Fiscalizao a servio da sociedade

Relatrio e Parecer Prvio sobre as

Contas do Governo

da Repblica

Ministro Augusto Nardes, Relator

Exerccio de

2014

Repblica Federativa do Brasil

Tribunal de Contas da Unio

Secre

Ministros

MINISTROS

Ubiratan Aguiar, Presidente

Benjamin Zymler, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Vilaa
Valmir Campelo
Walton Alencar Rodrigues
Augusto Nardes
Aroldo Cedraz
Raimundo Carreiro
Jos Jorge

Aroldo Cedraz de Oliveira (Presidente)

Raimundo Carreiro (Vice-presidente)
Walton Alencar Rodrigues
Benjamin Zymler
Auditores
Augusto
Nardes

Jos
Mcio
Monteiro
Augusto
Sherman
Cavalcanti

Secre

Marcos Bemquerer Costa

Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira

Ana Arraes

Bruno Dantas
Ministrio Pblico

Vital do Rgo
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Srgio Ricardo Costa Carib, Procurador

MINISTROS-SUBSTITUTOS
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira
MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU
Paulo Soares Bugarin (Procurador-Geral)
Lucas Rocha Furtado (Subprocurador-geral)
Cristina Machado da Costa e Silva (Subprocuradora-geral)
Marinus Eduardo de Vries Marsico (Procurador)
Jlio Marcelo de Oliveira (Procurador)
Srgio Ricardo Costa Carib (Procurador)

Ouv

Relatrio e Parecer Prvio Sobre

as Contas do Governo da Repblica
Exerccio de 2014

Ministro Augusto Nardes, Relator

Braslia, 2015

 Copyright 2015, Tribunal de Contas de Unio

www.tcu.gov.br

Relatrio e parecer prvio sobre as contas do governo da repblica /

Tribunal de Contas da Unio. - (2007)- . Braslia : TCU, 2007v.
Anual.
Continuao de: Relatrio do Tribunal de Contas (1893-1950, 1954) ;
Parecer prvio sobre as contas do presidente da repblica (1951-1961, 1970)
; Parecer prvio sobre as contas do governo da repblica (1962-1966) ;
Parecer sobre as contas gerais da repblica (1968) ; Parecer sobre as contas
do presidente da repblica (1969) ; Relatrio sobre as contas do presidente
da repblica (1971) ; Relatrio e parecer prvio sobre as contas do governo
(1972-1973) ; Relatrio e parecer sobre as contas do governo da repblica
(1974-1992, 1994) ; Relatrio, concluso e projeto de parecer prvio sobre as
contas do governo da repblica (1993) ; Relatrio e pareceres prvios sobre as
contas do governo da repblica (2000-2006) ; Relatrio e parecer prvio sobre
as contas do governo da repblica (1990, 1995-1999, 2007-).
1. Contas do governo Brasil. I. Tribunal de Contas da Unio (TCU).
Catalogao na fonte: Biblioteca Ministro Ruben Rosa

INTRODUO
Pela 80 vez, o Tribunal de Contas da Unio desempenha a primeira das competncias que lhe
so atribudas pela Constituio Federal: apreciar e emitir parecer prvio sobre as contas do
Presidente da Repblica. A anlise realizada pelo Tribunal subsidia o rgo de cpula do Poder
Legislativo com elementos tcnicos para emitir seu julgamento e, assim, atender a sociedade, no seu
justo anseio por transparncia e correo na gesto dos recursos pblicos.
Encaminhadas pelo Excelentssimo Senhor Presidente do Congresso Nacional, Senador Renan
Calheiros, no dia 22 de abril de 2015, as presentes contas referem-se ao perodo de 1 de janeiro a 31
de dezembro de 2014, quarto ano de gesto do governo da Excelentssima Senhora Presidente da
Repblica Dilma Vana Rousseff, e incluem os balanos gerais da Unio e o relatrio do rgo central
do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execuo dos oramentos de que trata o
5 do art. 165 da Constituio Federal.
Registro que o TCU emite parecer prvio apenas sobre as contas prestadas pela Presidente da
Repblica, pois as contas atinentes aos Poderes Legislativo e Judicirio e ao Ministrio Pblico no
so objeto de pareceres prvios individuais, mas efetivamente julgadas por esta Corte de Contas, em
consonncia com a deciso do Supremo Tribunal Federal, publicada no Dirio da Justia de
21/8/2007, ao deferir medida cautelar no mbito da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI)
2.238-5/DF. Nada obstante, o Relatrio sobre as Contas do Governo da Repblica contempla
informaes sobre os demais Poderes e o Ministrio Pblico, compondo, assim, um panorama
abrangente da administrao pblica federal.
O exame das contas do Governo da Repblica constitui a mais nobre, complexa e abrangente
tarefa atribuda a esta Corte pela Constituio Federal e legislao correlata, seja por sua singular
relevncia, por permitir sociedade o conhecimento do resultado da atividade do governo federal,
seja pela amplitude dos temas tratados e profundidade das anlises realizadas por este Tribunal.
Efetivados os trabalhos e concludo o Relatrio, apresento a seguir o contedo resumido de
cada uma das suas sees.
O captulo 1 apresenta o parecer prvio sobre as Contas da Presidente da Repblica, em
consonncia com as concluses e as recomendaes oriundas dos projetos de fortalecimento das
Contas do Governo, realizados em parceria com o Banco Mundial e com a Organizao para a
Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE).
A partir do captulo seguinte, passa-se ao relato da atuao governamental no exerccio de
2014. No captulo 2, consta uma breve sntese sobre o desempenho da economia brasileira no
exerccio, destacando-se alguns dos principais dados macroeconmicos que delimitaram o contexto
em que o governo precisou atuar e que foram impactados por essa atuao. Nesse sentido, so
apresentados dados sobre a atividade econmica, como taxa de inflao, nvel de emprego e salrios,
produto interno bruto, poupana nacional bruta e carga tributria nacional. Tambm so evidenciados
os instrumentos de poltica fiscal, monetria e creditcia utilizados pelo governo durante o exerccio,
bem como os impactos deles decorrentes sobre a dvida pblica. Ao final, so trazidos dados sobre
as relaes econmico-financeiras do pas com o exterior.
O captulo 3 contm anlise dos principais instrumentos de planejamento e oramento Plano
Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA) , bem
como da gesto fiscal realizada em 2014. A esse respeito, destacam-se: o exame das prioridades
indicadas pela LDO 2014 aes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e do Plano
Brasil Sem Misria; o desempenho da arrecadao federal, incluindo a recuperao de crditos
3

parcelados ou inscritos em dvida ativa; a execuo das despesas fixadas nos Oramentos Fiscal, da
Seguridade Social e de Investimento, bem como dos restos a pagar; e o expressivo montante das
renncias de receitas decorrentes de benefcios tributrios, financeiros e creditcios. A respeito deste
ltimo item, ressalto, ainda, a anlise dos benefcios tributrios, financeiros e creditcios relacionados
aos eventos Copa das Confederaes Fifa 2013 e Copa do Mundo Fifa 2014.
O ltimo item do terceiro captulo traz anlise da ao governamental sobre as receitas e as
despesas pblicas luz da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Lei Complementar 101/2000, com
vistas a verificar o cumprimento dos limites nela fixados e as metas fiscais estabelecidas na
LDO 2014.
O quarto captulo representa o esforo do TCU no sentido de evidenciar os resultados da atuao
do governo federal em 2014, por meio da anlise da ao setorial do governo. Apresenta-se a evoluo
do PAC no exerccio e a avaliao acerca da qualidade das informaes de desempenho divulgadas
pela Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR). Referida avaliao tem como objetivo
aferir se os instrumentos de medio de desempenho indicadores e metas definidos no PPA e cujos
valores atualizados foram informados na PCPR 2014 so apropriados e suficientes para demonstrar
os resultados das intervenes governamentais. Nesse sentido, o resultado da atuao governamental
analisado a partir de programas temticos e objetivos do PPA 2012-2015, selecionados por critrios
de materialidade e relevncia.
Os dados sobre a execuo oramentria das 28 funes e respectivas subfunes so
apresentados no documento Execuo Oramentria por Funo e Subfuno, disponvel no portal
do Tribunal de Contas da Unio (http://www.tcu.gov.br/contasdogoverno).
O quinto captulo apresenta os resultados e as concluses da auditoria do Balano Geral da
Unio (BGU) referente a 2014, realizada no intuito de verificar se o BGU reflete, em todos os aspectos
relevantes, a situao patrimonial da Unio em 31/12/2014 e os resultados patrimonial, financeiro e
oramentrio da Unio no exerccio. Destaca-se que o escopo do trabalho se refere verificao da
confiabilidade das demonstraes contbeis consolidadas do governo federal, fundamentando a
opinio deste Tribunal no parecer prvio.
O captulo 6 trata do tema especial Governana Pblica para a Competitividade Nacional,
cuja escolha insere-se no contexto da valorizao da governana pblica como elemento crucial a ser
avaliado e fomentado pelo TCU, pautado na sua misso institucional de contribuir para o
aperfeioamento da administrao pblica, em benefcio da sociedade. Inicialmente, apresenta-se um
amplo diagnstico sobre a governana no setor pblico, baseado em levantamento realizado pelo
Tribunal abrangendo organizaes das esferas federal, estadual e municipal. Em seguida, analisamse dois temas transversais, essenciais para o bom desempenho da administrao pblica como um
todo, que so: programas voltados para o aperfeioamento da gesto pblica federal e aspectos
relacionados a planos e oramentos pblicos. Por fim, apresentam-se anlises sobre governana em
polticas pblicas, selecionadas por suas relaes diretas e indiretas com a competitividade da
produo nacional, quais sejam: pactuao intergovernamental no mbito da sade pblica; educao
profissional e tecnolgica; poltica de trabalho, com foco na intermediao de mo de obra;
tratamento administrativo do comrcio exterior; contratualizao de resultados no Ministrio da
Cincia, Tecnologia e Inovao; investimento em infraestrutura de transportes ferrovirios (PIL
Ferrovias); e poltica pblica de mobilidade urbana.
No captulo 7, que antecede a concluso, apresentada sntese das providncias adotadas pelo
governo para a correo das falhas apontadas nas recomendaes exaradas no Relatrio sobre as
Contas referentes ao exerccio de 2013.

Por fim, com o objetivo de alicerar a misso constitucional deste Tribunal e de assegurar a
observncia dos princpios da legalidade, eficincia, legitimidade e economicidade na gesto pblica,
bem como no intuito de fomentar o aprimoramento da governana e da gesto pblicas no mbito da
administrao pblica federal, so formuladas recomendaes aos dirigentes dos rgos e entidades
relacionados no captulo 8.
Submeto, assim, apreciao deste Egrgio Plenrio, na forma prevista no Regimento Interno
desta Corte, dentro do prazo constitucional, o relatrio e o projeto de parecer prvio sobre as contas
prestadas pela Chefe do Poder Executivo.

Desempenho da Economia
Brasileira em 2013

2 DESEMPENHO DA ECONOMIA BRASILEIRA

A produo dos bens e servios do pas atingiu R$ 5.521,3 bilhes em 2014 e o Brasil
encerrou o ano com um crescimento econmico de apenas 0,1% em relao a 2013. Foi o pior
resultado desde 2009, quando o Produto Interno Bruto (PIB) apresentou variao negativa de 0,2%.
De acordo com a nova metodologia adotada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), seguiu-se padro internacional para clculo de contas nacionais e apurao do PIB.
Conforme demonstrado no grfico abaixo, desde 2002 e com exceo de 2010, o Brasil tem
alcanado taxas de crescimento do PIB inferiores mdia dos Brics, grupo de pases emergentes
composto por Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul.
Variao Real do PIB Brasil e Brics 2002 a 2014
15

10

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

-5

Fonte: Fundo Monetrio Internacional (FMI).

A China cresceu 7,4% em 2014 e a ndia, 7,2%. frica do Sul e Rssia registraram taxas de
1,5% e 0,6%, respectivamente. Na mdia de 2014, os Brics alcanaram crescimento anual de
3,36%. Na Europa, a Alemanha cresceu 1,6%, o Reino Unido, 2,6%, e a Unio Europeia, 1,3%.
Segundo estimativas do Fundo Monetrio Internacional, apesar de se situar como a stima
maior economia mundial, o PIB brasileiro encontra-se na posio 61 em termos per capita, posto
inferior ao de pases como Uruguai, Chile, Rssia e Argentina.

Luxemburgo

PIB per capita preos correntes 2014

120.000

60.000

Reino Unido

U$ bilhes

80.000

Alemanha

Estados Unidos

100.000

India

Paraguai

frica do Sul

Venezuela

China

Colombia

Mexico

Brasil

Argentina

Russia

20.000

Chile

Uruguai

40.000

Fonte: FMI.

O valor do PIB per capita brasileiro recuou 0,7% em relao a 2013, passando a registrar o
valor de R$ 27.229,00, a preos correntes. Em dlares, o PIB per capita do Brasil em 2014 foi de
US$ 11,6 mil.
A perspectiva de crescimento da economia brasileira na primeira dcada dos anos 2000 atraiu
capitais globais, valorizando a moeda local e encarecendo os produtos da pauta de exportao para
o resto do mundo, o que criou dificuldades para o setor industrial exportador. Conforme o grfico
seguinte, a menor cotao do dlar comercial americano foi atingida em meados de 2011,
correspondente a R$ 1,53. A partir de ento, com alguns episdios de baixa, o cmbio tem
apresentado uma trajetria ascendente. O dlar comercial americano fechou 2014 cotado a R$ 2,66,
voltando ao nvel do primeiro semestre de 2005.
Cotao do Dlar Comercial janeiro de 2003 a dezembro de 2014
4,00

R$ 1,00

3,50

3,2

3,00

2,6562

2,50
2,00

1,50
1,00
jan-03

1,5345
jan-05

jan-07

jan-09

jan-11

Fonte: Banco Central do Brasil (Bacen).

10

jan-13

Na poltica monetria, aps um perodo de relativa queda da taxa bsica de juros (Selic),
retomou-se uma poltica mais restritiva, visando evitar presses inflacionrias. Dessa forma, a taxa
Selic encerrou 2014 com tendncia de alta, no patamar de 11,75% a.a., superior aos 10% a.a. de
dezembro de 2013.
No obstante, a taxa de inflao acumulada medida pelo ndice de Preos ao Consumidor
Amplo (IPCA) foi de 6,41% a.a. em 2014, prxima taxa mxima estipulada pelo Conselho
Monetrio Nacional (CMN). Foi a taxa mais elevada nos ltimos dez anos, com exceo da taxa de
2011, que ficou exatamente em 6,5% a.a., limite mximo estabelecido pelo CMN.
A taxa de crescimento do emprego formal no exerccio de 2014 foi de 0,98%, com saldo
lquido de 397 mil pessoas contratadas. Os rendimentos mdios reais mensais efetivamente
recebidos pelos trabalhadores ao longo dos exerccios de 2009 a 2014, a preos de dezembro do
ltimo exerccio, registraram constante elevao na renda do trabalhador. O rendimento mdio real
recebido em dezembro de 2014 (R$ 2.705,63) foi superior ao verificado em dezembro de 2013
(R$ 2.650,75). A oferta de vagas em 2014 foi liderada pelos setores de servios e comrcio,
responsveis pela criao de aproximadamente 657 mil empregos formais, significativamente
inferior s vagas criadas nesses dois setores em 2013 (850 mil) e em 2012 (mais de 1 milho).
A despesa de consumo das famlias em 2014 cresceu 0,9%, inferior ao do ano anterior em que
o crescimento foi de 2,9%, influenciada pela elevao de 4,1%, em termos reais, da massa salarial
dos trabalhadores, segundo a Pesquisa Mensal de Emprego do IBGE, e pela elevao, em termos
nominais, de 5,8% do saldo de operaes de crdito com recursos livres s famlias.
A taxa de poupana nacional bruta em relao ao PIB foi de 15,8% em 2014, inferior
verificada no ano anterior, de 17,0%. A taxa de investimento (capital fixo formao bruta)
registrada em 2014 foi de 19,7% do PIB, tambm inferior verificada em 2013, igual a 20,5%.
As exportaes brasileiras sofreram retrao de 7,0% em 2014. Os principais pases de
destino das exportaes brasileiras foram China, com US$ 40,6 bilhes, equivalentes a 18% do total
exportado, Estados Unidos, com US$ 27 bilhes (12,1% do total), Argentina, com US$ 14,3 bilhes
(6,3%) e Pases Baixos (Holanda), com US$ 13 bilhes (5,8%).
Considerada sob a tica do fator agregado, a venda dos produtos brasileiros no exterior sofreu
retrao, considerando-se a mdia diria, tanto para os produtos bsicos (-3,1%), quanto para os
manufaturados (-13,7%) e semimanufaturados (-4,8%).
No encerramento de 2014, a balana comercial apresentou dficit de US$ 3,96 bilhes. Em
2013, foi registrado supervit de US$ 2,6 bilhes, e em 2012 o supervit foi significativo, de US$
19,4 bilhes. A conta Transaes Correntes em 2014 resultou em dficit de US$ 91,3 bilhes,
devido ao dficit comercial e ao valor deficitrio de US$ 89,2 bilhes da rubrica Servios e
Rendas. O saldo da conta Transferncias Unilaterais Correntes (bens e rendas para consumo
corrente) foi de US$ 1,9 bilho. A Conta Capital registrou saldo superavitrio em 2014 de US$
1,2 bilho e a Conta Financeira foi responsvel por um supervit de US$ 98,5 bilhes. Obteve-se
no encerramento do Balano de Pagamentos supervit de US$ 10,8 bilhes. Em 2013, as transaes
com o exterior resultaram em dficit de US$ 6,0 bilhes.
O saldo das reservas internacionais, pelo conceito de liquidez, atingiu o montante de
US$ 374,0 bilhes em 2014, com variao negativa de 0,46% sobre o exerccio anterior. A dvida
externa lquida do governo federal e do Banco Central atingiu em 2014 o valor de R$ 875,4 bilhes,
correspondente a 15,8% do PIB.

11

A taxa de Risco-Pas, representada pelo indicador EMBI+, situou-se em 224 pontos ao final
de 2013. No fim de 2014, a crise cambial na Rssia gerou desconfiana entre investidores
internacionais, com o risco Brasil atingindo em 16 de dezembro o patamar de 318 pontos.
As operaes de crdito do sistema financeiro s pessoas fsicas e jurdicas, em 2014, com
recursos livres e direcionados, alcanaram o montante de R$ 3,02 trilhes, equivalente a 54,6% do
PIB. Registrou-se um aumento de 11,2% no total das operaes de crdito em 2014 com relao ao
ano anterior. Do total do montante de crdito contratado, 47,7% foram assinados com recursos
direcionados e 52,3% com recursos livres. Os recursos direcionados cresceram 18,6% e as
operaes com recursos livres tiveram um crescimento de 3,9% em 2014.
A Dvida Bruta do Governo Geral e a Dvida Lquida do Setor Pblico sofreram aumentos em
2014 e alcanaram, respectivamente, os montantes de R$ 3.252,5 bilhes e R$ 1.883,1 bilhes ao
final do exerccio, correspondendo a 58,9% e 34,1% em percentuais do PIB. Os juros nominais
tambm se elevaram de R$ 248,9 bilhes em 2013 (4,8% do PIB) para R$ 311,4 bilhes em 2014
(5,6% do PIB). A Carga Tributria Bruta atingiu R$ 1,84 trilho em 2014, ou 33,4% do PIB, contra
R$ 1,74 trilho em 2013, ou 33,7% do PIB.

2.1 Atividade Econmica

2.1.1 Taxas de Inflao
A meta de inflao para o exerccio de 2014 foi fixada pelo Conselho Monetrio Nacional em
4,5% a.a., com margem de 2 p.p. para menos ou para mais. O monitoramento da meta estabelecida
realizado pelo Banco Central do Brasil (Bacen) com base no IPCA, calculado pelo IBGE, que mede
o consumo das famlias com renda de at quarenta salrios mnimos. Ao Bacen compete executar as
polticas necessrias para cumprimento das metas fixadas. Em 2014, a taxa de inflao acumulada
medida pelo IPCA foi de 6,41% a.a., prxima, portanto, mxima estipulada. Em 2013, a taxa de
inflao foi de 5,91% a.a.
Evoluo do IPCA 2013 e 2014
%

Fonte: IBGE.

12

O comportamento mensal do IPCA em 2014, no geral, apresentou-se mais alto do que no ano
anterior. As taxas mensais do primeiro semestre foram superiores s de 2013, somente
apresentando-se inferiores no ltimo trimestre. Foi a segunda maior variao anual do ndice dos
ltimos dez anos, perdendo apenas para 2011, quando a taxa alcanou 6,50%, ligeiramente superior
verificada no encerramento de 2014.
O grupo Alimentao e Bebidas, que abrange 24,86% do oramento das famlias, embora no
tenha liderado as maiores variaes entre os grupos (ficou em quarto lugar, com 8,03% em 2014),
teve o maior impacto no ndice apurado, com 1,97 p.p., correspondendo a 30,7% da elevao do
IPCA.
Entre os alimentos adquiridos para consumo em casa, o maior impacto no ndice em 2014,
entre os produtos considerados individualmente, foi o das carnes, com 0,55 p.p., e 22,2% de
variao. No grupo alimentos consumidos fora de casa, o item refeio (fora de casa) teve
impacto de 0,5 p.p., com variao de 9,96%. Alguns produtos, entretanto, sofreram reduo
significativa em seus preos, como a farinha de mandioca (-31,48%) e o feijo-mulatinho (21,92%).
A maior variao entre os grupos foi o de Habitao, com 8,8% de variao, e 1,27 p.p. de
impacto no ndice. Dentro desse grupo, o item energia eltrica sobressaiu-se, com elevao de
17,06% na mdia dos estados. O impacto do grupo Alimentao e Bebidas somado ao de Habitao
resultou em 3,24 p.p., e correspondeu a 51% do IPCA em 2014.
A segunda maior variao entre os grupos foi o de Educao, com 8,45% de elevao. Nesse
grupo, o item Cursos Regulares subiu 8,87%, enquanto Cursos Diversos subiu 8,09%.
O grupo Despesas Pessoais veio a seguir dentro do IPCA, com 8,31% de variao. O
subgrupo Empregados Domsticos sofreu variao de 10,54%.
A inflao dos produtos com preos livres atingiu 6,72% no encerramento de 2014, 7,29% em
2013, 6,56% em 2012 e 6,63% em 2011, e a dos preos monitorados atingiu 5,32% em 2014, 1,54%
em 2013, 3,65% em 2012 e 6,20% em 2011. A defasagem entre preos livres, formados pelo
mercado, e os monitorados, administrados pelo governo, teve sensvel reduo entre 2013 (7,29%
dos preos livres comparados a 1,54% dos preos monitorados) e 2014 (6,72% dos preos livres
comparados a 5,32% dos preos monitorados).
IPCA Variao dos valores dos produtos com preos livres e com preos monitorados 2014
%

Preos livres
Comercializveis1
Peso: 36,19

No Comercializveis2
Peso: 39,30

Monitorados3
Peso: 24,51

2014

Geral
Peso: 75,49

Janeiro
Fevereiro
Maro
Abril
Maio
Junho
Julho
Agosto
Setembro
Outubro
Novembro
Dezembro

6,65
6,28
6,99
7,04
7,07
7,31
7,07
6,95

5,64
5,25
5,71
6,16
6,67
6,94
7,11
6,81

7,56
7,19
8,09
7,79
7,42
7,63
7,04
7,07

2,15
3,71
3,42
3,79
4,08
3,94
4,63
5,07

7,17
6,88
6,76
6,72

6,86
6,25
6,02
5,95

7,46
7,47
7,45
7,43

5,32
5,57
5,83
5,32

Fonte: IBGE.

13

(1) Alimentos industrializados e semi-elaborados, artigos de limpeza, higiene e beleza, mobilirio, utenslios domsticos, equipamentos
eletro-eletrnicos, aquisio de veculos, lcool combustvel, cama/mesa/banho, fumo e bebidas, vesturio e material escolar.
(2) Produtos in natura, alimentao fora do domiclio, aluguel, habitao-despesas operacionais, veculos-seguro/reparos/lavagem
/estacionamento, recreao e cultura, matrcula e mensalidade escolar, livros didticos, servios mdicos e servios pessoais.
(3) Servios pblicos e residenciais, transporte pblico, gasolina e leo diesel, plano de sade, produtos farmacuticos, pedgio,
licenciamento.
Variao % em doze meses.

O ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), que abrange itens de consumo das
famlias que recebem at seis salrios mnimos, apresentou variao de 6,23% em 2014, superior
aos 5,56% verificados em 2013. O grupo Alimentao e Bebidas, com variao de 7,80% em 2014,
ligeiramente inferior aos 8,03% registrados em 2013, foi o de maior impacto do ndice, com 2,34
p.p., ou 37,6% do INPC. O grupo Habitao, embora com variao de 8,82% em 2014, superior ao
de Alimentao e Bebidas, causou menor impacto positivo no ndice, com 1,47 p.p. de efeito. Os
grupos Despesas Pessoais e Educao tambm registraram variaes elevadas em 2014, iguais a
7,45% e 8,60%, mas com impactos inferiores, de 0,55 p.p. e 0,25 p.p., respectivamente.
O ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI), que registra diversas alteraes
de preos de matrias-primas, bens e servios, registrou variao em 2014 de 3,78%, inferior
verificada em 2013, igual a 5,52%. A variao em 2014 do IPA (ndice de Preos ao Produtor
Amplo), que corresponde a 60% do IGP-DI, foi de 2,15%. O IPC (ndice de Preos ao
Consumidor), responsvel por 30% do IGP-DI, registrou elevao de 6,87% em 2014. O ndice
Nacional de Construo Civil (INCC), que responde por 10% do IGP-DI, teve variao de 6,95%
em 2014.
Taxas de Inflao acumuladas no ano 2013 e 2014

ndice/Entidade

Critrio

2013

2014

IPCA/IBGE

Famlias 1 a 40 s.m.

5,91% a.a.

6,41% a.a.

INPC/IBGE

Famlias 1 a 6 s.m.

5,56% a.a.

IGP-DI/FGV

Famlias 1 a 33 s.m.

5,52% a.a.

6,23% a.a.
3,78% a.a.

Fontes: IBGE e FGV.

Nota: s.m. = salrios-mnimos.

A variao mensal dos ndices de preos no exerccio de 2014 est demonstrada adiante.
Variao da Inflao IPCA x INPC x IGP-DI 2014
%

Fonte: Ipeadata.

14

2.1.2 Nvel de Emprego e Salrios

Ao longo de 2014, verificou-se reduo da taxa de desocupao, exceto no ms de novembro,
em relao a 2013. A taxa de crescimento do emprego formal em 2014 (dados do Cadastro Geral de
Empregados e Desempregados Caged, mantido pelo Ministrio do Trabalho e Emprego MTE), a
exemplo de 2012 e 2013, continuou a sofrer reduo em relao ao exerccio anterior.
As taxas de desemprego registradas mensalmente ao longo de 2014, de acordo com a Pesquisa
Mensal de Emprego (PME), elaborada pelo IBGE, apresentaram-se com valores inferiores s do
exerccio anterior, conforme grfico adiante. A proporo de desocupados entre os economicamente
ativos em 2014, ao final do exerccio, foi de 4,3%, taxa idntica registrada no encerramento de
2013.
Taxa de Desocupao 2008 a 2014
%

Fonte: IBGE.

Os rendimentos mdios reais mensais efetivamente recebidos pelos trabalhadores ao longo

dos exerccios de 2009 a 2014, a preos de dezembro do ltimo exerccio, registram constante
elevao na renda do trabalhador. O rendimento mdio real recebido em dezembro de 2014
(R$ 2.705,63) foi superior ao verificado em dezembro de 2013 (R$ 2.650,75).

15

Rendimento Mdio Real Mensal 2009 a 2014

R$

2.700,0
2.600,0
2.500,0
2.400,0

2.300,0
2.200,0
2.100,0
2.000,0
1.900,0

1.800,0
1.700,0
Jan

Fev

Mar

Abr

Mai

Jun

Jul

Ago

Set

Out

Nov

Dez

Fonte: IBGE.

Segundo dados do Caged, o saldo do registro dos trabalhadores contratados com carteira
assinada nos doze meses encerrados em dezembro de 2014 foi de 397 mil pessoas, um crescimento
de 0,98% em relao ao total de trabalhadores empregados em 2013. Essa taxa de crescimento,
porm, a menor dos ltimos onze anos, conforme demonstrado no grfico seguinte.
Taxa de Crescimento Anual do Emprego Formal 2004 a 2014

Fonte: Caged.

Os setores de servios e comrcio lideraram a oferta de vagas e foram responsveis pela

criao de quase 657 mil empregos formais. Por outro lado, os setores de Construo Civil e
Indstria de Transformao dispensaram aproximadamente 270 mil trabalhadores.
Evoluo do Emprego Formal Setores da Economia 2014

Tipo de Atividade
Servios
Comrcio
Administrao Pblica
Servio Indstria Utilidade Pblica
Agropecuria

N de empregos formais (saldo)

476.108
180.814
8.257
4.825
-370

16

Variao %
2,83
1,96
0,91
1,21
-0,02

Tipo de Atividade
Extrativa Mineral
Construo Civil
Indstria de Transformao
Total

N de empregos formais (saldo)

-2.348
-106.476
-163.817
396.993

Variao %
-1,02
-3,41
-1,95
0,98

Fonte: Caged.

2.1.3 Produto Interno Bruto

A produo dos bens e servios do pas em 2014 atingiu o valor de R$ 5.521,3 bilhes, com
variao de 0,1%, em termos reais (descontada a inflao), em relao ao PIB de 2013, cujo
crescimento real havia sido de 2,7%. As taxas de variao dos trimestres de 2014, com ajuste
sazonal, comparadas s dos trimestres imediatamente anteriores, mostram uma economia sem
dinamismo, com taxas nfimas de crescimento, e at negativas, consoante os valores de 0,6% no
primeiro trimestre, -1,4% e 0,2% nos trimestres seguintes, e finalmente 0,3% no ltimo trimestre do
ano. Com base nas taxas de crescimento acumuladas em quatro trimestres, verifica-se gradual
desacelerao da atividade 2,8% no primeiro trimestre e 1,5%, 0,7% e 0,1% nos trimestres
seguintes.
Produto Interno Bruto 2002 a 2014
R$ trilhes e %

7,6
6,0

5,7

5,0

4,0

3,9

3,1
3,1

2,7

1,8
3,7

1,2
3,7
4,0

4,1

4,2

4,5

4,7

4,7

5,1

5,3

5,4

5,51 5,52
0,1

2010

2011

2012

2013

-0,2
2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

PIB - em valores de 2014

2009

2014

Taxas Reais de C rescimento - em %

Fonte: IBGE.
Nota: PIB em valores constantes de 2014.

O valor do PIB per capita recuou, em termos reais, 0,7% em relao a 2013, segundo
estimativas populacionais do IBGE, passando a registrar o valor de R$ 27.229,00, em valores
correntes. Em dlares, o PIB per capita registrou o valor de US$ 11,6 mil.

17

PIB per capita - paridade do poder de compra 1990 a 2014

US$ milhares

12
11
10
9
8
7
6

5
4

Fonte: IBGE.

Na comparao com os outros dezenove pases que compem o G20, o Brasil superou apenas
a Itlia, cuja economia recuou 0,4%, e o Japo, com crescimento nulo. No grupo dos Brics (Brasil,
Rssia, ndia, China e frica do Sul), que rene as maiores economias emergentes do mundo, o PIB
do Brasil ficou abaixo do indicador da China (7,4%) e da ndia (7,2%). A projeo de crescimento
do PIB da Rssia de 0,3%. Na Europa, a Alemanha cresceu 1,6%, o Reino Unido, 2,6%, e a Unio
Europeia registrou crescimento de 1,3%, considerando o conjunto dos pases que adotam o euro e
outras moedas.
Em 2014, o valor do PIB no Brasil, de R$ 5.521,3 bilhes, deve-se ao valor adicionado a
preos bsicos, no montante de R$ 4.718,9 bilhes, e ao valor dos impostos sobre produtos menos
subsdios, de R$ 802,4 bilhes.
Em relao aos subsetores do PIB, o da Extrativa Mineral apresentou desempenho
excepcional (8,7%), em funo no apenas do aumento na extrao de petrleo e gs natural, como
tambm em razo da variao positiva do setor de extrao de minrios ferrosos. O grupo de
Servios refletiu o bom desempenho dos setores de Servios de Informao (4,6%), Atividades
Imobilirias (3,3%), e Transporte, Armazenagem e Correio (2,0%). No setor da Agropecuria, com
desempenho de 0,40%, verificou-se crescimento de produo nas culturas de algodo (26,0%),
mandioca (8,8%), trigo (8,0%), soja (5,8%), arroz (3,3%), e fumo (0,7%). O setor de Comrcio teve
perdas de 1,8%. O setor de Construo Civil tambm registrou nvel de atividade inferior ao do ano
anterior, com 2,6% negativos. A atividade de Produo e Distribuio de Eletricidade, Gs, gua,
Esgoto e Limpeza Urbana registrou baixo desempenho (-2,6%) em 2014, influenciado pelo
funcionamento das termeltricas para gerao de energia. A Indstria de Transformao teve o pior
desempenho entre todos os subsetores (-3,8%), causado, principalmente, pela reduo das
encomendas da indstria de veculos e da fabricao de mquinas e equipamentos.

18

PIB e Subsetores 2014

%
8,70%

4,60%
3,30%
2,00%
0,50%

0,40%

-1,80%

0,40%

0,10%

-2,60% -3,80%

-2,60%

0,10%

Fonte: IBGE.

PIB Setores e subsetores 2012 a 2014

%

8,7

7,0

1,9

0,4
-2,3

-1,1

-2,8

-2,5

1,4

1,9

3,6

5,3
1,3
-0,8

-3,8

-2,6

-2,6

2,9

2,5

2,9

-1,2

2012

1,0

0,5

2,0

2,9

4,6
1,7
0,5

1,8

0,4

0,6

0,1

1,3

2,3

3,3

2,8
2,1

2,0

0,5

1,7

0,7

1,0

2,3

0,1

-1,8

2013

2014

Fonte: IBGE.

Taxa Acumulada de Crescimento do PIB

Variao em volume em relao ao mesmo perodo do ano anterior
%

Setor de Atividade
Agropecuria
Indstria
Extrativa Mineral
Transformao
Construo Civil
Produo e distribuio de eletricidade,

2013.IV
7,9
1,8
-2,5
2,0
4,7
0,4
19

2014.I
3,4
3,0
6,1
1,0
3,5
7,2

2014.II
1,0
-0,4
6,9
-2,8
-1,2
1,2

2014.III
2014.IV
0,2
0,4
-0,9
-1,2
8,4
8,7
-3,2
-3,8
-2,6
-2,6
-1,4
-2,6

Setor de Atividade
gs, gua, esgoto e limpeza urbana
Servios
Comrcio
Transporte, armazenagem e correio
Servios de informao
Intermediao financeira, seguros,
previdncia complementar e servios
relacionados
Outros Servios
Atividades imobilirias e aluguel
Administrao, sade e educao pblicas
Valor Adicionado a Preos Bsicos
Impostos lquidos sobre produtos
PIB

2013.IV

2014.I

2014.II

2014.III

2014.IV

2,5
3,5
5,8
6,5

2,4
2,5
6,9
7,1

1,1
-0,6
3,0
5,8

0,8
-1,4
2,4
5,6

0,7
-1,8
2,0
4,6

1,7

2,7

1,0

0,1

0,4

0,0
4,5
1,8
2,6
3,4
2,7

0,3
3,9
1,2
2,7
2,8
2,7

-0,5
3,4
0,9
0,7
0,5
0,7

-0,2
3,4
0,7
0,4
-0,2
0,3

0,1
3,3
0,5
0,2
-0,3
0,1

Fonte: IBGE.
Nota: dados preliminares 4 Trimestre de 2014.

A despesa de consumo das famlias em 2014 cresceu 0,9%, inferior ao do ano anterior em que
o crescimento foi de 2,9%, influenciada pela elevao de 4,1%, em termos reais, da massa salarial
dos trabalhadores, segundo a Pesquisa Mensal de Emprego do IBGE, e pela elevao, em termos
nominais, de 5,8% do saldo de operaes de crdito com recursos livres s famlias. Em termos
reais, portanto, verificou-se queda no saldo das operaes de crdito s famlias. A despesa do
consumo da administrao pblica ao longo de 2014 aumentou 1,3%, inferior ao ano de 2013,
quando foi registrado crescimento de 2,2%.
A Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF), que em 2013 registrou crescimento de 6,1%, no
exerccio de 2014 teve queda de 4,4%, em funo, principalmente, da reduo da produo interna
de mquinas e equipamentos (33,1% da FBCF e queda de 9,5%), da importao de bens de capital,
e ainda em decorrncia do baixo desempenho do setor da construo civil (52,6% de participao e
queda de 3,3%). As exportaes recuaram 1,1%, sendo que a maior retrao ocorreu na indstria
automotiva, inclusive de nibus e caminhes, e tambm em embarcaes e estruturas flutuantes,
lcool e outros biocombustveis. As importaes tiveram queda de 1,0%, e ocorreu principalmente
em virtude da menor aquisio de mquinas e equipamentos, indstria automotiva, inclusos peas e
acessrios, e ainda gasolina automotiva.
Em valores absolutos, a despesa de consumo das famlias foi de R$ 3,45 bilhes, a de
consumo do governo, de R$ 1,1 bilho, a FBCF, de R$ 1,0 bilho, exportaes e importaes de
bens e servios geraram resultado de R$ 635,9 milhes e R$ 788,1 milhes, respectivamente. A
variao de estoques registrou R$ 18,6 milhes.

20

PIB - Componentes da Demanda Taxa acumulada ao longo de cada ano 2010 a 2014
%

35,8
35,0

25,0

21,3

15,0

11,5

9,7
7,5
5,0

6,9
4,1

2,7
1,0

2,3

3,2

4,2
2,3

0,1

1,9

0,9

3,3

8,4

6,3

4,7

4,5
2,5

1,9 1,3

0,5

0,2

-1,0

-1,1
-5,0

-4,0

-4,4

-15,0
PIB

Cons.
Famlias
2010

Cons.
Adm. Pblica
2011

FBCF
2012

Exportao
Bens e Servios

2013

Importao
Bens e Servios

2014

Fonte: IBGE.
Nota: dados preliminares 4 Trimestre de 2014. Dados dos anos anteriores a 2014 no consideram correes da metodologia feita pelo IBGE.

2.1.4 Poupana Nacional Bruta e Investimento

A taxa de poupana nacional bruta em relao ao PIB foi de 15,8% em 2014, inferior
verificada no ano anterior, de 17,0%. A taxa de investimento (capital fixo formao bruta)
registrada em 2014 foi de 19,7% do PIB, tambm inferior verificada em 2013, igual a 20,5%.
Taxa de Poupana e de Investimento 2010 a 2014

20,6

20,6

19,2

19,4

20,2

20,5
19,7

17,7

Fonte: IBGE.

17,0
15,8

2010

2011

2012

Taxa de Poupana
Nacional Bruta
em % do PIB

2013
Capital fixo formao bruta
em % do PIB

Fonte: IBGE.

21

2014

2.1.5 Carga Tributria Nacional

A estimativa da carga tributria corresponde razo entre o total dos tributos arrecadados
pelas trs esferas de governo (Unio, estados e municpios) e o Produto Interno Bruto do pas, em
determinado exerccio fiscal. Conceitualmente, representa a parcela de recursos que o Estado retira
compulsoriamente dos indivduos e empresas, como principal meio para financiar o conjunto das
atividades do governo.
O PIB utilizado corresponde ao indicador oficial publicado pelo IBGE em 27/3/2015, de
acordo com o novo Sistema de Contas Nacionais (SCN 2010). A estimativa da carga tributria
referente a 2013 e 2014 foi fornecida pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), baseada em
metodologia advinda dos Acordos de Cooperao Tcnica 17/2013 e 1/2015, celebrados entre a
STN e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
Nos clculos realizados nesta anlise, adota-se o critrio de Carga Tributria Bruta (CTB), que
considera as receitas tributrias sem dedues das transferncias ao setor privado da economia,
como subsdios, benefcios da seguridade social e saques do Fundo de Garantia do Tempo de
Servio (FGTS). Quando so feitas essas dedues, obtm-se a Carga Tributria Lquida. Alm
disso, para evitar distores na comparao com os valores da CTB de anos anteriores, foram
refeitos os clculos a partir de 2010, utilizando-se a mesma metodologia empregada em 2014.
A arrecadao federal em 2014, da ordem de R$ 1.219.502 milhes, foi obtida do Siafi, da
Caixa Econmica Federal e do Ministrio da Previdncia Social, conforme tabela a seguir. Na
receita tributria obtida no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
(Siafi), esto includos R$ 4.038 milhes referentes ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio
(FTGS).
Arrecadao federal por fonte de informao

Fonte
Siafi
Siafi
Siafi
Siafi
Caixa
MPS
Total

Item
Receita tributria
Receita de contribuies
Outras receitas correntes (fora multas e juros)
Receita intra oramentria (RPPS parte patronal)
FGTS
Sistema S

R$ milhes
400.547
670.990
10.376
16.015
104.744
16.830
1.219.502

As principais fontes de informao utilizadas para alimentar a apurao dos dados referentes
aos Governos Estaduais so: (i) os Balanos Anuais e Relatrios Resumidos de Execuo
Oramentria (RREOs) dos governos subnacionais; (ii) o Demonstrativo da Receita Corrente
Lquida; e (iii) o Demonstrativo do Resultado Primrio.
No caso dos dados referentes aos Governos Municipais, as principais fontes de informao
utilizadas para alimentar a apurao so os balanos anuais e os RREOs. As lacunas na base dos
RREOs so preenchidas com a imputao dos dados faltantes a partir da construo de sries
encadeadas para grupos de municpios com caractersticas socioeconmicas similares.
A estimativa da carga tributria brasileira em 2014 foi de 33,4% do PIB, com discreta queda
em relao a 2013 (0,33 p.p. do PIB), conforme tabela a seguir. Para efeito de comparao da CTB
e do PIB entre 2013 e 2014, utilizou-se o deflator implcito do PIB para corrigir os valores relativos
a 2013 (coluna D da tabela).
Verifica-se que, em 2014, a arrecadao total das receitas federais, includas no clculo da
carga tributria, apresentou um crescimento nominal de 4,85% em relao a 2013, inferior
22

evoluo dos preos no perodo, resultando em queda real de 1,91%. Como o PIB cresceu, em
termos reais, 0,15%, a carga tributria federal passou de 22,55% do PIB em 2013 para 22,09% do
PIB em 2014, representando queda de 0,46 pontos percentuais.
Os tributos estaduais e municipais apresentaram crescimentos nominais de 7,51% e 11,70%,
respectivamente, superiores variao de preos no perodo, resultando em crescimento real de
0,58% e 4,49%, respectivamente. As cargas tributrias estadual e municipal passaram de 9,04% e
2,14% do PIB em 2013 para 9,08% e 2,24% do PIB em 2014, representando crescimento de 0,04 e
0,10 pontos percentuais, respectivamente.
Comparando-se os valores deflacionados da arrecadao federal de 2013 (coluna D) e os
valores nominais de 2014 (coluna E), as maiores variaes e as principais causas so relacionadas a
seguir. As fontes de receita que mais caram foram: Cofins - queda nas vendas; IRPJ e CSLL queda na lucratividade das empresas; Imposto sobre Importao - queda das importaes e das
alquotas mdias; PIS/Pasep (outras contribuies sociais) - queda das vendas, alterao da base de
clculo do PIS/Cofins Importao e a no repetio de recolhimentos extraordinrios ocorridos
em 2013. J as fontes que mais cresceram foram: IRRF e FGTS - crescimento nominal da massa
salarial; e IPI - recomposio de alquotas.
Estimativa da Carga Tributria Bruta 2013 e 2014
R$ milhes
Tributos
Tributos Federais
Impostos sobre a produo
e o comrcio exterior
Cofins
IOF
IPI
II
IE
Sistema S
Outros
Impostos sobre a renda,
patrimnio e etc.
IRRF
IRPF
IRPJ
CSLL
Outros
Contribuies Sociais
RGPS
RPPS
FGTS
Outras
Tributos Estaduais
Tributos Municipais
Total dos Tributos
PIB (IBGE)

2013(1) %Part. %PIB

2013(2)
2014(3) Variao %Part. %PIB
Evoluo
corrente
defl.
nominal
real
%PIB(4)
A
B
C
D
E
E-D
F
G
E/A-1
E/D-1
G-C
1.163.110 66,86% 22,55% 1.243.307 1.219.502
-23.805 66,13% 22,09%
4,85%
-1,91%
-0,46%
364.223 20,94%
7,06%
389.336
370.707
-18.629 20,10%
6,71%
1,78%
-4,78%
-0,35%
198.239
29.418
43.188
36.832
146
15.332
41.068
327.137

11,39%
1,69%
2,48%
2,12%
0,01%
0,88%
2,36%
18,80%

3,84%
0,57%
0,84%
0,71%
0,00%
0,30%
0,80%
6,34%

211.907
31.446
46.166
39.372
156
16.389
43.899
349.693

194.816
29.749
49.204
36.611
162
16.830
43.334
342.651

130.947
7,53%
2,54%
139.975
144.405
24.230
1,39%
0,47%
25.900
25.799
109.056
6,27%
2,11%
116.575
109.002
61.815
3,55%
1,20%
66.077
62.581
1.090
0,06%
0,02%
1.165
863
471.750 27,12%
9,15%
504.278
506.144
295.179 16,97%
5,72%
315.532
315.446
27.806
1,60%
0,54%
29.723
30.407
98.045
5,64%
1,90%
104.805
108.782
50.721
2,92%
0,98%
54.218
51.508
466.092 26,79% 9,04%
498.229
501.118
110.503 6,35% 2,14%
118.122
123.431
1.739.705
33,73% 1.859.658 1.844.052
5.157.569
5.513.184 5.521.256

-17.091
-1.698
3.038
-2.761
6
442
-565
-7.042

10,56%
1,61%
2,67%
1,99%
0,01%
0,91%
2,35%
18,58%

3,53%
0,54%
0,89%
0,66%
0,00%
0,30%
0,78%
6,21%

-1,73%
1,12%
13,93%
-0,60%
10,97%
9,78%
5,52%
4,74%

-8,07%
-5,40%
6,58%
-7,01%
3,81%
2,70%
-1,29%
-2,01%

-0,32%
-0,03%
0,05%
-0,05%
0,00%
0,01%
-0,01%
-0,14%

4.430
7,83%
2,62% 10,28%
-101
1,40%
0,47%
6,48%
-7.573
5,91%
1,97% -0,05%
-3.496
3,39%
1,13%
1,24%
-301
0,05%
0,02% -20,77%
1.866 27,45%
9,17%
7,29%
-86 17,11%
5,71%
6,87%
685
1,65%
0,55%
9,36%
3.977
5,90%
1,97% 10,95%
-2.710
2,79%
0,93%
1,55%
2.889 27,17% 9,08%
7,51%
5.309 6,69% 2,24% 11,70%
-15.607
33,40%
6,00%
7,05%

3,16%
-0,39%
-6,50%
-5,29%
-25,88%
0,37%
-0,03%
2,30%
3,79%
-5,00%
0,58%
4,49%
-0,84%
0,15%

0,08%
0,00%
-0,14%
-0,07%
-0,01%
0,02%
-0,01%
0,01%
0,07%
-0,05%
0,04%
0,09%
-0,33%

Fontes: STN e IBGE.

(1) Em R$ milhes de 2013;
(2) Em R$ milhes de 2014, corrigidos pelo deflator implcito do PIB;
(3) Em R$ milhes de 2014;
(4) Em pontos percentuais.

O grfico a seguir apresenta a evoluo histrica da CTB no Brasil desde 1900. Uma curva
representa os valores reais observados e a outra, a tendncia obtida por meio do filtro HodrickPrescott.

23

O perodo inicial apresenta oscilaes com tendncia estvel, na faixa dos 12%. O perodo
seguinte corresponde Primeira Guerra Mundial, onde se observa tendncia de queda na CTB,
chegando a 8% em 1918. Passada essa fase, a CTB apresenta tendncia crescente por quatro
dcadas, chegando a quase 19% em 1958. O perodo que vai at 1963 de crise, com consequente
queda na CTB. A partir de 1964, ocorre um rpido crescimento em decorrncia da relativa
estabilizao monetria e da reforma tributria de 1967. Aps os choques dos preos do petrleo, a
CTB apresenta tendncia constante, apesar da existncia de fortes oscilaes no perodo
hiperinflacionrio. Aps a estabilizao da moeda com o Plano Real e em funo das alteraes
feitas na Constituio de 1988, houve outro perodo de rpido crescimento na CTB at 2008,
quando atingiu quase 35%. A crise de 2009 fez a CTB recuar para menos de 34%, mantendo-se
nesse patamar desde ento.
O crescimento da CTB nos perodos sem crise parece ser decorrente de trs fatores principais:
(i) maior sofisticao da produo interna, gerando produtos com maior incidncia de impostos; (ii)
melhoria no sistema de arrecadao; (iii) aumento de alquotas e da base tributria, particularmente
em funo da reforma tributria de 1967 e da Constituio de 1988.
Como esses trs fatores no apresentam grandes oportunidades de evoluo, o cenrio de
estabilizao da CTB, se a crise econmica for resolvida em curto espao de tempo, ou de queda, se
a crise se prolongar, como ocorrido nos perodos de 1914 a 1918 e de 1959 a 1963.
Evoluo da Carga Tributria Bruta (em % do PIB) CTB observada e tendncia 1900 a 2014

Fonte: Ipeadata.

24

2.2 Poltica Macroeconmica

2.2.1 Poltica Fiscal
No mbito do governo central, a receita primria, lquida de transferncias a estados e
municpios, alcanou o montante de R$ 1.013,87 bilhes, o que equivale a cerca de 18,4% do PIB
em valores correntes (R$ 5.521,3 bilhes), contra 19,2% em 2013. Quanto despesa primria, o
montante foi ampliado, alcanando o total de R$ 1.031,09 bilhes, ou 18,7% do PIB, contra 17,7%
no ano anterior.
No que tange s metas fiscais, a Lei de Diretrizes Oramentrias para 2014 (LDO 2014), Lei
12.919/2013, estabeleceu a meta de resultado primrio para a Unio em R$ 116,072 bilhes,
integralmente atribuda aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, vez que a meta para o
Programa de Dispndios Globais (PDG) foi nula. A meta de resultado primrio, conforme art. 3 da
LDO 2014, com redao dada pela Lei 13.053/2014, poderia ser reduzida at o montante das
desoneraes de tributos e dos gastos relativos ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
A anlise quanto ao cumprimento das metas fiscais consta do item 3.5.5 deste Relatrio.

