da Lei de Inelegibilidades saiu do Congresso para a sano do presidente com
um dispositivo que declarava inelegveis os que tenham sido condenados por haver comprometido, por si ou por outrem,
a lisura e a normalidade da eleio, atravs de abuso do poder econmico.... Castello Branco vetou as quatro palavras em
destaque e suprimiu a necessidade de que houvesse condenao judicial para a caracterizao da inelegibilidade (VIANA
FILHO, 1975, p. 316). A batalha no TSE tambm foi dura. O Tribunal Regional Eleitoral de Minas havia mantido o registro de
Paes de Almeida. O memorial pela impugnao do registro junto ao TSE foi assinado por Pedro Aleixo, Adaucto Lcio Cardoso
e Jos Bonifcio. Intitularam o documento O Assalto ao Trem Pagador: Era a causticante evocao do clebre crime de que
fora principal personagem um tal Tio Medonho, alcunha sob a qual Paes de Almeida permitira registrar-se. (...) Em 7 de
setembro o tribunal deu provimento ao recurso. Foi um alvio para os que desejavam as eleies (VIANA FILHO, 1975, p. 318).
Para as alteraes introduzidas no projeto original da Lei de Inelegibilidades pela Cmara dos Deputados, conferir o DCN,
Seo I, 9/7/1965, Suplemento, p. 29, em especial a Emenda n 33.
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(MOURO FILHO, 1978, p. 431). No inspirado aforismo de Ulysses Guimares, o poder terrvel, quem no o exerce vtima dele67.
Gaspari, entretanto, oferece uma verso diversa e mais crvel desse
fato. Com base nos arquivos pessoais de Golbery do Couto e Silva e de
Heitor Ferreira, registra que Costa e Silva ligou para Castello da Vila Militar, dizendo que o problema fora adiado pois a tropa fora dormir, ao que
Castello respondeu: Adiado o problema, no; adiada a soluo deles [dos
que defendiam uma recada autoritria] (GASPARI, 2002a, p. 258). De
toda forma, os novos governadores tomariam posse mas, em contrapartida, o governo deveria se armar de poderes que oferecessem garantias em
face de um eventual retrocesso contrarrevolucionrio.
E foi no esteio dessa busca por novos e maiores poderes que reemergiu o problema constitucional. Mais de um ano havia se passado desde
o golpe. O ciclo de expurgos proporcionado pelo primeiro ato institucional havia ficado para trs. Eleies diretas estavam previstas para o ano
seguinte. Mas nada disso estimulava a sensao de que o pas retornava
para a normalidade. O regime militar vivia uma situao de perda da credibilidade e do apoio. O presidente da Repblica encontrava-se em posio
difcil. Castello Branco no tinha em Costa e Silva o sucessor que desejava.
Costa e Silva opusera-se sua indicao para a Presidncia em abril de
1964 (GASPARI, 2002a, p. 119-120) e, uma vez no governo, colocara-se em
posio confortavelmente independente:
Costa e Silva roera com astcia e audcia a autoridade de
Castello. Se os radicais abriam uma crise exigindo a cassao
do ex-presidente Juscelino Kubitschek, o ministro da Guerra
tornara-se porta-voz da exigncia. Quando surgia um movimento contra a realizao das eleies, o ministro amparavao. Se Castello procurava pacificar as relaes dos intelectuais
com o governo, seu ministro solidarizava-se com a caa s
bruxas na Universidade de So Paulo. Quando o governo
67 Para a frase de Ulysses, ver o relato do jornalista Carlos Castello Branco (2007, p. 275). Sobre a falta de vocao para o
risco do presidente Castello Branco, ver a representativa frase do general Gustavo Moraes Rego, em entrevista a Gaspari:
O presidente recua, recua, at a hora em que ele sente a gua do rio molhando-lhe o traseiro. A que ele resolve atacar
(GASPARI, 2002a, p. 137).
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69 O comentrio de Juracy Magalhes est registrado na coluna de Carlos Castello Branco, de 21 de outubro de 1965, no Jornal
do Brasil (CASTELLO BRANCO, 2007, p. 213). Juracy Magalhes havia sido empossado no dia 19 de outubro. No dia 11 do
mesmo ms o ento ministro da Justia Milton Campos renunciara, confrontado com a tarefa de elaborar os outros meios a
serem utilizados pelo governo no caso de derrota no Congresso. A este propsito, Osny Duarte Pereira comenta: O ministro
da Justia, Sr. Milton Campos, recusou-se a assinar a mensagem ao Congresso em que o presidente da Repblica reclamava
mais poderes. O Sr. Roberto Campos partia para os Estados Unidos e o Sr. Juracy Magalhes, embaixador em Washington,
chegava para assumir a Pasta da Justia (PEREIRA, 1967, p. 294). Ver, ainda, o registro de Viana Filho, que narrou assim
o pedido de exonerao do ento ministro da Justia: Milton Campos, no tom de voz que por vezes parecia um sussurro,
respondeu, como se agradecesse: Presidente, no quero que o senhor tenha impresso de falta de solidariedade da minha
parte, mas vou fazer uma observao a que o senhor no precisa responder, pois sei que o seu constrangimento idntico ao
meu. Ocorre que o ministro pode se afastar quando tem constrangimento, o presidente no pode faz-lo. Castello conservouse em silncio (VIANA FILHO, 1975, p. 331). O fato narrado da mesma forma por Milton Campos ao jornalista Carlos Castello
Branco (CASTELLO BRANCO, 1996, p. 154).
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O discurso de Castello Branco sintetiza com maestria o trao distintivo do autoritarismo: um governo que encarna a vontade (ou os sentimentos gerais) da nao, refletindo-os, representando-os de forma perfeita. Uma identidade absoluta entre governante e governado. Nesse sentido,
o recurso ao Congresso revela uma dupla contradio performtica. Em
primeiro lugar, porque o Ato Institucional de 9 de abril de 1964 tratava de
esclarecer que a revoluo no procura legitimar-se atravs do Congresso.
Este que recebe deste ato institucional, resultante do exerccio do poder
constituinte, inerente a todas as revolues, a sua legitimao. Em segundo,
porque se nada havia a transigir ou adaptar na orientao do governo revolucionrio, no poderia haver propsito algum em encaminhar as propostas
deliberao do Legislativo. Como votar algo que no pode ser rejeitado?
Mais que um libi para sua boa-f na democracia e seu compromisso com a legalidade, Castello buscava uma forma de conter o avano
da linha dura, uma vez que a adoo de uma nova medida de exceo certamente viria a fortalec-la e, por consequncia, a enfraquec-lo. Em off, o
ministro Juracy Magalhes explicava a alguns reprteres a exata situao
de Castello Branco e seu governo perante a linha dura: No se est dizendo ao Congresso: se voc no fizer isso, eu te quebro a cara. O que se est
dizendo : se voc no fizer isso, eles nos quebram a cara (LIRA NETO,
2004, p. 344). No por outra razo, Viana Filho afirmara que as lideranas
do PSD que se mostraram infensas ao projeto de emenda Constituio
remetido pelo presidente no compreendiam que Castello era o anteparo
ditadura e, por essa razo, involuntariamente, faziam o jogo da linha
dura (VIANA FILHO, 1975, p. 341).
Na 91 Sesso Conjunta do Congresso Nacional, em 26 de outubro de 1965, o projeto de emenda Constituio foi posto em discusso. Deputados compararam insistentemente o projeto com o ato de plenos poderes outorgado a Hitler pelo parlamento alemo, sob clara coao.
O senador Arthur Virglio (PTB-AM), por fim, desafiou:
Se querem degradar-nos perante o mundo, se querem aviltar-nos perante o povo civilizado implantando a ditadura,
que o faam, Sr. Presidente, e assumam a responsabilidade
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dia depois da Retirada da Laguna, em 27 de outubro de 1965, foi editado o Ato Institucional n 2.
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fazer sorvete quente (...). Chegamos a um ponto que no mais possvel conciliar esses dois fatores. Vai ser muito difcil daqui por diante73.
Com o Judicirio, o quadro no era mais animador. Durante o incio do regime militar o STF imps derrotas significativas ao governo74 . A
cada novo habeas corpus concedido, os radicais da linha dura viam uma
condenao da revoluo. Nos dias que precederam a edio do Ato Institucional n 2, quando minutas do novo documento j eram produzidos a
todo vapor pelos juristas ligados ao regime, o ento presidente do STF, ministro Ribeiro da Costa que era filho de um general de diviso , mandou
seu recado: j tempo de que os militares se compenetrem de que num
regime democrtico no lhes cabe papel de mentores da nao. Costa e
Silva respondeu: o Exrcito tem chefe, no precisa de lies do Supremo
(GASPARI, 2002a, p. 271). Em trplica, no dia 25 de outubro de 1965, o
STF decidiu alterar seu regimento interno para estender o mandato de Ribeiro da Costa na presidncia da Corte at o trmino de sua judicatura75.
Pouco antes da edio do Ato Institucional n 2, o governo Castello Branco encontrava-se beira do abismo. Costa e Silva considerava
as medidas propostas pelo presidente ao Congresso excessivamente tmidas. Era necessrio recorrer a um remdio mais amargo, mas, em sua
opinio, mais eficaz. O ministro da Guerra j havia solicitado a Vicente
Rao a minuta do novo ato institucional, a qual repassara considerao de
73 A frase est nos comentrios de Osny Duarte Pereira Constituio de 1967, sem maiores indicaes de fonte (PEREIRA,
1967, p. 294).
74 De acordo com o relatrio Brasil: nunca mais: Em episdios importantes como os da perseguio poltica a que estavam
submetidos o ex-governador Miguel Arraes, de Pernambuco, o ex-presidente Juscelino Kubitschek, o ex-governador goiano
Mauro Borges, o deputado cassado Francisco Julio, o jornalista Carlos Heitor Cony, o padre Toms Domingo Rodrigues, de
So Joo da Boa Vista (SP), sindicalistas, estudantes e muitos outros cidados, o STF lavrou memorveis decises em defesa
do direito. Habeas corpus impetrados pelos indiciados em IPMs, ou rus de processos j iniciados, eram acolhidos pelos ministros, seja para libertar os detidos, seja para desclassificar os delitos para a Justia Comum, seja para garantir o direito a foro
especial, seja para travar a ao penal por inexistncia de crime. E no foi por outro motivo que o presidente Castello Branco,
com a fora dos atos institucionais, aposentou membros daquela Corte, alterou sua composio para nomear ministros afinados com o Regime Militar e determinou a competncia exclusiva da Justia Militar para julgar civis acusados de crimes contra
a Segurana Nacional (PROJETO BRASIL NUNCA MAIS, 1988, p. 187-188).
75 Ribeiro da Costa havia sido eleito para a presidncia do tribunal no binio 1964-1965. Ele se aposentou em 5 de dezembro de 1966. Para maiores detalhes, ver a biografia do ministro Ribeiro da Costa, disponvel no stio do STF. Disponvel em:
<http://www.stf.gov.br/portal/ministro/presidente.asp?periodo=stf&id=124>. Acesso em: 2 jul. 2008.
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76 Para detalhes sobre a participao e as posies de Vicente Rao, ver Viana Filho (1975, p. 337).
77 Uma nota de prprio punho de Lus Viana Filho registra, em 19 de outubro, que Castello, ao discutir o documento, prefere
no chamar Ato 2 e sim emergncia (VIANA FILHO, 1975, p. 348).
78 Para a participao de Francisco Campos na redao do Ato Institucional n 2, ver Viana Filho (1975, p. 349).
79 A este respeito ver tambm o relato de Elio Gaspari (2002a, p. 259). Uma outra contribuio, descartada por Castello Branco,
teria sido preparada por Gama e Silva, o primeiro ministro da Justia do regime militar, a pedido de Costa e Silva: Radical,
ele enviara um projeto de ato adicional, suspendendo o funcionamento do Congresso, das assembleias legislativas, das cmaras municipais e decretando a interveno federal em todos os estados e territrios. Representava a implantao de uma
ditadura. Castello preferiu guardar o projeto, recebido de Costa e Silva, e do qual somente mais tarde, quando j intil, deu
conhecimento a Juracy Magalhes (VIANA FILHO, 1975, p. 351). De acordo com Viana Filho, o original dessa sugesto estaria
em posse de Nehemias Gueiros.
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Quando a recusa da Cmara dos Deputados em chancelar as medidas propostas pelo presidente no dia 26 de outubro precipitou os acontecimentos, o ato institucional j estava preparado (VIANA FILHO, 1975,
p. 337-347). Ele era bem menos tmido do que as medidas que tramitavam no Congresso.
O prembulo do Ato Institucional n 2 a certido de nascimento
da doutrina do poder constituinte permanente da revoluo: No se disse
que a revoluo foi, mas que e continuar. A sugesto de Heitor Ferreira
havia sido certeira. O poder constituinte de que se achava investida a revoluo no se exaurira. Ele era prprio do processo revolucionrio e,
para atingir seus objetivos, deveria ser dinmico:
A autolimitao que a revoluo se imps no Ato Institucional de 9 de abril de 1964 no significa, portanto, que, tendo
poderes para limitar-se, se tenha negado a si mesma por essa
limitao, ou se tenha despojado da carga de poder que lhe
inerente como movimento. (...) A revoluo est viva e no
retrocede. Tem promovido reformas e vai continuar a empreend-las, insistindo patrioticamente em seus propsitos de recuperao econmica, financeira, poltica e moral do Brasil.
Aqui, tal como no Ato Institucional de 9 de abril de 1964, percebese o discurso vacilante entre revoluo e reforma. Novamente declara-se
em vigor a Constituio de 1946, mas agora com uma diferena. O primeiro ato institucional restringia sua vigncia a um perodo determinado. O
segundo, como possvel verificar pela leitura do art. 29, introduziu modificaes definitivas no texto da Constituio. Em outras palavras, o Ato
Institucional n 2 concebia a si prprio como instrumento revolucionrio
e, ao mesmo tempo, mecanismo de reforma constitucional. Em um mesmo
e ambivalente movimento, afirmava e suspendia a vigncia constitucional.
Afirmava, dizendo-o expressamente em seu art. 1 e tambm ao revogar
ou introduzir alteraes em dispositivos constitucionais (art. 33 e arts. 2
a 12). Suspendia, por exemplo, ao estabelecer eleies indiretas para a Pre-
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pelo Senado, e no mais em sesso conjunta do Congresso Nacional. Permitia-se, por fim, que a reduo de qurum e interstcios aproveitasse tambm as proposies de autoria dos parlamentares e das assembleias legislativas dos estados80. Tanto o Ato Institucional de abril de 1964 quanto o Ato
Institucional n 2 reservavam o rito facilitado de tramitao das emendas
s proposies iniciadas pelo chefe do Executivo. Essa prerrogativa seria
utilizada com sucesso pelo presidente Castello Branco por mais cinco vezes em um perodo de um ano. Aps o Ato Institucional n 2, as emendas
constitucionais propostas pelo governo seguiram uma agenda quase exclusivamente voltada reforma do Estado, com alteraes no funcionamento
do Judicirio, do Legislativo e do sistema tributrio nacional.
Seguindo a tendncia prefigurada desde o incio do regime militar,
o Ato Institucional n 2 debilitava maciamente o Congresso Nacional. Ao
presidente da Repblica era agora permitido editar atos complementares,
destinados a regulamentar o disposto no ato institucional, introduzindo
no ordenamento normas de estatura legal por ato monocrtico do chefe do
Executivo, completamente margem da apreciao do Congresso81. Foi o
caso, por exemplo, do Ato Complementar n 1, baixado concomitantemente ao ato institucional. Conforme Marcelo Cerqueira,
80 Essa regra foi aplicada uma nica vez, na aprovao da Emenda Constitucional n 21, de 30 de novembro de 1966. Todas as
demais emendas aprovadas no perodo eram de iniciativa do presidente da Repblica e, como se sabe, em 15 de maro de
1967 entraria em vigor uma nova Constituio.
81 A este respeito, Afonso Arinos observou: Clareou-se assim, com o Ato n 2, de 1965, a situao constitucional em que entrou
a revoluo do ano anterior. O poder constituinte permanente foi acrescido do poder de leis complementares, de natureza
constitucional. Ficaram, de tal forma, os dois nveis da legislao constitucional enfeixados, potencialmente, nas mos do
Executivo revolucionrio: os textos constitucionais propriamente ditos (atos institucionais) e a legislao de carter constitucional subsidiria (atos complementares) (FRANCO, 1976, p. 157). Ver, ainda, as anotaes de Osny Duarte Pereira
Constituio de 1967: Sob o ponto de vista do direito constitucional, leis ordinrias com o nome de atos complementares
representam um crime inexpivel. Mas, que fazer? O presidente Castello Branco, no Ato Institucional n 2, reservara-se o
direito de baixar decretos-leis apenas sobre segurana nacional. O Congresso Nacional votara dispositivos sobre inquilinato,
alis encomendados por ele prprio, que iriam provocar uma catstrofe nacional, em matria de locao de prdios. Urgia
revogar a insensatez. Esperar pelo pachorrento Congresso? Sob o pretexto de que a matria implicava assunto de segurana
nacional, revogou parcialmente os preceitos que encomendara e o Congresso servilmente satisfizera. Houve, ento, a grita
da burguesia proprietria contra o absurdo. A soluo encontrada, da por diante, foi legislar como ato complementar em
qualquer matria. Nisso havia outra violao, desta feita ao ato institucional, pois ato complementar se destina a esclarecer
ou regulamentar matria constitucional; nada mais. Entretanto, o caos jurdico instalara-se no pas (PEREIRA, 1967, p. 302).
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era uma tpica lei penal. Fixava sanes penais contra os que
se manifestassem sobre assuntos de natureza poltica se j
cassados fossem; prescrevia penas de priso e penas pecunirias para os proprietrios de empresas que veiculassem informao quando transgredissem o ato; atribuiu ao ministro
da Justia poderes para aplicar as medidas de segurana que
o ato definia, admitido recurso ao Poder Judicirio sem efeito
suspensivo. (CERQUEIRA, 1997, p. 108)
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trabalhos da comisso que, desde aqueles tempos, identificava como principal tarefa da nova legislao solucionar a sobrecarga imposta ao Supremo
Tribunal Federal89. A reforma instituiu excees s garantias bsicas de independncia da magistratura, consagrando a possibilidade de remover ou
colocar em disponibilidade magistrados por razes de interesse pblico90.
Alm disso, criou a possibilidade de atacar a legislao federal
por meio de uma ao direta, denominada de representao contra
inconstitucionalidade de lei ou ato de natureza normativa, federal ou
estadual91. O objetivo da representao era a definio da controvrsia constitucional sobre leis novas, formando precedente que orientaria
o julgamento de processos congneres, aspirao que no contou com
muita ateno por parte da doutrina poca (MENDES, 2000, p. 37).
O projeto original previa que as decises do STF que declarassem a inconstitucionalidade de leis seriam dotadas de eficcia erga omnes. Essa
clusula, entretanto, foi rejeitada pelo Congresso. A eficcia contra todos
das decises em sede de controle concentrado permaneceu dependendo
89 Utiliza-se aqui a publicao em avulso da Mensagem n 19, de 1965 (CN) (n de origem: 902), de 4 de novembro de 1965
(AMJ). A mensagem original foi publicada no Dirio do Congresso Nacional, 6/11/1965, p. 800. De acordo com a comisso, na
alta Corte, os recursos extraordinrios j passam de 58.000; os agravos de 35.000; os mandados de segurana de 15.000; os
habeas corpus, de 42.000; um acervo de 150.000 causas. O esforo despendido no julgamento delas excede as possibilidades
humanas, ao atingirem a cifra anual (como em 1964) de 7.849 feitos.
90 O 4 acrescido ao art. 95 da Constituio de 1946 dispunha que ocorrendo motivo de interesse pblico, poder o tribunal
competente, pelo voto de dois teros de seus membros efetivos, propor a remoo ou a disponibilidade do juiz de instncia
inferior, assegurada, no ltimo caso, a defesa.
91 A lei estadual j podia ser objeto de ao direta nas hipteses de declarao de inconstitucionalidade interventiva (art. 8,
pargrafo nico, da Constituio de 1946).
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da interveno do Senado at meados da dcada de 70, quando foi, finalmente, reconhecida como nsita aos julgados da Corte 92 .
A representao contra inconstitucionalidade manteve-se, nesse
perodo, como uma funo supletiva e uma funo corretiva do modelo
incidente ou difuso (MENDES, 2005, p. 82) e sua importncia poltica no
semelhante que hoje se confere ao plexo de instrumentos processuais
tpicos do controle concentrado de constitucionalidade. De toda maneira, a reforma do Judicirio de Castello Branco havia inflado o STF com
juristas prximos ao movimento militar e, ao mesmo tempo, atribudo
Corte nova e relevante competncia. No h dvida de que uma jurisdio
constitucional exercida por meio do controle abstrato pode representar um
ganho do ponto de vista da proteo dos direitos fundamentais. Mas, em
um contexto no qual a independncia do Poder Judicirio estava em xeque,
era provvel que ela gerasse desconfiana pelos evidentes riscos de abuso.
92 Foi nesse momento que teve incio uma polmica que ainda guarda atualidade, sobre a necessidade de pronunciamento
do Senado Federal para a suspenso de eficcia de lei declarada inconstitucional pelo STF. O projeto encaminhado pelo
governo previa que a lei ou ato de natureza normativa, considerados inconstitucionais em deciso definitiva, perdero a
eficcia, a partir da declarao do presidente do Supremo Tribunal Federal publicada no rgo oficial da Unio. Como se
v, o dispositivo no distinguia a declarao proferida em sede de controle na via de exceo ou de ao (representao de
inconstitucionalidade). Caberia ao presidente do Senado, de acordo com a nova redao proposta ao art. 64 da Constituio
de 1946, to somente fazer publicar no Dirio Oficial e na Coleo das Leis a concluso do julgado que lhe for comunicado.
A comisso especial que analisou o projeto no mbito do Congresso censurou a medida, que acabou rejeitada por ampla
maioria no prprio Senado Federal (39 votos contrrios, dos 66 senadores, Dirio do Congresso Nacional, 2/11/1965, p. 917).
Porm, como se sabe, a jurisprudncia da Corte caminhou no sentido de atribuir eficcia erga omnes e carter objetivo ao
processo da representao contra inconstitucionalidade da lei em tese. J em 1966, no julgamento do Mandado de Segurana
n 16.519-DF, o ministro Luiz Gallotti afirmava: as decises judiciais, em nosso sistema, tm seu alcance limitado s partes
em litgio, salvo nos casos de representao do procurador-geral da Repblica sobre inconstitucionalidade em tese (inovao
trazida pela Constituio de 1946). Essa posio, porm, consolidou-se apenas nos anos de 1974/1975 (MENDES, 2000,
p. 42). Conforme observa Gilmar Ferreira Mendes, o maior mrito da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, sob o
imprio das Constituies de 1946 (Emenda n 16, de 1965) e de 1967/1969, est relacionado com a definio da natureza
jurdico-processual do processo de controle abstrato. A identificao da natureza objetiva desse processo, a caracterizao
da iniciativa do procurador-geral da Repblica como simples impulso processual e o reconhecimento da eficcia erga omnes
das decises de mrito proferidas nesses processos pelo Supremo Tribunal Federal configuraram, sem dvida, conquistas
fundamentais para o mais efetivo desenvolvimento do controle de constitucionalidade no Brasil (MENDES, 2005, p. 82).
Hoje, se est clara a desnecessidade de pronunciamento do Senado diante de decises adotadas pelo STF em via concentrada, a questo permanece aberta no que se refere participao da Cmara Alta no controle pela via incidental: certo
que a admisso da pronncia de inconstitucionalidade com efeito limitado no controle incidental ou difuso (declarao de
inconstitucionalidade com efeito ex nunc), cuja necessidade j vem sendo reconhecida no mbito do STF, parece debilitar,
fortemente, a interveno do Senado Federal pelo menos aquela de conotao substantiva. que a deciso de calibragem tomada pelo tribunal parece avanar tambm sobre a atividade inicial da Alta Casa do Congresso. No resta dvida de
que o tribunal assume aqui posio que parte da doutrina atribua, anteriormente, ao Senado Federal (BRANCO; COELHO;
MENDES, 2007, p. 1030-1031). A este respeito ver tambm Mendes (2004) e Ferreira (2007).
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Como mencionado acima, as medidas adotadas pelo ato institucional e pelas reformas constitucionais subsequentes destinavam-se a assegurar ao regime tranquilidade para concretizar a agenda revolucionria,
reduzindo a capacidade de oposio institucional por parte do Congresso e
do Judicirio. Ainda que o conjunto das medidas tenha afetado a independncia desses poderes, no correto supor que os parlamentares e magistrados simplesmente se resignaram, sem opor qualquer resistncia vontade revolucionria. A oposio legal no Congresso encontrava-se bastante
93 Para os resultados da votao do projeto em primeiro turno, ver o DCN, 24/11/1965, p. 916-917, e, em segundo turno, DCN,
25/11/1965, p. 920-921. Cumpre destacar que a mesma situao foi verificada na Reforma do Poder Legislativo (Emenda Constitucional n 17, de 26 de novembro de 1965). Enquanto a Cmara chancelou o projeto do Executivo com mais de dois teros de
seus votos, a aprovao no Senado s foi possvel em razo do qurum de maioria absoluta, atingido com trinta e nove votos
em primeiro turno e com quarenta votos em segundo turno. Para os resultados, ver DCN, 25/11/1965, p. 924 e segs.
94 Barbi, na realidade, no mostrava muita preocupao com o contexto poltico da adoo da medida, como possvel depreender de um trecho na mesma pgina, no qual ele situa o controle abstrato da legislao federal como meio de evitar a
imposio de leis inconstitucionais pela prerrogativa do Congresso de rejeitar vetos presidenciais a normas que o chefe de
governo tenha julgado contrrias Constituio (BARBI, 1968, p. 42). No mesmo sentido, Afonso Arinos, escrevendo em
1968, afirma que apesar de todas as suas falhas, nenhum processo de limitao do Legislativo se afirmou mais adequado e
forte do que o da reviso judicial da constitucionalidade das leis (FRANCO, 1968, p. 74).
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95 No Inqurito 2-GB, discutia-se se Jango, alvo de um Inqurito Policial Militar, deveria ser julgado pelo STF ou pela Justia
Federal. poca, vigia a Smula 394, a qual determinava que cometido o crime durante o exerccio funcional, prevalece
a competncia especial por prerrogativa de funo, ainda que o inqurito ou a ao penal sejam iniciados aps a cessao
daquele exerccio. Alm disso, em maro de 1968, quando o caso foi ao Plenrio do STF, a Carta de 1967 j estava em vigor.
Nela, a competncia para julgar o presidente da Repblica por crime comum permanecia com o Supremo (art. 114, I, a). Entretanto, Jango havia sido submetido sano de suspenso de direitos polticos pelo prazo de 10 anos, prevista no art. 10 do
Ato Institucional n 1, sano essa que acarretaria simultaneamente a cessao da prerrogativa de foro por funo (segundo
o Ato Institucional n 2, art. 16, I). Como a Constituio de 1967, em seu art. 173, I, aprovou e excluiu de apreciao judicial os
atos praticados pelo Comando Supremo da Revoluo e os atos do governo federal baseados no AI-1 e no AI-2, apresentou-se
a dvida acerca de qual seria a autoridade competente para o julgamento.
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Debatia-se nesse processo o seguinte: o artigo 124, I, da Constituio de 1946 estabelecia que a organizao judiciria estadual somente
poderia ser alterada de cinco em cinco anos, salvo proposta motivada do
respectivo tribunal de justia98 . Questionava-se a alterao da organizao
judiciria do Distrito Federal em prazo inferior, nos termos do DecretoLei n 246, de 1967, sem que houvesse concorrido o Poder Judicirio local.
Alm do debate sobre a existncia ou no de um regime especfico para o
Judicirio do Distrito Federal (diverso do vigente para o Judicirio dos outros estados), estava em jogo a aplicabilidade do art. 173, III da Constituio de 1967, que declarava aprovados e excludos de apreciao judicial os
atos de natureza legislativa expedidos com base nos atos institucionais. No
caso, o Decreto-Lei n 246 havia sido editado com base no art. 9, caput,
do Ato Institucional n 4 99 e, em decorrncia disso, estaria, em princpio,
excludo de apreciao pelo Judicirio.
Era necessrio determinar se um decreto-lei editado com fundamento em ato institucional poderia contrariar a Constituio (de 1967) e,
ainda assim, permanecer alheio censura judicial. A deciso do STF manteve a deciso do Tribunal de Justia do Distrito Federal, segundo a qual
est subentendida a integral fidelidade daqueles atos [legislativos, praticados com base em atos institucionais] aos preceitos da Lei Maior que os
aprovou. Em caso de violao, caberia ao Judicirio garantir a supremacia
constitucional. O relator da matria, ministro Luiz Gallotti, recordou seu
posicionamento em processo semelhante, quando defendeu que:
o mesmo que ocorreria se um decreto-lei alterasse o Cdigo Civil ou o Cdigo Penal. Esses decretos-lei no estariam
livres de apreciao judicial. Suponha-se, por exemplo, que
alterando-se o Cdigo Civil, um decreto-lei atentasse contra
o direito de propriedade, garantido pela Constituio. Ou
que um decreto-lei, alterando o Cdigo Penal, cominasse
98 O decreto-lei impugnado datava de fins de fevereiro de 1967. A Carta de 1967, como se sabe, entrou em vigor apenas a partir
de 15 de maro daquele ano. Por essa razo, o STF reconheceu a aplicabilidade da norma da Constituio de 1946. De toda
sorte, o mesmo dispositivo seria reproduzido no art. 136, 5, da Carta de 1967.
99 De acordo com o AI-4, o presidente da Repblica poderia baixar decretos-leis sobre matria de segurana nacional at 15 de
maro de 1967 [data em que seria promulgada a Constituio de 1967].
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a pena de morte, proibida pela Constituio. Estaria o Judicirio impedido de apreciar tais decretos? Tenho como
indubitvel que no. O que o ato institucional quis excluir
de apreciao judicial foram aqueles atos excepcionais que,
normalmente, o chefe de governo no poderia praticar, s
podendo faz-lo em razo dos poderes especiais que ali lhe
foram concedidos. O poder legislativo conferido ao presidente, durante o recesso do Congresso, o mesmo que a este
cabia. Ora, o Congresso no pode votar leis contra a Constituio. Do mesmo modo no poder o presidente, que substitui o Congresso, que est em recesso. A entender-se de outra maneira, poder-se-ia por decreto-lei alterar a Constituio e os atos institucionais. E que assim no entende o chefe
do governo, mostrou ele ao baixar o Ato Institucional n 6.
O ministro Eloy da Rocha criticou esse entendimento, argumentando que distinguir entre os atos legislativos que poderiam ser submetidos apreciao do Judicirio e os que no poderiam, com base no contedo de tais atos, era inadequado. Para Rocha, no caberia ao Judicirio
interferir, sob qualquer pretexto, na produo legislativa que tivesse esteio
nos atos institucionais. Para ele,
decretar a invalidade do decreto-lei, por defeito do processo legislativo, pela recusa, ao presidente da Repblica, do
poder de edit-lo, ainda sob o fundamento de falta de iniciativa, ser, certamente, desprezar o art. 173 da Constituio,
que aprovou os atos de natureza legislativa expedidos com
base nos atos institucionais e complementares. No foi o ato
legislativo aprovado pelo art. 173, III, da Constituio?
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100 Seguindo a tradio de casusmos nas regras de inelegibilidade, o Ato Institucional n 3 reduziu pela metade os prazos previstos na Emenda Constitucional n 14 e na Lei n 4.738, ambas de 1965. A reduo atendia diretamente aos interesses do futuro
sucessor de Castello Branco, o ministro da Guerra, Costa e Silva: Outros artigos do AI-3 interessariam diretamente a Costa e
Silva, pois, ao contrrio do que sugerira Mem de S, ficava determinado que as eleies presidenciais ocorreriam mesmo em
outubro. E o novo prazo de desincompatibilizao era ainda mais favorvel ao ministro da Guerra, pois fora reduzido de seis
para apenas trs meses antes do pleito. Ou seja, o general Arthur da Costa e Silva poderia seguir dando ordens no ministrio
at julho. Em compensao, as pretenses de outros dois militares, pr-candidatos s eleies estaduais, os generais Justino
Alves Bastos e Amaury Kruel, haviam sido aparadas pela raiz, com o artigo que exigia um mnimo de dois anos de domiclio
eleitoral (LIRA NETO, 2004, p. 368).
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A supremacia da vontade revolucionria significava a indecidibilidade entre normalidade e exceo, a permanncia do poder constituinte. A
revoluo viva editava seus atos institucionais e estabelecia novos critrios para a reforma constitucional; e, com base neles, alterava a Constituio por meio do Congresso para reafirmar o que j estava dito em primeiro
lugar nos atos institucionais! O projeto de restaurar a ordem por meio de
uma interferncia supostamente moderada nas instituies havia falhado.
Nehemias Gueiros, em observao citada por Lus Viana Filho, atribua
esse fracasso ao exguo prazo de seis meses de vigncia de algumas prerrogativas excepcionais previstas no Ato Institucional n 1:
O Ato Institucional n 2 representa sem dvida uma demonstrao de que no foi possvel conciliar, em to curto
espao de tempo, a revoluo e a legalidade formal. Podia
uma revoluo realizar os seus objetivos apenas em seis meses? (VIANA FILHO, 1975, p. 353)
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101 Para a compreenso do sentido do ttulo, foi imprescindvel manter o acento diferencial, empregado de acordo com as regras
ortogrficas vigentes quando a tese foi elaborada.
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Recorrendo a notas redigidas pelo presidente para reunio do Conselho de Segurana Nacional, em 30 de agosto de 1966, Viana Filho revela que ele dividia a tarefa da revoluo em duas fases: a primeira que,
sem dvida, vai terminar a 15 de maro de 1967, quando se extinguia
seu mandato, e uma segunda, que se iniciaria aps a promulgao de uma
Constituio que consagrasse as linhas mestras do novo regime. Com o
surgimento de uma nova Constituio, Castello anotava, parece s ter
cabimento o que puder ser feito pelos processos normais, pois estaramos
diante de um novo perodo de normalidade do pas (VIANA FILHO,
1975, p. 454). Para o marechal, at maro de 1967 a revoluo deveria ter
completado sua institucionalizao bsica (SKIDMORE, 1988, p. 135).
Entretanto, o ano de 1966 prometia, desde o seu incio, ser mais
atribulado do que o presidente desejava. De incio, na antevspera do
rveillon, a candidatura Costa e Silva havia sido informalmente lanada no
Salo Nobre do Ministrio da Guerra, enquanto Castello descansava em
Messejana, sua cidade natal no Cear (LIRA NETO, 2004, p. 358). Ele se irritara com a precipitao do ministro e futuro sucessor102 e h relatos de
que, ao longo de 1966, vrias alternativas para inviabilizar a candidatura
102 Lira Neto relata assim o primeiro encontro de Castello e Costa e Silva aps o anncio da candidatura: Voc se precipitou
advertiu Castello, to logo encontrou Costa e Silva. No acho. Sondei vrios generais a respeito do assunto e recebi deles o
devido apoio. Vou at o fim. respondeu o ministro da Guerra, lembrando de avisar ao presidente que ele no precisava mais
emprestar-lhe o casaco contra o frio, conforme prometera antes. Levaria para a viagem Europa um outro, que Amaury
Kruel lhe oferecera. O seu ficaria mesmo muito apertado em mim comentou Costa e Silva, na sada, ao despedir-se. A
guerra entre os dois estava, finalmente, declarada (LIRA NETO, 2004, p. 359).
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105 A comisso era constituda por Levi Carneiro, Orozimbo Nonato, Themistocles Cavalcanti e Seabra Fagundes, sob a presidncia
do primeiro. Seabra Fagundes abandonou os trabalhos da comisso antes de sua concluso (SKIDMORE, 1988, p. 118-119).
106 O art. 1 do decreto estabelecia a competncia da comisso: Art. 1 Fica instituda Comisso Especial de Juristas, para o fim
de: a) rever as emendas constitucionais e os dispositivos de carter permanente dos atos institucionais, coorden-los e inserilos no texto da Constituio Federal; b) excluir do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias os preceitos de vigncia
j esgotada, incluindo os dos atos institucionais da mesma natureza, com as alteraes adequadas; e c) sugerir emendas
Constituio que, imprimindo ao seu contexto unidade e harmonia, contribuam para a evoluo do processo democrtico
brasileiro e garantam, na vida pblica, regime de austeridade e responsabilidade.