2.2.2 Poltica Monetria

A anlise tradicional de execuo de uma poltica pblica em um ambiente de incerteza
distingue objetivos, instrumentos, metas intermedirias e indicadores de poltica.
Os objetivos so os fins ltimos da poltica econmica, tais como inflao e desemprego ou o
comportamento do produto. Os instrumentos so as variveis que os formuladores de poltica
podem controlar diretamente, tais como as operaes de mercado aberto, as exigncias de reservas
requeridas dos bancos comerciais pela autoridade monetria, as alquotas de tributos e as compras
governamentais. As metas intermedirias, por sua vez, tais como o comportamento da inflao em
doze meses durante o ano calendrio, permitem aferir a eficcia dos instrumentos utilizados pela
autoridade incumbida da execuo da poltica. Por ltimo, a avaliao da eficcia da autoridade
monetria pelo pblico depende de quo prximo do centro da meta estipulada ficou a inflao, e de
seus impactos sobre a estabilizao da produo. Nesse sentido, a meta inflacionria para 2014 foi
de 4,50% a.a., com intervalo de tolerncia de menos dois pontos percentuais e de mais dois pontos
percentuais.
Conforme estabelece o art. 4 do Decreto 3.088/1999, considera-se que a meta foi cumprida
quando a variao acumulada da inflao, relativa ao perodo de janeiro a dezembro, situar-se na
faixa do seu respectivo intervalo de tolerncia.
Encerrado o exerccio de 2014, o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA),
calculado pelo IBGE, indicador utilizado para aferio do cumprimento da meta, alcanou 6,41%
a.a., valor 1,91% p.p. acima do centro da meta e 0,09% p.p. abaixo do limite superior. Cumprida,
portanto, a meta de inflao para o ano calendrio, situando-se acima do valor de 5,91% a.a.
realizado no exerccio de 2013.
O Banco Central do Brasil (Bacen) persegue a meta inflacionria de 4,50% a.a. com uma
banda de 2 p.p. desde 2006. A inflao medida pelo IPCA superou o centro da meta em 2008
(5,90%), 2010 (5,91%), 2011 (6,50%), 2012 (5,84%), 2013 (5,91%) e 2014 (6,41%), conforme
grfico apresentado a seguir. Uma possvel interpretao dessa persistente tolerncia a taxas de
inflao acima do centro da meta seria uma insuficiente ou relativa autonomia da Autoridade
Monetria, acarretando maior transigncia com taxas de inflao mais elevadas. Todavia, as taxas
ainda no superaram o limite superior da banda de 6,50% a.a.

25

Evoluo da taxa de inflao IPCA (% a.a.) 2006 a 2014

7,00
6,00
5,00

4,00
3,00
2,00

1,00
0,00
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fonte: IBGE.

Com base no grfico apresentado a seguir, pode-se observar que a partir de agosto de 2011 a
taxa de juros utilizada pelo Bacen como instrumento de controle da taxa de inflao rompeu a
tendncia de alta iniciada em 2010, e o Banco passou a implementar uma poltica monetria
expansionista at fevereiro de 2013. A partir da, a Autoridade Monetria mostra uma nova
tendncia de alta, indicando que utiliza uma poltica monetria mais restritiva. Os efeitos da poltica
monetria sobre o comportamento dos preos da economia no so imediatos, de forma que o pas
mais uma vez apresentou a taxa de inflao medida pelo IPCA bem mais prxima do limite superior
de 6,50% a.a. do que do centro da meta de 4,50% a.a.
Evoluo da taxa de juros Over/Selic (% a.m.) 2006 a 2014

1,6000
1,4000
1,2000
1,0000
0,8000
0,6000
0,4000
0,2000

2006.01
2006.05
2006.09
2007.01
2007.05
2007.09
2008.01
2008.05
2008.09
2009.01
2009.05
2009.09
2010.01
2010.05
2010.09
2011.01
2011.05
2011.09
2012.01
2012.05
2012.09
2013.01
2013.05
2013.09
2014.01
2014.05
2014.09

0,0000

Fonte: Ipea.

A variao mensal dos preos monitorados ou administrados pelo setor pblico que fazem
parte do IPCA mostra, com base no grfico apresentado a seguir, que a poltica de represso de
preos administrados resulta mais cedo ou mais tarde numa abrupta elevao dos mesmos. Esse
realinhamento dos preos administrados com as condies de mercado poderia ocorrer suavemente
ao longo do tempo, mas acaba resultando num choque adverso na economia. Isso explica em parte a

26

ineficcia da poltica monetria, pois, mesmo com a elevao da taxa bsica de juros, a taxa de
inflao continua numa tendncia de alta, visto que a poltica monetria no afeta os preos
administrados.
Pode-se observar que os preos administrados geralmente so represados antes das eleies e
logo depois so reajustados. Aps as eleies presidenciais de 2010, os preos foram reajustados
com forte elevao em maro (1,05%) e abril de 2011 (1,29%). No perodo pr-eleitoral de 2013,
observou-se queda na variao dos preos administrados em janeiro (- 0,22%), fevereiro (- 1,11%) e
em julho (- 0,27%). Logo aps as eleies presidenciais de 2014, observa-se um aumento de 0,72%
em novembro.
Evoluo da variao do IPCA - preos administrados (% a.m.)
1,50

1,00
0,50

-0,50

2006.01
2006.05
2006.09
2007.01
2007.05
2007.09
2008.01
2008.05
2008.09
2009.01
2009.05
2009.09
2010.01
2010.05
2010.09
2011.01
2011.05
2011.09
2012.01
2012.05
2012.09
2013.01
2013.05
2013.09
2014.01
2014.05
2014.09

0,00

-1,00
-1,50
Fonte: Bacen.

Base Monetria
Durante o ano de 2014, a Base Monetria aumentou cerca de R$ 14.019 milhes, o que
representou uma expanso de 5,62% em relao ao saldo de dezembro de 2013, resultado do
aumento de R$ 16.802 milhes no montante de papel moeda emitido e da reduo de R$ 2.782
milhes nas reservas bancrias.
A tabela seguinte mostra os fatores que condicionaram referida variao, com destaque para:
i) as expanses proporcionadas pelos depsitos nas instituies financeiras, no montante de R$
56.163 milhes; ii) a contrao monetria ocasionada pelas operaes com ttulos pblicos federais,
no valor de R$ 48.879 milhes, as quais incluem os ajustes de liquidez efetuados pelo Bacen no
mercado monetrio via operaes compromissadas.
Fatores Condicionantes da Base Monetria
R$ milhes

Perodo
2010
2011
2012
2013
2014

Tesouro
Nacional
-51.204
-125.633
-121.649
-127.555
-688

Tt. Publ.
Federais
249.513
70.196
5.653
198.327
-48.879

Setor
Externo
75.553
85.157
25.897
-22.429
16.275

Depsitos
Inst. Financ.
-236.911
-24.388
118.729
-19.903
56.163

Fonte: Bacen.
Nota: (+) Expanso da Base Monetria / (-) retrao da Base Monetria.

27

Derivativos
e ajustes
-1
-707
-1.101
1.315
17.329

Outras contas
e ajustes
3.830
2.757
-8.393
-13.619
-26.201

Var. Base
Monetria
40.780
7.382
19.136
16.136
14.019

2.2.3 Poltica Creditcia

As operaes de crdito do sistema financeiro s pessoas fsicas e jurdicas, em 2014, com
recursos livres e direcionados (provenientes de depsitos compulsrios e programas
governamentais), alcanaram o montante de R$ 3,02 trilhes, equivalente a 54,6% do PIB. Em 2013
o volume alcanou R$ 2,71 trilhes, o que correspondeu a 52,5% do PIB.
Operaes de Crdito Valores Correntes 2012 a 2014
% do PIB

55
54
53
52
51
50
49

48

2012

2013

2014

Fontes: Bacen e IBGE.

Ao longo de 2014, registrou-se um aumento de 11,22% no total das operaes de crdito, em

relao a dezembro de 2013. Do total do montante de crdito contratado, 47,71% foram assinados
com recursos direcionados, e 52,29% com recursos livres.
Conforme apresentado no grfico seguinte, o setor privado absorveu 93,15% do total das
operaes de crdito em 2014, com R$ 2,81 trilhes, ficando o setor pblico com o restante,
distribudo entre a Unio, governos estaduais e municipais. O saldo das operaes de crdito dos
governos estaduais e municipais foi de R$ 113.077 milhes em 2014, contra um valor de R$ 82.533
milhes em 2013. Nesse caso, houve um aumento de 37%. O saldo das operaes de crdito do
governo federal foi de R$ 93.697 milhes em 2014, contra um valor de R$ 67.003 milhes em
2013, o que equivale a um aumento de 39,84%. O total do setor pblico foi de R$ 206,77 bilhes
(R$ 149,54 bilhes em 2013), o que equivale a um crescimento de 38,28%.

28

Evoluo das Operaes de Crdito do Sistema Financeiro ao Setor Pblico e Privado 2012 a 2014
R$ milhes
3.500.000

3.000.000

2.500.000

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

dez/14

nov/14

set/14

out/14

jul/14

ago/14

jun/14

abr/14

mai/14

mar/14

jan/14

fev/14

dez/13

nov/13

set/13

out/13

jul/13

ago/13

jun/13

abr/13

Crdito ao setor privado

mai/13

mar/13

jan/13

fev/13

dez/12

nov/12

set/12

out/12

jul/12

ago/12

jun/12

abr/12

mai/12

mar/12

jan/12

fev/12

Crdito aos setores pblico e privado

Fonte: Bacen.

2.3 Dvida Pblica

Dvida pblica o montante levantado pelo governo junto ao setor privado ou s agncias
multilaterais, para financiar as aes governamentais, inclusive pretritas. Para tanto, o governo
assume contratos de emprstimos e financiamentos e emite ttulos que variam: em maturidade, no
modo como so vendidos e na forma como seus pagamentos so estruturados. A mensurao da
dvida pblica restringe-se ao setor pblico no financeiro e sua compilao varia de acordo com a
metodologia empregada, os entes da Federao abrangidos, a perspectiva bruta ou lquida, bem
como com a excluso ou no de algumas empresas, a exemplo da Petrobras e da Eletrobras, na
Unio.
Os indicadores de estoque da dvida oficialmente divulgados pelo governo federal so:
a) Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG): publicado pelo Bacen, abrange Unio, estados,
Distrito Federal e municpios. Aumentou R$ 504,5 bilhes em 2014, chegando a R$ 3.252,5 bilhes
ou 58,9% do PIB, com crescimento de 5,6 p.p. em relao a 2013 (53,3% do PIB);
b) Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP): publicado pelo Bacen, cresceu R$ 256,8 bilhes
no exerccio, atingindo R$ 1.883,1 bilhes ao final de 2014, ou 34,1% do PIB. Abrange o
endividamento lquido do setor pblico no financeiro junto ao sistema financeiro (pblico e
privado), ao setor privado no financeiro e ao resto do mundo. Inclui os governos federal, distrital,
estaduais e municipais, o Bacen, a Previdncia Social e as empresas estatais, com excluso da
Petrobras e da Eletrobras;
c) Dvida Consolidada (DC) da Unio: publicado no Relatrio de Gesto Fiscal (RGF) do
Poder Executivo Federal, observados os critrios estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Aumentou R$ 321,7 bilhes desde 2013, alcanando o montante de R$ 3.452,5 bilhes em 2014;
d) Dvida Consolidada Lquida (DCL) da Unio: tambm publicado no RGF do Poder
Executivo Federal. Em virtude dos incrementos da dvida consolidada em R$ 321,7 bilhes e dos

29

ativos em R$ 89,3 bilhes, a DCL ampliou-se em R$ 232,4 bilhes, totalizando R$ 1.352,5 bilhes
ao final de 2014.
Este tpico contm cinco anlises. A primeira examina a DBGG e a segunda, as variaes da
DLSP entre 2013 e 2014, com seus respectivos fatores condicionantes. A terceira trata da evoluo
da taxa Selic e da taxa implcita (mdia das taxas de juros incidentes sobre passivos e ativos) da
DLSP. A quarta comenta o Plano Anual de Financiamento (PAF) da Dvida Pblica Federal para
2014 e o Relatrio Anual da Dvida (RAD) Pblica Federal para o mesmo exerccio. Por fim, a
quinta examina o Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida do RGF.
As informaes utilizadas foram coletadas: nas Notas para a Imprensa de Poltica Fiscal e de
Poltica Monetria e nas Demonstraes Financeiras do Bacen e do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), para vrios exerccios; no PAF para 2014 e no
RAD de 2014, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN); no RGF, publicado em conjunto pela
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) e pela STN; assim como nos Acrdos 825/2015,
338/2015, 2.378/2014, 2.153/2014, todos prolatados pelo plenrio do TCU, e nos documentos do
Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi).

2.3.1 Dvida Bruta do Governo Geral

Desde 2008, foram introduzidas quatro alteraes conceituais substantivas na metodologia de
clculo da DBGG. A primeira excluiu os ttulos na carteira do Bacen do total da DBGG e a segunda
incluiu as operaes compromissadas no cmputo desse indicador. As outras duas mudanas
metodolgicas referem-se excluso da Petrobras e da Eletrobras do clculo do resultado primrio,
conforme as Leis 12.017/2009 e 12.377/2010, respectivamente.
A excluso dos ttulos na carteira do Banco Central, deduzidas as operaes compromissadas,
diminui tanto a dvida interna quanto a DBGG em R$ 308,4 bilhes ao final de 2014, conforme
explicitado na tabela seguinte.
Impacto das Alteraes Metodolgicas nas Dvidas Interna e Bruta do Governo Geral
R$ milhes
Item
Dvida Bruta do Governo Geral DBGG (1)
Dvida Interna (1)
Ttulos na Carteira do Bacen (A)
Operaes Compromissadas do Bacen (B)
Ttulos Livres na Carteira do Bacen (C = A - B)
Dvida Bruta do Governo Geral DBGG (2)
Dvida Interna (2)
Produto Interno Bruto

2012
2.966.578
2.837.518
906.627
523.995
382.632
2.583.946
2.454.886
4.713.096

% PIB
62,94
60,20
19,24
11,12
8,12
54,82
52,09

2013
3.177.361
3.027.702
958.098
528.734
429.365
2.747.997
2.598.338
5.157.569

% PIB
61,61
58,70
18,58
10,25
8,32
53,28
50,38

2014
3.560.826
3.371.532
1.117.440
809.063
308.378
3.252.449
3.063.154
5.521.256

% PIB
64,49
61,06
20,24
14,65
5,59
58,91
55,48

Fonte: Bacen.
(1) Antes e (2) Depois da alterao metodolgica.

Os indicadores de endividamento divulgados pela Unio evidenciam as consequncias da

acumulao de ativos e passivos decorrentes de emisses no competitivas de ttulos em favor de
entidades gestoras de polticas pblicas e programas oficiais de fomento, a partir das variaes
cambiais das reservas internacionais e da desvinculao de fontes de recursos. Em vista desse
aumento da interveno do Estado na economia, entre 2007 e 2014, um subconjunto de ativos do
Governo Geral cresceu R$ 1.385,1 bilhes, com mdia anual de 18,8%, passando de R$ 591,5
bilhes para R$ 1.976,6 bilhes, de acordo com a srie histrica do Bacen.

30

Evoluo dos Ativos do Governo Geral

R$ milhes

Descrio
Recursos do FAT
Instrumentos Hbridos
Crdito junto ao BNDES
Aplicaes Governo Federal
Crdito Externo Lquido Bacen
Aplicaes Governos Estaduais
Crditos Estatais Federais
Depsitos vista
Total

2007
138.392
7.504
6.645
59.175
319.216
28.050
24.217
8.267
591.466

%
23,4
1,3
1,1
10,0
54,0
4,7
4,1
1,4
100,0

2014
231.581
57.748
487.862
143.461
981.979
55.191
6.652
12.075
1.976.549

%
11,7
2,9
24,7
7,3
49,7
2,8
0,3
0,6
100,0

Variao
93.189
50.244
481.217
84.286
662.763
27.141
(17.565)
3.808
1.385.083

p.p.
-11,7
1,7
23,6
-2,7
-4,3
-2,0
-3,8
-0,8
0,0

Fonte: Bacen.

Conforme mostrado na tabela seguinte, houve aumento em 2014, em relao a 2013, da

DBGG, da DLGG e da DLSP, respectivamente, em R$ 504,5 bilhes, R$ 255,6 bilhes e R$ 256,8
bilhes, representando, em relao ao PIB, crescimentos de 5,6 p.p., 2,5 p.p. e 2,6 p.p.,
respectivamente. O aumento do endividamento bruto decorreu, principalmente, do impacto das
operaes compromissadas do Bacen (que variou de R$ 528,7 bilhes, em 2013, para R$ 809,1
bilhes, ao final de 2014) e da dvida mobiliria do Tesouro Nacional (que variou de R$ 2.017,3
bilhes, em 2013, para R$ 2.173,7 bilhes, ao final de 2014), alm do aumento da dvida bancria e
da dvida externa dos governos estaduais, respectivamente, em R$ 30,4 bilhes e R$ 21,6 bilhes.
Dvida Bruta e Dvida Lquida do Governo Geral
R$ milhes
Item
Dvida Lquida do Setor Pblico (A= B+K+L)
Dvida Lquida do Governo Geral (B=C+F+I+J)
Dvida Bruta do Governo Geral (C=D+E)
Dvida Interna (D)
Dvida mobiliria em mercado
Dvida mobiliria do Tesouro Nacional
Ttulos sob custdia do FGE
Dvidas securitizadas e TDA
Aplic.de entidades da adm. Federal
Aplicaes dos governos subnacionais
Operaes compromissadas do Bacen
Dvida bancria do Governo Federal
Dvida assumida pela Unio Lei 8.727/93
Dvida bancria governos estaduais
Dvida bancria governos municipais
Dvida Externa (E)
Governo Federal
Governos Estaduais
Governos Municipais
Crditos do Governo Geral (F=G+H)
Crditos Internos (G)
Disponibilidades do governo geral
Aplic.da Previdncia Social
Arrecadao a recolher
Depsitos vista (inclui ag.descentral.)
Disponibilidades do gov federal no Bacen
Aplicaes na rede bancria (estadual)
Crditos concedidos a Inst. Fin. Oficiais
Instrumentos hbridos de capital e dvida
Crditos junto ao BNDES
Aplicaes em fundos e programas
Crditos junto s estatais
Demais crditos do Governo Federal
Recursos do FAT na rede bancria
Crditos Externos (H)
Ttulos livres na carteira do Bacen (I)

2012
1.550.083
1.581.281
2.583.946
2.454.886
1.871.346
1.905.036
-5.620
11.673
-39.058
-684
523.995
9.550
5.930
34.187
9.878
129.060
87.471
36.147
5.442
-1.395.198
-1.394.242
-683.387
-448
-2.612
-9.664
-620.401
-50.262
-406.933
-35.260
-371.673
-113.313
-9.927
-9.728
-170.954
-957
382.632

31

% PIB
32,9
33,6
54,8
52,1
39,7
40,4
-0,1
0,2
-0,8
0,0
11,1
0,2
0,1
0,7
0,2
2,7
1,9
0,8
0,1
-29,6
-29,6
-14,5
0,0
-0,1
-0,2
-13,2
-1,1
-8,6
-0,7
-7,9
-2,4
-0,2
-0,2
-3,6
0,0
8,1

2013
1.626.335
1.660.187
2.747.997
2.598.338
1.990.128
2.017.344
-5.654
10.782
-31.816
-528
528.734
10.702
1.687
55.395
11.692
149.659
90.058
52.623
6.978
-1.512.226
-1.511.717
-727.586
-206
-3.802
-8.145
-655.965
-59.468
-466.925
-53.912
-413.012
-116.190
-8.121
-9.230
-183.665
-508
429.365

% PIB
31,5
32,2
53,3
50,4
38,6
39,1
-0,1
0,2
-0,6
0,0
10,3
0,2
0,0
1,1
0,2
2,9
1,7
1,0
0,1
-29,3
-29,3
-14,1
0,0
-0,1
-0,2
-12,7
-1,2
-9,1
-1,0
-8,0
-2,3
-0,2
-0,2
-3,6
0,0
8,3

2014
1.883.147
1.915.773
3.252.449
3.063.154
2.141.081
2.173.694
-5.668
9.917
-36.551
-310
809.063
12.422
0
85.801
14.788
189.294
106.965
74.174
8.156
-1.579.880
-1.579.502
-674.269
-216
-2.384
-10.869
-605.921
-54.880
-545.610
-57.748
-487.862
-136.312
-7.454
-13.679
-202.178
-377
308.378

% PIB
34,1
34,7
58,9
55,5
38,8
39,4
-0,1
0,2
-0,7
0,0
14,7
0,2
0,0
1,6
0,3
3,4
1,9
1,3
0,1
-28,6
-28,6
-12,2
0,0
0,0
-0,2
-11,0
-1,0
-9,9
-1,0
-8,8
-2,5
-0,1
-0,2
-3,7
0,0
5,6

Item
Equalizao Cambial (J)
Dvida Lquida do Banco Central (K)
Dvida Lquida das Empresas Estatais (L)

2012
9.901
-59.653
28.456

% PIB
0,2
-1,3
0,6

2013
-4.949
-65.035
31.183

% PIB
-0,1
-1,3
0,6

2014
-65.173
-65.035
31.183

% PIB
-1,2
-1,2
0,6

Fonte: Bacen.

2.3.2 Dvida Lquida do Setor Pblico

A DLSP aumentou R$ 256,8 bilhes entre 2013 e 2014, quando alcanou o montante de
R$ 1.883,1 bilhes. Em percentual do PIB, houve aumento de 2,6 p.p., de 31,5% em dezembro de
2013 para 34,1% ao final de 2014. O governo federal aumentou o endividamento lquido, com
variao de R$ 182,3 bilhes em 2014. Destaca-se que o Bacen e as estatais federais apresentaram
variaes menos expressivas. Enquanto aquele aumentou seus ativos lquidos em R$ 7 bilhes ao
longo de 2014, estas, no mesmo perodo, aumentaram sua dvida lquida em R$ 1,8 bilho. Vale
ressaltar, outrossim, o aumento em R$ 79,7 bilhes do endividamento lquido dos demais entes
(governos estaduais e municipais e empresas estatais estaduais e municipais), que passou de
R$ 606,9 bilhes, em 2013, para R$ 686,5 bilhes, em 2014.
Evoluo da Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP)
R$ milhes
Item
Dvida Lquida Total
Governo Federal
Bacen

dez/12
1.550.083
1.061.858
-59.653

% PIB
32,89
22,53
-1,27

dez/13
1.626.335
1.090.393
-65.035

% PIB
31,53
21,14
-1,26

dez/14
1.883.147
1.272.707
-72.028

% PIB
34,11
23,05
-1,30

Variao
256.812
182.314
-6.992

% PIB
2,57
1,91
-0,04

Estatais Federais
Demais Entes
Dvida Interna Lquida
Governo Federal
Bacen

-6.122
554.001
2.169.502
975.343
693.505

-0,13
11,75
46,03
20,69
14,71

-5.897
606.874
2.341.011
1.000.843
804.454

-0,11
11,77
45,39
19,41
15,60

-4.077
686.544
2.669.547
1.166.120
909.952

-0,07
12,43
48,35
21,12
16,48

1.820
79.670
328.536
165.277
105.497

0,04
0,67
2,96
1,72
0,88

Estatais Federais
Demais Entes
Dvida Externa Lquida
Governo Federal
Bacen
Estatais Federais
Demais Entes
PIB

-6.386
507.040
-619.419
86.515
-753.158
263
46.961
4.713.096

-0,14
10,76
-13,14
1,84
-15,98
0,01
1,00

-6.178
541.891
-714.676
89.550
-869.490
280
64.983
5.157.569

-0,12
10,51
-13,86
1,74
-16,86
0,01
1,26

-4.447
597.922
-786.400
106.587
-981.979
370
88.622
5.521.256

-0,08
10,83
-14,24
1,93
-17,79
0,01
1,61

1.731
56.031
-71.724
17.037
-112.490
90
23.639

0,04
0,32
-0,39
0,19
-0,93
0,00
0,35

Fonte: Bacen.

Os condicionantes da variao da relao DLSP/PIB esto evidenciados na tabela seguinte,

agrupados em fatores relacionados variao do estoque da dvida lquida e ao crescimento do PIB.
Os fatores referentes variao do saldo da DLSP aumentaram o endividamento em 4,7%,
enquanto o crescimento do PIB reduziu o endividamento em 2,1%. A conjugao dos dois fatores
resultou em aumento da dvida lquida como percentual do PIB em 2,6%.
Os juros nominais ampliaram a dvida lquida em R$ 311,4 bilhes (5,6% do PIB) e o dficit
primrio aumentou a dvida lquida em R$ 32,5 bilhes (0,6% do PIB), enquanto os principais
fatores de reduo foram o ajuste cambial/metodolgico de R$ 96,1 bilhes (ou 1,7% do PIB), os
outros ajustes efetuados na dvida externa, da ordem de R$ 12,4 bilhes (ou 0,2% do PIB) e o
reconhecimento de dvidas (haveres) no valor de R$ 3,5 bilhes (ou 0,1% do PIB).
Fatores Condicionantes da Variao da DLSP/PIB em 2014
R$ milhes

Item
Dvida lquida total saldo
Dvida lquida var. acum. no ano
Fatores condicionantes
NFSP
Primrio

2012
1.550.083
41.536
41.536
108.912
-104.951

32

% PIB
32,89
-1,60
0,88
2,31
-2,23

2013
1.626.335
76.252
76.252
157.550
-91.306

% PIB
31,53
-1,35
1,48
3,05
-1,77

2014
1.883.147
256.812
256.812
343.916
32.536

% PIB
34,11
2,57
4,65
6,23
0,59

Juros nominais
Ajuste Cambial
Dvida Interna indexada ao cmbio
Dvida Externa metodolgico
Dvida Externa outros ajustes
Reconhecimento de Dvidas
Privatizaes
Efeito crescimento PIB dvida
PIB

213.863
-56.560
-3.171
-53.389
-5.011
-5.805
0

4,54
-1,20
-0,07
-1,13
-0,11
-0,12
0,00
-2,48

4.713.096

248.856
-95.923
-4.643
-91.280
17.600
-2.427
-547

4,83
-1,86
-0,09
-1,77
0,34
-0,05
-0,01
-2,83

5.157.569

311.380
-96.075
-2.835
-93.239
12.481
-3.511
0

5,64
-1,74
-0,05
-1,69
0,23
-0,06
0,00
-2,08

5.521.256

Fonte: Bacen.

A manuteno de despesas de juros e encargos nominais maiores, em conjuno com dficit

primrio, resulta em expanso continuada tanto da dvida bruta quanto da dvida lquida em valores
nominais, mas em trajetrias divergentes, aumentando a diferena entre as duas medidas pelo
acmulo de passivos do Governo Central. Em percentual do PIB tambm h crescimento tanto na
dvida bruta quanto na dvida lquida.
Alm dessas observaes, cabe mencionar que a volatilidade cambial tambm proporciona
oscilaes abruptas no saldo do endividamento lquido, como pode ser visualizado no grfico a
seguir, que aponta o comportamento da Dvida Bruta do Governo Central (DBGC) e da Dvida
Lquida do Governo Central (DLGC) no perodo de 2002 a 2014, em valores correntes e em
percentual do PIB.
Dvidas Bruta e Lquida do Governo Central 2002 a 2014

Fonte: Bacen.

Evoluo da Taxa Selic e da taxa implcita da DLSP

O aumento da interveno da Unio na atividade econmica por meio da acumulao de
ativos e passivos mantm a DLSP sob controle. No entanto, carrega para o Tesouro Nacional a
carga fiscal representada pela diferena entre a taxa pela qual a Unio vende seus ttulos (Selic) e a
taxa que a Unio recebe das instituies financeiras oficiais e de outros programas de fomento
(Taxa de Juros de Longo Prazo TJLP).
Dados do Bacen mostram que, entre 2002 e 2014, a taxa Selic recuou 8,3 p.p. (de 19,2% para
10,9%), enquanto a taxa implcita da DLSP aumentou 3,7 p.p. (de 15,6% para 19,3%). Ou seja, o
custo fiscal dessas operaes de fomento, representado pelo diferencial de taxas, expande-se

33

continuamente, conforme se visualiza no grfico seguinte. Adicionalmente, a apropriao dos juros

nominais alcanou 5,6% do PIB em 2014.
Evoluo da Taxa Selic (%), da Taxa Implcita da DLSP (%) e dos Juros Nominais (% do PIB)

Fonte: Bacen.

2.3.3 Plano Anual de Financiamento e Relatrio da Dvida Pblica Federal

De acordo com o PAF para 2014, a necessidade lquida de financiamento do Tesouro Nacional
no exerccio seria de R$ 476,6 bilhes, resultado de uma necessidade bruta de R$ 598,4 bilhes,
deduzidos os recursos oramentrios de R$ 121,8 bilhes. Essa necessidade bruta est dividida em
R$ 535,1 bilhes de dvida interna em mercado, R$ 54,0 bilhes de encargos no Bacen e R$ 9,3
bilhes de dvida externa. Eis o comparativo entre o programado e o executado. No esto includas
as receitas do resultado positivo do balano patrimonial do Bacen, no montante de R$ 36,1 bilhes.
Necessidade de Financiamento: Programado X Executado em 2014
R$ bilhes

Programado
476,6
121,8
598,4
9,3
535,1
54,0

(=) Necessidade Lquida de Financiamento

(+) Recursos Oramentrios
(=) Necessidade Bruta de Financiamento
(+) Dvida Externa
(+) Dvida Interna em Mercado
(+) Encargos no Banco Central

Executado
563,7
108,5
672,2
12,1
600,2
59,9

Diferena
87,1
-13,3
73,8
2,8
65,1
5,9

Fonte: Relatrio Anual da Dvida Pblica Federal 2014.

Pela programao do PAF, o estoque ocorrido ao final de 2013, de R$ 2.122,8 bilhes, deveria
crescer em 2014 para um intervalo entre R$ 2.170 bilhes e R$ 2.320 bilhes. Os resultados
apresentados a seguir demonstram que a DPF cresceu R$ 173,1 bilhes, alcanando R$ 2.295,9
bilhes, prximo da banda superior da previso do PAF 2014. O percentual vincendo em doze
meses permaneceu em 24,8%, tambm dentro do limite previsto (21% a 25%).
Dvida Pblica Federal 2006 a 2014
Indicadores DPF
Estoque em R$ bilhes
Prazo mdio (meses)

2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
PAF 2014
1.237,0 1.333,8 1.397,3 1.497,4 1.694,0 1866,4 2.008,0 2.122,8 2.295,9 2.170/2.320
35,5
39,2
42,0
42,4
42,0 42,0
48,0 50,4
52,8
51,6/54,0

34

Indicadores DPF
% vencimento/12 meses
Composio da DPF
Prefixado (%)
ndice de preos (%)
Selic (%)
Cmbio (%)
TR e outros (%)

2006
32,4

2007
28,2

2008
25,4

2009
23,6

2010
23,9

2011
25,4

2012
24,4

2013
24,8

2014
24,0

PAF 2014
21,0/25,0

31,9
19,9
33,4
12,7
2

35,1
24,1
30,7
8,2
1,9

29,9
26,6
32,4
9,7
1,4

32,2
26,7
33,4
6,6
1,1

36,6
26,6
30,8
5,1
0,8

37,2
28,3
30,1
4,4
-

40,0
33,9
21,7
4,4
-

42,0
34,5
19,1
4,3
-

41,6
34,9
18,7
4,9
-

40 - 44
33 - 37
14 - 19
3- 5
-

Fontes: Plano Anual de Financiamento da Dvida Pblica Federal 2014 e Relatrio Anual da Dvida Pblica 2014.

De acordo com o Quadro 2 Emisses Diretas em 2014 do Relatrio Anual da DPF de

2014, foram emitidos, fora dos leiles competitivos, R$ 66,6 bilhes em ttulos pblicos no
exerccio. Dessas operaes de concesso de crdito, R$ 60 bilhes foram para o BNDES e R$ 1
bilho para o Banco da Amaznia para adequao do patrimnio de referncia aos parmetros do
Acordo de Basilia III.
Tambm houve operaes sem contrapartida financeira de R$ 3,4 bilhes para o Fundo de
Financiamento ao Estudante de Ensino Superior (Fies), alm de R$ 0,6 bilho com contrapartida
financeira. Ademais, ocorreram operaes sem contrapartida financeira com o Programa de
Financiamento s Exportaes (Proex) e com o programa de Reforma Agrria que somaram,
respectivamente, R$ 0,8 bilho e 0,6 bilho.

2.3.4 Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida no Relatrio de Gesto Fiscal

Com base nos dados oficiais, a Dvida Consolidada Lquida cresceu R$ 232,4 bilhes entre
dezembro de 2013 e dezembro de 2014, como resultado da expanso de R$ 89,3 bilhes de ativos e
de R$ 321,7 bilhes de passivos. Entre os ativos da DCL, destaca-se a diminuio de R$ 49,7
bilhes nos depsitos do Tesouro Nacional no Bacen, e o crescimento das aplicaes financeiras e
dos demais ativos financeiros em, respectivamente, R$ 56,7 bilhes e R$ 78,1 bilhes. Quanto aos
passivos da mesma DCL, mencione-se a Dvida Mobiliria do Tesouro Nacional em mercado e na
carteira do Bacen, que expandiram, respectivamente, R$ 154,6 bilhes e R$ 160 bilhes. Mencionese, tambm, um passivo reconhecido por insuficincia de crditos de R$ 4,2 bilhes, com
diminuio de R$ 5,7 bilhes no perodo.
Relatrio de Gesto Fiscal da Unio Janeiro a Dezembro de 2013 e Quadrimestres de 2014
Detalhamento do Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida
R$ milhes
Especificao
Dvida Consolidada - DC (I)
Dvida Mobiliria do Tesouro Nacional
Dvida Mobil do TN Interna (mercado)
(-) Aplicaes em Ttulos Pblicos
Dvida Mobil do TN Interna (cart BC)
Dvida Securitizada
Dvida Mobiliria Externa
Operaes de Equaliz Cambial1
Dvida Contratual
Precatrios posteriores a 5/5/2000
Dv Assumida pela Unio (Lei 8.727/93)
Pass reconh insuf crd/recursos
DEDUES (II)
Ativo Disponvel
Depsitos do TN no BCB
Depsitos vista
Arrecadao a Recolher
Haveres Financeiros
Aplicaes Financeiras
Dispon do FAT no BNDES e Sist Banc
Aplic Fundos Divs ao Setor Priv*
Reneg de Dv de Entes da Federao
Dv Est/Mun:Lei 9496/97/MP2185/01
Crditos da Lei 8.727/93

2013
3.130.873
3.067.042
2.044.085
-30.987
956.646
11.205
86.092
9.901
39.735
93
4.159
9.943
2.010.786
657.158
652.408
570
4.180
1.387.236
426.983
186.988
239.995
523.749
481.114
15.088

1QD2014
3.074.047
3.023.713
1.976.248
-33.969
986.575
10.974
83.886
13
41.462
2.887
3.485
2.487
1.961.293
569.586
541.897
711
26.978
1.433.543
468.620
198.449
270.171
528.353
488.371
13.949

35

Var. %
-1,82
-1,41
-3,32
9,63
3,13
-2,07
-2,56
-99,87
4,35
3.004,82
-16,20
-74,99
-2,46
-13,33
-16,94
24,73
545,5
3,34
9,75
6,13
12,57
0,88
1,51
-7,55

2QD2014
3.244.360
3.141.546
2.089.753
-37.002
991.915
10.593
86.287
51.224
42.141
3.830
3.104
2.516
1.983.824
563.105
550.079
658
12.368
1.468.790
462.839
195.685
267.154
530.652
491.625
13.070

Var. %
5,54
3,90
5,74
8,93
0,54
-3,47
2,86
402.095,41
1,64
32,67
-10,95
-3.455
1,15
-1,14
1,51
-7,40
-54,16
2,46
-1,23
-1,39
-1,12
0,44
0,67
-6,30

3QD2014
3.452.539
3.395.698
2.198.688
-35.492
1.118.645
10.348
103.509
0
43.828
85
8.713
4.215
2.100.063
603.540
602.683
454
402
1.534.972
483.708
202.481
281.227
536.665
497.454
12.810

Var. %
6,42
8,09
5,21
-4,08
12,78
-2,31
19,96
-100,00
4,00
-97,78
180,72
-222,0
5,86
7,18
9,56
-31,01
-96,75
4,51
4,51
3,47
5,27
1,13
1,19
-1,99

Especificao
Dv Ext Ren (Aviso MF n 30 e outros)
Demais(Roy, crds CEF ced Unio/out)
Demais Ativos Financeiros
(-) Restos a Pagar Processados**
Dvida Consolidada Lquida - DCL (III) = (I - II)
Receita Corrente Lquida - RCL
% da DC sobre a RCL
% da DCL sobre a RCL

2013
5.208
22.339
436.504
-33.608
1.120.087
656.094
477,20%
170,72%

1QD2014
4.900
21.133
436.570
-41.836
1.112.754
678.292
453,20%
164,05%

Var. %
-5,90
-5,40
0,01
24,48
-0,65
3,38
-5,03
-3,91

2QD2014
4.854
21.104
475.298
-48.071
1.260.537
676.656
479,47%
186,29%

Var. %
-0,95
-0,13
8,87
14,90
13,28
-0,24
5,80
13,55

3QD2014
5.245
21.156
514.599
-38.449
1.352.476
641.578
538,13%
210,80%

Var. %
8,06
0,25
8,27
-20,02
7,29
-5,18
12,23
13,16

Fontes: Relatrios de Gesto Fiscal do Poder Executivo Federal.

2.3.5 Omisso de registro de passivos da Unio

Conforme evidenciado nos autos do processo TC 021.643/2014-8, de relatoria do ministro
Jos Mcio Monteiro, no qual foi prolatado o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, ratificado em sede
de embargos de declarao pelo Acrdo 992/2015-TCU-Plenrio, o Bacen no computou, no
clculo da DLSP, passivos da Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao Fundo de Garantia
por Tempo de Servio (FGTS).
Segundo consta do voto do ministro relator:
(...) o Banco Central do Brasil, na condio de responsvel pela apurao dos resultados fiscais para fins
de cumprimento das metas fixadas na Lei de Diretrizes Oramentrias, ao deixar margem de suas
estatsticas passivos da Unio que, de acordo com os seus prprios critrios, deveriam compor a Dvida
Lquida do Setor Pblico - DLSP, faltou com a diligncia e transparncia esperada no desempenho de
suas atribuies.

Entre as razes pelas quais esses passivos devem ser registrados na DLSP, podem-se
mencionar: (i) a existncia de financiamento concedido Unio; (ii) os montantes j so devidos
pela Unio; e (iii) os valores esto registrados nos ativos do Banco do Brasil, do BNDES e do
FGTS.
Entre outras providncias, por meio da deciso originria, determinou-se ao Bacen que:
9.1.2. registre no rol de passivos da Unio na Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP):
9.1.2.1. os valores devidos pela Unio ao Banco do Brasil relativos aos itens Tesouro Nacional
Equalizao de Taxas Safra Agrcola e Ttulo e Crditos a Receber Tesouro Nacional, inscritos na
contabilidade da referida instituio financeira;
9.1.2.2. os valores referentes ao montante da equalizao de taxa de juros devido pela Unio ao BNDES
no mbito do Programa de Sustentao do Investimento (PSI);
9.1.2.3. os valores referentes ao passivo da Unio junto ao FGTS, registrado em razo do que estabelece a
Lei Complementar 110/2001, Resoluo CCFGTS 547/2008 e ao Programa Minha Casa Minha Vida;

A omisso dos passivos da Unio decorrentes de atrasos nos repasses de recursos federais
impactaram as contas da dvida pblica em cerca de R$ 40 bilhes no exerccio de 2014, conforme
a tabela seguinte, extrada do TC 021.643/2014-8.
Dvidas da Unio no captadas pelo Bacen 2014
R$ bilhes

Subvenes Agrcolas BB
Outras Subvenes BB
PSI - BNDES
Resoluo CCFGTS 574/2008
PMCMV - FGTS
FGTS Lei Complementar 110/2001
Total
Fonte: processo TC 021.643/2014-8.

36

7,94
1,80
12,16
0,64
7,66
10,05
40,25

Em face de tal omisso, os responsveis do Bacen foram chamados em audincia e devero

apresentar suas razes de justificativa.
Entre outras disposies, o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio demanda avaliao posterior,
pelo Tribunal, acerca dos efeitos desses passivos sobre os resultados fiscais de 2014, bem como
sobre a dvida consolidada divulgada no Relatrio de Gesto Fiscal. V-se, portanto, que, por parte
do governo federal, restou prejudicada a ao planejada e transparente propugnada na LRF, uma vez
que no foram prevenidos os riscos, tampouco corrigidos os desvios que ocasionaram o
desequilbrio das contas pblicas da Unio em cerca de R$ 40 bilhes no exerccio de 2014, tendo
sido geradas e omitidas dvidas em desobedincia s condies impostas pela mesma LRF,
desrespeitando-se, pois, o princpio constitucional da legalidade, bem como os pressupostos do
planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel.
Com efeito, nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Relatrio sobre as
Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer
Prvio deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio
e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
Conforme demonstrado, irregularidades graves envolvendo a temtica da dvida pblica,
constatadas de maneira inequvoca por este Tribunal, denotam o descumprimento de princpios e
pressupostos essenciais preconizados na LRF (planejamento, transparncia e gesto fiscal
responsvel) e na prpria Constituio Federal (legalidade), o que enseja meno nas presentes
Contas, sem prejuzo das demais medidas adotadas no mbito do TC 021.643/2014-8.

IRREGULARIDADE

Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), bem

como dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art.
1, 1, da Lei Complementar 101/2000), em face da omisso do registro de passivos da
Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS nas estatsticas da dvida pblica de
2014.

2.3.6 Operaes de crdito da Unio com inobservncia da lei

Ainda no mbito do Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, merece destaque a constatao da
ocorrncia de operaes de crdito da Unio, realizadas junto Caixa Econmica Federal, ao FGTS
e ao BNDES, sem a observncia dos requisitos e impedimentos previstos na Constituio Federal e
na Lei de Responsabilidade Fiscal. A Caixa concedeu adiantamentos Unio para cobertura de
despesas no mbito dos programas Bolsa Famlia, Seguro-Desemprego e Abono Salarial. Os
adiantamentos concedidos pelo FGTS destinaram-se s despesas do Programa Minha Casa Minha
Vida. O compromisso assumido ante o BNDES envolveu o Programa de Sustentao do
Investimento.
Com efeito, a LRF, no art. 29, inciso III, adota como definio para operao de crdito:
Compromisso financeiro assumido em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo,
aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e
servios, arrendamento mercantil e outras operaes assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos
financeiros.

37

As transaes em apreo apresentam caractersticas de operaes de crdito, tais como a

durao de tempo e a incidncia de juros e encargos. Conforme a minudente argumentao disposta
no relatrio objeto TC 021.643/2014-8, acompanhada de documentao comprobatria, restou
caracterizada a assuno, pelas instituies envolvidas, de obrigaes financeiras de
responsabilidade da Unio. Ou seja, deixaram os bancos e o FGTS de executar suas operaes de
intermediao com os agentes privados para financiar despesas pblicas federais.
Em face de todas as operaes relatadas a seguir, os responsveis dos rgos e entidades
envolvidos foram chamados em audincia e devero apresentar suas razes de justificativa. No
obstante, na viso do Ministrio Pblico junto ao TCU, corroborada pelo plenrio desta Corte
mediante o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio (TC 021.643/2014-8):
No h dvida de que, nos casos em que a instituio financeira efetua, com recursos prprios, pagamento
de despesas de responsabilidade da Unio, esta assume o compromisso financeiro de repassar quela os
recursos federais correspondentes, acrescidos dos encargos financeiros eventualmente acordados entre as
partes.

Operaes da Unio junto Caixa

Segundo o art. 16 do Decreto 5.209/2004, a Caixa o agente operador do Programa Bolsa
Famlia, sendo responsvel pelo pagamento dos benefcios. A liberao de recursos financeiros ao
Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), para que sejam realizados os repasses Caixa, de
responsabilidade da STN, conforme estabelecido no Decreto 7.482/2011 e na Portaria-MF
244/2012.
O MDS e a Caixa assinaram contrato que prev que os recursos necessrios ao pagamento dos
benefcios devem ser repassados ao agente financeiro, Caixa, que os depositar em conta de
suprimento de fundos. O mesmo contrato prev a possibilidade de a Caixa suspender os pagamentos
do Programa Bolsa Famlia em caso de insuficincia de recursos na conta de suprimento para o
pagamento dos benefcios ou assegurar, por seus meios, caso tenha recursos, esses pagamentos, com
direito ao recebimento, da Unio, dos encargos financeiros devidos na operao.
No curso do TC 021.643/2014-8, apurou-se que em 2013 e 2014 houve vrias ocasies em
que a Unio, por intermdio do MDS, no repassou os recursos Caixa de maneira tempestiva e
suficiente, tendo a Caixa utilizado recursos prprios para pagamento aos beneficirios do programa.
Isso fez com que a conta de suprimento de fundos, que registra os montantes repassados pela Unio
Caixa e o pagamento do benefcio pela Caixa, apresentasse saldo negativo em diversos momentos.
Essa operao de adiantamento de recursos Unio pela Caixa enquadra-se, conforme apurado, no
conceito de operao de crdito estabelecido no art. 29, inciso III, da LRF.
No mbito do referido processo, apurou-se, ainda, que a existncia de saldos negativos na
conta suprimento de fundos estava relacionada a atrasos no repasse de recursos pela STN ao MDS,
no sendo devida a atrasos da remessa dos recursos Caixa pelo MDS. Nesse caso, o voto condutor
do Acrdo 825/2015-Plenrio enquadra a referida operao de crdito entre a Unio e a Caixa
como de natureza extra oramentria, mais precisamente como uma operao de crdito por
antecipao da receita oramentria prevista no art. 38 da LRF, j que tal operao no teve como
objetivo autorizar novos gastos, mas atender a insuficincia de caixa durante o exerccio financeiro.
Assim, nas operaes junto Caixa relacionadas ao Bolsa Famlia, a Unio deixou de
observar:
a necessidade da existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao (art. 32,
1, inciso I, da LRF);
38

 a proibio de realizao de operao de crdito entre uma instituio financeira estatal

e o ente da Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo (art.
36, caput, da LRF);
a vedao quanto realizao de operao de crdito por antecipao de receita no
ltimo ano de mandato do Presidente (art. 38, inciso IV, alnea b, da LRF).
Segundo o disposto na Lei 7.998/1990, o Seguro Desemprego e o Abono Salarial devem ser
custeados pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), vinculado ao Ministrio do Trabalho e
Emprego (MTE), e possuem como fonte de financiamento os recursos arrecadados por meio do PIS
e do Pasep. O repasse dos recursos ao FAT responsabilidade da STN.
O art. 15 da Lei 7.998/1990 determina que o pagamento das despesas relativas a esses
benefcios deve ser realizado por meio de bancos oficiais federais, que no caso a Caixa. Ressaltese que contratos assinados entre o MTE e a Caixa preveem que os recursos necessrios ao
pagamento do Seguro Desemprego e do Abono Salarial devem ser repassados ao agente financeiro,
Caixa, para que este os deposite em contas de suprimento de fundos. Ambos os contratos preveem a
possibilidade de suspenso dos pagamentos aos beneficirios em caso de insuficincia de repasses
da Unio a Caixa, ou, caso a Caixa disponha de recursos, da utilizao de recursos prprios para
efetivao dos pagamentos, sendo devidos pela Unio os custos financeiros decorrentes da
operao.
De acordo com o TC 021.643/2014-8, entre agosto de 2013 e novembro de 2014, o saldo da
conta de suprimento do Seguro Desemprego ficou negativa em quinze dos dezesseis meses
analisados, e a conta de suprimento relativa ao Abono Salarial ficou negativa em onze dos dezesseis
meses em questo. Dessa forma, a Caixa utilizou recursos prprios para realizar o pagamento desses
benefcios. Mais uma vez, a Unio realizou operao de crdito, e mais especificamente, uma
operao de crdito por antecipao de receita destinada a atender insuficincia de caixa (art. 38 da
LRF), uma vez que no foi realizada com o objetivo de iniciar novos gastos oramentrios.
Assim, nas operaes junto Caixa relacionadas ao Seguro Desemprego e ao Abono Salarial,
a Unio deixou de observar:
a necessidade da existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao (art. 32,
1, inciso I, da LRF);
a proibio de realizao de operao de crdito entre uma instituio financeira estatal
e o ente da Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo (art.
36, caput, da LRF);
a vedao quanto realizao de operao de crdito por antecipao de receita no
ltimo ano de mandato do Presidente (art. 38, inciso IV, alnea b, da LRF).
Operaes da Unio junto ao FGTS
De acordo com o art. 2 da Lei 11.977/2009, que dispe sobre o Programa Minha Casa Minha
Vida (PMCMV), a Unio, observada disponibilidade financeira, conceder subveno econmica
ao beneficirio do programa, pessoa fsica, no ato da contratao do financiamento habitacional.
Segundo o 1, art. 6 da mesma lei, a participao da Unio na concesso de subsdios no mbito
do PMCMV definida por ato conjunto dos Ministrios das Cidades, da Fazenda e do
Planejamento.

39

Segundo descrito no TC 021.643/2014-8, o pagamento de subsdios relativos ao PMCMV tem

sido financiado desde 2010 por meio de operao de crdito interno junto ao FGTS. Nesse caso, a
Unio deixou de observar, dentre outras exigncias:
a necessidade da incluso no oramento ou em crditos adicionais dos recursos
provenientes da operao (art. 32, 1, inciso II, da LRF, c/c o art. 3, caput, da Lei
4.320/1964).
Com efeito, os reflexos oramentrios das operaes da Unio junto ao FGTS esto descritos
no item 3.3.3.7 deste Relatrio.
Operaes da Unio junto ao BNDES
De acordo com a Lei 12.096/2009, a Unio tem autorizao para conceder subveno
econmica ao BNDES, sob a modalidade de equalizao de taxas de juros, nas operaes de
financiamento contratadas at 31 de dezembro de 2014. O valor da equalizao de taxa de juros
corresponde ao diferencial entre o encargo do muturio final e o custo da fonte de recursos,
acrescido da remunerao do BNDES, dos agentes financeiros por ele credenciados ou da Finep.
Ainda conforme a Lei 12.096/2009, necessrio comprovar a boa e regular aplicao dos
recursos, assim como apresentar declarao de responsabilidade pelo BNDES, para fins de
pagamento da equalizao. Referida lei enuncia que cabe ao Ministrio da Fazenda regulamentar
condies para a concesso da subveno econmica citada, entre elas, a definio da metodologia
para o pagamento da equalizao da taxa de juros.
O Ministrio da Fazenda editou a Portaria-MF 37/2010, autorizando o pagamento de
equalizao de encargos financeiros sobre os saldos mdios dirios de financiamentos concedidos
pelo BNDES, com recursos prprios. Em 2011, a Portaria 87 do MF definiu que o BNDES deveria
apresentar semestralmente STN, a cada pedido de equalizao, os valores das equalizaes e os
saldos mdios dirios das aplicaes referentes aos perodos de 1 de janeiro a 30 e junho e de 1 de
julho a 31 de dezembro de cada ano. Os valores apurados no ltimo dia de cada perodo sero
atualizados at a data do efetivo pagamento pelo Tesouro, e os pagamentos podem ser prorrogados
de acordo com as disponibilidades oramentrias e financeiras do Tesouro Nacional.
A partir da Portaria-MF 122, de 10/4/2012, do Ministrio da Fazenda, os pagamentos das
equalizaes pelo Tesouro ao BNDES relativas aos saldos mdios dirios das aplicaes em
operaes de financiamento, contratadas a partir de 16/4/2012, sero devidos aps decorridos 24
meses do trmino de cada semestre de apurao. Mantm-se a previso de atualizao dos valores
devidos desde o ltimo dia do semestre de apurao at a data do efetivo pagamento pelo Tesouro
Nacional, assim como a possibilidade de prorrogao, conforme as disponibilidades do Tesouro.
O TCU, no relatrio referente ao TC 021.643/2014-8, concluiu que, como a Portaria-MF
122/2012 estabeleceu o prazo de 24 meses para o pagamento da citada dvida, restou evidenciada a
realizao de operao de financiamento entre o BNDES e o Tesouro Nacional, que assumiu
compromisso financeiro junto instituio financeira, tendo em vista que se comprometeu a pagar
ao BNDES uma despesa de natureza oramentria, qual seja: despesa corrente com subveno
econmica, sob a modalidade de equalizao de taxa de juros.
De acordo com o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, tambm configurou-se operao de
crdito entre a Unio e o BNDES quando da edio da Portaria-MF 357/2012, e da Portaria-MF
29/2014, as quais apresentavam dispositivos relacionados possibilidade de prorrogao dos
pagamentos das equalizaes, de acordo com as disponibilidades do Tesouro; e definio de que
os valores apurados das equalizaes a partir de 16/4/ 2012, relativos s operaes contratadas pelo
40

BNDES, sero devidos aps decorridos 24 meses do trmino de cada semestre de apurao e
atualizados pelo Tesouro Nacional desde a data de apurao at a data do efetivo pagamento.
No caso das operaes junto ao BNDES, a Unio deixou de observar:
A necessidade da existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao (art.
32, 1, inciso I, da LRF);
A necessidade da incluso no oramento ou em crditos adicionais dos recursos
provenientes da operao (art. 32, 1, inciso II, da LRF, c/c o art. 3, caput, da Lei
4.320/1964);
A proibio de realizao de operao de crdito entre uma instituio financeira
estatal e o ente da Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo
(art. 36, caput, da LRF).
***
Com efeito, nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Relatrio sobre as
Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer
Prvio deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio
e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
Conforme demonstrado, irregularidades graves envolvendo a temtica da dvida pblica,
constatadas de maneira inequvoca por este Tribunal, denotam o descumprimento, por parte do
governo federal, de dispositivos legais afetos ao endividamento pblico durante o exerccio de
2014, (arts. 32, 36 e 38, da LRF), em ofensa ao princpio constitucional da legalidade, bem como
aos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), o que enseja alerta nas presentes Contas, sem prejuzo das demais
medidas adotadas no mbito do TC 021.643/2014-8.

IRREGULARIDADES

Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos

pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1, inciso I, 36, caput, e 38, inciso IV,
alnea b, da Lei Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pela Caixa
Econmica Federal Unio para cobertura de despesas no mbito dos programas Bolsa
Famlia, Seguro Desemprego e Abono Salarial no exerccio de 2014;

Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos

pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), bem como do art. 32, 1, inciso II, da Lei Complementar
101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo FGTS Unio para cobertura de
despesas no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida no exerccio de 2014;

Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos

pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1, incisos I e II, e 36, caput, da Lei
Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo BNDES Unio para
cobertura de despesas no mbito do Programa de Sustentao do Investimento no exerccio de
41

IRREGULARIDADES
2014.

ALERTA

Alertar o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, acerca das irregularidades na gesto oramentria da Unio durante
o exerccio de 2014, envolvendo a realizao de operaes de crdito junto ao Caixa
Econmica Federal, ao FGTS e ao BNDES sem a observncia dos requisitos e impedimentos
previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (arts. 1, 1; 32, 1, incisos I e II; 36, caput; e
38, inciso IV, alnea b).

2.4 Relaes Econmico-Financeiras com o Exterior

As exportaes brasileiras em 2014, no total de US$ 225,1 bilhes, sofreram retrao de 7%
em valor, pela mdia diria, se comparadas a 2013. Considerando os ndices de preo, a retrao foi
de 5,3% nas exportaes totais. A quantidade exportada em volume sofreu reduo de 1,8% em
relao a 2013.
Sob o enfoque dos blocos econmicos, a sia registrou aumento da participao nas compras
de produtos brasileiros, passando de 32,1% em 2013 para 32,7% em 2014. Verificou-se reduo da
participao das exportaes nas vendas para a Amrica Latina e Caribe, passando de 22,1% para
20,5% do total.
Conforme demonstrado na tabela a seguir, os principais pases compradores dos produtos
brasileiros em 2014 foram: China, com US$ 40,6 bilhes, equivalentes a 18% do total exportado
(em 2013 foram US$ 46 bilhes, com participao de 19% do total das exportaes); Estados
Unidos, com US$ 27 bilhes (12,1% do total) em 2013 foram US$ 24,9 bilhes (10,3%); e
Argentina, com US$ 14,3 bilhes (6,3%) em 2013 foram exportados US$ 19,6 bilhes (8,1%).
Exportaes Brasileiras Principais Blocos Econmicos 2012 a 2014
US$ milhes free on board (FOB)

Blocos Econmicos e Pases

sia
- China
- Outros
Amrica Latina e Caribe
- Mercosul (*)
- Argentina
- Outros
Unio Europeia
EUA (**)
frica
Oriente Mdio
Europa Oriental
Outros
Total

2014
73.513
40.616
32.897
46.046
25.053
14.282
20.993
42.047
27.145
9.701
10.419
4.583
11.647
225.101

Janeiro a Dezembro
2013
2012
77.659
75.325
46.026
41.228
31.633
34.097
53.555
50.445
29.533
27.856
19.615
17.998
24.022
22.589
47.772
49.102
24.863
26.849
11.087
12.213
10.954
11.528
4.178
4.327
11.966
12.789
242.034
242.578

2014
32,7
18,0
14,7
20,5
11,1
6,3
9,3
18,7
12,1
4,3
4,6
2,0
5,2
100,0

Participao %
2013
2012
32,1
31,1
19,0
17,0
13,1
14,1
22,1
20,8
12,2
11,5
8,1
7,4
9,9
9,3
19,7
20,2
10,3
11,1
4,6
5,0
4,5
4,8
1,7
1,8
4,9
5,3
100,0
100,0

Fonte: MDIC.
(*) Inclui a Venezuela a partir de agosto/2012.
(**) Inclui Porto Rico.

A venda dos produtos brasileiros no exterior, sob a tica do fator agregado, ao longo de 2014,
experimentou retrao, considerando-se a mdia diria, no s dos produtos bsicos (-3,1%), mas
42

principalmente dos produtos industrializados (-11,5%). Entre esses produtos com maior valor
agregado, os manufaturados registraram as maiores perdas (-13,7%), superiores s perdas dos
produtos semimanufaturados (-4,8%).
Exportao Brasileira por Fator Agregado 2013 e 2014
US$ milhes (FOB)

Fator Agregado

Janeiro a Dezembro
2014

2013

Participao %

Variao % 2014 / 2013

pela mdia diria

2014

2013

Bsicos

109.557

113.023

-3,1

48,7

46,7

Industrializados

109.276

123.471

-11,5

48,5

51,0

Semimanufaturados

29.065

30.526

-4,8

12,9

12,6

Manufaturados

80.211

92.945

-13,7

35,6

38,4

6.268

5.540

13,1

2,8

2,3

225.101

242.034

-7,0

100,0

100,0

Operaes Especiais
Total
Fonte: MDIC.

Entre os produtos bsicos exportados, cresceram as vendas de petrleo bruto (26,2%) e de

soja (2,0%), e foram reduzidas as exportaes de minrio de ferro (-20,5%). Entre os
semimanufaturados, houve aumento no embarque de celulose (2,1%) e reduo nas vendas de
acar (-18,7%). No grupo dos manufaturados, diminuram as vendas automveis de passageiros (41,8%), leos combustveis (-11,4%) e avies (-10,4%).
Exportaes Brasileiras Principais Produtos por Fator Agregado 2013 e 2014
US$ bilhes (FOB)

2014
Produtos Bsicos
Minrio de Ferro
Soja mesmo Triturada
leos Brutos de Petrleo
Outros
Produtos Industrializados
Semimanufaturados
Acar de cana
Celulose
Outros
Manufaturados
Avies
leos Combustveis
Automveis de Passageiros
Outros
Operaes Especiais
Total Produtos Exportados

109,6
25,8
23,3
16,4
44,1
109,3
29,0
7,4
5,3
16,3
80,2
3,4
3,4
3,2
70,2
6,3
225,1

Part. %
sobre total
exportado
48,7
11,5
10,3
7,3
19,6
48,5
12,9
3,3
2,3
7,3
35,6
1,5
1,5
1,4
31,2
2,8
100,0

2013
113,0
32,5
22,8
13,0
44,7
123,5
30,5
9,2
5,2
16,1
92,9
3,8
3,8
5,5
79,8
5,5
242,0

Part. %
sobre total
exportado
46,7
13,4
9,4
5,3
18,6
51,0
12,6
3,8
2,1
6,7
38,4
1,6
1,6
2,3
32,9
2,3
100,0

Variao %
2014/2013
-3,0
-20,5
2,0
26,2
-1,3
-11,5
-4,9
-18,7
2,1
1,2
-13,7
-10,4
-11,4
-41,8
-12,0
13,1
-7,0

Fonte: MDIC.

As importaes brasileiras em 2014 sofreram decrscimo de 4,5%, comparadas a 2013,

considerando a mdia diria, passando de US$ 239.748 milhes para US$ 229.060 milhes (free on
board - FOB). Todas as categorias de uso consideradas tiveram decrscimo (bens de capital: -7,6%;
bens de consumo: -5,2%; matrias primas e intermedirios: - 3,3%; e combustveis e lubrificantes: 2,6%).
A categoria de produto matrias-primas e intermedirios, que possui histrico de maior
relevncia na pauta de importaes, com participao no total importado de 45,0%, registrou
significativa retrao em seus itens, com -18,2% nas aquisies de materiais de construo e -

43

13,4% nos acessrios de equipamento de transporte, alm de redues menores nos outros itens
(alimentos para animais, produtos alimentcios, e produtos agropecurios no-alimentcios).
A categoria bens de consumo teve reduzida suas vendas em funo da retrao em seus itens
aquisies de bens durveis (-8,8%) e no-durveis (-1,0%). Entre os bens durveis,
registrou-se queda nos itens automveis (-14,4%). J a reduo nas aquisies de bens de capital
ocorreu em funo de menores compras de partes e peas para bens de capital para agricultura (21,9%) e maquinaria industrial (-18,0%).

2.4.1 Balano de Pagamentos e Reservas Internacionais

A conta Transaes Correntes em 2014 resultou no valor deficitrio de US$ 91,3 bilhes
(em 2013 o dficit registrado foi de US$ 81,2 bilhes), devido no s ao dficit comercial, mas
principalmente ao valor deficitrio de US$ 89,2 bilhes da rubrica Servios e Rendas,
subdividido em transportes, viagens, seguros, financeiros, royalties, aluguel de equipamentos, no
montante de US$ 48,9 bilhes, e investimento direto (lucros, dividendos e juros intercompanhias)
e investimento em carteira (lucros, dividendos e ttulos da dvida da renda fixa), no valor de
US$ 40,3 bilhes. O saldo da conta Transferncias Unilaterais Correntes (bens e rendas para
consumo corrente) foi de US$ 1,9 bilhes em 2014, valor que contribuiu para reduzir o dficit em
Transaes Correntes.
A balana comercial apresentou dficit de US$ 3,96 bilhes no encerramento de 2014, valor
inferior ao supervit de US$ 2,6 bilhes registrado em 2013, e menor ainda se comparado ao
supervit de US$ 19,4 bilhes observado em 2012.
A Conta Capital registrou pequeno saldo superavitrio de US$ 590 milhes. A Conta
Financeira foi responsvel por um supervit de US$ 98,5 bilhes. Os investimentos estrangeiros
diretos no pas acumulados em 2014 alcanaram US$ 62,5 bilhes, sendo US$ 47,3 bilhes em
participaes no capital de empresas no pas e US$ 15,2 bilhes em emprstimos intercompanhias.
Os investimentos estrangeiros diretos em carteira (aquisies de ttulos de crdito) resultaram no
ingresso de US$ 33,5 bilhes em 2014. Em aes foram aplicados US$ 11,5 bilhes, e em renda
fixa, US$ 21,9 bilhes. No mdio e longo prazos foram aplicados US$ 15,3 bilhes, e US$ 4,8
bilhes no curto prazo.
Assim, o Resultado do Balano de Pagamentos apresentou supervit de US$ 10,8 bilhes em
2014.
Evoluo do Balano de Pagamentos 2013 e 2014
US$ milhes

Discriminao
Transaes Correntes
Balana Comercial (FOB)
Exportao de Bens
Importao de Bens
Servios e Rendas
Transferncias Unilaterais Correntes (lquido)
Conta Capital e Financeira
Conta Capital
Conta Financeira
Investimento Direto (lquido)
No pas (investimentos estrangeiros diretos)
Participao no Capital (ingressos menos sadas de recursos)
Emprstimo Intercompanhia
Investimento em Carteira (estrangeiro)
Aes companhias brasileiras
Ttulos Renda Fixa
Erros e Omisses
44

2014
-91.288
-3.959
225.101
-229.060
-89.251
1.922
98.399
590
97.809
66.035
62.495
47.303
15.192
33.531
11.546
21.985
3.722

2013
-81.227
2.286
242.034
-239.748
-86.879
3.366
74.353
1.193
73.159
67.491
63.996
41.644
22.352
34.664
11.636
23.028
947

Discriminao
Resultado do Balano (=Variao de reservas)
Transaes Correntes/PIB (%)

2014
10.833
4,19

2013
-5.926
3,62

Fonte: Bacen.
Notas: dados preliminares (25/3/2015). Resultado superavitrio do Balano de Pagamentos indica elevao das Reservas
Internacionais.

O saldo das reservas internacionais, pelo conceito de liquidez, atingiu o montante de

US$ 374,0 bilhes em 2014, com variao negativa de 0,46% sobre o exerccio anterior, cujo saldo
havia sido de US$ 375,8 bilhes.
Reservas Internacionais 2002 a 2014
US$ milhes

Fonte: Bacen.

2.4.2 Taxa de Cmbio Real

A taxa de cmbio efetiva real interpretada como uma medida da competitividade das
exportaes brasileiras. Denomina-se taxa de cmbio real o resultado do quociente entre a taxa de
cmbio nominal e a relao decorrente do ndice de preos no atacado de cada pas parceiro do
Brasil e do ndice de Preos ao Consumidor do Brasil (INPC). O quociente obtido ponderado pela
participao de cada pas no total das exportaes brasileiras, obtendo-se assim a taxa cambial
efetiva. A elevao do ndice significa desvalorizao da taxa de cmbio efetiva real, indicando
melhora da competitividade internacional dos produtos exportados fabricados no pas.
A partir de 2011, possvel observar o aumento da competitividade das exportaes
brasileiras.

45

Taxa de Cmbio Efetiva Real 2002 a 2014

Fonte: Ipeadata.
Observao: mdia ponderada do ndice de paridade do poder de compra dos dezesseis maiores parceiros comerciais do Brasil.

2.4.3 Dvida Externa Lquida

A dvida externa lquida do governo federal e do Banco Central, que desde 2006 se tornou um
crdito, atingiu em 2014 o valor de R$ 875,4 bilhes, correspondente a 15,8% do PIB.
Dvida Externa Lquida - Governo Federal e Banco Central 2002 a 2014
% do PIB

16

14
12

10
8

6
4
2
0
-2

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

-4
-6

-8
-10

-12
-14
-16
-18

Fonte: Ipeadata.

Se for considerada a dvida externa lquida do setor pblico, que, alm do governo federal e
do Banco Central, compreende os governos estaduais, governos municipais e empresas estatais
(federais, estaduais e municipais), o valor registrado em 2014 foi de R$ 786,4 bilhes, ou 14,2% do
PIB.

46

2.4.4 Risco-Pas
A taxa de risco-pas, representada pelo indicador EMBI+ (Emerging Markets Bond Index Plus
ou ndice dos Bnus de Mercados Emergentes), elaborado pelo banco J. P. Morgan, compara a
diferena entre a taxa de juros cobrada pelo mercado financeiro para ttulos pblicos de um
conjunto de 21 pases emergentes, em relao taxa de juros dos papis dos Estados Unidos da
Amrica (EUA). O risco-pas indica ao investidor que o preo de se arriscar a fazer negcios em um
determinado pas mais ou menos elevado. Quanto menor o nmero, menor o risco. Quanto menor
for o risco, maior ser a capacidade do pas de atrair investimentos estrangeiros, sem que para isso
tenha de elevar as taxas de juros que remuneram os ttulos representativos da sua dvida.
Em 3/2/2014, o EMBI+ para o Brasil atingiu 278 pontos, nvel somente superado no 2
semestre de 2011. No fim de 2014, a crise cambial na Rssia gerou desconfiana entre investidores
internacionais, com efeitos sobre outras naes emergentes, entre elas o Brasil. O risco de investir
nos chamados Brics (China, Brasil, Rssia, ndia e frica do Sul) subiu repentinamente, com o
risco Brasil atingindo o patamar de 318 pontos em 16/12/2014.
Risco Brasil janeiro de 2010 a dezembro de 2014
Pontos

Fonte: Ipeadata.

47

48

Planejamento, Oramento
e Gesto Fiscal

49

50

3 PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO FISCAL

O captulo de planejamento, oramento e gesto fiscal analisa: (i) o Plano Plurianual (PPA);
(ii) a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), inclusive no tocante execuo das aes prioritrias;
(iii) a Lei Oramentria Anual (LOA), com exame da disponibilidade de recursos no exerccio para
abertura de crditos adicionais, limites de movimentao, empenho e de pagamento do Poder
Executivo e dos demais Poderes, e disponibilidades por fonte de recursos; (iv) a arrecadao da
receita; (v) a execuo da despesa; (vi) o oramento de investimento das empresas estatais; (vii) as
renncias de receitas; e (viii) a gesto fiscal.
O art. 165 da Constituio estabelece o conjunto das normas que definem o planejamento e o
oramento governamentais, entre as quais a lei que institui o PPA. A esse cumpre estabelecer, de
forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes, bem como para as despesas relativas aos programas de
durao continuada. Em 2014, foi enviado ao Congresso Nacional relatrio com as alteraes
efetuadas no PPA 2012-2015, conforme ser detalhado em item especfico deste captulo, porm
no houve criao ou excluso dos programas inicialmente previstos no Plano (65 programas
temticos e 44 programas de gesto, manuteno e servios ao Estado).
Por sua vez, a LDO deve estabelecer as metas e prioridades da administrao pblica, de
forma a orientar a elaborao do oramento anual. No entanto, assim como ocorrido em relao
LDO 2013, a relativa ao exerccio de 2014 no contemplou anexo especfico de prioridades e
metas, limitando-se a indicar como prioridades da administrao pblica federal as aes do
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e do Plano Brasil Sem Misria (PBSM). Isso
configura descumprimento ao mandamento constitucional, por no identificar o rol de aes
prioritrias com suas respectivas metas. O PAC objeto do subitem 4.1 deste Relatrio. Em
relao ao PBSM, verificou-se que em 30 das 37 aes do Plano foram executadas despesas em
montante superior a 50% da dotao.
A LOA compreende os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) e o de
Investimentos (OI). No tocante s receitas federais contidas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade
Social, constatou-se a arrecadao de R$ 2,27 trilhes, ante uma previso na Lei Oramentria
Anual de 2014 de R$ 2,58 trilhes, ou seja, a receita realizada ficou 12,2% abaixo da prevista. As
receitas correntes totalizaram R$ 1,24 trilho, enquanto as receitas de capital alcanaram R$ 947,9
bilhes. Se descontados os R$ 555,0 bilhes correspondentes ao refinanciamento da dvida pblica
federal, a receita realizada fica reduzida a R$ 1,71 trilho.
Em 2014, foram autorizadas despesas da ordem de R$ 2,608 trilhes para os OFSS, aps
a aprovao de crditos adicionais. As despesas empenhadas ao final do exerccio
corresponderam a 88% do valor total autorizado. No OI, as empresas estatais realizaram
investimentos no valor de R$ 95,5 bilhes, correspondentes a 86% da dotao final
autorizada.
Em seguida, analisa-se a execuo das despesas decorrentes de emendas parlamentares
individuais, em atendimento ao disposto no art. 52, 6, inciso II, da Lei 12.919/2013 (LDO
2014), que exige manifestao do TCU no Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica
sobre a execuo da programao oramentria atinente a essas emendas.
Assim, demonstra-se que, em 2014 a execuo oramentria e financeira das aes
decorrentes de emendas parlamentares individuais ficou abaixo do limite mnimo obrigatrio, o que
contraria o comando insculpido no art. 52 da LDO 2014. Contudo, a no execuo do montante
mnimo obrigatrio decorreu da no aprovao dos PLNs 10/2014 e 11/2014 no prazo legal, bem
51

como de impedimentos de ordem tcnica que inviabilizaram a consecuo integral da programao

aprovada.
No item relativo despesa dos OFSS, verifica-se que os montantes empenhados apresentaram
crescimento de 20% em relao ao exerccio de 2013. Destaca-se a baixa execuo em 2014 das
despesas relativas funo Habitao, cujo percentual (despesa empenhada/dotao) foi de apenas
13%. Do valor global empenhado, 56% se referem funo Encargos Especiais, composta em sua
maior parte por despesas financeiras. Excluindo as despesas financeiras, ou seja, considerando
apenas as despesas primrias, a funo Previdncia Social corresponde a 39% das despesas da
Unio; em seguida esto os gastos das funes Encargos Especiais (23%), Sade (7%) e Educao
(6%).
No perodo de 2010 a 2014, o crescimento real das despesas dos OFSS foi de 17%. Ressaltase, no perodo, o aumento do oramento destinado s funes Desporto e Lazer (79%), Assistncia
Social (38%) e Gesto Ambiental (34%).
A conta Disponibilidades por Fonte de Recursos indica o montante dos recursos
arrecadados e temporariamente no aplicados, disponveis na Conta nica. Ao final do exerccio de
2014, seu saldo era de R$ 430,8 bilhes, dos quais R$ 153,3 bilhes (35,6%) referiam-se fonte de
recursos 43 (Refinanciamento da Dvida Pblica Mobiliria Federal), composta de recursos
oriundos de emisso de ttulos da dvida pblica, de responsabilidade do Tesouro Nacional.
Com relao execuo oramentria, explicita-se irregularidade relativa utilizao de
recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) para cobrir despesas com subvenes
econmicas associadas ao Programa Minha Casa Minha Vida. Em consequncia, configura-se a
execuo de despesa com pagamento de dvida contratual junto ao FGTS sem a devida autorizao
oramentria no exerccio de 2014, o que contraria as normas constitucionais e legais aplicveis.
As renncias de receitas federais alcanaram o montante projetado de R$ 302,3 bilhes em
2014, assim distribudos: R$ 195,3 bilhes de benefcios tributrios, R$ 58,6 bilhes de benefcios
tributrios-previdencirios e R$ 48,4 bilhes de benefcios financeiros e creditcios. Destaca-se que
no item 3.4.2 deste relatrio sero apresentadas informaes detalhadas sobre os benefcios
financeiros, tributrios e creditcios relativos ao evento Copa do Mundo da Fifa 2014.
Em seguida, analisar-se-o aspectos diversos relacionados gesto fiscal no mbito da Unio,
tais como: previso e realizao das receitas primrias; execuo das despesas primrias;
contingenciamento de despesas e disponibilidade de caixa e inscrio em restos a pagar.
Sobre isso, cabe mencionar que o conjunto das receitas primrias alcanou R$ 1,22 trilho
(22,12% do PIB), 1,78 ponto percentual abaixo da meta estabelecida na LDO 2014 (23,9%). Com
relao receita corrente lquida, um dos principais parmetros que norteiam a gesto fiscal, houve
decrscimo de 2,21% entre 2013 e 2014, alcanando o montante de R$ 641,6 bilhes.
No que concerne recuperao de crditos tributrios, ao final de 2014 verifica-se que o
montante dos crditos ainda no recuperados pela Unio atingiu o valor aproximado de R$ 2,55
trilhes, composto por R$ 110,1 bilhes em estoque de parcelamentos de crditos no inscritos em
dvida ativa, R$ 995,3 bilhes de crditos com exigibilidade suspensa e R$ 1.449,5 bilhes de
crditos inscritos em dvida ativa. A anlise da confiabilidade desses nmeros feita no Captulo 5
deste Relatrio, que trata da auditoria do Balano Geral da Unio de 2014.
Em 2014, verificou-se que os Poderes Executivo, Legislativo, Judicirio e o Ministrio
Pblico da Unio, analisados de maneira consolidada, respeitaram os limites de despesa com

52

pessoal estabelecidos pelos arts. 20 e 22 da LRF. A despesa lquida com pessoal (despesa bruta
menos despesas no computadas) apresentou elevao de 7,07% em relao aos gastos de 2013.
No tpico relativo a programao oramentria e financeira e contingenciamento, detectou-se
o descumprimento dos princpios e normas que regem a matria (Constituio Federal, LRF e
LDO), em face da no limitao de empenho e movimentao financeira da Unio no montante
necessrio para comportar o cumprimento da meta de resultado primrio vigente na data de edio
do Decreto 8.367/2014, bem como do condicionamento da execuo oramentria de 2014
apreciao legislativa do Projeto de Lei PLN 36/2014, nos termos do art. 4 do Decreto 8.367/2014.
Relata-se, tambm, irregularidades na gesto oramentria da Unio durante o exerccio de
2014, envolvendo a inscrio em restos a pagar de R$ 1,367 bilho referentes a despesas do
Programa Minha Casa Minha Vida, sem a observncia do disposto nos arts. 36, caput, da Lei
4.320/1964, 35 e 67, caput, do Decreto 93.872/1986.
Por fim, ser analisado o cumprimento das metas fiscais estabelecidas na LDO para 2014,
com destaque para a omisso de transaes primrias deficitrias da Unio nas estatsticas dos
resultados fiscais de 2014, e efetuadas consideraes a respeito das irregularidades graves
evidenciadas na execuo oramentria e na gesto fiscal naquele exerccio.

3.1 Plano Plurianual PPA 2012-2015

A lei que institui o plano plurianual estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos
e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes,
assim como as relativas aos programas de durao continuada, de acordo com o que previsto no 1
do art. 165 da Constituio Federal.
O PPA 2012-2015 foi institudo pela Lei 12.593/2012, cujo art. 21 considera reviso do plano
a incluso, a excluso ou a alterao de programas, por meio de proposta do Poder Executivo
consolidada em projeto de lei.
A Lei 12.593/2012 prev duas maneiras de atuao para o Poder Executivo. A primeira
mandatria, e determina que o PPA seja modificado para garantir sua compatibilidade com a LOA e
as leis de crditos adicionais, com o prazo de 90 dias aps a publicao da LOA. A segunda ato
discricionrio do Poder Executivo, caracterizada pelo carter gerencial de seu contedo, que visa
conferir ao plano uma estrutura que possibilite seu uso como instrumento efetivo de gesto. As
necessidades de reviso diferentes das possibilidades acima descritas devem ser encaminhadas por
projeto de lei, de iniciativa discricionria do Poder Executivo, no havendo exigncia legal quanto
periodicidade e ao envio de referido processo.
At o momento foram realizadas revises nos atributos dos programas temticos do PPA nos
anos de 2013 e 2014. Nas duas ocasies, enviou-se Comisso Mista de Planos, Oramentos
Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional (CMO) comunicados com as alteraes ocorridas,
por tratarem de matrias sob a discricionariedade da Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos (SPI/MP), conforme disciplina o art. 21 da Lei 12.593/2012. No primeiro ano foi
enviado tambm o Projeto de Lei 13/2013CN, contendo as modificaes de atributos que
demandavam a aprovao do Congresso Nacional, posteriormente convertido na Lei 12.953/2014.
O processo de reviso trouxe modificaes (incluses, excluses e alteraes) em objetivos,
indicadores, metas e iniciativas do PPA 2012-2015, nos seguintes quantitativos:

53

Reviso dos atributos do PPA 2012-2015 (exerccios de 2013 e 2014)

Ano

2013

Item

Incluses
PL

2014

Excluses

CMO

PL

Alteraes

CMO

PL

CMO

Incluses

Excluses

Alteraes

CMO

CMO

CMO

Programas

Objetivos

26

32

11

Indicadores

51

56

116

Metas

64

165

160

131

102

413

10

Iniciativas

28

79

123

126

30

149

39

Fonte: Nota Tcnica 16/SPI/MP.

1. Projeto de lei de reviso do PPA enviado ao CN (Projeto de Lei 12/2013 CN)
2. Alteraes feitas pelo Poder Executivo e comunicadas Comisso Mista de Planos, Oramento Pblicos e Fiscalizao do CN

Como possvel observar na tabela acima, em 2014, o processo de reviso do PPA no

envolveu excluso ou alterao de programas, objetivos, indicadores, metas e iniciativas. Foram
includas apenas 10 metas e 39 iniciativas, o que representa menos de 1% do nmero de metas e
iniciativas constantes do Plano.
Os valores globais dos programas temticos foram corrigidos da seguinte maneira: em 2013,
os valores do ano foram majorados tendo por referncia a LOA 2013, e posteriormente atualizados
com as leis de crditos adicionais do exerccio. Ainda em 2013, os valores de referncia para 2014 e
2015 foram ajustados utilizando-se como critrio o ndice de crescimento do PIB de 4,5% constante
da PLDO 2014. Em 2014, os valores foram atualizados pela LOA 2014. Dessa forma, o valor global
original do PPA 2012-2015 passou de R$ 5,5 trilhes para R$ 5,8 trilhes em 2014.
Segundo a mensagem presidencial que encaminhou o Projeto de Lei do Plano Plurianual
(PLPPA) 2012-2015, foram previstos dispndios globais da ordem de R$ 5,5 trilhes (38% superior
ao PPA 2008-2011) para atender os objetivos de governo, os recursos oramentrios (68%),
extraoramentrios (25%) e de investimento das estatais (7%). Entende-se por recursos
extraoramentrios os Planos de Dispndios Globais das Estatais, os Fundos, as agncias oficiais de
crdito e parcerias com o setor privado, bem como, as renncias fiscais.
A tabela abaixo resume a execuo oramentria do PPA 2012-2015 em 2012 e 2013. Como
as informaes relativas execuo oramentria do PPA esto contidas no relatrio anual de
avaliao do plano, enviado at o dia 31 de maio do ano subsequente ao avaliado, a anlise da
execuo oramentria relativa ao exerccio de 2014 apresentar defasagem de um exerccio.
PPA 2012-2015: Execuo Oramentria de 2012 e 2013
R$ bilhes

Programas/Ano

2012
Autorizado *

2013

Executado ** (A)

Autorizado *

2012/2013

Executado ** (B)

B/A

Programas Temticos

785,6

632,3

852,4

713,9

13%

Polticas Sociais

553,1

501,9

625,1

563,2

12%

Polticas de Infraestrutura

154,9

99,8

157,4

120,1

20%

Polticas de Desenvolvimento
Produtivo e Ambiental

47,1

20,3

42,3

20,3

0%

Polticas de Soberania e
demais temas especiais

30,5

10,3

27,6

10,3

0%

236,8

218,7

246,8

231,1

6%

1.022,4

851,0

1.099,2

945,0

11%

Programas de Gesto,
Manuteno e Servios ao
Estado
Total

Fonte: Relatrio Anual de Avaliao do PPA 2012-2015, Ano base 2012 e 2013, Volume I, Dimenso Estratgica.

54

* LOA e Crditos Adicionais.

** Liquidado dos Oramentos Fiscal e Seguridade e Pago do Oramento de Investimentos.

Verifica-se que, em 2012, a execuo oramentria do plano, considerando-se recursos

autorizados pela Lei Oramentria Anual (LOA) e crditos adicionais, alcanou R$ 851 bilhes, o
que representa 83% do total autorizado. Os programas temticos responderam por 74% da execuo
total, somando R$ 632,3 bilhes, enquanto o conjunto dos programas de gesto representou 26%
(R$ 218,7 bilhes) do total oramentrio executado pelo plano.
Em 2013, a execuo oramentria do plano foi de R$ 945 bilhes, cerca de 11% superior ao
ano anterior. A execuo alcanou 86% do valor autorizado. Os programas temticos responderam
por 76% da execuo total, somando R$ 713,9 bilhes, enquanto o conjunto dos programas de
gesto representou 24% (R$ 231,1 bilhes) do total oramentrio executado pelo plano.
A Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI/MP) informou a esta Corte de
Contas (Nota Tcnica 16/SPI/MP, de 27/2/2015) que o PPA 2012-2015 provocou alteraes
conceituais, estruturais e metodolgicas no processo de formulao at ento adotado. Por ser um
processo de inovao indissociavelmente ligado aprendizagem sobre a aplicao dos novos
conceitos realidade de cada rgo, identificaram-se inconsistncias na apreenso e na
operacionalizao do mtodo e das definies dos atributos do PPA. Como resultado, observou-se
que os programas temticos no foram desenvolvidos com uma base homognea de conhecimento
de todos os atores envolvidos.
A partir desse entendimento, os subsdios provenientes da avaliao e reviso do perodo de
vigncia do atual plano esto sendo centrais para o aperfeioamento da etapa seguinte. Nesse
sentido, para a elaborao do prximo PPA 2016-2019, a SPI avalia a necessidade de que os
conceitos sejam mais bem assimilados, de forma a proporcionar ampla discusso e uniformizao
na compreenso de todo o arcabouo terico-metodolgico, haja vista as mudanas realizadas no
modelo de planejamento do PPA 2012-2015. Dessa forma, no foram informadas propostas em
discusso que visem alteraes substantivas ao modelo vigente, mas sim, conforme informou a SPI,
melhorias direcionadas principalmente qualificao dos atributos do PPA.
Contudo, deve-se destacar que o modelo vigente de PPA apresenta fragilidades, como tm
asseverado atores relevantes, incluindo consultorias legislativas no mbito do Congresso Nacional e
o prprio TCU. H uma forte preocupao, por exemplo, com a criao de programas temticos,
cuja concepo no permite evidenciar a lgica das intervenes governamentais para alcanar
objetivos e atender a demandas sociais. Em relao s caractersticas dos atributos, tambm tm
sido apontados problemas em relao aos indicadores que no guardam, em parte significativa dos
casos, relao mais direta com os objetivos de cada programa e com a atribuio de metas apenas
para o perodo total do plano, sem especificar as entregas associadas a cada exerccio ao passo que
os recursos so anualizados para o primeiro ano pendente de execuo. Entre outras, essas
fragilidades reduzem a transparncia do plano e dificultam ao cidado associar os custos incorridos
pela administrao pblica aos produtos e resultados mais amplos, entregues a cada perodo do
ciclo de gesto.
Em que pese a dificuldade de acompanhamento da execuo das despesas financiadas com
recursos extraoramentrios, o Relatrio Anual de Avaliao do PPA 2012-2015, ano base 2013
ressalta a sua importncia para o financiamento das polticas pblicas. Nesse sentido, destaque-se,
em 2013: a importncia dos desembolsos do BNDES, de R$ 190 bilhes, para o financiamento das
micro e pequenas empresas, do investimento e da infraestrutura no pas; a relevncia dos R$ 122,7
bilhes do crdito rural aplicado na agricultura empresarial (dados do Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento Plano Safra 2012/2013); a contratao de R$ 109,2 bilhes de
55

operaes de crdito imobilirio com recursos da caderneta de poupana (Abecip e BCB); a

crescente importncia do financiamento subsidiado habitao popular, decorrente da entrega de
mais de um milho e meio de moradias no mbito da segunda etapa do Programa Minha Casa
Minha Vida (9 Balano do PAC 2); a centralidade dos R$ 19,2 bilhes em emprstimos para
agricultores familiares (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar dados do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio); e a atuao do Banco do Nordeste e do Banco da
Amaznia para a reduo das desigualdades regionais, sem apresentar, entretanto, indicadores que
atestem tendncias de minimizao das disparidades socioeconmicas nos mbitos macro e subregional.

3.2 Lei de Diretrizes Oramentrias LDO 2014

O 2 do art. 165 da Constituio Federal estabelece que a lei de diretrizes oramentrias
(LDO):
(...) compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de
capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor
sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras
oficiais de fomento.

A Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) acrescentou outros

contedos LDO e determinou que o projeto de lei deve ser acompanhado pelos anexos de metas
fiscais e de riscos fiscais.
Nesse sentido, possvel afirmar que a LDO deve antecipar a direo dos gastos pblicos,
definindo os parmetros que nortearo a elaborao do projeto de lei oramentria para o exerccio
subsequente. Para 2014, as diretrizes oramentrias foram estipuladas pela Lei 12.919/2013 (LDO
2014). Do projeto substitutivo da LDO 2014 encaminhado sano presidencial, foram vetados 38
dispositivos (artigos, pargrafos e incisos) e as 194 programaes constantes do Anexo de
Prioridades e Metas (Mensagem 595/2013 da Presidncia da Repblica).

3.2.1 Priorizao de aes no exerccio de 2014

O projeto da LDO 2014 (PL 2/2013 CN) encaminhado ao Congresso Nacional no continha
anexo especfico de prioridades e metas, exatamente como ocorrido em relao ao projeto da LDO
nos exerccios de 2012 e 2013.
As prioridades para 2014 foram abordadas no art. 4 do projeto de lei elaborado pelo Poder
Executivo, nos seguintes termos:
Art. 4 As prioridades e metas da administrao pblica federal para o exerccio de 2014, atendidas as
despesas contidas no Anexo III e as de funcionamento dos rgos e das entidades que integram os
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, correspondem s aes relativas ao Programa de Acelerao
do Crescimento - PAC e ao Plano Brasil Sem Misria - PBSM, as quais tero precedncia na alocao dos
recursos no Projeto e na Lei Oramentria de 2014, no se constituindo, todavia, em limite programao
da despesa.

O Parecer Preliminar sobre o PL 2/2013 CN, que dispe sobre as diretrizes para a
elaborao e execuo da lei oramentria de 2014, aprovado pela Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), determinou, por sua vez, a necessidade de incluso do
Anexo de Metas e Prioridades no PLDO para o ano 2014, o Anexo VII.
Segundo o parecer proferido pela CMO, o PLDO para 2014 determinou, no art. 4, tosomente que as prioridades corresponderiam s aes integrantes do Plano de Acelerao do
56

Crescimento (PAC) e do Plano Brasil Sem Misria (PBSM). Contudo, a indicao de programas e
planos no associada ao detalhamento das aes oramentrias, no atenderia aos requisitos
constitucionais, uma vez que a definio de metas e prioridades direcionaria a aplicao dos
recursos pblicos.
Encaminhado o projeto de lei substitutivo sano presidencial, todas as 194 aes elencadas
no Anexo VII foram vetadas, sob o argumento de que a ampliao realizada pelo Congresso
Nacional no rol de prioridades constantes do PLDO, notadamente o Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) e o Plano Brasil Sem Misria (PBSM), poderia desorganizar os esforos do
governo para melhorar a execuo, o monitoramento e o controle de suas prioridades, reduzindo,
inclusive, os instrumentos disponveis para controle da situao fiscal do pas.
Assim, para o exerccio de 2014, a LDO apenas indicou como prioridades da administrao
pblica federal as aes do PAC e do PBSM, aps o atendimento das despesas que constituem
obrigao constitucional ou legal e daquelas de funcionamento dos rgos.
As prioridades e metas da administrao pblica federal foram identificadas no art. 4 da
LDO/2015 (Lei 13.080, de 2 de janeiro de 2015), e visualizadas na marcao do resultado primrio
RP-3, na relao das informaes complementares aos projetos de leis oramentrias anuais e no
Siop Acesso Pblico.
Sobre a matria, importante frisar que o Poder Executivo tem autonomia durante todo o
exerccio para incluir/excluir aes nesses dois conjuntos definidos como prioritrios, alm do fato
de que polticas de governo como o PAC e o PBSM serem abrangentes por natureza.
Em relao ao PAC, cabe ressaltar que foi institudo pelo Decreto 6.025/2007 e trata
especialmente de conjunto de medidas relacionadas ao incentivo de investimento pblico e privado
em obras de infraestrutura no pas. Essas medidas so definidas privativamente pelo Poder
Executivo, que tem a liberdade de incluir ou retirar aes de forma discricionria, conforme o art. 4
do referido Decreto, o qual dispe que fica institudo o Grupo Executivo do Programa de
Acelerao do Crescimento - GEPAC, vinculado ao CGPAC, com o objetivo de consolidar as aes,
estabelecer metas e acompanhar os resultados de implementao e execuo do PAC.
No caso do Programa Brasil Sem Misria, so utilizados planos oramentrios, instrumentos
de natureza gerencial, para agregar diferentes aes oramentrias desde a fase de planejamento at
a execuo, a partir da utilizao de um marcador especfico (indicador de plano oramentrio
Brasil Sem Misria). Em auditoria operacional (Acrdo 2.452/2014TCUPlenrio) realizada
com o objetivo de analisar o processo de gerenciamento dos planos oramentrios e os impactos da
reviso do cadastro de aes na elaborao do Projeto de Lei Oramentria Anual de 2013 (PLOA
2013), foi apontado que os planos oramentrios vinculados a uma ao podem ser ajustados em
qualquer poca do ano, dispensando publicao em ato legal.
Cabe destacar que o art. 3 da LDO permitiu que a meta do supervit primrio fosse reduzida
mediante a subtrao do valor total das despesas do PAC e as perdas de receita geradas por
incentivos fiscais concedidos por meio de desoneraes tributrias. Nos exerccios anteriores a
possibilidade de deduo se limitava s despesas do PAC, que alcanaram R$ 45,2 bilhes em 2013,
conforme dados apresentados no Relatrio sobre as Contas do Governo daquele exerccio. Contudo,
a forma de clculo do supervit primrio prevista na LDO 2014 foi alterada pela Lei 13.053/2014,
em funo da frustrao na arrecadao das receitas.
Essas constataes foram tratadas no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo
da Repblica do exerccio de 2013, sendo objeto de ressalva pelo Tribunal, em face do
descumprimento do 2 do art. 165 da Constituio Federal, bem como culminaram em
57

recomendao Casa Civil e ao MP para que inclussem nos projetos de leis de diretrizes
oramentrias o rol de prioridades da administrao federal, com suas respectivas metas, a fim de
possibilitar o monitoramento e avaliao de seu desempenho ao longo da execuo do oramento a
que se referem.
A seguir, analisada a prioridade dada pelo Poder Executivo s despesas relativas ao Plano
Brasil Sem Misria no exerccio de 2014. As aes referentes ao PAC, por sua vez, sero analisadas
no subitem 4.1 deste parecer prvio.

3.2.2 Plano Brasil Sem Misria

O Plano Brasil Sem Misria foi institudo pelo Decreto 7.492/2011, com o objetivo de
superar a situao de extrema pobreza da populao em todo o territrio nacional, por meio da
integrao e articulao de polticas, programas e aes. De acordo com o art. 2, pargrafo nico,
do decreto, considerada de extrema pobreza a populao com renda familiar per capita mensal de
at R$ 77,00 (setenta e sete reais).
No que tange a sua atuao, o plano est ancorado em trs eixos: garantia de renda; acesso a
servios pblicos; e incluso produtiva de seu pblico alvo. Com relao ao seu custeio, assentou o
art. 12, pargrafo nico, do citado normativo que as dotaes oramentrias da Unio destinadas ao
plano devero ser executadas, pelos rgos e entidades participantes, utilizando o plano interno (PI)
especfico do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi).
A seguir, so apresentadas as despesas relacionadas ao PBSM, conforme os critrios
estabelecidos pelo MDS. Cabe ressaltar que essa identificao no feita por ao oramentria,
mas por plano oramentrio (PO). O PO, de acordo com o Poder Executivo, um instrumento
gerencial, de carter facultativo, e tem por finalidade permitir que tanto a elaborao do oramento
quanto o acompanhamento fsico e financeiro da execuo ocorram em nvel mais detalhado.
Assim, uma ao oramentria pode ter planos oramentrios pertencentes ao PBSM e outros
no. A tabela seguinte apresenta como se subdividem as aes que contemplam despesas do Plano
Brasil Sem Misria por ministrios.
Aes com planos oramentrios referentes ao Plano Brasil Sem Misria por ministrios

(A)/(B)%

Dotao dos
PO referentes
ao PBSM (C)
(em R$
milhes)

37

86%

32.370

32.508

100%

14

16

88%

1.300

1.303

100%

35

23%

417

1.115

37%

20

5%

378

789

48%

100%

188

188

100%

14

64%

125

125

100%

N de
aes

Planos
oramentrios
referentes ao
PBSM (A)

Total de
planos
oramentrios
das aes (B)

Desenvolvimento Social e
Combate Fome

21

32

Integrao Nacional

Desenvolvimento Agrrio

Fazenda
Meio Ambiente
Trabalho e Emprego

Ministrio

Dotao
total das
aes (D)
(em R$
milhes)

(C)/(D)%

Agricultura

50%

11

133

8%

Total

37

70

131

53%

34.789

36.161

96%

Fonte: Siafi Gerencial.

Pela tabela, verifica-se que no existe padro em relao participao dos planos
oramentrios referentes ao PBSM em relao ao total de POs das aes. Enquanto no Ministrio
58

do Meio Ambiente as aes so exclusivamente compostas por POs do PBSM, no Ministrio do

Desenvolvimento Agrrio, apenas 23% dos POs das aes referem-se ao Plano Brasil Sem Misria.
Em mdia, o nmero de POs do Plano Brasil Sem Misria correspondeu a 53% do nmero total de
POs das aes; em termos de valores monetrios, a dotao dos POs do PBSM correspondeu a 96%
da dotao total das aes.
A tabela seguinte apresenta a execuo das despesas referentes ao Plano Brasil Sem Misria,
ou seja, so consideradas, nas aes, apenas as despesas que contenham marcadores do PBSM.
Ressalta-se que o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome executa a maior parte
das aes do Plano Brasil Sem Misria (21 das 37 aes) e, em termos monetrios, o valor
empenhado pelo MDS corresponde a 95% do valor total empenhado no PBSM.
Despesas relacionadas ao Plano Brasil Sem Misria por ministrios - 2014
R$ milhes

Dotao

Empenho

Inscrio em
RP - No
Processado

%
Empenhado
por ministrio

32.370

31.969

1.896

99%

1.300

1.112

758

86%

417

265

199

64%

Fazenda

378

170

45%

Meio Ambiente

188

165

81

88%

Trabalho e Emprego

125

123

99

98%

Agricultura

11

64%

12

37

34.789

33.811

3.038

97%

Ministrio

N de
programas

N de
aes

Desenvolvimento Social e Combate

Fome

21

Integrao Nacional

Desenvolvimento Agrrio

Total
Fonte: Siafi Gerencial.

(1) A totalizao no coincide com a soma das parcelas, porque alguns programas so executados por mais de um ministrio.

Verifica-se que doze programas, subdivididos em 37 aes, contemplam despesas do PBSM.

O Ministrio do Desenvolvimento Social e o Ministrio da Integrao Nacional, em conjunto,
respondem por 98% da despesa empenhada.
Na tabela analisada, a apresentao da execuo das despesas do Plano Brasil Sem Misria
concentrou-se na soma dos valores monetrios por ministrio, indiferente ao ocorrido
individualmente com cada ao. Ou seja, pode haver aes nas quais nem sequer houve empenho,
mas essa situao permanece oculta devido ao seu reduzido valor monetrio em relao ao conjunto
das aes do rgo.
O grfico seguinte apresenta os dados de outra forma, procurando complementar as
informaes apresentadas. Nele, os percentuais de execuo valor empenhado em relao
dotao so considerados individualmente para cada ao. No grfico, o nmero apresentado
entre parnteses, aps a denominao do rgo, indica o nmero de aes do ministrio que
receberam dotao para despesas do PBSM.
Cada ministrio corresponde a uma coluna do grfico e a execuo das despesas do Plano
Brasil Sem Misria dessas aes distribuda em quatro subgrupos: o de aes cujas despesas do
PBSM tm execuo inferior 50% respectiva dotao; o de aes com execuo entre 50% e 75%;
o de aes com execuo entre 75% e 97%; e o grupo das aes com execuo superior a 97%
(percentual que corresponde ao valor total empenhado em despesas do PBSM em relao ao total da
dotao). Por exemplo, a coluna referente totalizao dos dados (Unio) informa que o Poder

59

Executivo executou 37 aes que contemplam despesas com marcadores do Plano Brasil Sem
Misria: em quinze dessas aes as despesas referentes ao PBSM obtiveram percentual de execuo
superior a 97% da respectiva dotao; em doze, entre 75% e 97%; em trs, entre 50% e 75%; e, em
sete aes, o percentual de execuo das despesas do PBSM foi inferior a 50%, o que corresponde a
19% das aes.
Execuo das Despesas Referentes ao Plano Brasil Sem Misria Agregadas por Ao e Ministrios 2014

11

15

1
2

1
12

8
2

1
1

Inferior a 50%

Entre 50% e 75%

Entre75% e 97%

Acima de 97%

Fonte: Siafi.
Nota: Percentuais de execuo correspondem a despesa empenhada em relao dotao.

Percebe-se acima que, em 30 das 37 aes (81%), as despesas do Plano Brasil sem Misria
tiveram execuo superior a 50%. Das sete aes com percentual de execuo considerado fraco,
inferior a 50%, uma pertence ao Ministrio da Fazenda, uma ao Ministrio de Desenvolvimento
Social e Combate Fome, duas ao Ministrio da Integrao Nacional, duas ao Ministrio de
Desenvolvimento Agrrio e uma ao Ministrio da Agricultura Pecuria e Abastecimento. O quadro
seguinte apresenta essas aes, discriminadas pelos respectivos planos oramentrios.