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107 Essa nuance foi captada na observao de Carlos Castello Branco, que se contrape tese de Viana Filho: A deciso de dotar
o pas de uma nova Constituio, como objetivo do governo Castello Branco, fato bastante recente, e decorreu, sem sombra
de dvidas, da evoluo do caso sucessrio da Repblica. Ainda h quatro meses, quando foi designada a comisso de juristas, pensava-se timidamente numa simples consolidao constitucional, motivo por que o senador Afonso Arinos, na poca
consultado, recusou-se a colaborar na tarefa, de cujas limitaes discordava. A consolidao de que se cogitou inicialmente
integraria na Carta de 1946 os dispositivos dos atos institucionais e as emendas ditadas pelo movimento revolucionrio. Ter
temido o governo que o fim dos atos implicasse a perempo de preceitos que se mandou ditatorialmente incorporar ao
texto constitucional (...) (CASTELLO BRANCO, 2007, p. 323).
108 A propsito, ver o discurso do deputado Flores Soares: Eu pergunto, desde logo: Neste crepsculo melanclico de fim de governo e de fim de legislatura, com um Congresso mutilado, perseguido, ameaado, aterrorizado, ser possvel, Sr. Presidente
elaborar a srio uma Carta Magna? Eu entendo, Sr. Presidente, que este Congresso, como um sismgrafo sensvel, deveria,
antes de mais nada, sentir a vontade do povo, os anseios do povo. Dele deve vir toda a soberania. Ele que nos mandou para
c. Ele que permite que ns aqui retornemos pelos seus sufrgios. Ele que torna vlidos os mandatos, todos os mandatos.
Ele, somente ele. Antes de mais nada, Sr. Presidente, oua-se o povo todo, os estudantes, os trabalhadores, as universidades.
Oua-se tudo e discuta-se, amplamente, a feitura dessa Constituio, se que se quer fazer uma Constituio de verdade, se
que se quer fazer uma Constituio para valer. Mas, parece que no isto o que se pretende; parece que no isto o que se
quer (DCD, 14/12/1966, p. 7154).
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De todo modo, o trabalho da comisso de juristas acabou caminhando, possivelmente por determinao do prprio presidente da Repblica, para a confeco de um anteprojeto nos termos criticados por Seabra
Fagundes. O resultado foi passado s mos de Castello durante solenidade
realizada em 19 de agosto de 1966 (quase trs meses aps a confirmao
do nome de Costa e Silva como candidato). O texto, entretanto, no o impressionou. Decepcionado com o apego a frmulas j contidas nas Constituies de 1934 e 1946 e pela recusa ao modelo delineado pelos atos institucionais109, decidiu pinar de volta do STF o jurista servial da ordem
militar110, Carlos Medeiros Silva. Para Silva, o liberalismo, a harmonia
dos Poderes e outros preceitos constitucionais, nas suas expresses clssicas, estariam superados, e no evitariam as crises polticas e sociais do
pas. Ele foi nomeado ministro da Justia em meados de julho de 1966 e encarregado de revisar o projeto da comisso de juristas, tarefa que cumpriu
em parceria com Roberto Campos, de tal forma que os aspectos legais
estivessem harmonizados com os critrios financeiros e econmicos que
norteavam o sistema de governo (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE,
2002, p. 440)111. Um primeiro rascunho ficou pronto em outubro, e foi submetido considerao do senador Daniel Krieger, de Bilac Pinto ento
109 O projeto apresentado pela comisso rejeitava, por exemplo, o modelo de processo legislativo baseado em amplo monoplio
de iniciativa por parte do chefe do Executivo e na aprovao por decurso de prazo.
110 A expresso de Carlos Castello Branco (2007, p. 323).
111 A este respeito, Viana Filho observa: Curiosamente, as inovaes econmicas da Constituio, conquanto talvez mais radicais
que as polticas, suscitaram pouco debate. Entre tais inovaes, quatro devem ser ressaltadas: 1) proibio de aumento de
despesas por iniciativa legislativa, e que tanto Campos como Bulhes consideravam indispensvel para pr termo nossa tradio inflacionista; 2) proibio de investimentos sem preparao de projetos e especificao de fontes de receita,
dispositivo destinado a preservar a coerncia do planejamento governamental; 3) implantao de oramentos-programa
e preparao de oramentos plurianuais de investimento, destinados inclusive a substituir as vinculaes oramentrias
pulverizadoras da receita; 4) eliminao da prelao do superficirio no tocante a jazidas minerais, abrindo caminho para a
modernizao do Cdigo de Minas (VIANA FILHO, 1975, p. 461).
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A gnese da Constituio de 1967 foi marcada por um entrecruzamento complexo de fatores sociais, polticos, econmicos e jurdicos e representou respostas diversas a problemas muito diferentes: a legitimidade
do regime, a sucesso de Castello, a insero internacional do pas e a estabilizao de sua economia. Ao menos do ponto de vista dos dois primeiros problemas, a nova Constituio amargaria enormes fracassos. Ela no
foi capaz de interromper o processo revolucionrio e dar continuidade a
seu projeto em um contexto de normalidade institucional. Sua discusso
e aprovao no Congresso podem ser classificadas, na melhor das hipteses, como uma farsa constituinte (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE,
2002, p. 436). E, como se sabe, ela no impediu a recada ditatorial do governo Costa e Silva em 1968.
Na realidade, o esforo constituinte empreendido pelo governo
Castello Branco revelava uma gritante contradio performativa. Castello
pretendia adotar uma Constituio, seguindo o impulso do idealista fiel
mstica da lei (VIANA FILHO, 1975, p. 458), para limitar o poder do governo que o sucederia. inegvel, porm, que seu prprio governo falhara em
estabelecer as condies que tornariam plausvel a vigncia de um regime
constitucional. O primeiro perodo militar buscou reduzir a Constituio
a um instrumento do governo e para o governo, maquiando com tons revolucionrios uma agenda desenganadamente reformista. As amarras ao
exerccio do poder foram solapadas: direitos fundamentais (como o direito
de eleger seus representantes mximos ou a inafastabilidade da jurisdio),
solenemente ignorados. A domesticao da minoria parlamentar somou-se
desnecessidade de formao de maioria para a gesto legislativa cotidiana.
A independncia do Judicirio foi severamente mitigada por meio da interferncia direta na composio e competncia dos tribunais.
Esse quadro era coroado pela crtica ao carter contramajoritrio
da Constituio, vocalizada, por exemplo, por Pedro Aleixo, para quem era
preciso salientar ser hoje intolervel a exigncia de requisitos excepcionais
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Carlos Medeiros Silva, em trecho citado anteriormente, afirmava que governar no mais agir dentro do quadro das leis existentes,
mas dirigir a prpria legislao; governar , em uma palavra, legislar
(SILVA, 1964b, p. 450). Isso vale, no pensamento autoritrio militar, tambm para as leis constitucionais. Governar , nesse sentido, ter controle sobre a Constituio vigente (o que, evidentemente, no se reduz aos
meios necessrios ao controle do processo de reforma constitucional). O
imaginrio liberal, de uma Constituio que opera como limite ao poder
poltico, perde fora sob o argumento de que o governo revolucionrio
o portador das aspiraes nacionais, s quais a Constituio, enquanto
manifestao da soberania popular, deve aceder.
Conforme a pertinente advertncia de Menelick de Carvalho Netto, o abuso da Constituio s pode ser perpetrado de forma eficiente
se travestido de uso, portanto, de sua afirmao. A nova Constituio se
apresentaria como consolidao do compromisso do regime militar com
o Estado de direito, mesmo que brotasse de uma prtica que negava um
por um seus pressupostos. Restava saber de que forma nasceria essa nova
Constituio. Havia, basicamente, cinco alternativas. A primeira era votar o projeto de Constituio no Congresso em exerccio antes da eleio
parlamentar de 15 de novembro. A segunda era votar o projeto de Constituio no Congresso em exerccio, mas aps as eleies. A terceira era
votar o projeto com o novo Congresso e concluir o trabalho antes de 15 de
maro (fim do mandato de Castello). A quarta, votar o projeto com o novo
Congresso aps o fim do mandato de Castello. E, por ltimo, outorgar a
nova Constituio (VIANA FILHO, 1975, p. 454). Aprovar a Constituio
j no governo Costa e Silva era uma possibilidade meramente analtica.
Aprov-la com o novo Congresso significaria um custo poltico elevado.
Submet-la ao Congresso antes das eleies era tornar os candidatos da
Arena responsabilizveis perante as urnas por eventuais medidas impopulares (como o fim das eleies diretas). Sobravam a outorga e uma Constituinte levada a cabo por aquilo que os americanos chamam de lame-duck
Congress e que o deputado arenista Flores Soares chamou de crepsculo
melanclico da legislatura. O Ato Institucional n 4, de 7 de dezembro
de 1966, optou por recorrer ao Congresso, que teria entre 12 de dezembro
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Para apreciar o projeto de Constituio encaminhado pelo governo em tempo recorde, o Congresso foi convocado extraordinariamente e
adotou um procedimento bastante simplificado. Uma comisso mista dava
parecer ao projeto que era submetido em bloco ao Congresso. Se aprovado,
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119 A este respeito, o senador Aurlio Vianna (MDB-GB), lembrando Joo Mangabeira, comentava: Estamos discutindo e vamos votar uma Constituio, no pelos processos que a de 46 estabelece, mas pelos processos autoritrios que a revoluo
estabeleceu. [Joo] Mangabeira era por uma reforma ampla, inclusive dizia ele nas funes do Poder Legislativo, mas,
acrescentava: uma reforma constitucional no se faz aos partidos, nem sob a direo de constitucionalistas improvisados.
Estivesse no Parlamento, estaria ele sustentando a mesma tese que defendera diante da mocidade baiana. Constitucionalistas improvisados (Anais da Constituio de 1967, 2 volume, p. 251).
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22 de novembro de 1966120. Os trabalhos da Constituinte se iniciavam perante um Congresso humilhado e achacado pelo regime militar. Mais de
um quinto dos mandatos legislativos conquistados nas eleies de 1962 j
haviam sido cassados (OLIVEIRA, 2005, p. 103).
O processo transcorreu sem grandes surpresas. A comisso mista , sob a presidncia do deputado Pedro Aleixo, designou relator do projeto o senador Antnio Carlos Konder Reis, que trabalharia, no momento
de apreciao das emendas, auxiliado por sub-relatores122 . Konder Reis
ofereceu um parecer favorvel ao projeto (Anais da Constituio de 1967,
v. III, p. 6 e segs.), aprovado por treze votos contra oito (Anais da Constituio de 1967, v. III, p. 51). Na opinio da maioria da comisso, o projeto
encaminhado pelo governo satisfazia as exigncias do Estado moderno,
consignava direitos individuais e respeitava os postulados democrticos.
Os oito votos contrrios subscreviam o voto do MDB encabeado pelo
senador Josaphat Marinho, que abria suas consideraes com uma dura
crtica ao procedimento adotado pelo ato institucional:
121
Nos trabalhos constituintes anteriores, as assembleias dispuseram de meses para cumprir sua tarefa, e as normas internas
e os prazos foram por elas mesmas soberanamente fixados.
Agora, o Congresso delibera atropeladamente, em dias apenas, predeterminado por ato de imprio do Poder Executivo.
Alm de registrar a indefinio do status jurdico da tarefa cometida ao Congresso Nacional, propositadamente ambgua, como j se men120 Para maiores detalhes sobre o episdio, ver O Congresso em meio sculo, depoimento de Paulo Affonso Martins de Oliveira
ao jornalista Tarcsio Holanda (OLIVEIRA, 2005, p. 103-104). Ver, ainda, Lira Neto (2004, p. 387-389). A ordem de recesso do
Congresso Nacional foi cumprida pelo coronel Meira Matos, no comando do Batalho da Polcia do Exrcito de Braslia. A
gua, a energia eltrica e os telefones do prdio do Congresso Nacional foram cortados. s 5h7 da manh de 20 de outubro
os pelotes da Polcia do Exrcito marcharam sobre o prdio, invadiram as dependncias da Cmara e retiraram de l os 78
deputados que ainda permaneciam em viglia no interior do edifcio, frente deles o presidente Adaucto Lcio Cardoso. Ver,
ainda, Silva Neto (2003, p. 503 e segs.).
121 As normas disciplinadoras dos trabalhos da comisso mista foram publicadas nos Anais da Constituio de 1967, v. II, p. 115.
122 Os sub-relatores designados foram os seguintes deputados e senadores: deputado Oliveira Brito, Ttulo I (Da Organizao
Nacional), Captulos I a V; senador Vasconcelos Torres, Ttulo I (Da Organizao Nacional), Captulo VI (Do Poder Legislativo);
deputado Accioly Filho, Ttulo I (Da Organizao Nacional), Captulo VII (Do Poder Executivo); deputado Adaucto Lucio Cardoso, Ttulo I (Da Organizao Nacional), Captulo VIII (Do Poder Judicirio); senador Wilson Gonalves, Ttulo II (Da Declarao
de Direitos); deputado Djalma Marinho, Ttulo III (Da Ordem Econmica e Social) (Anais da Constituio de 1967, v. II, p. 113).
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cionou, o voto de Josaphat Marinho tambm atacava a tendncia centralizadora e antifederalista do projeto, a supresso de eleies diretas para a
Presidncia da Repblica, a reduo das competncias do Congresso em
prol da ampliao das competncias legislativas do Poder Executivo e a
desfigurao dos direitos fundamentais.
Em Plenrio, a Arena apoiou maciamente o projeto, que foi aprovado sem maiores dificuldades. No dia 22 de dezembro teve incio a votao. Na Cmara, 223 deputados votaram favoravelmente matria. Houve
110 votos contrrios e 7 abstenes (Anais da Constituio de 1967, v. II,
p. 712). No Senado, o projeto contou com 37 votos favorveis, 17 contrrios
e uma absteno (Anais da Constituio de 1967, v. II, p. 725). Passava-se
fase de oferecimento de emendas.
As normas de trabalho adotadas pelo Congresso permitiram aos
parlamentares o recolhimento de emendas ao projeto de Constituio
mesmo antes da aprovao do texto pelo Plenrio, na votao em bloco do
dia 22 de dezembro. Isso permitiu que um total de 884 proposies fosse
recolhido. Vrias delas se desdobravam em diversos dispositivos (totalizando, na prtica, mais de 1.500 emendas)123. O relator-geral da comisso
mista, senador Konder Reis, e os sub-relatores designados pelo presidente
da comisso, deputado Pedro Aleixo, iniciaram um trabalho que duraria
at a virada do ano, concluindo com um parecer favorvel a 150 emendas,
algumas delas oriundas da oposio. Em 1 de janeiro de 1967, Konder
Reis, antes mesmo de dar satisfaes comisso mista, reuniu-se com
quem de fato estava frente do processo: o presidente Castello Branco,
Carlos Medeiros Silva, Roberto Campos e os lderes arenistas Raymundo
Padilha e Daniel Krieger (VIANA FILHO, 1975, p. 473).
123 H poucas referncias sobre participao da sociedade civil no processo. Um dos poucos registros localizados coube a Oliveiros S. Ferreira, que, em seu livro Uma Constituio para a mudana (1986), conta que o Instituto dos Advogados de So
Paulo, em reunio realizada nas Arcadas, decidiu que se fazia mister oferecer sugestes [ao anteprojeto de Constituio
encaminhado ao Congresso Constituinte em 1966]. Por motivos vrios, integrei a comisso professores doutores Goffredo
da Silva Telles Jr., Jos Pedro Galvo de Souza, Manoel Gonalves Ferreira Filho, Alfredo Buzaid e eu que deveria estudar
o documento dos doutos ou proceder como bem entendesse. Decidiu-se por elaborar anteprojeto (FERREIRA, 1980, p. 8).
Ferreira apresenta na publicao (que veio a lume apenas em 1986, pouco antes do processo constituinte de 1987-1988)
alguns trechos do que ficou conhecido como anteprojeto paulista. A ntegra do anteprojeto encontra-se publicada nos Anais
da Assembleia Legislativa do Estado de So Paulo, por iniciativa do deputado Camillo Ashcar (FERREIRA, 1980, p. 8).
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aprovao. Se obtivesse apenas a maioria absoluta, sua apreciao somente poderia ser concluda em segundo turno na sesso legislativa seguinte.
J as propostas oferecidas pelo presidente da Repblica tramitariam no
Congresso Nacional no prazo de sessenta dias, em dois turnos, e seriam
consideradas aprovadas com qurum de maioria absoluta. Ao final, o critrio previsto para as propostas do presidente da Repblica foi estendido
aos demais legitimados para iniciar o processo de reforma constitucional.
Este era, na viso das principais lideranas governistas, um ponto decisivo, como mostra o discurso do deputado Raymundo Padilha na sesso de
promulgao da nova Constituio:
O instrumento a est. A ossatura de um sistema jurdico
e poltico aqui se encontra e, na flexibilidade da faculdade
de emenda, encontram-se todos os instrumentos para a sua
transformao segundo a hora histrica, segundo o momento nacional, segundo os imperativos internacionais.
Este o gnio criador desta Carta, esta a sua fora, este
o instrumento indispensvel ou a razo fundamental de sua
permanncia. (Anais da Constituio de 1967, v. IV, p. 1002)
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Repblica que se fez a total substituio do Captulo dos Direitos e Garantias Individuais por dispositivos que a nossa tradio liberal j havia consagrado (ALEIXO, 1975, p. XL). Afora a alterao do regime dos direitos
individuais e trabalhistas, nenhuma das emendas aprovadas tocou o cerne
da proposta encaminhada pelo governo, como a eleio indireta para presidente ou a centralizao de poderes na Unio. Entre elas, algumas recrudesciam, outras abrandavam o carter autoritrio da nova Constituio127.
Essa pequena concesso aos constituintes mais liberais no significava, entretanto, que o regime militar estava disposto a firmar um compromisso com os direitos fundamentais. Pelo contrrio. Talvez significasse
que os militares viam em tais direitos construes inofensivas, que sempre
poderiam ser parcialmente suspensas ou excepcionadas naquilo que interessasse ao regime, quer pela invocao dos poderes revolucionrios, quer
pela interferncia de um Judicirio cuja independncia se encontrava claramente debilitada. O decisivo em uma Constituio o aparato normativo
destinado a institucionalizar o regime. Como observam Paulo Bonavides
e Paes de Andrade, avaliando essas circunstncias a partir de uma distncia histrica, o poder arbitrrio do sistema desnudou suas reais intenes,
exatamente quando os dispositivos formais dos textos [de 1967 e 1969] que
garantiram a liberdade de expresso, de reunio, de imprensa, foram violentados pela censura e pela represso policial (2002, p. 448).
O que se seguiu bastante conhecido. Na 39 sesso da Constituinte iniciou-se o debate sobre as mais de 1.500 emendas oferecidas. Ele
se estendeu por 21 sesses ordinrias e extraordinrias, at a 55 sesso,
de 20 de janeiro de 1967. O tempo era, sem dvida, insuficiente. O proces-
127 A Emenda n 246/3, por exemplo, autorizou a instaurao de processo penal em face de deputado ou senador por decurso de
prazo (resultando no art. 34, 2, da Constituio). A Emenda n 555/2, por sua vez, criou a aprovao por decurso de prazo
das emendas oferecidas pelo Senado ao projeto de lei de diretrizes oramentrias. As Emendas n 130/14 e 369/1 tornaram
obrigatrio o voto secreto para deliberao sobre vetos presidenciais e perda de mandato parlamentar. O qurum para a
deciso sobre perda de mandato foi elevado para dois teros dos membros de cada Casa. Alm disso, a Emenda n 130/26
proibiu emenda constitucional na vigncia de estado de stio, a Emenda n 130/48 sujeitou a nomeao de ministros do STM
prvia aprovao do Senado Federal e a Emenda n 146 tornou permanente a posse da terra habitada pelos indgenas. No
campo da ordem econmica, as Emendas n 78, 94 e 883/14 garantiram o monoplio da pesquisa e lavra do petrleo pela
Unio, nos termos da lei. Para a relao completa das emendas aprovadas, preparada pelo presidente da comisso mista,
deputado Pedro Aleixo, ver Anais da Constituio de 1967, v. II, p. XLII.
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O Congresso havia sido encurralado. Por um lado, se recusasse participao no processo constituinte, possivelmente teria que conviver com
a outorga de uma Constituio cujos excessos a maioria dos parlamentares julgava necessrio abrandar. Por outro, participando do processo no
deixava de conferir-lhe foros de legitimidade, ao menos para os propsitos
do discurso oficial. O Congresso teve, para todo o trmite da nova Constituio, metade do tempo de que disps o ministro da Justia, Carlos Medeiros Silva, para as elucubraes e consultas que resultaram no projeto oficial.
E, certamente, teve muito menos liberdade de ao, pois suas manifestaes
encontravam-se programadas por um instrumento normativo sobre o qual
no possua capacidade deliberativa, ao menos de fato.
O status da nova Constituio parecia encontrar-se em suspenso. O
Correio da Manh da data da promulgao da Constituio de 1967 chamava a nova Carta de ata de um conluio (LIRA NETO, 2004, p. 394). Importantes lideranas da oposio entendiam que os atos institucionais sequer
haviam sido revogados pela nova ordem constitucional e, portanto, era necessrio trabalhar urgentemente na reviso da obra legislativa de Castello
130 Paulo Affonso Martins de Oliveira registra que a sesso teria ocorrido vspera da data-limite para a promulgao da Constituio, 24 de janeiro. A ltima sesso de votao da Constituinte de 1966-1967 , entretanto, realizada no dia 20 de janeiro.
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abono tornava permanentes os dispositivos de controle salarial, antes limitados a trs anos pela Lei n 4.725, de 1965, a chamada Lei do Arrocho Salarial
(ALVES, 2005, p. 151). E isso tambm gerou insatisfaes.
Em Osasco, a situao era mais complexa. O movimento encontrava-se mais organizado e tinha maior capilaridade. Comisses de Fbrica (os chamados grupos de dez) estavam presentes na grande maioria das fbricas da cidade, e uma poltica de organizao e mobilizao
dos operrios encontrava-se em curso. A greve, que vinha sendo preparada pelo sindicado para o ms de novembro, acabou antecipada para
maio, por deciso de um comando constitudo por lderes eleitos na base
operria a partir do trabalho das comisses. Seria em julho, entretanto,
que o movimento grevista partiria para a ao, chegando a paralisar mais
de dez mil trabalhadores e ocupar duas fbricas. A reao dos rgos de
segurana do governo foi mais dura. Jos Ibrahim, presidente do sindicato, foi perseguido e forado primeiro clandestinidade, depois ao exlio.
A fbrica da Cobrasma foi invadida por soldados armados. Mais de uma
centena de trabalhadores foram presos, vrios torturados (ALVES, 2005,
p. 153; GASPARI, 2002a, p. 312).
Pouco antes disso, um comcio organizado pelo PCB paulista em
1 de maio de 1968, com a presena do governador Abreu Sodr, terminou
em pancadaria. Grupos radicais, insatisfeitos com a passividade dos comunistas, arremessaram paus, pedras e ovos no governador e nos organizadores do evento. Expulsos os oradores oficiais, hastearam um retrato de
Che Guevara, discursaram e, por fim, atearam fogo ao palanque, seguindo
em passeata at o centro da cidade, onde destruram as vidraas de uma
agncia do Citibank (GASPARI, 2002a, p. 289).
Alm disso, o movimento estudantil, em ebulio em todo o mundo, propiciou um problema de grandes propores para Costa e Silva. Desde novembro de 1964, a chamada Lei Suplicy de Lacerda (Lei n 4.464, de 9
de novembro de 1964) proibia aos rgos de representao estudantil qualquer ao, manifestao ou propaganda de carter poltico-partidrio, bem
como incitar, promover ou apoiar ausncias coletivas aos trabalhos escolares. Mas atribua a essas mesmas organizaes competncia para lutar
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A missa de stimo dia de Edson Lus, em 4 de abril, seguiu a mesma linha, mas terminou em violncia policial. Na sada da Igreja de Nossa
Senhora da Candelria, um muro de cavalos indceis e cavalarianos irascveis esperava pelos enlutados, mas os clrigos que celebravam a missa
se antepuseram, corajosamente, entre os policiais e a multido, evitando
o confronto imediato (VENTURA, 1988, p. 123). Mesmo dispersando-se
em paz, a multido foi perseguida. Grupos de estudantes foram espancados e, alguns, presos (GASPARI, 2002a, p. 283). O episdio deflagrou
marchas de solidariedade em vrias cidades, entre as quais Salvador e
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Porto Alegre (SKIDMORE, 1988, p. 153). Pouco mais de dois meses depois, a Passeata dos Cem Mil tomaria as ruas do centro do Rio de Janeiro, no que foi a maior manifestao estudantil durante o regime. O protesto transcorreu sem incidentes, e os estudantes levaram a pblico uma
mensagem de crtica ao regime e violncia policial. Vladimir Palmeira,
o mais expressivo lder do movimento, desafiava: A ditadura mais descarada adora leis. Faam uma, duas, trs constituies, instalem e depois
amordacem um, dois, trs congressos (VENTURA, 1988, p. 161-163). Os
militares, como sabemos, aceitaram o desafio.
Alm dos problemas com o movimento sindical e estudantil, o governo se via s voltas com a ecloso do terrorismo de esquerda e de direita.
De acordo com Gaspari, estima-se que entre 1966 e o final de 1968 tenham
ocorrido pelo menos cinquenta aes armadas de grupos de esquerda,
envolvendo atentados pessoais, exploses de bombas e assaltos a bancos,
casas de armas e depsitos de explosivos. Alertado desde o incio de 1967
para a possibilidade de ecloso de um surto terrorista, o regime que tanto venerava a segurana nacional exibia primorosa ineficincia ao combat-lo (GASPARI, 2002a, p. 306). A mesma ineficincia, por sinal, que
mostrava para restabelecer a ordem no seio da prpria hierarquia militar.
Tambm de acordo com Gaspari, ao longo de 1968, s no Rio de Janeiro,
o terrorismo de direita praticou vinte atentados com explosivos e dois duplos sequestros. Autodenominado terrorismo branco, evitava situaes em
que pudesse fazer vtimas e, de fato, no matou ningum. Os ataques no
foram investigados. O objetivo das bombas, mais que intimidar a esquerda, era construir justificativas para a radicalizao, o que acabou levando
formao, dentro das Foras Armadas, de um bolso indisciplinado,
delinquente e inimputvel (GASPARI, 2002a, p. 301-302).
No dia 29 de agosto, mais uma ao violenta da polcia buscaria
reprimir o movimento estudantil: a invaso da Universidade de Braslia e a
priso de aproximadamente quinhentos estudantes, retratada no filme de
Vladimir Carvalho Barra 68: sem perder a ternura. Era uma quinta-feira.
Na segunda, dia 2 de setembro, o deputado Mrcio Moreira Alves subiu
tribuna da Cmara dos Deputados e criticou as contnuas violncias praticadas contra estudantes e contra as universidades, que inviabilizavam
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deputado afirmou: No se julga aqui um deputado; julga-se uma prerrogativa essencial do Poder Legislativo. Livre como o ar, livre como o pensamento a que d guarida, deve ser a tribuna da Casa do Povo (DCD,
1/6/2000, p. 89). Alves negou ter pretendido ofender as Foras Armadas
enquanto instituio e comparou Gama e Silva a Shylock:
No h apelo que o aplaque, no h violncia que o estarrea, no h razo que o emocione, nem pedido que o abale.
Quer, por fora e a todo custo, retirar de junto do corao do
Poder Legislativo o preo que acredita ser-lhe devido. Mas
tal como ao Mercador de Veneza era impossvel receber o
que lhe deviam sem romper a lei, derramando o sangue de
um cristo, tambm impossvel ao ministro da Justia receber o mandato de um deputado sem causar a definitiva
hemorragia no Poder Legislativo. (DCD, 1/6/2000, p. 92)
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142 Recurso em Habeas Corpus n 45.904/MG, provido contra os votos do relator, ministro Adalcio Nogueira, e do ministro Themistocles Cavalcanti.
143 As citaes so oriundas da Ata da 43 reunio do Conselho de Segurana Nacional. Entretanto, como observa Elio Gaspari,
que teve a oportunidade de comparar o documento com a fita de gravao da reunio, a ata contm vrias pequenas fraudes.
Para uma lista das adulteraes, ver Gaspari (2002a, p. 334-337).
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suspensa para que todos pudessem ler o esboo144. O vice-presidente, Pedro Aleixo, iniciou o debate posicionando-se contrariamente outorga do
ato. Para ele, a decretao do estado de stio deveria bastar para conter as
agitaes. Aleixo sustentava que a Cmara no poderia ter concedido a autorizao para processar Mrcio Moreira Alves por um pronunciamento da
tribuna da Casa, por mais que fosse falso ou desagradasse, pois isso significaria o fim da inviolabilidade parlamentar. Sobre a proposta de ato, da lavra de Gama e Silva, comentou: Da Constituio, que antes de tudo um
instrumento de garantias dos direitos da pessoa humana, e da garantia dos
direitos polticos, no sobra (...) absolutamente nada. E, ainda, estaremos
instituindo um processo equivalente a uma prpria ditadura (GASPARI,
2002a, p. 334). Nisso, concordava com ele Jarbas Passarinho, ministro do
Trabalho. A diferena que Passarinho no via outra alternativa ao ato:
Sei que a V.Exa repugna, como a mim e a todos os membros
desse Conselho, enveredar pelo caminho da ditadura pura e
simples, mas me parece que claramente esta que est diante de ns. (...) s favas, Sr. Presidente, neste momento, todos
os escrpulos de conscincia.145
A soluo de Aleixo no interessava. De acordo com a Constituio, o Congresso no poderia ser posto em recesso durante um eventual
estado de stio. A autoridade da revoluo havia sido desafiada pelos
deputados. Deveria haver uma resposta altura do desafio. O que se tem
que fazer realmente uma represso, segundo o ministro da Marinha,
o radical Augusto Rademaker. Geisel observou: Se no tomarmos neste momento esta medida, amanh vamos apanhar na cara146 . Por fim,
Gama e Silva defendeu que o ato no determinasse prazo para sua vign144 Skidmore relata que uma primeira verso do ato, excessivamente draconiana (!), teria sido vetada antes da reunio pelo ministro do Exrcito, que, ao ouvir a minuta, exclamou: Desta maneira a casa vir abaixo!. Skidmore descreve Gama e Silva como
um ministro cuja verbosidade e pobreza de julgamento eram uma constante dor de cabea para o Planalto (SKIDMORE, 1988,
p. 166). A mesma referncia pode ser encontrada no trabalho de Caetano Arajo e Eliane Cruxn Maciel: Na crise do AI-5 preparou dois textos, um muito duro, extinguindo o Congresso e o Supremo e outro, menos radical, que terminou por prevalecer.
Considerava o ato a institucionalizao da revoluo (CHAGAS, 1979). Afirmou, posteriormente, ter redigido o documento em
apenas quatro horas, num quarto de hotel, sem consultar livros ou cdigos penais (ARAJO; MACIEL, 2002, p. 53).
145 De acordo com Gaspari, a ata registra: Mas, Sr. Presidente, ignoro todos os escrpulos de conscincia (GASPARI, 2002a, p. 337).
146 Na carne, segundo a ata adulterada (GASPARI, 2002a, p. 337).
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cia, o que lhe conferia um carter dinmico e o transformava em instrumento de permanente revitalizao da ditadura (GASPARI, 2002a,
p. 338). De acordo com o ministro:
A experincia demonstra como foi errado ter fixado prazos
no Ato Institucional n 1. Penso que isto motivo mais do
que suficiente para justificar que este ato, outorgado como
foi, possa at mesmo ser revogado a curto ou a longo prazo (...) mas limit-lo (...) seria incidirmos no mesmo erro do
Ato Institucional n 1, quando a revoluo se autolimitou.
(GASPARI, 2002a, p. 338)
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O perodo que se seguiu foi de represso generalizada e hibernao da atividade poltica institucional (ARAJO; MACIEL, 2002, p. 46).
No mesmo sentido, Lcia Klein registra que o perodo de dez meses durante o qual o Congresso permanece em recesso representa um esvaziamento da esfera partidria, cuja atuao havia sido destituda de sentido
pela legislao de exceo (KLEIN, 1978, p. 33). Com base no Ato Institucional n 5, foram aplicadas mais de 1.500 sanes, entre suspenso e
cassao de mandato (434), aposentadoria (547), reforma (241), demisso
(324) e destituio (1), maciamente concentradas no binio 1969-1970
(FIGUEIREDO, 1978, p. 155). Entre essas punies quatro atingiram diretamente o Judicirio: a aposentadoria compulsria dos ministros Hermes
Lima, Evandro Lins e Silva e Victor Nunes Leal, do STF, e a do general Peri
Constant Bevilaqua, ministro do STM148 .
Bevilaqua estava a trs meses da aposentadoria por idade. Ele foi
o nico ministro do STM a sofrer uma punio baseada em ato institucional. No Supremo, em solidariedade aposentadoria de Lima, Lins e
Silva e Leal, demitiram-se o presidente e o vice-presidente do tribunal,
ministros Gonalves de Oliveira e Lafayete de Andrada.
Ambos mineiros, um deles descendente de Jos Bonifcio,
foram os nicos funcionrios de alto nvel dos poderes republicanos a se valerem do esprito de renncia para impedir
147 No mesmo sentido, Elio Gaspari: A principal caracterstica da atividade legiferante que se seguiu edio do AI-5 foi a
expanso do controle da sociedade pelo Estado (GASPARI, 2002b, p. 232).
148 A respeito das cassaes dos trs ministros do STF, ver Paula (2003). Para a aposentadoria de Peri Bevilaqua, ver Lemos (2004b).
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149 Logo em seguida, com o Ato Institucional n 6, de 1 de fevereiro de 1969, Costa e Silva reduziria o STF sua composio de
onze ministros.
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Depois de muita discusso sobre as condies para apresentao de emenda constitucional, Gama e Silva insiste na
tese da diferena de tratamento de propostas originrias
do Executivo e do Legislativo, posio seguida por Miguel
Reale. Discutia-se a garantia da apreciao das propostas
do Executivo, garantia de que no gozariam as de iniciativa de parlamentares. Todavia, o texto suprimido e permanece a redao da Constituio de 1967. (ARAJO;
MACIEL, 2002, p. 61)
Este relato fiel ao teor dos debates, mas no o quanto ao texto final do projeto, nem quanto verso outorgada pela Junta Militar, na
qual o qurum para aprovao das emendas surge como sendo de dois
teros. No foi possvel localizar nenhuma fonte histrica que explicasse
a mudana. Parece razovel sup-la de responsabilidade do prprio Pedro Aleixo, que aps os trabalhos da comisso, ficou encarregado de consolidar as diversas alteraes aprovadas ao anteprojeto inicial. possvel
que o vice-presidente, de perfil mais liberal, tivesse preferncia por essa
frmula, como meio de melhor resguardar os dispositivos constitucionais
do humor governamental. Entretanto, a lealdade que marcou sua relao
com Costa e Silva fala contra, ao menos em princpio, a suposio de que
ele houvesse inserido na verso final do texto, propositadamente e sem o
conhecimento do presidente, um dispositivo em discordncia do que fora
debatido na comisso. Como se sabe, o qurum de dois teros viria a criar
dificuldades para o regime militar, como atesta o episdio do Pacote de
Abril, discutido no prximo captulo. fato que o Conselho de Segurana
Nacional apreciou o resultado do trabalho da Comisso de Alto Nvel antes de sua finalizao, mas duvidoso que uma alterao como essa houvesse sido sugerida por seus membros, que, exceo do prprio Pedro
Aleixo, criticaram o projeto por julg-lo excessivamente liberal (ARAJO;
MACIEL, 2002, p. 64).
O plano de Costa e Silva, mesmo com a oposio de setores duros
do Exrcito, parecia caminhar para o sucesso. Ele reabriria o Congresso
para a promulgao da nova Constituio, ainda que sob o ttulo de emenda constitucional, no 7 de setembro vindouro. Entretanto, no dia 27 de
agosto, ao despachar com o governador de Gois, Otvio Lage, o presi-
Histria Constitucional
Brasileira
151 Na verdade, a sade de Costa e Silva era sabidamente precria j poca em que ele fora alado Presidncia da Repblica. No
final de 1966, dois mdicos j haviam lhe dado no mximo mais dois anos de vida. Para mais detalhes, Gaspari (2002a, p. 274).
152 poca, Augusto Rademaker (Marinha), Aurlio de Lyra Tavares (Exrcito) e Mrcio de Souza e Mello (Aeronutica).