Aes e Planos Oramentrios do Plano Brasil Sem Misria com empenho inferior a 50% da dotao 2014
R$ milhes

rgo

Programa

Fazenda

Operaes
Especiais

UO
Remunerao de
Agentes
Financeiros
Recursos sob

Ao
00M4 Remunerao a
Agentes
Financeiros

PO
000F Operacion. das
Aes de
Transferncia
60

Dot. Atual.
(A)

Empenho (B)

B/A

377,60

169,50

45%

rgo

Desenv.
Social e
Combate
Fome

Programa

Desenv.
Regional,
Territorial
Sust. e
Economia
Solidria

UO
Superviso do
Ministrio da
Fazenda

Desenvolvimento
Social e Combate
Fome

Integrao
Nacional

Integrao
Nacional

Desenv.
Regional,
Territorial
Sust. e
Economia
Solidria

Superintendncia
do
Desenvolvimento
do Nordeste

Superintendncia
do
Desenvolvimento
do Centro-Oeste

Codevasf

Ao

PO
de Renda e do
Cadastro nico
dos programas
Sociais do
Governo
Federal

Dot. Atual.
(A)

Empenho (B)

B/A

20GG - Fomento,
Capacitao
Ocupacional,
Intermediao e
Assistncia
Tcnica a
Empreendimentos
Populares e
Solidrios e a
Trabalhadores

0001 - Brasil
Sem Misria

16,00

0,00

0%

20N9 - Apoio ao
Associativismo e
Cooperativismo Plano Brasil Sem
Misria

0001 - Apoio
ao
Associativismo
e
Cooperativismo
Plano Brasil
Sem Misria

8,70

0,17

2%

20N8 - Promoo
de Iniciativas para
o Aprimoramento
da Produo e
Insero
Mercadolgica Plano Brasil Sem
Misria

0001 Promoo de
Iniciativas para
o
Aprimoramento
da Produo e
Insero
Mercadolgica
- Plano Brasil
Sem Misria

29,06

12,94

45%

20N9 - Apoio ao
Associativismo e
Cooperativismo Plano Brasil Sem
Misria

0001 - Apoio
ao
Associativismo
e
Cooperativismo
Plano Brasil
Sem Misria

0,50

0,00

0%

20N9 - Apoio ao
Associativismo e
Cooperativismo Plano Brasil Sem
Misria

0001 - Apoio
ao
Associativismo
e
Cooperativismo
Plano Brasil
Sem Misria

0,65

0,00

0%

20N8 - Promoo
de Iniciativas para
o Aprimoramento
da Produo e
Insero
Mercadolgica Plano Brasil Sem
Misria

0001 Promoo de
Iniciativas para
o
Aprimoramento
da Produo e
Insero
Mercadolgica
- Plano Brasil
Sem Misria

1,15

0,50

43%

20N8 - Promoo
de Iniciativas para
o Aprimoramento
da Produo e
Insero
Mercadolgica Plano Brasil Sem
Misria

0001 Promoo de
Iniciativas para
o
Aprimoramento
da Produo e
Insero
Mercadolgica

0,20

0,002

1%

61

rgo

Desenv.
Agrrio

Programa

UO

Agricultura
Familiar

Ao

Desenvolvimento
Agrrio

210O - Assistncia
Tcnica e Extenso
Rural para
Agricultura
Familiar

210W - Apoio
Org. Econmica e
promoo da
Cidadania de
Mulheres Rurais

Agricultura,
Pecuria e
Abastec.

Segurana
Alimentar e
Nutricional

Conab

Dot. Atual.
(A)

Empenho (B)

B/A

0003 - Brasil
Sem Misria Assistncia
Tcnica e
Extenso Rural
para
Agricultura
Familiar

150,32

52,29

35%

0005 - Brasil
Sem Misria Formao e
Capacitao de
Agentes de
Assist. Tcnica
e Ext. Rural

2,00

0%

000E - Brasil
Sem Misria Assistncia
Tcnica e
Extenso Rural
em reas
Indgenas

5,00

0%

0004 - Brasil
Sem Misria
Documentao
da
Trabalhadora
Rural

16,00

6,78

42%

0001 Aquisio de
Embarcaes BSM

0,00

0,00

0%

0003 Manuteno do
Servio Mvel
Fluvial - BSM

0,00

0,00

0%

PO
- Plano Brasil
Sem Misria

20TB - Servio de
Abastecimento
Mvel Fluvial

Fonte: Siafi Gerencial.

A Prestao de Contas da Presidncia da Repblica relativa ao exerccio de 2014 destacou que

a anlise do percentual de recursos empenhados em relao dotao oramentria deve levar em
considerao que, em algumas aes, o valor empenhado ficou no limite oramentrio disponvel
para empenho (como exemplo, as aes 210O e 210W). Alm disso, as aes que compem o Plano
Brasil Sem Misria, majoritariamente, apoiam-se em parcerias com outros rgos e entes
federativos. De um lado, isso algumas vezes permite alcanar sinergia que possibilita o alcance das
metas a custo inferior ao inicialmente previsto. Contudo, noutras ocasies essas parcerias requerem
procedimentos burocrticos que tornam a operacionalizao mais complexa.
Por fim, a demonstrao do desempenho oramentrio no mbito do PBSM no pode
prescindir de justificativas individualizadas para as aes cujo percentual de execuo pode ser
considerado fraco, conforme apresentado na tabela seguinte.
Aes e Planos Oramentrios do Plano Brasil Sem Misria com Empenho Inferior a 50% da Dotao
2014: Justificativas PCPR 2014
Ministrio
Fazenda

Ao

Justificativa

Ao 00M4
Remunerao a Agentes
Financeiros (empenho de

Em funo da limitao de empenho, o MF ficou impossibilitado de

descentralizar ao MDS a totalidade da dotao do referido PO, porm o

62

Ministrio

Ao
45%).

Desenvolvimento
Social e Combate
Fome

Integrao Nacional

Desenvolvimento
Agrrio

Agricultura, Pecuria e
Abastecimento

Justificativa
montante descentralizado foi integralmente empenhado.

Ao 20GG Fomento,
Capacitao Ocupacional,
Intermediao e
Assistncia Tcnica a
Empreendimentos
Populares e Solidrios e a
Trabalhadores (sem
execuo).

Os recursos destinados a essa ao foram integralmente disponibilizados

para a ao 20TR do Programa 2030 Educao Bsica, sendo que R$ 4
milhes foram remanejados por decreto e o restante seria remanejado por
projeto de lei, que no foi votado. Destaque-se que a ao 20TR teve 100%
dos recursos empenhados e pagos.

Ao 20N9 Apoio Ao
Associativismo e
Cooperativismo PBSM
(empenho de diversos
POs abaixo de 50%).

Apesar de os recursos do Plano Brasil sem Misria no sofrerem

contingenciamento, no h separao desses recursos no limite para
empenho, disponibilizado ao Ministrio. Ante os limites concedidos, o
Ministrio teve que propor inicialmente um contingenciamento interno de
50% dos recursos para todo o Programa 2029, incluindo as aes 20N7,
20N8 e 20N9. Todavia, com o decorrer da execuo oramentria, e tendo
em vista a prioridade do PBSM, o limite foi sendo ampliado e foi possvel
executar em torno de 80% da dotao atualizada. importante destacar,
ainda, que do total da dotao atualizada, R$ 5 milhes estavam
indisponveis na ao 20N7.

Ao 20N8 Promoo
de Iniciativas para o
Aprimoramento da
Produo e Insero
Mercadolgica PBSM
(empenho de diversos
POs abaixo de 50%).
Ao 210O Assistncia
Tcnica e Extenso Rural
para Agricultura Familiar
(empenho de diversos
planos oramentrios
abaixo de 50%).

No caso da Ao 210O, foram executados 99,39% do valor da ao, tendo

por base o limite oramentrio disponibilizado para empenho. J na Ao
210S foram executados 118,87% do valor da ao, tambm tendo por base
o limite oramentrio disponibilizado para empenho, o que correspondeu a
89,7% da dotao total.

Ao 210W Apoio
Organizao Econmica e
Promoo da Cidadania
de Mulheres Rurais
(Plano Oramentrio
0004 - empenho de 42%).

Houve superao das metas nos anos anteriores, de maneira que a

diminuio dos recursos e das aes no ano de 2014 foi compensada pelos
resultados dos anos antecedentes, tendo sido cumpridas as metas fsicas do
Plano Brasil sem Misria para essa ao. Dentro do limite oramentrio
estabelecido, a execuo alcanou 82%.

Ao 20TB Servio de
Abastecimento Mvel
Fluvial (dotao final
igual a zero).

A Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) pediu autorizao para

fazer remanejamento desta ao, autorizado pela Sesep em conjunto com a
Secretaria de Oramento Federal.

Fonte: PCPR 2014

Irregularidade
Ausncia do rol de prioridades da administrao pblica federal, com suas respectivas
metas, no Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias de 2014, descumprindo o previsto no 2
do art. 165 da Constituio Federal.
Recomendao
Casa Civil da Presidncia da Repblica e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto que incluam, nos projetos de lei de diretrizes oramentrias, o rol de prioridades da
administrao pblica federal, com suas respectivas metas, nos termos do 2 do art. 165 da
Constituio Federal, que estabelece que as leis de diretrizes oramentrias devem compreender
as metas e prioridades da administrao pblica federal, instrumento indispensvel ao
monitoramento e avaliao de seu desempenho ao longo da execuo do oramento a que se
referem.

3.3 Lei Oramentria Anual (LOA)

A Constituio Federal, no art. 165, inciso III e 5, determina que lei de iniciativa do Poder
Executivo estabelea o oramento anual, o qual compreender o oramento fiscal, referente aos
63

poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive
fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico; o oramento de investimento das empresas em
que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e o
oramento da seguridade social, abrangendo as entidades e rgos a ela vinculados, da
administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo poder
pblico.
A elaborao da LOA ser orientada pela lei de diretrizes oramentrias (LDO) e
compatibilizada com o plano plurianual (PPA).

3.3.1 Disponibilidades de recursos no exerccio de 2014

A lei oramentria anual referente ao exerccio financeiro de 2014 (LOA 2014), Lei
12.952/2014, estimou a receita e fixou a despesa em cerca de R$ 2,488 trilhes. Desse valor, R$
2,383 trilhes destinaram-se aos oramentos fiscal e da seguridade social (OFSS), sendo R$ 654,7
bilhes concernentes ao refinanciamento da dvida pblica federal. O oramento de investimento
(OI), que abrange as empresas estatais independentes, sejam empresas pblicas ou sociedades de
economia mista, totalizou R$ 105,7 bilhes.
Alteraes dos oramentos
Segundo consta do Balano Geral da Unio (BGU), com a abertura e a reabertura de crditos
adicionais, computados os anulados (fonte de recurso) e os cancelados, o oramento anual foi
acrescido em R$ 230,7 bilhes, sendo R$ 225,2 bilhes nos OFSS e R$ 5,5 bilhes no oramento de
investimento.
As tabelas a seguir registram, para os exerccios de 2013 e 2014, os valores abertos por tipo
de crdito no mbito dos OFSS e OI. Destaca-se que parcela dos crditos adicionais foi suportada
por cancelamento de dotaes j previstas na LOA, cujos valores tambm esto registrados.
Abertura de crditos adicionais OFSS 2013 e 2014
R$ bilhes

Crditos Adicionais

2013

2014

Suplementares

269,8

324,9

1,7

49,9

17,8

Total Bruto

321,7

344,4

Cancelamentos

132,2

119,2

Total Lquido

189,5

225,2

Especiais
Extraordinrios

Fonte: Secretaria do Oramento Federal (SOF).

Abertura de crditos adicionais OI 2013 e 2014

R$ bilhes

Crditos Adicionais

2013

2014

Suplementares

30

8,8

Especiais

1,7

0,2

Extraordinrios

0,2

18,4

Total Bruto

31,9

27,4

Cancelamentos

19,3

21,9

Total Lquido

12,6

5,5

64

Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest).

Abertura de crditos extraordinrios

Em 2014, foram editadas cinco medidas provisrias para abertura de crditos extraordinrios,
no valor total de R$ 17,1 bilhes. O grfico a seguir permite identificar, nos ltimos cinco
exerccios, o montante de medidas provisrias e os valores concernentes abertura de crditos
extraordinrios.
Segundo a SOF, a variao observada entre os valores de crditos extraordinrios entre 2013 e
2014, refere-se reabertura de programaes constantes da Medida Provisria 598, de 27/12/12, no
valor de R$ 32,0 bilhes, efetivada por meio do Decreto sem nmero de 23/1/13, publicado no
DOU, do dia subsequente, devido no aprovao do Projeto de Lei Oramentria 2013 PLOA
2013 at a data de edio da citada medida provisria, o que poderia interromper a execuo de
investimentos e programaes prioritrias no incio do exerccio de 2013, causando prejuzos
populao.
Medidas Provisrias sobre crditos extraordinrios 2010-2014

Fonte: SOF e Presidncia da Repblica.

Nota: Excluem-se as MPs relativas a refinanciamentos da dvida pblica e abrangem-se apenas os crditos adicionais relativos
aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social em valores lquidos.

Disponibilidades por fonte de recursos

Em que pese a necessidade de resultados primrios positivos, as limitaes de movimentao
e empenho e de pagamento tm gerado, ao longo dos anos, significativas restries ao alcance dos
objetivos pretendidos no mbito dos programas de governo. So expressivas as disponibilidades de
recursos que permanecem na Conta nica do Tesouro Nacional, sem utilizao imediata.
Em razo do pargrafo nico do art. 8 da LRF ao dispor que os recursos legalmente
vinculados finalidade especfica devem ser utilizados exclusivamente para atender ao objeto de
sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso , os valores
arrecadados e classificados nas fontes oramentrias devem permanecer nelas contabilizados nos
exerccios subsequentes ao de sua arrecadao.
No obstante, as receitas primrias s afetam o clculo do resultado primrio no exerccio de
sua arrecadao. Dessa forma, as despesas efetivadas conta desses valores em exerccios seguintes
65

ao da arrecadao no possuem contrapartida em nenhuma receita, e, por isso, causam efeito

negativo no resultado primrio. Isso termina por incentivar a manuteno de tais recursos na Conta
nica, e, consequentemente, dificultar o uso desses recursos nas reas em que originalmente
deveriam ser aplicados.
A conta Disponibilidades por Fonte de Recursos indica o montante dos recursos arrecadados e
temporariamente no aplicados, disponveis na conta nica. Seu saldo, ao final do exerccio de
2014, correspondeu a R$ 430,8 bilhes. Desses, R$ 153,3 bilhes (35,6%) referem-se fonte de
recursos 43 - Refinanciamento da Dvida Pblica Mobiliria Federal, composta de recursos
oriundos de emisso de ttulos da dvida pblica, de responsabilidade do Tesouro Nacional.
O grfico a seguir compara os saldos finais da referida conta ao final de cada exerccio de
2010 a 2014.
Disponibilidades por fonte de recursos 2010 a 2014
R$ milhes

Fonte: Siafi

Nota-se que as disponibilidades tm decrescido aps 2012, apresentando em 2014 diminuio

de 13% em relao a 2013.
Esse panorama revela uma tenso entre as necessidades de cumprimento de metas de
supervit primrio e a efetividade do planejamento oramentrio, fenmeno que se reflete na
poltica de gesto das disponibilidades oramentrias.

3.3.2 Receita
3.3.2.1 Previso e Arrecadao de Receita
Critrio do Oramento
A Lei Oramentria Anual de 2014 estimou inicialmente em R$ 2,383 trilhes a arrecadao
total da Unio, compreendendo os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, posteriormente
atualizada para R$ 2,608 trilhes, das quais, deduzidas as receitas intra-oramentrias, totalizou R$
2,585 trilhes, conforme tabela a seguir extrada do Balano Oramentrio, item 5.1.4 da PCPR
66

2014, ajustado pelos dados do Relatrio Resumido de Execuo Oramentria de janeiro a

dezembro de 2014:
Previso e Realizao de Receitas Oramentrias 2014
R$ milhes

Receita Prevista
Atualizada (A)1

Discriminao da Receita
I - Receitas do Tesouro
I.1- Receitas Correntes
Receitas Tributrias
Receitas de Contribuio
Receitas Patrimoniais
Receitas Agropecurias
Receitas Industriais
Receitas de Servios
Transferncias Correntes
Outras Receitas Correntes
I.2- Receitas de Capital
Operaes de Crdito
Alienao de Bens
Amortizao de Emprstimos
Transferncias de Capital
Outras Receitas de Capital
II - Supervit Financeiro de Exerccios Anteriores
III Excesso de Arrecadao
IV - Dficit

2.584.760
1.381.004
443.898
703.129
100.144
28
949
54.645
1.232
76.979
978.553
851.117
5.484
36.376
101
85.475
212.477
12.726
-

Receita Realizada (B)1

Insuficincia
(Excesso) %

2.269.808
1.243.280
400.547
670.990
82.394
27
582
41.621
774
46.344
947.914
827.911
1.105
32.607
149
86.142
78.614

12,2
10,0
9,8
4,6
17,7
3,6
38,7
23,8
37,2
39,8
3,1
2,7
79,9
10,4
(47,5)
(0,8)
100
100

(1) por fora do disposto no 1 do art. 50 da LRF, no foram considerados os saldos de receitas intraoramentrias.
Fonte: PCPR 2014 Balano Oramentrio.

Observa-se que a receita realizada do Tesouro ficou 12,2% abaixo do previsto. Ao se excluir o
supervit financeiro de exerccios anteriores e o excesso de arrecadao, constata-se que a diferena
de previso cai para 3,8%, visto que a receita prevista cai para R$ 2,360 bilhes. De fato, no houve
supervit financeiro no exerccio anterior, tampouco excesso de arrecadao. Ademais, registrou-se
um dficit de R$ 78 bilhes, o que ampliou a diferena entre previso e realizao da receita.
Tem-se observado ao longo dos ltimos anos a manuteno de uma diferena entre o valor
previsto da receita de capital e o efetivamente realizado. Essa diferena deve-se, principalmente,
dificuldade de previso dessas receitas, que so fortemente influenciadas pelo comportamento do
mercado financeiro. A receita de capital realizada, R$ 947,9 bilhes, ficou 3,1% abaixo da previso
total, que era de R$ 978,6 bilhes. Examinando mais detalhadamente essa receita, constata-se que
os itens alienao de bens e amortizao de emprstimos apresentam maiores diferenas relativas
entre a previso e o efetivamente arrecadado, 79,9% e 10,4%, respectivamente. No entanto, o que
mais contribuiu nominalmente para a diferena total foram as operaes de crdito, em um total de
R$ 23,2 bilhes.
Relativamente s receitas correntes, cuja realizao, conforme balano oramentrio, atingiu o
montante de R$ 1,243 trilho, verificou-se uma variao negativa de 10% quando comparada
previso atualizada. Entre os itens que contriburam para esse resultado, observa-se que as receitas
industriais e transferncias correntes foram as que apresentaram maior divergncia entre a previso
atualizada e a receita realizada em 2014, com 38,7% e 37,2%, respectivamente.
Nota-se que a estimativa das receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal do
Brasil (RFB), mesmo sendo a que apresenta maior aderncia percentual entre a estimativa e a

67

realizao, apresentou variaes negativas tanto nas receitas tributrias, de 9,8%, quanto nas de
contribuies, de 4,6%, situao que ser analisada mais adiante.
3.3.2.2 Desempenho da Arrecadao Federal e Seguro DPVAT
Comportamento da Arrecadao das Receitas Correntes
A arrecadao bruta das receitas correntes alcanou, em 2014, o montante de R$ 1,302 trilho.
O valor lquido, excluindo-se as receitas correntes intraoramentrias e dedues de receitas
correntes, alcanou R$ 1,243 trilho, representando um aumento de 1,94% relativamente ao ano
anterior, quando as receitas correntes alcanaram o valor de R$ 1,220 trilho.
Como apresentado na tabela a seguir, pode-se observar que as receitas de contribuies
continuam sendo a maior fonte de arrecadao federal entre os itens da receita corrente,
representando 52,82% do total arrecadado no ano. Isso se deve, basicamente, s contribuies para
o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), item individual de maior expresso entre as receitas
correntes (24,68% em 2014), com crescimento real de 0,42% no exerccio analisado. No entanto,
comparando-se ao ano anterior, ocorreu um decrscimo real de 1,04% no total de contribuies,
decorrente de queda real na arrecadao da Cofins, do PIS/Pasep e da CSLL.
Desempenho das Receitas Correntes 2013/2014
R$ milhes

2013
Receita
Receita Tributria
Impostos
sobre Comrcio Exterior
sobre Patrimmio e Renda
Propriedade Territorial Rural
Pessoa Fsica
Pessoa Jurdica
Retido nas Fontes
Parcelamentos
sobre Produtos Industrializados
Fumo
Bebidas
Automveis
Vinculado Importao
Outros
sobre Operaes Financeiras

Taxas
Receita de Contribuies
Contribuies Sociais
Cofins
CPSSS
Contribuies Reg. Geral de Prev. Social
PIS/Pasep
CSLL
Demais contribuies Sociais
Contribuies Econmicas
Cide Combustveis
Demais contribuies econmicas

Receita Patrimonial
Receitas Imobilirias
Receitas de Valores Mobilirios
Compensaes Financeiras

2014
% sobre
Total

Valor (A)

Valor (B)

Variaes %
%
sobre
Total

Nominal
(B/A)

IPCA

398.155
391.287

32,30
31,74

420.890
414.032

33,21
32,67

5,71
5,81

-0,66
-0,56

36.675
279.672
753
23.931
115.488
138.453
1.047
45.754
5.097
3.436
3.504
15.211
18.506
29.185

2,98
22,69
0,06
1,94
9,37
11,23
0,08
3,71
0,41
0,28
0,28
1,23
1,50
2,37

36.788
298.041
891
25.442
116.397
154.397
913
49.575
5.654
3.343
4.559
15.187
20.831
29.629

2,90
23,52
0,07
2,01
9,19
12,18
0,07
3,91
0,45
0,26
0,36
1,20
1,64
2,34

0,31
6,57
18,33
6,31
0,79
11,52
-12,80
8,35
10,93
-2,71
30,11
-0,16
12,56
1,52

-5,73
0,15
11,20
-0,09
-5,28
4,80
-18,05
1,83
4,25
-8,57
22,27
-6,17
5,79
-4,59

6.868
635.640

0,56
51,56

6.858
669.365

0,54
52,82

-0,15
5,31

-6,16
-1,04

625.566
184.799
10.160
292.676
48.528
60.539
28.864
10.075
739
9.336

50,74
14,99
0,82
23,74
3,94
4,91
2,34
0,82
0,06
0,76

659.115
189.692
10.928
312.740
50.577
63.033
32.145
10.250
23
10.227

52,01
14,97
0,86
24,68
3,99
4,97
2,54
0,81
0,00
0,81

5,36
2,65
7,56
6,86
4,22
4,12
11,37
1,74
-96,89
9,54

-0,98
-3,53
1,08
0,42
-2,05
-2,15
4,66
-4,39
-97,08
2,95

88.004

7,14

84.630

6,68

-3,83

-9,62

1.421
28.380
36.393

0,12
2,30
2,95

1.430
35.364
39.277

0,11
2,79
3,10

0,63
24,61
7,92

-5,43
17,11
1,43

68

2013
Receita

Valor (A)

Receita de Concesses e Permisses

Outras receitas patrimoniais

% sobre
Total

Valor (B)

Variaes %
%
sobre
Total

Nominal
(B/A)

IPCA

21.118
692

1,71
0,06

8.060
499

0,64
0,04

-61,83
-27,89

-64,13
-32,23

27
926
50.846
773
58.402

0,00
0,08
4,12
0,06
4,74

28
587
41.780
788
49.176

0,00
0,05
3,30
0,06
3,88

3,70
-36,61
-17,83
1,94
-15,80

-2,54
-40,43
-22,78
-4,20
-20,87

6.586
8.067
2.075
2.338
4.341
6.719
28.276

0,53
0,65
0,17
0,19
0,35
0,55
2,29

5.942
8.268
1.500
1.934
2.565
7.001
21.966

0,47
0,65
0,12
0,15
0,20
0,55
1,73

-9,78
2,49
-27,71
-17,28
-40,91
4,20
-22,32

-15,21
-3,68
-32,06
-22,26
-44,47
-2,08
-26,99

(13.127)
1.219.646

-1,08
100,00

(23.964)
-1,93
1.243.280 100,00

82,56
1,94

71,56
-4,20

Receita Agropecuria
Receita Industrial
Receita de Servios
Transferncias Correntes
Outras Receitas Correntes
Multas e Juros de Impostos e Taxas
Multas e Juros de Contribuies
Multas e Juros da Dv. Ativa de Impostos e Taxas
.e Contrib.
Multas
e Juros da Dv. Ativa de Contribuies
Receita da Dvida Ativa dos Tributos
Receita da Dvida Ativa no Tributria
Demais receitas correntes

Dedues de Receita Corrente

Total das Receitas Correntes

2014

Fonte: BGU 2014.

Relativamente receita tributria, observa-se que a arrecadao real em 2014, descontado o

IPCA de 6,4076%, foi inferior em 0,66% arrecadao de 2013, merecendo destaque, nesse grupo,
os impostos sobre o comrcio exterior, equivalente a 8,89% do total dos impostos arrecadados no
exerccio, e 2,90% do total de receitas correntes, o que reflete a desacelerao do fluxo de comrcio
exterior.
O grfico a seguir apresenta o comportamento das origens de receita no perodo de 2007 a
2014.

69

Desempenho das Receitas Correntes 2007 a 2014

R$ bilhes

700

600

500

400

300

200

100

0
2007

2008

2009

2010
Impostos

2011
Contribuies

2012

2013

2014

Outros

Fonte: BGU 2007 a 2014.

O comportamento da arrecadao em 2014 deve-se, segundo a RFB, principalmente ao

desempenho dos principais indicadores macroeconmicos que influenciam a arrecadao de
tributos, com destaque para a queda na produo industrial e do valor em dlar das importaes,
que impactaram negativamente, e o aumento da massa salarial, que impactou positivamente.
A arrecadao do IRPJ e a da CSLL apresentou resultados reais negativos de 5,28% e de
2,15%, respectivamente. Esse desempenho foi, segundo a RFB, reflexo da reduo na lucratividade
das empresas.
Com relao ao Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF), a RFB atribuiu o seu bom
desempenho, aumento real de 4,80%, ao aumento da massa salarial e correo da tabela
progressiva em 4,5% a partir de janeiro de 2014. Em relao receita previdenciria, o resultado
decorreu, principalmente, das desoneraes sobre a folha de pagamentos, em especial, daquelas
institudas pelas Leis 12.715/12, 12.794/13 e 12.844/13, que contriburam para o crescimento da
massa salarial habitual apurada pela PME/IBGE.

70

No caso da queda real da arrecadao da Cofins e do PIS/Pasep, a RFB explicou a ocorrncia

em razo do decrscimo de vendas, das compensaes tributrias e da alterao da base de clculo
do PIS/Cofins Importao.
Receitas de Capital
O valor lquido total das receitas de capital arrecadadas em 2014 foi de R$ 947,9 bilhes,
porm, este tpico restringe-se anlise do item receitas de capital, excluindo-se o refinanciamento
da dvida, que ser analisado no captulo 2 deste Relatrio. Em 2014 a arrecadao foi de R$ 392,9
bilhes, representando 41,45% do total arrecadado. A tabela a seguir mostra a comparao do
desempenho das receitas de capital em 2013 e em 2014.
Desempenho das Receitas de Capital 2013/2014
R$ milhes

2013
Receitas de Capital

Valor (A)

I. Receitas de Capital (exceto Refin. da Dvida)

2014
%
sobre
Total

Valor (B)

Variao %

% sobre
Total

(B/A)

219.682

34,42

392.906

41,45

78,85

Operaes de Crdito Internas

88.512

13,87

268.364

28,31

203,20

Operaes de Crdito Externas

1.939

0,30

4.539

0,48

134,09

Alienao de Bens

2.288

0,36

1.105

0,12

-51,70

35.959

5,63

32.607

3,44

-9,32

Amortizao de Emprstimos
Transferncias de Capital

112

0,02

149

0,02

35,04

90.872

14,24

86.142

9,09

-5,21

Resultado do Banco Central

44.362

6,95

36.154

3,81

-18,50

Remunerao de Disp. Tesouro Nacional

46.507

7,29

49.985

5,27

7,48

0,00

0,00

-25,00

418.543

65,58

555.008

58,55

32,60

413.786

64,83

548.491

57,86

32,55

Outras Receitas de Capital

Outras Receitas
II. Refinanciamento da Dvida Pblica Federal
Operaes de Crdito Internas
Operaes de Crdito Externas
Total (I + II)

4.757

0,75

6.517

0,69

37,00

638.225

100,00

947.914

100,00

48,52

Fonte: BGU 2014.

Destaca-se, ainda, que a variao apurada na rubrica outras receitas de capital (-5,21%)
deveu-se, principalmente, ao Resultado do Banco Central, que caiu 18,50% se comparado a 2013,
ainda que positivo.
Verifica-se, tambm, um aumento significativo no montante de novas operaes de crditos
internas (203,2%) e externas (134,09%), em relao ao ano anterior, e, paralelamente, uma reduo
no valor total de amortizaes de emprstimos. Por outro lado, apurou-se um aumento (32,55%) nas
operaes de crdito internas voltadas ao refinanciamento da dvida pblica federal.
Receita do Seguro DPVAT
Em cumprimento ao disposto no Acrdo 1.861/2005-TCU-Plenrio, a Secretaria de
Macroavaliao Governamental do TCU acompanha a arrecadao do Seguro Obrigatrio de Danos
Pessoais Causados por Veculos Automotores de Via Terrestre (DPVAT), inclusive fazendo constar
do clculo da carga tributria nacional.
O DPVAT foi institudo pela Lei 6.194/1974, com a finalidade de indenizar vtimas de
acidentes causados por veculos terrestres, ou por sua carga, em caso de morte e de invalidez
71

permanente, e, ainda, reembolsar eventuais despesas comprovadas com atendimento mdicohospitalar. Cabe destacar, assim, que o Seguro DPVAT no cobre danos materiais, mas somente
danos pessoais.
A obrigatoriedade de pagamento do DPVAT abrange todos os proprietrios de veculos
sujeitos a registro e licenciamento, sendo que os valores dos prmios so estabelecidos por meio de
resoluo do Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP).
A destinao dos recursos arrecadados por meio do seguro DPVAT segue as normas editadas
pelo CNSP. A norma vigente, Resoluo-CNSP 192/2008, estabeleceu os percentuais de repasse
para as seguintes destinaes: Sistema nico de Sade (SUS), Departamento Nacional de Trnsito
(Denatran), Despesas Gerais, Margem de Resultado, Corretagem e, ainda, Prmio Puro e Proviso
de Sinistros Ocorridos e No Avisados (IBNR).
O grfico a seguir demonstra a evoluo da arrecadao do seguro DPVAT e das indenizaes
pagas no perodo de 2001 a 2014. Observou-se um aumento significativo da arrecadao,
principalmente a partir de 2005. No perodo, o total arrecadado aumentou cerca de 579%, enquanto
o total de indenizaes pagas cresceu 770%. Verifica-se, ainda, que a despesa com indenizaes
representou, em mdia no perodo, cerca de 31,7% da arrecadao.
Arrecadao e Indenizao do DPVAT 2001 a 2014
10.000
8.000
R$ MILHES

6.000
4.000
2.000
-

ARRECADAO

Fonte: Seguradora-Lder.

Em 2014 a arrecadao atingiu o valor de R$ 8,46 bilhes, enquanto o montante total de

indenizaes pagas foi de R$ 3 bilhes, ou seja, cerca de 35,46% do total arrecadado. Do valor
arrecadado em 2014, R$ 3,81 bilhes foram destinados ao Fundo Nacional de Sade (FNS), o que
corresponde a 45% do total, conforme disposto na Resoluo-CNSP 192/2008.

3.3.3 Despesas
As despesas dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, em 2014, foram aprovadas pela
Lei 12.952/2014 (LOA 2014) no montante de R$ 2,383 trilhes. Ao final do exerccio, aps a
aprovao de crditos adicionais, a dotao autorizada alcanou o montante de R$ 2,608 trilhes.
A seguir, ser analisada a execuo oramentria das despesas nos Oramentos Fiscal e da
Seguridade Social, segregando-as, inicialmente, por esfera oramentria e identificador de resultado
primrio. Os dispndios referentes ao Oramento de Investimento das Empresas Estatais sero
tratados no tpico 3.3.4 deste Relatrio.
72

Execuo oramentria por esfera e identificador de resultado primrio 2014

R$ milhes
Esfera Oramentria /
Indicador de Resultado Fiscal
Oramento Fiscal

LOA 2014

Despesas
%
Empenhadas
Empenho
(A)

LOA +
crditos

Valores
Pagos (B)

Restos a
Restos a
% B/A
Pagar
Pagar No
Processados Processados

1.670.049

1.858.878

1.567.636

84%

1.466.129

94%

5.675

95.831

413.913

410.291

389.143

95%

350.968

90%

706

37.468

Primria Discricionria
Despesa Discricionria de Emenda
Parlamentar4

87.997

99.667

73.945

74%

51.224

69%

2.058

20.663

4.026

4.027

3.118

77%

133

4%

47

2.938

Primria Discricionria - PAC

55.161

57.356

49.938

87%

24.241

49%

2.123

23.574

Primria Obrigatria

Financeira5

1.108.952

1.287.537

1.051.492

82%

1.039.563

99%

741

11.188

Oramento da Seguridade Social

713.129

749.494

740.700

99%

701.497

95%

24.338

14.862

Primria Obrigatria

672.306

709.999

709.594

100%

679.955

96%

24.037

5.603

26.863

27.011

21.657

80%

17.121

79%

263

4.273

4.646

4.644

3.024

65%

13

0%

3.007

6.305

4.736

3.665

77%

1.681

46%

33

1.951

Primria Discricionria
Despesa Discricionria de Emenda
Parlamentar4
Primria Discricionria - PAC
Financeira

Total = Fiscal + Seguridade Social

3.009
2.383.178

3.104
2.608.372

2.760

89%

2.727

99%

28

2.308.336

88%

2.167.626

94%

30.013

110.693

Fonte: Siafi.
1. Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.
2 Despesas Primrias Obrigatrias so aquelas que pressionam o resultado primrio, alterando o endividamento lquido do Governo
(setor pblico no financeiro) no exerccio financeiro correspondente e que o gestor pblico no possui discricionariedade quanto
determinao do seu montante, bem como ao momento de sua realizao, por determinao legal ou constitucional. Por possurem tais
caractersticas, essas despesas so consideradas de execuo obrigatria e necessariamente tm prioridade em relao s demais
despesas, tanto no momento de elaborao do oramento, quanto na sua execuo. (www.orcamentofederal.gov.br)
3 Despesas Primrias Discricionrias so aquelas que pressionam o resultado primrio, alterando o endividamento lquido do Governo
(setor pblico no financeiro) no exerccio financeiro correspondente e que permitem ao gestor pblico flexibilidade quanto ao
estabelecimento de seu montante, assim como quanto oportunidade de sua execuo, e so efetivamente as que concorrem para
produo de bens e servios pblicos. (www.orcamentofederal.gov.br)
4. O art. 52 da Lei 12.919/2013, Lei de Diretrizes Oramentrias 2014, disps sobre a obrigatoriedade de execuo oramentria e
financeira, de forma equitativa, da programao includa por meio de emendas apresentadas individualmente por parlamentares lei
oramentria. Essas emendas podem corresponder a at 1,2% da receita corrente lquida realizada no exerccio anterior, encaminhada
pelo poder executivo no PLOA, e metade desse percentual deve ser destinado a aes e servios pblicos de sade.
5. Despesas Financeiras so aquelas que no pressionam o resultado primrio ou no alteram o endividamento lquido do Governo
(setor pblico no financeiro) no exerccio financeiro correspondente, uma vez que criam um direito ou extinguem uma obrigao,
ambas de natureza financeira, junto ao setor privado interno e/ou externo. (www.orcamentofederal.gov.br)

Do total da despesa autorizada mais crditos adicionais, foram empenhados 88%. Desse
montante, em 94% houve o efetivo desembolso de recursos financeiros (valores pagos), sendo que
as demais despesas resultaram na inscrio de restos a pagar processados (1,3%) e no processados
(4,8%).
Considerando-se apenas as despesas primrias discricionrias dos oramentos fiscal e da
seguridade social, excludas as despesas discricionrias decorrentes de emenda individual, o
percentual de empenhos corresponde a 75% da dotao aprovada na LOA mais crditos adicionais,
sendo que os valores pagos correspondem a 54% desse valor. Foram pagos 71% dos valores
empenhados, tendo sido o restante inscrito em restos a pagar processados e no processados.
No que se refere s despesas discricionrias decorrentes de emenda individual, 71% dos
valores autorizados mais crditos foram empenhados, no entanto, chama ateno o fato de apenas
2% desses empenhos terem sido pagos, tendo o restante sido inscrito em restos a pagar no
processados, no montante de R$ 5,9 bilhes, contribuindo para o aumento do estoque desses restos
a pagar.
Analisando-se os valores que correspondem ao PAC, verifica-se que foi empenhado 86% da
dotao prevista na LOA mais crditos adicionais, e foram pagos apenas 48% desses valores, o que

73

resultou na inscrio em restos a pagar processados e no processados de 51% dos valores

empenhados.
Em comparao a 2013, o valor real empenhado em 2014 apresentou crescimento de 12%. O
valor real empenhado em despesas discricionrias, incluindo o PAC e emendas parlamentares,
diminuiu 9%, sendo que somente as despesas reais com o PAC diminuram 20%. Por outro lado, as
despesas obrigatrias reais cresceram 5% e as despesas financeiras reais aumentaram 26% em
relao a 2013.
No perodo entre 2010 e 2014, o crescimento real das despesas oramentrias foi de 17%.
Mais uma vez, o PAC se destaca com um crescimento de 38% no perodo. As despesas primrias
obrigatrias tambm tiveram crescimento maior que a mdia, 19%, e as despesas financeiras
cresceram 18%. J as despesas primrias discricionrias, excludas as despesas do PAC e as
despesas com emenda parlamentar, tiveram queda real de 16% no perodo.
Vale destacar que, a partir de 2014, houve alterao na metodologia de clculo do Produto
Interno Bruto (PIB), como consequncia da atualizao do Sistema de Contas Nacionais (SCN),
realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), com a finalidade de atender s
recomendaes do Manual Internacional de Contas Nacionais (SNA 2008) da Comisso Europeia,
do Fundo Monetrio Internacional (FMI), da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE), da Organizao das Naes Unidas (ONU) e do Banco Mundial, as quais
devem ser adotadas pelos diversos pases at 2016. Essas mudanas geraram alteraes no deflator
implcito do PIB, utilizado como ndice de atualizao dos valores.
O grfico a seguir contm a srie histrica da participao dos identificadores de resultado no
total das despesas empenhadas no perodo de 2010 a 2014.
Participao dos identificadores de resultado primrio no total de despesas empenhadas 2010 a 2014

Fonte: Siafi e IBGE

Observa-se que houve queda no percentual de participao das despesas obrigatrias de 2013
para 2014, bem como aumento da participao das despesas financeiras no mesmo perodo. Salvo
essas duas grandes variaes, a composio dos gastos no sofreu variaes expressivas no que se
refere ao percentual de participao das despesas.
Execuo das despesas decorrentes de emendas parlamentares individuais
A Emenda Constitucional 86, promulgada em 17/3/2015, alterou os arts. 165, 166 e 198 da
Constituio e instituiu o chamado Oramento Impositivo, impondo ao governo federal a
obrigatoriedade de execuo oramentria e financeira da programao includa na Lei

74

Oramentria Anual por meio de emendas parlamentares individuais. Os efeitos da Emenda

Constitucional 86/2015 ocorreram a partir do exerccio de 2014, conforme previsto no seu art. 4.
Em paralelo, o art. 52 da Lei de Diretrizes Oramentrias para 2014 j contemplava
disposies idnticas s da Emenda Constitucional 86/2015. Tal comando estabeleceu como
obrigatria, no exerccio de 2014, a execuo das despesas decorrentes de emendas individuais no
montante equivalente a 1,2% da Receita Corrente Lquida (RCL) realizada em 2013, sendo metade
desse percentual destinado a aes e servios pblicos de sade.
Ocorre que as emendas parlamentares individuais foram aprovadas com base no referencial de
1,2% da RCL prevista no Projeto de Lei Oramentria Anual para 2014, consoante o disposto no
1 do art. 52 da LDO 2014. Por essa razo, foram consignadas a essas emendas dotaes da ordem
de R$ 8,67 bilhes na LOA 2014. Contudo, o limite mnimo de execuo obrigatria foi fixado em
R$ 7,87 bilhes, levando-se em conta a RCL realizada em 2013 (R$ 656,1 bilhes).
Ademais, o contingenciamento oramentrio efetuado em 2014 abrangeu 17,3% do total de
dotaes destinadas a despesas discricionrias. Nos termos do 5 do art. 52 da LDO 2014, tal
percentual tambm incidiu sobre as dotaes relativas a emendas individuais. Assim, houve reduo
de R$ 1,36 bilho no piso de execuo obrigatria, resultando no valor de R$ 6,51 bilhes.
Isso posto, os limites mnimos de execuo das emendas e os valores efetivamente realizados
em 2014 so demonstrados na tabela a seguir, elaborada com base nas informaes constantes do
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria da Unio de dezembro de 2014 (em cumprimento
ao art. 52, 6, inciso I, da LDO 2014) e da Prestao de Contas da Presidente da Repblica de
2014.
Execuo Oramentria e Financeira das Aes decorrentes de Emendas Parlamentares Individuais 2014
R$ bilhes

Montante Aprovado
Montante de Execuo Obrigatria
Contingenciamento

1,2% da RCL Prevista para 2014

1,2% da RCL Realizada em 2013
17,3% das Despesas Discricionrias de 2014

(A)
(B)
(C) = (B) * 0,173

8,67
7,87
1,36

Execuo Obrigatria aps Contingenciamento

Destinao a Aes e Servios Pblicos de Sade

(B) (C)
Mnimo de 50% de (D)

(D)
(E)

6,51
3,25

Montante Executado
% Realizado Execuo Oramentria
Aes e Servios Pblicos de Sade

Despesas Empenhadas
(F) / (D)
Despesas Empenhadas

(F)
(G)
(H)

6,14
94,3%
2,91

Despesas Pagas
(I) / (D)

(I)
(J)

0,15
2,0%

Montante Pago
% Realizado Execuo Financeira
Fontes: RREO e PCPR 2014.

Observa-se que a execuo oramentria das aes decorrentes de emendas individuais

alcanou somente R$ 6,14 bilhes em 2014, ou 94,3% do montante obrigatrio. Desse total
empenhado, R$ 5,94 bilhes foram inscritos em restos a pagar no processados ao final do
exerccio. Quanto destinao das emendas a aes e servios pblicos de sade, foram executadas
despesas no valor de R$ 2,91 bilhes, correspondentes a 47,4% do total realizado (R$ 6,14 bilhes)
e a 44,7% do montante obrigatrio aps contingenciamento (R$ 6,51 bilhes).
Por sua vez, a execuo financeira total foi de apenas 2,0% (R$ 0,15 bilho). Apesar de os
restos a pagar pagos no exerccio poderem ser considerados para fins de cumprimento da execuo
financeira obrigatria, at o limite de 0,6% ( 4 do art. 52 da LDO 2014), o exerccio de 2014 foi o
primeiro em que vigorou a obrigatoriedade de execuo das aes decorrentes de emendas

75

individuais. Por essa razo, no houve pagamentos remanescentes de anos anteriores que pudessem
ser computados a esse ttulo.
A Secretaria de Oramento Federal (SOF) esclareceu que a insuficincia da execuo
oramentria decorreu, dentre outros fatores, da no aprovao, no prazo legal, dos Projetos de Lei
(PLNs) 10/2014 e 11/2014, referentes a crditos adicionais nos valores de R$ 15,9 milhes e R$
20,6 milhes, respectivamente. Tais projetos, encaminhados ao Congresso Nacional em 21/7/2014,
visavam ao remanejamento de programaes com impedimentos insuperveis.
A esse respeito, o 3 da LDO 2014 previu que, se at 20 de novembro, o Congresso
Nacional no deliberasse sobre os projetos encaminhados pelo Poder Executivo, aquelas
programaes decorrentes de emendas individuais no seriam consideradas de execuo
obrigatria. De fato, o PLN 10/2014 foi transformado na Lei 13.072/2014 apenas em 31/12/2014,
enquanto o PLN 11/2014 no foi apreciado em 2014.
Adicionalmente, a SOF mencionou impedimentos de ordem tcnica que inviabilizaram a
execuo de diversas aes relativas a emendas individuais em 2014, a saber:
no apresentao do plano de trabalho em prazo que permitisse a execuo;
no aprovao do plano de trabalho por impropriedades tcnicas ou legais;
no indicao do beneficirio e do respectivo valor da emenda no prazo estabelecido;
desistncia do proponente;
incompatibilidade do objeto indicado com o programa do rgo executor ou com a
finalidade da ao oramentria;
incompatibilidade do valor proposto com o cronograma de execuo do projeto;
no atendimento dos ajustes solicitados pelos ministrios aos estados, municpios e
entidades privadas no prazo adequado.
Nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Parecer Prvio sobre as Contas
do Governo da Repblica deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais
que regem a administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo
oramentria da Unio e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais. Por sua
vez, o art. 52, 6, inciso II, da LDO 2014 exige que o TCU se manifeste especificamente sobre a
execuo da programao oramentria atinente s emendas parlamentares individuais.
Conforme demonstrado, em 2014 a execuo oramentria e financeira das aes decorrentes
de emendas parlamentares individuais ficou abaixo do limite mnimo obrigatrio de 1,2% da RCL
do exerccio anterior, mesmo considerando o contingenciamento realizado, o que contraria o
comando insculpido no art. 52 da LDO 2014, incorporado permanentemente ao ordenamento
jurdico ptrio nos termos da Emenda Constitucional 86/2015. Ademais, a parcela dessas despesas
destinada a aes e servios pblicos de sade no atingiu a metade do montante passvel de
realizao.
Contudo, a no execuo do montante mnimo obrigatrio decorreu da no aprovao dos
PLNs 10/2014 e 11/2014 no prazo legal, bem como de impedimentos de ordem tcnica que
inviabilizaram a consecuo integral da programao aprovada.

PARECER
76

Nos termos do art. 52, 6, inciso II, da Lei 12.919/2013 (LDO 2014), conclui-se que, no
exerccio de 2014:

a execuo oramentria e financeira das aes decorrentes de emendas parlamentares

individuais, no valor total de R$ 6,14 bilhes, ficou abaixo do limite mnimo obrigatrio de
1,2% da Receita Corrente Lquida do exerccio anterior;

a no execuo do montante mnimo obrigatrio decorreu da no aprovao dos Projetos

de Lei (PLNs) 10/2014 e 11/2014 no prazo legal, bem como de impedimentos de ordem
tcnica que inviabilizaram a consecuo integral da programao aprovada.

3.3.3.1 Despesas por Funo

A classificao funcional composta de um rol de funes e subfunes (PortariaSOF 42/1999) e serve como agregador de gastos pblicos por rea de ao governamental. De
acordo com o Manual Tcnico de Oramento, a funo pode ser traduzida como o maior nvel de
agregao das diversas reas de atuao do setor pblico e est relacionada com a misso
institucional do rgo, por exemplo, cultura, educao, sade, defesa, que guarda relao com os
respectivos ministrios. A subfuno, nvel de agregao imediatamente inferior funo, dever
evidenciar cada rea da atuao governamental, ainda que esta seja viabilizada com a transferncia
de recursos a entidades pblicas e privadas.
As despesas empenhadas por funo, assim como seu percentual em relao dotao
oramentria, nos exerccios de 2013 e 2014, esto dispostas adiante.
Despesas empenhadas por funo 2013 e 2014
R$ milhes
Funo

2013

Desp. Emp./
Dotao

2014

Desp. Emp./
Dotao

2014/2013

Encargos Especiais

987.582

74%

1.288.621

86%

30%

Previdncia Social

446.135

100%

495.306

100%

11%

Sade

85.304

92%

94.065

94%

10%

Educao

82.252

92%

93.897

92%

14%

Trabalho

66.150

98%

71.640

98%

8%

Assistncia Social

64.647

98%

70.433

99%

9%

Defesa Nacional

37.796

95%

40.250

94%

6%

Judiciria

25.741

96%

28.532

97%

11%

Administrao

21.966

85%

21.235

84%

-3%

Transporte

20.903

87%

21.124

81%

1%

Agricultura

20.492

82%

18.852

77%

-8%

9.109

81%

8.945

84%

-2%

Segurana Pblica
Cincia e Tecnologia

10.740

88%

8.337

87%

-22%

Gesto Ambiental

6.595

88%

6.792

79%

3%

Legislativa

6.580

93%

6.680

95%

2%

Essencial Justia

4.648

96%

5.563

97%

20%

Comrcio e Servios

4.995

71%

4.748

80%

-5%

Organizao Agrria

7.559

75%

4.292

72%

-43%

Urbanismo

4.832

55%

4.143

52%

-14%

Relaes Exteriores

2.258

96%

2.437

102%

8%

Desporto e Lazer

2.317

56%

2.417

73%

4%

Indstria

2.241

85%

2.289

87%

2%

Cultura

2.408

69%

1.836

60%

-24%

Saneamento

2.953

86%

1.691

74%

-43%

77

Funo

2013

Desp. Emp./
Dotao

2014

Desp. Emp./
Dotao

2014/2013

Comunicaes

1.434

87%

1.517

84%

6%

Direitos da Cidadania

1.533

75%

1.485

79%

-3%

Energia

1.027

85%

1.160

53%

13%

207

70%

48

13%

-77%

1.930.404

82%

2.308.335

88%

20%

Habitao
Total
Fonte: Siafi.

Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.
A despesa empenhada no Ministrio das Relaes Exteriores em 2014 teve valor superior ao da dotao empenhada, em funo da
variao cambial entre a data de empenho e a do fechamento do cmbio.

A tabela enfatiza a distribuio da despesa empenhada entre as diferentes reas de atuao

governamental. Em acrscimo, apresenta o percentual das despesas empenhadas em relao
dotao oramentria da respectiva funo. Nesse aspecto, chama ateno a baixa execuo na
funo Habitao, de apenas 13% da dotao atualizada, em contrapartida aos 70% de execuo em
2013, ocorrendo diminuio de 77% dos valores empenhados em 2014 em relao a 2013. As
funes Urbanismo e Energia tambm apresentaram baixa execuo em 2014, de 52% e 53% dos
valores empenhados, respectivamente.
A funo Encargos Especiais representou, isoladamente, 56% das despesas empenhadas em
2014. A maior parte dos empenhos nessa funo so despesas financeiras associadas aos servios da
dvida pblica; 62,6% dos empenhos referem-se aos elementos de despesa 71, 72 e 76 (principal da
dvida contratual resgatado, principal da dvida mobiliria resgatado e principal corrigido da dvida
mobiliria refinanciada) e 13,2% referem-se a empenhos nos elementos de despesa 21 e 23 (juros
sobre a dvida por contrato e juros, desgios e descontos da dvida mobiliria).
Excluindo-se as despesas financeiras, ou seja, considerando apenas as despesas primrias, a
composio das despesas da Unio entre suas diferentes reas pode ser expressa conforme o grfico
a seguir.
Composio das despesas primrias por funo 2014

Fonte: Siafi.