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Deus permita que dure pouco para que um outro texto venha a ser apreciado com mais serenidade e mais clareza, capaz
de traduzir por muitos anos os anseios democrticos do povo
brasileiro. (Anais da Constituio de 1967, v. IV, p. 994)
De fato, a Constituio de 1967 durou pouco, mas no foi substituda por um texto capaz de traduzir os anseios democrticos do povo brasileiro. O texto da Emenda n 1, de 1969, traduzia apenas a convenincia
de um regime violento e incapaz de impor a ordem no mbito das prprias
Foras Armadas.
***
Como visto, o regime ditatorial foi marcado pela suspenso e alterao de normas constitucionais por fora de atos institucionais editados
pelo governo ou de emendas Constituio ora outorgadas, ora votadas
por um Congresso rigidamente controlado. Essas medidas procuraram
assegurar aos militares o controle das principais instituies republicanas,
de forma a permitir o adimplemento dos objetivos nacionais permanentes ou conjunturais e a garantia da paz e tranquilidade social.
Os conceitos de objetivos nacionais permanentes e conjunturais,
como se sabe, remetem ao trabalho de Golbery do Couto e Silva (1981). Os
objetivos nacionais permanentes representam a
traduo dos interesses e aspiraes do grupo nacional,
tendo em vista a sua prpria sobrevivncia como grupo, isto
, asseguradas as trs condies bsicas de autodeterminao, integrao crescente e prosperidade, dentro do quadro
espacial seja imposto pela tradio histrica, seja requerido
por condies julgadas essenciais quela mesma sobrevivncia. Tais objetivos definem, portanto, a atitude do grupo,
considerado em sua vida interior e em sua vida de relao.
(COUTO E SILVA, 1981, p. 60)
Os objetivos nacionais atuais, por outro lado, teriam carter conjuntural, representando a cristalizao dos interesses nacionais em um
dado momento (COUTO E SILVA, 1981, p. 65). Nessa anlise, os objetivos permanentes so naturalizados e equivalem a uma interpretao das
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as prprias premissas revolucionrias, como observou Gama e Silva durante os trabalhos da Comisso de Alto Nvel: Entendo que o ato institucional superconstitucional, e a est a Constituio dando a faculdade de
revogar o ato institucional! (SENADO FEDERAL, 2002, p. 332).
A conjuno do Ato Institucional n 5 e da Emenda Constitucional
n 1 forneceu a verso definitiva do jogo normativo que turvava os limites
entre a normalidade constitucional e a adoo de medidas excepcionais,
quando a prpria Constituio passou a afirmar a possibilidade de que
suas normas fossem excepcionadas conforme a vontade do governante.
Mdici, eleito para substituir Costa e Silva pelo Congresso recm-aberto
em outubro de 1969, no alterou em nada essa estrutura. A nica emenda
constitucional que aprovou, em 1972, destinava-se a tornar indiretas as
eleies para governador de estado, em 1974 (Emenda Constitucional n 2,
de 1972). Por qu? impossvel ser mais eloquente que ele:
A Castello Branco a ditadura parecera um mal. Para Costa
e Silva, fora uma convenincia. Para Mdici, um fator neutro, instrumento de ao burocrtica, fonte de poder e depsito de fora. No s se orgulhou de ter namorado o AI-5
desde antes de sua edio, como sempre viu nele um verdadeiro elixir: Eu posso. Eu tenho o AI-5 nas mos e, com ele,
posso tudo, disse certa vez a um de seus ministros. Eu tinha
o AI-5, podia tudo, rememorou na nica entrevista que concedeu. (GASPARI, 2002b, p. 130)
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Captulo 2
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A emergncia do projeto
constitucional democrtico:
convocao, processo e significado
da Constituinte de 1987-1988
Constituinte sem povo no cria nada de novo.
(Slogan adotado pelos plenrios, comits e movimentos
pr-participao popular na Constituinte.)
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Constituio, poderia resultar em qualquer coisa, menos em um texto dotado de harmonioso senso unitrio de equilbrio.
Em outras palavras, as foras polticas envolvidas no processo
constituinte jogaram-se nele sem nenhuma certeza sobre como aquilo
iria acabar. O poder constituinte tornara-se rfo de objetivos nacionais.
No havia um projeto oficial a ser traduzido pela Constituio, mas diversos projetos polticos e ideolgicos fragmentrios a articular, mediados
por uma forte exigncia de cidadania, entendida principalmente como direito participao ativa na vida poltica do pas154 .
Esse processo materializou uma recusa Constituio de notveis, ideia de um texto tcnico, a servio de um programa j definido,
portador de um saber confivel sobre o que bom para ns. Esse saber
deveria, agora, ser construdo e, para isso, constituir as prprias condies de sua constituio. O pronunciamento do povo soberano no seria
encarnado pelo unssono da voz autoritria, chancelada pelo verniz bacharelesco, mas por uma autntica polifonia, cujo sentido somente pode
ser apreendido em movimento, em seu prprio fazer-se. Esta a nota de
ineditismo que atribui Constituio de 1988 um carter verdadeiramente
revolucionrio. E, precisamente por isso, o principal motivo de crticas.
Uma mudana desse tipo, no entanto, no ocorre por meio da supresso instantnea das ideias e prticas at ento vigentes. Os ecos da concepo
do direito como um problema tcnico ressoaram ao longo de todo o processo constituinte, como possvel perceber nos comentrios que os juristas
desalojados de sua posio frequentemente lanaram contra a assembleia ou,
ainda, no pronunciamento do ento presidente Jos Sarney em cadeia nacional de rdio e televiso, no dia 26 de julho de 1988, no qual criticava a
qualidade do trabalho dos constituintes dizendo: os brasileiros receiam que
a Constituio torne o pas ingovernvel (OLIVEIRA, 2005, p. 145).
154 A este respeito, veja-se a avaliao do ento reitor da Universidade de Braslia, Cristvam Buarque: A Constituinte tinha que
ser o retrato das ideias que o Brasil tem de si. E estas ideias so hoje divididas, como as de um ser esquizofrnico que se sente
partido e, portanto, no se v claramente. (...) Nossa Constituio de 1988 reflete perfeitamente o mundo imperfeito ao qual
ela pertence. Felizmente ela assim saiu. No poderia ser diferente. No avanou como alguns gostariam. No regrediu como
outros desejariam. No deixou claro para onde vai o pas, porque nenhum de ns tem claro para onde ele deve e pode ir. Esta
a mais perfeita de nossas constituies. Ela inacabada como o nosso pas, em processo de formao social desejando ser
uma nao (BUARQUE, 1988, p. 20).
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A ideia de convocao da Constituinte, entretanto, exerceu influncia muito limitada sobre a oposio legal. Apenas aps 1977, por razes
analisadas a seguir, a convocao de uma Constituinte passou a ter alguma
prioridade na pauta emedebista. Entretanto, mesmo que o discurso constituinte ainda no estivesse articulado de forma consistente no incio e em
meados da dcada de 70, a crtica ao constitucionalismo autoritrio marcou
156 A este respeito, ver o verbete Partido Comunista Brasileiro, do Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro organizado pela
Fundao Getlio Vargas. O verbete encontra-se disponvel online no endereo: < http://www.fgv.br/cpdoc/busca>.
157 No mesmo sentido, ver Michiles (1989, p. 21).
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O pronunciamento de Ulysses foi publicado na ntegra pelos grandes jornais do pas160. Considerando que ele atacara de uma s vez o Ato
Institucional n 5, o processo de escolha do prximo presidente e as prises
arbitrrias, a divulgao de seu discurso pela imprensa deve ser considerada como uma vitria do MDB. Gaspari observa que, meses antes, a Polcia Federal lembrara que era proibido criticar o sistema de censura, seu
fundamento e sua legitimidade. Era pouco, mas era algo [referindo-se
divulgao da ntegra do discurso de Ulysses] (GASPARI, 2003, p. 243).
Em agosto de 1974, a V Conferncia Nacional da OAB foi realizada no Rio de Janeiro. O tema escolhido foi O Advogado e os Direitos do
158 Esse episdio ainda revelaria o racha na prpria oposio legal ao regime, que disputava internamente a forma pela qual
deveria fazer oposio. Na votao no Colgio Eleitoral, Ulysses e Barbosa Lima nem sequer receberam todos os votos do
seu partido. Um grupo dissidente (os autnticos) de 23 deputados se absteve. Em seu manifesto anunciaram que estavam
devolvendo os votos ao grande ausente: o povo brasileiro, cuja vontade, excluda deste processo, devia ser a fonte de todo o
poder. E exigiram a restaurao das garantias democrticas (tambm exigida por Ulysses e Barbosa Lima) e apelaram aos
brasileiros para que apoiassem seu protesto (SKIDMORE, 1988, p. 302). No mesmo sentido ver Gaspari (2003, p. 252).
159 A ntegra do discurso de Ulysses pode ser consultada no stio da Fundao Ulysses Guimares, no endereo <http://www.
fugpmdb.org.br/novo/downloads/bibliotecas/biblioteca000018.pdf>.
160 A respeito do discurso de Ulysses e seu impacto, ver o artigo de Carlos Chagas, publicado em O Estado de S. Paulo de
27-9-1973, Navegar preciso, republicado em Chagas (1975, p. 91-93).
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exercessem influncia maior sobre o eleitorado. O significado desse tipo de censura fica evidente se lembrarmos que os
maiores jornais do pas na poca tinham tiragem mxima
de aproximadamente 300 mil exemplares, atingindo cerca
de 20 milhes de pessoas; em compensao, o rdio atingia 85 milhes de pessoas, e a televiso aproximadamente
45 milhes. (ALVES, 2005, p. 229)
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do Congresso Nacional, o que foi feito por meio da edio do Ato Complementar n 102, de 1 de abril de 1977. Com o Congresso em recesso,
o presidente, por fora do 1 do art. 2 do AI-5, ficaria autorizado a
legislar em todas as matrias.
Era necessrio, entretanto, encontrar um pretexto que tornasse
mais apresentvel opinio pblica a atitude arbitrria do governo. Geisel
fabricou esse pretexto pressionando o Congresso a aprovar seu projeto de
reforma do Judicirio162 . O projeto163 criava um rgo disciplinador da magistratura, o Conselho Nacional da Magistratura, dotado de competncia
para, entre outras coisas, avocar procedimentos disciplinares em face de
juzes de primeiro grau. Alm disso, ampliava a competncia da justia
militar estadual, o que gerou preocupaes sobre a efetividade da apurao
de crimes praticados por policiais militares contra civis. O projeto foi repudiado pela OAB, que pressionou intensamente o MDB para modific-lo
ou rejeit-lo. No curso das negociaes,
o senador Accioly Filho, da Arena, redigiu um substitutivo
que foi aprovado pelo MDB. O governo, no entanto, pressionou a Arena a rejeit-lo, forando a aceitao da verso
original do Executivo. A situao logo chegou a um impasse, transformando-se em crise poltica; o MDB fechou questo, obrigando todos os seus parlamentares a votar contra o
projeto164. No dia 30 de maro de 1977 o projeto de reforma
judiciria foi a plenrio em sesso conjunta do Senado e da
Cmara dos Deputados, como era exigido para votao de
uma emenda constitucional. O resultado foi de 241 votos fa162 De acordo com Elio Gaspari: O Congresso no fora fechado para que se reformasse o Judicirio. O que se queria era o muito
mais, a liberdade para emendar dispositivos poltico-eleitorais da Constituio (GASPARI, 2004, p. 362). A mesma concluso
pode ser depreendida da leitura da Ata da 52 Sesso do Conselho de Segurana Nacional, 1/4/1977, na qual se discute
abertamente a necessidade de conjugar a reforma do Judicirio com a as alteraes na legislao poltico-eleitoral.
163 Proposta de Emenda Constituio n 29, de 1976, encaminhada ao Congresso pela Mensagem n 347, de 1976 (DCN,
17/11/1976, p. 2892 e segs.).
164 poca vigia a fidelidade partidria, e o descumprimento de uma orientao direta do partido poderia levar o deputado
ou senador perda do mandato, nos termos do art. 35, V, c/c o pargrafo nico do art. 152, ambos da Carta de 1969. Este
ltimo dispositivo rezava: Perder o mandato no Senado Federal, na Cmara dos Deputados, nas assembleias legislativas e
nas cmaras municipais quem, por atitudes ou pelo voto, se opuser s diretrizes legitimamente estabelecidas pelos rgos
de direo partidria ou deixar o partido sob cuja legenda foi eleito. A perda do mandato ser decretada pela Justia Eleitoral,
mediante representao do partido, assegurado o direito de ampla defesa.
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vor do projeto original e 156 contra; como no houve maioria de dois teros, o pacote foi rejeitado. Dois dias depois o
presidente Ernesto Geisel fechou o Congresso pela terceira
vez (...). (ALVES, 2005, p. 233)
No dia 1 de abril, Geisel reuniu o Conselho de Segurana165. Comeou expondo o longo trabalho de diagnstico do Judicirio desenvolvido a
seu pedido pelo STF e a tentativa de aprovao do texto no Congresso. Criticou o MDB, que adotou postura fechada na questo, invocando, inclusive a clusula de fidelidade partidria prevista na Emenda n 1, de 1969. De
acordo com o presidente a emenda era tcnica e jurdica, no guardando
qualquer conotao partidria. Seu objetivo era to somente dotar o Brasil de uma Justia melhor. Por fim, criticou a sistemtica de apreciao das
emendas constitucionais prevista na Carta outorgada pela Junta Militar:
Embora tivssemos maioria absoluta, a emenda no passou, porque a Constituio, por uma razo que at hoje no
entendi, exige que as emendas constitucionais sejam aprovadas por dois teros, quando a Constituio anterior exigia
apenas maioria absoluta. Quer dizer, se vigesse a Constituio anterior, essa emenda teria sido aprovada e estaria hoje
iniciada a sua regulamentao.
Assim como em 1965, a rejeio de proposta de emenda Constituio encaminhada pelo presidente da Repblica ao Congresso resultou na outorga de um ato de exceo. Abria-se caminho nem tanto para
a reforma do Judicirio, mas para a liberdade para emendar dispositivos
poltico-eleitorais da Constituio (GASPARI, 2004, p. 362), algo que o
incompreensvel qurum de dois teros, exigido para reformas constitucionais, tornava impossvel ao governo, com o Congresso aberto166 .
165 Todas as citaes seguintes so retiradas da Ata da Quinquagsima Segunda Sesso do Conselho de Segurana Nacional,
Arquivo Ernesto Geisel, CPDOC/FGV (Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil da Fundao Getlio Vargas).
166 Como j visto, o anteprojeto consagrou o qurum de dois teros em contrariedade s discusses ocorridas no mbito da
Comisso de Alto Nvel. No h maiores esclarecimentos acerca de como essa deciso foi tomada, mas lcito presumir que
a mudana foi inserida pelo vice-presidente Pedro Aleixo, responsvel por consolidar as sugestes apresentadas ao texto e
aprovadas no mbito da comisso. A propsito, ver A Constituio que no foi: histria da Emenda Constitucional n 1, de 1969
(SENADO FEDERAL, 2002).
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167 O Pacote de Abril envolve a outorga das Emendas Constitucionais n 7, de 13 de abril de 1977, e n 8, de 14 de abril de 1977,
alm do Decreto-Lei n 1.538 (extenso da Lei Falco para as eleies legislativas federais), n 1.539 (alterao do Colgio
Eleitoral responsvel pela eleio do presidente da Repblica), n 1.540 (alterao do Colgio Eleitoral responsvel pela eleio dos governadores), n 1.541 (instituindo as sublegendas para eleies ao Senado e s prefeituras), n 1.542 (alterao
de regras de inelegibilidade) e n 1.543 (regulando as eleies indiretas ao Senado), todos de 14 de abril de 1977. A Emenda
n 7 versava sobre a reforma do Judicirio, enquanto a Emenda n 8 concentrava as inovaes da reforma poltica.
168 Os chamados senadores binicos eram eleitos pelo Colgio Eleitoral estadual responsvel pela eleio do governador, e no
pelo voto direto. O Senado era renovado alternadamente em um tero e dois teros de sua composio. Na renovao de dois
teros, que ocorreria nas eleies de 1978, cada estado elegeria dois senadores: um deles seria escolhido pelo voto direto e
outro (o binico) pelo Colgio Eleitoral. O Senado compunha-se de 66 senadores. Havia 44 cadeiras em disputa em 1978.
Das 22 que no se renovavam, a Arena possua apenas 6, ganhas em 1974, aps uma derrota histrica para o MDB. A previso
dos binicos garantiu mais 21 cadeiras ao governo, que, antes da disputa pelas vagas que seriam preenchidas por eleies
diretas, j contava com 27 senadores. Precisava ganhar apenas 6, de 22 vagas, para alcanar a maioria absoluta do Senado.
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mesma forma, a instalao da Justia Federal de primeiro grau com o provimento de todos os cargos de juiz por ato monocrtico do presidente da
Repblica. Alm disso, a clusula de excluso de apreciao judicial contida
na maioria dos atos institucionais obteve relativo sucesso na represso ao
surgimento de novas narrativas sobre o conflito poltico por meio do direito
(BARBOSA; PAIXO, 2008). No Legislativo, esse processo se desenvolveu
por meio das numerosas cassaes de mandato, do bipartidarismo com
voto de liderana e da acentuada preponderncia do Executivo no processo
legislativo, principalmente por meio da aprovao por decurso de prazo dos
decretos-lei. Era necessrio controlar as instituies, mas, ao mesmo tempo, mant-las funcionando a servio do regime, legitimando-o.
O Pacote de Abril surgiu no cenrio poltico no momento em que a
oposio legal ensaiava um crescimento significativo e o discurso da abertura j havia se consolidado: havia quase oito anos que no eram editados
atos institucionais. As medidas representaram o anticlmax desse processo
e, ao mesmo tempo, o momento em que a fico de normalidade polticoinstitucional armada pelo governo esgarou-se definitivamente. O Pacote,
outorgado com base em prerrogativas criadas pelo Ato Institucional n 5,
smbolo do momento mais crtico e violento do processo repressivo, acabou por catalisar o sentimento de insatisfao com a democracia a meias
qual se referia Brossard, fortalecendo as posies polticas que defendiam a necessidade de superao da ordem jurdica vigente por meio da
grande obra de reconstitucionalizao do pas, nas palavras do senador
emedebista Marcos Freire (DCN, Seo II, 20/4/1977, p. 966).
Para compreender a intensificao do movimento pr-Constituinte nesse perodo, importante recuperar uma das medidas introduzidas pelo Pacote de Abril. Renovando uma longa tradio no regime
militar, foram alteradas as regras regentes da reforma constitucional.
Como observado por Gaspari,
Preparando-se outro pedao do futuro, baixara-se o qurum das reformas constitucionais de dois teros para maioria absoluta do Congresso. Na reunio do Conselho de Segurana esse dispositivo fora defendido por seis ministros.
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Da forma como foi outorgada em 1969, a Carta autoritria previa, em seu art. 47, que as propostas de emenda poderiam ser apresentadas por um tero dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado
Federal. A Emenda Constitucional n 8, de 1977, outorgada por Geisel,
substitua a conjuno alternativa ou pela aditiva e. Dessa forma, a
apresentao de propostas de emenda constitucional ficava condicionada concorrncia de um tero dos deputados e um tero dos senadores.
Alm disso, o procedimento de reforma tambm sofreu modificao: a
aprovao exigia, de acordo com o art. 48, discusso e votao em reunio
do Congresso Nacional, em duas sesses, dentro de sessenta dias, a contar da sua apresentao ou recebimento. A proposta seria aprovada se
obtivesse, em ambas as votaes, dois teros dos votos dos membros das
Casas do Congresso. A redao dada ao dispositivo pela Emenda n 8
facilitava sobremaneira a aprovao das propostas: primeiro, aumentava
o prazo para apreciao de sessenta para noventa dias. Em seguida, reduzia o qurum de dois teros dos membros das Casas Legislativas para
maioria absoluta dos votos do total de membros do Congresso Nacional,
inaugurando critrio diverso dos atos institucionais e da Constituio de
1967. Pela nova redao do art. 48, uma emenda constitucional poderia
ser aprovada mesmo contra o voto de todos os senadores170 .
O resultado mais imediato desse novo processo de reforma constitucional era a subverso da conjuntura poltica do Congresso. O governo,
antes imobilizado pela necessidade de negociar com a oposio, agora se
encontrava em clara vantagem171. A primeira proposta aprovada durante a
vigncia das novas regras foi a Emenda Constitucional n 9, de 28 de junho
de 1977, de autoria do senador Nelson Carneiro, conhecida como emenda
170 Trs emendas constitucionais foram aprovadas nessa sistemtica, a Emenda Constitucional n 9, de 28 de junho de 1977 (a
emenda divorcista de Nelson Carneiro, que ser abordada em seguida), a Emenda Constitucional n 10, de 14 de novembro
de 1977, e a Emenda Constitucional n 11, de 17 de outubro de 1978, que revogava os atos institucionais naquilo que contrariassem a Constituio.
171 Entre o perodo subsequente outorga do Pacote de Abril e a convocao da Constituinte, pouco mais de oito anos, portanto,
foram aprovadas dezessete emendas constitucionais.
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A revogao dos atos institucionais por uma emenda Constituio completa a trajetria de acentuada confuso acerca dos critrios mediante os quais determinados contedos normativos assumem forma constitucional. Desde o incio do regime militar, os atos institucionais foram
utilizados para modificar a Constituio e as condies de sua alterao.
Conviveram durante boa parte do perodo militar com emendas constitucionais, algumas das quais chegaram a transpor para o texto da Constituio dispositivos constantes dos atos institucionais e por eles declarados
permanentes, como em um reconhecimento tcito de que o instrumento revolucionrio no passava, de fato, de um meio inconstitucional de
reformar a Constituio. A partir de 1969, emendas constitucionais (n 1,
n 7 e n 8) so outorgadas com fundamento em um ato institucional e,
por fim, uma emenda constitucional revoga os atos de exceo, no sem
criar novas e mais rigorosas regras acerca do estado de stio, do estado de
emergncia e das medidas de emergncia.
A reduo do qurum para a aprovao de emendas constitucionais em 1977 foi percebida, principalmente pela oposio legal, como uma
manobra no sentido de garantir condies para o prosseguimento da abertura por meio de uma poltica legislativa reformista, sob rigoroso controle
do governo. A preocupao central das lideranas oposicionistas passou
a ser a possibilidade de que o novo processo emprestasse ao trabalho do
Congresso, sob os auspcios de Geisel e da Arena, uma cara de Constituinte. De acordo com o senador Marcos Freire, do MDB de Pernambuco,
era decisivo refutar a possibilidade de que o Congresso pudesse, por si s,
levar a cabo a obra de reconciliao nacional pretendida. Para Freire,
o pacto social, h muito fora rompido: no conseguir restabelec-lo,
unilateralmente, o presidente da Repblica, chamando a si o exerccio do
poder constituinte (DCN, Seo II, 20/4/1977, p. 966). Seabra Fagundes,
que em 1977 entendia ser invivel a convocao de uma Constituinte, defendia a realizao de uma reforma constitucional. Ainda assim, revelava
preocupao de que 110 milhes de pessoas ficassem merc de uma vontade nica, ou de um pequeno grupo no credenciado por elas nem mesmo
precisamente identificado:
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de temer, no entanto, ainda nesta hiptese, que, se mantido antes de votar-se a reforma, o critrio imposto pela
Emenda n 8, de abril ltimo, para a tramitao das emendas constitucionais, de aprovao por maioria dos votos dos
membros do Congresso (art. 48), tudo resulte, na verdade,
em uma nova Carta Poltica outorgada. Sim, porque o Poder Executivo dispe, sozinho, dessa maioria, e os que o
integram proclamam, sempre, o seu sentimento de total
unidade e concordncia com a vontade presidencial, salvo
excees de homens que se prezam de conciliar a lealdade partidria com a fidelidade a convices pessoais (...).
(SEABRA FAGUNDES, 1977)
Na Cmara, o esforo pela convocao da Constituinte tambm ganha fora. O deputado Freitas Nobre, ento lder do MDB, recorda que durante as eleies de 1974 o partido solicitara populao que lhe desse ao
menos um tero das cadeiras da Cmara, para que pudesse influenciar o processo legislativo, mais especificamente, apresentando emendas constitucionais ou impedindo que as emendas constitucionais da Arena fossem votadas
sem [a] concordncia [da oposio]. Nobre lembrou o comentrio de Geisel
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nos setores mais mobilizados da populao. Ocuparam as pautas de sindicatos, associaes, movimentos de base (MICHILES, 1989, p. 22).
A Ordem dos Advogados do Brasil destacou-se nesse momento.
Raymundo Faoro, que assumiu da presidncia da OAB no mesmo dia em
que Geisel decretou o recesso do Congresso Nacional para outorgar o Pacote
de Abril, de imediato lanou a instituio em uma campanha pela Constituinte. Ao terminar de ler o texto do Pacote, Faoro disse que a reduo do
qurum para a votao de emendas constitucionais era uma porta entreaberta. Aonde ela levava, no sabia (GASPARI, 2004, p. 367). Em agosto
de 1977, Goffredo Teles Jnior e outros acadmicos divulgaram a Carta
aos Brasileiros, manifesto que, dando continuidade aos protestos de abril,
conclamara a nao a procurar a nica via legtima, com que restaurar as
instituies democrticas despedaadas a convocao de uma Assembleia
Nacional Constituinte (ANDRADE; BONAVIDES, 2002, p. 456)181. Em
1981, Faoro lanou o breve texto Assembleia Constituinte: a legitimidade
recuperada, no qual criticava os remendos constitucionais propostos pelo
governo militar. Naquele ponto, o debate sobre o modus operandi e sobre a
legitimidade para a convocao da Constituinte comeava a desenhar-se.
Tambm em 1981, entre 30 de setembro e 3 de outubro, a OAB realizou em Porto Alegre o Congresso Pontes de Miranda, no qual chegou a
ser aprovado um anteprojeto de sugesto para uma futura Constituio
(MICHILES, 1989, p. 22). O Congresso foi resultado de mais de um ano
de debates na Ordem, e o anteprojeto chegou a ser publicado pela seccional gacha em parceria com o Instituto dos Advogados do Rio Grande do
Sul182 . Em 1983 a Ordem realizaria o Congresso Nacional de Advogados
Pr-Constituinte, entre 1 e 4 de agosto, em So Paulo. Os anais do evento,
181 Dizia o documento: Sustentamos que um Estado ser tanto mais evoludo quanto mais a ordem reinante consagre e garanta
o direito dos cidados de serem regidos por uma Constituio soberana, elaborada livremente pelos representantes do povo,
numa Assembleia Nacional Constituinte. A ntegra da Carta foi publicada pelo jornal Movimento, no Caderno Constituinte:
Como? Por qu? A quem serve? (p. 38-39). Lanada em 11 de agosto de 1977, a Carta foi lida pela primeira vez na Faculdade
de Direito de So Paulo, no Largo de So Francisco. Assinavam o documento, alm de Goffredo Telles, Dalmo Dallari, Modesto
Carvalhosa, Irineu Strenger, Antnio Candido, Jos Carlos Dias, Jos Afonso da Silva, Hermes Lima, Cludio Heleno Fragoso,
Hlio Bicudo, Franco Montoro e Flvio Bierrenbach, entre outros.
182 Ver Proposta de Constituio democrtica para o Brasil (1981).
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D. Helder, entretanto, poca candidato ao Nobel da Paz, permaneceu em combate direto com o regime (GASPARI, 2002b, p. 292). Sua
posio, com o tempo, acabaria por prevalecer na CNBB. Conforme relato
de Kucinski, em meados da dcada de 70, a Conferncia dos Bispos contava
com mais de sessenta progressistas contra menos de quarenta conservadores. Uma maioria de moderados (cerca de duzentos) tendia ao alinhamento
com a ala progressista do colegiado (KUCINSKY, 2001, p. 77).
Pouco antes da outorga do Pacote de Abril, a Igreja havia divulgado
o manifesto Exigncias Crists de uma Ordem Poltica, como resultado da
15 Assembleia Geral da CNBB, realizada em Indaiatuba, em fevereiro de
1977. O documento descrevia o regime militar como autoritrio e advertia que a prpria lgica do Estado de exceo exigia que ele no se tornasse
regra permanente e ilimitada.
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Um povo se desenvolve quando cresce em liberdade e em participao, quando tem seus direitos respeitados ou ao menos
dispe de recursos primrios de defesa, como os expressos no
habeas corpus, quando dispe de sistemas que disciplinam e
asseguram mecanismos de controle ascendncia do Executivo, quando pode contar com o respeito representao das
comunidades intermdias e ao direito de auto-organizao
das instituies sociais, como os partidos, os sindicatos e as
universidades; quando seu direito informao e circulao
das ideias no limitado por formas arbitrrias de censura;
quando pode escolher com liberdade aqueles aos quais delegue o exerccio da autoridade.189
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O envolvimento da Igreja no processo de transio e, mais especificamente, no prprio processo constituinte intenso. Uma boa sntese das
expectativas da CNBB em relao elaborao da nova Constituio pode
ser encontrada no documento intitulado Por uma Nova Ordem Constitucional, adotado pela 24 Assembleia Geral, realizada em Itaici, bairro do
municpio de Indaiatuba (SP), em abril de 1986. O documento enfatizava a
necessidade de adoo de procedimentos que estimulassem a participao
popular e, ao mesmo tempo, permitissem que os resultados dessa participao fossem assimilados ao debate constituinte. A ideia central era, com
a nova Constituio, inverter a posio tradicional, que d ao Estado toda
a primazia da iniciativa social. A sociedade dever ganhar a condio de
sujeito coletivo da transformao. Para tanto, a CNBB apostava no desenvolvimento de instrumentos de exerccio da democracia capazes de colocar a ao do Estado a servio da sociedade.
O sentido que deve ter a nova Constituio o de abrir espao para que toda a sociedade possa identificar criticamente
190 Trecho do documento Reflexes sobre a Conjuntura Poltica.
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inspirar muitas geraes. A mensagem, iniciada em tom brando e conciliador, se torna pouco a pouco mais agressiva. Ao justificar a no extenso
do benefcio aos condenados pela prtica de crime de terrorismo, assalto,
sequestro e atentado pessoal, Figueiredo afirma que a ao do terrorista
no contra o governo ou o regime, mas contra a humanidade e, por isso,
repelida pela comunidade universal (...). O terrorista no foi e no um
poltico, a menos que se subvertam conceitos em nome de um falso liberalismo. Finalmente, em sua passagem mais explcita e violenta, o projeto
refere-se inconvenincia de perpetuar processos judiciais destinados a
apurar as arbitrariedades cometidas pelo regime:
[O] projeto (...) paralisa os processos em curso, at dos que,
a rigor, no esto a merecer os benefcios de uma medida de
sentido marcadamente poltico. Ao faz-lo, o governo tem
em vista evitar que se prolonguem processos que, com certeza e por muito tempo, iro traumatizar a sociedade com o
conhecimento de eventos que devem ser sepultados em nome
da Paz. (DCN, 29/6/1979, p. 1339-1340, grifo nosso)
A exposio de motivos do projeto original silenciava quanto ao ambguo dispositivo que estendia a anistia aos chamados crimes conexos com
os crimes polticos ou praticados com motivao poltica197. Pretendia-se
com essa previso instituir o que, poca, foi chamado pelos defensores
do projeto de princpio da reciprocidade, ou, nas palavras de Maria Helena Moreira Alves, um perdo incondicional aos integrantes do aparato
repressivo que estiveram envolvidos com a tortura (ALVES, 2005, p. 321).
O dispositivo representava, obviamente, uma vitria da linha dura e foi um
dos principais alvos de crtica durante o trmite da matria no Congresso.
197 Para um apanhado das principais crticas Lei de Anistia, ver Helosa Greco (2003): Assim, a Lei 6.683 de 1979 a lei de
anistia parcial a representao positivada da estratgia do esquecimento e da produo do silenciamento. Ela reflete
exemplarmente a lgica interna de sua matriz a Doutrina de Segurana Nacional sobretudo atravs de trs de seus
dispositivos, expressos nos dois primeiros pargrafos do art. 1 e no art. 6 respectivamente, todos eles voltados para o
ocultamento da verdade e a interdio da memria: a pretensa e mal-chamada reciprocidade, atribuda incluso dos ditos
crimes conexos; a excluso dos guerrilheiros, os terroristas no jargo dos militares; e a declarao de ausncia a ser concedida
aos familiares do desaparecidos polticos (GRECO, 2003, p. 297). Alm de tudo isso a lei aproveitava para anistiar os crimes
eleitorais praticados durante o perodo que se estendia de 1961 at a data de sua promulgao. Outro ponto que gerou
bastante crtica foi a perpetuao da legislao autoritria, em especial da Lei de Segurana Nacional (LSN), que continuou
vigente mesmo aps a anistia. Para um balano crtico da LSN, ver Fragoso (1980).
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199 Em 15 de outubro de 1984, Jos Afonso da Silva iniciou assim uma palestra na Assembleia Legislativa do Estado do Rio
Grande do Sul: As discusses em torno da normalizao democrtica e da institucionalizao do Estado de direito deixaram
de ser digresses das elites. Tomaram a rua. As multides que acorreram, ordeira, mas entusiasticamente, aos comcios em
prol da eleies direta do presidente da Repblica interpretaram o sentimento da nao, em busca do reequilbrio da vida
nacional, que s pode consubstanciar-se numa nova ordem constitucional, em uma Constituio que refaa o pacto social e
interprete as tendncias populares mediante atuao de uma Assembleia Nacional Constituinte (SILVA, 2000, p. 17).
200 De acordo com Paulo Bonavides e Paes de Andrade, duas campanhas estiveram, portanto, nas ruas, sendo que uma, mais
forte e imediata, de certo modo ofuscou e suspendeu a primeira, a saber, a da Constituinte, e de certo modo retardou em
cerca de cinco anos o coroamento do ato convocatrio do primeiro dos poderes soberanos. Foi a campanha da sucesso
presidencial pelo voto direto, cuja fase culminante se concretizou com a histrica cruzada das Diretas J, de que nasceu
paliativamente a Nova Repblica de Tancredo Neves e Jos Sarney, uma espcie de Repblica-tampo no tempo, assentada
no compromisso partidrio e oposicionista da Aliana Democrtica (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 456).
201 Proposta de Emenda Constituio n 5, de 1983 (DCN, 19/4/1983, p. 468). Para mais detalhes sobre a tramitao e o movimento popular em prol do retorno das eleies diretas para presidente da Repblica, ver Leonelli e Oliveira (2004).
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202 De acordo com Skidmore, Muitas prestigiosas figuras da oposio aderiram campanha, entre as quais Lula, figura obrigatria na maioria dos comcios, bem como os governadores Leonel Brizola, Franco Montoro e Tancredo Neves. Mas os dois
polticos que gozavam de maior respeito eram Teotnio Vilela e Ulysses Guimares. Outro apoio importante veio da Igreja
Catlica. Em abril de 1983, o cardeal Arns e D. Ivo Lorscheiter, ento secretrio-geral da CNBB, aderiram formalmente ao
movimento (SKIDMORE, 1988, p. 467).
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203 A este respeito, ver o emblemtico discurso do senador Aloysio Chaves, do PDS paraense (DCN, 28/4/1984, Seo II, p. 942
e segs.), pronunciado na vspera da votao da Emenda Dante de Oliveira. Chaves queixa-se das constantes interpelaes
dos manifestantes pr-Diretas, relatando telefonemas residncia de parlamentares, a presena em gabinetes com
insistncia, com exposies feitas numa linguagem muitas vezes agressiva, dura, indelicada frequentemente inslita,
raiando pela indelicadeza, pela grosseria. (...) Verifico, Srs. Senadores, que no h mais privacidade, no h mais respeito
ao lar, no h mais o direito de pensar, de manifestar opinio livremente neste Congresso ou em qualquer outra parte. O
discurso revela claramente o incmodo dos parlamentares acossados, de forma indita, pela populao. Chaves respondia ao discurso de Humberto Lucena, pronunciado pouco antes, no qual o emedebista denunciava os abusos perpetrados
pelo executor das medidas de emergncia (conforme explicado a seguir), o general Newton Cruz. Skidmore descreve-o
como beligerante e autocrtico, o ltimo porta voz da linha dura no cenrio poltico nacional (1988, p. 470). Ainda de
acordo com Skidmore, o general Cruz, responsvel pela execuo das medidas de emergncia, tentou impedir o buzinao no dia da votao, 25 de abril. Quando viu que os motoristas no lhe davam ateno, brandiu o chicote com que
fustigava seu cavalo sobre os caps dos automveis, como se fosse um George Patton redivivo. Novamente a mdia captou
os gestos com que dava vazo sua fria. O simbolismo era inequvoco: a personificao do militar extremista parecia ao
mesmo tempo impotente e ridculo (SKIDMORE, 1988, p. 471).