78

Observa-se que, com a excluso das despesas financeiras, as despesas com a funo
Previdncia Social passam a ser as mais representativas, correspondendo a 39% do montante
empenhado no perodo. Seguem as despesas nas funes Encargos Especiais, 23%, Sade, 7%,
Educao e Assistncia Social, ambas com 6%. Essas cinco funes conjuntamente so
responsveis por 82% do total de empenhos.
Em complemento anlise acima, o quadro a seguir mostra o crescimento real das despesas
primrias nos ltimos cinco exerccios. Como parmetro, utilizou-se o deflator implcito do PIB,
variao percentual anual, calculado pelo IBGE, cujo valor acumulado entre 2010 e 2014 1,3055.
Crescimento real das despesas primrias por funo entre 2010 e 2014

Relaes Exteriores

Fonte: Siafi e IBGE

Na mdia, o valor real das despesas primrias da Unio aumentou 17% nos ltimos cinco
exerccios. Entre aquelas com maior incremento esto Desporto e Lazer (79%), Assistncia Social
(38%) e Gesto Ambiental (34%). Dessas trs funes, Desporto e Lazer e Gesto Ambiental
obtiveram queda de 2% e 3%, respectivamente, nos valores das despesas reais empenhadas em 2014
em relao a 2013, enquanto a funo Assistncia Social obteve aumento de 2% nos valores
empenhados no mesmo perodo.
Entre as funes que apresentaram decrscimo real no perodo, destacam-se as seguintes:
Habitao (-79%), Comrcio e Servios (-40%), Direitos da Cidadania (-39%) e Urbanismo (-35%).

79

3.3.3.2 Despesas por rgo Superior

A classificao institucional demonstra a estrutura administrativa responsvel pela
programao oramentria, qual seja, os rgos e respectivas unidades oramentrias da
administrao pblica federal.
Neste ponto, cumpre destacar que o critrio adotado neste Relatrio considera a execuo dos
crditos oramentrios consignados ao rgo, ainda que executados por unidades de outros rgos
por meio de descentralizao de crditos. Privilegia-se, portanto, o detentor do crdito oramentrio
consignado na LOA ou nos crditos adicionais, em detrimento daquele que apenas o executa.
De forma exemplificativa, esto sendo considerados no Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome os crditos descentralizados pela pasta ao Ministrio da Previdncia
Social para pagamento do Benefcio de Prestao Continuada. Pelo mesmo critrio, no esto sendo
computados na Justia Federal os crditos transferidos por outros rgos para pagamento de
sentenas judiciais.
Feitas essas ponderaes, a tabela a seguir traz as despesas por rgo superior em 2014,
comparando-as com as do exerccio anterior.
Despesas empenhadas por rgo superior 2013 e 201412
R$ milhes

rgo Superior

2013

% Total

2014

% Total

% 2014/2013

Cmara dos Deputados

4.695

0,2%

4.749

0,2%

1,2%

Senado Federal

3.386

0,2%

3.548

0,2%

4,8%

Tribunal de Contas da Unio

1.508

0,1%

1.628

0,1%

8,0%

Poder Legislativo

9.589

0,5%

9.925

0,4%

3,5%

Justia do Trabalho

14.820

0,8%

15.325

0,7%

3,4%

Justia Federal

8.038

0,4%

9.029

0,4%

12,3%

Justia Eleitoral

4.840

0,3%

6.016

0,3%

24,3%

Justia do Distrito Federal e dos

Territrios

1.842

0,1%

2.051

0,1%

11,3%

Superior Tribunal de Justia

1.040

0,1%

1.139

0,0%

9,5%

Supremo Tribunal Federal

483

0,0%

523

0,0%

8,3%

Justia Militar

439

0,0%

432

0,0%

-1,6%

Conselho Nacional de Justia

149

0,0%

144

0,0%

-3,4%

Poder Judicirio

31.652

1,6%

34.659

1,5%

9,5%

Ministrio da Fazenda

932.557

48,3%

1.211.544

52,5%

29,9%

Ministrio da Previdncia Social

371.746

19,3%

416.146

18,0%

11,9%

Ministrio da Educao

101.904

5,3%

116.079

5,0%

13,9%

Ministrio da Sade

92.712

4,8%

101.866

4,4%

9,9%

Ministrio da Defesa

71.060

3,7%

77.062

3,3%

8,4%

Ministrio do Trabalho e Emprego

66.955

3,5%

72.313

3,1%

8,0%

Minist. do Desenv. Social e Comb. Fome

64.075

3,3%

70.767

3,1%

10,4%

Ministrio de Minas e Energia

30.901

1,6%

46.391

2,0%

50,1%

Ministrio dos Transportes

22.773

1,2%

22.707

1,0%

-0,3%

Ministrio da Integrao Nacional

24.378

1,3%

22.684

1,0%

-6,9%

Ministrio das Cidades

22.088

1,1%

22.329

1,0%

1,1%

Minist. do Planejamento, Oramento e

Gesto

13.151

0,7%

14.673

0,6%

11,6%

Minist. da Agricultura, Pec. e

Abastecimento

13.121

0,7%

12.752

0,6%

-2,8%

80

rgo Superior

2013

% Total

2014

% Total

% 2014/2013

Ministrio da Justia

11.260

0,6%

11.276

0,5%

0,1%

Ministrio da Cincia e Tecnologia

11.275

0,6%

8.924

0,4%

-20,9%

Presidncia da Repblica

6.854

0,4%

7.364

0,3%

7,4%

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

8.430

0,4%

5.150

0,2%

-38,9%

Ministrio do Meio Ambiente

2.923

0,2%

3.120

0,1%

6,7%

Advocacia-Geral da Unio

2.597

0,1%

2.786

0,1%

7,3%

Ministrio das Relaes Exteriores

2.530

0,1%

2.723

0,1%

7,6%

Ministrio do Esporte

2.462

0,1%

2.561

0,1%

4,0%

Ministrio das Comunicaes

2.161

0,1%

2.264

0,1%

4,8%

Ministrio da Cultura

2.544

0,1%

1.979

0,1%

-22,2%

Minist. do Desenvolv., Indstria e

Comrcio

1.615

0,1%

1.777

0,1%

10,0%

Ministrio do Turismo

2.199

0,1%

864

0,0%

-60,7%

303

0,0%

242

0,0%

-20,1%

0,0%

10

0,0%

11,1%

1.884.584

97,6%

2.258.351

97,8%

19,8%

4.516

0,2%

4.967

0,2%

10,0%

Ministrio da Pesca e Aquicultura

Gabinete da Vice-Presidncia da
Repblica
Poder Executivo
Ministrio Pblico da Unio
Defensoria Pblica da Unio
Conselho Nacional do Ministrio Pblico
Total Geral

0,0%

364

0,0%

0,0%

63

0,0%

69

0,0%

9,5%

1.930.403

100,0%

2.308.335

100,0%

19,6%

Fonte: Siafi.
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.
2

A tabela tem por parmetro a execuo dos crditos oramentrios consignados ao rgo, ainda que executados por outro rgo via
descentralizao de crditos oramentrios.
3

O rgo Superior Defensoria Pblica da Unio foi criado no Siafi Gerencial a partir de 2014, s passando a ter valores de execuo a
partir desse ano.

Das despesas empenhadas no exerccio de 2014, 97,8% referem-se ao Poder Executivo; 1,5%,
ao Poder Judicirio; 0,4%, ao Poder Legislativo; e 0,2%, ao Ministrio Pblico da Unio.
Destaca-se o elevado montante dos dispndios dos Ministrios da Fazenda e da Previdncia
Social, que respondem por 70,5% das despesas dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social. O
valor expressivo das despesas oramentrias desses rgos decorre das funes Encargos Especiais
e Previdncia Social, respectivamente, que agregam os subconjuntos de dispndios materialmente
mais relevantes no oramento da Unio, como os servios da dvida pblica, as transferncias
constitucionais e os benefcios previdencirios.
Em relao a 2013, os rgos que tiveram maior incremento percentual de despesas
empenhadas foram o Ministrio de Minas e Energia (50,1%) e o Ministrio da Fazenda (29,9%).
Alguns ministrios tiveram diminuio expressiva da despesa empenhada em 2014,
comparativamente a 2013: Ministrio do Turismo (-60,7%), Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (-38,9%), Ministrio da Cultura (-22,2%), Ministrio da Cincia e Tecnologia (-20,9%) e
Ministrio da Pesca e Aquicultura (-20,1%).

3.3.3.3 Despesas por Categoria Econmica e Grupo de Despesa

A tabela seguinte apresenta as despesas empenhadas nos exerccios de 2013 e 2014 relativas
ao Oramento Fiscal e da Seguridade Social, segundo as respectivas naturezas e grupos de despesa.

81

Despesas empenhadas por natureza e grupo de despesa 2013 e 2014

R$ milhes

Grupo de Despesa

2013

% Total

2014

% Total

2014/2013

Pessoal e Encargos Sociais

221.981

11,5%

239.420

10,4%

7,9%

Juros e Encargos da Dvida

141.706

7,3%

170.552

7,4%

20,4%

Outras Despesas Correntes

Subtotal Despesas Correntes
Investimentos
Inverses Financeiras

854.225

44,3%

957.721

41,5%

12,1%

1.217.913

63,1%

1.367.693

59,3%

12,3%

66.695

3,5%

56.012

2,4%

-16,0%
10,2%

69.056

3,6%

76.091

3,3%

Amortizao/Refinanciam. da Dvida

576.739

29,9%

808.540

35,0%

40,2%

Subtotal Despesas Capital

712.490

36,9%

940.642

40,7%

32,0%

1.930.403

100,0%

2.308.335

100,0%

19,6%

Total Geral
Fonte: Siafi.

Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.

Como se observa, o grupo Amortizao e Refinancimento da Dvida foi o que apresentou

maior incremento em relao a 2013 (40,2%) e passou a representar cerca de 35% do total das
despesas oramentrias. Cabe destacar a queda do montante empenhado em relao a 2013 do
grupo Investimentos (-16%).
No grfico a seguir, quando se comparam os ltimos cinco exerccios, destaca-se o grupo
Outras Despesas Correntes, que apresentou crescimento no perodo de 2010 a 2013, porm sofreu
queda de 2013 para 2014 em sua participao percentual no total das despesas empenhadas. Merece
destaque tambm o grupo Amortizao e Refinanciamento da Dvida, que, aps um perodo de
queda, entre 2011 e 2013, apresentou, como mencionado, crescimento expressivo de 5,1 pontos
percentuais entre 2013 e 2014. Este crescimento deve-se, principalmente, ao aumento dos valores
empenhados no elemento 76 Principal corrigido da dvida mobiliria refinanciado, de cerca de
R$ 162 bilhes.
Participao dos grupos de despesa no total de despesas empenhadas 2010 a 2014

Fonte: Siafi.

Nos subtpicos seguintes, avaliam-se as despesas empenhadas nos grupos de despesa Pessoal
e Encargos Sociais, Outras Despesas Correntes, Investimentos e Inverses Financeiras.
82

Despesas com Pessoal

A seguir so apresentados os gastos com pessoal e encargos sociais em 2013 e 2014,
discriminados por elemento de despesa.
Despesas empenhadas Pessoal e Encargos Sociais, por elemento de despesa 2013 e 2014
R$ milhes

Cd.

2013

% Total

2014

% Total

11

Vencimentos e Vantag. Fixas - Pessoal Civil

Aposentadorias do RPPS

Elemento de Despesa

84.486

38,1%

92.388

38,6%

9%

01

Reserva Remunerada e Reformas Militares

58.885

26,5%

63.344

26,5%

8%

03

Penses do RPPS e do militar

31.488

14,2%

34.516

14,4%

10%

12

Vencimentos e Vantagens Fixas - Pen. Militar

17.894

8,1%

19.979

8,3%

12%

13

Obrigaes Patronais

16.815

7,6%

18.373

7,7%

9%

91

Sentenas Judiciais

5.800

2,6%

5.370

2,2%

-7%

92

Despesas de Exerccios Anteriores

2.252

1,0%

1.675

0,7%

-26%

16

Outras Despesas Variveis - Pessoal Civil

968

0,4%

1.229

0,5%

27%

04

Contratao por Tempo Determinado

825

0,4%

855

0,4%

4%

96

Ressarcimento de Desp. Pessoal Requisitado

683

0,3%

788

0,3%

15%

94

Indenizaes Trabalhistas

397

0,2%

423

0,2%

7%

07

Contrib. a Entidades Fechadas de Previdncia

262

0,1%

272

0,1%

4%

17

Outras Despesas Variveis - Pessoal Militar

1.184

0,5%

173

0,1%

-85%

41

Contribuies Fundo a Fundo

41

0,0%

32

0,0%

-21%

05

Outros Benefcios Previdencirios do RPPS

0,0%

0,0%

100%

221.981

100,0%

239.420

100,0%

8%

Total

% 2014/2013

Fonte: Siafi.
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.
Conceito e especificao alterados pela Portaria Conjunta 5/2011, que alterou a Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001.
Ttulo, conceito e especificao alterados pela Portaria Conjunta 1/2012, que alterou a Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001.

No total, as despesas empenhadas com pessoal e encargos sociais cresceram 8% em 2014 em

relao a 2013. As despesas do grupo so compostas, em sua maior parte, de gastos com
vencimentos e vantagens fixas, aposentadorias, reformas e penses, que correspondem a 88% do
total da despesa desse grupo, como demonstra o grfico a seguir.

83

Despesas de Pessoal e Encargos Sociais Composio em 2014

Fonte: Siafi.

A distribuio das despesas com pessoal e encargos sociais entre os Poderes e rgos
superiores da administrao pblica federal nos exerccios de 2013 e 2014 apresentada a seguir.

Despesas empenhadas Pessoal e Encargos Sociais por rgo 2013 e 2014

R$ milhes

rgo

2013

% Total

2014

% Total

% 2014/2013

Cmara dos Deputados

3.782

1,7%

3.819

1,6%

1%

Senado Federal

2.892

1,3%

3.017

1,3%

4%

Tribunal de Contas da Unio

1.245

0,6%

1.382

0,6%

11%

Subtotal Poder Legislativo

7.920

3,6%

8.218

3,4%

4%

Justia do Trabalho

12.532

5,6%

12.742

5,3%

2%

Justia Federal

6.303

2,8%

6.978

2,9%

11%

Justia Eleitoral

3.369

1,5%

3.848

1,6%

14%

Justia do Distrito Federal e dos Territrios

1.519

0,7%

1.676

0,7%

10%

Superior Tribunal de Justia

755

0,3%

840

0,4%

11%

Justia Militar

364

0,2%

337

0,1%

-7%

Supremo Tribunal Federal

310

0,1%

332

0,1%

7%

Conselho Nacional de Justia

30

0,0%

41

0,0%

35%

Subtotal Poder Judicirio

25.182

11,3%

26.795

11,2%

6%

Ministrio da Defesa

51.262

23,1%

55.592

23,2%

8%

Ministrio da Educao

35.133

15,8%

40.503

16,9%

15%

Ministrio da Fazenda

29.408

13,2%

31.384

13,1%

7%

Ministrio da Sade

16.172

7,3%

17.019

7,1%

5%

Ministrio da Previdncia Social

10.699

4,8%

11.162

4,7%

4%

Ministrio da Justia

7.264

3,3%

7.648

3,2%

5%

Min. do Planejamento, Oramento e Gesto

7.844

3,5%

7.479

3,1%

-5%

Minist. da Agricul., Pec. e Abastecimento

5.611

2,5%

6.119

2,6%

9%

Ministrio dos Transportes

3.731

1,7%

3.928

1,6%

5%

Ministrio do Trabalho e Emprego

2.628

1,2%

2.739

1,1%

4%

Presidncia da Republica

2.352

1,1%

2.544

1,1%

8%

Advocacia-Geral da Unio

2.271

1,0%

2.444

1,0%

8%

Ministrio da Cincia e Tecnologia

2.188

1,0%

2.319

1,0%

6%

84

rgo

2013

% Total

2014

% Total

% 2014/2013

Ministrio do Meio Ambiente

1.345

0,6%

1.492

0,6%

11%

Ministrio das Relaes Exteriores

1.304

0,6%

1.413

0,6%

8%

Ministrio das Comunicaes

1.322

0,6%

1.370

0,6%

4%

Ministrio da Integrao Nacional

1.091

0,5%

1.121

0,5%

3%

Ministrio de Minas e Energia

1.000

0,5%

1.117

0,5%

12%

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

972

0,4%

1.062

0,4%

9%

Minist. do Desenv., Ind.e Comrcio

607

0,3%

661

0,3%

9%

Ministrio das Cidades

601

0,3%

631

0,3%

5%

Ministrio da Cultura

481

0,2%

533

0,2%

11%

Min. Desenvolv. Social e Combate Fome

57

0,0%

70

0,0%

23%

Ministrio do Turismo

67

0,0%

67,5

0,0%

-1%

Ministrio da Pesca e Aquicultura

35

0,0%

37

0,0%

6%

Ministrio do Esporte

28

0,0%

34

0,0%

24%

Gabinete da Vice-Presidncia da Republica

5,1

0,0%

5,5

0,0%

7%

Subtotal Poder Executivo

185.477

83,6%

200.496

83,7%

8%

Ministrio Pblico da Unio

3.372

1,5%

3.675

1,5%

9%

Defensoria Pblica da Unio

0,0%

206

0,1%

Conselho Nacional do Ministrio Pblico

31

0,0%

30

0,0%

-3%

221.981

100,0%

239.420

100,0%

8%

Total Geral
Fonte: Siafi

Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.
O rgo Superior Defensoria Pblica da Unio foi criado no Siafi Gerencial a partir de 2014, s passando a ter valores de execuo a
partir desse ano.

O Poder Executivo foi responsvel por 83,7% dos gastos com pessoal em 2014. Somente o
Ministrio da Defesa respondeu por 23,2% das despesas com pessoal da Unio. Tambm merecem
destaque os Ministrios da Educao e da Fazenda, que representaram, respectivamente, 16,9% e
13,1% do total desse grupo de despesa no exerccio.
Comparando-se com os valores de 2013, os rgos que apresentaram maior aumento foram o
Conselho Nacional de Justia, o Ministrio do Esporte e o Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome, com acrscimos nos valores da despesa com pessoal e encargos sociais de 35%,
24% e 23%, respectivamente.
Outras Despesas Correntes
As despesas denominadas Outras Despesas Correntes (ODC) constituem os principais
dispndios do Oramento Fiscal e da Seguridade Social, depois das despesas relacionadas ao
servio da dvida pblica federal (juros, encargos e amortizao/refinanciamento da dvida). Essas
despesas incluem, entre outros, o pagamento de benefcios previdencirios do Regime Geral de
Previdncia Social, transferncias a estados e municpios e custeio.
A discriminao dos dispndios por elemento de despesa nos exerccios de 2013 e 2014
encontra-se consolidada no quadro a seguir:
Outras despesas correntes por elemento de despesa 2013 e 2014
R$ milhes

Cd
54
81
41

Elemento de Despesa

2013

Aposentadorias do RGPS - rea urbana

Distribuio de receitas
Contribuies

177.431
192.906
78.130

85

%
Total
20,8%
22,6%
9,1%

2014
200.063
196.707
95.772

%
Total
20,9%
20,5%
10,0%

%
2014/2013
13%
2%
23%

Cd

Elemento de Despesa

56
53
10
06
39
48
58
45
55
98
91
30
18
93
37
46
92
32
36
57
33
43
14
49
20

Penses do RGPS - rea urbana

Aposentadorias do RGPS - rea rural
Seguro Desemprego e Abono Salarial
Benefcio mensal ao deficiente e ao idoso
Outros serv. de terceiros - pessoa jurdica
Outros auxlios financeiros a pessoa fsica
Outros benefcios do RGPS - rea urbana
Subvenes Econmicas
Penses do RGPS - rea rural
Compensaes ao RGPS
Sentenas judiciais
Material de consumo
Auxlio financeiro a estudantes
Indenizaes e restituies
Locao de mo-de-obra
Auxlio-alimentao
Despesas de exerccios anteriores
Material de distribuio gratuita
Outros servios de terceiros - pessoa fsica
Outros benefcios do RGPS - rea rural
Passagens e despesas com locomoo
Subvenes sociais
Dirias - pessoal civil
Auxlio-transporte
Auxlio financeiro a pesquisadores
Outros Benefcios Assistenciais do servidor ou do
militar
Penses Especiais
Obrigaes tributrias e contributivas
Servios de consultoria
Outras desp. pessoal dec. de cont. de terceirizao
Auxlio-fardamento
Contratao por tempo determinado
Dirias - pessoal militar
Premiaes cult., art., cient., desp. e outros
Rateio pela participao em consrcio pblico
Indenizao p/execuo trab. de campo
Ressarcimento Despesas Pessoal Requisitado
Encargos pela honra de avais, garantias, seguros e
similares
Depsitos compulsrios
Dividendos - Empresas Estatais Dependentes

08
59
47
35
34
19
04
15
31
70
95
96
27
67
29
Total

66.527
57.641
46.561
33.867
30.394
28.696
25.243
18.512
19.534
11.132
11.145
12.454
6.933
6.474
6.524
4.169
2.534
3.608
2.685
2.476
1.405
995
889
786
946

%
Total
7,8%
6,7%
5,5%
4,0%
3,6%
3,4%
3,0%
2,2%
2,3%
1,3%
1,3%
1,5%
0,8%
0,8%
0,8%
0,5%
0,3%
0,4%
0,3%
0,3%
0,2%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%

626
624
724
424
385
298
263
193
52
18
11
2

0,1%
0,1%
0,1%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%

2013

5
0,0%
5
0,0%
0
0,0%
854.225 100,0%

74.745
62.984
51.829
37.594
31.920
31.222
28.318
27.642
21.946
17.000
15.552
13.925
8.820
8.746
7.569
4.341
3.688
3.125
2.737
2.680
1.561
1.057
981
758
695

%
Total
7,8%
6,6%
5,4%
3,9%
3,3%
3,3%
3,0%
2,9%
2,3%
1,8%
1,6%
1,5%
0,9%
0,9%
0,8%
0,5%
0,4%
0,3%
0,3%
0,3%
0,2%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%

%
2014/2013
12%
9%
11%
11%
5%
9%
12%
49%
12%
53%
40%
12%
27%
35%
16%
4%
46%
-13%
2%
8%
11%
6%
10%
-3%
-27%

693
688
652
388
379
307
258
232
65
49
21
6

0,1%
0,1%
0,1%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%

11%
10%
-10%
-9%
-2%
3%
-2%
20%
25%
171%
95%
269%

6
0,0%
3
0,0%
1
0,0%
957.721 100,0%

25%
-31%
12%

2014

Fonte: Siafi.
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.

Os dispndios a ttulo de ODC aumentaram 12% no perodo. Destacam-se os gastos com

aposentadorias do RGPS (elementos 53 a 58) e distribuio de receitas (elemento 81), que juntos
responderam por 61% do total do grupo. Outro elemento de despesa relevante foram as
contribuies, responsveis por 10% das ODC. As contribuies referem-se s transferncias de
recursos do oramento da Unio a entidades privadas sem fins lucrativos, para aplicao em
despesas correntes ou de capital, segundo conste de lei autorizativa especfica.

86

Comparando-se as despesas em relao a 2014, merecem destaque os elementos 96

Ressarcimento Despesas Pessoal Requisitado, e 70 Rateio pela participao em consrcio
pblico, que aumentaram 269% e 171%, respectivamente, no perodo.
O grfico a seguir destaca os elementos materialmente mais relevantes entre as ODC.
Outras despesas correntes por elemento de despesa 2014

Fonte: Siafi.

A classificao por elemento de despesa disciplinada pela Portaria Interministerial

STN/SOF 163/2001. Esse normativo sofreu diversas alteraes, tendo sido as duas ltimas
modificaes realizadas por meio da Portaria Conjunta STN/SOF 5/2011 e da Portaria Conjunta
STN/SOF 1/2012, que objetivam dar mais transparncia aos elementos de despesa que integram as
despesas com pessoal para atender LRF, bem como evidenciar os recursos que compem o
mnimo da sade que deixaram de ser aplicados no ano anterior.
Terceirizao na Administrao Pblica
A tabela seguinte demonstra a despesa empenhada com o pagamento de servios
terceirizados, por rgo superior, conforme metodologia que vem sendo utilizada no Relatrio das
Contas do Governo pelo Tribunal de Contas da Unio.
Despesa com terceirizao por rgo superior 2013 e 2014
R$ milhes
rgo

2013 (A)

2014 (B)

%
B/A

Pessoal 2014
(C)

B/C

Cmara dos Deputados

190

214

12%

3.819

6%

Senado Federal

108

118

9%

3.017

4%

Tribunal de Contas da Unio

66

77

17%

1.382

6%

Subtotal Poder Legislativo

364

409

12%

8.218

5%

Justia Federal

624

720

15%

6.978

10%

Justia do Trabalho

560

682

22%

12.742

5%

Justia Eleitoral

341

522

53%

3.848

14%

Justia do Distrito Federal e dos Territrios

113

127

13%

1.676

8%

99

124

26%

840

15%

101

109

8%

332

33%

38

41

9%

41

100%

Superior Tribunal de Justia

Supremo Tribunal Federal
Conselho Nacional de Justia
Justia Militar

19

24

24%

337

7%

Subtotal Poder Judicirio

1.893

2.350

24%

26.795

9%

Ministrio da Educao

4.129

4.670

13%

40.503

12%

Ministrio da Sade

2.840

3.016

6%

17.019

18%

Ministrio da Fazenda

2.174

2.260

4%

31.384

7%

87

rgo

2013 (A)

Ministrio da Defesa
Ministrio da Cincia e Tecnologia

%
B/A

2014 (B)

Pessoal 2014
(C)

1.740

2.118

22%

B/C

55.592

4%

752

1.220

62%

2.319

53%

1.077

1.202

12%

11.162

11%

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

666

835

25%

1.062

79%

Ministrio da Justia

607

622

3%

7.648

8%

Ministrio dos Transportes

834

613

-27%

3.928

16%

Presidncia da Republica

428

530

24%

2.544

21%

Ministrio do Meio Ambiente

330

404

22%

1.492

27%

Minist. da Agricultura Pec. e Abastecimento

288

349

21%

6.119

6%

Ministrio da Cultura

238

311

31%

533

58%

Ministrio de Minas e Energia

505

311

-38%

1.117

28%

Minist. do Desenvolv., Indstria e Comrcio

277

298

8%

661

45%

Ministrio do Trabalho e Emprego

268

271

1%

2.739

10%

Minist. do Planejamto, Oramento e Gesto

255

246

-4%

7.479

3%

Ministrio das Cidades

263

244

-7%

631

39%

Ministrio da Integrao Nacional

225

228

1%

1.121

20%

Ministrio das Relaes Exteriores

155

155

0%

1.413

11%

Minist. do Desenv. Social e Comb. Fome

134

144

7%

70

204%

Ministrio do Esporte

115

138

20%

34

401%

Ministrio das Comunicaes

101

108

7%

1.370

8%

Advocacia-Geral da Unio

100

104

4%

2.444

4%

Ministrio do Turismo

84

81

-4%

67

122%

Ministrio da Pesca e Aquicultura

49

64

30%

37

174%

-14%

12%

18.636

20.543

10%

200.496

10%

305

353

16%

3.675

10%

69

0%

206

34%

Ministrio da Previdncia Social

Gabinete da Vice-Presidncia da Republica

Subtotal Poder Executivo
Ministrio Pblico da Unio
Defensoria Pblica da Unio
Conselho Nacional do Ministrio Publico
Total Geral

32%

30

30%

21.206

23.734

12%

239.420

10%

Fonte: Siafi.
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.
O rgo Superior Defensoria Pblica da Unio foi criado no Siafi Gerencial a partir de 2014, s passando a ter valores de execuo a
partir desse ano.

As despesas com terceirizao somaram, em 2014, R$ 23,7 bilhes, o que representa 10% do
que foi gasto com pessoal e encargos sociais na Unio no exerccio. Nesse aspecto, destacam-se os
Ministrios do Esporte, do Desenvolvimento Social e Combate Fome, da Pesca e Aquicultura, e o
Ministrio do Turismo, cujas despesas com terceirizao superaram a despesa com pessoal do
respectivo rgo. Comparativamente a 2013, as despesas com terceirizao cresceram 12%, e os
rgos com crescimento mais significativo foram o Ministrio da Cincia e Tecnologia (62%), a
Justia Eleitoral (53%), o Ministrio da Cultura (31%) e o Ministrio da Pesca e Aquicultura (30%).
Por meio da metodologia utilizada, so contabilizadas apenas as despesas associadas aos
subelementos mais diretamente associados terceirizao no mbito dos elementos: 36 - Outros
Servios de Terceiros - Pessoa Fsica, 39 - Outros Servios de Terceiros - Pessoa Jurdica, 35 Servios de Consultoria e 37 - Locao de mo de obra. A identificao de tais subelementos
realizada na prxima tabela.
Despesa com terceirizao por natureza de despesa detalhada 2013 e 20141
R$ milhes
Cdigo

Ttulo

2013

33903500 Servios de Consultoria

33903501 Assessoria e Consultoria Tcnica ou Jurdica

384
384
88

% Total

2%
2%

2014

352
352

% Total

1%
1%

% 2014/2013

-8%
-8%

Cdigo

Ttulo

2013

33903600
33903607
33903606
33903610

Outros Servios de Terceiros - Pessoa Fsica

Estagirios
Servios Tcnicos Profissionais
Percias Tcnicas - Justia Gratuita
Demais subelementos

33903700
33903701
33903703
33903702
33903704
33903705

Locao de Mo-de-Obra
Apoio Administrativo, Tcnico e Operacional
Vigilncia Ostensiva
Limpeza e Conservao
Manuteno e Conservao de Bens Imveis
Servios de Copa e Cozinha
Demais subelementos

33903900
33903979
33903957
33903905
33903965
33903916
33903927
33903917
33903978
33903977
33903908
33903928

Outros Servios de Terceiros Pessoa Jurdica

Serv. de Apoio Admin., Tcnico e Operacional
Servios Tcnicos Profissionais de T.I.
Servios Tcnicos Profissionais
Servios de Apoio ao Ensino
Manuteno e Conserv. de Bens Imveis
Suporte de Infraestrutura de T.I.
Manut. e Conserv. de Mquinas e Equipamentos
Limpeza e Conservao
Vigilncia Ostensiva/Monitorada
Manuteno de Software
Suporte a usurios de T.I.
Demais subelementos4
Total

% Total

2014

% Total

% 2014/2013

953
440
329
170
15
6.403
2.140
1.948
1.507
344
221
242
13.466
2.346
1.948
1.600
1.293
1.683
965
902
658
517
443
372

4%
2%
2%
1%
0%
30%
10%
9%
7%
2%
1%
1%
64%
11%
9%
8%
6%
8%
5%
4%
3%
2%
2%
2%

906
457
230
201
19
7.546
2.680
2.278
1.636
398
258
296
14.931
2.631
2.100
1.994
1.797
1.726
1.025
756
739
544
513
363

4%
2%
1%
1%
0%
32%
11%
10%
7%
2%
1%
1%
63%
11%
9%
8%
8%
7%
4%
3%
3%
2%
2%
2%

-5%
4%
-30%
18%
27%
18%
25%
17%
9%
16%
16%
22%
11%
12%
8%
25%
39%
3%
6%
-16%
12%
5%
16%
-3%

739
21.206

3%
100%

744
23.734

3%
100%

1%
12%

Fonte: Siafi.
1

Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.
2

Subelementos: 33903622 - Manuteno e Conserv. de Bens Imveis, 33903624 - Servios de Carter Secreto ou Reservado,
33903625 - Servios de Limpeza e Conservao, 33903618 - Manuteno e Conserv. de Equipamentos, 33903621 - Manut. e Cons. de
B. Mveis de Outras Naturezas, 33903689 - Manuteno de Reparties - Servio Exterior, 33903627 - Servios de Comunicao em
Geral, 33903626 - Servios Domsticos, 33903620 - Manuteno e Conserv. de Veculos, 33903619 - Vigilncia Ostensiva, 33903629
Honorrios Advocatcios nus da Sucumbncia.
3

Subelementos: 33903707 - Servios de Brigada de Incndio, 33903706 - Manuteno e Conservao de Bens Mveis, 33903728 Suporte a Usurios de T.I., 33903727 - Suporte de Infraestrutura de T.I., 33903709 - Manuteno de Software.
4

Subelementos: 33903920 - Manut. e Cons. de B. Mveis de Outras Naturezas, 33903946 - Servios Domsticos, 33903989 Manuteno de Reparties de Serv. Exterior, 33903956 - Serv. de Percia Mdica/Odontolog. P/Benefcios, 33903961 - Servios de
Socorro e Salvamento, 33903942 - Servios de Carter Secreto ou Reservado, 33903954 - Servios de Creches e Assist. Pr-Escolar,
33903913 - Percias Tcnicas Justia Gratuita, 33903995 Manut. Cons. Equip. de Processamento de Dados

As despesas com terceirizao abrangem expressiva quantidade de objetos de gasto. No

entanto, a maior parte se concentra em subelementos especficos, a saber: Servios de Apoio
Administrativo, Tcnico e Operacional (22%), Vigilncia Ostensiva (12%), Limpeza e Conservao
(10%) Servios Tcnicos Profissionais de T.I. (9%), e Manuteno e Conservao de Bens Imveis
(9%).
As naturezas de despesa at ento analisadas referem-se a contratos para execuo de
atividades-meio dos rgos e entidades da administrao pblica federal. Podem ser objeto de
execuo indireta pela Unio, nos termos do Decreto 2.271/1997, o qual dispe que as atividades
materiais acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem rea de
competncia legal do rgo ou entidade (conforme art. 1, caput, do diploma referido).
Por outro lado, nos termos do 1 do art. 2 do mesmo decreto, no podem ser objeto de
execuo indireta as atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos

89

do rgo ou entidade, salvo expressa disposio legal em contrrio ou quando se tratar de cargo
extinto, total ou parcialmente, no mbito do quadro geral de pessoal.
Desde 2013, devido publicao da Portaria-TCU 175/2013, a anlise da situao dos
terceirizados tem sido informada pelas unidades jurisdicionadas no relatrio de gesto, com base na
Deciso Normativa-TCU 127/2013, em observncia s disposies do Acrdo 2.081/2012-TCUPlenrio e do art. 1, 2, do Decreto 2.271/1997. As seguintes informaes devem ser
disponibilizadas pelas unidades jurisdicionadas:
a)

dispositivo legal, se houver, que ampara a contratao de pessoas de forma indireta para o
exerccio de cargos ou atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo plano de
cargos do rgo;

b)

medidas adotadas para a completa substituio das pessoas terceirizadas por servidores
contratados por meio de concurso pblico, caso a terceirizao no esteja amparada por ato
legal ou normativo especfico.

Em relao letra b acima, caso a unidade jurisdicionada (UJ) tenha recorrido a instncias
internas ou externas para a adoo das medidas necessrias referida substituio, deve informar os
dados dos documentos expedidos, como tipo, nmero, destinatrio, sntese da solicitao e resposta
obtida.
Investimentos
Os investimentos compreendem as despesas de capital destinadas ao planejamento e
execuo de obras pblicas, realizao de programas especiais de trabalho e aquisio de
instalaes, equipamentos e material permanente. A partir de 2007, devido sobretudo
implementao do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), o valor de investimentos do
Oramento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) foi consideravelmente ampliado.
Neste tpico, so considerados os investimentos do OFSS como um todo, includos os valores
do PAC. A anlise especfica do programa apresentada no tpico 4.1 deste Relatrio.
O quadro seguinte traz a distribuio das despesas de investimentos, por funo, empenhadas
em 2013 e 2014.
Despesas empenhadas com investimentos por funo 2013 e 2014
R$ milhes

Funo
Transporte
Educao
Defesa Nacional
Sade
Gesto Ambiental
Urbanismo
Desporto e Lazer
Saneamento
Agricultura
Judiciria
Segurana Publica
Cincia e Tecnologia
Administrao
Assistncia Social

2013
13.807
10.661
8.957
4.934
4.166
3.720
1.678
2.942
1.435
1.013
1.665
1.177
1.127
887

Desp. Emp./
Dotao
87%
77%
90%
53%
88%
50%
59%
86%
60%
65%
61%
61%
73%
88%
90

2014

Desp. Emp./
Dotao

2014/2013

13.144
9.935
8.258
5.383
4.223
3.107
1.712
1.687
1.215
1.193
1.078
911
717
655

75%
69%
85%
57%
76%
46%
75%
75%
61%
72%
56%
63%
56%
81%

-5%
-7%
-8%
9%
1%
-16%
2%
-43%
-15%
18%
-35%
-23%
-36%
-26%

Funo
Comercio e Servios
Organizao Agraria
Direitos da Cidadania
Essencial Justia
Cultura
Legislativa
Encargos Especiais
Previdncia Social
Comunicaes
Industria
Trabalho
Habitao
Energia
Relaes Exteriores
Total

Desp. Emp./
Dotao

2013
1.845
4.148
500
260
657
195
149
117
137
169
45
201
81
21
66.695

58%
93%
75%
77%
61%
51%
100%
54%
64%
51%
45%
74%
60%
63%
74%

2014

Desp. Emp./
Dotao

2014/2013

565
489
413
271
224
202
124
114
108
89
70
46
45
31
56.012

47%
62%
68%
82%
44%
57%
94%
77%
58%
38%
61%
13%
41%
97%
68%

-69%
-88%
-17%
4%
-66%
4%
-17%
-2%
-21%
-48%
57%
-77%
-44%
45%
-16%

Fonte: Siafi.
1 Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.

A primeira observao a ser feita em relao despesa com investimentos em 2014 que
houve queda de 16% em relao aos valores empenhados em 2013. Em termos financeiros, as
principais funes em que so realizados investimentos, no mbito do governo federal, so
Transporte, Educao, Defesa Nacional e Sade, cujo volume agregado de despesas empenhadas
em 2014 representou 66% do total; exceo da funo Sade, as demais apresentaram queda dos
valores empenhados em 2014 em relao a 2013. Entre as funes com maiores quedas dos valores
gastos em investimentos esto: Organizao Agrria, -88%; Habitao, -77%; Comrcio e Servios,
-69%; e Cultura, -66%. As funes Trabalho, Relaes Exteriores e Judiciria foram as que
apresentaram maior crescimento, de 57%, 45% e 18%, respectivamente.
Da dotao total de investimentos para 2014, 68% foi empenhada no exerccio. Desse
montante, aproximadamente 61% foram inscritos em restos a pagar no processados ao final do
exerccio. Nesse sentido, o grfico a seguir compara, para as principais funes, em termos de valor,
a parcela das despesas empenhadas que foi liquidada no exerccio de 2014 e aquela que foi inscrita
em restos a pagar no processados ao final do exerccio.

91

Despesas com investimentos por funo

Despesas liquidadas no oramento de 2014 x Despesas inscritas em restos a pagar no processados

Fonte: Siafi.

Observa-se que, exceo das funes Defesa Nacional e Transporte, em todas as funes
selecionadas a proporo de despesas inscritas em restos a pagar no processados foi superior que
foi liquidada no exerccio. Esse quadro tem se repetido ao longo dos anos, o que tem gerado o
recorrente distanciamento entre as dotaes oramentrias e os valores efetivamente liquidados no
exerccio, com o consequente aumento no estoque de restos a pagar e a diminuio do investimento,
com possveis prejuzos ao desenvolvimento econmico do pas.
Inverses Financeiras
No grupo Inverses Financeiras esto classificadas as despesas oramentrias com aquisio
de imveis ou bens de capital j em utilizao; aquisio de ttulos representativos do capital de
empresas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento
do capital; e constituio ou aumento do capital de empresas.
A seguir, so elencados os elementos que compem o grupo, destacando os valores
empenhados e sua proporo em relao dotao oramentria, nos exerccios de 2013 e 2014.
Despesas com inverses financeiras por elemento 2013 e 2014
R$ milhes

2013
Cd.
66
65

Elemento de Despesa
Concesso de emprstimos e
financiamentos
Constituio ou aumento de capital de
empresas

61

Aquisio de Imveis

62

Aquisio de produtos para revenda

91

Sentenas judiciais
Aquisio tit. repres. de cap. j
integralizado

64
93

Indenizaes e Restituies

Despesas
Empenhadas

2014

Desp. Emp./
Dotao

Despesas
Empenhadas

Desp. Emp./
Dotao

%
2014/2013

62.156

98%

70.462

97%

13%

4.427

95%

3.750

92%

-15%

734

76%

704

96%

-4%

1.200

98%

640

67%

-47%

536

100%

440

100%

-18%

94

100%

100%

92

2013
Cd.

Elemento de Despesa

92

Despesas de Exerccios Anteriores

41

Contribuies

Despesas
Empenhadas

Total

2014

Desp. Emp./
Dotao

Despesas
Empenhadas

Desp. Emp./
Dotao

%
2014/2013

100%

100%

100%

0%

69.056

93%

76.091

84%

10%

Fonte: Siafi.
1 Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes, realizados em planilha excel original.

Como se observa, o grupo composto principalmente por despesas com concesso de

emprstimos e financiamentos, que representam 93% do total empenhado. A maior parte dessas
despesas diz respeito a financiamentos de programas de desenvolvimento econmico a cargo do
BNDES e a setores produtivos das Regies Centro-Oeste, Norte e Nordeste.

3.3.3.4 Despesas por Modalidade de Aplicao

A modalidade de aplicao destina-se a indicar se os recursos so aplicados diretamente ou
mediante transferncia para outras esferas de governo, para entidades privadas ou outras
instituies. As despesas empenhadas por modalidade de aplicao, em 2013 e 2014, esto
apresentadas na tabela a seguir. Destaca-se que o levantamento considera apenas as despesas
primrias da Unio, pelo fato de o valor das aplicaes diretas ser fortemente influenciado pelas
despesas financeiras.
Despesas primrias por modalidade de aplicao 2013 e 2014
R$ milhes

Cd

Modalidade de Aplicao

2013

2014

% 2014/2013

90

Aplicaes diretas

823.811

72%

913.286

73%

11%

40

Transf. a Municpios

127.178

11%

128.388

10%

1%

30

Transf. a estados e ao DF

108.926

10%

117.528

9%

8%

41

Transf. a municpios - Fundo a Fundo

41.617

4%

46.398

4%

11%

91

Aplicaes diretas - operaes internas

14.075

1%

20.034

2%

42%

31

Transf. a estados e ao DF Fundo a Fundo

15.185

1%

15.980

1%

5%

50

Transf. a Inst. Privadas sem fins lucrativos

6.275

1%

6.669

1%

6%

80

Transferncias ao exterior

2.319

0%

3.145

0%

36%

32

Execuo Oramentria Delegada aos estados/DF

2.798

0%

1.653

0%

-41%

45

Transferncias a municpios - art. 24, LC 141/2012

0%

344

0%

42

Execuo Oramentria Delegada a Municpios

389

0%

287

0%

-26%

60

Transf. a Inst. privadas com fins lucrativos

370

0%

176

0%

-53%

71

Transferncias a Consrcios Pblicos

95

0%

175

0%

84%

70

Transf. a Instituies Multigovernamentais

0%

20

0%

132%

35

Transferncias Fundo a Fundo - art. 24, LC 141/2012

0%

0%

100%

1.254.083

100%

10%

Total

1.143.046

Fonte: Siafi.
1 Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.

Como se observa, as aplicaes diretas de crditos oramentrios da Unio em 2014

corresponderam a 73% do total. J as transferncias a estados, Distrito Federal e municpios
(elementos 30, 31, 35, 40, 41, 45) correspondem a 24,6% das despesas. Quase a totalidade das
transferncias a outros entes federados se referem a despesas obrigatrias decorrentes
principalmente de repartio tributria e obrigaes constitucionais nas reas de sade e educao.

93

Transferncias voluntrias e para o setor privado

As transferncias voluntrias so definidas no art. 25 da LRF como a entrega de recursos
financeiros a outro ente da Federao a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que
no decorra de determinao constitucional e legal, ou os destinados ao Sistema nico de Sade. A
operacionalizao das transferncias voluntrias ocorre mediante a celebrao de convnios,
contratos de repasse e termos de parceria.
Tambm foram includas nas consultas as transferncias de recursos para as entidades
privadas sem fins lucrativos, as denominadas organizaes no governamentais (ONGs). Embora
no estejam contidas no conceito legal acima mencionado, essas entidades tambm recebem
recursos por meio de convnios, contratos de repasse e termos de parceria, a depender da
qualificao da ONG.
Assim, na tabela a seguir so discriminadas, para o perodo de 2012 a 2014, as transferncias
voluntrias da Unio, por modalidade de aplicao, aos estados e Distrito Federal, a municpios e a
instituies privadas sem fins lucrativos.
Transferncias voluntrias e para o setor privado 2012 a 2014
R$ milhes

2012
% no exerccio
2013
% no exerccio
2014
% no exerccio
Total

Estados e DF

Municpios

Inst. Privadas

Total

6.087

7.147

3.026

16.260

37%

44%

19%

100%

3.504

5.520

4.564

13.588

26%

41%

34%

100%

2.454

4.851

4.626

11.931

21%

41%

39%

100%

12.044

17.519

12.217

41.780

Var. %

-16%
-12%

Fonte: Siafi.
1

Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com
as
regras
pertinentes.
O
clculo
se
baseia
na
metodologia
utilizada
pelo
Tesouro
Nacional
(https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/prefeituras-governos-estaduais/transferencias-voluntarias.
2

Modalidades de aplicao 30 e 31.

Modalidades de aplicao 40 e 41.

Em 2014, as transferncias voluntrias somaram R$ 11,9 bilhes. Em relao a 2013, houve

diminuio dessas despesas em 12%. Como se observa, nos trs ltimos exerccios, houve aumento
na proporo de transferncias s instituies privadas sem fins lucrativos, tendo ocorrido
diminuio nas transferncias a estados, DF e municpios. As transferncias aos municpios, no
entanto, continuam com a maior parcela dos recursos descentralizados. Em 2014, elas
representaram 41% do total; as transferncias a estados e ao DF, por sua vez, representaram 21%; e
as destinadas a instituies privadas sem fins lucrativos, 39%.
Transferncias a entidades sem fins lucrativos
O governo federal empenhou em 2014 aproximadamente R$ 4,6 bilhes em transferncias a
entidades sem fins lucrativos, correspondente a um aumento de 7% em relao a 2013.
O rgo que mais descentralizou recursos para o setor privado no lucrativo, em 2014, foi o
Ministrio da Educao, com repasses da ordem de R$ 3 bilhes, equivalentes a 65,9% do total.
Desse montante, 84,7% correspondem ao Apoio Formao Profissional e Tecnolgica, sob
responsabilidade do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). A ao visa
oferta de bolsas para formao de estudantes e trabalhadores e ao financiamento da educao
94

profissional e tecnolgica, em decorrncia da instituio do Programa Nacional de Acesso ao

Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec). Quase todo o valor da ao corresponde a transferncias
para o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) e o Servio Nacional de Aprendizagem
Comercial (Senac). As duas instituies foram as que mais receberam recursos de transferncias
voluntrias da Unio no exerccio (R$ 2,4 bilhes).
O Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao responde por outros 23,7% das transferncias
a instituies no lucrativas, cerca de R$ 1 bilho. As despesas correm conta principalmente do
Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT), sendo que grande parte
destinada pesquisa e ao desenvolvimento em reas bsicas e estratgicas (R$ 285 milhes) e ao
fomento a projetos de implantao e recuperao de infraestrutura de pesquisa das instituies
pblicas (R$ 216 milhes).
A tabela seguinte apresenta as entidades sem fins lucrativos que mais receberam recursos da
Unio em 2014, agregando o retrospecto de recursos recebidos por essas entidades nos dois anos
anteriores.
Transferncias da Unio s Entidades sem Fins Lucrativos 2012 a 2014
R$ milhes

Valor Empenhado

Entidade

% 2014/2012

2012

2013

2014

Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai)

683

1.162

1.554

128%

Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac)

284

719

836

194%

Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP)

169

305

286

69%

Centro Nacional de Pesquisa em Energia e Materiais

98

191

165

68%

Senat Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte

0,0

128

121

Associao Brasileira de Pesquisa e Inovao Industrial

0,0

10

109

Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada

78

112

95

22%

Fundao Parque de Alta Tecnologia da Regio de Ipero e

19

20

80

328%

Servio Nacional de Aprendizagem Rural - Senar

0,0

57

70

Fundao de Apoio ao Desenvolvimento da computao

cientfica

0,4

19

63,5

14.351%

Organizao Brasileira para o Desenvolvimento Cientfico

0,0

128

58

Fundao de Apoio e Desenvolv. ao Ensino, Pesq e Extenso

0,0

59

57

Fundao de Cincia, Aplicaes e Tecnologias Espaciais

0,0

52

49

Fundao de Desenvolvimento da Pesquisa

53

104

40

-24%

Agncia de Promoo de Exportaes no Brasil (Apex-BRA)

39

886%

Demais

1.587

1.259

1.003

-37%

Total

2.975

4.332

4.626

55%

Fonte: Siafi.
1

Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendonamento, para mais ou para menos, de acordo com
as regras pertinentes.

Por fim, cabe ressaltar que essas entidades tambm podem ser remuneradas em contrapartida
pela prestao de servios ou fornecimento de produtos administrao pblica. Tais valores no
foram computados na presente anlise.
Transferncias Constitucionais
A distribuio das transferncias constitucionais ocorre por meio do programa Transferncias
Constitucionais e as Decorrentes de Legislao Especfica, que abrange, entre outros, os recursos
95

relativos ao Fundo de Participao dos Estados (FPE), ao Fundo de Participao dos Municpios
(FPM), ao Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados (IPI-Exp),
Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide), s compensaes financeiras pela
explorao de petrleo ou gs natural, recursos hdricos e outros recursos minerais, bem como s
transferncias para a educao bsica, a exemplo do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb).
A tabela seguinte mostra os valores lquidos relativos s transferncias constitucionais para o
FPE, FPM, IPI-Exp e Cide, distribudos por Unidade da Federao em 2014.
Distribuio das transferncias constitucionais por Unidade da Federao - 2014(1)(2)
R$ milhares

Unidade da
Federao

FPE

FPM

IPI-Exp.

Cide-Est.

Cide-Mun.

Acre
Amap
Amazonas
Par
Rondnia
Roraima
Tocantins
Regio Norte
Alagoas
Bahia
Cear
Maranho
Paraba
Pernambuco
Piau
Rio Grande do Norte
Sergipe
Regio Nordeste
Distrito Federal
Gois
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Reg. Centro-Oeste
Esprito Santo
Minas Gerais
Rio de Janeiro
So Paulo
Regio Sudeste
Paran
Rio Grande do Sul
Santa Catarina
Regio Sul

1.987.127
1.981.900
1.620.836
3.550.226
1.635.474
1.440.943
2.520.939
14.737.446
2.416.442
5.457.892
4.261.723
4.192.775
2.781.688
4.008.061
2.510.135
2.426.782
2.413.654
30.469.152
400.911
1.651.448
1.340.570
773.708
4.166.636
871.292
2.587.448
887.382
580.862
4.926.984
1.674.740
1.367.813
743.387
3.785.940

342.024
251.594
984.601
2.255.786
544.573
319.723
912.567
5.610.868
1.529.546
5.876.488
3.187.490
2.667.229
2.074.438
3.159.063
1.703.161
1.616.397
958.324
22.772.137
109.020
2.354.896
1.171.018
953.235
4.588.169
1.112.567
8.415.023
1.925.783
8.549.527
20.002.900
4.336.171
4.342.684
2.505.246
11.184.101

190
6.845
30.143
229.094
11.093
141
3.869
281.374
3.372
219.146
24.587
34.492
4.477
16.139
789
3.340
1.818
308.160
6.406
88.185
60.267
69.776
224.634
193.359
559.624
655.955
777.620
2.186.558
306.637
372.927
207.810
887.375

689
586
1.439
2.785
1.215
640
1.732
9.085
1.219
5.696
3.170
2.669
1.685
3.151
2.056
1.661
1.055
22.362
1.627
4.310
2.754
2.188
10.879
1.839
9.699
4.442
15.554
31.533
5.607
4.835
3.167
13.609

230
195
480
928
405
213
577
3.028
406
1.899
1.057
890
562
1.050
685
554
352
7.454
0
1.437
918
729
3.084
613
3.233
1.481
5.185
10.511
1.869
1.612
1.056
4.536

Total

58.086.158

64.158.174

3.888.101

87.469

28.614

Total
2.330.259
2.241.120
2.637.499
6.038.819
2.192.761
1.761.660
3.439.684
20.641.801
3.950.986
11.561.119
7.478.027
6.898.055
4.862.851
7.187.464
4.216.827
4.048.734
3.375.203
53.579.266
517.964
4.100.276
2.575.527
1.799.635
8.993.402
2.179.670
11.575.027
3.475.041
9.928.748
27.158.487
6.325.024
6.089.872
3.460.665
15.875.561

% Total

Total per
capita(3)

1,78%
2,09%
4,78%
1,74%
1,40%
2,72%
16,35%
3,13%
9,16%
5,92%
5,46%
3,85%
5,69%
3,34%
3,21%
2,67%
42,44%
0,41%
3,25%
2,04%
1,43%
7,12%
1,73%
9,17%
2,75%
7,86%
21,51%
5,01%
4,82%
2,74%
12,57%

2.949
2.985
681
748
1.254
3.545
2.298
1.198
1.189
764
846
1.007
1.233
775
1.320
1.188
1.521
954
182
629
799
687
591
561
558
211
225
319
571
543
514
547

126.248.516 100,00%

623

1,85%

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Banco do Brasil e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
1

Considerados os valores efetivamente distribudos no exerccio (regime de caixa).

Os valores, exceto os da Cide, j esto deduzidos de 20% para o Fundeb.

Valores em reais, considerando-se o nmero de habitantes informados pelo IBGE (ref. 1/7/2014).

Em 2014, houve aumento de 9% em relao ao montante distribudo em 2013 (cerca de R$

116 bilhes), enquanto em 2013 havia sido registrado aumento de 6% em relao ao total
distribudo em 2012. O acrscimo em 2014 foi influenciado pelo aumento na receita classificada do
96

Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) parcialmente destinada ao FPE, ao FPM e ao IPIExp , que cresceu aproximadamente 14% em relao a 2013. Esses nmeros ainda no refletem a
desacelerao da economia, que dever ser captada na anlise do exerccio de 2015.
Os estados que receberam as maiores parcelas dos recursos foram Minas Gerais, Bahia e So
Paulo, que possuem elevado nmero de habitantes. O estado do Rio de Janeiro, apesar de ser mais
populoso do que o estado da Bahia, recebeu menos recursos do que este, em funo de sua maior
renda per capita. Em termos regionais, a regio Nordeste foi a que recebeu a maior proporo de
recursos (42,4%), apesar de concentrar 27,7% da populao brasileira. A regio Norte tambm
recebeu recursos em proporo superior sua populao, j que contou com 16,4% dos recursos e
detm 8,5% da populao brasileira. Por outro lado, a regio Sudeste recebeu 21,5% dos recursos,
apesar de possuir a maior populao (42% do total). J nas regies Centro-Oeste e Sul, a
distribuio dos recursos proporcional ao nmero de habitantes, sendo que a populao da
primeira representa 7,5% do total e a da segunda, 14,3%.
Considerando-se o valor das transferncias per capita, nota-se que a regio Norte
proporcionalmente mais beneficiada do que a Nordeste, com destaque para os estados de Roraima,
Amap e Acre, que receberam os maiores valores de transferncias per capita.
J as compensaes financeiras transferidas aos estados e municpios totalizaram
aproximadamente R$ 25 bilhes em 2014, includos os royalties e a participao especial pela
explorao do petrleo e do gs natural, as compensaes financeiras devidas pela utilizao de
recursos hdricos e minerais e os royalties pagos pela Itaipu Binacional, conforme demonstrado na
tabela a seguir.
Compensaes financeiras transferidas por Unidade da Federao 2014
R$ milhares

UF
(*)
AC
AM

ANP
(1)

PEA
(2)

FEP
(3)

CFM (4)

CFH
(5)

ITA
(6)

Total

% Total

Total per
capita
(**)

16.582

216

16.797

0,07%

21,26

314.905

87.470

26.598

8.509

5.758

443.240

1,77%

114,42

349

14.878

11.143

2.859

29.229

0,12%

38,92

1.979

59.979

451.992

159.905

673.855

2,69%

83,46

18.496

5.457

39.014

62.967

0,25%

36,01

13.390

284

13.673

0,05%

27,52

29.852

2.724

39.285

71.860

0,29%

48,01

Norte

317.234

87.470

179.774

480.324

246.820

1.311.623

5,23%

76,12

AL
BA

118.302

40.761

2.029

20.040

181.132

0,72%

54,53

515.876

12.910

136.698

38.775

58.793

763.051

3,04%

50,45

CE
MA
PB
PE

57.358

80.918

4.866

143.141

0,57%

16,19

68.176

2.722

70.891

4.449

10.618

156.855

0,63%

22,90

31.132

52.677

4.100

87.910

0,35%

22,29

74.880

79.026

6.057

17.761

177.724

0,71%

19,16

AP
PA
RO
RR
TO

PI
RN
SE

44.449

2.672

2.420

49.540

0,20%

15,51

551.553

24.972

42.379

2.520

621.424

2,48%

182,32

376.444

14.899

30.153

11.921

14.138

447.556

1,79%

201,64

1.793.721

55.504

577.952

77.389

123.769

2.628.334

10,49%

46,78

DF
GO
MS
MT

6.996

774

39

7.808

0,03%

2,74

52.029

62.800

140.538

15.343

270.710

1,08%

41,50

21.610

28.740

55.511

8.122

113.984

0,45%

43,51

28.539

17.198

22.542

68.279

0,27%

21,18

C.Oeste

102.178

115.734

219.365

23.504

460.781

1,84%

30,28

1.708.849

1.171.181

25.047

11.099

3.688

2.919.863

11,65%

751,56

Nordeste

ES

97

UF
(*)
MG

ANP
(1)

PEA
(2)

FEP
(3)

CFH
(5)

CFM (4)

ITA
(6)

Total

% Total

Total per
capita
(**)

21.942

168.785

729.467

208.659

39.746

1.168.599

4,66%

56,36

RJ
SP

6.623.310

6.865.265

40.188

16.603

14.156

13.559.522

54,10%

823,73

1.110.706

234.343

160.922

59.587

131.779

18.131

1.715.468

6,84%

38,96

Sudeste

9.464.807

8.270.789

394.942

816.757

358.281

57.876

19.363.452

77,25%

227,50

PR
RS
SC
Sul
Total

10.910

88.735

13.178

204.905

449.304

767.032

3,06%

69,22

114.675

87.272

15.944

97.562

315.453

1,26%

28,15

66.048

50.108

16.798

85.402

218.356

0,87%

32,46

191.633

226.114

45.919

387.870

449.304

1.300.840

5,19%

44,83

11.767.394

8.413.762

1.480.961

1.536.122

1.336.105

530.684

25.065.029

100,00%

123,61

Fonte: Siafi e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

(*) Inclui valores recebidos pelo estado, bem como pelos municpios integrantes da respectiva Unidade da Federao.
(**) Valores em reais, considerando-se o nmero de habitantes informados pelo IBGE (ref. 1/7/2014).
(1) ANP - Royalties pela Produo e Royalties Excedentes de Petrleo e Gs Natural
(2) PEA - Participao Especial pela Produo de Petrleo e Gs Natural
(3) FEP - Fundo Especial do Petrleo
(4) CFM - Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais
(5) CFH - Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Hdricos
(6) ITA - Royalties da Itaipu Binacional

Em 2014, houve aumento de 7,3% em relao aos valores nominais transferidos em 2013
(cerca de R$ 23,4 bilhes). Observa-se que o estado do Rio de Janeiro e seus municpios receberam
a maior parcela do total das compensaes financeiras transferidas, em torno de 54%, em razo dos
expressivos valores recebidos a ttulo de royalties e de participao especial pela explorao do
petrleo e do gs natural (PEA). Por essa razo, o valor das compensaes financeiras per capita
transferido ao Rio de Janeiro (estado e municpios) corresponde a quase sete vezes a mdia
nacional.
O estado do Esprito Santo e seus municpios receberam a segunda maior parcela do total das
compensaes financeiras transferidas (aproximadamente 12%), tambm devido aos vultosos
valores recebidos a ttulo de royalties e PEA. Apesar de o valor absoluto transferido ao Esprito
Santo (estado e municpios) ser muito inferior ao transferido ao Rio de Janeiro (estado e
municpios), o valor per capita transferido quele bastante elevado, aproximando-se do volume
per capita transferido ao Rio de Janeiro, tendo em vista que a populao capixaba equivale a 23,6%
da fluminense.
Em relao ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), importa mencionar que foi criado pela
Emenda Constitucional 53/2006, que alterou o art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias (ADCT), tendo por objetivo garantir a universalizao da educao bsica e a
remunerao condigna dos trabalhadores da educao. O prazo de vigncia do fundo de catorze
anos, a partir de 2007, e seus recursos podem ser aplicados na educao bsica como um todo, ou
seja: educao infantil, ensino fundamental, ensino mdio, educao especial e educao de jovens
e adultos. Pelo menos 60% desses recursos devem ser destinados ao pagamento da remunerao dos
profissionais do magistrio em efetivo exerccio na rede pblica. A partir de 2009, o Fundeb passou
a ser composto por 20% das fontes de receita listadas abaixo:
Percentuais Fundeb
Percentual do Volume de Recursos
2007
2008
2009-2020

Origem dos recursos

Recursos que j integravam o Fundef:
Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE)

16,66%
98

18,33%

20,00%

Percentual do Volume de Recursos

2007
2008
2009-2020

Origem dos recursos

Fundo de Participao dos Municpios (FPM)
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS)
Imposto s/ Produtos Industrializados proporcional s exportaes (IPI-Exp)
Desonerao de Exportaes (LC 87/1996)
Recursos novos:
Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doao (ITCMD)
Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA)
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR)
Competncia Residual (inciso I do caput do art. 154 da CF/1988)

6,66%

13,33%

20,00%

Fonte: Lei 11.494/2007

Alm dos recursos citados, originrios dos entes estaduais e municipais, integram a
composio do Fundeb, a ttulo de complementao financeira, recursos federais. Essa
complementao da Unio tem por objetivo garantir o alcance do valor mnimo por aluno definido
nacionalmente. At 2009, os valores mnimos de complementao eram fixos (R$ 2,0 bilhes em
2007, R$ 3,0 bilhes em 2008 e R$ 4,5 bilhes em 2009) e corrigidos monetariamente a cada ano. A
partir de 2010, o valor da complementao passou a ser de, no mnimo, 10% dos recursos do fundo.
Em 2014, o valor da complementao atingiu o montante aproximado de R$ 11,6 bilhes,
representando aumento de cerca de 7% em relao ao ano anterior.
O quadro a seguir mostra os valores dos recursos distribudos em 2013 e 2014.
Recursos distribudos no mbito do Fundeb em 2013 e 2014
R$ milhares

UF
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
Total

Estados e
Municpios1
(a)
699.503
1.472.244
2.148.336
681.048
5.892.604
3.464.802
652.659
2.353.139
3.466.181
2.454.999
10.689.068
1.760.669
1.968.622
3.081.373
1.898.274
4.086.600
1.510.449
6.086.083
7.692.034
1.587.552
1.078.666
501.776
6.673.016
3.910.731
1.288.329
29.181.263
1.140.305
107.420.325

2013
Complement.
da Unio2
(b)
514.789
507.431
2.444.865
1.274.854
2.359.343
2.355.561
207.901
651.303
489.148
22.458
10.827.654

Estados e
Municpios1
(d)
764.509
1.595.328
2.270.761
744.408
6.441.222
3.774.796
1.622.786
2.447.817
3.789.106
2.659.999
11.392.956
1.920.088
2.203.254
3.333.136
2.098.732
4.415.196
1.670.788
6.704.844
7.932.574
1.561.081
1.183.144
561.564
7.148.730
4.334.268
1.391.820
29.884.915
1.260.561
115.108.381

Total
(c)=(a)+(b)
699.503
1.987.034
2.655.767
681.048
8.337.468
4.739.656
652.659
2.353.139
3.466.181
4.814.343
10.689.068
1.760.669
1.968.622
5.436.935
2.106.176
4.737.903
1.999.597
6.086.083
7.692.034
1.610.010
1.078.666
501.776
6.673.016
3.910.731
1.288.329
29.181.263
1.140.305
118.247.979

2014
Complement.
da Unio3
(e)
517.316
639.534
2.498.544
1.332.932
2.643.463
2.537.444
202.332
653.583
492.937
36.508
11.554.592

Total
(f)=(d)+(e)
764.509
2.112.644
2.910.295
744.408
8.939.766
5.107.727
1.622.786
2.447.817
3.789.106
5.303.462
11.392.956
1.920.088
2.203.254
5.870.580
2.301.064
5.068.779
2.163.725
6.704.844
7.932.574
1.597.589
1.183.144
561.564
7.148.730
4.334.268
1.391.820
29.884.915
1.260.561
126.662.973

Variao
Total %
(g)=[(f)/(c)-1]
9%
6%
10%
9%
7%
8%
NA
4%
9%
10%
7%
9%
12%
8%
9%
7%
8%
10%
3%
-1%
10%
12%
7%
11%
8%
2%
11%
7%

Fonte: Siafi, Portaria MEC 364, de 28/4/2014, e Portaria MEC 317, de 27/3/2015.
NA = No Aplicvel
Notas:
1

Recursos disponibilizados ao Fundeb, excetuando-se a complementao. Os valores registrados nas colunas (a) e (d) referem-se aos
disponibilizados aos fundos por UF em cada exerccio, podendo apresentar algumas divergncias em relao aos valores que

99

efetivamente deveriam ser direcionados, os quais so considerados quando do ajuste previsto no 2 do art. 6, em conformidade com
o disposto no pargrafo nico do art. 15, ambos da Lei 11.494/2007. Na coluna (a), os valores direcionados ao Fundeb, no mbito do
DF, contemplam os valores resultantes das transferncias constitucionais e de parte dos tributos estaduais, em razo da
disponibilizao destes no Siafi apenas a partir de agosto de 2013.
2

Distribuio decorrente da aplicao das disposies do 2 do art. 6 e do pargrafo nico do art. 15, ambos da Lei 11.494/2007,
registrada na Portaria MEC 364, de 28/4/2014.
3

Distribuio decorrente da aplicao das disposies do 2 do art. 6 e do pargrafo nico do art. 15, ambos da Lei 11.494/2007,
registrada na Portaria MEC 317, de 27/3/2015.

Comparando-se o volume de recursos totais distribudos em 2013 e 2014, os maiores

aumentos, de aproximadamente 12%, foram observados nos estados de Mato Grosso e Roraima,
ambos no beneficirios da complementao da Unio, enquanto houve uma pequena queda nos
recursos distribudos ao estado do Rio Grande do Norte. Cabe ressaltar que a comparao entre os
valores distribudos ao Distrito Federal em 2013 e 2014 fica prejudicada, em razo de os valores de
2013 contemplarem os resultantes das transferncias constitucionais e de parte dos tributos
estaduais tendo em vista que os tributos estaduais do DF passaram a ser disponibilizados no Siafi
apenas em agosto de 2013 , enquanto em 2014 foram contabilizados todos os recursos.
Em relao complementao da Unio, nota-se a permanncia dos mesmos estados como
seus beneficirios em 2014, havendo ocorrido significativo acrscimo no valor repassado ao Rio
Grande do Norte (63%), o que significa que o estado ficou mais dependente dos recursos
complementados pela Unio. Nos demais estados beneficirios da complementao, com exceo
da Paraba, tambm houve aumento nos valores repassados, embora em menores propores.
Para o exerccio de 2014, foi fixado inicialmente, por meio da Portaria Interministerial
MEC/MF 19, de 27/12/2013, o valor mnimo por aluno de R$ 2.285,57, com efeitos financeiros a
partir de 1/1/2014, representando aumento de 13% em relao ao valor fixado para o exerccio de
2013, com base nas receitas estimadas R$ 2.022,51, conforme a Portaria Interministerial
MEC/MF 16, de 27/12/2013.
Em novembro de 2014, considerando a retificao do Censo Escolar de 2013 dos municpios
de Mutupe (BA) e Anajatuba (MA), foram publicados, por meio da Portaria Interministerial
MEC/MF 15, de 25/11/2014, novos parmetros operacionais do Fundeb para o exerccio de 2014,
com efeitos financeiros retroativos a 1/1/2014, no tendo havido alterao do valor mnimo por
aluno, que permaneceu em R$ 2.285,57. Por essa razo, o Banco do Brasil promoveu, em
19/12/2014, os acertos financeiros correspondentes ao perodo de 1 de janeiro at a data de
mudana dos coeficientes de distribuio dos recursos do Fundeb, por meio de lanamentos nas
contas especficas dos beneficirios dos estados da Bahia e do Maranho.
Em 2014 foi realizado, por meio da Portaria MEC 364, de 28/4/2014, o ajuste da
complementao da Unio ao Fundeb do exerccio de 2013, com base nas receitas efetivas apuradas
naquele exerccio, conforme o previsto no 2 do art. 6 da Lei 11.494/2007. Em decorrncia do
ajuste, o valor mnimo por aluno para o exerccio de 2013 passou de R$ 2.022,51 para R$ 2.287,87.
Em relao s portarias retromencionadas, foi verificada a conformidade dos clculos
realizados para nortear a distribuio dos recursos do Fundeb.
Cabe registrar ainda que, como resultado da aplicao da IN/TCU 60/2009 que dispe sobre
os procedimentos para a fiscalizao do cumprimento do mnimo da educao, bem como da
operacionalizao e da aplicao dos recursos federais do Fundeb foi publicada, no D.O.U. de
30/12/2014, a Portaria Interministerial MEC/MF 17, de 29/12/2014, contendo os parmetros para
operacionalizao do Fundeb no exerccio de 2015, em cumprimento ao prazo de 31 de dezembro
de cada exerccio, estabelecido no art. 15 da Lei 11.494/2007.

100

Aes de Controle Externo

Entre as aes de controle externo realizadas ou julgadas em 2014, relacionadas funo
Encargos Especiais, podem-se mencionar os acompanhamentos das transferncias constitucionais
Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE), Fundo de Participao dos
Municpios (FPM), Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados (IPIExp), Contribuio de Interveno no Domnio Econmico - Combustveis - Estados e Municpios
(Cide) e Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb) no segundo semestre do exerccio de 2013 (TC
006.407/2014-5) e no primeiro semestre do exerccio de 2014 (TC 019.256/2014-0).
Nos trabalhos, apreciados por meio dos Acrdos 1447/2014 e 2819/2014-TCU-Plenrio,
respectivamente, foi constatada a regularidade das distribuies relativas s transferncias, tanto na
aplicao dos coeficientes de repasse quanto no depsito dos recursos nas contas dos beneficirios.
Na anlise efetuada para verificar se os recursos distribudos estavam corretos em relao ao que
havia sido arrecadado (com exceo do Fundeb, por ser composto, em grande parte, de recursos
arrecadados pelos estados), foi constatada a correspondncia entre a arrecadao e a distribuio.

3.3.3.5 Apurao da Aplicao dos Mnimos Constitucionais em Sade e Educao

Aplicao Mnima em Aes e Servios Pblicos de Sade
A Constituio da Repblica estabelece que todos os entes da Federao devem aplicar um
percentual mnimo anual de recursos financeiros pblicos no custeio da assistncia sade. A Lei
Complementar 141/2012 (LC 141/2012) define que a Unio deve aplicar, no mnimo, o montante
correspondente ao valor empenhado no exerccio financeiro anterior, apurado nos termos da lei,
acrescido do percentual correspondente variao nominal do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida
no ano anterior ao da lei oramentria anual.
Os arts. 34 e 35 da LC 141/2012 preveem, por sua vez, que o demonstrativo das despesas com
sade que integra o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO) deve subsidiar a
emisso do parecer prvio das contas anuais do chefe do Poder Executivo.
Com um forte carter de norma de finanas e controle dos oramentos da sade nas trs
esferas de governo, a LC 141/2012 nasceu com desafios semelhantes aos da Lei de
Responsabilidade Fiscal. A norma geral estabeleceu uma nova gerao de regras fiscais e de
controle voltadas para a implementao efetiva de uma das mais importantes polticas sociais, com
uma viso estratgica que consiste em transformar as carncias de regulamentao da
Emenda 29/2000 em oportunidades de avanos institucionais em prol da gesto da poltica pblica
de sade.
A eficincia, a eficcia e a efetividade da poltica de sade pblica perpassam toda a norma, a
partir de um conjunto de regras voltadas para transparncia e controle, inclusive com medidas
indutoras do controle social, seja pelo fortalecimento dos Conselhos de Sade, seja pela previso de
audincias pblicas peridicas no mbito do parlamento ou pela divulgao, em meios eletrnicos,
das informaes sobre oramentos de sade declaradas e homologadas pelos gestores do SUS.
Para tanto, deve o Ministrio da Sade manter sistema de registro eletrnico centralizado das
informaes de sade referentes aos oramentos pblicos da Unio, dos estados, do Distrito Federal
e dos municpios (Siops), includa sua execuo, garantido o acesso pblico s informaes.
Alm de tornar obrigatria a declarao das informaes no Siops, a LC 141/2012 exige a
segregao das informaes (art. 32) e estabelece mecanismos especficos de execuo e controle
101

dos recursos da Unio transferidos aos demais entes da Federao (art. 13), com vistas a identificar
os recursos federais movimentados em contas especficas e garantir a identificao do credor final
em caso de pagamento.
A primeira previso mencionada vem ao encontro de determinaes proferidas por esta Corte
de Contas que apontam a falta de discriminao das fontes de receitas que constituem o Fundo
Municipal de Sade na Lei Oramentria Anual e deficincias na administrao dos recursos
repassados pelo Fundo Nacional de Sade, caracterizada pela permanncia de saldos sem utilizao
por perodos considerveis de tempo, alguns em aplicao financeira outros simplesmente em conta
corrente como problemas na gesto dos recursos federais transferidos aos demais entes da
Federao. Os Acrdos 1.893/2011-TCU-Plenrio e 5.367/2012-TCU-Segunda/Cmara so
exemplos de determinaes nesse sentido, cuja soluo, de modo sistmico, passa pela
regulamentao dos arts. 13, 2 e 4, e 32, pargrafo nico, da LC 141/2012.
A primeira deciso foi prolatada no mbito de auditoria de conformidade realizada no
Municpio de Basilia/AC, integrante de Fiscalizao de Orientao Centralizada-FOC (TC
021.659/2010-9), destinada a verificar a regularidade da aplicao dos recursos do Sistema nico
de Sade (SUS), transferidos fundo a fundo pela Unio ao mencionado ente federativo, no exerccio
de 2009. O problema base tratado originou-se da identificao de pontos de risco relacionados
aplicao dos recursos do SUS repassados aos municpios na modalidade fundo a fundo.
O comando constante do art. 13 da LC 141/2012 supramencionado tambm se encontra em
harmonia com as decises do TCU que, como alternativa para minimizar as prticas de fraudes e
irregularidades, ainda recorrentes na execuo do oramento da sade de diversos entes da
Federao, tem recomendado enfaticamente a utilizao de recursos de tecnologia da informao na
gesto pblica. Citem-se os Acrdos 363/2012-TCU-1 Cmara e 1700/2007-TCU-Plenrio.
A efetividade dessas regras de controle dos recursos federais, porm, depende da fixao, por
ato prprio do chefe do Poder Executivo da Unio, de critrios e procedimentos sobre a
movimentao financeira de recursos federais descentralizados, o que possibilitar acompanhar e
avaliar a efetividade da aplicao pulverizada dos repasses federais que, na rea da sade,
representam cerca de 70% do oramento da Unio alocado na referida poltica pblica. A edio do
ato presidencial, porm, encontra-se pendente, sendo um dos itens destacados no levantamento de
auditoria objeto do TC 012.762/2012-1.
O cumprimento desse novo arcabouo de grande relevncia para a melhoria da governana
da poltica de sade nas trs esferas de governo. Com regras especficas que definem o conceito de
aes e servios pblicos de sade e a metodologia de clculo do mnimo a ser aplicado anualmente
por cada ente da Federao, assim como fixao de mecanismos especficos para aplicao e
acompanhamento dos recursos federais de forma descentralizada, a LC 141/2012 tende a pacificar
entendimentos discrepantes que dificultaram o controle pblico e social dos gastos na respectiva
rea ao longo do perodo que antecedeu edio da lei complementar em tela.
O avano normativo no elimina, porm, os desafios para se alcanar a padronizao
necessria, com vistas adoo de conceitos uniformes para definio da rotina eletrnica do Siops
para clculo automtico do mnimo de sade, cuja declarao obrigatria por todos os entes da
Federao.
A LC 141/2012 trouxe, assim, implicaes no campo das finanas pblicas e do SUS, cuja
aplicao ainda apresenta elementos e aspectos de graus de complexidade diversos, alguns deles
ainda em discusso, envolvendo diferentes atores, como os ministrios do Planejamento, Oramento

102

e Gesto, da Fazenda e da Sade, alm do Tribunal de Contas da Unio, Congresso Nacional e

outros.
A esse respeito, cabe destacar que foi encaminhada ao TCU consulta da Comisso de
Seguridade Social e Famlia (CSSF) da Cmara dos Deputados (TC 046.061/2012-6), ainda em
anlise, que trouxe questionamentos quanto ao efetivo exerccio de aplicabilidade da lei
complementar (2012 ou 2013), e quanto considerao, ou no, de determinadas aes no conceito
de aes e servios pblicos de sade para fins de clculo do limite constitucional da Unio, cujo
resultado alcanar, ainda que pela via reflexa do Siops, os demais entes da Federao.
Esclarece-se que as despesas discutidas no mbito da consulta ao TCU, somadas, alcanaram
em 2014, aproximadamente, o valor empenhado de R$ 1,95 bilho. Deste montante, R$ 743
milhes foram gastos pela Fundao Nacional de Sade (Funasa) nas subfunes relacionadas com
saneamento bsico, visto que a Funasa investe tambm em saneamento de municpios de at 50 mil
habitantes, que, possivelmente, pode estar includo nas despesas relativas ao saneamento de
pequenas comunidades, conforme dispe a Lei Complementar 141/2012.
No plano federal, as despesas com aes e servios pblicos de sade so executadas no
Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), com a marcao do
Identificador de Uso 6 (ID-USO 6). A finalidade desse identificador marcar as despesas
consideradas no clculo do valor mnimo na sade.
A Unio, contudo, ainda no adota rotina automtica de exportao dos dados do Siafi para o
Siops, procedimento essencial previsto na LC 141/2012 para garantir a fidedignidade das
informaes declaradas e homologadas pelo titular da pasta da Sade, que devem ser fontes para o
clculo automtico do mnimo de sade e elaborao do RREO.
Feitas essas consideraes, apresenta-se a seguir o clculo do valor mnimo a ser aplicado no
exerccio de 2014, bem como os montantes de recursos financeiros aplicados no setor de sade pela
Unio, publicados no RREO da Unio relativo ao 6 bimestre.
Clculo do Limite
R$ milhes

Discriminao das Despesas

Despesas Empenhadas

1. Despesas empenhadas em sade em 2013

83.053

2. Variao nominal do PIB em 2013 (%)

10,3

3. Valor mnimo obrigatrio para gastos em sade em 2014

91.616

4. Despesas empenhadas com aes e servios pblicos de sade em 2014

91.898

5. Variao % da aplicao

10,6

Valor referente diferena entre o valor executado e o limite mnimo constitucional (4 3)

282

Fonte: Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO) de novembro e dezembro de 2013, p. 50 e 51

Segundo as informaes apresentadas, a Unio empenhou, em 2013, aproximadamente R$ 83

bilhes em aes e servios pblicos de sade. Considerando o que dispe o art. 5 da LC 141/2012,
a variao nominal do PIB foi de 10,3% em relao ao exerccio anterior. Nesse sentido, o valor
mnimo obrigatrio a ser empenhado para gastos em sade em 2014 de R$ 91,6 bilhes. O
relatrio apresentado pela Unio demonstra haver empenhado recursos suficientes para dar
cumprimento regra de aplicao mnima de recursos no setor sade no exerccio de 2014, da
ordem de R$ 91,8 bilhes. Assim, superou-se em R$ 282 milhes o limite mnimo constitucional.
A tabela seguinte, por sua vez, detalha a discriminao das despesas com sade no
computadas para fins de apurao do percentual constitucional, conforme dispe o art. 4 da LC

103

141/2012, a exemplo de despesas com inativos e pensionistas, assistncia sade que no atende ao
princpio de acesso universal e outras.
Apurao do Mnimo Constitucional em Aes e Servios Pblicos de Sade
R$ milhes

Discriminao das Despesas

Despesas Empenhadas

Despesas com sade em 2014

101.856

(-) Despesas com inativos e pensionistas

(7.587)

(-) Despesa com assistncia sade que no atende ao princpio de acesso universal

(386)

(-) Despesas custeadas com outros recursos (recursos de operaes de crdito; e outros recursos)

(168)

(-) Outras aes e servios no computados (servio da dvida e outras aes)

(1.472)

(-) Restos a pagar no processados inscritos indevidamente no exerccio sem disponibilidade

financeira

(-) Despesas custeadas com disponibilidade de caixa vinculada aos restos a pagar cancelados

(345)

(-) Despesas custeadas com recursos vinculados parcela do percentual mnimo que no foi
aplicada em aes e servios de sade em exerccios anteriores

Total das despesas com aes e servios pblicos de sade em 2014

91.898

Fonte: Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO) de novembro e dezembro de 2014, p. 47 e 48

Detalhando-se a execuo oramentria por ao, verifica-se que a ao 09LP (Participao

da Unio no Capital Social Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia Hemobras)
foi computada, no demonstrativo do RREO, como ao e servio pblico de sade, bem como parte
da ao 20G8 (Ateno Sade nos Servios Ambulatoriais e Hospitalares Prestados pelos
Hospitais Universitrios). Entretanto, essas aes esto entre aquelas objeto da consulta formulada
pela CSSF ao TCU. Embora no tenha havido ainda apreciao conclusiva deste Tribunal sobre a
matria, importante destacar que essas aes representam R$ 473 milhes no total de despesas
empenhadas em 2014.
Outro ponto que merece ateno diz respeito execuo de restos a pagar relacionada s
despesas com aes e servios de sade. Nos termos do art. 24, 1 e 2, da LC 141/2012, as
parcelas correspondentes a cancelamentos ou prescries de restos a pagar devero necessariamente
ser aplicadas em aes e servios pblicos de sade, sem prejuzo do valor definido como mnimo
para o ano, at o trmino do exerccio seguinte ao do cancelamento ou da prescrio dos respectivos
restos a pagar, mediante dotao especfica para essa finalidade.
A seguir, apresenta-se quadro com anlise sobre os valores inscritos em restos a pagar em
2013 e sua execuo financeira em 2014, assim como a aplicao do mnimo em sade no exerccio
objeto deste relatrio.
Valores inscritos em restos a pagar no exerccio de 2013 e execuo financeira em 2014

R$ milhes

Inscrio em restos a pagar referente s aes e servios pblicos de sade

1. Valores inscritos em restos a pagar em 31/12/2013

6.939

2. (-) Restos a pagar cancelados em 2014

(227)

3. (=) Diferena

6.712

4. (-) Valores pagos em 2014

(4.892)

5. (=) Valores no pagos at dezembro de 2014

1.821

Despesas empenhadas e valor mnimo de gastos em sade

6. Despesas empenhadas com aes e servios pblicos de sade em 2013 (6.1 + 6.2) 2
6.1 Despesas liquidadas

83.053
76.115

6.2 Inscritas em restos a pagar no processados

6.938

7. (-) Valor mnimo para gastos em sade em 2013

(82.912)
104

8. (=) Excesso sobre o valor mnimo em 2013

141

9. (-) Restos a pagar cancelados at dezembro de 2014

(227)

10. (=) Saldo do excesso do valor mnimo inscrito em restos a pagar em 2013

(86)

Fonte: Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO) de novembro e dezembro de 2013 e 2014.
(1) Os valores apresentados nesse quadro representam os restos a pagar inscritos ou reinscritos (restos a pagar de exerccios
anteriores ainda pendentes de pagamento) no encerramento do exerccio de 2013. Os valores executados (cancelados, pagos e saldo a
pagar) referem-se execuo, no exerccio de 2014, desse estoque de restos a pagar.
(2) Valor relativo a despesas empenhadas com aes e servios pblicos de sade no exerccio de 2013, conforme publicado no RREO
de 2013.

Em 2013, o valor mnimo obrigatrio para gastos com aes e servios pblicos de sade foi
de R$ 82,9 bilhes. A Unio empenhou o montante de R$ 83 bilhes, verificando-se um excedente
de R$ 141 milhes.
Do referido valor mnimo, R$ 76,1 bilhes referem-se a despesas liquidadas (pagas e nopagas e inscritas em restos a pagar processados) e R$ 6,9 bilhes a despesas inscritas em restos a
pagar no processados.
A execuo financeira no exerccio de 2014 evidencia o cancelamento de R$ 227 milhes de
restos a pagar inscritos em 2013, montante superior ao excesso sobre o valor mnimo constitucional
apurado no referido exerccio, no total de R$ 141 milhes.
Dessa forma, a Unio dever aplicar em aes e servios de sade, do oramento de 2015,
alm do valor mnimo legal para o ano, o valor adicional de R$ 86 milhes mediante dotao
especfica, em atendimento ao art. 24, 2 da LC 141/2012. De maneira anloga, caso a Unio
cancele em 2015 qualquer valor de restos a pagar relativos a 2013 computados como aplicao no
mnimo em sade, dever compensar esse valor no oramento de 2016.
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
De acordo com o caput do art. 212 da Constituio Federal, a Unio aplicar, anualmente,
nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no
mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na
manuteno e desenvolvimento do ensino.
Ressalta-se que, conforme o estabelecido no 1 do referido artigo, a parcela da arrecadao
de impostos transferida pela Unio aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios, ou pelos
estados aos respectivos municpios, no considerada receita do governo que a transferir, para
efeito do clculo desses percentuais mnimos.
O quadro seguinte evidencia o percentual dos recursos vinculados ao art. 212 da Carta Magna,
com as respectivas dedues, destinado, pela Unio, execuo das despesas com manuteno e
desenvolvimento do ensino (MDE), segundo dados levantados pelo Tribunal no sistema Siafi, em
comparao com os nmeros constantes do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria,
elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional.
Receitas e Despesas relativas a Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Exerccio de 2014
R$ milhares

SIAFI (1)

Especificao
(A) Receita de impostos

STN (2)

403.605.564

403.605.564

(3)

158.081.915

158.081.915

(C) Receita de impostos aps transferncias (A B)

245.523.649

245.523.649

56.809.632

56.809.632

23,14%

23,14%

(B) Transferncias para estados, DF e municpios

(D) Despesa de manuteno e desenvolvimento do ensino

Partic. Da Manuteno e Desenvolvimento do Ensino na Receita Lquida (D/C)

105

(1)

Fonte: Siafi Gerencial.

(2)

Fonte: Relatrio Resumido da Execuo Oramentria Dezembro de 2014 Secretaria do Tesouro Nacional.

(3)

Correspondem quelas efetivamente descentralizadas no perodo.

Observa-se que a Unio cumpriu o limite mnimo constitucional de 18% da receita lquida de
impostos referente ao financiamento pblico manuteno e ao desenvolvimento do ensino,
considerando o percentual obtido de 23,14%, conforme levantamento realizado tanto pelo Tribunal,
calculado por meio do Siafi, quanto pela STN, por meio do seu relatrio.
3.3.3.6 Restos a Pagar Execuo em 2014
A anlise dos restos a pagar fundamental para a compreenso da execuo oramentria e
financeira de cada exerccio, principalmente em face do expressivo volume de recursos inscritos
nessa rubrica nos ltimos anos.
De acordo com a Lei 4.320/1964, pertencem ao exerccio financeiro as despesas nele
legalmente empenhadas. Assim, essas despesas que no venham a ser pagas no mesmo exerccio
so inscritas em restos a pagar, que se dividem em processados e no processados. Os primeiros
referem-se a despesas liquidadas, com obrigao cumprida pelo fornecedor de bens ou servios e j
verificada pela Administrao, mas ainda no pagas. No segundo caso, enquadram-se as despesas
no liquidadas.
O no implemento dos dois ltimos estgios da despesa liquidao e pagamento , no
mesmo ano do respectivo empenho, impe acompanhamento que extrapola o prprio exerccio,
principalmente porque o volume de despesas correspondente pode ser alterado ao longo dos
exerccios seguintes, caso haja cancelamentos.
importante registrar que o pagamento dessas despesas afeta negativamente o resultado
primrio, porquanto seu clculo feito pelo regime de caixa; ou seja, considera todos os
pagamentos realizados no exerccio em comparao com o conjunto das receitas arrecadadas no
mesmo perodo. Assim, a execuo de restos a pagar concorre com a execuo oramentria. De
outro lado, o no pagamento de despesas primrias no exerccio de competncia, com a consequente
inscrio do montante em restos a pagar, afeta positivamente o resultado primrio, em face da
postergao de desembolso.
O grfico a seguir apresenta os valores inscritos e reinscritos em restos a pagar nos ltimos
cinco anos. No valor referente a cada exerccio, esto includos no apenas os restos a pagar
inscritos no exerccio de referncia, mas tambm os reinscritos, isto , aqueles inscritos em
exerccios anteriores e que ainda no foram executados. Nesse sentido, uma medida do estoque de
restos a pagar que, ao final de cada ano, se transferiu para o exerccio seguinte.

106

Restos a Pagar Processados e No Processados Inscritos e Reinscritos 2010 a 2014

Fonte: Siafi.

Os ltimos Relatrios e Pareceres Prvios sobre as Contas do Governo da Repblica

ressaltavam que o volume de restos a pagar inscritos vinha se elevando de modo constante e
expressivo. O exerccio de 2014, como pode ser verificado no grfico sobre restos a pagar,
representou uma quebra em relao a esse padro, seu crescimento foi de apenas 4%. Ainda assim,
transferiu-se para o ano de 2015 um saldo de restos a pagar de R$ 227 bilhes. Esse valor
corresponde a 12% da dotao prevista nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social de 2015,
excludas as despesas de refinanciamento da dvida pblica federal.
O crescimento nominal do estoque de restos a pagar entre 2010 e 2014 foi de 76%.
Considerando o comportamento segregado dos restos a pagar processados (RPP) e dos restos a
pagar no processados (RPNP), nos ltimos cinco anos, tem-se que o volume de RPP aumentou
51%, enquanto os RPNP cresceram 83%. Em relao ao exerccio de 2013, no entanto, os restos a
pagar processados cresceram mais que os no processados, com percentuais de 14% e 2%,
respectivamente. Em termos nominais, ambos os estoques aumentaram em R$ 4 bilhes.
A ttulo de comparao, as despesas oramentrias empenhadas cresceram 53% entre 2010 e
2014. Considerando apenas as despesas primrias discricionrias (discricionrias, discricionrias
PAC e discricionrias decorrentes de emenda individual), em que os restos a pagar esto
concentrados, o volume de despesas empenhadas cresceu 33%. O aumento das despesas, portanto,
tem sido inferior ao crescimento dos restos a pagar no perodo 2010-2014.
A tabela a seguir registra a execuo, durante o exerccio de 2014, dos restos a pagar inscritos
at o final de 2013, por Poder e rgo. Dentro de cada Poder, os rgos so apresentados em ordem
decrescente do montante total de restos a pagar inscritos. As informaes relativas inscrio de
restos a pagar em 2014, cuja execuo ocorrer em 2015, so tratadas no item 3.5.4 deste relatrio,
que versa sobre gesto fiscal.

107

Restos a pagar por Poder e rgo inscritos e reinscritos at o exerccio de 2013 execuo em 2014
R$ milhes
Poder/rgo

RP Processados

RP No Processados

Inscritos

Cancel.

28

25

614

31

264

318

146

10

76

60

Senado Federal

16

65

44

13

Legislativo

44

33

824

50

384

391

Justia do Trabalho

50

47

962

72

587

302

Justia Federal

22

15

529

66

361

102

Justia Eleitoral

20

16

489

103

288

98

Justia do Distrito Federal e dos Territrios

13

13

102

12

59

31

Superior Tribunal de Justia

78

63

Conselho Nacional de Justia

77

69

Supremo Tribunal Federal

31

23

Justia Militar

21

12

Cmara dos Deputados

Tribunal de Contas da Unio

Judicirio

Pagos

A Pagar

Inscritos

Cancel.

Pagos

A Pagar

107

94

12

2.289

277

1.461

551

Ministrio da Fazenda

1.905

20

1.213

672

35.903

1.531

16.484

17.888

Ministrio das Cidades

293

20

147

127

28.142

1.014

8.815

18.313

Ministrio da Educao

2.949

74

2.648

227

20.490

2.098

11.192

7.200

Ministrio da Integrao Nacional

2.040

73

691

1.277

15.706

3.193

5.633

6.880

14.558

14.502

55

1.684

106

1.240

338

2.163

278

948

937

13.498

629

6.706

6.163

Ministrio Previdncia Social

Ministrio da Sade
Ministrio dos Transportes
Ministrio da Defesa
Ministrio de Minas e Energia
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

712

637

73

14.621

1.687

7.297

5.636

1.193

16

1.147

30

8.101

228

6.395

1.477

66

64

7.370

5.667

824

880

142

64

46

31

6.893

970

4.396

1.527

Ministrio da Cincia e Tecnologia

2.436

104

1.731

601

2.761

376

1.237

1.148

Ministrio do Trabalho e Emprego

613

608

4.450

59

2.439

1.951

Ministrio do Turismo

356

78

270

3.831

233

424

3.174

Ministrio do Desen. Soc. e Comb. Fome

1.581

11

1.557

12

2.579

543

1.225

811

Ministrio da Agric., Pecuria e Abast.

1.207

18

1.117

72

2.538

689

1.274

575

Ministrio do Esporte

439

108

326

2.674

224

772

1.679

Ministrio da Justia

185

57

127

2.774

180

1.361

1.234

Presidncia da Repblica

148

87

59

2.603

246

1.563

794

Ministrio do Planej., Oramento e Gesto

288

282

1.836

193

1.127

516

Ministrio da Cultura

108

11

35

62

1.792

97

591

1.103

Ministrio do Meio Ambiente

29

19

736

64

260

412

Ministrio das Comunicaes

13

424

18

318

88

Ministrio da Pesca e Aquicultura

12

282

78

61

143

Ministrio do Desenv, Indstria e Comrcio

16

11

153

22

95

36

70

16

50

12

11

26

20

Ministrio das Relaes Exteriores

Advocacia-Geral da Unio
Gabinete da Vice-Presidncia da Repblica
Executivo
Ministrio Pblico da Unio
Conselho Nacional do Ministrio Pblico
Total
%
Restos a Pagar Execuo 2014

33.467

712

27.750

5.005

181.937

20.164

81.800

79.974

455

25

268

161

33.624

721

27.880

5.022

185.513

20.517

83.917

81.079

100%

4%

78%

18%

100%

11%

45%

44%

Inscritos

Cancel.

Pagos

A Pagar

219.137

21.238

111.797

86.102

100%

10%

51%

39%

Restos a Pagar Execuo 2013

177.004

17.240

88.710

71.054

100%

10%

50%

40%

108

Poder/rgo
% 2014/2013

RP Processados
Inscritos

Cancel.

Pagos

24%

RP No Processados
A Pagar

Inscritos

23%

26%

Cancel.

Pagos

A Pagar
21%

Fonte: Siafi.
Nota: as diferenas entre as parcelas e as totalizaes justificam-se pelos arredondamentos.

O volume de restos a pagar inscritos ou prorrogados em 2013, para execuo em 2014, atingiu
R$ 219 bilhes, o que representa aumento de 24% em relao ao exerccio anterior. Desse total,
51% foram pagos em 2014, 10% foram cancelados e 39% mantidos como saldo a pagar ao final do
ano, ou seja, incorporaram-se ao estoque de restos a pagar a serem executados em 2015. Em termos
globais, a execuo de restos a pagar em 2014, embora com R$ 42 bilhes a mais inscritos, foi
muito semelhante de 2013, quando, do total inscrito e reinscrito, 10% foram cancelados, 50%
pagos e 40% mantidos no estoque para o exerccio subsequente.
Com relao aos restos a pagar processados, o valor inscrito no mbito do Ministrio da
Previdncia Social (R$ 14,6 bilhes) correspondeu a 43% do total de restos a pagar processados. O
montante refere-se s despesas com benefcios previdencirios do Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS) e tem sido expressivo nos ltimos exerccios, em funo de alterao na sistemtica
adotada pelo rgo na contabilizao dessas despesas. De toda sorte, 99,6% do total de restos a
pagar processados inscritos pelo Ministrio da Previdncia Social foram pagos no decorrer do
exerccio. Excluindo-se do total os valores da Previdncia Social, verifica-se que 70% dos restos a
pagar processados inscritos foram pagos no decorrer o exerccio.
Em relao aos restos a pagar no processados, o Ministrio da Fazenda e o Ministrio das
Cidades so os rgos que concentram a maior parte das inscries, 19% e 15%, respectivamente.
As caractersticas dos RPNP dos dois rgos so diferentes. Os valores inscritos em RPNP do
Ministrio das Cidades compem-se essencialmente por despesas do PAC (91%), distribudos entre
investimentos, outras despesas correntes e inverses financeiras. Quanto ao Ministrio da Fazenda,
a maior parte dos R$ 35,9 bilhes (90%) refere-se a despesas primrias obrigatrias (apenas 0,22%
dos RPNP diz respeito ao PAC). Praticamente todas dessas despesas primrias obrigatrias (99,7%)
pertencem ao grupo outras despesas correntes. Os valores inscritos foram classificados
principalmente em transferncias constitucionais e legais (FPM, FPE e Fundeb totalizaram R$ 9,5
bilhes; para execuo no exerccio anterior, os valores inscritos nessas rubricas tinham totalizado
R$ 6 bilhes) e equalizao de juros em diversas reas de atuao governamental. No exerccio de
2014, o Ministrio da Fazenda pagou 46% dos restos a pagar no processados inscritos at o final
de 2013, e o Ministrio das Cidades, 31%. Em relao ao OFSS como um todo, foram pagos 45%
dos RPNP inscritos e reinscritos.
O grfico seguinte apresenta a distribuio dos restos a pagar no processados inscritos pelos
principais ministrios, que, em conjunto, concentram 62% dos quase R$ 186 bilhes inscritos.

109

Restos a pagar no processados inscritos e reinscritos at 2013

Fonte: Siafi.
Nota: Os restos a pagar no processados inscritos at 2013 totalizaram R$ 186 bilhes.

Do estoque de RPNP inscritos at o final de 2013, 35% eram despesas do PAC, o que
corresponde a R$ 65,7 bilhes. Desse montante, 43% foram pagos durante o exerccio de 2014, ao
passo que, no exerccio anterior, o estoque de restos a pagar do PAC era de R$ 51,5 bilhes, sendo
pagos 48% desse estoque no decorrer de 2013.
A tabela a seguir apresenta os estoques em janeiro e dezembro de 2014 de restos a pagar
processados e no processados discriminados por categoria econmica e grupo de despesa inscritos
at o final de 2013. A diferena entre os estoques de janeiro e dezembro retrata o que foi pago e
cancelado em cada um desses subgrupos.
Restos a pagar por categoria econmica e grupo de despesa 2014
R$ milhes

Grupo de despesa

Processados
Janeiro

No Processados

Dezembro

Janeiro

Total

Dezembro

Janeiro

Dezembro

Pessoal e Encargos Sociais

1.429

4%

39

1%

1.502

1%

563

1%

2.931

1%

602

1%

Juros e Encargos da Dvida

0%

0%

24

0%

0%

29

0%

0%

Outras Despesas Correntes

20.581

61%

865

17%

82.823

45%

32.922

41%

103.404

47%

33.787

39%

Subtotal Desp. Correntes

22.014

65%

904

18%

84.350

45%

33.487

41%

106.364

49%

34.391

40%

Investimentos

7.691

23% 2.909

58%

79.585

43%

40.482

50%

87.276

40%

43.391

50%

Inverses Financeiras

3.870

12% 1.209

24%

21.578

12%

7.111

9%

25.448

12%

8.320

10%

48

0%

0%

0%

0%

49

0%

0%

Subtotal Desp. Capital

11.609

35%

4.118

82%

101.163

55%

47.593

59%

112.773

51%

51.711

60%

Total Geral

33.624 100%

Amortizao/Refin.da Dv.

5.022 100%

185.513 100%

81.079 100%

219.137 100%

86.102 100%

Fonte: Siafi.