204 Decreto n 89.566, de 18 de abril de 1984 (DOU, 19/4/1984, p. 5668, ret. DOU, Seo I, 24/4/1984, p. 5779).
205 O decreto foi expedido com fundamento no art. 155 da Carta de 1969 (com redao definida pela Emenda Constitucional
n 11, de 1978) e autorizava as seguintes medidas, previstas no art. 156: deteno em edifcios no destinados aos rus de
crimes comuns; busca e apreenso em domiclio; suspenso da liberdade de reunio e de associao; interveno em entidades representativas de classes ou categorias profissionais; censura s telecomunicaes; uso ou ocupao temporria de
bens das autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista ou concessionrias de servios pblicos, bem como a
suspenso do exerccio do cargo, funo ou emprego nas mesmas entidades.
206 Alm do Distrito Federal, o decreto se aplicava aos municpios de Formosa, Cristalina, Luzinia, Ipameri, Catalo, Goinia,
Anpolis, Itumbiara, Pires do Rio e Jata, todos do estado de Gois. Na prtica, entretanto, a medida aplicava-se a todo o pas,
pois nenhuma emissora poderia utilizar cmaras e microfones no recinto do Congresso. Mesmo os videoteipes e gravaes
foram vetados (PEREIRA, 1984, p. 12-13).
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O presidente Joo Figueiredo manifestou ontem ao povo brasileiro sua disposio de, conforme a vontade popular, mudar
a Constituio. Assinalou o chefe de governo que, vamos
mud-la, mas preciso mudar com responsabilidade, com segurana, com tranquilidade. (...) Desde h alguns dias, o pas
assiste a manifestaes pblicas, integradas ostensivamente
por grupos militantes de ideologias incompatveis com a nossa ordem constitucional. Seguindo esquemas de mobilizao
organizados, os manifestantes se propem, declaradamente,
a constranger e intimidar parlamentares brasileiros a votar de
acordo com determinada orientao. O governo federal considera que esse procedimento configura intolervel tentativa
de coao sobre membros do Poder Legislativo, e lembra que,
nos termos da Constituio Federal, o Poder Executivo em
especial o presidente da Repblica est obrigado a garantir
o livre exerccio do Poder Legislativo.207
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Como se sabe, a Emenda Dante de Oliveira foi derrotada na Cmara dos Deputados211 e, portanto, sequer chegou a ser submetida ao Senado
em primeiro turno. Entretanto, mesmo que os militares tivessem sido
210 No mesmo relato, o senador Lucena informaria sobre a deteno de vereadores de Anpolis em posto da Polcia Rodoviria
Federal. Os vereadores, que se encontravam acompanhados do ento senador Henrique Santillo, foram impedidos de seguir
viagem at Braslia. Para maiores informaes sobre a cobertura jornalstica da Campanha das Diretas e as medidas de emergncia aplicadas no curso da apreciao da Emenda Dante de Oliveira, ver Pereira (1984).
211 O resultado proclamado pela Mesa registrava 298 votos sim, 65 votos no e 3 abstenes. Dos votos favorveis, 55 eram de
dissidentes do PDS (SKIDMORE, 1988, p. 471).
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213 As palavras de Ulysses foram as seguintes: Urge, como prioridade, definir uma poltica institucional para o Brasil. Esta
definio tem este nome e este universo: democracia. A indefinio ou a definio poltica pervertida pelo autoritarismo
contamina de equvocos e de crueldade a ordem econmica e social. A definio estrutural da Democracia se far atravs
de uma Assembleia Nacional Constituinte, reencontro da nao consigo mesma, reconciliao da sociedade marginalizada e
do Estado profanado pelo arbtrio. Pela primeira vez em nossa histria teremos uma Constituio eleita, escrita, cumprida e
fiscalizada pela vontade direta do povo.
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No mesmo sentido, em 1984, Dalmo Dallari, em Constituio e Constituinte, argumentava que, diante de uma real preocupao com a autenticidade da Constituio era, sim, possvel a convocao de uma Constituinte.
A convocao no supunha um ato revolucionrio. Para Dallari, seria absurdo admitir que uma Constituio est inadequada e esperar uma revoluo armada para substitu-la. Ausente a hiptese de revoluo, mas presente
a convico de que a Constituio vigente no corresponde s exigncias da
realidade social, a convocao poder ser feita pelo mesmo rgo que tiver
competncia para emendar a Constituio (DALLARI, 1984, p. 36-37)218.
Tambm Jos Afonso da Silva defendeu que a convocao se desse por meio
de emenda constitucional. Em palestra na Assembleia Legislativa do Estado
do Rio Grande do Sul, em outubro de 1984, Silva sugeria:
218 Nessa hiptese, ainda segundo Dallari, o processo regular para a convocao da Assembleia Constituinte ser a aprovao
de uma emenda constitucional de carter transitrio, dispondo sobre a convocao e estabelecendo regras que assegurem
a mais ampla liberdade de organizao dos eleitores e de divulgao e debate das ideias dos candidatos. Se no houver
condies para que a preparao da Constituinte se faa com essa liberdade ser intil a convocao, pois estaro prejudicadas a liberdade e a representatividade, sendo impossvel em tais circunstncias a elaborao de uma Constituio
autntica (DALLARI, 1984, p. 37).
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220 A este respeito ver o registro da articulao poltica desenvolvida pelo Plenrio Pr-Participao Popular na Constituinte: O
relator [na comisso mista, deputado] Flvio Bierrenbach foi mais longe. No momento de apresentar o seu parecer, abriu,
diante de uma estupefata comisso e dos meios de comunicao, uma enorme mala contendo setenta mil telegramas e
cartas recebidas de todo o pas. Era o apelo por uma Constituinte exclusiva, manifestao de cidados em resposta pregao
e s conclamaes do Plenrio Pr-Participao Popular, outras entidades e alguns partidos (MICHILES, 1989, p. 31).
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para fins de se elaborar uma nova Constituio224 . Esse argumento, entretanto, no enfrentava vrios dos problemas levantados pelos defensores
da Constituinte exclusiva. Talvez o mais pertinente deles estivesse ligado
s dificuldades de se estabelecer um debate efetivo acerca das ideias dos
candidatos Constituinte durante o processo eleitoral. Enquanto candidatos a vagas de deputado e senador, os constituintes seriam eleitos em um
pleito no qual haveria tambm disputa pelo governo dos estados, isto ,
em circunstncias que no favoreciam o esclarecimento de suas posies
quanto s principais decises que caberiam Constituinte225. O debate sobre o tema propiciou, ao menos, uma advertncia importante, formulada
pelo deputado Alberto Goldman, ento representante do PCB paulista:
A Constituinte, (...) ainda que fosse convocada pela melhor forma imaginvel, separada do Congresso, no seria uma Constituinte de querubins,
certamente (DCN, 30/11/1985, p. 2643). Goldman referia-se inverossimilhana de uma eleio que levasse ao Congresso representantes outros
que no polticos de carreira ou quadros vinculados a polticos de carreira,
algo com o que alguns de seus colegas bem menos progressistas concordavam. Sua crtica no se apresentava, portanto, como uma refutao
convocao da Constituinte exclusiva, mas como um esforo para perceber seus limites, em especial o fato de que ela, por si s, no seria garantia
eficaz de um processo constituinte pblico, representativo e transparente.
Os defensores da Constituinte exclusiva (em especial a professora
Maria Vitria Benevides, com uma longa histria de militncia em prol da
participao popular no processo constituinte) no podem ser acusados, sem
mais, de reduzir o debate acerca da legitimidade da assembleia a questes ligadas escolha de seus membros e a seu carter exclusivo ou congressual226.
224 Ver, por exemplo, o pronunciamento do deputado Israel Pinheiro Filho PMDB/MG (DCN, 30/11/1985, p. 2638).
225 De acordo com Nelson Jobim, as eleies de 1986, que formaram o Congresso Constituinte, foram voltadas exclusivamente
para que o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro conquistasse os governos dos estados. Entre os fatores que contriburam para distorcer esse processo eleitoral, acrescente-se a vigncia do Plano Cruzado, cujos bons resultados (ao menos at
as eleies) influenciaram decisivamente na votao. De acordo com o prprio Nelson Jobim, eu mesmo fui eleito deputado
federal, no em cima do debate constituinte, mas, em parte, devido aos bons resultados obtidos pelo Plano Cruzado, antes
das medidas tomadas por Funaro em novembro de 1986 (JOBIM, 2004 p. 9).
226 At porque o tema da participao popular esteve insistentemente presente nos debates. Entre as questes que ganharam
maior visibilidade, possvel citar a utilizao de consulta popular (via referendo ou plebiscito), o momento de sua realizao
e seu papel durante o processo constituinte e a instituio de formas de participao centradas nos municpios.
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conforme j foi dito acima, expressasse a vocao conciliatria (supostamente autntica) do povo brasileiro. O substitutivo Giavarina limitava-se a
prever uma Assembleia Constituinte Congressual, funcionando de forma
unicameral, praticamente reproduzindo o texto original da proposta de
Sarney. Salvo os avanos duramente negociados em torno de questes relacionadas anistia, todo o resto se perdeu. Em Cidado constituinte a
saga das emendas populares, o episdio foi relatado assim:
Foram dias de intransigncia, rompimento do dilogo
entre Congresso e sociedade civil, que causariam graves
repercusses na continuao do processo. As bancadas do
Senado nada cediam. Nem as pr-Constituintes municipais, como forma de participao, defendidas enfaticamente pela CNBB e pelo crescente movimento popular constituinte, foram aceitas nas tensas negociaes reservadas.
(MICHILES, 1989, p. 31)
O relatrio de Giavarina prevaleceu na votao da comisso especial e a matria foi rapidamente encaminhada ao Plenrio do Congresso
Nacional. A discusso em primeiro turno comeou no dia 21 de outubro
de 1985. A proposta de realizao de uma Constituinte exclusiva, que havia sido descartada pelo substitutivo aprovado na comisso especial, ainda no estava sepultada. O caminho para retomada do debate, agora no
Plenrio, foi um destaque para votao em separado da expresso sem
prejuzo de suas atribuies constitucionais, contida no art. 1 do substitutivo233. Suprimida a expresso, abria-se caminho para que a prpria Assembleia Nacional Constituinte esclarecesse de que forma iria funcionar,
se exercendo paralelamente atribuies legislativas ordinrias ou no. A
ideia contava com slido apoio na Cmara e completa oposio no Senado (MICHILES, 1989, p. 32). Ocorre que, destacada a expresso, para que
ela retornasse ao texto teria que ser aprovada por dois teros dos membros
233 O Requerimento n 26 era subscrito pelo deputado Prisco Viana, do PDS da Bahia, e apoiado pelo PMDB, e referia-se ao art. 1
do substitutivo da comisso especial, cuja redao original era a seguinte: Art. 1 Os membros da Cmara dos Deputados e
do Senado Federal, sem prejuzo de suas atribuies constitucionais, reunir-se-o unicameralmente em Assembleia Nacional
Constituinte, livre e soberana, no dia 1 de fevereiro de 1987, na sede do Congresso Nacional. O requerimento foi aprovado
em votao simblica, pelo voto das lideranas (DCN, 23/10/1985, p. 2054-2055).
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234 Na Cmara dos Deputados, o substitutivo foi aprovado por 349 votos contra 60. No Senado Federal, o placar foi de 50 votos
contra 1 em favor do substitutivo.
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235 A este respeito ver o dilogo entre Itamar Franco e Bonifcio de Andrada (DCN, 24/10/1985, p. 2141). Itamar procura certificar-se
do posicionamento sustentado por Bonifcio de Andrada: Itamar Franco o deputado Bonifcio de Andrada, Srs. Congressistas,
quer que a Assembleia Nacional Constituinte esquea de pronto esta Constituio, esquea de pronto as normas que ns estamos
votando aqui. E atravs, ento, da Assembleia Nacional Constituinte, todo o processo legislativo que hoje est em vigor deixa de
existir atravs de uma resoluo da Assembleia Nacional Constituinte. Bonifcio de Andrada Perfeitamente. Itamar Franco
Este o pensamento de S.Exa. Bonifcio de Andrada a Assembleia Nacional Constituinte soberana.
236 Essa era, inclusive, a interpretao j expressa na justificao elaborada pelo ento presidente Jos Sarney ao encaminhar
considerao do Congresso Nacional a proposta de convocao da Constituinte: O compromisso (...) de convocao da
Assembleia Nacional Constituinte (...) singulariza-se pelo fato de estar em plena vigncia uma ordem jurdica e suas instituies polticas e civis, cujo imprio se estender at o momento em que for promulgada a nova Constituio. At l, e sob pena
de instalar-se o caos normativo, que a ningum aproveitaria, necessrio respeitar a lei que temos e modific-la segundo os
processos por ela prpria admitidos (DCN, 8/8/1985, p. 1283).
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Diante dessas circunstncias, vrias lideranas partidrias assinaram um documento no qual reconheciam que a supresso da expresso no
significava autorizao para que a Constituinte alterasse o funcionamento
ou a estrutura do Poder Legislativo durante seus trabalhos margem dos
procedimentos constitucionalmente regulados, reconhecendo tacitamente
a tese de que a Carta de 1967/1969 permaneceria vigente durante o perodo
de trabalho da assembleia. No obstante, essa polmica seria retomada em
um longo e difcil debate, aps a instalao da Constituinte, sobre o seu
papel, sua prioridade sobre o Congresso e o funcionamento paralelo deste
(MICHILES, 1989, p. 32)237.
O parecer da Comisso de Constituio e Justia enfrentou dificuldades em sua aprovao pelo Plenrio do Congresso. Na Cmara, ele
recebeu o apoio da grande maioria dos parlamentares238 . No Senado, entretanto, foi necessrio que o presidente do Congresso, Jos Fragelli, exercesse a prerrogativa regimental de desempatar as votaes para que a posio da comisso finalmente prevalecesse239. Confirmado o provimento
do recurso, nos termos do parecer da Comisso de Constituio e Justia,
a expresso sem prejuzo de suas atribuies constitucionais foi a votos,
sendo amplamente rejeitada pela Cmara 240. A votao em segundo turno
237 O documento foi lido em sesso pelo primeiro-secretrio da Mesa do Congresso (DCN, 22/11/1985, p. 2328). Dizia a manifestao das lideranas: Diante da controvrsia surgida em torno do Requerimento n 26, que destaca para votao em
separado as expresses sem prejuzo de suas atribuies constitucionais e no curso da 1 Sesso Legislativa da 48 Legislatura, as lideranas adiante assinadas manifestam que a excluso dessas expresses se baseia no entendimento de que so
elas expletivas, de vez que a competncia e atribuies da Cmara dos Deputados, Senado Federal e Congresso Nacional so
as constantes da Constituio em vigor. Sala das Sesses, 21 de novembro de 1985. Senador Humberto Lucena senador
Carlos Chiarelli deputado Pimenta da Veiga deputado Jos Loureno deputado Prisco Viana deputado Nadir Rossetti
deputado Alberto Goldman.
238 Foram 380 votos favorveis ao parecer, 21 votos contrrios e uma absteno (DCN, 22/11/1985, p. 2331).
239 Foram 28 votos a favor e 28 votos contrrios ao parecer (DCN, 22/11/1985, p. 2339).
240 Foram 287 votos contrrios (na prtica, portanto, pela supresso da expresso), 94 votos favorveis e trs abstenes (DCN,
22/11/1985, p. 2342). Entre outros destaques importantes, que completaram a apreciao da proposta em primeiro turno,
registre-se a rejeio do destaque do deputado Jorge Uequed, que recaa sobre sua emenda ampliativa da anistia prevista no
substitutivo da comisso especial (MICHILES, 1989, p. 31-32).
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No foi assim, entretanto, que o resultado dos trabalhos da comisso foi recebido. O anteprojeto sequer chegou a ser encaminhado oficialmente Constituinte: foi simplesmente despachado ao arquivo do Ministrio da Justia em 24 de setembro de 1986 (BONAVIDES; PAES DE
ANDRADE, 2002, p. 458)249. Nelson Jobim atribui a recusa de Sarney em
encaminhar um anteprojeto Constituinte disputa ento existente entre
o presidente e Ulysses Guimares, este ltimo figura histrica do PMDB.
Sarney, por sua vez, era visto no partido como um estranho, um egresso
da Frente Liberal, no tinha fora poltica. Uma alternativa nos moldes
da Constituinte de 1946, por outro lado, encontrava obstculos em outra
disputa entre lideranas, desta vez Ulysses e Fernando Lyra, o candidato derrotado presidncia da Cmara dos Deputados. Ainda de acordo
com Jobim, Lyra (tambm peemedebista) havia acusado Ulysses, durante a
campanha, de pretender elaborar um anteprojeto numa comisso ampliada, deixando de fora do processo a maioria dos parlamentares250.
Se nos fiarmos nessa explicao, a novidade do processo constituinte de 1987 deve-se, exclusivamente, a disputas conjunturais entre lideranas
parlamentares. No que essas disputas sejam despidas de relevncia, mas
uma anlise restrita a elas revela to somente a miopia histrica do narrador que, incapacitado de enxergar mais adiante, descreve com detalhes
aquilo que tem sob os olhos. Ignora o amplo processo de mobilizao social
em curso no pas no momento e ignora, ainda, o efeito desorganizador
que a participao popular produzira j no prprio mbito da Comisso
dos Notveis, levando a um documento com mais de quatrocentos artigos. O anteprojeto despertou, poca, vrias crticas, bem sintetizadas nas
249 Ainda de acordo com Bonavides e Paes de Andrade, o governo no considerou o anteprojeto da Comisso Afonso Arinos um
projeto do governo, mas um simples texto de curiosidades e sugestes, ao mesmo nvel de quantos haviam sido elaborados
e oferecidos assembleia por juristas insuladamente ou por entidades da sociedade civil, como a OAB, do Rio Grande do Sul
(BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 459).
250 Segundo Jobim: Fernando Lyra resolveu candidatar-se e retirou, de dentro da assessoria legislativa da Cmara de Deputados, um projeto, uma minuta, um rascunho que a assessoria legislativa havia feito para a Assembleia Constituinte a pedido
de Ulysses. Pegou aquele projeto, e o jogou na campanha poltica para a eleio da Presidncia da Cmara, dizendo o seguinte: Esto vendo o que o Dr. Ulysses quer fazer? Dr. Ulysses quer eleger a sua grande comisso, modelo de Nereu Ramos (...).
E isto, ao se espalhar, ateou fogo dentro da Assembleia Constituinte. Eleito Ulysses, no havia mais como fazer um projeto de
Constituio no modelo de 1946. Estava, portanto, barrada a possibilidade de copiar 1891 ou 1934, e no se poderia copiar
1946 (...). Restava, portanto, a inveno. E foi isso que fizemos (JOBIM, 2004, p. 11).
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Alm disso, havia uma dificuldade posta pela prpria cultura antiinstitucional da sociedade civil organizada, acostumada a bater-se contra o
Estado de Segurana Nacional. O dilogo com o aparato estatal se rompera
h mais de duas dcadas, e alterar esse quadro no era uma tarefa simples.
Conforme o relato de Joo Gilberto Lucas Coelho, as foras polticas empenhadas na convocao de uma Constituinte acreditavam que o processo
no teria a compreenso das massas, por estar num plano institucional, e
251 Ferreira Filho publicou um artigo intitulado O anteprojeto de Constituio da Comisso Provisria de Estudos Constitucionais (1987b), no Digesto Econmico de maro/abril de 1987. No texto, ele acusa o anteprojeto de detalhismo, verbalismo,
demagogia, bom-mocismo, hipocrisia e conservadorismo. Defende, ainda, que a proposta da comisso nacionalisteira,
desnacionalizante e mal escrita. A crtica central o fato de o anteprojeto apresentar-se no como uma Constituio, propriamente, mas como um vasto, vastssimo programa de atuao no social (1987b, p. 12).
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da Constituio de 1988, por meio da inveno de procedimentos que permitiram uma mobilizao intensa da esfera pblica em torno dos principais
debates constituintes. A discusso sobre o funcionamento da Constituinte e
sobre o sentido de sua soberania (tal qual afirmado no ato convocatrio)
so pontos privilegiados para observar o surgimento dessa prtica.
A extenso dos poderes constituintes outorgados assembleia
num contexto de transio no era uma questo nova no direito constitucional brasileiro. Um debate semelhante havia se colocado durante a
Constituinte de 1946.
Colocava-se em discusso a essncia e os limites do poder
constituinte (...). O duelo mais rigorosamente jurdico se feriu entre Prado Kelly e Nereu Ramos (...). Nereu Ramos ficou
com a tese de que a Constituinte tinha poderes limitados e exclusivos, ou seja, unicamente os de fazer a nova Constituio.
Prado Kelly, representando as correntes minoritrias de oposio no parlamento constituinte, abraava um ponto de vista
diametralmente distinto: a Constituinte, dotada de poderes
soberanos, tanto podia fazer a Constituio como promulgar
atos constitucionais de carter provisrio, conforme aquele
que constava da indicao proposta. (BONAVIDES; PAES
DE ANDRADE, 2002, p. 376)
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252 Veja-se a esse respeito o discurso do constituinte pedetista Floriceno Paixo: E por desej-la [a Constituinte] livre e soberana que venho tribuna reiterar seja colocado em votao o projeto de lei constitucional encaminhado Mesa pela
bancada do PDT h mais de dez dias, que objetiva remover o entulho autoritrio, atravs da revogao de dispositivos da
atual Constituio. Entre outros, o que permite a suspenso do mandato de parlamentares, nos chamados crimes de segurana nacional, o que estabelece a aprovao de projetos de iniciativa do Executivo por decurso de prazo, o que confere
ao presidente da Repblica poderes para expedir decretos-leis e os que lhe atribuem competncia para decretar estado
de stio, medidas de emergncia e estado de emergncia (DANC, 14/2/1987, p. 277). No mesmo sentido, o petista Jos
Genono assinalava: estamos insistindo, e esta a nossa tese central em que a soberania da Constituinte diz respeito s
preliminares constitucionais do entulho autoritrio, mas diz respeito tambm s preliminares da legislao ordinria, isto
, Lei de Segurana Nacional e Lei de Greve. E essas preliminares dos poderes de Constituinte tero de ser decididas
soberanamente por este Plenrio (DANC, 12/2/1987, p. 223).
253 A esse respeito, consultar o projeto de resoluo constitucional, do lder pedetista Lysneas Maciel, que probe os dirigentes de instituies e unidades das Foras Armadas, inclusive em funes ministeriais, de manifestarem-se publicamente
sobre matrias sujeitas deliberao da Assembleia Nacional Constituinte (DANC, 13/2/1987, p. 242). Maciel estava
particularmente irritado com um pronunciamento do ministro do Exrcito, que dissera esperar que a Constituinte no
fosse uma leviandade geral.
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254 A esse respeito, ver o discurso de Fernando Henrique Cardoso, relator do projeto de Regimento Interno da Assembleia (DANC,
26/2/1987, p. 593). Ver, tambm, as observaes do prprio Fernando Henrique Cardoso, em texto posterior: Havia preocupao com um dispositivo do regimento interno que permitia Constituinte barrar decises do Executivo que de alguma
forma ferissem a vontade soberana da assembleia. Isso poderia parecer um golpe branco e na verdade foi interpretado como
uma tentativa de o Dr. Ulysses tutelar o presidente. No era essa minha inteno, ao incluir o dispositivo no regimento.
Queria somente reafirmar o bvio: a Constituinte era soberana. No visava, contudo, permitir casusmos. O dispositivo l
permaneceu, e nunca ningum o usou para manobras menores (CARDOSO, 2006, p. 108).
255 Como, por exemplo, o Projeto de Deciso n 10, de 1987, de autoria do deputado constituinte Arnaldo Faria de S, que
suspendia a prerrogativa presidencial de edio de decretos-leis durante o funcionamento da Constituinte. A proposio
recebeu o apoio necessrio, bem como parecer favorvel do relator da Comisso de Sistematizao, Bernardo Cabral (DANC,
3/12/1987, p. 5931), mas nunca chegou a ser submetida ao Plenrio da Constituinte. Ato conjunto das Mesas da Cmara e do
Senado Federal determinou o arquivamento dessas proposies em setembro de 1989 (DCD, 16/9/1989, p. 9574).
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257 A ntegra das emendas oferecidas ao Projeto de Resoluo n 1/1987 encontra-se publicada no DANC, 5/2/1987, p. 55-114.
258 Um resumo das 949 emendas apresentadas ao projeto de resoluo original pode ser encontrado no DANC, 22/2/1987,
p. 439-463. A ntegra foi publicada pelo Senado Federal em um volume de mais de 300 pginas (Emendas oferecidas em
Plenrio ao Projeto de Resoluo n 2/87, que dispe sobre o Regimento Interno da Assembleia Nacional Constituinte). Outras
697 emendas foram oferecidas ao substitutivo do relator, senador Fernando Henrique Cardoso (DANC, 26/2/1987, p. 592).
259 O processo que mais se aproxima da Constituinte de 1987-1988 nesse aspecto o de 1946. Naquela oportunidade, entretanto,
a assembleia iniciou seus trabalhos utilizando subsidiariamente o Regimento da Constituinte de 1933 (ento outorgado por
ato do Governo Provisrio), por fora do Decreto-Lei n 8.708, de 17 de janeiro de 1946. Em 12 de maro seria promulgado o
regimento definitivo (Dirio do Poder Legislativo, 13/3/1946, p. 381), preparado a partir do trabalho de uma comisso composta por trs constituintes indicados pelo presidente da assembleia: Prado Kelly, Nereu Ramos e Osvaldo Lima (Dirio do Poder
Legislativo, 7/2/1946, p. 32). O anteprojeto da comisso recebeu um nmero considervel de emendas e suscitou bastante
debate por parte da Constituinte, em especial quanto questo de sua soberania frente ordem constitucional autoritria
ento vigente (art. 71 do Regimento) outra semelhana com a Constituinte de 1987-1988 (ver Dirio do Poder Legislativo,
12/3/1946, em especial p. 374). Curiosamente, a Emenda n 4 ao projeto de Regimento Interno da Constituinte de 1987,
proposta pelo deputado Joo Cunha, sugeria a adoo do regimento aprovado em 1946. A respeito da crise do regimento na
Constituinte de 1946 ver Bonavides e Paes de Andrade (2002, p. 369-375). A Constituinte do Imprio, a despeito de no ter
partido de um anteprojeto e de ter mantido uma comisso para o debate de seu regimento (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE,
2002, p. 52), dispunha de reduzida autonomia, como ficou demonstrado no episdio de sua dissoluo pelo imperador, em novembro de 1823. Em 1890, a primeira Assembleia Nacional Constituinte da Repblica partiu de um anteprojeto de Constituio
apresentado pelo Governo Provisrio e elaborado pela chamada Comisso dos Cinco (Decreto n 914-A, de 23 de outubro de
1890, cujas disposies transitrias estabeleciam regras gerais para o funcionamento da Constituinte este decreto substitua o primeiro projeto de Constituio apresentado pelo Governo Provisrio em 22 de junho de 1890, por meio do Decreto
n 510). O Governo Provisrio tambm encaminhou Constituinte um projeto de regimento, que chegou a sofrer alteraes
pontuais. Em 1933, conforme mencionado, o Regimento da Constituinte foi aprovado por ato do Governo Provisrio, o Decreto
n 22.621, de 5 de abril de 1933. Este regimento foi substitudo posteriormente por outro, elaborado pela prpria Assembleia
Constituinte, o qual sofreu alguns ajustes ao longo de sua vigncia (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 285). Enfim, em
1967, o governo no s encaminhou ao Congresso um projeto de Constituio como ponto de partida, mas tambm no ato de
convocao da Constituinte (Ato Institucional n 4) disps exaustivamente sobre o seu funcionamento.
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260 De acordo com o art. 15 do Regimento, eram oito as comisses temticas: I Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher (dividida em Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais;
Subcomisso dos Direitos Polticos, dos Direitos Coletivos e Garantias; e Subcomisso dos Direitos e Garantias Individuais);
II Comisso da Organizao do Estado (dividida em Subcomisso da Unio, Distrito Federal e Territrios; Subcomisso dos
Estados; e Subcomisso dos Municpios e Regies); III Comisso da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo (dividida
em Subcomisso do Poder Legislativo; Subcomisso do Poder Executivo; e Subcomisso do Poder Judicirio e do Ministrio
Pblico); IV Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantia das Instituies (dividida em Subcomisso do Sistema
Eleitoral e Partidos Polticos; Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana; e Subcomisso de Garantia
da Constituio, Reformas e Emendas); V Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas (dividida em Subcomisso
de Tributos, Participao e Distribuio de Receitas; Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira; e Subcomisso
do Sistema Financeiro); VI Comisso da Ordem Econmica (dividida em Subcomisso de Princpios Gerais, Interveno do
Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica; Subcomisso da Questo Urbana e Transporte; e Subcomisso da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria); VII Comisso da Ordem Social (dividida em Subcomisso
dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores Pblicos; Subcomisso de Sade, Seguridade e do Meio Ambiente; e Subcomisso
dos Negros, Populaes Indgenas, Pessoas Deficientes e Minorias); VIII Comisso da Famlia, da Educao, Cultura e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da Comunicao (dividida em Subcomisso da Educao, Cultura e Esportes; Subcomisso da
Cincia e Tecnologia e da Comunicao; e Subcomisso da Famlia, do Menor e do Idoso).
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temticas a partir de suas subcomisses261. Essa tarefa ordenadora caberia chamada Comisso de Sistematizao, na qual se desenvolvia a
segunda fase da Constituinte.
Como era de se esperar, o anteprojeto resultante era um longo agregado de sugestes262, algumas das quais se mostravam desanimadoramente
deslocadas263. O relator dos trabalhos na Comisso de Sistematizao, Bernardo Cabral, diria em seu parecer ao anteprojeto, fruto da justaposio do
trabalho das comisses temticas: detectei (...) a par das virtudes e inovaes elogiveis, inconsistncias, superfetaes, desvios e, acima de tudo, a
ausncia de um fio condutor filosfico264 (grifo nosso). Paulo Bonavides e
Paes de Andrade descrevem esse momento de transio entre o trabalho das
comisses temticas e o trabalho da Comisso de Sistematizao como o
perodo mais duro e agnico vivido pela Constituinte:
A enorme prolixidade da primeira forma do anteprojeto,
bem como o desalinho de sua linguagem, a pobreza, a fragilidade da redao constitucional, a presena de algumas
regras absurdas ou confusas, o conflito e redundncia de vrias normas produziam o desalento ou prefiguravam o caos,
ao mesmo passo que excitavam em quase todos os domnios
de opinio a malevolncia e o perverso intento de desmora261 Registre-se que a Comisso da Famlia, da Educao, Cultura e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da Comunicao no chegou a apresentar seu relatrio Comisso de Sistematizao. O relator, entretanto, buscou aproveitar o material produzido
pela comisso no desempenho da atribuio que lhe impingia o art. 14, 4, do Regimento, segundo o qual, em caso de uma
comisso temtica no apresentar suas concluses, caberia ao relator da Comisso de Sistematizao suprir-lhe a falta.
262 duvidoso que algum imaginasse que, da dinmica de trabalho adotada, emergiria um anteprojeto coerente e sistemtico.
Sandra Gomes registra, a partir do olhar da cincia poltica: O longo documento de 496 artigos (Projeto-A) foi o resultado
da maneira como os trabalhos das subcomisses e das comisses temticas foram organizados pelo regimento interno. De
acordo com as regras internas, as subcomisses estavam abertas participao de diferentes representantes da sociedade
civil. Como seria de se esperar, os parlamentares se encaminharam para as comisses de acordo com a representao de seus
interesses. Sendo as comisses e subcomisses espaos menores em relao ao Plenrio, os custos de aprovao eram menores. Quando uma comisso tem um alto grau de autonomia, os incentivos para que os vrios representantes de diferentes
interesses tentem inserir suas demandas na Constituio so maiores. A estruturao dos trabalhos constituintes incentivou
esse tipo de ao (GOMES, 2006, p. 200-201).
263 Bonavides e Paes de Andrade citam dois exemplos de contribuies folclricas: um dispositivo que determinava que todos
os carros oficiais seriam pintados da mesma cor, delegando lei complementar a tarefa de definir qual seria a cor adotada e
outro, dispondo que homens e mulheres eram iguais exceto na gravidez, no parto e no aleitamento (BONAVIDES; PAES DE
ANDRADE, 2002, p. 462). O mesmo exemplo lembrado por Ferreira Filho (1987a, p. 40).
264 A afirmao encontra-se citada em Bonavides; Paes de Andrade (2002, p. 463).
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265 Em palestra aos associados do Rotary Club de So Paulo, Ferreira Filho criticou o projeto de Constituio, dizendo que o relator
Bernardo Cabral negava sua paternidade, que pelo menos metade do texto em discusso era composta de promessas e que
os constituintes no recuaram perante o ridculo e o exagero. E concluiu: espero em Deus que o projeto seja profundamente
reformulado, porque seguramente o Brasil no o merece (FERREIRA FILHO, 1987a, p. 40).
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das diversas comisses temticas266 . Na mesma linha, as emendas oferecidas em Plenrio ao projeto de Constituio no poderiam propor a substituio integral do projeto e deveriam se limitar a um nico dispositivo
ou a dispositivos correlatos (art. 23, 2). Alm disso, a rejeio de dispositivos constantes do projeto de Constituio preparado pela Comisso de
Sistematizao exigiria o apoio de 280 constituintes em votao nominal.
No foi dessa forma, entretanto, que o processo caminhou. O
trabalho na Comisso de Sistematizao no se restringiu mera organizao e compatibilizao dos relatrios das comisses temticas. O
regimento interno da comisso267 previa, em seu art. 18, a possibilidade
de emendas relacionadas ao mrito do trabalho das comisses temticas,
ainda que impedisse, na mesma linha do Regimento Interno da Constituinte (art. 23, 2), emendas destinadas a alterar mais de um dispositivo,
ressalvados os conexos. Alm disso, a despeito da proibio expressa no
art. 13, 2, do regimento interno da comisso, tambm aos constituintes que no integravam a comisso foi reconhecido o direito de oferecer
emendas ao anteprojeto. O projeto de Constituio aprovado pela Comisso de Sistematizao alterava substantivamente o conjunto do trabalho
das comisses temticas, que fora inicialmente sintetizado no Anteprojeto
de Constituio (um texto que contava com mais de quinhentos artigos).
Alm disso, as dificuldades impostas ao Plenrio para reformar o trabalho
266 A este respeito, o relator do projeto de regimento interno, senador Fernando Henrique Cardoso, observava: As comisses
temticas so fundamentais, so elas que vo de fato produzir o texto inicial. Ao contrrio do que possam parecer, as comisses temticas tm plena funo nesta Constituinte, e delas advir tudo aquilo que depois a Comisso de Sistematizao
tentar compatibilizar. Como estamos vendo, ainda hoje, neste momento, quando estamos aqui mesmo trocando opinies e
j mudando textos, no sentido de expressar melhor o pensamento da Casa, parece-me que esta comisso precisa de alguma
flexibilidade, no para substituir a matria de mrito votada nas comisses temticas, mas para fazer precisamente o que
prope o nobre deputado, para que ela possa encaminhar solues durante a feitura. E depois, se por acaso na Comisso
de Sistematizao, que recordo ser composta pelos relatores das subcomisses, que defendero os pontos de vista das
subcomisses, se no for possvel um acordo, cabe ao Plenrio decidir. No pode a Comisso de Sistematizao decidir nada
no mrito e quando ela, porventura, tiver recusado algo por ser incompatvel, ela tem de vir ao Plenrio com um parecer dizendo qual o ponto de vista vencido e o Plenrio quem decide (DANC, 11/3/1987, p. 698). Nesse sentido, os 1 e 2 do
art. 19 do Regimento dispunham que a Comisso de Sistematizao elaboraria um anteprojeto compatibilizando as matrias
aprovadas nas comisses temticas. Eventuais emendas a esse anteprojeto deveriam se circunscrever sua adequao em
face dos anteprojetos das comisses temticas.