Em relao aos restos a pagar processados, interessante verificar que, no incio do exerccio,
eles eram compostos em sua maioria por despesas correntes (65%), reduzindo-se a 18% sua
participao ao final de dezembro. Por outro lado, a participao dos investimentos no conjunto de
restos a pagar processados em janeiro era de 23%, elevando-se para 58% em dezembro. No mesmo
perodo, a participao das inverses financeiras passou de 12% para 24%. Portanto, mesmo em
relao aos restos a pagar processados, para os quais a obrigao foi cumprida pelo fornecedor de
bens ou servios e verificada pela Administrao (valores liquidados), verifica-se uma diferena
110

significativa entre o pagamento de despesas correntes e de capital. Enquanto 95% dos valores
inscritos em RPP como despesas correntes foram pagos, foi de apenas 60% para os valores inscritos
como despesas de capital. Alm disso, os cancelamentos de RPP nas despesas correntes foram da
ordem de 1%, contra 4% nas despesas de capital. Situao semelhante ocorreu no exerccio de
2013.
Em relao aos restos a pagar no processados, a participao das despesas correntes e de
capital no se alterou significativamente no decorrer do exerccio. A participao das despesas
correntes em janeiro era de 45%, reduzindo-se para 41% em dezembro. J a participao das
despesas de capital passou de 55% para 59%. Para o conjunto dos restos a pagar no processados,
45% do estoque a ser executado no exerccio de 2014 foram pagos no decorrer desse ano e
aproximadamente 11% cancelados, percentuais idnticos aos da execuo de restos a pagar de 2013.
O conjunto de restos a pagar processados e no processados de investimentos revela um dado
significativo. Em 2014, a dotao oramentria inicial para esse grupo foi de R$ 81,4 bilhes,
contra uma inscrio de R$ 87,2 bilhes. Em outras palavras, o passivo de despesas no pagas de
oramentos anteriores foi superior dotao do grupo para 2014. Em relao execuo dos
investimentos, foram pagos durante o exerccio 23% da dotao oramentria inicial do exerccio
(R$ 19 bilhes) e 44% (R$ 38 bilhes) do estoque de restos a pagar. Para efeito de comparao, em
2006, a dotao para investimentos foi de R$ 21 bilhes e o montante de restos a pagar foi de R$
13,2 bilhes. Se, por um lado, isso demonstra um substancial aumento nos investimentos
oramentrios, por outro, refora o carter plurianual dessas despesas, constituindo parcela
significativa das despesas por fazer da Unio.
A tabela a seguir apresenta os valores relativos inscrio e execuo dos restos a pagar, em
2014, segundo o ano no qual a despesa foi empenhada.
Restos a pagar por ano do empenho execuo em 2014
R$ milhes

RP Processados
Ano

Inscritos

Cancel.

RP No-Processados

Pagos

A Pagar

Inscritos

Cancel.

Pagos

A Pagar

2002

2003

19

18

2004

42

34

2005

81

70

2006

115

23

87

2007

510

102

51

358

454

45

23

387

2008

740

68

78

594

1.172

188

72

912

2009

1.231

139

104

989

2.622

233

236

2.153

2010

1.281

164

502

615

4.323

729

512

3.081

2011

1.793

76

614

1.104

13.922

1.015

2.199

10.708

2012

2.035

20

1.497

517

40.732

8.526

11.279

20.928

2013

25.772

113

25.026

632

122.281

9.776

69.596

42.909

Total

33.624

721

27.880

5.022

185.513

20.517

83.917

81.079

Fonte: Siafi.

Pode-se extrair da tabela que, em 2014, ainda havia restos a pagar processados relativos a
empenhos de 2002, ou seja, com uma dcada de defasagem. A maior parte, no entanto, refere-se a
exerccios mais recentes, sendo que, em relao aos restos a pagar processados, os empenhos
inscritos em 2013 correspondem a 77% do total; j em relao aos no processados, os empenhos
inscritos em 2013 correspondem a 66%.

111

A anlise do ano de empenho, no plano normativo, mais relevante quanto aos restos a pagar
no processados. Isso porque sua validade sujeita-se a disciplina normativa especfica,
significativamente alterada no final de 2011. Pela atual redao do art. 68 do Decreto 93.872/1986,
os restos a pagar inscritos na condio de no processados que no forem liquidados posteriormente
tero validade at 30 de junho do segundo ano subsequente ao de sua inscrio, ressalvados os
seguintes casos:
c)

d)

despesas executadas diretamente pelos rgos e entidades da Unio ou mediante

transferncia ou descentralizao aos estados, Distrito Federal e municpios, com execuo
j iniciada; e
sejam relativos s despesas:
do Programa de Acelerao do Crescimento;
do Ministrio da Sade; ou
do Ministrio da Educao
Desenvolvimento do Ensino.

financiadas

com

recursos

da

Manuteno

Conforme vem sendo destacado nos Relatrios sobre as Contas do Governo desde 2011, a
nova redao do art. 68 do Decreto 93.872/1986 confere carter bastante elstico validade dos
restos a pagar no processados, pois implica, para grande parte dos restos a pagar, a inexistncia de
qualquer limitao temporal quanto a sua validade. O universo das excees do art. 68 do Decreto
93.872/1986 corresponde quase a totalidade dos restos a pagar no processados.
Cumpre ressaltar que o volume crescente de inscrio de despesas empenhadas em restos a
pagar representa risco para a programao financeira do governo federal, com impactos potenciais
negativos sobre o planejamento e a execuo das polticas pblicas. Assim sendo, desde 2002 os
relatrios de acompanhamentos e os Relatrios das Contas de Governo vm reiteradamente
apontando para o crescimento dos montantes inscritos e reinscritos em restos a pagar. A tabela
seguinte consolida e atualiza tais informaes, apresentando os valores de restos a pagar inscritos e
reinscritos no final do exerccio anterior passveis de pagamento no exerccio considerado, o PIB
nominal e a despesa fixada no Oramento Geral da Unio (excludas aquelas do refinanciamento da
dvida) para o perodo considerado, 2001-2015.
Evoluo do PIB Nominal, da Dotao Oramentria Inicial e do Valor de Restos a Pagar Inscritos e
Reinscritos no Final do Exerccio Anterior para Pagamento no Exerccio Considerado 2001 a 2015
Dotao Inicial OGU Excludas
Despesas de Refinanciamento da
Dvida

PIB Nominal
Ano de
Execuo

Valores
Nominais em
R$ Bilhes

Variao Ano
Base 2001 = 100

Valores
Nominais em
R$ Bilhes

Variao Ano
Base 2001 = 100

RP Processados e No Processados
Inscritos e Reinscritos no Final do
Exerccio Anterior
Valores
Nominais em
R$ Bilhes

Variao Ano
Base 2001 = 100

2001

1.316

100

410

100

16

100

2002

1.491

113

430

105

26

158

2003

1.720

131

514

125

21

130

2004

1.959

149

609

149

33

207

2005

2.172

165

671

164

22

138

2006

2.410

183

823

201

39

241

2007

2.718

206

870

212

44

271

2008

3.108

236

946

231

62

386

2009

3.328

253

1.056

258

95

585

112

Dotao Inicial OGU Excludas

Despesas de Refinanciamento da
Dvida

PIB Nominal
Ano de
Execuo

Valores
Nominais em
R$ Bilhes

Variao Ano
Base 2001 = 100

Valores
Nominais em
R$ Bilhes

Variao Ano
Base 2001 = 100

RP Processados e No Processados
Inscritos e Reinscritos no Final do
Exerccio Anterior
Valores
Nominais em
R$ Bilhes

Variao Ano
Base 2001 = 100

2010

3.887

295

1.170

285

115

711

2011

4.375

332

1.288

314

129

795

2012

4.713

358

1.495

365

141

871

2013

5.158

392

1.556

380

177

1.091

2014

5.521

419

1.728

422

219

1.351

2015*

5.842

444

1.972

481

227

1.402

Fontes: PIB 2001-2014: IBGE (valores revistos segundo metodologia SCN 2010), PIB 2015: Projeo PLDO 2016; Dotao
Oramentria: Leis Oramentrias Anuais; Restos a Pagar Inscritos e Reinscritos: TCs 007.465/2005-0 e 012.117/2009-0, Siafi Gerencial
e Tesouro Gerencial.

Pelos dados apresentados, verifica-se o praticamente contnuo e significativo crescimento dos

restos a pagar. Enquanto o PIB e a dotao oramentria quase que quintuplicaram em valores
correntes, os valores de restos a pagar aumentaram quatorze vezes.
O grfico seguinte, elaborado a partir dos dados apresentados na tabela anterior, retrata o
aumento da relao entre os valores inscritos e a dotao oramentria, excludos os valores
referentes ao refinanciamento da dvida pblica federal. O percentual em 2001 era de 4%, chegando
ao pice em 2014 com 13%, e, em 2015, a relao reduz-se em um ponto percentual (12%).
Relao entre os Valores de Restos a Pagar Inscritos e Reinscritos no Final do Exerccio Anterior e os
Valores das Dotaes Oramentrias Excludas as Despesas de Refinanciamento

Fontes: PIB 2001-2014: IBGE (valores revistos segundo metodologia SCN 2010), PIB 2015: Projeo PLDO 2016; Dotao
Oramentria: Leis Oramentrias Anuais; Restos a Pagar Inscritos e Reinscritos: TCs 007.465/2005-0 e 012.117/2009-0, Siafi Gerencial
e Tesouro Gerencial.

Embora no demande nova dotao oramentria, o pagamento dos restos a pagar feito com
recursos financeiros dos exerccios posteriores, os quais tambm necessitam cobrir,
cumulativamente, as despesas do respectivo oramento em curso. Nesse sentido, mais do que
indicar possveis falhas de planejamento na execuo da despesa pblica, o elevado montante de

113

restos a pagar pode configurar uma verdadeira disputa por recursos financeiros, em prejuzo ao
ciclo oramentrio regular e ao equilbrio fiscal.
Anlise conjunta da execuo oramentria e de restos a pagar no processados das despesas
discricionrias
De posse das informaes relativas execuo oramentria e de restos a pagar, convm
apresentar o total liquidado no exerccio, segregando-o conforme as principais funes em termos
de valor. Dessa forma, possvel obter viso mais precisa da execuo oramentria, sob o ponto de
vista da entrega de bens e servios sociedade.
Os dados referem-se s despesas primrias discricionrias, constitudas pelas despesas
discricionrias comuns, as despesas do PAC e as despesas oriundas de emendas parlamentares. Com
isso, enfatizam-se as dotaes oramentrias das despesas discricionrias, pois so aquelas em que
historicamente se concentra a inscrio em restos a pagar no processados ao final do exerccio.
Despesas primrias discricionrias - valores liquidados nos oramentos fiscal e da seguridade social e em
restos a pagar no processados por funo 2014
R$ milhes

Total
(A)

% Total

OFSS
(B)

B/A2

RP No
Processados (C)

C/A2

Educao

30.243

19%

22.564

75%

7.679

25%

Encargos Especiais

21.013

13%

13.450

64%

7.563

36%

Sade

15.897

10%

11.489

72%

4.408

28%

Transporte

15.838

10%

7.554

48%

8.285

52%

Defesa Nacional

15.625

10%

9.680

62%

5.945

38%

Cincia e Tecnologia

6.059

4%

4.611

76%

1.448

24%

Administrao

5.697

4%

3.891

68%

1.806

32%

Assistncia Social

5.526

4%

4.241

77%

1.286

23%

Organizao Agrria

5.470

4%

974

18%

4.496

82%

Judiciria

4.863

3%

3.754

77%

1.109

23%

Gesto Ambiental

4.708

3%

2.545

54%

2.162

46%

Segurana Publica

4.003

3%

2.384

60%

1.618

40%

Agricultura

2.896

2%

1.468

51%

1.428

49%

Urbanismo

2.481

2%

956

39%

1.524

61%

Desporto e Lazer

1.856

1%

821

44%

1.036

56%

Previdncia Social

1.850

1%

1.669

90%

181

10%

Saneamento

1.791

1%

483

27%

1.308

73%

Essencial A Justia

1.285

1%

986

77%

299

23%

Indstria

1.261

1%

1.056

84%

205

16%

Relaes Exteriores

1.199

1%

1.149

96%

50

4%

Legislativa

1.125

1%

871

77%

254

23%

Comercio e Servios

1.098

1%

259

24%

839

76%

Direitos da Cidadania

1.068

1%

398

37%

670

63%

Cultura

Funo

1.010

1%

516

51%

494

49%

Trabalho

757

0%

403

53%

354

47%

Comunicaes

695

0%

421

61%

274

39%

Energia

497

0%

340

68%

157

32%

Habitao

164

0%

4%

157

96%

155.975

100%

98.940

63%

57.035

37%

Total
Fonte: Siafi.

(1) Despesas primrias discricionrias, inclusive as do PAC e as de Emendas Parlamentares.

(2) Percentual em relao ao total da respectiva funo.

114

Em adio aos valores liquidados provenientes do oramento de 2014, houve a efetiva entrega
de bens e servios sociedade de outros R$ 57 bilhes, relativos execuo de restos a pagar no
processados, o que equivale a 37% do total liquidado no ano. Essa anlise especialmente
relevante, pois demonstra que, em oito das 28 funes, a liquidao proveniente da execuo de
restos a pagar no processados foi superior liquidao dos valores do prprio oramento,
merecendo destaque as funes de Habitao e Organizao Agrria, nas quais a liquidao de
RPNP correspondeu a 96% e 82%, respectivamente, do total liquidado.
Outro ponto a ser ressaltado o significativo aumento da liquidao das despesas
discricionrias no exerccio de 2014, quando comparada ao exerccio anterior. O total liquidado
aumentou 13%, sendo que a liquidao dos valores do prprio oramento subiu 15% e a de restos a
pagar, 8%. Entre 2013 e 2012 o crescimento foi ainda maior, de 18%.
O grfico seguinte apresenta a variao do total liquidado em 2014 em relao a 2013, com os
valores discriminados por funo.
Variao, entre 2014 e 2013, da liquidao das despesas discricionrias, por funo (1) (2)

Fonte: Siafi.
(1) Valores liquidados do oramento do exerccio e dos restos a pagar no processados.
(2) Foram liquidados R$ 156 bilhes em 2014 e, no exerccio anterior, R$ 139 bilhes.

Pelas informaes apresentadas, percebe-se que as funes de Educao, Encargos Especiais,

Sade, Transportes e Defesa Nacional concentraram 63% dos valores liquidados em despesas
discricionrias. Alm disso, os valores liquidados em todas as cinco funes apresentaram
crescimento em relao a 2013, merecendo destaque o aumento dos valores liquidados na funo
Encargos Especiais, que aumentaram 21%.
Cabe destacar que, em 2014, 82% dos valores liquidados nessa funo referiam-se ao
programa Moradia Digna. Entre as aes desse programa est a Integralizao de Cotas ao Fundo

115

de Arrendamento Residencial FAR; nessa ao foram liquidados quase R$ 15 bilhes, o que

corresponde a 71% de todos os valores liquidados na funo Encargos Especiais.
Nas demais funes houve crescimento na faixa de 10%. As excees positivas de
crescimento muito significativo ocorreram nas funes Organizao Agrria (80%), Desporto e
Lazer (83%) e Direitos da Cidadania (71%). Por outro lado, as funes que apresentaram maiores
redues nos valores liquidados foram a de Administrao (-14%), Energia (-7%) e Habitao (32%).
3.3.3.7 Execuo de despesa sem a devida autorizao oramentria Programa Minha Casa
Minha Vida
De acordo com o art. 2 da Lei 11.977/2009, que dispe sobre o Programa Minha Casa Minha
Vida (PMCMV), a Unio, observada disponibilidade financeira, conceder subveno econmica
ao beneficirio do programa, pessoa fsica, no ato da contratao do financiamento habitacional.
Segundo o 1 do art. 6 da mesma lei, a participao da Unio na concesso de subsdios no mbito
do PMCMV definida por ato conjunto dos Ministrios das Cidades, da Fazenda e do
Planejamento.
Segundo as razes que embasaram o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio (TC 021.643/2014-8
Representao acerca de indcios de irregularidades na constituio de passivos da Unio junto a
bancos oficiais e outros credores), em todos os oramentos aprovados desde 2010, bem como no
projeto de lei previsto para o ano de 2015, foi previsto o financiamento das despesas com
subvenes por meio da fonte 100, a qual representa a utilizao de recursos ordinrios
arrecadados pelo Tesouro Nacional ao longo do respectivo exerccio financeiro. No entanto, o que
tem ocorrido nos ltimos exerccios a sistemtica utilizao de recursos provenientes do FGTS
para cobrir as referidas despesas, conforme autorizado pelo art. 82-A da Lei 11.977/2009.
Com efeito, a cada financiamento concedido no mbito do PMCMV, surge, para a Unio, a
obrigao de entregar recursos financeiros ao respectivo muturio pessoa fsica. Como o pagamento
dessa despesa tem sido custeado pelo FGTS, restou inquinada a destinao originria das dotaes
constantes das aes oramentrias 00CW Subveno econmica destinada a implementao de
projetos de interesse social em reas urbanas, 00CX Subveno econmica destinada a
implementao de projetos de interesse social em reas rurais e 0E64 Subveno econmica
destinada a implementao de projetos de interesse social em cidades com menos de 50.000
habitantes. Como consequncia, tem-se o montante de R$ 1,367 bilho inscrito em restos a pagar
no processados ao final de 2014, cuja regularidade analisada no item 3.5.4.1 deste Relatrio.
Considerando a sistemtica adotada para pagamento dos subsdios do PMCMV, as dotaes
oramentrias deveriam ter sido alocadas na fonte 46 Operao de Crdito Interno, que reflete
adequadamente a origem dos recursos utilizados na cobertura das subvenes, qual seja, as
disponibilidades do FGTS, adiantadas, em carter oneroso, Unio nos termos do art. 82-A da Lei
11.977/2009.
Ainda segundo o TC 021.643/2014-3, a operao de crdito decorrente do relacionamento
entre Unio e FGTS no mbito do PMCMV de natureza oramentria e deveria atender ao que
determinam os arts. 32, inciso II, 1 da LRF e 3 da Lei 4.320/1964, que dispem sobre a
necessidade de autorizao legislativa na prpria lei oramentria, em lei de crditos adicionais ou
em lei especfica para realizao de operao de crdito e que os oramentos devero conter todas
as receitas, inclusive as de operaes de crditos autorizadas em lei, respectivamente. Tem-se
configurado, neste caso, a realizao de despesa sem a devida dotao oramentria, em flagrante
desrespeito ao princpio constitucional da legalidade e ao princpio oramentrio da universalidade.
116

Isso posto, evidencia-se, tambm, o descumprimento do inciso V do 1 do art. 32 da LRF,

que trata da necessidade de observncia ao disposto no inciso III do art. 167 da Constituio
Federal, j que a no insero dessas despesas no oramento impede que se verifique o
cumprimento do disposto no citado artigo constitucional, que dispe sobre a vedao de realizao
de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as
autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovadas pelo
Poder Legislativo.
Com efeito, nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Relatrio sobre as
Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer
Prvio deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio
e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
Conforme demonstrado, irregularidades graves envolvendo a temtica da despesa pblica,
constatadas de maneira inequvoca por este Tribunal, denotam o descumprimento, por parte do
governo federal, de dispositivos legais afetos gesto oramentria durante o exerccio de 2014,
(arts. 32, 36 e 38, da LRF), em ofensa ao princpio constitucional da legalidade, bem como aos
pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei
Complementar 101/2000), o que enseja meno nas presentes Contas, sem prejuzo da remisso ao
alerta especfico exarado no item 9.7.1 do Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio:
9.7.1. em razo do disposto pelo art. 59, 1, inciso V, da Lei Complementar 101/2000, alertar o Poder
Executivo a respeito da execuo de despesa com pagamento de dvida contratual junto ao Fundo de
Garantia do Tempo de Servio (FGTS) sem a devida autorizao em Lei Oramentria Anual ou em Lei
de Crditos Adicionais;

IRREGULARIDADE

Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), do

princpio oramentrio da universalidade (arts. 3, caput, da Lei 4.320/1964 e 5, 1, da
Lei Complementar 101/2000), dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da
gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos
arts. 167, inciso II, da Constituio Federal e 32, 1, inciso V, da Lei Complementar
101/2000, em face da execuo de despesa com pagamento de dvida contratual junto ao
FGTS sem a devida autorizao oramentria no exerccio de 2014.

3.3.4. Oramento de Investimento das Empresas Estatais

Oramento de Investimento (OI)
De acordo com o inciso II do 5 do art. 165 da Constituio Federal, a lei oramentria
compreender o oramento de investimento (OI) das empresas em que a Unio, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
A definio de investimento para esse fim tratada nas leis de diretrizes oramentrias. Nesse
sentido, a Lei 12.919/2013 (LDO 2014) estabelece, em seu art. 37, 1, que, para efeito de
compatibilidade com a Lei 6.404/1976 (Lei das Sociedades por Aes), sero consideradas
investimento, exclusivamente, as despesas com: i) aquisio de bens classificveis no ativo
imobilizado, excetuados os que envolvam arrendamento mercantil para uso prprio da empresa ou
de terceiros e os valores do custo dos emprstimos contabilizados no ativo imobilizado; ii)
117

benfeitorias realizadas em bens da Unio por empresas estatais; e iii) benfeitorias necessrias
infraestrutura de servios pblicos concedidos pela Unio.
Apesar de a LDO 2014 que reproduz textos das leis de diretrizes oramentrias anteriores
determinar que haja compatibilidade com a Lei 6.404/1976, seu conceito de investimento no
corresponde definio do subgrupo Investimento que consta do inciso III do art. 179 da
Lei Societria, o qual compreende as contas referentes s participaes permanentes em outras
sociedades (ttulos patrimoniais aes ou quotas) e os direitos de qualquer natureza, no
classificveis no ativo circulante (e realizvel a longo prazo), e que no se destinem manuteno
da atividade da companhia ou da empresa.
O conceito contbil da Lei 6.404/1976 define que todas as aquisies de ttulos patrimoniais
com inteno de permanncia so classificadas no subgrupo investimentos do ativo no-circulante
do Balano Patrimonial. Todavia, no Manual Tcnico de Oramento das Empresas do Setor
Produtivo Estatal (MTO SPE 2013/2014), elaborado pelo Departamento de Coordenao e
Governana das Empresas Estatais (Dest), essas aquisies inclusive adiantamentos para aumento
de capital so classificadas como Inverses Financeiras e, por isso, no integram o OI.
Consideram-se, ainda, investimentos empresariais, no sentido amplo do termo, as aquisies
de ativos financeiros aes, quotas, dlar, fundos de renda fixa, CDB, derivativos etc. ,
registrados nos Ativos Circulante e Realizvel a Longo Prazo. Nesses casos, as aes no so
adquiridas com inteno de permanncia, ou seja, so investimentos temporrios ou especulativos.
Esses elementos tambm no integram o OI.
Outra forma de investimento, de acordo com as cincias econmicas, refere-se s aplicaes
em bens de capital mquinas, equipamentos, instalaes, veculos, obras civis etc. , ou seja, aos
gastos que contribuem para a Formao de Capital Fixo (FCF). Com efeito, o OI composto pelo
conjunto das despesas de capital materialmente mais relevantes dentro do setor pblico,
relacionadas FCF e executadas por meio das empresas estatais no dependentes. Ressalta-se que
as receitas e despesas totais dessas empresas no constam dos OFSS, mas do Programa de
Dispndios Globais (PDG), conforme adiante abordado.
Assim, percebe-se que a definio estabelecida na LDO 2014 abrange apenas as despesas que
contribuem para a formao do subgrupo Ativo Imobilizado, ou seja, os direitos que tenham por
objeto bens corpreos destinados manuteno das atividades da companhia ou da empresa ou
exercidos com essa finalidade, inclusive os decorrentes de operaes que transfiram companhia os
benefcios, riscos e controle desses bens, conforme o art. 179, inciso IV, da Lei 6.404/1976, com
nova redao dada pela Lei 11.638/2007.
Se, por um lado, a LDO 2014 limita o controle oramentrio aos investimentos diretos em
imobilizado e prescinde das inverses financeiras vinculadas (indiretamente) tambm aquisio
ou construo desses mesmos ativos, por outro procura evidenciar, quantitativa e qualitativamente,
a contribuio direta do setor pblico estatal ao Produto Interno sob a forma de investimento.
Apresenta-se a seguir uma especfica e sucinta explanao sobre o citado Programa de
Dispndios Globais (PDG), instrumento oramentrio elaborado pelas estatais, sob orientao e
acompanhamento do Dest. O PDG envolve, alm dos gastos com investimento, os demais
dispndios/despesas e todos os ingressos/receitas, constituindo-se no apenas um importante objeto
de controle, mas tambm uma rica fonte de dados e informaes para subsidiar a anlise do
desempenho financeiro e operacional e, em particular, das Contas da Presidente da Repblica.

118

Programa de Dispndios Globais (PDG)

De acordo com o art. 107 da Lei 4.320/1964, os oramentos das empresas estatais sero
aprovados, na esfera federal, por decreto do Presidente da Repblica, salvo se disposio legal
expressa determinar que a aprovao se d pelo Poder Legislativo. Nessa esfera, elabora-se a pea
denominada Programa de Dispndios Globais, que sistematiza todos os ingressos/receitas e
dispndios/despesas, de forma a apresentar informaes econmico-financeiras que permitam
avaliar e acompanhar a completa execuo oramentria anual das referidas empresas.
Semelhante ao OI, a elaborao do PDG engloba as mesmas empresas que a Unio controla,
com exceo das empresas estatais dependentes empresas controladas que recebem recursos
financeiros do Tesouro Nacional para pagamento de despesas de custeio ou de capital, excludos, no
ltimo caso, os provenientes de aumento de participao acionria, consoante o art. 2, inciso III, da
Lei Complementar 101/2000 , cuja programao integral consta dos OFSS.
O PDG composto pelos dispndios correntes e de capital das empresas no dependentes, e o
OI um dos itens das despesas de capital. O montante total anualmente proposto para o OI deriva
de anlise global do PDG e obtido, para cada empresa, a partir da estimativa da disponibilidade de
recursos prprios e de terceiros, deduzida dos compromissos com despesas incomprimveis, como o
servio da dvida, com gastos correntes e com gastos de capital em nveis adequados para o
exerccio. O Dest o rgo do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) responsvel
pela anlise e consolidao das propostas de dispndios das estatais federais.
Especificamente no caso das empresas do setor produtivo, o PDG deve compatibilizar-se com
as metas de poltica econmica governamental, notadamente no que concerne s Necessidades de
Financiamento do Setor Pblico (NFSP). Dessa forma, presta-se a agregar os compromissos
financeiros assumidos pelas estatais no que tange a sua parcela de responsabilidade no cumprimento
da meta fiscal de resultado primrio, com exceo das empresas do Grupo Petrobras e do Grupo
Eletrobras.
Segundo o Manual de Estatsticas Fiscais, publicado pelo Departamento Econmico do Banco
Central do Brasil, a excluso desses grupos se deve s caractersticas especficas das empresas,
seguidoras de regras de governana corporativa similares s experimentadas pelas empresas
privadas de capital aberto, e com autonomia para captar recursos nos mercados interno e externo.
O PDG estrutura-se como um conjunto de sete blocos oramentrios, cujas informaes so
compatveis com os registros da contabilidade empresarial. Apresentam-se, a seguir, grficos e
quadros com os itens oramentrios e correspondentes valores de execuo no exerccio de 2014,
at o terceiro nvel de agregao, com base em dois desses blocos: a Discriminao das Origens de
Recursos (Dicor) e a Discriminao das Aplicaes de Recursos (Dicar). A Dicor agrega todas as
fontes de recursos com as quais a empresa atender as despesas previstas na Dicar, ambas sob o
regime de competncia. Basicamente, por meio desses blocos so estipulados os resultados
nominais e primrios das estatais.

119

Execuo do Programa de Dispndios Globais (PDG) Setor Produtivo

Receitas: R$ 636.307 milhes

R$ milhes

Receitas

GP

Operacional

GE

DE

449.211

45.608

38.937

22.760

3.796

3.273

Retorno de Aplicaes Financeiras de Longo Prazo

-2.867

2.189

1.295

Recursos de Emprstimos e Financiamentos - Longo Prazo

59.001

7.305

353

2.587

221

2.638

530.692

59.119

46.496

No Operacional

Aumento do Patrimnio Lquido e Demais Recursos de Longo Prazo

Subtotais

Despesas de Capital: R$ 133.083 milhes

R$ milhes

Dispndios de Capital

GP

Amortizaes de Operaes de Crdito de Longo Prazo

Investimentos no Ativo Imobilizado

GE

DE

7.770

2.787

1.373

81.403

6.264

3.870

Inverses Financeiras

6.392

5.244

791

Outros Dispndios de Capital

9.630

52

7.507

105.195

14.347

13.541

Subtotais

120

Despesas Correntes: R$ 490.525 milhes

R$ milhes

Dispndios Correntes

GP

Pessoal e Encargos Sociais

GE

DE

25.014

5.020

15.031

Materiais e Produtos

173.303

28.900

911

Servios de Terceiros

31.272

2.744

10.486

Utilidades e Servios

886

114

615

Tributos e Encargos Parafiscais

109.317

4.533

3.040

Encargos Financeiros e Outros

16.137

1.936

807

Outros Dispndios Correntes

54.515

3.710

2.232

410.445

46.958

33.122

Subtotais
Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

Destacam-se, entre as rubricas do PDG, as despesas com Investimentos no Ativo

Imobilizado, de R$ 91,5 bilhes, valor que corresponde ao executado no OI pelo setor produtivo.
No obstante represente 68,7% das despesas de capital, responde por apenas 14,7% do total das
despesas.
No objeto de anlise, neste relatrio, o desempenho financeiro e operacional estatal
agregado ou em conjunto, razo pela qual no se far anlise detalhada de todas as depesas, em
especial as correntes, que respondem por 78,7% do total gasto em 2014. O enfoque recai sobre o
OI, cujos resultados sero abordados a seguir.
Execuo do Oramento de Investimento
Segundo os arts. 5 e 6 da Lei 12.952/2014 (LOA 2014), aprovaram-se para o OI, no
exerccio, R$ 105,7 bilhes como fonte de recursos para financiamento das despesas fixadas,
conforme especificado, respectivamente, nos Anexos III e IV da LOA. A programao detalhada
desses investimentos consta do Volume VI da referida lei.
Em razo da diversidade das atividades empresariais, utilizou-se, para fins de macroavaliao,
a agregao realizada pelo Dest, que classifica as empresas estatais em dois grandes setores: o setor
produtivo estatal (SPE), que engloba empresas regidas pela Lei Societria; e as instituies
financeiras federais, que compem o setor financeiro (SF), subordinadas Lei 4.595/1964.
As empresas estatais no dependentes integrantes do SPE pertencem a um dos trs grupos:
Grupo Petrobras (GP), composto por 22 empresas; Grupo Eletrobras (GE), com vinte; ou Demais
Empresas do SPE (DE), com 25. Alm desses, o SF integrado por sete empresas.

121

Execuo por Fonte de Financiamento

Apresentam-se, a seguir, grficos e um quadro que agregam os valores executados de acordo
com os grupos acima mencionados, segundo a fonte de financiamento. Destaca-se a capacidade das
empresas do SF e do GP de se financiarem com recursos de gerao prpria, respectivamente, 100%
e 99%. No obstante seja significativo o financiamento do GE com seus prprios recursos (57%) e
no haja aumento de capital direto do Tesouro nas empresas do grupo, observa-se que o montante
de Outros Recursos de Longo Prazo que financiaram essas empresas deriva de suas controladoras.
Assim, somado aos Recursos para Aumento do Patrimnio Lquido, tambm oriundo de empresas
controladoras, o financiamento dos proprietrios alcanou 8% para o referido grupo, uma reduo
de 12% em relao ao exerccio anterior.
O conjunto das DE foi o nico que recebeu recursos diretamente do Tesouro para aumento do
Patrimnio Lquido (PL), no montante expressivo de R$ 1,8 bilho, valor 17% superior ao
verificado no exerccio anterior. O quadro a seguir demonstra a execuo dos agrupamentos de
fontes de financiamento por cada grupo.
Execuo dos grupos empresariais por fonte de financiamento

R$ milhes

Fontes de Financiamento

GP

Recursos Prprios

GE

DE

SF

3.590

1.270

Recursos para Aumento do Patrimnio Lquido

199

99

2.360

2.658

Operaes de Crdito de Longo Prazo

749

2.182

240

3.172

393

393

Realizado

81.403

6.265

3.870

3.968

95.506

Dotao

90.515

8.894

6.108

5.665

111.182

Outros Recursos de Longo Prazo

Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

122

3.968

Realizado

80.455

89.283

O quadro seguinte apresenta as empresas que deixaram de ter crdito oramentrio no

perodo, uma dotao inicial total de R$ 5,3 bilhes, bem como a razo pela qual tiveram seus
crditos cancelados ou remanejados durante o exerccio.
Estatais que finalizaram o exerccio de 2014 sem crdito oramentrio
R$

Empresa

Fonte de

Dotao

Dotao

Financiamento

Inicial

Final

Setor/Grupo

Motivo

IRB Brasil Resseguros S.A.

Financeiro

Gerao prpria

29.005.155

Dotao
cancelada
desestatizao em 22/11/2013

Fronape International Company

- FIC

Petrobras

Gerao prpria

39.500.000

Dotao remanejada - empresa

incorporada

Transpetro
International B.V. - TI B.V.

SFE Sociedade Fluminense

de Energia Ltda

Petrobras

Gerao prpria

1.400.000

Dotao remanejada empresa

incorporada Petrleo Brasileiro
S.A em 30/9/2013.

Refinaria Abreu e Lima S.A.

- RNEST

Petrobras

Controladora

4.814.646.000

Dotao remanejada - empresa

incorporada Petrleo Brasileiro
S.A. em 16/12/2013.

Rio Branco Transmissora de

Energia S.A. - RBTE

Eletrobras

Gerao Prpria

200.000

Dotao remanejada empresa

incorporada Eletronorte S.A em
30/12/2013.

Amazonas Gerao e Transmisso

Eletrobras
de Energia S.A. AmGT

Gerao Prpria
Controladora

90.258.036
298.879.248

0
0

Dotao remanejada cindida

Amazonas
Distribuidora
de
Energia S.A. - AmE

Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

Execuo superior ao limite da fonte de financiamento

O quadro a seguir traz as empresas que executaram irregularmente acima do limite autorizado
para a fonte de financiamento.
Estatais que executaram acima do limite de crdito da fonte de financiamento
R$ milhes

Fonte de Financiamento / Empresa

Dotao Final (DF) Realizado (R)

R-DF

Recursos Prprios Gerao Prpria

Amazonas Distribuidora de Energia S.A. AmE

298

314

16

Araucria Nitrogenados S.A.

201

215

14

20

11

Boa Vista Energia S.A. BVENERGIA

Energtica Camaari Muricy I S.A. ECM 1
Petrobras Netherlands B.V. PNBV

21

16

8.724

8.784

61

284

316

32

305

319

14

26

26

9.826

10.016

190

Recursos para Aumento do Patrimnio Lquido - Controladora

Telecomunicaes Brasileiras S.A. TELEBRS
Operaes de Crdito de Longo Prazo Internas
Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. TSLE
Operaes de Crdito de Longo Prazo Externas
FURNAS Centrais Eltricas S.A.
Total
Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

Semelhante desconformidade foi apontada nos relatrios sobre as Contas do Governo de

2010, 2011, 2012 e 2013. Naquelas ocasies, esclareceu-se que as empresas estatais no dependem
de prvia solicitao de gastos, via sistema eletrnico como ocorre via Siafi para os OFSS , para
123

que executem seu oramento. Uma vez que o sistema exige apenas que se informe a realizao da
despesa, nada impede que elas excedam o valor do crdito aprovado.
Em todo caso, a irregularidade deve ser apontada nas presentes Contas, com fundamento nos
2 e 3 do art. 37 da Lei 12.919/2013 (LDO 2014).
Execuo superior ao limite global de dotao
Trs empresas, das oito que executaram valores superiores em alguma fonte de financiamento,
tambm ultrapassaram o limite global de dotao, correspondente soma de todas as fontes de
financiamento.
Estatais que executaram acima do limite global de dotao
R$ milhes

Empresa

Dotao Final (DF) Realizado (R)

Araucria Nitrogenados S.A.

R-DF

201

215

14

21

16

Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. TSLE

407

421

14

Total

614

657

44

Energtica Camaari Muricy I S.A. ECM 1

Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

Da mesma forma, tal irregularidade deve ser apontada nas presentes Contas, com fundamento
nos 2 e 3 do art. 37 da Lei 12.919/2013 (LDO 2014).
Aes sem Cobertura Oramentria
O inciso II do art. 167 da Constituio Federal veda a realizao de despesas que excedam os
crditos oramentrios. Constatou-se, entretanto, conforme quadro a seguir, que nove empresas
apresentaram programaes, no nvel de subttulo, com realizao superior dotao aprovada,
desconformidade tambm observada nos relatrios sobre as Contas do Governo de 2003 a 2013.
Execuo de aes sem cobertura oramentria
R$

Cdigo do
Localizador

Dotao Final

Ao-Localizador

(DF)

Realizado (R)

R-DF

Araucria Nitrogenados S.A.

65950041

Manuteno da Infraestrutura Operacional das Fbricas de

Fertilizantes Nitrogenados - no Estado do Paran

195.453.000

214.630.096

19.177.096

Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre)

14L10012

Ampliao do Sistema de Distribuio de Energia Eltrica PPA 2012-2015 (AC) - no Estado do Acre

13.075.988

14.789.912

1.713.924

20P20012

Adequao do Sistema de Comercializao e Distribuio

de Energia Eltrica - Reduo de Perdas Comerciais (AC) no Estado do Acre

7.458.400

15.271.809

7.813.409

153M3908

Incorporao ao Patrimnio da CODESP de Obras

Realizadas na Margem Direita do Porto de Santos- Alamoa
- no Municpio de Santos (SP)

162.130.207

19.586.083

1.030.389

30.389

Companhia Docas do Estado de So Paulo (Codesp)

142.544.124

Empresa Gerencial de Projetos Navais (Emgepron)

14RN0033

Implantao de Laboratrio de Anlise Qumica da

Estabilidade de Plvoras e Explosivos - no Estado do Rio
de Janeiro
124

1.000.000

Cdigo do
Localizador

Dotao Final

Ao-Localizador

(DF)

Realizado (R)

R-DF

Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM 1)

65560029

Manuteno da Infraestrutura Operacional de Usinas

Termeltricas - no Estado da Bahia

5.747.000

21.463.802

15.716.802

Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras)

151G0010

Ampliao da Gerao de Energia Eltrica - na Regio

Norte

1.740.000

1.786.713

46.713

20OQ0030

Manuteno da Produo de Petrleo e Gs Natural nas

Bacias de Campos e do Esprito Santo na Regio Sudeste

4.496.710.000

4.557.509.013

60.799.013

2D010020

Desenvolvimento dos Sistemas de Produo de leo e Gs

das Bacias da Regio Nordeste na Regio Nordeste

131.180.000

176.899.005

45.719.005

41090001

Manuteno da Infraestrutura de Explorao e Produo de

leo e Gs Natural nacional

3.312.006.000

3.349.730.236

37.724.236

48610001

Manuteno da Infraestrutura de Transporte Dutovirio de

Gs Natural nacional

6.838.000

10.730.023

3.892.023

65560040

Manuteno da Infraestrutura Operacional de Usinas

Termeltricas - na Regio Sul

455.000

1.367.941

912.941

65560050

Manuteno da Infraestrutura Operacional de Usinas

Termeltricas - na Regio Centro-Oeste

46.406.000

46.629.083

223.083

65970020

Manuteno dos Sistemas de Controle Ambiental, de

Segurana Industrial e de Sade Ocupacional nas Fbricas
de Fertilizantes Nitrogenados - na Regio Nordeste

7.617.000

8.530.643

913.643

41030001

Manuteno e Adequao de Ativos de Informtica,

Informao e Teleprocessamento - nacional

611.000

629.837

18.837

420.920.569

13.832.965

9.130.415

640.415

Stratura Asfaltos S.A.

Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE)

14XD0040

Ampliao do Sistema de Transmisso de Energia e

Implantao de Subestaes na Regio Sul - na Regio Sul

407.087.604

Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S.A. (TBG)

80200001

Disponibilizao de Estaes de Entrega e de Medio do

Gasoduto Bolvia-Brasil - nacional

8.490.000

Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

Dessa feita, recomenda-se aos respectivos ministrios supervisores das empresas apresentadas
acima que adotem medidas no sentido de garantir que suas estatais supervisionadas observem a
vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da Constituio Federal, sem prejuzo da apurao de
responsabilidades quando da anlise das prestaes de contas de 2014 dos respectivos dirigentes,
haja vista a realizao de despesa sem a devida autorizao legislativa.
Resultados das empresas por grau de execuo
Nos grficos e quadro a seguir, apresentam-se os resultados de cada grupo empresarial
segundo o grau de execuo oramentria, correspondente a cada uma das classes de execuo.

125

Resultado dos grupos empresariais por classe de execuo

Quantidade de Empresas2
Classe de Execuo (%)1

Quantidade (%)
GP

GE

DE

SF

< 25

10

14 (20,6)

25 e < 50

7 (10,3)

50 e < 75

10

24 (35,3)

75

13

23 (33,8)

19

18

25

68 (100)

MS3

90,5

60,7

43,8

60,7

62,8

MPO4

89,9

70,4

63,4

70

85,9

Subtotal

Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

Notas:
(1) Classe de Execuo: (realizado/dotao final)*100 do total das fontes de financiamento da empresa.
(2) Empresas que ao final do exerccio possuam dotao final diferente de zero.
(3) MS: Mdia simples das execues oramentrias.
(4) MPO: Mdia das execues oramentrias ponderada pela dotao final ou razo (realizado do grupo/dotao final do grupo).

Em cada grupo, o valor superior da MPO em relao MS indica que o conjunto das
empresas com os maiores valores de dotao obtiveram melhor desempenho na execuo que as
demais. Como no ano anterior, o GP demonstrou o melhor desempenho, uma vez que 68,4% das
empresas tiveram execuo acima de 75%. Destaca-se a Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras),
responsvel pela realizao de R$ 65,6 bilhes: 80,5% da execuo do grupo. De forma conjunta,
ela e as empresas Petrobras Netherlands B.V. (PNBV) (10,8%) e Petrobras International Braspetro
B.V. (PIB BV) (4,4%) realizaram 95,8% dos investimentos do grupo.
O GE mostrou desempenho mais uniforme entre empresas com diferentes valores
oramentrios. Ressalta-se que apenas 27,8% das estatais executaram acima de 75%, uma reduo
126

em relao ao exerccio de 2013, no qual esse percentual atingiu 59%. Seis estatais realizaram
abaixo de 50%, sendo que a Companhia de Gerao Trmica de Energia Eltrica (CGTEE) (19,6%)
e a Uirapuru Transmissora de Energia S.A (19,9%) sequer atingiram 25% de execuo. Em um
grupo constitudo em 2014 por dezoito estatais, as empresas Eletrobras Termonuclear S.A.
(Eletronuclear), Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (Chesf) e Furnas - Centrais Eltricas
S.A. responderam por 70% dos investimentos do setor.
Em relao ao SF, cinco das seis empresas obtiveram desempenho superior a 50%, sendo que
apenas o Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB) executou abaixo dessa linha (33,1%). Cabe
destacar a Caixa Econmica Federal (Caixa), nica empresa do grupo a figurar na classe superior de
execuo (81,9%).
O conjunto das DE constitudo por empresas que exercem atividades bastante diferenciadas,
conforme ilustrado no quadro seguinte, por meio do qual so tambm apresentados os resultados de
cada uma delas.
Execuo oramentria das Demais Estatais do Setor Produtivo
R$

Dotao Final

Realizado

R/DF

(DF)

(R)

(%)

Empresa
Agncia Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A. (ABGF)

2.449.140

485.522

19,8

ATIVOS S.A. - Securitizadora de Crditos Financeiros

1.280.000

294.731

23

BBTUR - Viagens e Turismo Ltda. (BB Turismo)

1.000.000

28.567

2,9

Casa da Moeda do Brasil (CMB)

37.628.296

31.379.571

83,4

CEAGESP - Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo

34.758.879

17.830.745

51,3

5.173.716

416.985

8,1

Centrais de Abastecimento de Minas Gerais S.A. (Ceasaminas)

COBRA Tecnologia S.A.

18.892.877

14.844.296

78,6

174.733.990

24.811.108

14,2

957.925

677.616

70,7

Companhia Docas do Cear (CDC)

132.660.960

70.593.380

53,2

Companhia Docas do Esprito Santo (Codesa)

199.127.673

48.477.926

24,3

Companhia Docas do Estado de So Paulo (Codesp)

545.942.910

292.400.109

53,6

40.000

Companhia Docas do Par (CDP)

101.354.883

23.016.642

22,7

Companhia Docas do Rio de Janeiro (CDRJ)

151.119.113

14.104.548

9,3

Companhia Docas do Rio Grande do Norte (Codern)

126.213.423

34.812.268

27,6

Companhia das Docas do Estado da Bahia (Codeba)

Companhia de Armazns e Silos do Estado de Minas Gerais (CASEMG)

Companhia Docas do Maranho (Codomar)

5.522.000

378.400

6,9

Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT)

800.040.642

551.112.644

68,9

Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (Hemobrs)

271.330.242

168.643.252

62,2

1.903.110.569 1.424.511.018

74,9

Empresa Brasileira de Administrao de Petrleo e Gs Natural S.A. - Pr-sal Petrleo S.A. (PPSA)

Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero)

Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (Dataprev)

200.000.000

168.881.156

84,4

Empresa Gerencial de Projetos Navais (Emgepron)

5.730.000

4.022.918

70,2

Empresa Gestora de Ativos (Emgea)

1.261.388

686.708

54,4

Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro)

400.000.000

205.461.692

51,4

Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs)

987.745.812

772.018.783

78,2

6.108.074.438 3.869.890.585

63,4

Total
Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

No conjunto das DE, 44% das empresas executaram abaixo de 50%. Ainda constata-se que,
das oito Companhias Docas, seis executaram abaixo desse percentual, sendo que apenas duas delas

127

- Companhia Docas do Cear (CDC) e Companhia Docas do Estado de So Paulo (Codesp)

executaram em limite pouco superior a essa faixa: 53,2% e 53,6%, respectivamente.
Esse comportamento verificado em relao s Companhias Docas no exclusivo do
exerccio financeiro de 2014, conforme pode ser constatado no grfico seguinte, por meio do qual
se apresenta a evoluo da rubrica investimentos realizados no ativo imobilizado do PDG para o
perodo 2005-2014. A execuo mdia do perodo de apenas 25,5%.
Percentual mdio anual da execuo dos investimentos das Companhias Docas

Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

Os baixos resultados de execuo dos investimentos das empresas do setor porturio, aliados
ao fato de que ao longo do mesmo perodo o Tesouro fez sistematicamente inverses financeiras
para aumento do capital social, foram, entre outros temas, abordados em auditoria no mbito do
TC 016.336/2010-0, sobre o processo de programao e execuo oramentria do Oramento de
Investimentos e do Programa de Dispndios Globais, resultando nas deliberaes do
Acrdo 3.145/2011-TCU-Plenrio.
O grfico seguinte apresenta, para cada exerccio do perodo 2005-2014, a diferena entre o
valor do ingresso de recursos para Aumento do Patrimnio Lquido (APL) e o valor dos
Investimentos (INV) pelo subgrupo das Companhias Docas, acompanhado do valor acumulado ano
a ano, todos a valores correntes e sob o regime de caixa.
Evoluo da diferena entre o Aumento do Patrimnio Lquido (APL) e os Investimentos realizados (INV)
R$ mil

Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

Observa-se, nos exerccios de 2013 e 2014, tendncia diferenciada em relao aos exerccios
anteriores, ou seja, o conjunto das Docas investiu um valor maior que o total de recursos recebidos
128

por meio de aumento de capital. Apesar disso, percebe-se que o montante acumulado ao longo dos
anos est em R$ 786,682 milhes, bastante expressivo para o grupo, resultado que merece contnua
observao por parte do TCU.
Alm dos descasamentos apurados, os permanentes aportes financeiros esto ligados a outro
aspecto, qual seja, a existncia de empresas do subgrupo com reiterados dficits operacionais. A
constatao pode indicar dependncia do Tesouro, a despeito de as empresas serem consideradas
pela Unio como estatais no dependentes, por fora de interpretao, possivelmente imprpria, da
aplicao do inciso III do art. 2 da Lei Complementar 101/2000 (LRF). Acerca desse aspecto, no
voto em que o Ministro Aroldo Cedraz props o dispositivo abrigado no Acrdo 3.145/2011-TCUPlenrio, apontou-se a necessidade do estabelecimento de critrios objetivos com o fim de se apurar
a dependncia das empresas estatais em relao ao ente controlador.
Finalmente, considerando a recorrncia de desconformidades semelhantes s relatadas neste
tpico, destaca-se que o processo de programao e execuo oramentria do Oramento de
Investimentos e do Programa de Dispndios Globais j foi objeto de trabalho especfico deste
Tribunal, o qual resultou no mencionado Acrdo 3.145/2011-TCU-Plenrio. Por ocasio de seu
monitoramento, realizado no processo TC-019.682/2012-7 e que culminou no Acrdo 3.561/2014TCU-Plenrio, uma determinao (17%) foi considerada no aplicvel e as cinco demais (83%) em
cumprimento ou atendimento. Alm disso, novas determinaes e recomendaes foram expedidas
ao Dest, Casa Civil da Presidncia da Repblica, ao Ministrio da Fazenda e ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto. Ressalta-se que um novo monitoramento ser realizado no
exerccio de 2015.

Irregularidades
i) extrapolao do montante de recursos aprovados, no Oramento de Investimento, para a
fonte de financiamento Recursos Prprios Gerao Prpria, pelas empresas Amazonas
Distribuidora de Energia S.A. (AmE), Araucria Nitrogenados S.A., Boa Vista Energia S.A.
(BVEnergia), Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I) e Petrobras Netherlands B.V. (PNBV);
para a fonte Recursos para Aumento do Patrimnio Lquido Controladora, pela empresa
Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs); para a fonte Operaes de Crdito de Longo Prazo
Internas, pela empresa Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE); e para a fonte
Operaes de Crdito de Longo Prazo Externas, pela empresa FURNAS Centrais Eltricas
S.A.;
ii) execuo de despesa sem suficiente dotao no Oramento de Investimento pelas
empresas Araucria Nitrogenados S.A., Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I) e
Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE), em desacordo com o disposto no inciso II do
art. 167 da Constituio Federal.