267 Aprovado pela Resoluo-CS n 1, de 10 de junho de 1987.
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268 J naquela poca, o PMDB era um partido bastante heterogneo, o que tornava a definio do lder de bancada uma questo
central. Este ponto foi estudado de forma detalhada por Sandra Gomes: Uma maneira aproximada de se comparar o comportamento dos membros da Comisso de Sistematizao com o do Plenrio pelas votaes nominais que ocorreram meses frente,
na votao em primeiro turno do projeto (...). Nas trs votaes nominais selecionadas, a preferncia da maioria dos membros da
Comisso de Sistematizao foi oposta quela atingida em Plenrio. Trata-se das votaes nominais n 624 (mandato de cinco
anos para o presidente Sarney, de 2 de junho de 1988), n 315 (emenda do presidencialismo, de 22 de maro de 1988) e n 131
(indenizao ao empregado em caso de despedida arbitrria, de 1 de maro de 1988) (GOMES, 2006, p. 203-204).
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Dessa forma, na medida em que o trabalho da Comisso de Sistematizao se aproximava do final, delineava-se um projeto de Constituio em franca contradio com as preferncias de parte significativa
do Plenrio da Constituinte269, o qual s poderia ser modificado, como
mencionado acima, ponto a ponto, com qurum de maioria absoluta em
votao nominal. Os constituintes insatisfeitos com essa situao organizaram-se em torno do que veio a ser uma verdadeira coalizao de veto
(GOMES, 2006, p. 206), o chamado Centro. O pedessista Amaral Netto,
um dos expoentes do grupo, localiza a gnese do movimento na tirania
dos lderes e da Comisso de Sistematizao (DANC, 14/11/1987, p. 5744).
O principal objetivo do Centro consistia na alterao do regimento e na adoo de regras que facilitassem a proposta de alternativas ao projeto de Constituio oriundo da Comisso de Sistematizao, revertendo a
prioridade de que ele inicialmente gozava na fase de trabalhos em Plenrio.
Vrios projetos de resoluo com esse propsito foram apresentados em
novembro de 1987, antes mesmo da concluso dos trabalhos da comis-
269 A representatividade do Centro sempre foi objeto de polmica. Em depoimento a Tarcsio Holanda, Paulo Affonso Martins de
Oliveira, ento secretrio-geral da Mesa, aponta que o controle da Comisso de Sistematizao por correntes de esquerda
era uma anomalia, pois esses grupos no representavam a maioria da assembleia (OLIVEIRA, 2005, p. 169). Em seu primeiro
manifesto ao pblico, o Centro afirmava: O tempo de ao da maioria da Assembleia Nacional Constituinte conforme o
Manifesto nao, lido pelo constituinte Daso Coimbra, do PMDB do Rio de Janeiro (DANC, 11/11/1987, p. 5697). O grupo,
entretanto, era menor e menos coeso do que os dados iniciais sugeriam. De acordo com Sandra Gomes, o Centro foi bemsucedido em formar uma maioria que pudesse alterar as regras internas da Assembleia Nacional Constituinte e, consequentemente, aumentar as possibilidades de se modificar o projeto de Constituio de forma substantiva. No entanto, ainda que
se tenha apresentado como um bloco unido contra as limitaes impostas pelo regimento interno, o Centro era um grupo
bem heterogneo quando se tratava de alterar aspectos substantivos do projeto de Constituio. De fato, no existia naquele
momento um grupo majoritrio de parlamentares que pudesse agir unido em todas as inmeras questes que acabaram
por ser incorporadas na Constituio (GOMES, 2006, p. 212-213). interessante registrar, porm, que mesmo no processo
de aprovao das novas regras regimentais, do qual saiu vitorioso, o Centro teve dificuldades em fazer valer sua suposta
maioria em Plenrio. No mesmo sentido, Joo Gilberto Lucas Coelho: uma anlise apressada levaria a se considerar que este
grupo controlaria completamente o processo de votao a seguir. No entanto, internamente suas posies eram muito diferenciadas e os votos mostrar-se-iam divergentes em muitos temas (COELHO, 1988c, p. 53, grifo nosso). A este respeito, ver,
ainda, o interessante artigo de Janio de Freitas, publicado na Folha de S.Paulo de 3 de janeiro de 1988 e transcrito no DANC,
5/1/1988, p. 6262 (A maioria que minoria). Freitas sustenta que o Centro no tem representatividade correspondente
nem a um tero das preferncias e ideias expressas nas urnas pelo eleitorado. Os mais de trezentos nomes listados pelo
Centro somariam apenas 24 milhes de votos, contra 55 milhes de votos do restante da Constituinte.
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automtica a essa maioria eventual, que, a partir de um critrio formal, derruba automaticamente o trabalho de dez meses
desta assembleia. (DANC, 10/12/1987, p. 6085)
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277 A deciso de realizao de caravanas, em suas diferentes modalidades no surgiu como mais um modismo contagiante, mas
como resposta a uma avaliao poltica. Das eleies de 1986 formou-se um Congresso majoritariamente conservador. No
era possvel cruzar os braos e deixar os constituintes que representavam os interesses populares, mas sobretudo os que no
representavam, merc da sanha dos outros lobistas, os de Braslia. Construdo em paragens distantes e representando at
fisicamente uma redoma, o Congresso tinha tudo para continuar se isolando das reaes do que se passa em volta e surdo s
vozes da populao (MICHILES, 1989, p. 73).
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As diversas comisses temticas da Constituinte receberam um total de 9.770 sugestes. O nmero mais expressivo delas dirigia-se Comisso da Ordem Social e Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias
do Homem e da Mulher (quase quarenta por cento do total)282 . O envio de
sugestes Constituinte, expediente que j havia sido utilizado no mbito
278 Ver art. 14 e pargrafo nico do Projeto de Resoluo n 2, de 1987 (DANC, 4/2/1987, p. 27).
279 Vide, por exemplo, a Emenda n 301, de Nelton Friedrich (DANC, 22/2/1987, p. 448).
280 A redao do dispositivo previa: s assembleias legislativas, cmaras de vereadores e aos tribunais, bem como s entidades
representativas de segmentos da sociedade facultada a apresentao de sugestes contendo matria constitucional, que
sero remetidas pelo presidente da assembleia s respectivas comisses.
281 o caso das Emendas n 297-A, de autoria de Jos Costa e Jos Uequed (DANC, 22/2/1987, p. 448), e n 299-A, de autoria de
Francisco Pinto (DANC, 22/2/1987, p. 448). Ambas sustentavam ser fundamental a participao popular de forma ampla e
desembaraada no processo de elaborao da nova Constituio Federal.
282 Os nmeros detalhados podem ser encontrados em Cidado constituinte: a saga das emendas populares (MICHILES, 1989,
p. 62-63).
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nal do processo, o caput do art. 14283 previa que cinco a oito reunies das
subcomisses seriam destinadas audincia de entidades representativas de
segmentos da sociedade. verdade que nem todas as subcomisses se valeram desse instrumento, mas, conforme aponta Joo Gilberto Lucas Coelho:
Talvez o mais rico momento da Constituinte tenha sido o
das audincias. O Brasil apresentou-se nu e real, com problemas e sonhos, tenses e divergncias. Centrais sindicais,
lideranas empresariais, movimentos os mais diversos, especialistas e membros do governo depunham, a convite ou por
iniciativa prpria. (COELHO, 1988a, p. 16-17)
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Os organizadores do relatrio Cidado constituinte: a saga das emendas populares consideraram a possibilidade de apresentao de emendas
desse tipo como a primeira mudana no quadro poltico institucional brasileiro obtida pelo longo esforo que vinha sendo desenvolvido, desde o incio
de 1985, pelos plenrios, comits e movimentos pr-participao popular na
Constituinte (MICHILES, 1989, p. 54). A proposio de emendas consistia
em mecanismo mais avanado que a participao em audincias ou oferecimento de sugestes e correspondia a um avano qualitativo da Constituinte
em termos de abertura sociedade (1989, p. 55). Enquanto as sugestes encaminhadas s comisses e subcomisses temticas constituam apenas subsdios ao trabalho dos constituintes, as emendas que contassem com pelo menos trinta mil assinaturas de eleitores e apoio de, no mnimo, trs entidades
associativas legalmente constitudas integravam o processo de elaborao da
nova Constituio, e s poderiam ser excludas dele pela manifestao unnime da Comisso de Sistematizao. Caso contrrio, deveriam ser apreciadas. Alm disso, o art. 24, VI, do Regimento Interno da Constituinte e o art.
16, 1, do Regimento Interno da Comisso de Sistematizao asseguravam
a um dos signatrios da emenda o direito de defend-la da tribuna.
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deveria ocorrer a consulta foram alvo de muita discusso. Desde a aprovao do ato convocatrio o tema estava em relevo. Como j se mencionou, o relatrio do deputado Flvio Bierrenbach se valia do expediente
para decidir sobre o carter exclusivo ou congressual da Constituinte 287
e, ainda, para permitir que matrias rejeitadas que contassem com o
apoio de pelo menos dois quintos dos constituintes fossem, posteriormente, sujeitas a referendo popular. A ideia foi retomada na Emenda n
2, o substitutivo apresentado pelo PDT ao projeto de Regimento Interno
(DANC, 22/2/1987, p. 441). Pela emenda, estariam sujeitas a referendo as
matrias que houvessem sido rejeitadas, mas que contassem com o apoio
de pelo menos vinte por cento dos votos da assembleia. O Partido dos
Trabalhadores, por sua vez, apresentou tambm um substitutivo (Emenda n 1 ao projeto de Regimento Interno) (DANC, 22/2/1987, p. 440) que
previa a realizao de um intrincado sistema de consultas populares para
embasar a elaborao da redao final do projeto de Constituio, a qual,
uma vez aprovada, seria submetida a referendo.
A soluo adotada pelo relator, senador Fernando Henrique Cardoso, e consagrada no texto final do Regimento Interno da Constituinte,
foi permitir a apresentao de projetos de resoluo que versassem sobre consulta plebiscitria nos dez dias seguintes publicao dos avulsos do projeto de Constituio (que resultava do trabalho da Comisso de
Sistematizao)288 . Nenhum projeto nesse sentido foi aprovado, entretanto.
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Portanto, ao mesmo tempo em que o Estado Social imergia em problemas fiscais e administrativos, novas formas de organizao da sociedade civil estruturavam-se e buscavam espao no cenrio poltico, algo que
291 Guillermo ODonnell denomina a organizao estatal tpica das ditaduras sul-americanas de Estado burocrtico-autoritrio. As caractersticas desse modelo de organizao estatal so sintetizadas por ele da seguinte forma: Estamos diante de
um BA [Estado burocrtico-autoritrio] na medida em que se deem as seguintes condies conjuntamente: 1) manuteno
do que nos trabalhos j citados chamei de excluso poltica do setor popular, manifestada naquilo que nos interessa de
forma direta pela proibio, coercitivamente respaldada, de formar organizaes que se dirijam ao pblico invocando
representar interesses desse setor e/ou da classe operria, bem como pelo controle governamental efetivo dos sindicatos,
sobretudo no que se refere proibio, tambm coercitivamente respaldada, de fazer poltica; 2) inexistncia, ou subsistncia basicamente formal, de instituies da democracia poltica (parlamento, partidos e garantia de direitos individuais por
via de um poder judicirio capaz de lograr efetiva aplicao da legislao que ampara tais direitos; e 3) restrio da arena
poltica fundamentalmente a aes desenvolvidas no interior do aparato estatal, que tm por atores os membros desse
aparato civis e militares e as cpulas de grandes organizaes privadas (ODONNELL, 1982, p. 233). Como visto acima,
a doutrina de segurana nacional, formulada principalmente pelo general Golbery, partia de premissas semelhantes: O
Estado-modelo a ser adotado, segundo Golbery, teria de ser forte e regulador de diversos setores no apenas porque dele
dependia a garantia da segurana nacional, como tambm porque a segurana nacional dependia de um nvel reduzido de
oposio, de um planejamento centralizado e de crescimento econmico (CARDOSO; PIERANTI; SILVA, 2007, p. 37). As preocupaes da doutrina de segurana nacional no se confinavam, portanto, a questes ligadas economia, a despeito de se
valer amplamente desse tipo de discurso. Pelo contrrio: estendiam-se largamente sobre o campo da poltica e do direito: A
segurana nacional estaria, dado seu carter coletivo, acima de direitos individuais e comportamentos privados, passveis de
supresso quando necessrio (CARDOSO; PIERANTI; SILVA, 2007, p. 35).
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no Brasil pode ser percebido a partir da organizao dos chamados movimentos de base, seculares ou no (ALVES, 2005, p. 274), e de um novo
movimento operrio, crescentemente dissociado da burocracia estatal
(ALVES, 2005, p. 291). Esses movimentos se forjaram no embate com a ditadura e, portanto, em um clima compreensivelmente anti-institucionalista. Em geral constituem-se a partir da traduo de problemas experimentados concretamente por setores excludos da sociedade em demandas por
direitos, isto , em questes pblicas. Apontam, assim, para a construo
de novos significados para a prpria experincia jurdica, e tornam instveis as fronteiras entre pblico e privado. Os debates em torno da garantia
de direitos das mulheres e da criana e do adolescente ganham fora, bem
como movimentos em torno da preservao do meio ambiente e contra
vrias formas de discriminao292.
O movimento pr-Constituinte caminha de mos dadas com esse
processo. Em alguma medida, ele dialoga com a dissoluo do Estado Social, que pode ser percebida sob vrios ngulos: a ecloso dos debates sobre
a reforma do Estado impulsionados pela alternativa neoliberal thatcherista
e seus opositores de diversos vieses; a estruturao de uma crtica racionalidade tcnico-burocrtica e suas pretenses de uma poltica legitimada
pelo saber cientfico; o aprofundamento dos dilemas ligados ao multiculturalismo e seu impacto nas questes de identidade; a intensificao do
processo de mundializao da sociedade e a consequente fragilizao do
conceito de soberania nacional, que repercute diretamente no constitucionalismo contemporneo. Essas realidades circundam o momento constituinte brasileiro e apresentam a ele desafios.
Em contraposio ao paradigma do Estado Social, marcado pela
ideia de compensao, o paradigma emergente concentra-se na ideia de cidadania, compreendida em sentido procedimental, de participao ativa
292 De acordo com Joseph Staats, a sociedade civil no deve mais ser vista em termos hegelianos, como o sistema das necessidades dentro de um sistema de mercado do trabalho social e troca de mercadorias, uma concepo provavelmente
suficiente para compreenso da sociedade burguesa em seus primrdios, mas no especialmente til para compreenso das
complexidades da sociedade moderna. Melhor, de acordo com Habermas, a sociedade civil deve ser pensada como composta
por aquelas associaes, organizaes e movimentos que emergem mais ou menos espontaneamente, afinados com a forma
pela qual os problemas sociais ressoam na esfera da vida privada, destilando e transmitindo essas reaes de forma amplificada na esfera pblica (STAATS, 2004, p. 589).
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(PAIXO, 2003, p. 43). E exatamente essa participao ativa que a literatura identifica como a caracterstica mais marcante do processo constituinte de 1987-1988293. Trata-se, em primeiro lugar, de assegurar uma
nova lgica de produo de direitos, uma lgica que pretende reocupar
o espao pblico privatizado. claro, entretanto, que a emergncia desse
novo paradigma no representa uma abolio do passado. O tipo de prtica constitucional fundada no processo constituinte de 1987-1988, que se
apoiou nessa nova pr-compreenso do direito, teve (e tem) que disputar
espao com mentalidades preexistentes, em confronto com as quais ela se
constituiu. Mentalidades que, muitas vezes, ainda se mostram vivas e presentes no cotidiano das instituies democrticas. Joo Almino, falando
especificamente sobre os limites da tarefa constituinte, alerta para o fato
de que mudana total inverso simblica ou pura iluso. (...) Iluso de
levar a histria a um ponto de origem, reconstruir a sociedade segundo
um plano prescrito pela natureza ou pela razo (ALMINO, 1986-1987,
p. 8). Nenhum processo constituinte (ou mudana paradigmtica) nos
transportar deste mundo para outro, antes inexistente.
Entretanto, apenas um esquecimento-falsrio (para utilizar a expresso de Franois Ost), poder omitir que, pela primeira vez na histria
brasileira, os protagonistas da mudana constitucional no estavam confinados e no se confinaram aos crculos institucionais. O movimento em prol
da convocao da assembleia e o prprio processo constituinte envolveram
efetivamente vrios setores da sociedade civil organizada, cujos interesses
e demandas eram mltiplos, s vezes destoantes e, no raro, defendidos de
maneira corporativa (MICHILES, 1989, p. 37-38). Ainda que houvesse a
possibilidade de traar algumas demandas comuns294 , o que irmanava esses
novos atores era o empenho em participar do processo, em influenciar os
293 Ver, a respeito, a afirmao de Bonavides e Paes de Andrade: a Constituinte de 1987-1988 foi uma Constituinte, como nunca,
alis, houve em nossa histria constitucional de vrias repblicas e um imprio, em que o povo esteve realmente perto dos
mandatrios da soberania e sem quaisquer obstculos lhes trouxe o subsdio de sua colaborao e o prstimo de sua vontade.
A presena da sociedade nunca faltou, portanto, nas diversas ocasies em que ocorreram dramticos conflitos de interesses, dos quais haveriam de emergir afinal as regras bsicas disciplinadoras de matria a ser posta no texto da Constituio
(BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 496). Ver, ainda, Michiles (1989, p. 37): (...) a caracterstica mais marcante da
Constituio de 1988 ser certamente o alto nvel de participao da sociedade em sua elaborao.
294 A respeito das demandas que consistiam em alguma medida compartilhada pelos movimentos sociais, ver Sousa Jnior
(1988, p. 32-33).
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Nesse mesmo depoimento, Paulo Affonso relata que o trabalho desenvolvido nas comisses temticas e subcomisses, onde a participao
popular se dera de forma intensa, havia sido um esforo vo, apesar de alguns pareceres de alta qualidade. Ele arremata: No se aproveitou nada
(OLIVEIRA, 2005, p. 173).
Outro olhar sobre essa mesma histria oferecido pelo exdeputado e, poca, coordenador do Centro de Estudos e Acompanhamento da Constituinte da UnB, Joo Gilberto Lucas Coelho, que contesta
a verso segundo a qual o povo foi convidado a propor e nada foi aproveitado. Para ele, a despeito das graves derrotas (a mais chocante de todas,
em sua percepo, relacionada reforma agrria),
a Constituio tem dispositivos sobre democracia participativa, cidadania, direitos do trabalhador, educao, sade,
previdncia, criana e adolescente, direitos da mulher, reconhecimento da pluralidade tnica, preservao e ampliao
de monoplios estatais, plebiscito sobre parlamentarismo e
presidencialismo e tantos outros, de origem nas emendas populares. Lembre-se o que j foi referido: os depoimentos nas
audincias pblicas permitiram aos parlamentares elaborarem dispositivos sobre conceitos que estavam, paralelamente,
sendo trabalhados pelos movimentos sociais. Em certos casos, as solues encontradas foram, especialmente do ponto
de vista tcnico, mais completas. (COELHO, 1988a, p. 18-19)
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Captulo 3
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A Constituio ameaada:
reflexes sobre o sentido dos
procedimentos especiais de reforma
constitucional luz dos vinte anos
de vigncia da Constituio de 1988
Uma coisa so os direitos humanos, estes sim clusulas ptreas. Outra, completamente diferente, muito mais modesta,
modestssima, a alterao das regras para promover mudanas constitucionais.
(Jos Serra, em novembro de 1994.)
Em seu estudo sobre a Revoluo Americana, Hannah Arendt sugere que a modernidade tornou possvel que um corpo poltico incapaz de
reivindicar para si a sano da antiguidade procurasse obter a sano da
legitimidade. Os eventos de fundao ocorrem, nos tempos modernos, em
plena luz do dia, e nos convidam a pensar a difcil questo acerca de como
tornar permanente uma ordem poltica inaugurada por meio de um ato
revolucionrio. Para Arendt, os americanos recorreram tradio romana e ao seu conceito de autoridade para construir essa resposta:
o ato da fundao desenvolve, inevitavelmente, a sua prpria
estabilidade e permanncia, e a autoridade, neste contexto,
no nem mais nem menos do que uma espcie de argumentao necessria, em virtude da qual todas as inovaes e alteraes permanecem ligadas fundao, que ao mesmo tempo elas aumentam e desenvolvem. (AREDNT, 2001, p. 250)
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297 Audincia Pblica n 100, de 2006, realizada em 8/2/2006 pela Comisso Especial da Proposta de Emenda Constituio
n 157, de 2003.
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sua apreciao, mas nenhum dos aspectos centrais do texto foi alterado.
A votao da proposta, ocorrida no final da apreciao em primeiro turno do projeto de Constituio, foi encaminhada por Joaquim Bevilacqua,
que localizou na tradio portuguesa a fonte de inspirao para a proposta
de realizao da reviso constitucional (DANC, 3/6/1988, p. 100)301. Em
defesa do instituto, Bevilacqua argumentou que a reviso poderia servir
para promover adaptaes na Constituio diante da hiptese de uma alterao na forma ou no sistema de governo, decorrente do plebiscito previsto para 1993. Em nenhum momento, entretanto, circunscreveu-a a tal
propsito302 . Para ele, a reviso funcionaria como uma miniconstituinte,
uma oportunidade para, aps cinco anos de experincia com a nova Carta, introduzir ajustes por meio de procedimento e qurum facilitados303.
Ou, nas palavras de outro signatrio da emenda, Ronan Tito, pretende-se
(...) que, aps colocada esta Constituio em funcionamento durante cinco
anos, se verifique da justeza de todas as conquistas que estamos promulgando (DANC, 3/6/1988, p. 102).
O debate sobre a matria foi curto. A nica crtica proferida abertamente contra a proposta veio do constituinte baiano Jorge Hage, do
PMDB, que considerou a medida inconveniente, e censurou-a por enfraquecer a autoridade da Constituio. A reviso seria, em seu entendimento, um tipo de selo de prazo de validade, limitada a cinco anos. De
acordo com Hage,
Toda a legitimidade, todo o peso indiscutvel e inquestionvel que exige o documento constitucional estaria trincado, rachado, posto sob dvida e suspeio, porque os pr301 Os arts. 284 e seguintes da Constituio da Repblica Portuguesa dispem sobre a realizao de revises constitucionais
espaadas, em princpio, por um prazo de cinco anos, salvo por aprovao de quatro quintos dos deputados em exerccio
na Assembleia da Repblica, quando tal requisito temporal dispensado. Para maiores detalhes, ver Jorge Miranda (1997,
p. 374 e segs.). Em 2005, Portugal aprovou a 7 Reviso Constitucional.
302 Ora, se o povo brasileiro decidir que o Brasil a partir de 1993 ser, por exemplo, uma monarquia parlamentarista, ou uma
repblica parlamentarista, mais do que evidente que ser necessria uma profunda restaurao da ordem jurdica que hoje
estamos discutindo e que em breve iremos aprovar (DANC, 3/6/1988, p. 101).
303 Segundo Bevilacqua: prevemos para a reviso o voto da maioria absoluta, por conseguinte, cinquenta por cento mais um, em
votao unicameral, ou seja, Senado e Cmara em conjunto. Seria quase que uma miniconstituinte, uma Constituinte derivada,
realmente, do expresso mandamento constitucional consignado aqui, nas Disposies Transitrias (DANC, 3/6/1988, p. 101).
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Jorge Hage tambm chamou a ateno para o fato de que o Congresso revisor, que estaria no exerccio de suas funes em 1993, seria um Congresso j no quarto ano de mandato, menos sensvel e afinado com a opinio
pblica. O relator Bernardo Cabral, aps uma breve sugesto de redao,
apresentou parecer favorvel emenda, cuja votao passou a ser encaminhada pelas lideranas partidrias. Apenas o PDS e o PFL os dois partidos
tradicionalmente identificados com as foras polticas mais conservadoras
na Constituinte encaminharam o voto no. PMDB, PTB, PDC, PSB, PT,
PCdoB e PCB encaminharam o voto sim, apoiando a reviso.
interessante observar que, naquele momento, a emenda coletiva ao Ato das Disposies Gerais e Transitrias (Emenda n 2.045), assinada por 287 parlamentares do Centro, j havia sido aprovada, e nela
no constava a previso de realizao da reviso constitucional (DANC,
2/6/1988, p. 28)304 . Em outras palavras, a reviso no era uma reivindicao do Centro, nem de um partido poltico em especial. Seus defensores
localizavam-se ao largo de todo o espectro poltico da Constituinte. O
304 A emenda foi aprovada, ressalvados os destaques, por 320 votos favorveis, 222 contrrios e 10 abstenes (DANC, 2/6/1988,
p. 39). Para maiores detalhes, ver A Constituinte de 1987-1988: progressistas, conservadores, ordem econmica e regras do jogo
(PILATTI, 2008, p. 274 e segs.).
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A emenda foi retirada por Deitos, e a previso de realizao da reviso constitucional cinco anos aps a promulgao da Constituio de
1988 foi mantida. A estrutura adotada pela nova Constituio previa, assim, uma via ordinria de alterao constitucional, denominada emenda e uma via extraordinria e excepcional de alterao, denominada
305 A ntegra do dilogo entre o constituinte Darcy Deitos, o constituinte Nelson Carneiro, e o relator, Bernardo Cabral, a que se
segue: O SR. PRESIDENTE (Ulysses Guimares) Destaque n 59, de autoria do constituinte Darcy Deitos. Quer S.Exa. inserir no
texto do art. 3 das Disposies Transitrias, antes da palavra realizada, a expresso uma s vez. Concedo a palavra ao nobre
constituinte Darcy Deitos, para encaminhar a votao. O SR. DARCY DEITOS (PMDB-PR. Sem reviso do orador.) Sr. Presidente,
a minha emenda de correo de linguagem. Acrescentaramos antes da palavra realizada a expresso uma s vez. O texto
ficaria da seguinte forma: A reviso constitucional ser uma s vez realizada, aps cinco anos, contados da promulgao da
Constituio, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sesso unicameral. A nossa emenda, Sr.
Presidente, j recebeu parecer favorvel do Sr. Relator. Gostaria de saber se S.Exa. mantm o parecer exarado anteriormente.
Trata-se de uma correo de linguagem, Sr. Presidente, mas talvez seja necessrio submeter a voto. O SR. NELSON CARNEIRO
Sr. Presidente, peo a palavra pela ordem. O SR. PRESIDENTE (Ulysses Guimares) Tem V.Exa. a palavra. O SR. NELSON
CARNEIRO (PMDB-RJ. Sem reviso do orador.) Sr. Presidente, se V.Exa. me permite, o prprio texto j responde, porque diz:
A reviso constitucional ser realizada aps cinco anos, contados da promulgao da Constituio. S pode ser uma vez. No
vai haver vrias revises, apenas uma, nica, cinco anos a contar da data da promulgao da Constituio. De modo que a
emenda no procedente. O SR. DARCY DEITOS (PMDB-PR. Sem reviso do orador.) Sr. Presidente, entendemos que uma
questo de linguagem. A linguagem no est correta. Ouamos o relator. O SR. PRESIDENTE (Ulysses Guimares) Vamos ouvir
o relator. O SR. BERNARDO CABRAL (Relator) (PMDB-AM. Sem reviso do orador.) Sr. Presidente, Sras. e Srs. Constituintes, o
eminente constituinte Darcy Deitos deseja que fique expresso que a reviso constitucional ser realizada uma s vez. Justifica
S.Exa. na sua emenda, que, no havendo a incluso da expresso uma s vez, poderiam surgir dvidas quanto matria. O
autor da emenda, constituinte Joaquim Bevilcqua, entende que no. Acho que o constituinte Darcy Deitos tem razo. Optei
pela aprovao por uma questo de reforo, mas lembro Casa que o que acaba de ser dito pelo eminente constituinte Nelson
Carneiro tem absoluta procedncia, ficar registrado nos anais da Casa o que se deseja. Com isso e por isso, fao um apelo ao
eminente constituinte Darcy Deitos, para que retire a emenda, ficando sua proposio apenas registrada nos anais da Casa, no
havendo qualquer necessidade de a matria ser levada votao (DANC, 31/8/1988, p. 490).
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de partes da proposio que, tendo o mesmo teor, tenham sido aprovadas pela Cmara e pelo Senado, uma alternativa que envolve diversos
inconvenientes313. Nos idos de 1991, o debate sobre essa matria era bastante incipiente e produzia insegurana tanto no governo quanto nos
meios parlamentares. As dificuldades polticas enfrentadas por Collor
no Congresso pareciam amplificar os obstculos envolvidos na apreciao de propostas em dois turnos conduzidos separadamente na Cmara
e no Senado. O governo procurava construir alternativas que superassem
o iminente quadro de paralisia poltica que ameaava sua gesto. Entre
as possibilidades que comearam a se desenhar, a que dispunha de maior
popularidade era, sem dvida, a antecipao da reviso constitucional
inicialmente prevista para 1993.
Um primeiro ponto a favor da ideia era o fato de que ela j havia sido proposta antes, em iniciativa liderada pelo deputado Jos Serra, do PSDB314 . Serra, defensor assumido do parlamentarismo, sustentava que tanto o plebiscito quanto a reviso constitucional deveriam ser
313 Inicialmente, interessante lembrar que o Brasil adota a sistemtica da promulgao parcial em se tratando de projetos
de lei submetidos a veto parcial. A parte no vetada imediatamente promulgada e o veto segue de volta ao Congresso para apreciao, conforme o artigo 66 da Constituio Federal. A possibilidade de promulgao parcial de leis pelo
presidente no um expediente popular. Conforme ensinam Eduardo Alemn e George Tsebelis, analisando o poder de
agenda presidencial na Amrica Latina, mais rara ainda tem sido a previso padro forte, segundo a qual os presidentes
podem promulgar automaticamente as partes no modificadas de um projeto parcialmente vetado, um procedimento
que se originou no incio do sculo XX na Argentina e Brasil (ALEMN; TSEBELIS, 2005, p. 5). Alm de conferir uma posio privilegiada ao chefe de governo no processo legislativo, tal procedimento pode implicar prejuzo ao carter sistemtico da legislao, quadro agravado no Brasil pela lenincia com que tratada a eterna procrastinao da apreciao dos
vetos. Aplicado ao procedimento de reforma constitucional, esse expediente apenas contribui para transferir ao nvel da
Constituio a precariedade que tem marcado boa parte de nosso processo legislativo ordinrio. Como no poderia deixar
de ser, a promulgao parcial de emendas constitucionais produz, a cada utilizao, sua safra de polmicas. A mais recente foi debatida pelo STF no julgamento da medida cautelar em Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3.395-6/DF. Na
oportunidade, discutia-se a relevncia de uma alterao introduzida pelo Senado na redao do art. 114, I, da Constituio, a qual abriria espao para dvidas sobre a competncia para julgar aes envolvendo servidores pblicos ocupantes
de cargos efetivos ou em comisso. Em razo da suposta alterao do sentido normativo do texto, seria exigvel que ele
fosse novamente apreciado pela Cmara dos Deputados. O STF, entretanto, entendeu que a alterao no inovava o sentido do dispositivo e fixou entendimento de que a competncia para julgar relaes de trabalho de servidores ocupantes de
cargo efetivo ou em comisso cabe no justia trabalhista, mas justia comum, federal ou estadual, conforme o caso.
Outra polmica tambm oriunda da Reforma do Judicirio dizia respeito regra a ser observada para a composio do
Conselho Nacional do Ministrio Pblico na hiptese de no indicao de nomes pelas autoridades competentes no prazo
constitucional (art. 5, 1, da Emenda Constitucional n 45, de 2004). A questo foi apreciada pelo STF na Ao Direta
de Inconstitucionalidade n 3.472/DF e tambm se baseava em divergncia entre os textos normativos supostamente
aprovados pelo Senado Federal e pela Cmara dos Deputados, vigentes em razo de promulgao parcial.
314 Proposta de Emenda Constituio n 51, de 1990 (DCN, Seo I, 8/11/1990, p. 11784).
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antecipados para 1992315 , pois, a se manter a previso original da Constituio, grande parte do trabalho legislativo do Congresso Revisor ocorreria em 1994, ano de eleies gerais. Serra temia que as eleies esvaziassem ou enviesassem o debate poltico, estimulando a adoo de medidas
populistas316 . O lder tucano concordava com a necessidade de reformas
constitucionais urgentes, tal como defendido pelo governo, e acreditava
que a Constituio havia se excedido no mpeto regulatrio, tornando
excessivamente rgido o sistema jurdico.
Atendendo ebulio do momento poltico e refletindo uma
fase de profunda conscientizao e reivindicao sociais, a
Constituio desceu, na regulao de algumas matrias, a
315 Registre-se que pelo menos outras sete propostas foram apresentadas no mesmo sentido, na Cmara e no Senado Federal: a
Proposta de Emenda Constituio n 6, de 1991, do deputado Valdemar Costa Neto (DCN, Seo I, 27/6/1991, p. 11491); a
Proposta de Emenda Constituio n 8, de 1991, do deputado Fetter Junior (DCN, Seo I, 8/8/1991, p. 12930); a Proposta de
Emenda Constituio n 47, de 1991, do deputado Cunha Bueno (DCN, Seo I, 12/11/1991, p. 22617); a Proposta de Emenda
Constituio n 67, de 1991, do deputado Pauderney Avelino (DCN, Seo I, 19/2/1992, p. 1671); a Proposta de Emenda
Constituio n 74, de 1991, do deputado Alberto Goldman (DCN, Seo I, 22/2/1992, p. 2054); a Proposta de Emenda Constituio n 14, de 1991, do senador Jos Richa (DCN, Seo II, 13/8/1991); e a Proposta de Emenda Constituio n 9, de 1992,
do senador Jos Eduardo (DCN, Seo II, 17/10/1992, p. 8234). As cinco primeiras foram apensadas PEC n 51, de 1990, de Jos
Serra, e declaradas prejudicadas com a aprovao dessa proposio. A PEC n 9, de 1992, no chegou a ser apreciada, sendo
declarada prejudicada com o encerramento dos trabalhos da reviso constitucional. J a PEC n 14, de 1991, foi apreciada no
Senado Federal, tendo sido rejeitada no segundo turno de votao. Em primeiro turno, prevaleceu to somente a antecipao do
plebiscito. O PMDB posicionou-se contrariamente antecipao da reviso constitucional, argumentando que o prazo de cinco
anos estabelecido pelo constituinte originrio para a realizao da reviso seria intangvel: (...) no que tange antecipao da
reviso constitucional, ns da bancada do PMDB vamos votar contra, por considerar, Sr. Presidente, Srs. Senadores, a opinio de
abalizados juristas, entre os quais citaria: Leito de Abreu, Sidney Sanches, Aristides Junqueira e Geraldo Ataliba este at mais
radical. Todos acharam que como foi o poder constituinte originrio quem estabeleceu um prazo de cinco anos para a reviso
constitucional, antes disso no se poderia realiz-la portanto, utilizando-se o qurum qualificado de maioria absoluta para alterar o texto constitucional de 1988 (DCN, Seo II, 24/10/1991, p. 7282). No segundo turno, todavia, nem mesmo a antecipao
do plebiscito foi capaz de alcanar o qurum de trs quintos, exigido para a aprovao da matria. Apenas 46 senadores votaram
favoravelmente ao projeto. De toda forma, a antecipao do plebiscito, mantida a data inicialmente prevista para a reviso constitucional, foi a opo adotada pelo Congresso, mediante a aprovao com modificaes da proposta de Serra, a PEC n 51, de
1990, que se transformou na Emenda Constitucional n 2, de 1992, como se ver adiante.
316 De acordo com Carlos Castello Branco, na opinio de Serra, o xito da modernizao do pas est pendente da reforma
constitucional que, segundo estabeleceu a Constituio de 1988, se realizar em 1993, precedida de consulta plebiscitria
sobre forma e sistema de governo tambm marcada para o mesmo ano. Serra entende ainda que plebiscito e reforma devem
ser antecipados para 1992, pois seria de todo imprprio realiz-los na data prevista desde que a discusso constituinte seria
no curso de 1994 quando a nao estar mobilizada para eleies gerais, do presidente da Repblica, dos governadores, dos
membros do Congresso e das assembleias estaduais (CASTELLO BRANCO, 1990, grifo nosso). Na justificao da proposta, Serra afirma que a insistncia em manter a data inicialmente prevista para a reviso resultar num grande fiasco: a qualidade
do trabalho ligado reviso constitucional, sobre o qual se assentaram tantas esperanas, est fadado a constituir um grande
fiasco e um autntico fracasso, com srias implicaes e um prejuzo irrecupervel para o sistema jurdico e as instituies
brasileiras (DCN, Seo I, 8/11/1990, p. 11784).
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319 A crtica reviso tambm foi encampada pela Sociedade Brasileira pelo Progresso da Cincia, a SBPC. Em entrevista revista
Princpios, do Partido Comunista do Brasil, durante o primeiro semestre de 1994, o presidente da instituio, Aziz Nacib
AbSaber, afirmava: A SBPC contra a reviso constitucional pela inadequao do momento, pela fragilidade do Congresso,
pela decomposio governamental existente no pas, pelas sucessivas crises decorrentes da corrupo, pelo fato de corruptores estarem dentro do processo decisivo. Fao essa campanha pela SBPC, coloco a ideologia a servio do meu pas, de minha
sociedade, do meu povo e daqueles que esto mais prximos de mim. Fira a quem ferir (ABSABER, 1994).
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320 Assinam o projeto, alm de Ives Gandra da Silva Martins, como coordenador-geral, Celso Ribeiro Bastos, Cezar Saldanha
Souza Jnior, Edvaldo Brito, Elony Cerezer Martins, Jos Alfredo de Oliveira Baracho, Jos Cretella Jnior, Nicolau Frederes,
Oscar Dias Corra e Paulo Jos Kolberg Bing.
321 No prefcio da obra, Ives Gandra atribui a ausncia falta de consenso entre os membros da comisso: Desta forma, os captulos referentes aos Direitos Sociais e os Direitos dos Trabalhadores esto aguardando melhor definio dos que os discutem.
Espera a comisso ter, em breve, uma proposta tambm para esses relevantes captulos (MARTINS, 1993, p. 13-14). fato,
entretanto, que o presidente do Instituto que patrocinou a iniciativa, Andr Burger, em sua apresentao ao projeto, dava a
entender que tais captulos no eram exatamente indispensveis: uma Constituio deve ter por objetivo primordial restringir os poderes do governo e assegurar as liberdades individuais (1993, p. 9). O projeto repercutiu no Congresso. De acordo
com o senador Aloizio Mercadante, as foras empresariais e polticas conservadoras, que se articulam em torno do projeto
neoliberal, esto com propostas claras e definidas para a reviso. O projeto mais acabado foi lanado h alguns meses, no Rio
Grande do Sul, pelo Frum da Liberdade, que rene importantes entidades empresariais. A Constituio por um Brasil Livre,
elaborada sob a coordenao do jurista Ives Gandra Martins, e que contou com a contribuio de Celso Bastos, Oscar Dias
Crrea, entre outros expoentes juristas conservadores, apresenta um projeto acabado para a reviso. O centro do projeto a
constituio do Estado mnimo (...) (DCN, 30/9/1993, p. 2674).
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o atual Congresso no poderia valer-se da reviso para proceder indevidamente a mudanas substanciais apressadas em nossa Constituio,
algo que colocaria em risco o Estado de direito, deitando a perder o rico
patrimnio conseguido pelo esforo conjunto da nao na ltima Constituinte. A CNBB entendia que a reviso destinava-se a reordenar o texto,
eliminar possveis contradies e, sobretudo, introduzir ajustes decorrentes de eventual mudana na forma ou sistema de governo, decidida no plebiscito. O documento conclua, ento:
6. Estamos surpresos diante das frequentes manifestaes,
inclusive de parlamentares, que revelam a inteno de alterar
profundamente a atual Constituio valendo-se dos trmites
da reviso constitucional prevista nas Disposies Transitrias. 7. Chamamos a ateno para o fato de que nenhuma
carta constitucional moderna admite modificaes de fundo
s por maioria absoluta. Mas, sobretudo, abalizados juristas
alertam que o atual Congresso no tem poder constituinte,
pois para tal no foi eleito pela nao. (CONFERNCIA NACIONAL DOS BISPOS DO BRASIL, 1993)
O movimento sindical, por sua vez adotou uma postura inicialmente aberta em relao reviso constitucional. No final de 1991, com
a mediao da USP, realizou-se o Frum Capital/Trabalho, que colocou
em contato algumas das principais entidades representativas dos trabalhadores e do empresariado nacional328 . A reviso constitucional foi um
dos temas da agenda do Frum, e o documento assinado pelas entidades
participantes consignava entendimento no sentido de que a reviso deveria ter por objetivo uma Constituio menos programtica e mais sucinta,
deixando para o debate poltico e eleitoral questes que no devem ser
perenizadas no texto constitucional (FRUM CAPITAL/TRABALHO,
1992, p. 196). No deixa de ser surpreendente que o documento produzido
328 Participaram do Frum a Confederao Geral dos Trabalhadores (CGT), a Central nica dos Trabalhadores (CUT), a Fora Sindical (FS), a Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp), a Federao do Comrcio do Estado de So Paulo (FCESP),
a Confederao Nacional do Transporte (CNT), o Pensamento Nacional das Bases Empresariais (PNBE), a Sociedade Rural
Brasileira (SRB) e a Organizao das Cooperativas do Brasil (OCB).
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pelo Frum tenha, ainda, reconhecido a necessidade de se reformar a legislao trabalhista constitucional329.
Pouco antes da realizao do Frum, a CUT (que assinou o documento final por meio de Jair Meneguelli) realizou seu 4 Congresso Nacional, em So Paulo, entre 4 e 8 de setembro de 1991. As concluses do
Congresso deixam transparecer que os sindicalistas ainda acreditavam
na possibilidade de avanar para outras conquistas na reviso constitucional em 1993. A ideia de antecipar a reviso, entretanto, era vista como
uma tentativa do governo de evitar a ecloso de uma crise de governabilidade, em razo de sua incapacidade de agregar as foras polticas
ligadas ao empresariado.
Recentemente o governo apresentou a ideia de reviso imediata da Constituio como uma das medidas necessrias
para enfrentar a grave crise econmica brasileira. Na verdade, a apresentao formal do que se convencionou chamar
de emendo representa uma alterao de sua ttica poltica
de enfrentamento ao movimento operrio e popular. (...) O
ataque do emendo claramente dirigido para os pontos
que representaram conquistas na Constituio de 1988. (...)
O 4 Concut entende que aos trabalhadores cabe a tarefa de
se opor decisivamente a isso, adotando no uma ttica de
defesa da Constituio de 1988, mas ofensivamente, atravs
de uma ampla campanha nacional que, ao retomar o debate, altere, na atual Constituio, questes que defendemos,
criticando e denunciando a estratgia do governo Collor e
os efeitos danosos de sua poltica para os trabalhadores.
(CENTRAL NICA DOS TRABALHADORES, 1991)
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332 Nesse sentido, o lder do governo, deputado Humberto Souto, registrava: efetivamente houve acordo, para o qual solicita
o apoio dos partidos que do sustentao ao governo, inclusive ao Bloco, que participou do entendimento comunicado
essa manh por ns. Concordamos em retirar integralmente o artigo 2, e o PT em retirar o destaque ao 1 do art. 1. O
importante para ns, neste momento, que fique efetivamente estabelecido no 1 do art. 1 que o parlamentarismo,
que ora estamos votando e que ser definido no plebiscito, s entrar em vigor a partir de 1995. Efetivamente, isto
fundamental, neste momento, para o pas (DCN, Seo I, 9/7/1992, p. 16192). O PT, conforme frisado pelo deputado Eduardo Jorge, tinha interesse em adiar a realizao da reviso, possibilitando sua transferncia para a legislatura seguinte:
A bancada do Partido dos Trabalhadores no defende o incio da reviso em 6 de outubro de 1993. A posio majoritria
da nossa bancada no sentido at de que, se a reviso puder ficar para a outra legislatura, lutemos por isso (DCN, Seo I,
9/7/1992, p. 16195). interessante observar que, promulgada a Emenda Constitucional n 2, foi proposta contra ela a
Ao Direta de Inconstitucionalidade n 830-7/DF. A ao impugnava o art. 1, 1, da emenda sob o argumento de
usurpao de competncia popular, sustentando que, uma vez adotada a deciso sobre forma e sistema de governo,
no possua o Congresso Nacional competncia para diferir sua implantao, mormente diante da previso originria de
um plebiscito seguido quase que imediatamente de reviso constitucional.
333 A votao da proposio no Senado registra 51 votos favorveis emenda e 4 contrrios em primeiro turno (na sesso de
29 de julho de 1992), e 61 votos favorveis emenda e 4 contrrios em segundo turno (na sesso de 12 de agosto de 1992).
So necessrios 49 votos para a aprovao de propostas de emenda Constituio no Senado. A matria foi imediatamente
despachada promulgao (DCN, Seo II, 13/8/1992, p. 6589).
334 Ao Direta de Inconstitucionalidade n 830-7/DF, proposta conjuntamente pelo PSB e pelo PDT.
335 Ao Direta de Inconstitucionalidade n 829-3/DF.
336 Ao Direta de Inconstitucionalidade n 833-1/DF.
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339 Embora o PSDB tenha defendido abertamente essa tese, por meio, por exemplo, do senador Mrio Covas: A Constituio
no diz que [a reviso] poder ser feita, que eventualmente ser feita; a Constituio determina imperativamente: a
reviso ser realizada. Portanto, qualquer discusso sobre se ela deve ou no ser feita inteiramente alheia realidade
(DCN, 30/9/1993, p. 2708). Para uma posio em sentido contrrio, ver Jobim (1993, p. 10): questo poltica, no
jurdica, a fixao da data do incio dos trabalhos de reviso.
340 Essa no era, evidentemente, uma postura monoltica no mbito desses partidos. Jos Genono, por exemplo, uma das
principais lideranas petistas, afirmava, em palestra ao Cebrap: Sobre o tema em questo, eu sou a favor de uma reforma constitucional neste ano. Acho que uma temeridade muito grande, como pensa boa parte da esquerda, adiar as
reformas polticas para 1995, aps a eleio de 1994, num sistema presidencialista. Se o Congresso fizer as reformas em
1995, dependendo do presidente, ou ser rolo compressor ou ser crise. E, no meu entendimento, algumas reformas so
inadiveis (...) (GENONO, 1994, p. 7).
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Diante do texto lacnico do art. 3 do ADCT, era necessrio determinar qual a maneira correta de convocar o Congresso Revisor, isto , por
ato de qual autoridade e observadas quais formalidades. Isso, por si s, j
poderia ser objeto de disputa. A matria, quase que absolutamente negligenciada, mas de suma importncia (CARVALHO NETTO, 2001, p. 888),
despertava dvidas e, com a aproximao do termo autorizador da reviso,
chegou a suscitar uma questo de ordem dirigida ao ento presidente da
Cmara, deputado Inocncio Oliveira 341. Inocncio no chegou a responder questo de ordem, mas, em 22 de setembro de 1993, as Mesas da Cmara e do Senado Federal apresentaram ao Congresso Nacional o Projeto
de Resoluo n 3, de 1993. O projeto dispunha apenas que a reviso constitucional seria iniciada no dia 6 de outubro de 1993, isto , pouco mais de
uma semana aps a sua promulgao (que ocorreu em 30 de setembro). Na
justificao da proposio, liam-se to somente as seguintes palavras: As
Mesas do Senado Federal e da Cmara dos Deputados oferecem o presente
projeto, fixando data para o incio dos trabalhos de reviso constitucional,
341 A questo de ordem foi levantada pelo deputado Nelson Trad (Questo de Ordem n 10.437, de 11 de agosto de 1993): O
SR. NELSON TRAD (Bloco Parlamentar MS. Sem reviso do orador.) Sr. Presidente, talvez at minha interveno aqui
tenha as mesmas roupagens da colocada, como pr-questo de ordem, pelo ilustre lder do PDT, deputado Luiz Salomo.
Entendo que seria muito interessante uma resposta s duas indagaes, formuladas como questo de ordem: quem tem
competncia para determinar quando se dar incio a essa reviso e quem tem competncia para instaurar o Congresso
revisional? Isto muito importante. Quero deixar bem claro que eu sustento a indefensabilidade da reviso constitucional,
no aspecto jurdico. No aspecto poltico, tenho razes de sobra para temer o seu incio. Entretanto, nada h que nos impea
de a fazermos, at o momento em que o poder competente para decidir os conflitos existentes na sociedade venha dar
sua resposta a um possvel questionamento. Mas traria colao justamente para que V.Exa. utilizasse como matria para
demarcar aquilo que j est sendo determinado a lio de Michel Temer, nosso colega constituinte, que diz: O Congresso a
efetivar logo aps 5 de outubro, mais tarde ou nunca, em face da descrio que lhe foi conferida. Essa posio leva a outra
consequncia. Explico: se o juzo e a oportunidade so do Congresso, h de se praticar o ato que conduza a uma realizao.
Ou seja, no pode a Mesa do Congresso ou alguns deputados ou senadores instalarem o Congresso revisor. Ela, a reviso, h
de ser fruto de uma deciso congressual. E mais e agora o advogado provinciano quem fala: a deciso sobre o incio da
reviso constitucional e de suas regras de cada congressista, direito indelegvel, individual, no podendo a escolha dar-se
por acordos entre as lideranas dos partidos. Esta manifestao deve-se, sobretudo, ao interesse do orador em saber da Mesa,
na realidade, quem detm competncia para determinar, primeiro, quando se dar o incio da reviso e, segundo, quem tem
competncia para instaurar o Congresso revisional (DCD, 12/8/1993, p. 16193).
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344 Nesse sentido, o Regimento Comum do Congresso Nacional dispe: Art. 28. As sesses somente sero abertas com a presena
mnima de 1/6 (um sexto) da composio de cada Casa do Congresso. Art. 29. hora do incio da sesso, o presidente e os
demais membros da Mesa ocuparo os respectivos lugares; havendo nmero regimental, ser anunciada a abertura dos
trabalhos. 1 No havendo nmero, o presidente aguardar, pelo prazo mximo de 30 (trinta) minutos, a complementao
do qurum; decorrido o prazo e persistindo a falta de nmero, a sesso no se realizar. 2 No curso da sesso, verificada
a presena de senadores e de deputados em nmero inferior ao mnimo fixado no art. 28, o presidente encerrar os trabalhos,
ex-officio ou por provocao de qualquer congressista. (grifo nosso)
345 Conforme noticiado pela revista Veja de 29/9/1993, p. 20.
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vidros blindex, que dividiriam os dois espaos. At o final da obra, as galerias deveriam permanecer fechadas. O presidente do Congresso observou,
na ocasio, que adotava a atitude com o maior constrangimento (...), porque ningum mais adepto do regime democrtico do que eu. Entretanto,
uma coisa fazer obstruo e outra tumultuar as sesses, com a solidariedade das galerias (DCN, 30/9/1993, p. 2665)347.
Lucena permitiu, entretanto, o acesso de representantes da Confederao Geral dos Trabalhadores (CGT), da Unio Nacional dos Estudantes (UNE), da Universidade de So Paulo (USP), da Unio Brasileira
de Estudantes Secundaristas (Ubes), da Federao das Indstrias de So
Paulo (Fiesp), da Fora Sindical, da Confederao Nacional de Associaes
de Moradia (Conam) e de algumas outras entidades a um local isolado do
Plenrio, de onde poderiam observar a votao, para que no se dissesse
que fizemos uma sesso, aqui, sem o mnimo de testemunho da opinio
pblica (DCN, 30/9/1993, p. 2665).
O dia 29 foi marcado pelo clima de confronto entre entidades contrrias realizao da reviso constitucional e parlamentares favorveis
medida. Durante a sesso da Cmara dos Deputados, realizada pela manh,
o presidente Inocncio Oliveira determinou a evacuao do Anexo II da Cmara, pelo qual, em geral, os parlamentares tm acesso ao Edifcio Principal,
onde se localiza o Plenrio. Alguns minutos antes, vrios deputados haviam
se deslocado para o corredor que liga o Anexo II ao Edifcio Principal para
procurar evitar o confronto entre a segurana da Cmara e os manifestantes. O presidente da Cmara advertiu que, se interviessem, os parlamentares
seriam retirados do recinto junto com os manifestantes348.
347 A instalao dos vidros enfrentou diversos problemas tcnicos e terminou custando o triplo do inicialmente previsto (LAGO,
1994). Alm disso, apenas em maro de 1994 chegaram as primeiras esquadrias para a obra. Os vidros blindex instalados
durante a reviso constitucional separaram as galerias do Plenrio por uma dcada. Foram retirados em 2004, durante a
gesto do deputado Joo Paulo Cunha na Presidncia da Cmara. No Senado, o pefelista Herclito Fortes registrava sua
preocupao com a deciso de Joo Paulo. O isolamento permitia que as votaes ocorressem com mais tranquilidade e fez
com que houvesse a participao popular nas galerias sem interferncia direta no que ocorria no Plenrio. A retirada dos
vidros, segundo o senador, dava condies para que se confundisse democracia e baguna: No h nenhuma virtude, no
h nenhum sinal de reencontro com a democracia na retirada daqueles vidros de proteo (DSF, 20/1/2004, p. 513).
348 A Presidncia esclarece aos Srs. Lderes: vai mandar evacuar aquele pessoal e, se parlamentares estiverem l, vo sair junto.
A ordem do presidente desta Casa no vai ser desrespeitada. Estou avisando: vo tambm sair junto, porque a dignidade da
Casa vai ser mantida (DCN, Seo I, 30/9/1993, p. 21016).
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Reviso, reconstituinte,
desconstituinte
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353 Para o deputado Aldo Rebelo: O que est proposto a esta Casa e deixamos esta advertncia maioria que, s vezes,
silencia, at sem conhecimento de que suas prerrogativas esto em jogo que apenas uma pequena parte, uma minoria, meia dzia de deputados e senadores far a nova Constituio atravs da reconstituinte que se instala revelia
da imensa maioria de deputados e senadores que foram eleitos em todos os estados para representar na Cmara e no
Senado o povo e a federao, que assistiro, estupidificados, mudana da Constituio brasileira sem poderem interferir, de forma alguma, no processo, porque tal regimento no permite que deputados e senadores, em sua maioria,
nele interfiram (DCN-RCF, 14/10/1993, p. 27, grifo nosso). O deputado Jaques Wagner, da mesma forma, denunciava
que o episdio da dita reviso constitucional (...) est se transformando numa reconstituio, de to abrangente (...)
(DCN-RCF, 14/10/1993, p. 28). A Folha de S.Paulo, entre maro e junho de 1994, atribuiu a algumas de suas reportagens
sobre a reviso constitucional um selo com a expresso reconstituinte.
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que entendiam que os males do Brasil poderiam ser solucionados por meio
de um procedimento facilitado de alterao constitucional359.
O que essas perspectivas tm em comum? Num primeiro momento,
pode-se dizer que todas elas se definem tendo como referncia o processo
constituinte de 1987-1988, seja para neg-lo, seja para afirm-lo. A experincia da Assembleia Constituinte baseou-se na participao da sociedade civil,
na ampla publicidade das discusses constitucionais e na presso organizada sobre o parlamento. Como o processo de reviso lidou com esse legado?
Dois momentos, ambos localizados no incio dos trabalhos do Congresso Revisor, podem auxiliar a construo de uma resposta. O primeiro,
mais simblico, tem a ver com a deciso de isolar o Plenrio da Cmara
das galerias por meio de vidros especiais. O segundo o estabelecimento
das regras destinadas a organizar os trabalhos do Congresso Revisor. Assim
como na Constituinte, a elaborao do Regimento Interno da Assembleia
Revisional fornece uma oportunidade privilegiada para pesquisar como os
participantes da reviso compreendiam e desempenhavam seu papel.
A deciso de isolar o Plenrio por meio da instalao de vidros
blindex, como visto, foi tomada pelo presidente da Cmara dos Deputados,
Inocncio Oliveira, com o apoio da maioria dos lderes da Casa e do presidente do Congresso Nacional, senador Humberto Lucena. A iniciativa foi
uma resposta s manifestaes hostis ocorridas na sesso do Congresso
de 22 de setembro de 1993, na qual foi lido o projeto que fixava a data para
o incio dos trabalhos da reviso. A manifestao das galerias e a intensa
presso sobre os parlamentares, entretanto, j h muito no eram novidade.
359 O discurso do deputado Victor Faccioni, do PPR gacho, sintetiza bem o esforo de apresentar a reviso constitucional como
a soluo para os problemas do pas: No restam dvidas de que o pas est passando por momentos difceis: estamos s
portas da hiperinflao, a recesso est castigando o povo, h desemprego, h subnutrio, h falta de renda, h falta de
alimentao. E o pior a falta de perspectiva na ao do governo quanto ao desdobramento da vida poltica nacional. Ora, Sr.
Presidente, seguramente hora de mudar, e a mudana primeira a reviso constitucional (DCN, 30/9/1993, p. 2670). No
mesmo sentido, o deputado Jos Loureno, do PPR da Bahia, observava: (...) todos aqueles que tm uma viso alargada do
Estado brasileiro chegaram a uma ntida concluso: com esta Constituio o pas ingovernvel. Se no estivssemos conscientes de que isto uma verdade que no pode ser contestada pelos homens livres do meu pas, deixaramos o barco correr
e adiaramos a reviso para depois da eleio presidencial; se que haver condies de ela ocorrer, com esta Constituio
que a est, que inviabiliza o pas. O dficit da Previdncia Social de 8 bilhes de dlares. Nos hospitais pblicos, hoje, diante
de dois doentes, os mdicos tm de fazer uma opo e decidir quem vai viver e quem vai morrer. Enquanto isso, o Estado
brasileiro continua a investir nas estatais (DCN, 30/9/1993, p. 2681).
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entretanto, sob o pretexto da realizao das obras de isolamento do Plenrio por meio da instalao dos vidros, o acesso s galerias permaneceria
interditado at maro de 1994364 .
A deciso de fechar as galerias despertou reaes antagnicas. O
deputado Luiz Salomo (PDT-RJ) chamou a obra de mordaa de vidro para
calar o povo (DCN, 30/9/1993, p. 2669). O senador Eduardo Suplicy, por seu
turno, pediu Presidncia que reconsiderasse a deciso, informando que o
Senado cogitara medida idntica e acabara voltando atrs (DCN, 30/9/1993,
p. 2667). Entre os que apoiavam a medida estava o deputado Amaral Netto,
que desde a Constituinte aguardava providncia semelhante. Para Netto,
falar em povo nas galerias era demagogia. O povo no a galeria. Isso
um monstrengo na vida do pas. O povo somos ns, os parlamentares.
Enche as galerias quem tem mais caminho e mais nibus. E a isso chamam
de povo (DCN, 30/9/1993, p. 2671). Amaral Netto estava certo e errado.
Edmund S. Morgan mostrou com sucesso que a soberania popular
uma fico poltica destinada a sustentar um modo especfico de governo representativo. Um governo absolutamente rendido ao direta de
todos simplesmente deixaria de ser governo. Tratar a soberania popular
como uma fico no implica, entretanto, que o princpio tenha menor
importncia 365. Como qualquer fico, para ser bem-sucedida, a ideia de
soberania popular deve ser crvel. E, por essa razo, o mundo do faz de
conta pode moldar o mundo real. Devemos nos perguntar o que torna
plausvel falar em soberania do povo e, aps a Constituinte de 1987-1988,
364 Nota do painel da Folha de S.Paulo registrava, em 8 de maro de 1994: Acesso restrito. Alm das questes polticas, os contras
tm outro argumento para combater a reviso: reclamam de que as galerias da Cmara continuam fechadas, o que impede
a presena de pessoas que queiram acompanhar as votaes (FOLHA DE S.PAULO, 1994b, p. 1-4). No deixa de ser curioso
o fato de que a empresa contratada para o servio, aps os primeiros estudos da obra, tenha descoberto que sua realizao,
sem ajustes no sistema de ar-condicionado, mataria sufocados os deputados. Conforme noticiado por Rudolfo Lago, os
vidros simplesmente impediriam a circulao de ar no plenrio. Hoje, os dutos do ar-condicionado tm sada pelo teto do
plenrio. O ar frio desce at o cho e sai, quente, por dutos que ficam exatamente debaixo das cadeiras das galerias. Sem uma
modificao no sistema de ar-condicionado, o ar entraria, mas no teria por onde sair do plenrio (LAGO, 1994).
365 Morgan escreve em sua introduo: Eu s posso esperar que os leitores que perseverarem at o fim do livro reconheam que
as qualidades ficcionais da soberania popular sustentam, e no ameaam, os valores humanos a ela associados. Eu espero
tambm que eles reconheam que eu no imputo queles que empregam ou subscrevem as fices examinadas aqui a
inteno de enganar ou iludir, uma vez que se trata de fices a respeito das quais eles intencionalmente suspenderam sua
descrena (MORGAN, 1988, p. 15).
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dificilmente uma resposta elitista e autoritria seria satisfatria. Para Morgan, fices so necessrias e normalmente nos damos ao trabalho de prevenir seu colapso rearranjando os fatos para que eles se ajustem fico,
tornando nosso mundo mais prximo daquele que gostaramos que ele
fosse (MORGAN, 1988, p. 14).
Amaral Netto est correto quando afirma que o povo no a galeria. O povo, enquanto entidade, no existe. Ele no pode ser presentificado no espao das galerias para, ento, exercer sua soberania, indicando
com vaias ou aplausos como os congressistas deveriam proceder. Essa
a concluso de Michel Rosenfeld, ao descrever a identidade constitucional como uma ausncia mais do que como uma presena (ROSENFELD,
2003, p. 26)366 , e de Juliana Neuenschwander Magalhes, para quem o
povo pode exercitar plenamente a sua soberania apenas quando ele no
tem nenhuma soberania367 (MAGALHES, 2000, p. 410). Assim como a
afirmao de Morgan, estas tambm so abstratas e algo paradoxais. Entretanto, isso no lhes retira o valor prtico.
Morgan, Rosenfeld e Magalhes advertem para os riscos bastante
concretos de que o lugar do povo, uma entidade que nunca pode ser
imediatamente representada (inclusive em razo de sua dimenso histrica), seja colonizado pelos que reivindicam conhecer sua vontade ou falar
em nome dele, quando lhe reduzem, de fato, a no mais que um boneco
de ventrloquo. Nas sociedades contemporneas, a coordenao da ao
366 Para Rosenfeld: (...) o sujeito constitucional deve ser considerado como um hiato ou uma ausncia em pelo menos dois sentidos distintos: primeiramente, a ausncia do sujeito constitucional no nega o seu carter indispensvel, da a necessidade
de sua reconstruo; e, em segundo lugar, o sujeito constitucional sempre envolve um hiato porque ele inerentemente
incompleto, e ento sempre aberto a uma necessria, mas impossvel, busca de completude (ROSENFELD, 2003, p. 26).
367 De acordo com Juliana N. Magalhes, o paradoxo do paradoxo est nisso, que as teorias da soberania (os sistemas de reflexo
do direito e da poltica) tratam a soberania como algo real e material. Desde o exterior destes sistemas, o povo espera que
a sua soberania seja real e material. Na realidade, a funo do conceito, a funo do fundamento, a funo do paradoxo da
soberania consiste no fato que o real exerccio da soberania legitima uma tcnica de temporalizao das decises polticas,
das procedimentalizaes jurdicas, das expectativas do ambiente destes sistemas que constitudo por aquilo que na linguagem da poltica e do direito se chama povo. Decises legtimas podem ser negadas por decises legtimas, vnculos legitimamente constitudos podem ser despedaados por outros vnculos legitimamente constitudos, expectativas legtimas
podem ser desiludidas por decises legtimas, as quais, no futuro, podem ser negadas por outras decises, sempre legtimas,
que realizam outras expectativas naturalmente legtimas. Essa a realidade funcional da frmula o povo governa o povo
atravs do povo. possvel vermos como o povo pode exercitar plenamente a sua soberania apenas quando ele no tem
nenhuma soberania (MAGALHES, 2000, p. 410).
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trabalho de representar , por definio, distinto do de incorporar. Representantes fazem presente algo que no est l, recebem seus poderes para
agir em nome alheio, no em nome prprio370. Suas decises mesmo que
funcionalmente necessrias operao da poltica so sempre falveis.
A interdio do acesso s galerias e seu isolamento do Plenrio assinala o incio da reviso constitucional e sugere que a lgica que governaria
esse processo seria distinta da que governara a Assembleia Constituinte.
claro que o fechamento das galerias no impediu nem a publicidade dos trabalhos revisionais, assegurada por meio da cobertura de imprensa e das publicaes oficiais, nem a presso sobre os parlamentares. Mas a inegvel fora simblica da medida sinaliza que o Congresso tinha diante de si o desafio
de fazer a reviso contra no s boa parte de seus membros, mas tambm de
importantes foras da sociedade civil organizada, como a Igreja Catlica, a
OAB, a ABI, a academia e parte do movimento sindical. No seriam apenas
os vidros que separariam o Plenrio das galerias durante a reviso.
No incio de seus trabalhos, a Assembleia Constituinte conviveu,
assim como a Assembleia Revisional, com concepes conflitantes acerca
da extenso e limites de seus poderes. A diferena era a convico em
grande medida compartilhada pela sociedade e pela Constituinte, em 1987
de que a elaborao de uma nova Constituio era a tarefa a ser executada e de que aquele era o momento adequado para execut-la. A ruptura
operada na histria constitucional brasileira pela experincia constituinte
de 1987-1988 reside, precisamente, no transbordamento do debate constitucional para a esfera pblica e na construo de mecanismos institucionais de participao da sociedade civil no processo constituinte. O prprio
modus operandi da assembleia transformou-se numa questo pblica. O
que ocorria no caso da reviso constitucional? Como o Congresso Revisor
370 Morgan aponta que, desde o surgimento da representao na Inglaterra, verificou-se um conflito acerca do carter do
representante. Seria ele um sdito ou um governante? O prprio poder que uma comunidade local era solicitada a
outorgar a seu representante abria espao para que ele se elevasse sobre ela. O rei exigia que a comunidade local lhe
outorgasse plenos poderes (plena potestas) para agir em seu nome, de modo que os habitantes no podiam repudiar as
aes de seu representante se eles estivessem em desacordo com elas. Alm disso, as pessoas selecionadas pela comunidade para represent-las no parlamento eram, desde o incio, aquelas que poderiam comandar a comunidade em virtude
de seu prprio poder ou prestgio. O carter do representante como sdito [subject] mais que como governante [ruler]
era, pois, de princpio, um pouco dbio (MORGAN, 1988, p. 47).
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371 L-se, na ementa do documento: A Presidncia, diante da necessidade de dotar o Congresso Nacional de normas preliminares para seu funcionamento durante os trabalhos de reviso da Constituio Federal, com a anuncia do Plenrio, estabelece
os seguintes procedimentos para a apreciao do projeto de resoluo que dispe sobre o funcionamento dos trabalhos de
reviso constitucional e estabelece normas complementares especficas (...) (grifo nosso).
372 importante observar, contudo, que as regras provisrias aprovadas pela Constituinte por meio da Resoluo n 1, de 1987,
eram bem mais abrangentes que as expedidas pela Presidncia do Congresso Revisor, e no se limitavam a regular o processo
de apreciao do projeto de Regimento Interno da Assembleia.
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374 A CPI Mista destinava-se a apurar fatos contidos nas denncias do Sr. Jos Carlos Alves dos Santos referentes s atividades
dos parlamentares, membros do governo e representantes de empresas envolvidas na destinao de recursos do Oramento
da Unio, relacionados pelo ex-diretor da Subsecretaria de Apoio Tcnico a Oramentos Pblicos e ex-diretor do Departamento de Oramento da Unio, capazes de configurar ilicitude penal, bem assim investigar a existncia de esquema de corrupo
na Comisso Mista de Oramento, nos ltimos 5 (cinco) anos.
375 A revista Veja de 27 de outubro de 1993 publicou matria com o ttulo A Terra treme, na qual repercutia as denncias de Jos
Carlos dos Santos, veiculadas uma semana antes. As denncias atingiam figuras do alto escalo do governo Itamar, alm das
lideranas revisionistas. Segundo a reportagem, tradicionalmente, caberia ao PMDB e ao PFL, donos das maiores bancadas,
indicarem o presidente e o relator da comisso parlamentar de inqurito. Mas como entre os implicados por Jos Carlos estavam peemedebistas de alto coturno, como o presidente do Senado, Humberto Lucena, e os lderes do partido na Cmara e
no Senado, Genebaldo Correia e Mauro Benevides, o PMDB abdicou de indicar um de seus quadros para a presidncia da CPI.
Sobre Ibsen Pinheiro, a reportagem registrava: Vtima das insinuaes de Santos, por exemplo, foi o deputado gacho Ibsen
Pinheiro, presidente da sesso da Cmara que votou pelo afastamento de Collor. Ibsen no foi acusado por Jos Carlos de ter
recebido dinheiro. Foi, isso sim, acusado de saber do envio de listas de entidades aos ministrios para receberem subvenes
e, em decorrncia, de saber que havia corrupo na Comisso de Oramento e, portanto, de ser conivente com a ladroagem.
Nunca soube de corrupo na comisso, defende-se Ibsen. Nunca houve denncia formalizada ou com um mnimo de fundamento que nos levasse a apurar. Ocorre que houve denncias sim, e faltou vontade de apur-las. E resta o fato que, para
vencer Odacir Klein na disputa pela presidncia da Cmara, Ibsen se comps com Genebaldo Correia e os peemedebistas da
Comisso de Oramento. O lder Genebaldo Correia renunciaria ao mandato de deputado em 21 de maro de 1994.
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delas376 . Entre 14 e 26 de outubro houve pelo menos oito tentativas de reunir o Congresso revisor. Em nenhuma delas foi alcanado qurum.
Alm da turbulncia provocada pela CPI, havia duas questes de ordem importantes pendentes de deciso. Ambas lidavam com a previso de
que os trabalhos revisionais fossem desenvolvidos de forma unicameral e
prometiam gerar algum desgaste para os lderes da reviso constitucional. A
primeira havia sido levantada pelo deputado Jos Genono na sesso de 13 de
outubro de 1993, e argua a necessidade de eleio de rgo diretor especfico
para conduzir a reviso da Constituio. O art. 3 do ADCT mencionava
que a reviso seria realizada pelo voto da maioria absoluta dos membros do
Congresso Nacional, em sesso unicameral. O dispositivo indicava que os
membros do Congresso compunham o rgo revisional. Um rgo, entretanto, nada mais que um conjunto de competncias ou atribuies e, sob
esse ponto de vista, o colegiado integrado pelos deputados e senadores a que
se referia o art. 3 do ADCT no se confundia com o Congresso Nacional,
pois possua atribuies prprias377. A Assembleia Revisional era, na opinio
do deputado petista, um rgo autnomo e distinto do Congresso, assim
como havia sido a Constituinte, tambm composta por deputados e senadores reunidos unicameralmente. Por essa razo, tal como na Constituinte,
fazia-se necessrio eleger uma Mesa prpria para a Assembleia Revisional,
uma vez que a Mesa do Congresso no estaria automaticamente legitimada
para a conduo dos trabalhos (DCN-RCF, 14/10/1993, p. 13)378.
376 O deputado Ibsen Pinheiro fez uma extensa defesa em Plenrio (DCN-RCF, 27/10/1993, p. 386 e segs.). O ex-presidente
da Cmara chegou a ser cassado, em maio de 1994, sob a acusao de envolvimento com a mfia do oramento. Anos depois, um depoimento do jornalista Lula Costa Pinto indicou que a condenao de Ibsen estava baseada em uma evidncia
falsa (DINIZ, 2004).
377 No mesmo sentido as observaes de Menelick de Carvalho Netto: O Congresso Nacional, em termos jurdicos, no se
confunde com a assembleia revisional, com competncia especial e extraordinria para aprovar alteraes na Constituio
pelo qurum da maioria absoluta de seus membros. Muito embora, fisicamente, os homens que integraro a assembleia
revisional sejam os mesmos que em algum outro horrio e dia continuaro a exercer as funes de senador ou deputado,
juridicamente, os revisores constitucionais e o rgo como um todo tm competncias ou poderes bastante diversos, no
se confundindo, enquanto polos de articulao de diferentes conjuntos de poderes e deveres, as distintas personalidades
jurdicas destes rgos (CARVALHO NETTO, 2001, p. 888).
378 Na contradita questo de ordem, o senador Mrio Covas observou que a Emenda Constitucional n 26, de 1985, previa
expressamente a eleio de um presidente da Assembleia Nacional Constituinte. O art. 3 do ADCT, por sua vez, no continha
semelhante disposio (DCN-RCF, 14/10/1993, p.14).
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em 1992381), mas, com base no entendimento defendido por Lucena, funcionou sob direo da Mesa do Congresso Nacional e publicou os anais de
seu trabalho nos Dirios do Congresso Nacional382 .
Tanto Genono quanto Suplicy recorreram da deciso da Presidncia (DCN-RCF, 14/10/1993, p. 15-16, e DCN-RCF, 21/10/1993, p. 77).
Pelas normas do Regimento Comum, um recurso interposto contra a deciso de uma questo de ordem no Congresso Nacional submetido ao
Plenrio aps receber parecer da Comisso de Constituio e Justia da
Casa a que pertence o parlamentar arguente. Assim, as comisses da Cmara e do Senado foram levadas a enfrentar a questo do funcionamento
unicameral do Congresso.
A Comisso de Constituio e Justia do Senado manifestou-se
pelo provimento do recurso interposto pelo senador Suplicy, por meio do
Parecer n 2, de 1993, de autoria do senador Wilson Martins, do PMDB
do Mato Grosso do Sul (DCN-RCF, 4/11/1993, 391-395). Inicialmente, o
parecer levantava vcios formais na tramitao do art. 3 do ADCT. De
acordo com Martins, as emendas individuais que deram origem reviso
constitucional, apresentadas durante a discusso em primeiro turno, no
incidiam sobre dispositivo do projeto de Constituio, em contrariedade
ao que exigia o art. 3, II, da Resoluo da Assembleia Nacional Constituinte n 3, de 1988383. Alm disso, a emenda resultante da fuso no cumpria os requisitos estabelecidos pelo art. 3, 2, do mesmo dispositivo,
381 Segundo Nelson Jobim, (...) no o Congresso quem vai fazer a reviso, quem vai fazer a reviso so os membros do
Congresso Nacional, reunidos em sesso unicameral. E, com isso, caem por terra todas as regras do Regimento Comum
(DCN-RCF, 4/11/1993, p. 393).
382 Os anais da Reviso da Constituio Federal foram publicados no Dirio do Congresso Nacional, com expressa indicao de
que se referiam Reviso da Constituio Federal, at o dia 18 de dezembro de 1993. Do dia 19 de dezembro em diante,
de acordo com a nomenclatura adotada pelo regimento interno aprovado pelo Congresso Revisor, os anais passaram a ser
publicados sob o ttulo de Dirio dos Trabalhos Revisionais.
383 De acordo com o dispositivo: Art. 3 Publicado no Dirio da Assembleia Nacional Constituinte e distribudo em avulsos o projeto da Comisso de Sistematizao, abrir-se- o prazo de 7 (sete) dias para a apresentao de: (...) II emendas individuais,
que devero incidir sobre artigo, inciso, pargrafo ou alnea do projeto de Constituio, limitadas ao nmero mximo de 4
(quatro), para cada constituinte.
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Diversamente do que chegou a ser dito poca, a redao do dispositivo, votada e aprovada no primeiro turno da Constituinte, continha a
expresso em sesso unicameral. O vcio restringia-se, de fato, iniciativa
da emenda, que, resultante de fuso, deveria ser assinada pelos primeiros
signatrios das mesmas, requisito que deixou de ser cumprido no momento
em que a redao oferecida pelos autores das emendas fundidas foi alterada.
384 De acordo com o dispositivo: Admitir-se-, ainda, a fuso de emendas, desde que a proposio dela constante no apresente
inovaes em relao s emendas objeto da fuso (...) (grifo nosso).
385 O depoimento de Jobim, transcrito no parecer, foi extrado do volume OAB Comisso de Estudos Constitucionais, simpsio
sobre reviso e plebiscito, 1 ed., 1992, p. 173.
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386 Jobim reproduzia, na realidade, uma prtica que j foi muito comum no processo legislativo federal. Segundo seu entendimento, As emendas nominadas aglutinativas, conforme o 2 do art. 6, tm origem no Regimento da Cmara, onde no
h necessidade absoluta da existncia de emendas a serem aglutinadas. H, isto sim, a formao de um texto nico. (...) As
emendas aglutinativas caracterizam-se, Sr. Presidente, como emendas de transao, que so aquelas que se produzem no
Plenrio, para possibilitar o andamento da matria e a sua votao (DTR, 9/3/1994, p. 1499). O 3 do art. 188 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados diz, entretanto, o contrrio. De acordo com o texto, emenda aglutinativa a que
resulta da fuso de outras emendas, ou destas com o texto, por transao tendente aproximao dos respectivos objetos.
Portanto a preexistncia de emendas (inclusive de emendas suportadas por destaques, conforme entendimento da Mesa da
Cmara) versando o contedo aglutinado , sim, requisito para a propositura vlida de emendas aglutinativas. Ressalte-se
que o entendimento sustentado pelo ento deputado Nelson Jobim no tem recebido a acolhida da Mesa da Cmara mais
recentemente. A este propsito, ver a Questo de Ordem n 132, de 4/7/2007, levantada pelo deputado Arnaldo Faria de S
e respondida pelo presidente Arlindo Chinaglia (DCD, 5/7/2007, p. 34474 e segs.).
387 Segundo o senador, o querer pessoal de um constituinte ainda que investido de atribuies de relatoria no poderia e
no pode prevalecer sobre a vontade da quase totalidade dos constituintes eleitos pela vontade livre e soberana da nacionalidade, que no pretendeu nenhuma modificao na forma federativa do Estado brasileiro, ou autorizar a implementao
da reviso constitucional com quebra de princpios constitucionais derivada do Congresso Nacional (art. 60, CF) e vulnerao
frontal do princpio de sustentao da federao (art. 1, CF) (DCN-RCF, 4/11/1993, p. 393).
388 O senador se refere ao trabalho Normas constitucionais inconstitucionais: Uma lei de alterao da Constituio (...) pode
infringir, formal ou materialmente, disposies da Constituio formal. D-se o primeiro caso, quando no so observadas as disposies processuais prescritas para a alterao da Constituio; ocorre o ltimo, quando uma lei se prope
a alterar disposies da Constituio contrariamente declarao da imodificabilidade destas inserta no documento
constitucional (BACHOF, 1994, p. 52).
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393 Para a agenda dos trabalhos, ver Cronologia atualizada da reviso da Constituio Federal (1994).
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questes levantadas naquelas ocasies (DCN-RCF, 11/11/1993, p. 411). Nenhum desses questionamentos foi respondido pelo novo relator. Clerot se
limitou a informar a Presidncia dos trabalhos que estava em condies
de desempenhar o ofcio para o qual acabara de ser designado. Em outras
palavras, adotaria integralmente o trabalho de Ibsen Pinheiro.
O encaminhamento da votao marcado por protestos dos partidos que se opunham reviso e consideravam que as denncias lanadas
pela CPI do Oramento sobre parte dos congressistas revisores criavam
uma situao poltica incompatvel com a magnitude da tarefa cometida ao
Congresso. A CPI acabou fortalecendo os chamados contras, na medida
em que levantava suspeitas sobre alguns dos principais lderes polticos da
reviso. De toda forma, a obstruo da oposio no foi capaz de impedir a
aprovao do substitutivo apresentado pelo relator, Jos Luiz Clerot. Foram 307 votos favorveis, 4 votos contrrios e 2 abstenes. Cumpre observar que as foras polticas que davam sustentao reviso operavam, em
razo de dificuldades de mobilizao, uma maioria limtrofe (DCN-RCF,
11/11/1993, p. 424). Considerando o universo de 584 deputados e senadores, a maioria absoluta exigida constitucionalmente para as deliberaes
revisionais era atingida com 293 congressistas.
Aprovado o substitutivo, restava apreciar os 714 destaques apresentados ao parecer do relator do regimento. Na sesso de 17 de novembro, eles receberam pouco mais de dois minutos de considerao por parte
de Clerot, que recomendou a aprovao de uma emenda e quatorze subemendas destacadas (DCN-RCF, 18/11/1993, p. 527 e segs.). A discusso
dos destaques mesmo aqueles com parecer favorvel por parte do relator
abriria oposio a possibilidade de obstruir novamente os trabalhos,
razo pela qual a estratgia revisionista foi aprovar um requerimento de
votao em globo de todos os destaques e, em seguida, rejeit-los integralmente (DCN-RCF, 18/11/1993, p. 534). Assim, foi mantido sem alteraes o
substitutivo adotado inicialmente por Ibsen Pinheiro, ainda que assinado
por Jos Luiz Clerot. Em meio a novos protestos e pedidos de verificao de
votao no atendidos, estava aprovado o Regimento Interno da Reviso
Constitucional (DTR, 19/11/1993).
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398 A Ao Direta de Inconstitucionalidade n 981-8/PR foi declarada prejudicada por deciso monocrtica do ministro Gilmar
Mendes em 9 de setembro de 2002. As Aes Diretas de Inconstitucionalidade n 983-4/DF e n 984-2/DF foram julgadas
prejudicadas em 31 e 30 de outubro de 2001, respectivamente, por deciso do ministro Nri da Silveira.
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399 No Senado, o senador Josaphat Marinho reclamava do incio das conversaes sobre a reviso e seu regimento sem a participao de partidos de oposio da Cmara e, principalmente, sem que o Senado fosse envolvido no processo (DCN, Seo II,
11/8/1993, p. 7222). Na Cmara, um dos maiores crticos do regimento era o deputado do PCdoB paulista Aldo Rebelo. Ainda
durante a sesso de 13 de outubro, pouco antes da leitura do projeto oficial de regimento, Aldo registrava: Gostaria de fazer
um breve comentrio a propsito da quarta verso do regimento apresentado pelo deputado Nelson Jobim. Sr. Presidente,
tal proposta, na nossa avaliao, constitui uma pea autoritria e elitista, destinada a atender aos interesses dos que querem
mudar a Constituio com o menor custo poltico possvel para os lderes da atual maioria parlamentar. Para Aldo, o perodo
inicialmente destinado aos debates, de vinte dias corridos, conjugado com a regra segundo a qual cada congressista poderia
usar a tribuna uma nica vez, por quinze minutos, resultaria num dficit de participao dos parlamentares no processo.
Pelas contas do deputado, descontados sbados e domingos, seriam apenas quinze sesses de quatro horas. Portanto, no
mximo 240 parlamentares, menos da metade dos membros do Congresso Nacional, poderiam usar da palavra. Alm disso,
o projeto previa apenas dez dias corridos para apresentao de propostas de emendas revisionais e cinco dias corridos para
analisar e oferecer emendas s propostas apresentadas. Ao final, Aldo pergunta: qual parlamentar, alm de uns poucos cardeais, ter estrutura de assessoria para participar efetivamente desse processo? (DCN-RCF, 14/10/1993, p. 26-27). Em artigo
publicado na revista Princpios, Aldo complementava seu argumento, criticando o pouco espao deixado pelo regimento
minoria: Aprovado o incio da reviso, os revisionistas apresentam seu projeto de regimento interno para os trabalhos. E
surge da pena do deputado Nelson Jobim uma prola de regimento fascista, autoritrio e centralizador, capaz de fazer inveja
aos juristas do Terceiro Reich. Pela proposta de regimento as minorias so praticamente excludas do processo de deciso.
Para se ter uma ideia do que isso representa, basta dizer que, juntos, PT, PDT, e PCdoB no somam votos exigidos 117 para
pedir uma singela verificao nominal de votao (REBELO, 1993-1994).
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400 Conforme percebido por Menelick de Carvalho Netto, para quem a Assembleia Revisional deveria observar, na tarefa de
estabelecer os procedimentos que regulariam a reviso, o limite implcito da fixao de procedimento que, tal como o que
gerou a Constituio, envolva ampla participao popular direta e no qual se verifique, no mnimo, o mesmo nvel de participao e publicidade (CARVALHO NETTO, 2001, p. 888). Ver, ainda, Moraes (2003, p. 48): Cumpre observar que a lgica
que caracterizou o Congresso Constituinte de 1987-1988 no a mesma que marcou a Reviso Constitucional de 1993-1994
e o processo de mudana responsvel pela maioria das quarenta emendas apostas ao texto constitucional original. No caso
do Congresso Constituinte, tinha-se como objetivo restaurar a democracia, aps anos e anos de autoritarismo poltico; os
debates posteriores tentam responder a problemas que emergem depois e alteram substancialmente a cena mundial.
401 Para maiores informaes sobre as emendas apresentadas, conferir a base de dados sobre a reviso constitucional disponvel
no stio do Senado Federal, em Bases Histricas do Congresso Nacional, disponvel no endereo: <http://www.senado.gov.
br/sf/legislacao/basesHist/>.
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relator, em sua opinio, muito centralizador. Ele tem mais poder do que
quinhentos deputados, porque pode apresentar em plenrio, no momento
da votao, emendas que podem tudo404 . Mas os partidos que apoiavam
a reviso, inclusive o prprio PFL de Inocncio, no recuaram diante das
crticas. O presidente do Congresso, senador Humberto Lucena, declarou
que a centralizao que desagradava Inocncio no era culpa de Jobim,
mas do regimento interno. Se o regimento fosse mais liberal, ele tambm
seria liberal (VAZ, 1994b) 405.
Em meados de maro de 1994, quando a reviso tropeava entre
a falta de organizao da base do governo e a obstruo da oposio e j
dava mostras de que no chegaria a um resultado satisfatrio, os contras
condicionaram a apreciao de temas ligados ordem econmica instalao de uma comisso temtica. O presidente nacional do PPR, senador
Esperidio Amim, retorquiu a exigncia afirmando que discutir regimento agora uma bela maneira de no se fazer reviso. Na prxima reviso
a gente faz um regimento melhor. Agora, temos que discutir uma pauta e
chegar a um acordo (VAZ, 1994a).
A pressa de Amim era compreensvel. Se estivesse em vigor o regimento original do Congresso Revisor, ele estaria falando a quatro dias
do encerramento da reviso constitucional, prevista para 15 de maro
(art. 34). Entretanto, trs semanas antes, em um contexto em que o debate sobre regimento foi muito bem-vindo, o prazo de funcionamento do
Congresso Revisor havia sido prorrogado at 31 de maio. No incio do ano,
Jobim arriscava: No tenho dvidas de que, quando comear a votao,
404 Inocncio se referia previso do art. 6, 2, do Regimento, que dispunha: as emendas aglutinativas [resultantes da fuso
de emendas em tramitao] podero ser apresentadas pelos autores das emendas objeto de fuso, por 59 congressistas
ou por lderes que representem este nmero, devendo o relator manifestar-se de imediato sobre elas, podendo oferecer
subemendas (grifo nosso).
405 Segundo Lucio Vaz, em reportagem publicada pela Folha de S.Paulo, a exigncia feita pelos contras (partidos de esquerda
que se opem reviso constitucional) para participar das votaes sobre ordem econmica pode emperrar mais uma vez a
reviso constitucional. Eles exigem uma alterao no regimento interno que democratize os trabalhos e permita a apreciao
das propostas dos pequenos partidos. Os grandes partidos se opem s alteraes no regimento. (...) O lder do PT na Cmara, Jos Fortunati (RS), afirma que o atual regimento extremamente autoritrio. Centraliza poderes no relator, que pode
apresentar emendas sem que o plenrio tenha conhecimento prvio. (...) As crticas tm o apoio do lder do PDT na Cmara,
Luiz Salomo (RJ). Sem mudar o regimento interno no votamos a ordem econmica, ameaa o deputado. Ele afirma que,
pelo atual regimento, apenas os pareceres do relator vo votao (VAZ, 1994a).
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sem modificaes, do FSE 408 . Na sesso da tarde, uma manobra regimental409 garantiu a aprovao do projeto de resoluo410 e tambm da proposta
revisional que institua o Fundo.
Como se sabe, mais do que a aprovao, interessava ao governo a
imediata promulgao da matria. A possibilidade estava prevista no regimento interno, desde que requerimento nesse sentido, subscrito por 59
congressistas ou lderes que representassem esse nmero, fosse aprovado
pela maioria absoluta da Assembleia Revisional (art. 13, 11 e 12)411. O
FSE foi aprovado por larga maioria em uma das sesses mais tumultuadas
de todo o processo revisional412 . Logo em seguida, as lideranas do PMDB,
PP, PL e PSDB apresentaram o Requerimento n 69, de 1994 RCF (DTR,
24/2/1994, p. 1161), no qual pugnavam pela imediata promulgao da
408 A proposta havia sido aprovada em 1 turno no dia 9 de fevereiro. Para aprovar o FSE sem mudanas, o PFL exigiu do governo
o apoio prorrogao da reviso. O PPR tambm prometia obstruir a votao, caso o prazo final da reviso no fosse adiado.
Com esta votao, o governo isolou os partidos contrrios reviso (PT, PDT e PCdoB), que no possuem nmero para a
obstruo (FOLHA DE S.PAULO, 1994c, p. 1-5).
409 O art. 28, I e 1, do Regimento do Congresso Revisor determinava que, entre a publicao e a apreciao de um projeto
de resoluo destinado a modific-lo, um interstcio de cinco dias deveria ser observado: Art. 28. Estas normas regimentais
podero ser alteradas por projeto de resoluo de iniciativa: I da Mesa; (...) 1 Na hiptese do inciso I, publicado o projeto
e distribudos os avulsos, ser aquele includo na Ordem do Dia de sesso a realizar-se dentro de cinco dias, destinada sua
discusso. Entretanto, no entendimento do presidente Humberto Lucena, a aprovao de um requerimento de urgncia
supriria a necessidade de aguardar o transcurso daquele prazo. A deciso de Lucena provocou revolta entre os parlamentares que se opunham reviso. Mesmo o deputado pefelista Josaphat Marinho manifestou-se contrariamente deciso da
presidncia, observando que a matria havia sido regulada pelo Regimento do Congresso Revisor e no caberia invocar as
normas internas da Cmara ou do Senado para soluo da questo, uma vez que estas se aplicavam apenas subsidiariamente
aos trabalhos revisionais (DTR, 24/2/1994, p. 1083).
410 Promulgado como Resoluo n 1, de 1994 RCF, a norma dava nova redao ao art. 34 do Regimento Interno, determinando o encerramento dos trabalhos revisionais em 31 de maio, improrrogavelmente (DTR, 25/2/1994, p. 1168).
411 A ideia da promulgao salame j fazia parte dos debates sobre o Regimento da Reviso desde seus primeiros momentos,
conforme registrado pelo senador Josaphat Marinho, em discurso no qual critica o incio de conversaes sobre a reviso
sem representantes do Senado, confinando Cmara um assunto da competncia do Congresso. Segundo Marinho, no curso
das negociaes sobre o anteprojeto da reviso, foi cogitado o procedimento de que, medida que determinadas matrias
estivessem votadas, fossem isoladamente promulgadas (DCN, Seo II, 11/8/1993, p. 7222).
412 Foram 402 votos favorveis, 95 contrrios e trs abstenes (DTR, 24/2/1994, p. 1129). O lder do PT, deputado Jos Fortunati, chegou a ingressar com um mandado de segurana no STF em face da suposta proclamao pela Mesa de resultado
de votao em desacordo com o indicado pelo painel eletrnico, durante a apreciao dos destaques referentes ao FSE. A
liminar foi considerada prejudicada pelo relator, ministro Sydney Sanches, que, em 15 de maro remeteu os autos Procuradoria Geral da Repblica, para colher parecer do procurador-geral. O processo foi devolvido apenas em abril de 2002,
mais de oito anos depois, e declarado prejudicado por deciso monocrtica do relator. Novamente uma ao questionando
a legitimidade de atos praticados no processo revisional foi ao arquivo sem ter seu mrito julgado pelo tribunal. A propsito, ver o Mandado de Segurana n 21.949/DF.
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Carvalho Netto, por sua vez, criticou a violao ao sentido gerador de legitimidade da Constituio de 1988 pela deliberao isolada e pontual de
emendas em que se perdeu de vista o todo do texto e, sobretudo, o problema
da efetividade do mesmo (CARVALHO NETTO, 2001, p. 889).
A importncia das medidas de estabilizao da economia adotadas
a partir de 1994 dificilmente pode ser posta em causa. Entretanto, a prioridade concedida pelo Congresso deliberao e promulgao do Fundo
Social de Emergncia levantava dvidas sobre se a reviso constitucional
seria capaz de catalisar o processo de debate pblico acerca das limitaes
da Constituio de 1988, ou se ela se tornaria apenas um mecanismo de
ajuste do texto constitucional ditado pela pauta poltica do governo.
O episdio da promulgao antecipada do FSE integrava-se, naquele momento, em um quadro maior. A desmobilizao da clara maioria
parlamentar pr-reviso erguia-se no centro do cenrio, alimentada por
diversos fatores. Em primeiro lugar, o ano de 1994 era ano eleitoral. Muitos
polticos que apoiavam a reviso hesitariam em lidar com os temas explosivos que estavam em pauta, como os ligados Previdncia Social, estabilidade do servidor pblico e aos direitos trabalhistas, que afetavam um
enorme contingente de eleitores. Alm disso, o Congresso atravessava um
momento de crise de credibilidade, com vrias lideranas investigadas por
corrupo pela CPI do Oramento. Por mais de uma vez os procedimentos
disciplinares relativos responsabilizao de deputados acusados de envolvimento com as irregularidades paralisaram os trabalhos revisionais415.
Enfim, o processo revisional carecia de lideranas capazes de promover a
construo de acordos entre os partidos favorveis e contrrios reviso.
O presidente Itamar Franco teve pequeno envolvimento com o processo
415 Apenas para exemplificar, em 13 de abril no houve sesso em razo da votao da perda de mandato dos deputados Feder
Nader e Carlos Benevides, na Cmara. Em 11 de maio, a sesso tambm cancelada, por fora da apreciao do parecer da
Comisso de Constituio e Justia da Cmara sobre a cassao do deputado Ricardo Fiza. No dia 17 de maio a sesso
cancelada para a votao na Cmara da cassao do deputado Joo de Deus Antunes. No dia 18, idem, agora em razo da
votao do processo contra o deputado Ibsen Pinheiro.
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articular os lderes em torno de uma agenda dividida em quatro eixos: institucional, poltico, econmico e tributrio (CARCF, p. 132)418 . A liderana
do PT solicitou o adiamento da deliberao em torno da proposta para
debat-la com sua bancada. Finalmente, em 28 de abril, foi fechada uma
agenda de prioridades contendo quatorze itens, considerando o direito de
obstruo dos partidos contrrios reviso (CARCF, p. 134)419.
No obstante, nem mesmo a definio desses pontos colaborou
com o esforo concentrado em prol da reviso por parte da maioria dos
congressistas. As sesses permaneceram sem produzir deliberaes relevantes em razo do baixo qurum e dos processos disciplinares movidos
contra os deputados acusados de envolvimento na CPI da Corrupo. Em
meados de abril, faltando pouco mais de um ms e meio para o fim da reviso, o relator mostrava-se ctico quanto a novos avanos e resolveu investir
em um plano de ao alternativo. Segundo Nelson Jobim:
a histria poltica brasileira (...) mostra claramente que os
processos de superao das constituies somente so conhecidos e admitidos atravs de golpes militares ou golpes
civis. Basta lembrar o que houve na Revoluo Francesa:
aps a Queda da Bastilha, em junho de 1789, determinou-se
a queda da poltica de Lafayette e a introduo do terror; e a
queda do terror, com a morte de Robespierre, de Danton, de
Marat, enfim, de todo o grupo do terror, determinou a vinda
do consulado e, por fim, o retorno do imprio. Ns cremos,
ento, que esta reviso constitucional, Sr. Presidente, poderia
dar tambm nao brasileira e ao seu futuro os meios de
superar constitucionalmente a prpria Constituio. Seria um
mecanismo em que as mudanas constitucionais profundas
pudessem ser feitas por dentro do caminho democrtico e
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420 Trecho do Parecer n 49, da Relatoria da Reviso Constitucional. A ntegra do documento est disponvel na publicao do
Senado Federal intitulada Pareceres produzidos (histrico), v. II, p. 420 e seguintes.
421 A proposta do parecer ficou assim: Art. 1 acrescentado ao art. 60 da Constituio Federal os seguintes 6 e 7:
(...) 6 Sem prejuzo do processo regular de emendas, poder proceder-se reforma total da Constituio ou reforma parcial das disposies protegidas pelo 4 deste artigo, obedecida a forma seguinte: I o processo previsto
neste pargrafo ser precedido pela apresentao de projeto de resoluo subscrito pela maioria absoluta do total de
membros do Congresso Nacional; II o projeto ser discutido e votado em sesso unicameral do Congresso Nacional,
em dois turnos, considerando-se aprovado se obtiver o voto de trs quintos de seus membros, hiptese em que sero
instalados os trabalhos respectivos; III as propostas de reforma da Constituio sero discutidas e votadas em sesso
unicameral do Congresso Nacional, em dois turnos, devendo ser aprovadas pelo voto de trs quintos de seus membros;
IV o conjunto de alteraes aprovadas ser submetido a referendo popular; V aprovadas as alteraes em referendo
popular pela maioria absoluta dos votos vlidos, no computados os em branco e os nulos, o novo texto da Constituio
ser promulgado na forma do 3 deste artigo. 7 O processo previsto no pargrafo anterior poder ser utilizado
desde que decorridos cinco anos da promulgao da reforma, total ou parcial, imediatamente anterior. O prprio relator
preparou, entretanto, no mesmo parecer, substitutivo alternativo, no qual os princpios fundamentais da Repblica e as
clusulas ptreas permaneceriam intangveis. Alm disso, o interstcio entre uma e outra reforma realizada nos termos
propostos passava de cinco para dez anos. O parecer foi formulado sobre emenda apresentada pelo deputado Odacir Klein
Proposta Revisional n 16.648, do deputado Jos Serra.
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425 O lder do PFL na Cmara, deputado Lus Eduardo, observou o seguinte: entendo as razes do eminente relator, deputado
Nelson Jobim, para apresentar uma alternativa que viabilize, no futuro, a modificao da Constituio do Brasil por via no
convencional. Esse texto o reflexo de um trabalho de sete meses, examinando propostas, dando pareceres, tentando viabilizar o processo de reviso da nossa Constituio. Discordo do eminente relator apenas na colocao poltica. Votamos o
regimento e fixamos o prazo para o trmino de nossos trabalhos. Dele, o meu partido no se afastar (DTR, 15/4/1994,
p. 2938). O deputado Victor Faccioni, do PPR gacho, por sua vez, reclamou: Espero, Sr. Presidente, que o eminente deputado
Nelson Jobim no titubeie, no se desanime, no nos transmita mais desalento algum, porque lemos, tambm, declarao
na imprensa de que S.Exa. estaria, desalentado, entregando os pontos (DTR, 4/5/1994, p. 3444).
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Oramento tinham pequeno significado diante dos temas que inicialmente compunham a agenda de reformas pretendida426 .
O quadro de letargia da reviso no sofreu mudanas significativas ao longo do ms de maio. No dia 25, lderes do PSDB, PMDB, governo, PTB, PFL, PL, PDT, PPS, PCdoB, PSD, PV, PPR, PP e o relator, Nelson
Jobim, reuniram-se mais uma vez, na residncia oficial do presidente da
Cmara, para avaliar alternativas. De acordo com a Cronologia atualizada
da reviso da Constituio Federal, o encontro girou em torno de trs propostas: a primeira, do PMDB, foi sustentada por Michel Temer e sugeria
a realizao de uma reviso exclusiva em 1995; a segunda proposta, do
PFL, foi apresentada por Ney Lopes, que defendeu a extenso dos trabalhos
revisionais at o fim de 1995; enfim, a proposta do PSDB (que tinha em Jos
Serra seu principal articulador), coincidia em boa medida com o substitutivo do Parecer n 49, da relatoria da reviso (CARCF, p. 149). Os lderes
teriam acordado que a votao do parecer ocorreria em regime de urgncia.
Novamente, o combinado no se concretizou. A sesso do dia 26
de maio decorreu sem deliberaes relevantes e a sesso seguinte, prevista
para o dia 27, foi cancelada. Enfim, no dia 31, ltimo dia de trabalho, a falta
de qurum impediu a apreciao do Parecer n 49, frustrando as lideranas revisionistas que pretendiam introduzir uma segunda via de alterao
426 Alm da Emenda Constitucional de Reviso n 1, foram aprovadas outras cinco emendas revisionais. A Emenda Constitucional de Reviso n 2 permitia que o Congresso convocasse ou requisitasse informaes no apenas de ministros de Estado,
mas tambm de outros titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica. A Emenda Constitucional
de Reviso n 3 introduzia leves alteraes no regime da nacionalidade. A Emenda Constitucional de Reviso n 4, por sua
vez, introduziu a previso de que a legislao sobre inelegibilidade leve em conta a vida pregressa do candidato. Enfim,
a Emenda Constitucional de Reviso n 5 reduziu para quatro anos o mandato presidencial e a Emenda Constitucional de
Reviso n 6 estabeleceu que a renncia do parlamentar submetido a processo que vise ou possa levar perda de mandato
ficaria suspensa at a concluso do processo.
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Enquanto os trabalhos se aproximavam do fim, o lder petista Jos Fortunati, contemplando a barreira de blindex que separava
os deputados das galerias, observou: o nico fato concreto que este Congresso Revisor acabou propiciando foram os vidros que hoje cobrem o plenrio desta Casa (DTR, 1/6/1994, p. 4692).
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A reviso constitucional foi considerada, unanimidade, um fracasso. As nicas avaliaes positivas remontavam a pronunciamentos
dos contras, que comemoraram no os resultados da reviso, mas a sua
falta de resultados. Em junho de 1994, antes das eleies presidenciais, a
Folha de S.Paulo questionou os principais candidatos acerca de suas posies quanto realizao de uma nova reviso constitucional. Todos,
exceo de Orestes Qurcia, se mostravam favorveis ideia428 . Tambm
em junho O Estado de S. Paulo noticiava: tese de Constituinte exclusiva
ganha adeptos. A matria indicava temas esquecidos pela reviso (monoplios, sistema tributrio, previdncia, funcionalismo, sistema eleitoral)
e entrevistava juristas e polticos que defendiam a medida como melhor
alternativa para fazer as reformas necessrias governabilidade (1994,
p. A7). To logo a eleio presidencial foi definida, a ideia transformou-se
em bandeira de governo, novamente pelas mos de Jos Serra, que anunciou j estar trabalhando numa proposta de emenda Constituio destinada a materializar a nova reviso.
Antes mesmo que a proposio fosse apresentada, a polmica em
torno dela j havia se instalado. O 11 Encontro Nacional dos Procuradores
da Repblica, realizado em Fortaleza, entre 28 de outubro e 2 de novembro
de 1994, aprovara um documento contrrio nova reviso. O presidente
da Associao Nacional dos Procuradores da Repblica (ANPR), Wagner
Gonalves, declarou que a mudana do processo de emenda importa em
ruptura da ordem jurdica estabelecida, que compete ao Ministrio Pblico defender (GONALVES, 1994, p. 4-2). Na mesma poca, perguntado sobre a posio do STF em relao realizao de uma nova reviso
428 A matria da Folha perguntava aos candidatos se eles eram favorveis convocao de uma assembleia revisora exclusiva, por
que, como e em que prazo. Lula respondeu: Nada tenho contra e um assunto que discutimos, no partido, com o maior carinho.
Mas no vejo nenhum problema em que os prprios deputados faam a reviso. A reviso no se fez no porque no era exclusiva, mas porque no h seriedade. No se pode ter pressa. Primeiro, preciso que o Congresso regulamente a Constituio atual,
nos pontos ainda no regulamentados e que so muitos. S depois se poderia convocar um Congresso revisor ou estabelecer
que o prprio Congresso normal fizesse a reviso. Em menos de oito a doze meses, difcil concluir os trabalhos. Fernando
Henrique no era contrrio, mas mostrava-se preocupado com a constitucionalidade da medida: Se forem superados os problemas jurdicos e constitucionais, eu sou. Que problemas so esses? Como formular uma Constituinte em plena vigncia de outra
Constituio? No uma questo fcil de resolver. Acho que a forma exclusiva a melhor. Esse o problema. Estando na vigncia
de um regime democrtico, como convocar uma Constituinte? S o prprio Congresso pode fazer isso. Quanto data, tem que ser
feito o mais rapidamente possvel. Depois da eleio presidencial, com uma nova legislatura, deveria ser feita essa nova reviso.
Em seis meses. No precisa mais que isso. s ter vontade poltica (FOLHA DE S.PAULO, 1994d, p. 1-7).
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constitucional, o ento ministro Seplveda Pertence afirmou: extremamente difcil o Supremo aceitar (DE LEON, 1994b, p. 1-7)429.
Serra respondeu pela imprensa que os defensores da intangibilidade do procedimento de reforma constitucional eram membros de um
clube pr-euclidiano, no qual a menor distncia entre dois pontos
uma bela curva espiralada e, se possvel, parablica. Uma coisa eram os
direitos humanos (estes sim clusulas ptreas) e outra, completamente
diferente, muito mais modesta, modestssima, a alterao das regras para
promover mudanas constitucionais (SERRA, 1994, p. 1-3, grifo nosso).
Em 14 de dezembro de 1994, Serra apresentou a Proposta de Emenda
Constituio n 192 (DCN, Seo I, 17/1/1995, p. 734). A proposta previa
quatro meses de reviso constitucional, entre fevereiro e junho de 1995,
preservadas as clusulas ptreas previstas no art. 60, 4, e observado o
qurum de maioria absoluta dos membros do Congresso, reunidos em
sesso unicameral. Previa, ainda, a possibilidade de reviso total do texto
constitucional e determinava, por fim, que um plebiscito seria convocado
para autorizar o funcionamento do Congresso revisor aps a aprovao da
emenda constitucional430.
Em 1995, iniciou-se o governo de Fernando Henrique Cardoso.
Ao longo de oito anos de mandato, foram aprovadas 35 emendas constitucionais, algumas das quais trataram de temas delicados. A participao de capital estrangeiro na explorao de recursos minerais, a quebra
do monoplio estatal sobre as telecomunicaes e o petrleo, a reforma
429 A manifestao de Pertence desagradou alguns dos defensores de uma nova reviso constitucional. Miguel Reale, em palestra na Fiesp, em 19 de junho de 1996, ainda lamentava o pronunciamento do ministro naquela oportunidade: falou-se que
um ministro do Supremo Tribunal teria adiantado a pessoas do governo que essa soluo dificilmente seria aceita pela Corte
Suprema. Em primeiro lugar, no funo do Supremo Tribunal atuar como conselho consultivo do governo. O que houve
foi uma interferncia indevida e inoportuna de um ministro do Supremo, que alarmou o governo no sentido de optar pela
via mais difcil. E o resultado est a (REALE, 1996, p. 5). Curiosamente, Reale no se incomodou em participar, ao lado do
ministro do STF Themistocles Cavalcanti, da Comisso de Alto Nvel designada por Costa e Silva para assessorar o governo na
preparao de um anteprojeto de Constituio, no ano de 1969.
430 Em 12 de outubro de 1994, o deputado Marcelino Romano havia apresentado uma proposta de emenda Constituio
prevendo procedimento semelhante e prazo de seis meses de funcionamento para a nova reviso constitucional. A este
respeito, ver a Proposta de Emenda Constituio n 189, de 1994 (DCN, Seo I, 16/12/1994, p. 15468). Em razo do final da
legislatura, ambas as proposies foram arquivadas sem sequer receber parecer da Comisso de Constituio e Justia. Para
o arquivamento das Propostas de Emenda Constituio n 189 e n 192, de 1994, conferir DCN, 3/2/1995, p. 212-213.
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deputado Saulo Queiroz, do PSDB. A proposta de Saulo Queiroz foi arquivada ao final da legislatura sem que houvesse recebido parecer de nenhuma comisso da Cmara. As propostas de Lucena e Machado receberam
parecer na Comisso de Constituio e Justia do Senado em novembro
de 1997433, mas nunca chegaram a ser apreciadas pela comisso. O parecer,
recorrendo tese popularizada por Nelson de Sousa Sampaio, considerava
a proposta inconstitucional pelo fato de que alteraes no procedimento
de reforma constitucional violariam clusula ptrea implcita.
Entre 1997 e 1998, na segunda metade do primeiro mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso, as tentativas de driblar o artigo 60
retornaram ideia de instituir uma nova reviso constitucional. A Proposta
de Emenda Constituio n 478, de 1997, encabeada pelo deputado Inocncio Oliveira, acrescentava um novo artigo ao texto permanente da Constituio, criando uma nova via de mudana constitucional, assemelhada ao
modelo portugus, com a possibilidade de revises constitucionais peridicas, de cinco em cinco anos (DCD, 23/8/1997, p. 24819)434 .
A Proposta de Emenda Constituio n 463, de 1997 (DCD,
4/6/1997, p. 14561), tambm do deputado Inocncio Oliveira, sugeria a
incluso de um artigo no ADCT determinando a instalao de Assembleia Constitucional Revisora a partir de 15 de fevereiro de 1999, com
funcionamento ao longo de toda a sesso legislativa, at 15 de dezembro
daquele ano. A assembleia seria composta pelos membros do Congresso
reunidos em sesso unicameral e deveria observar os limites estabelecidos
ao poder reformador pelo 4 do artigo 60. O deputado Arthur Virglio
apresentou, logo em seguida, proposta muito semelhante435. Virglio argumentava que, a despeito da melhor inteno social do legislador constituinte, a Carta previa muitos direitos e poucas obrigaes, criando grave
descompasso entre belos enunciados e lamentveis realidades:
433 Parecer n 718, de autoria do senador Espiridio Amin (DSF, 11/11/1997, p. 24381).
434 A proposio, entretanto, foi retirada a pedido do autor, em novembro de 1997.
435 Proposta de Emenda Constituio n 469, de 1997 (DCD, 4/6/1997, p. 14579).
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439 A proposta pretende, ainda, solucionar o dilema da chamada tramitao pingue-pongue das propostas de emenda Constituio, abrindo a possibilidade de promulgao parcial de textos idnticos aprovados por ambas as Casas. Na hiptese de
discordncia entre Cmara e Senado, o texto submetido a reexame. Persistindo a divergncia, a proposio considerada
rejeitada. O mesmo caminho da PEC n 71, de 2003, foi trilhado pela PEC n 316, de 2004, de autoria do deputado peemedebista Ivo Sartori (DCD, 19/9/2004, p. 40044), que atribua poderes excepcionais Cmara para redefinir a estrutura do pacto
federativo. A proposta recebeu parecer contrrio do relator na Comisso de Constituio e Justia, deputado Jos Pimentel,
mas sequer chegou a ser apreciada antes de ir ao arquivo. Registre-se, ainda, a PEC n 193, de 2007 (DCD, 11/12/2007,
p. 65361), encabeada pelo deputado do PCdoB Flvio Dino, atuante liderana governista na Cmara. O projeto previa a
realizao de um plebiscito durante as eleies municipais de 2008, no qual a reviso seria ou no autorizada pela populao
diretamente. Na justificao da proposio l-se: A aprovao popular direta legitima a recepo de novo qurum para
reforma da Constituio, diverso daquele encerrado no seu art. 60. Se, a teor do art. 1, pargrafo nico, da Constituio
Federal, todo poder emana do povo, este mesmo povo pode determinar a modificao do ncleo do texto poltico que imps
a si prprio. A PEC acabou arquivada no incio de 2011.
440 Resoluo Reforma Poltica e Constituinte Exclusiva, do 3 Congresso Nacional do Partido dos Trabalhadores. A ideia de convocar uma Constituinte exclusiva, entretanto, no nova e nem exclusiva do PT. Seus defensores contemporneos formam
um verdadeiro mosaico ideolgico. Sob a rubrica da Constituinte exclusiva ideias muito diferentes encontram-se albergadas. Entre os defensores da proposta estavam, em 2008, alm dos petistas (que sugeriam uma Constituinte especfica para
a reforma poltica), o ento governador pefelista do Distrito Federal, Jos Roberto Arruda (ARRUDA, 2007, p. 7), para quem
a Constituinte exclusiva pode ser a resposta que o Brasil procura; Ives Gandra Martins (MARTINS, 2003, p. A3), que via com
muito bons olhos uma Constituinte exclusiva de pessoas idealistas que concorreriam s eleies unicamente para produzir
a Lei Maior; o ex-presidente peemedebista Itamar Franco, que, em 2000, defendia a eleio presidencial de 2002 por meio
de uma Assembleia Constituinte exclusiva (VASCONCELLOS, 2000, p. 3); Mario Ernesto Humberg (HUMBERG, 2004, p. D2), 1
coordenador-geral do Pensamento Nacional das Bases Empresariais (PNBE), que adotou a ideia no mbito do Projeto Brasil
2002 Do pas que temos para o pas que queremos; o ex-presidente da Ordem dos Advogados do Brasil Roberto Busato,
ainda que sem o aval posterior da entidade (MARREIRO, 2005, p. A13); entre outros.
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convocado por meio de projeto de lei de iniciativa popular441. O projeto estabelece que o plebiscito dever ocorrer at o final de 2009, e apresentar
populao a seguinte pergunta: O(A) Sr.(a) aprova a convocao de uma
Assembleia Constituinte soberana e especfica para promover uma reforma
constitucional no Ttulo IV da Constituio Federal que redefina o sistema poltico-eleitoral?. Em caso de resposta afirmativa, ficaria convocada
uma Assembleia Constituinte soberana e especfica para realizar a reforma
poltica. Vale observar que a soberania dessa assembleia exclusiva parece
contrastar com a limitao temtica que de incio lhe imposta.
A despeito de no fazer qualquer meno ao rito por meio do qual
a assembleia soberana deliberaria, possvel inferir que se trata, em primeiro lugar, de rgo unicameral. Alm disso, razovel assumir que, no
uso de sua soberania, tal assembleia adotaria um qurum para deliberaes inferior ao exigido pela Constituio para a aprovao das mudanas
que viesse a decidir. A principal mudana ocasionada pela tese da Constituinte exclusiva reside, porm, no deslocamento da titularidade do poder
reformador do Congresso Nacional para o novo rgo temporrio. A ideia
de que um colegiado convocado exclusivamente para a reforma poltica
seria capaz de alar-se para alm dos interesses particulares e partidrios
que povoam o Congresso , entretanto, bastante questionvel. Em 1992,
quando a mesma suspeio contra o Congresso era levantada por ocasio
da reviso constitucional, Joo Gilberto Lucas Coelho observava:
No Brasil somos golpistas natos; na esquerda ou direita
estamos fazendo o jogo de nossos interesses. Preocupa-me
ouvir dizer que no d para fazer a reforma com o Congresso que temos; ora, quem pode garantir que o prximo vai
ser melhor para o pensamento daquele cidado que coloca a
questo? Quer dizer, s vezes o cidado muito estatizante
e pode ser que o prximo Congresso seja muito menos estatizante que o atual. preciso muito cuidado. No se pode
441 De acordo com o documento: A reforma poltica essencial para a democracia. Por isso mesmo, ela s vir se for conquistada
pela soberania popular. O caminho para isto o desencadear de uma campanha pela convocao de uma Assembleia Nacional Constituinte exclusiva para realizar a reforma poltica, com mandatos eleitos especificamente para promover a reforma
das instituies polticas do Estado nacional.
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apostar em correlao de foras do futuro no escuro. Temos que elaborar regras sadias. Isso democracia. Depois
tentar ganhar o jogo dentro das regras. Se perder dentro
das regras pode-se continuar jogando. Mas submeter a regra nossa vontade durante o andamento do jogo muito
perigoso. E na histria do Brasil j se produziram muitos
golpes, casusmos e muita crise. Como amantes do direito devemos ensinar a opinio pblica que a democracia se
constri assegurando a todos jogarem dentro de regras srias e preestabelecidas. (COELHO, 1992, p. 181)
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Logo em seguida, pondera que, por essa razo, seria necessrio buscar o
assentimento do povo, que autorizaria a nova Constituinte, j que assiste sempre a uma nao o direito de mudar o que foi decidido anteriormente. O parecer recorre s lies de Ferreira Filho para afirmar que o
poder constituinte sobrevive fora da Constituio, como expresso da
liberdade humana, aps o ato de promulgao. E dialoga com o presidente da Cmara, Michel Temer, que havia advertido, em artigo publicado
em novembro de 1997 (TEMER, 1997, p. 1-3), para o significado de que
se reveste a convocao de uma Constituinte:
(...) se as foras polticas majoritrias do pas, com o apoio
popular, expresso em plebiscito, resolverem alterar a Constituio, contra seus prprios dizeres, que o faam por instrumento que se legitime por si mesmo, independentemente de autorizao constitucional. Em outros dizeres, no
devemos mascarar situaes. Expressemos a realidade.
(TEMER, 1997, p. 1-3)
Ora, o que o artigo de Temer e os trechos iniciais do parecer da comisso sugerem que a convocao de uma Constituinte no coincide com a
atribuio de poderes revisores ao Congresso. um ato de ruptura e deve, no
mnimo, ser assumido como tal. O prprio Michel Temer sugeriu ao relator
da matria na Comisso de Constituio e Justia e de Redao uma emenda aditiva, prevendo a convocao de plebiscito autorizativo do novo processo constituinte (DCD, 10/6/1998, p. 16028). Falava-se, portanto, em uma
nova Constituinte, e no na atribuio de poderes revisores aos membros
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de Emenda Constituio n 554, de 1997, encontra-se, desde ento, pronta para ser apreciada pelo plenrio da Cmara. Trs aspectos chamam a
ateno em sua tramitao: o primeiro tem a ver com a permanente oscilao da proposta entre poder constituinte e poder reformador, uma ambiguidade cuja persistncia desperta perplexidades. correto que o parecer
aprovado pela comisso especial declarava expressamente a vigncia das
clusulas ptreas e o carter revisional do processo de alterao da Constituio que se intentava pr em curso, mas a Comisso de Constituio
e Justia havia reconhecido a admissibilidade de uma nova Constituinte,
livre e soberana, desde que precedida de autorizao plebiscitria. O segundo aspecto que chama a ateno na tramitao da proposta refere-se
ao ressurgimento do discurso poltico que prega a transio sem ruptura,
to caracterstico dos debates concernentes convocao e instalao
da Assembleia Constituinte de 1987-1988. Entretanto, se em 1985 havia
certo consenso em torno do esgotamento da ordem constitucional autoritria e da necessidade de sua substituio, em 1998 o relator da matria
na comisso especial, Odacir Klein, sustentava que a legitimidade poltica
do processo revisional resulta, em primeiro lugar, da prpria situao de
normalidade democrtica que o pas alcanou (DCD, 10/6/1998, p. 16031).
Finalmente, um terceiro aspecto refere-se pauta proposta para a Assembleia Nacional Revisora: reformas poltica, fiscal e do sistema federativo,
isto , mudanas constitucionais claramente orientadas para o Estado.
Assim como a PEC n 554, de 1997, a Proposta de Emenda Constituio n 157, de 2003, foi apreciada pela Comisso de Constituio e
Justia da Cmara e por uma comisso especial, encontrando-se pronta
para a pauta. A PEC n 157 foi apresentada em agosto de 2003 e, diferentemente da proposta de Miro Teixeira, no reivindica para os membros do
Congresso status constituinte. Seu objetivo revisar a Constituio, observados os preceitos constantes do artigo 60, 4. A Assembleia Revisora,
constituda pela reunio unicameral de deputados e senadores, teria prazo
de funcionamento de doze meses, a contar de sua instalao, deliberando
por maioria absoluta. Enfim, a proposta prev uma reviso consubstanciada em ato nico, diferente do que ocorreu em 1993-1994. Originalmente, o
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o texto constitucional ainda mais analtico, algum tenha razes para crer
que o processo de reviso constitucional promover resultado oposto, isto
, um texto sinttico (AZEVEDO, 2008, p. 32)450.
Enfim, a ideia de que a fora normativa de uma Constituio depende de sua estabilidade , no mnimo, problemtica. O instituto da
emenda Constituio no veio acompanhado de uma clusula do gnero
use com moderao, e sim de um procedimento cujas exigncias tornam mais difcil aprovar mudanas. A defesa de que o texto constitucional
mude pouco, a despeito de ser um lugar-comum na Teoria da Constituio, no passa de recomendao poltica, em geral alimentada por um
fetichismo da Constituio. Nesse sentido, Cristiano Paixo observa:
No acredito que a Constituio deva ser vista como uma
espcie de livro sagrado, portador de uma carga semntica imutvel. As sociedades contemporneas so complexas,
portanto a demanda por decises muito maior hoje do que
ao tempo em que a Constituio foi inventada como forma. (...) No vejo, enfim, como um problema intrnseco ou
um sinal de preocupao a existncia de mais de cinquenta
emendas, ou o fato (normal) de tramitarem no Congresso
propostas de alterao do texto. (...) A melhor forma de respeitar a Constituio viv-la como um processo dinmico,
de constante transformao, com um pano de fundo baseado naquelas premissas que inspiraram a assembleia de 19871988: democracia, liberdade, autonomia e participao.
(PAIXO, 2008, p. 12-13)
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451 Para uma sntese da histria do caso e da deciso da Suprema Corte em Brown v. Board of Education of Topeka, ver The school
desegregation case, de Alfred H. Kelly (1988, p. 307 e segs.).
452 Tal como sustentado por Ferreira Filho, em trecho citado pelo parecer da Comisso de Constituio e Justia da Cmara PEC
n 157, de 2003: Pode o Congresso Nacional fazer agora o que fez em 1985: adotar uma emenda que, alterando o processo
de mudana formal da Constituio, permita o estabelecimento de uma outra. Mas que desta vez sejam os mais sbios os
incumbidos de estabelec-la (FERREIRA FILHO, 1995, p. 142).
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da rigidez constitucional, por meio da previso, para a adoo de alteraes na Constituio, de procedimento diverso e mais difcil do que o utilizado para a aprovao da legislao infraconstitucional. Por essa razo,
o relator entendeu cabvel sugerir que novos processos revisionais fossem
autorizados a cada dez anos, nos mesmos moldes estabelecidos pela PEC
n 157, de 2003. Temer tambm introduziu em seu substitutivo dispositivo
que determinava a observncia do art. 60, 4, da Constituio, bem como
a no modificao dos dispositivos que regem os direitos sociais (pargrafo nico do art. 2 do substitutivo).
A comisso especial encarregada de analisar a PEC n 157, de
2003, foi instalada em dezembro de 2005. Michel Temer foi eleito seu
presidente, enquanto o deputado Roberto Magalhes foi designado relator. Os trabalhos da comisso se iniciaram com duas audincias pblicas. Na primeira, realizada em 7 de fevereiro de 2006, foram ouvidos os
professores Jos Geraldo de Sousa Junior e Fabio Konder Comparato. Na
segunda, ocorrida no dia posterior, o convidado foi o presidente do STF,
Nelson Jobim. Os depoimentos avanaram em direo oposta. Jobim sustentou basicamente a mesma tese que j envergara como relator da reviso constitucional, isto , a peculiaridade brasileira no permitiria operar
com a dicotomia entre poder constituinte e poder constitudo, pois as
mudanas constitucionais no pas haviam ocorrido sempre por meio de
transies sem ruptura455 . Para o presidente do STF, eventuais questionamentos sobre a inconstitucionalidade do novo procedimento revisional
seriam superados pela realizao da consulta direta populao: o referendo passa uma borracha por todas essas discusses fundamentalistas.
Fbio Comparato, por sua vez, insistiu na impossibilidade de que o
referendo popular, mecanismo regulado pela Constituio, fosse utilizado
para convalidar o vcio procedimental implicado em reforma constitucional
455 Para Jobim, todas as constituies brasileiras foram sempre processos de transio, ou seja, no tivemos rompimentos na histria brasileira. Quando o regime anterior se esboroava, logo a seguir apresentava-se uma soluo situao anterior, em substituio. Portanto difcil, na histria poltica brasileira, utilizar-se de instrumento ou de linguagem importada de outros pases,
como, por exemplo, os conceitos de constituinte originrio e constituinte derivado. Para as citaes das audincias pblicas
referidas, foram consultadas as transcries fornecidas pelo Departamento de Taquigrafia da Cmara dos Deputados.
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por parte dos pareceres das comisses que analisaram a proposta de uma
nova reviso constitucional. Ele , entretanto, central. No direito constitucional, costumeiro descrever a norma do pargrafo nico do art. 1 da
Constituio como uma declarao de autolimitao do povo soberano.
Analisando as origens dessa improvvel conjuno entre soberania e limitao do poder, Juliana Neuenschwander Magalhes observa:
Com a introduo da soberania popular nas constituies,
aquela contradio entre princpio constitucional e soberania
popular (democracia) vem solucionada pelos constituintes
americanos da seguinte forma: os vnculos constitucionais
no so restries, so o povo. Trata-se de conciliar o carter
ilimitado da soberania com a necessidade de uma vinculao
jurdica do poder poltico; numa palavra, trata-se de assumir o paradoxo de que o poder soberano, para ser ilimitado,
deve, necessariamente deixar-se limitar. Soberania , ento,
cada vez mais, na expresso de Luhmann, poder ilimitado de
autolimitao. (MAGALHES, 2000, p. 194)
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pelas duas casas legislativas estaduais e referendada novamente pela populao daquele estado sequer referido na deciso da Corte460. Da mesma forma, parece correto que o STF, no Brasil, no poderia deixar de declarar a inconstitucionalidade de uma lei (ou uma emenda constitucional) que violasse
a Constituio, ainda que ela houvesse sido chancelada por um referendo
popular. E isso se aplica a despeito de a Constituio de 1988 nunca ter sido
submetida, ela prpria, a um referendo ou a um plebiscito, algo que, cumpre
ressaltar, no significa que ela tenha surgido sem a participao popular.
***
As Propostas de Emenda Constituio n 554, de 1997, e n 157,
de 2003, na feliz sntese de Cristiano Paixo, representam um microcosmo da nossa histria constitucional (PAIXO, 2008, p. 12). Em sua
tramitao, est em jogo muito mais do que uma deciso sobre a oportunidade de aprovar mudanas pontuais no texto da Constituio. O que se
discute , de fato, a afirmao ou a ruptura do compromisso estabelecido
na Constituinte de 1987-1988 com uma cultura constitucional que pressupe abertura para o futuro, construo de uma comunidade poltica
consciente e reflexiva e disposio para o aprendizado com a experincia
histrica (PAIXO, 2006, p. 5).
460 O caso Guinn v. United States, 238 U.S. 347 (1915). Para maiores detalhes, ver Direct Democracy: the politics of initiative,
referendum and recall, de Thomas E. Cronin (2000, p. 92-93).
Concluso
A histria constitucional no um passado inerte, e sim a
contnua reelaborao das razes constitucionais do ordenamento, que nos imposta no presente pelas exigncias constitucionais do futuro.
(Gustavo Zagrebelsky)
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Breve recapitulao
Para Paul Veyne o verbo explicar tem dois sentidos. No sentido
forte, explicar significa atribuir um fato a seu princpio ou uma teoria a
uma outra mais geral, como nas cincias ou na filosofia. No sentido fraco e familiar, quer dizer: Deixe-me explicar-lhe o que se passou e logo
compreender. no campo desse sentido fraco e familiar que se movimenta a investigao histrica: O historiador procura fazer compreender
as tramas. Como se trata de tramas humanas, e no, por exemplo, tramas
geolgicas, os resultados sero humanos. Assim, uma das mais perigosas
armadilhas a que se sujeita uma pesquisa que lida com a histria confundir os dois sentidos do verbo explicar, de que nos fala Veyne. A histria
uma narrao. Ao buscarmos explicar por que as coisas aconteceram de
um determinado modo e no de outro, procuramos to somente organizar
o que narrado em uma trama compreensvel (VEYNE, 1995, p. 51).
Este trabalho, circunscrito ao Brasil ps-1964, procurou captar a
histria de um instituto particular do direito constitucional, os procedimentos especiais que regem a reforma da Constituio. Esses procedimentos integram um sistema formal caracterstico das constituies modernas,
denominado rigidez constitucional461. Sobre o tema, h um vasto universo
de polmicas doutrinrias a respeito do qual o texto disse pouco. Na maior
parte do tempo, a narrativa proposta deixou-se guiar pelas percepes e
explicaes (no sentido forte do termo) que seus prprios protagonistas
ofereciam, restringindo-se a observaes pontuais ou simples indicao
de problemticas que podem ser exploradas sob a perspectiva especfica do
direito constitucional.
Estas observaes finais pretendem apresentar uma breve sntese dos principais resultados da investigao e refletir sobre algumas das
interrogaes que a trama relatada nas pginas anteriores lana a quem se
debrua sobre o direito constitucional contemporneo.
461 Definida da seguinte forma por Verd: sistema formal prprio das constituies escritas, que estabelece, reflexivamente, um
modo distinto do seguido pela legislao ordinria para produzir, modificar e derrogar as normas constitucionais, o qual se
traduz, precisamente, na existncia de determinados obstculos tcnicos que evitam que os preceitos constitucionais sejam
alterados facilmente, obtendo, deste modo, sua continuidade (VERD, 1974, p. 585-586).
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possvel uma investida sobre virtualmente todos os princpios estruturadores da experincia constitucional.
Resta avaliar se o constitucionalismo serviu como meio de resistncia a essa investida. A resposta, com base nos dados recolhidos, afirmativa. A manuteno do funcionamento do Judicirio e, salvo perodos
relativamente curtos, do Congresso no representou uma simples fachada
para o regime. Como observado por Renato Lemos, essa postura expressava
uma necessidade de legitimao da ditadura e de seu projeto poltico institucional, centrado no fortalecimento do Executivo (LEMOS, 2004a, p. 420).
Afonso Arinos j percebia as nuances dessa relao delicada ao declarar que
em matria poltica (...) no existem posies de cortesia, de gentileza ou
de boa vontade. Uma revoluo no mantm um Poder Legislativo por no
desejar vulner-lo, por razes de amabilidade (Anais do Senado Federal,
Livro 14, 27/10/1965, p. 324 e segs.).
O Congresso e o Judicirio eram uma fonte potencial de problemas para os militares. No que diz respeito ao Judicirio, vale mencionar
os diversos habeas corpus deferidos pelo STF ou pelo STM em favor de
opositores do regime, o questionamento pblico lanado s Foras Armadas pelo presidente do STF, ministro Ribeiro da Costa, ou mesmo os
episdios singelos e ao mesmo tempo significativos envolvendo a interpretao das clusulas de excluso de apreciao judicial. O Congresso, normalmente submisso, criou dificuldades em diversas situaes. Negou-se a
aprovar as medidas que Castello requerera para evitar a outorga do AI-2,
recusou-se a conceder a licena pedida por Costa e Silva para processar o
deputado Mrcio Moreira Alves, desafiou a cassao de mandatos parlamentares pouco antes do incio dos trabalhos da Constituinte de 1967.
Alm disso, o prprio eleitorado, no exerccio de seu direito ao voto, ainda
que cerceado pelas eleies indiretas e constrangido pelos diversos malabarismos com a legislao eleitoral, nunca concedeu aos militares um
apoio tal que tornasse dispensvel o recurso a medidas excepcionais.
claro que a pesada interferncia sobre a composio dos Poderes
Legislativo e Judicirio arrefeceu tremendamente as possibilidades de que
eles viessem a causar embaraos mais srios aos militares, mas tambm
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O movimento em prol da Constituinte desde muito cedo transbordou dos espaos institucionais e penetrou na sociedade civil brasileira:
mobilizou importantes instituies e movimentos sociais, conectou-se com
outras reivindicaes em curso, como o movimento pela anistia e as Diretas
J, e estimulou a produo de uma considervel literatura sobre o tema (boa
parte dela voltada para o pblico leigo em direito).
Entretanto, o processo de reconstitucionalizao do pas foi pensado pelas foras polticas ligadas ao regime militar como uma transio
sem ruptura constitucional, que por via de conciliao encerraria o ciclo
revolucionrio (DANC, 2/2/1987, p. 5). Em outras palavras, a Constituinte,
que nascera no imaginrio do MDB e da sociedade civil como recusa
obra constitucional da ditadura, havia se transformado na frmula para
conceber a expresso definitiva do regime militar. Seria a Constituio
que encerraria o ciclo revolucionrio iniciado em 1964. A convocao
por emenda constitucional alimentou o discurso que ligava a legitimidade
da Constituinte ordem jurdica anterior, e caracterizava a elaborao da
nova Constituio como um mero processo de reviso constitucional.
A questo que se coloca, portanto, se a Assembleia Constituinte
deve ser lida sob a mesma chave interpretativa que orientou as reformas
do regime militar, isto , como mais um episdio de alterao dos requisitos necessrios para a reforma constitucional, dessa vez para levar a cabo
uma reviso total da Carta de 1967/1969. A resposta negativa. O processo constituinte no foi precedido por um movimento revolucionrio,
no sentido que normalmente se atribui ao termo, mas no h dvida de
que representava uma ruptura em nossa tradio constitucional. possvel
reunir um bom nmero de evidncias nesse sentido.
A Constituinte no foi produto de uma concesso ou o resultado
isolado de um acordo entre elites: foi uma conquista da oposio legal e da
sociedade organizada. questionvel se os militares e as foras polticas
que os apoiavam teriam interesse em promover um processo constituinte
como o ocorrido em 1987-1988. claro que essa conquista tem como tudo
em histria a marca do impondervel: a intensa mobilizao das Diretas
J, a rejeio da Emenda Dante de Oliveira e a morte de Tancredo Neves
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As Constituintes de 1967 e 1987-1988, tendo sido Constituintes congressuais, acumularam perante a teoria constitucional
vcios formais insanveis que tornam ambgua ou questionvel toda a base de sua legitimao, pois sendo o Congresso
Nacional um poder constitudo nunca demais repetir
tinha competncia para reformar a Constituio, jamais
para estabelecer nova ordem constitucional, alterar a forma
de governo ou instituir uma diferente relao de poderes.
(BONAVIDES, 2006, p. 386)
463 So as seguintes as palavras de Comparato: A Constituio de 1988 foi elaborada no por uma assembleia especialmente
criada para esse fim, mas por um rgo poltico j existente, o Congresso Nacional. O texto abre-se com a declarao solene:
Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte para instituir um Estado democrtico,
etc.. Em um Estado democrtico, a soberania pertence ao povo, que no pode delegar o seu uso a ningum. A aprovao
de uma nova Constituio o primeiro e principal atributo da soberania. Mas o povo brasileiro no foi chamado a dizer se
aceitava o documento composto em seu nome e por sua conta (COMPARATO, 2008, p. 3).
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Filho. Nessa perspectiva, a legitimidade precria de nosso direito constitucional deflui da precariedade de suas fundaes.
No h dvida de que vrias dificuldades cercaram o processo constituinte. Ele no ocorreu em circunstncias ideais, conforme j foi apontado
no segundo captulo da tese. As eleies constituintes foram realizadas sob
forte influncia de um plano econmico que se liquefez assim que as urnas
foram fechadas e, ainda, em conjunto com as eleies para governo estadual, o que dificultou sobremaneira o debate acerca da tarefa constituinte em
si. Alm disso, durante o processo houve intensa presso do governo sobre
a assembleia, como testemunha o pronunciamento de Sarney em cadeia
nacional de rdio e televiso, acusando os constituintes de promoverem a
ingovernabilidade. Por fim, nenhuma proposta de plebiscito ou referendo
propondo a chancela popular ao texto constitucional foi aprovada durante
os trabalhos da Constituinte. A pergunta que cabe fazer : qual o significado
desses obstculos? Eles maculam a legitimidade da Constituio de 1988 (e
se o fazem, de forma irreversvel)? O que seria um incio puro o suficiente para conferir legitimidade Constituio (e se, em algum lugar, ele teria
ocorrido)? Qual a relao entre a ordem constitucional e sua fundao?
possvel pensar o problema da legitimidade constitucional abstraindo-se a
questo da fundao ou restringindo-se a ela?
Enfim, o terceiro captulo do trabalho props-se a observar o perodo de vigncia da Constituio de 1988, ao longo do qual h registro
de numerosas tentativas de alterao do procedimento especial de reforma
constitucional. Inicialmente, as propostas cingiam-se modificao do rito
de tramitao das emendas Constituio, que passariam a ser apreciadas
em sesso conjunta. A ideia buscava solucionar as dificuldades decorrentes da aprovao de textos divergentes pela Cmara e pelo Senado. Logo
a desarticulao poltica do governo Collor no Congresso estimulou solues menos modestas. A antecipao do processo revisional, previsto no
artigo 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, surgiu como
uma alternativa altura da reduzida capacidade de mobilizao do governo, mas fracassou, tendo encontrado desde o primeiro momento significativa resistncia em parte da sociedade civil e na oposio parlamentar.
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A incontrolabilidade do fenmeno
constitucional
No incio deste trabalho foi afirmado que mudanas nos procedimentos especiais de reforma constitucional indicam tempos em que a
relao entre direito e poltica se tornou problemtica. Propusemo-nos a
explorar a histria que se seguiu ao golpe de 1964 tendo como guia as
tentativas bem e mal-sucedidas de alterao desses procedimentos. Trs
perodos foram, ento, analisados, um em cada captulo: a ditadura militar, a reconstitucionalizao e os vinte anos de vigncia da Constituio de
1988. No seria possvel, ao longo dessas observaes finais, desenvolver
uma teorizao sobre todas as questes tangenciadas acima e sintetizadas
no tpico anterior, mas tambm no seria correto supor que a pesquisa se
limitou a investigar os procedimentos especiais de reforma constitucional.
Esta obra trata da incontrolabilidade do fenmeno constitucional
e denuncia a implausibilidade de compreender o processo de mudana constitucional como engenharia, como tcnica segura que conduz a
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466 A expresso engenharia constitucional foi popularizada pelo cientista poltico italiano Giovanni Sartori (1996). Sartori
defende que constituies devem ser conjuntos de procedimentos neutros em relao ao seu contedo, destinados exclusivamente a estabelecer como as normas devem ser criadas. Para ele, as constituies so, em primeiro lugar e acima de
tudo, instrumentos de governo, que limitam, restringem e permitem o controle do exerccio do poder poltico (1996, p. 211).
Portanto, declaraes de direitos no representam uma condio necessria para as constituies, mas a institucionalizao
do poder poltico, sim. E ainda: precisamos desconfiar (...) das constituies que contm aspiraes (p. 215). Essa ideia tem
muita influncia no pensamento constitucional brasileiro ps-1988, em especial pela crtica direta de Sartori nossa Constituio, qual ele se refere como novela do tamanho de um catlogo telefnico (p. 211, grifos no original). Aqui utilizaremos
a expresso de maneira menos comprometida com a formulao original de Sartori e mais interessada nas pretenses de
planejamento, antecipao e previsibilidade que ela evoca, bem como na autocompreenso que inevitavelmente carrega
sobre o sentido da prtica constituinte, isto , do ato de fazer uma Constituio.
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objetivos plenamente eficazes no plano ftico. Normas precisam ser aplicadas. E tanto a realidade quanto os aplicadores das normas podiam se
mostrar recalcitrantes. No bastava inscrever nas leis o iderio da revoluo, era necessrio grav-lo no corao das instituies jurdicas dos trs
Poderes. E isso foi feito, principalmente, base de expurgos e nomeaes.
Tanto no campo simblico quanto no institucional, percebe-se que
o projeto do regime militar envolvia um esforo de disciplinamento do
fenmeno constitucional, com a finalidade de torn-lo no problemtico,
de coloc-lo a servio de um governo que supostamente traduzia de forma fiel a vocao poltica e ideolgica do povo brasileiro. No esforo para
controlar o fenmeno constitucional em nvel simblico e institucional, o
regime militar empenhou sua energia com determinao e disciplina, o
que lhe valeu vitrias em muitas oportunidades. Mas, como se sabe, no o
salvou de resultados eleitorais desfavorveis, de reveses no Congresso e de
derrotas no Judicirio. As memrias dos principais quadros polticos e burocrticos da ditadura, como Viana Filho ou Jayme Portella, testemunham
longamente o incmodo gerado por essa tmida mas significativa resistncia por meio do direito e das instituies, algumas vezes marginalizada
pela historiografia. A marca de nosso autoritarismo constitucional durante o regime militar a pretenso de domnio e monoplio sobre os sentidos
da Constituio. Essa pretenso foi alimentada por uma crena irracional
nas capacidades da razo instrumental e tambm por uma dificuldade em
perceber as consequncias ambguas que seriam inevitavelmente despertadas pela estratgia de afirmar o poder ilimitado da revoluo permanente e, ao mesmo tempo, institucionaliz-la.
Se a revoluo permanecia viva (como anunciado no Ato Institucional n 2) era em razo de seu fracasso diante da tarefa de domar
a Constituio, de impedir que ela continuasse a servir de motivo para
decises judiciais, polticas e eleitorais crticas ou desfavorveis ao regime.
A revoluo permanecia viva diante de seu fracasso em compreender que
a Constituio tambm vivia, compreender que o recurso linguagem do
constitucionalismo, a partir da qual a ditadura buscava legitimar-se, evocava pretenses diuturnamente contrariadas pela sua prpria prtica. E
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que, nesse contexto, os monumentos jurdicos erguidos pelos engenheiros do regime militar prestavam homenagem a uma vitria de Pirro.
Por tudo isso, a Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988 representou uma ruptura profunda na tradio jurdica brasileira e atingiu
diretamente os pilares do autoritarismo constitucional, apostando num
processo em tudo oposto ao trabalho de elaborao de atos institucionais e
constituies pelos notveis (isoladamente ou em comisso) do perodo
ditatorial. No se partiu de um texto-base. No havia uma fora poltica
hegemnica na Assembleia Constituinte. Mesmo o Centro revelou-se no
mais que uma ampla coalizo de veto. No havia, enfim, um projeto oficial
a ser traduzido pela nova Constituio, mas diversos projetos polticos e
ideolgicos fragmentrios a articular, mediados por uma forte exigncia
de cidadania, entendida principalmente como direito participao ativa
na vida poltica do pas.
Como no podia deixar de ser, esse quadro indito gerou perplexidade e apreenso. As avaliaes dos partidos envolvidos no processo
constituinte sobre seus resultados registravam avanos de parte a parte,
mas tambm insatisfaes e uma boa dose de ceticismo. Enquanto ato de
fundao que se d luz do dia, nas palavras de Arendt, a Constituinte
sublinha o carter contingente e artificial do direito positivo e, por
isso mesmo, permanentemente necessitado de justificao. Sem refluir
para a voz incontrastvel dos intrpretes de um povo mudo ou para as
nostalgias confortveis de um passado idlico que nunca existiu, chama
todos responsabilidade. Os constituintes so autores de uma obra que
no pode nunca dar-se por acabada. A legitimidade da Constituio reside na possibilidade de emend-la e adit-la (ARENDT, 2001, p. 263)469.
Reside em sua abertura para o futuro, na possibilidade de rel-la como
um processo eternamente diferido de progressiva incluso. E esse trabalho de releitura e reconstruo se d em todos os nveis de positividade do direito, e no se restringe aos seus momentos institucionais. Pelo
469 Recordando a tradio romana, ela chama a ateno para o termo latino que equivale ao nosso fundar: condere, derivado
de um primitivo deus latino do campo, chamado Conditor, cuja principal funo era a de presidir ao crescimento e colheita;
ele era, obviamente, ao mesmo tempo, um fundador e um preservador (ARENDT, 2001, p. 251).
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470 Tambm no demais lembrar, como se viu no Captulo 3, que a primeira medida aprovada na Reviso Constitucional de
1993 foi a criao do Fundo Social de Emergncia, parte importante do plano de estabilizao econmica adotado pelo ento
ministro Fernando Henrique Cardoso.
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Referncias
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convidados professores Jos Geraldo de Sousa Jr. e Fabio Konder Comparato,
notas taquigrficas. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/internet/
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2006: que altera o Regimento Interno do Senado Federal, para disciplinar a
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conjunto de proposies legislativas, a retirada de proposies e as decises
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Histria Constitucional
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e) Entrevista
MACIEL, Marco. Marco Maciel: depoimento sobre o contexto poltico
que cercou a aprovao da emenda divorcista [4 set. 2008]. Entrevistador:
Leonardo A. de Andrade Barbosa. Braslia, 2008. Arquivo de som WAV.
Leonardo Augusto de
Andrade Barbosa
advogado, bacharel em
direito pela Universidade
Federal de Minas Gerais,
mestre e doutor em direito
pela Universidade de Braslia.
analista legislativo na
Cmara dos Deputados
desde 2002, onde atua
como assessor jurdico da
Secretaria-Geral da Mesa e
leciona nos cursos de
ps-graduao mantidos
pela instituio.
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Cmara dos
Deputados
Leonardo Augusto de
Andrade Barbosa
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Colquios de Excelncia
A histria constitucional
brasileira investigada de
modo singular neste livro
de Leonardo Augusto de
Andrade Barbosa, derivado
de sua tese de doutorado
defendida na Faculdade de
Direito da Universidade de
Braslia. O autor parte do
perodo ps-1964, quando
diversos processos de reforma
ou ruptura alteraram as
regras relativas a mudanas
constitucionais, e apresenta
um desenho dos principais
instrumentos jurdicos
utilizados pelo regime
militar a fim de garantir a
sua hegemonia poltica e
jurdica. A anlise passa
pelo processo constituinte
de 1987-1988, para verificar
em que medida se rompeu
com o paradigma instaurado
pela ditadura, e investiga as
principais tentativas de, sob a
vigncia da nova Carta Magna,
alterar o processo de reforma
constitucional.