Recomendaes
i) s empresas Araucria Nitrogenados S.A., Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I) e
Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE), vinculadas ao Ministrio de Minas e Energia,
para que, quando da execuo do Oramento de Investimento, observem a dotao autorizada para
as respectivas programaes, em obedincia vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da
Constituio Federal; bem assim ao Ministrio de Minas e Energia, no sentido de garantir a
efetivao de tal cumprimento, com vistas a evitar a perda de controle dos gastos dessas entidades;

129

ii) s empresas Amazonas Distribuidora de Energia S.A. (AmE), Araucria Nitrogenados

S.A., Boa Vista Energia S.A. (BVEnergia), Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I), Petrobras
Netherlands B.V. (PNBV), Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE) e FURNAS
Centrais Eltricas S.A, todas vinculadas ao Ministrio de Minas e Energia; e empresa
Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs), vinculada ao Ministrio das Comunicaes, para
que, quando da execuo do Oramento de Investimento, observem o valor aprovado para as
respectivas fontes de financiamento na lei oramentria ou promovam a adequao desses valores
de acordo com o disposto na lei de diretrizes oramentrias; bem assim ao Ministrio de Minas e
Energia e ao Ministrio das Comunicaes para que orientem suas supervisionadas no sentido de
garantir a efetivao de tal cumprimento;
iii) ao Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest), para que,
no exerccio de sua competncia de acompanhar a execuo oramentria do Oramento de
Investimento das empresas estatais no dependentes, acompanhe a obedincia, por parte das
empresas integrantes do OI, vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da Constituio Federal
e ao limite aprovado para as respectivas fontes de financiamento na lei oramentria, e tome as
providncias necessrias para a correo de eventuais impropriedades junto s respectivas
empresas durante o exerccio.

3.4 Benefcios Tributrios, Financeiros e Creditcios

3.4.1 Anlise Geral dos Benefcios Tributrios, Financeiros e Creditcios
As renncias de receitas federais alcanaram o montante projetado de R$ 302,3 bilhes em
2014, assim classificados: R$ 195,3 bilhes de benefcios tributrios, R$ 58,6 bilhes de benefcios
tributrios-previdencirios e R$ 48,4 bilhes de benefcios financeiros e creditcios.
Cabe mencionar que em 2014 foram institudas desoneraes tributrias cuja estimativa de
impacto na arrecadao, conforme clculo da Secretaria da Receita Federal do Brasil, alcanou o
montante de R$ 2,6 bilhes. Para os exerccios seguintes, a estimativa a seguinte: R$ 39,8 bilhes,
em 2015, e R$ 43,9 bilhes, em 2016.
O prximo grfico demonstra como os valores relativos s renncias de receitas superaram as
despesas realizadas em algumas funes do oramento da Unio, como Sade, Educao e
Assistncia Social. Para esse clculo, classificou-se como renncia de receita o conjunto dos
benefcios tributrios, previdencirios e financeiros e creditcios.

130

Comparativo das renncias de receitas com a despesa liquidada por funes 2014
R$ bilhes

Fontes: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE), Secretaria do
Tesouro Nacional (STN) e Siafi.

Alm da materialidade dos valores envolvidos, a relevncia das renncias de receitas decorre
de sua utilizao como meio de financiamento de polticas pblicas em alternativa alocao direta
de recursos via oramento pblico, com o intuito de alcanar objetivos econmicos, sociais ou de
desenvolvimento regional.
O art. 165, 6, da Constituio Federal expressa a aplicao do princpio da transparncia
oramentria ao dispor que o projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo
regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses,
subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia.
Esse dispositivo demonstra a preocupao do constituinte em garantir a transparncia da
aplicao das renncias de receitas nas diversas atividades econmicas e sociais, inclusive sobre
seus efeitos nas regies brasileiras, uma vez que so instrumentos tambm expressamente previstos
na Carta Magna para reduo das desigualdades regionais, conforme disposto no art. 43, 2.
Assim, quanto regionalizao das renncias de receitas federais no exerccio, dados obtidos
revelam que a distribuio seguiu o mesmo padro de anos anteriores. Na tabela a seguir, verifica-se
maior participao da regio Sudeste, com 50% do total das renncias em 2014, enquanto a regio
Centro-Oeste teve a menor participao no total dos benefcios, com 8,2%.
Renncias de receitas federais regionalizao 2014
R$ milhes

Benefcios

Norte

Nordeste

Centro-Oeste

Sudeste

Sul

Total

31.326

29.045

18.344

134.573

40.614

253.902

4.514

13.462

6.369

16.696

7.381

48.422

Total

35.840

42.507

24.713

151.269

47.995

302.324

Participao

11,8%

14,0%

8,2%

50,0%

15,9%

100,0%

Tributrios e Previdencirios
Financeiros e Creditcios

Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE).

Com o objetivo de tornar mais acurada a anlise da regionalizao das renncias de receitas,
preciso considerar tambm as disparidades entre os quantitativos populacionais das regies
brasileiras, de forma a permitir a aferio dos benefcios regionalizados per capita.
No grfico seguinte, evidencia-se que a regio Norte apresenta o maior valor per capita, ou
seja, R$ 2.080,00 por habitante, alcanando um valor 39,5% superior mdia do pas. O extremo
inferior ocupado pela regio Nordeste, com R$ 756,50 por habitante, o que representa apenas
50,7% da mdia nacional (R$ 1.491,00 por habitante).
131

Comparativo das renncias per capita regionalizao 2014

Fontes: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE) e Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

Uma anlise que contemple somente os gastos tributrios e os previdencirios de natureza

social, por exemplo, apresenta resultados diferentes. Ao se considerarem exclusivamente os
benefcios tributrios e previdencirios associados s funes Assistncia Social, Sade, Trabalho,
Educao, Cultura, Direitos da Cidadania, Habitao e Desporto e Lazer, observa-se a seguinte
distribuio per capita, em 2014: Norte, R$ 137; Nordeste, R$ 194; Sul, R$ 523; Centro-Oeste,
R$ 538; e Sudeste, R$ 823. Ou seja, verifica-se uma forte concentrao desses gastos indiretos no
Sudeste em detrimento ao Norte e Nordeste, uma vez que essas regies ficam abaixo da mdia do
pas, de R$ 526 per capita, considerando-se as referidas funes da rea social.
Portanto, a distribuio per capita dos benefcios fiscais de carter social no promove a
reduo das disparidades regionais. Isso se deve, essencialmente, ao mecanismo de gerao das
renncias tributrias, em regra, associadas presena de produo e renda (maiores nas regies
mais desenvolvidas), sem relao direta com as diferentes necessidades dos territrios do pas, no
atendendo, assim, ao propsito de desenvolvimento regional mais equnime estabelecido na Carta
Magna.
Benefcios Tributrios
Consideram-se institutos constitutivos de renncia de receita tributria aqueles relacionados
pelo art. 14, 1, da Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): anistia,
remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno, em carter no geral, alterao de
alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou
contribuies e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado. Excees ao clculo
da renncia tributria so fornecidas pelo referido diploma legal, em seu art. 14, 3, que estabelece
carter distinto s alteraes de alquotas dos seguintes impostos: Importao, Exportao, IPI e
IOF.
Os benefcios tributrios projetados para 2014 apresentaram crescimento expressivo, de cerca
de 87%, no perodo de 2010 a 2014. Com relao ao exerccio de 2013, esses recursos so
superiores em 13%, conforme demonstrado na prxima tabela, que evidencia a evoluo dos
valores da renncia por tributo nos ltimos cinco anos. As renncias que apresentaram maiores
variaes foram aquelas incidentes sobre os seguintes tributos: Contribuio para a Previdncia
Social (227%), Pis/Pasep (99%), Cofins (95%) e Imposto de Renda Retido na Fonte (93%).

132

Renncias tributrias e previdencirias 2010 a 2014

R$ milhes

Tributo
Imposto sobre Importao

2010(1)

2011(1)

2012(1)

2013(1)

2014(2)

2010-2014

20132014

2.846

2.680

2.906

3.500

3.647

28,1%

4,2%

Imposto sobre a Renda e

Proventos de qualquer natureza
Pessoa Fsica
Pessoa Jurdica
Retido na Fonte

52.991
22.216
27.035
3.740

58.059
25.134
28.332
4.593

64.750
27.882
32.172
4.696

71.681
31.301
35.832
5.548

80.532
34.430
38.891
7.211

52%
55%
44%
93%

12%
10%
9%
30%

Imposto sobre Produtos

Industrializados
Operaes Internas
Vinculado Importao

17.380
15.388
1.992

19.136
16.929
2.206

20.634
17.954
2.680

24.181
20.854
3.327

24.675
21.356
3.319

42%
39%
67%

2%
2%
0%

Imposto sobre Operaes

Financeiras

1.259

2.696

2.063

2.125

2.263

80%

6%

Imposto s/ Propriedade
Territorial Rural

27

29

30

32

34

27%

6%

Contribuio Social para o PISPASEP

6.067

6.817

8.535

11.288

12.092

99%

7%

Contribuio Social sobre o

Lucro Lquido

6.137

6.687

8.186

9.046

9.704

58%

7%

Contribuio Financiamento da
Seguridade Social

31.218

34.909

43.491

56.679

60.752

95%

7%

Contrib. de Interv. no Domnio

Econmico CIDE

0%

na

956

1.150

1.475

1.570

6%

17.938

20.438

30.664

44.769

58.633

227%

31%

135.861

152.406

182.410

225.630

253.902

87%

13%

Adicional ao Frete para a

Renovao da Marinha Mercante
- AFRMM
Contribuio para a Previdncia
Social
TOTAL
Fonte: RFB.

(1) Valores estimados, com base no processamento completo das declaraes de ajustes das pessoas fsicas e jurdicas do exerccio.
(2) Valores projetados.

na = tributo no administrado pela RFB no perodo.

Registre-se que os valores de 2014 so projetados, porque h defasagem superior a um ano

entre o fim do exerccio e a obteno da integralidade dos dados, em razo do prazo para
processamento completo das declaraes de ajustes das pessoas fsicas e jurdicas, segundo informa
a Secretaria da Receita Federal do Brasil.
A seguir, demonstra-se a evoluo da carga tributria federal e da renncia tributria e
previdenciria federal, aferidas em relao ao PIB do respectivo exerccio. Observa-se uma
trajetria ascendente da renncia tributria em percentual do PIB no perodo de 2011 a 2014,
enquanto que a carga tributria federal apresenta um declnio no perodo, exceo do ano de 2013.

133

Carga tributria federal e renncias tributrias e previdencirias, em percentual do PIB (1)

Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e Demonstrativo de Gastos Tributrios (DGT).
(1) J considerada a reviso do PIB relativo aos anos de 2011, 2012, 2013 e 2014, realizada com base em nova metodologia adotada
pelo IBGE.
(2) Valor projetado.

Os valores acumulados, por funo oramentria, das renncias tributrias e previdencirias e

das despesas executadas no OFSS incluindo a despesa liquidada de 2014 e os restos a pagar
liquidados no exerccio esto apresentados na tabela a seguir. A importncia da comparao se
justifica pela possibilidade de avaliar, de forma integrada, diferentes instrumentos de financiamento
de polticas pblicas. As renncias de receitas tributrias e previdencirias, embora no representem
gastos diretos realizados por meio do oramento, decorrem de tratamento diferenciado concedido a
determinados setores da sociedade, sendo crucial sua transparncia, acompanhamento e avaliao.
Despesas executadas e renncias tributrias e previdencirias por funo oramentria 2014
R$ milhes

Despesa

Renncias Tributrias e

Liquidada

Previdencirias 1

164

9.569

9.733

98%

Indstria

2.549

29.682

32.231

92%

Comrcio e Servios

7.292

69.034

76.326

90%

Funo
Habitao

Cincia e Tecnologia

Total

Renncia/
Total

7.868

14.900

22.768

65%

14.168

23.395

37.563

62%

Cultura

1.548

1.554

3.102

50%

Direitos da Cidadania

1.437

1.180

2.617

45%

71.304

43.401

114.705

38%

1.890

957

2.847

34%

Agricultura

Trabalho
Desporto e Lazer
Comunicaes

2.872

1.136

4.008

28%

Assistncia Social

69.712

19.370

89.082

22%

Sade

93.529

22.368

115.897

19%

Transporte

24.375

3.874

28.249

14%

Educao

92.395

8.325

100.720

8%

134

Funo

Despesa

Renncias Tributrias e

Liquidada

Previdencirias

Total

Renncia/
Total

Energia

88.618

4.879

93.497

5%

Administrao

21.622

244

21.866

1%

7.103

34

7.137

0%

508.446

253.902

762.348

33%

Organizao Agrria
Total

Fonte: Siafi e Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).

(1) Valores projetados.

Verifica-se que o valor total das renncias tributrias e previdencirias representa 33% dos
gastos totais nas funes elencadas e que, em algumas dessas funes, a participao da renncia
especialmente elevada, como em Habitao (98%), Indstria (92%) e Comrcio e Servios (90%).
Alm disso, nas funes Cincia e Tecnologia e Agricultura, os valores renunciados superam 50%
dos montantes dos gastos totais. Isso significa que as anlises sobre a atuao governamental nesses
setores devem, necessariamente, incluir as renncias de receitas como fonte de financiamento
pblico.
A tabela a seguir apresenta as principais renncias tributrias e previdencirias, por ordem de
materialidade, e os respectivos valores projetados para 2014. Destaca-se o Simples Nacional
(regime de tributao diferenciado para microempresas e empresas de pequeno porte, institudo pela
Lei Complementar 123/2006) como o maior gasto tributrio, cujo montante alcanou cerca de
26,5% do total dessas renncias.
Ranking renncias tributrias e previdencirias projees 2014
R$ milhes

Classificao

Gasto Tributrio

Valor

Participao
no total (%)

Simples Nacional

67.203

26,47%

Zona Franca de Manaus e reas de Livre Comrcio

23.410

9,22%

Desonerao da Folha de Salrios

22.168

8,73%

Agricultura e Agroindstria Desonerao Cesta Bsica

21.010

8,28%

Entidades Sem Fins Lucrativos Imunes/Isentas

20.136

7,93%

Rendimentos Isentos e No Tributveis IRPF

19.541

7,70%

Dedues do Rendimento Tributvel IRPF

14.195

5,59%

Benefcios do Trabalhador

9.585

3,78%

Poupana e Letra Imobiliria Garantida

6.448

2,54%

10

Programa de Incluso Digital

6.205

2,44%

11

Desenvolvimento Regional

6.099

2,40%

12

Informtica e Automao

4.958

1,95%

13

Medicamentos, Produtos Farmacuticos e Intermedirios de Sntese

4.227

1,66%

14

Pesquisas Cientficas e Inovao Tecnolgica

3.000

1,18%

15

Setor Automotivo

2.452

0,97%

16

Reid

2.360

0,93%

17

Embarcaes e Aeronaves

1.668

0,66%

18

Financiamentos Habitacionais

1.639

1,65%

19

Transporte Coletivo

1.414

0,56%

20

Petroqumica

1.382

0,54%

21

lcool

1.370

0,54%

22

Cultura e Audiovisual

1.361

0,54%

135

Classificao

Gasto Tributrio

Participao

Valor

no total (%)

23

Prouni

1.125

0,44%

24

Repnbl-Redes

1.018

0,40%

25

Microempreendedor Individual (MEI)

991

0,39%

26

Construo Civil Prorrogao da Cumulatividade

885

0,35%

27

Horrio Eleitoral Gratuito

817

0,32%

28

Gs Natural Liquefeito

723

0,28%

29

Incentivo Formalizao do Emprego Domstico

578

0,23%

30

Minha Casa, Minha Vida

576

0,23%

31

Outros (39 gastos tributrios com valores menores do que R$ 500 milhes)

5.356

0,24%

253.902

100%

Total
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).

Especificamente com relao aos benefcios previdencirios, cabe destacar a elevao

significativa do montante total em cerca de 227% entre 2010 e 2014, conforme evidencia a tabela
seguinte. Destacam-se os itens Simples Nacional e Desonerao da folha de salrios como os
principais responsveis pela elevao das renncias previdencirias. Em comparao ao exerccio
anterior, no ano de 2014 houve incremento de 31% no total da renncia previdenciria.
Renncias previdencirias valores estimados e projetados 2010 a 2014
R$ milhes

Var. 2014-

2010(1)

2011(1)

2012(1)

2013(1)

2014(2)

Copa do Mundo

0,4

1,5

7,0

Desonerao da Folha de Salrios

3.615,7

12.284,3

22.168,4

Modalidade

Dona de Casa

2010 (%)

5,5

125,1

203,4

224,7

Entidades Filantrpicas

6.368,3

7.109,1

8.098,9

8.720,0

9.888,7

55%

Exportao da Produo Rural

2.685,2

3.286,7

3.882,1

4.483,9

4.638,5

73%

199,8

500,5

786,4

990,9

MEI - Microempreendedor Individual

Olimpada

22,6

14,3

8.809,5

9.737,4

14.441,2

18.266,5

20.700,7

135%

74,7

100,0

17.937,6

20.438,4

30.664,0

44.768,6

58.633,3

227%

Simples Nacional
Tecnologia de Informao e Tecnologia da
Informao e da Comunicao (TI e TIC)
Total

Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).

(1) Valores estimados.
(2) Valores projetados.

Cumpre alertar, ainda, que as renncias de receitas decorrentes dos benefcios previdencirios
podem afetar, alm do oramento da seguridade social, o oramento fiscal. Caso a arrecadao de
contribuies sociais seja insuficiente para custear as despesas da seguridade, maior ser a
necessidade de gastos oramentrios para financiar as reas de assistncia social, sade e
previdncia social, sobretudo com a desonerao da folha de pagamento concedida a alguns setores
da economia. Em 2014, esse item correspondeu expressiva parcela de 38% do total das renncias
previdencirias.

136

Aes de controle externo

Em 2009, o TCU realizou Levantamento de Auditoria de Conformidade (TC 015.052/20097), com o objetivo de examinar os procedimentos de controle de concesses e ampliaes de
benefcios tributrios, conforme o disposto no art. 14 da Lei de Complementar 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal). Como resultado do trabalho, esta Corte de Contas, por meio do Acrdo
747/2010-TCU-Plenrio, prolatou diversas determinaes e recomendaes com vistas ao
aperfeioamento do processo de concesso desses benefcios.
No processo de monitoramento (TC 012.606/2012-0) do referido acrdo, em 2014, o TCU
determinou ao Ministrio da Fazenda (Acrdo 809/2014-TCU-Plenrio) que, quando da
proposies de ato normativo que conceda renncias de receitas tributrias de sua iniciativa ou
submetida sua apreciao, observe o teor do art. 14 da LRF, de modo a fazer constar da exposio
de motivos: (i) estimativa de impacto oramentrio-financeiro dessas medidas no exerccio em que
devam iniciar sua vigncia e nos dois seguintes; (ii) demonstrao de que a renncia foi considerada
na estimativa de receita da lei oramentria e de que no afetar as metas de resultados fiscais
previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oraamentrias ou, alternativamente, indicao da
adoo de uma das medidas de compensao constantes do inciso II do art. 14 da Lei da
Responsabilidade Fiscal.
Benefcios Financeiros e Creditcios
O montante destinado aos benefcios financeiros e creditcios explcitos ou diretos e
implcitos ou indiretos estimado pela Secretaria de Poltica Econmica (SPE) do Ministrio da
Fazenda. De modo genrico, esses recursos so destinados ao financiamento de atividades
produtivas voltadas ao incremento do desenvolvimento regional e social, bem como para apoio a
diversos setores da economia.
Conforme definio e metodologia constantes na Portaria 379/2006 do Ministrio da Fazenda,
alterada pela Portaria MF 57/2013, os benefcios financeiros so desembolsos realizados por meio
de equalizaes de juros e preos, bem como assuno de dvidas decorrentes de saldos de
obrigaes de responsabilidade do Tesouro Nacional, cujos valores constam do oramento da
Unio.
Segundo o mesmo normativo, os benefcios creditcios decorrem de dispndios originados de
programas oficiais de crdito, cuja operacionalizao se d por meio de fundos ou programas, a taxa
de juros inferior ao custo de captao ou de oportunidade do governo federal.
A metodologia de clculo dos subsdios implcitos da Unio faz com que o patrimnio lquido
(PL) estimado do ano seja calculado mensalmente a partir da estimativa do PL do ms anterior.
Assim, a curva do PL estimado segue uma trajetria definida somente pelo PL inicial, pelas taxas de
juros correspondentes ao custo de oportunidade do Tesouro Nacional em cada ms e pelos eventos
que afetam o PL que no decorrem das taxas de juros das operaes. A propsito, o custo de
oportunidade do Tesouro refere-se ao custo mdio das emisses em oferta pblica da dvida pblica
mobiliria federal interna verificado nos ltimos doze meses.
A monta referente aos subsdios financeiros e creditcios apurados para o binio 2013 e 2014,
apresentados pela SPE por meio da Nota Tcnica 10005/SPE-MF, de 25/3/2015, so analisados a
seguir.
Ressalta-se que, alternativamente metodologia utilizada pela SPE, somente os fundos e
programas com resultados positivos so considerados no clculo dos subsdios financeiros e
creditcios que integram a presente anlise. Quanto aos resultados negativos, considera-se que
137

referidos fundos no foram contemplados como renncia de receita, e, portanto, referidos valores
no so considerados na anlise por apresentarem taxas de juros superiores ao custo de
oportunidade ou de captao do tesouro.
Benefcios financeiros e creditcios 2013 e 2014
R$ milhes

Regio

2013

2014

Sudeste

27.618

16.696

Nordeste

17.801

13.462

Sul

7.243

7.381

Norte

6.375

4.514

Centro Oeste

4.401

6.369

63.440

48.422

Total

Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF).

(1) No so considerados valores negativos para os subsdios.

A visualizao da tabela anterior, referente ao ano de 2014, permite-nos afirmar que naquele
ano houve substancial reduo dos benefcios financeiros e creditcios, da ordem de 23% em
relao ao ano anterior. No tocante regionalizao, o Sudeste continuou tendo destaque no
usufruto dos referidos subsdios e, embora no tenha apresentado aumento em relao a 2013,
responde por 34% das renncias concedidas no ano de 2014. Entre todas as regies, a Regio
Sudeste foi a que teve a participao mais reduzida, com percentual negativo de 40%.
Apresenta-se, a seguir, a evoluo dos montantes dos benefcios identificados por fundo ou
programa.
Demonstrativo dos Benefcios Financeiros e Creditcios 2013 e 2014
R$ milhes

Item

2013(1)

2014(1)

Var.
2014/2013

37

454

1.127%

152

450

196%

AGROPECURIOS
AGF e Estoques Estratgicos
Garantia e Sustentao de Preos
Garantia e Sustentao de Preos da Agricultura Familiar
Custeio Agropecurio

126

641

409%

Operaes de Investimento Rural e Agroindustrial

332

71

-79%

86

-91%

1.715

457

-73%

209

247

18%

Emprstimos do Governo Federal (EGF)

Pronaf/PGPAF
Equalizao
Financiamento
Programa de Revitalizao de Cooperativas (Recoop)
Equalizao

Programa Especial de Saneamento de Ativos (Pesa)

Financiamento

540

579

7%

Subveno Econmica ao Prmio do Seguro Rural Lei 10.823/2003

558

400

-28%

68

104

53%

138

96

-30%

Fundo de Defesa da Economia Cafeeira (Funcaf)

Equalizao
Financiamento
Programa de Recuperao da Lavoura Cacaueira Baiana
Equalizao

Financiamento

50%

138

Item

2013(1)

2014(1)

Var.
2014/2013

8.241

9.927

20%

SETOR PRODUTIVO
Fundos Constitucionais de Financiamento FNE, FNO e FCO
Fundo da Marinha Mercante (FMM)
Programa de Estmulo Reestruturao e ao Sistema Financeiro Nacional (Proer)
Fundo de Garantia para a Promoo da Competitividade (FGPC)

3.592

2.036

-43%

17.373

599

-97%

22

Fundo de Garantia Exportao (FGE)

Medidas de Fortalecimento da Indstria (Revitaliza)

-57%

516

820

59%

Programa de Financiamento s Exportaes (Proex)

Equalizao

136

207

52%

Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE)

Financiamento

1.649

629

-62%

Fundo de Desenvolvimento da Amaznia (FDA)

345

Fundo de Desenvolvimento do Centro-Oeste (FDCO)

Fundo Nacional de Desenv. Cientfico e Tecnolgico (FNDCT)
Emprstimos da Unio ao BNDES
Programa de Sustentao do Investimento (PSI)

15

998

10.629

21.267

100%

122

111

-9%

34

1.034%

12.512

4.719

-62%

PROGRAMAS SOCIAIS
Fundo para o Desenv. Reg. com Rec. da Desestatizao (FRD)
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)
Fundo de Compensao das Variaes Salariais (FCVS)

13

Fundo de Terras e da Reforma Agrria Banco da Terra

267

20

-93%

Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies)

591

1.840

211%

1.999

2.278

14%

0%

Subveno a Consumidores de Energia Eltrica da Subclasse de Baixa Renda

Lei 10.604/2002
Subveno Econmica ao Preo do leo Diesel Consumido por Embarcaes
Pesqueiras Lei 9.445/1997
Plano Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficincia - Viver sem limite (PCD)
Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado - Programa Crescer
Total

477

367

-23%

63.440

48.422

-23%

Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF).

(1) No foram considerados os resultados negativos para cmputo dos subsdios. Os benefcios ou programas que apresentaram
resultados negativos, segundo a metodologia da SPE, foram o Fundo de Garantia para Promoo da Competitividade FGPC (2013), o
Fundo de Garantia Exportao FGE (2013 e 2014), Fundo de Desenvolvimento da Amaznia FDA e o Fundo Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico FNDCT (2014).

Verificou-se que o total da concesso de benefcios financeiros e creditcios em 2014 foi de

R$ 48,4 bilhes, evidenciando um decrscimo de 23% em relao a 2013, com variaes
percentuais negativas acentuadas em itens especficos.
Necessrio se faz destacar que o valor total dos subsdios creditcios e financeiros do ano de
2013 na tabela anterior difere daquele informado no Relatrio sobre as Contas do Governo da
Repblica referentes a 2013. Essa alterao origina-se de ajustes de valores informados pela SPE e,
sobretudo, em decorrncia de correes nos valores anteriormente informados relativos ao
Financiamento do Programa Nacional de Agricultura Familiar (Pronaf).
Quanto aos fundos e programas que tiveram, entre 2013 e 2014, variaes positivas ou
negativas superiores a R$ 500 milhes de valor concedido de subsdio, destacam-se: Emprstimos
da Unio ao BNDES, Fundos Constitucionais de Financiamento (FNE, FNO e FCO), Fundo de
Financiamento do Ensino Superior (FIES) e Custeio Agropecurio, com variaes positivas. Em
relao s variaes negativas, tem-se: Programa de Estmulo Reestruturao e ao Sistema
Financeiro Nacional (PROER), Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), Fundo Nacional de
139

Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT), Fundo da Marinha Mercante (FMM)

Equalizao do Pronaf/FGPAF, Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FNDE) e Fundo de
Desenvolvimento da Amaznia (FDA).
Relativamente aos emprstimos da Unio ao BNDES, o total de subsdio estimado para 2014
foi de R$ 21,27 bilhes, enquanto o total para 2013 foi de R$ 10,63 bilhes. Houve, com isso, a
elevao, na comparao do subsdio de 2014 com o de 2013, de R$ 10,64 bilhes no perodo.
Respeitante anlise dos Fundos Constitucionais de Financiamento (FNE, FNO e FCO),
registrou-se uma elevao de R$ 1,68 bilho no subsdio estimado em 2014, se comparado ao ano
anterior. Em 2014, o subsdio desses fundos foi de R$ 9,93 bilhes, enquanto para 2013, o resultado
foi de R$ 8,24 bilhes. Contribuiu para essa elevao do montante estimado, a variao no custo de
oportunidade, em razo de seu acrscimo de cerca de 1,6 ponto percentual mdio no perodo.
Acrescente-se a isso que, historicamente, a evoluo do patrimnio total dos fundos no acompanha
a mesma magnitude do volume recebido por transferncias do Tesouro Nacional, a cada ano. Entre
os fatores essenciais que contriburam para que o PL efetivo dos fundos no evolusse em maior
grau destacam-se os resultados negativos no exerccio de 2014 no mbito do FCO e do FNE, alm
do reconhecimento contbil de prejuzos de exerccios anteriores, no caso do FNE.
Quanto ao Fies, o total de subsdio apurado foi de R$ 1,84 bilho, em 2014, e de R$ 591
milhes, em 2013, resultando em elevao do subsdio de R$ 1,25 bilho no perodo.
Resultou da anlise do Custeio Agropecurio, uma elevao de R$ 515 milhes no subsdio
calculado em 2014, se comparado ao total de 2013. No decorrer de 2014, foram executados
oramentariamente R$ 641 milhes, ao passo que, em 2013, o volume executado foi de
aproximadamente R$ 126 milhes.
Diz respeito ao Proer a maior variao absoluta verificada na comparao entre 2014 e 2013,
da ordem de R$ 16,77 bilhes. Essa reduo acentuada, segundo a SPE, decorreu da especificidade
do montante apurado de subsdio em 2013, o qual foi influenciado pelo reconhecimento de
descontos em dvidas de instituies no valor de R$ 10,4 bilhes e pelo estorno de atualizao no
valor de R$ 5,7 bilhes em junho de 2013.
Tratando-se do FAT, o subsdio, em 2014, foi R$ 7,79 bilhes inferior ao que se verificou em
2013. Constatou-se que a evoluo do patrimnio total do fundo, no decorrer do ano de 2014, foi
superior ocorrida no ano anterior. Destaca-se que a evoluo do patrimnio do fundo composta
pelo saldo de aplicaes financeiras, das quais 12,5% esto aplicadas em ttulos pblicos do Fundo
BB-Extramercado.
O Fundo da Marinha Mercante, no ano de 2014, apresentou uma reduo de R$ 1,56 bilhes,
em relao ao ano anterior. Com efeito, a evoluo do PL efetivo do fundo no ltimo ano (14,5%)
foi maior do que a ocorrida em 2013 (5,3%), sendo a diferena entre o PL estimado e o PL efetivo
R$ 2,03 bilhes, em 2014 o valor do subsdio estimado.
Para o total de subsdios com a equalizao do Pronaf/PGPAF, identificou-se uma reduo de
R$ 1,26 bilho em 2014, em comparao ao ano anterior. Em 2014, foram executados R$ 457
milhes com a equalizao do programa, em comparao a R$ 1,72 bilho executado no ano de
2013.
No que se refere ao FDNE, o subsdio, em 2014, foi R$ 1,02 bilho inferior ao estimado para
2013. Em 2014, o subsdio a esse fundo foi de R$ 629 milhes e, em 2013, de R$ 1,65 bilho. Tal
diferena foi em decorrncia, sobretudo, do reconhecimento contbil, em 2013, de R$ 1,26 bilho,

140

concernente baixa de recursos financeiros a receber pelo fundo, ao passo que, em 2014, a baixa de
recursos dessa natureza foi de R$ 2,98 milhes.
Aes de controle externo
Em relao s operaes de crdito entre a Unio e o BNDES, por intermdio do
Acrdo 3.071/2012-TCU-Plenrio, itens 9.1.5 e 9.1.6, o TCU determinou que a Secretaria de
Poltica Econmica (SPE) e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) elaborassem anualmente
projees que permitissem conhecer o montante total dos benefcios financeiros e creditcios
concedidos pela Unio, alm das despesas financeiras relativas aos juros e demais encargos
decorrentes da captao de recursos pelo Tesouro.
No relatrio que deu origem ao citado acrdo (processo TC 022.684/2010-7), foi identificada
a necessidade de que esses rgos promovessem a apurao precisa dos possveis custos alcanados
com as operaes subsidiadas, de forma a tornar mais acuradas as projees sobre as vantagens a
serem auferidas. Entendeu-se que o cmputo dos resultados financeiros das operaes, bem como a
avaliao dos impactos gerados para a sociedade, so importantes, com vistas aferio da relao
custo-benefcio ou custo-efetividade dos programas e benefcios correspondentes.
A SPE, por meio do Ofcio 8/2014/Gabin/SPE/MF-DF, ressaltou que a apurao dos subsdios
creditcios dos emprstimos da Unio ao BNDES vem sendo feita pela STN, detentora dos dados
dos contratos e responsvel pela apurao do custo mdio de emisso (utilizado como proxy do
custo de oportunidade do governo). No entanto, poderia contribuir, apresentando a metodologia
atualmente empregada em apurao de carter semelhante, no caso do PAC e da Copa, para que a
STN pudesse avaliar a aplicao no atendimento da demanda dos referidos itens do Acrdo
3.071/2012-TCU-Plenrio.
A Secretaria aduziu ainda que, com respeito metodologia adotada, conforme exposto no
Ofcio 100.005/SPE-MF, de 6/3/2015, as estimativas, tanto de benefcios como de despesas
financeiras, abrangendo todo o perodo de durao dos emprstimos, so calculadas a valor
presente, dado que envolvem custos e despesas (ainda que implcitos) de operaes de crdito de
longo prazo. Acrescentou tambm que, dado que a estimativa de subsdio creditcio funo da
diferena entre uma taxa de juros ativa e uma taxa de juros passiva que incidem sobre o estoque de
emprstimos da Unio ao BNDES, entendeu-se a despesa financeira como o resultado apenas da
incidncia da taxa passiva sobre o referido estoque.
Com base nessa metodologia, a SPE, por meio do Ofcio 4/Gabin/STN/SPE/MF, de
31/3/2015, apresentou as informaes alusivas aos itens 9.1.5 e 9.1.6 do Acrdo 3.71/2012-TCUPlenrio, assim como o atendimento Recomendao XII do Relatrio e Parecer Prvio sobre as
Contas do Governo da Repblica do exerccio de 2013.
A Secretaria apresentou projees anuais at 2018 para os benefcios estimados nas operaes
de crdito concedidas pela Unio ao BNDES, conforme quadro a seguir:
Subsdio Nominal Projetado 2015-2018
R$ milhes

Ano

Saldo Inicial BNDES

Subsdio(1)

31/12/2015

448.739,45

25.459,01

31/12/2016

471.148,15

25.702,18

31/12/2017

492.858,34

23.242,51

31/12/2018

513.472,22

23.123,84

Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF).

(1) Subsdio projetado em maro de 2015.
141

De acordo com a SPE, o valor presente do subsdio para todo o perodo de durao dos
emprstimos de R$ 184,3 bilhes, e para o recorte de 2015 a 2018 alcana a cifra de R$ 73,9
bilhes.
No que tange s despesas financeiras, aquela secretaria informou que o valor presente das
despesas financeiras para todo o perodo de durao dos emprstimos de R$ 530,8 bilhes,
enquanto o montante para o perodo de 2015 a 2018 alcana o valor de R$ R$ 171,5 bilhes.
Com referncia ao subitem 9.3.4 do Acrdo 3.071/2012-TCU-Plenrio, que trata da
informao dos impactos sobre as dvidas pblicas bruta e lquida da Unio decorrentes das
operaes de crdito ao BNDES realizadas a partir de 2008, a SPE informou que os impactos sobre
a Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG) e Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP) foram,
respectivamente, de R$ 93,2 bilhes e R$ 21,2 bilhes, conforme o grfico seguinte:
Impactos Subsdios Unio/BNDES nas Dvidas Bruta e Lquida

Fonte: Banco Central do Brasil (Bacen) e Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF).

A SPE esclareceu que o impacto dos benefcios creditcios na DLSP ocorre anualmente pelo
diferencial entre o Custo Mdio de Emisso da dvida (CME) e o retorno do estoque de contratos
acumulados no perodo. No caso do impacto na dvida bruta, por no considerar os ativos
financeiros, ele engloba o efeito dos montantes nominais de juros pagos, emisso/amortizaes da
dvida no perodo, mais o que se convencionou chamar despesas financeiras incidentes sobre o
estoque de operaes de crdito.
Aquela secretaria informou tambm que os benefcios creditcios (subsdios implcitos)
decorrentes dos emprstimos da Unio ao BNDES, em 2014, foram estimados em R$ 21,2 bilhes,
conforme o Demonstrativo de Benefcios Financeiros e Creditcios, em cumprimento ao Acrdo
1718/2005-TCU-Plenrio, e corresponde ao valor do impacto na DLSP.
Relativamente aos itens 9.3.5 e 9.3.6, que versam sobre os subsdios financeiros e creditcios,
decorrentes das operaes de crdito da Unio ao BNDES e de subvenes econmicas concedidas
pela Unio por intermdio daquela instituio financeira, a SPE noticiou que em 2014 os benefcios
creditcios (subsdios implcitos) foram estimados em R$ 21,2 bilhes, conforme destacado no
pargrafo anterior, e as despesas financeiras foram calculadas em R$ 39,9 bilhes. Os subsdios
financeiros (subsdios explcitos), por sua vez, referentes s subvenes econmicas associadas a
142

essas operaes, primordialmente, os pagamentos efetuados no mbito do Programa de Sustentao

de Investimento, totalizaram R$ 110,8 milhes.
Avaliao de benefcio financeiro e creditcio Programa Crescer
No Acrdo 1.718/2005-TCU-Plenrio, foi determinado SPE que adotasse medidas para
avaliar periodicamente os programas que envolvem benefcios financeiros e creditcios, o que
especialmente relevante em face da materialidade dos valores envolvidos e da relevncia dos
objetivos fomentados por meio de tais benefcios. No mesmo sentido, e, considerando as
dificuldades operacionais para realizar avaliao peridica de todos os programas, o
Acrdo 3.071/2012-TCU-Plenrio consignou determinao SPE para que informe, at 31 de
outubro de cada ano, o programa a ser avaliado no exerccio seguinte (item 9.1.8). Em consonncia
com as deliberaes, em 2014, aquela secretaria avaliou o programa Crescer.
O referido programa, cuja coordenao e acompanhamento de seus resultados esto a cargo da
Secretaria-Adjunta da Poltica Agrcola e Meio Ambiente da Secretaria de Poltica Econmica do
Ministrio da Fazenda, foi institudo com a finalidade de estimular o empreendedorismo no pas,
dar oportunidade a novos negcios e atender s necessidades financeiras de empreendedores de
atividades produtivas de pequeno porte.
Atualmente as instituies financeiras que operam o programa so: Banco do Nordeste do
Brasil, Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal, Banco da Amaznia, Banco do Estado do
Esprito Santo, Banco do Estado do Rio Grande do Sul e Agncia de Fomento do Estado do Paran.
O ponto central da avaliao da SPE foi averiguar o cumprimento dos objetivos e impactos da
poltica pblica, utilizando dados de instituies financeiras operadoras do Crescer, do Banco
Central do Brasil, alm de informaes do Cadastro nico (Cadnico) do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome.
A SPE registrou que a maior quantidade e valor das operaes se concentram no Nordeste, em
funo da atuao do BNB com o Programa Crediamigo, criado em 1998, com vistas a promover o
desenvolvimento econmico nos estados daquela regio. Ocorre que muitas operaes do
Crediamigo tambm fazem parte do Programa Crescer, por conta da estratgia de estimular a
incluso produtiva da populao extremamente pobre do Plano Brasil Sem Misria. O Crediamigo
possui mais de 1,6 milhes de clientes ativos e uma rede de 426 pontos de atendimento.
A SPE destaca os resultados do programa, com a expanso do acesso de micros e pequenos
negcios ao crdito orientado, alm do crescimento significativo na quantidade de operaes e
montantes contratados em 2012 e 2013, sendo que, neste ltimo ano, verificaram-se os melhores
resultados: 2,98 milhes de clientes e R$ 3,56 bilhes de saldos na carteira ativa.
Quanto ao custo da Unio com a subveno incorrida com o Crescer, foi destacada que do
valor contratado com o programa em 2014, 13,2% foi custeado pelo Governo Federal, sob a forma
de equalizao e, a cada operao contratada, R$ 225 foram incorridos, em mdia, com a
subveno. Alm disso, a partir de 2013, constatou-se um aumento significativo no valor
subvencionado por operao, em razo da diminuio da taxa de juros cobrada dos tomadores de
crdito e da elevao nos valores de equalizao devida por operao contratada, definidos por
regulamentaes especficas.
Em sua anlise, a secretaria coletou dados que indicam que o programa est focalizado no
pblico de baixa renda. Em primeiro lugar, identificou-se que o valor mdio das operaes
contratadas pelas pessoas fsicas de R$ 1.323. Alm disso, foi observado que os nveis mdios de
renda mensal dos muturios de R$ 147 de renda da pessoa e R$ 91 de renda familiar per capita.
143

Em termos de caractersticas dos clientes, verificou-se que, em mdia, 96% das operaes
foram contratadas por pessoas fsicas e 3,6% por pessoas jurdicas. Ademais, foi constatada a baixa
formalizao desses clientes, uma vez que 93,8% das contrataes foram realizadas com
empreendimentos informais.
Destacou-se, ainda que, mediante cruzamento de dados do Crescer com o Cadnico, foi
possvel estimar, utilizando mtodos economtricos, para uma subpopulao dos muturios,
impacto considervel do programa sobre a renda, ou seja, uma elevao mdia de 7,6% na renda do
muturio e um aumento, entre 8,6% e 9,9%, na renda familiar per capita.
Portanto, segundo a SPE, os resultados encontrados permitem concluir que o programa tem
obtido xito nos seus objetivos, promovendo a massificao do crdito populao comumente
excluda desse mercado e gerando melhoria econmica para os mais necessitados.

3.4.2 Benefcios Tributrios e Creditcios referentes ao evento Copa 2014

A realizao do evento Copa do Mundo Fifa 2014 no Brasil exigiu a assuno de
compromisso pelos governos federal, estaduais e municipais perante a Fdration Internationale de
Football Association (Fifa), com vistas construo de estdios de futebol e melhoria da
mobilidade urbana, dos aeroportos, das telecomunicaes, da infraestrutura do turismo e da
segurana pblica.
Para a consecuo desses objetivos, o governo federal estabeleceu, alm dos financiamentos
concedidos pelos bancos federais (BNDES, Caixa, BNB, BB e Basa), outros instrumentos de
incentivo, quais sejam, os subsdios ou benefcios creditcios e tributrios.
Os subsdios creditcios consistem em gastos decorrentes de programas oficiais de crdito
operacionalizados por fundos ou programas, taxa de juros inferior ao custo de captao do
governo federal, conforme detalhado no tpico 3.4.1 deste relatrio. J os benefcios de natureza
tributria correspodem a medidas de desoneraes tributrias relacionadas aos eventos da Copa das
Confederaes Fifa 2013 e da Copa do Mundo Fifa 2014, institudas pela Lei 12.350/2010.
A projeo dos benefcios creditcios para os mencionados eventos corresponde, em 2014, por
valores desembolsados, ao valor de R$ 302 milhes, sendo R$ 127 milhes referentes ao programa
Procopa Turismo, R$ 114 milhes para as arenas de futebol e R$ 61 milhes destinados
mobilidade urbana. Os valores projetados para os benefcios tributrios, por sua vez, totalizam
R$ 412 milhes para subsidiar a organizao das Copas Fifa. Somando os benefcios tributrios aos
creditcios relacionados aos referidos eventos, tem-se o montante de R$ 714 milhes em 2014,
conforme detalhamento nas sees a seguir.
Cabe registrar que o Poder Executivo dever publicar e encaminhar ao Congresso Nacional,
at 1/8/2016, de acordo com o art. 29 da Lei 12.350/2010, prestao de contas relativas Copa das
Confederaes Fifa 2013 e Copa do Mundo Fifa 2014, contendo, entre outras informaes, a
renncia fiscal total referente ao evento.
Benefcios creditcios
Os benefcios ou subsdios creditcios referentes Copa do Mundo so calculados pela
Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF), em atendimento ao
Acrdo 1.718/2005-TCU-Plenrio e do continuidade ao acompanhamento efetuado nas Contas do
Governo de 2013.

144

A metodologia utilizada pela SPE para estimativa desses subsdios considera o valor do
financiamento um ativo do setor pblico, cujo retorno dado pela diferena entre a taxa de juros do
emprstimo e o custo de oportunidade estipulado para uso do recurso. Desse modo, h subsdio
quando o retorno do passivo maior que o do ativo, ou seja, quando o custo de oportunidade do
governo federal maior que a taxa de juros dos emprstimos (Nota Tcnica 10.008/2015/SPE-MF,
de 25/3/2015).
Cabe registrar que as operaes cujas fontes de recursos so do Fundo de Garantia do Tempo
de Servio (FGTS) no geram subsdios creditcios, porque so recursos privados, pertencentes aos
trabalhadores detentores de depsitos naquele fundo.
A Resoluo do Conselho Monetrio Nacional 3.801/2009, por sua vez, estabeleceu linha de
financiamento do BNDES para contratao de operaes de crdito, limitadas a R$ 400 milhes por
estdio de futebol, destinadas construo e reforma das arenas da Copa e de seu entorno. Alm
disso, limitou o valor de cada operao a 75% do custo total de cada estdio e definiu as condies
de financiamento.
Os clculos dos valores financiados pelas instituies financeiras federais e dos benefcios
creditcios foram elaborados pela SPE, com base em informaes requeridas s instituies
financeiras, pelo TCU, e enviadas pelos bancos SPE, com cpia para o Tribunal. Vale ressaltar
que, nas Contas de Governo de 2013, foram feitas ressalva e recomendao SPE por no estimar
os valores para os anos seguintes como determinava o subitem 9.2 do Acrdo 3.249/2012-TCUPlenrio. No entanto, essa determinao foi considerada cumprida no subitem 9.2 do Acrdo
2.446/2014-TCU-Plenrio.
Em relao aos valores desembolsados das operaes de crdito, conforme se observa na
tabela a seguir, no perodo de 2010 a 2014, o montante atingiu cerca de R$ 6,96 bilhes.
Acrescenta-se que os valores apresentaram uma trajetria de crescimento at 2013 e caram em
2014. Assim, em 2014, os R$ 1,4 bilho de recursos desembolsados foram inferiores em 42,7% aos
R$ 2,4 bilhes desembolsados em 2013.
Valores das operaes de crdito, por desembolso 2010 a 2014

R$ mil

Banco

2010

Basa

3.095

2011

2012

24.412

2013

2.645

10.914

2014

Total
-

41.066

BB

87.115

87.115

BNB

101.945

277.804

171.632

323.278

874.659

BNDES

966.048

1.730.900

2.179.709

1.079.582

5.956.239

1.092.405

2.011.349

2.449.370

1.402.860

6.959.079

Total

3.095

Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE).

(1) Valores expressos em termos de 31 de dezembro do respectivo ano.

Com relao s instituies financeiras, o BNDES continua sendo o principal financiador do

evento, com 77% dos recursos desembolsados em 2014, e 85,6%, considerando os montantes totais
dos cinco exerccios da srie histrica.
Quanto aos valores dos subsdios creditcios dos projetos da Copa, a SPE estimou em R$ -390
mil, tomando por base os valores contratados em 2014. Segundo a SPE, algumas operaes de
crdito tiveram alterao nos seus valores originalmente contratados, e, como em 2014 o total dos
contratos repactuados para valores menores superou o total de novas operaes contratadas, houve
resultado negativo no exerccio, ou seja, no se caracterizou subsdio nesse exerccio.

145

Considerando os valores desembolsados, o montante dos subsdios estimados em 2014 atingiu

R$ 302 milhes, significando uma elevao de 13,8% em relao ao ano anterior, conforme
apresentado na tabela seguinte. Evidentemente, como os subsdios so decorrentes dos valores
desembolsados, a maior parte dos benefcios tambm foi concedida pelo BNDES, por ser a
principal instituio financiadora da Copa.
Valores estimados dos subsdios creditcios, por desembolso 2010 a 2014

R$ mil

2010

2011

Basa

(936)

(10.117)

(1.135)

296

(11.892)

BB

4.283

4.283

BNB

(4.803)

(15.665)

13.935

95.096

88.563

BNDES

114.160

205.560

246.792

206.918

773.430

(936)

99.240

188.760

265.306

302.014

854.384

Total

2012

2013

2014

Banco

Total

Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE).

(1) Valores expressos em termos de 31 de dezembro do respectivo ano.

Os valores negativos apresentados na tabela significam, segundo metodologia utilizada pela

SPE, que a taxa de juros dos emprstimos foi maior que o custo de oportunidade do governo, ou
seja, o retorno do ativo foi positivo. No entanto, entende-se que somente h renncia de receita
quando o retorno do ativo negativo. Assim, pode-se dizer que os valores estimados dos subsdios
creditcios alcanaram R$ 854,4 milhes no perodo considerado.
Quanto distribuio geogrfica dos subsdios creditcios em 2014, o Sudeste se destacou
com 58,9% em termos de valores desembolsados, sendo que, entre os projetos, o ProCopa Turismo
foi o mais beneficiado (42%).
Distribuio regional dos subsdios da Copa, por desembolso 2014
R$ mil

Programa

Centro-Oeste

Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Total

ProCopa Turismo

95.909

28.655

2.329

126.893

ProCopa Arenas

8.668

9.392

3.272

88.132

4.571

114.035

61.085

61.085

8.668

9.392

99.181

177.872

6.900

302.013

Mobilidade Urbana
Total

Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE).

Benefcios tributrios
Os benefcios tributrios referentes realizao da Copa 2014 e da Copa das
Confederaes 2013, institudos pela Lei 12.350/2010, compreendem: i) desoneraes de tributos,
na forma de iseno s importaes, isenes a pessoas jurdicas, isenes a pessoas fsicas e
desoneraes de tributos indiretos nas aquisies realizadas no mercado interno pela Fifa, por
subsidiria e pela emissora fonte da federao internacional, alm do regime diferenciado de
apurao de contribuies por subsidirias da Fifa (arts. 3 a 16); e ii) Regime Especial de
Tributao para Construo, Ampliao, Reforma ou Modernizao de Estdios de Futebol
(Recopa), conforme arts. 17 a 21, que preveem a desonerao tributria incidente sobre a
contribuio para o PIS/Pasep, a Contribuio para Financiamento da Seguridade Social (Cofins), o
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto de Importao (II).

146

As desoneraes tributrias previstas nos arts. 3 a 16 da citada lei vigem de 1/1/2011 a

31/12/2015 e esto condicionadas habilitao pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB)
das pessoas fsicas e jurdicas nominadas pela Fifa e subsidirias da federao.
A tabela seguinte apresenta os valores dos benefcios estimados (2011 a 2013) e projetados
(2014 a 2015) pela RFB. Observa-se que, em todo o perodo, o montante alcana R$ 489,23
milhes, sendo que, em 2011, no houve fruio do benefcio. Em 2014, o valor das desoneraes
previstas alcanou R$ 405,85 milhes, o que representa 83% dos R$ 489,23 milhes
estimados/previstos para o perodo de 2011 a 2015.
Renncias tributrias da Copa do Mundo 2014
(arts. 3 a 16 da Lei 12.350/2010) 2011 a 2015
R$ milhes

Tributo

2011

2012

2013

2014

2015

Total

Imposto de Importao

0,00

0,00

2,21

8,64

1,23

12,08

IPI-Vinculado

0,00

0,00

0,43

6,62

0,95

8,00

IPI Interno

0,00

0,00

0,00

7,68

1,10

8,78

PIS

0,00

0,39

3,23

9,30

1,33

14,25

COFINS

0,00

1,81

14,97

42,83

6,12

65,73

IRPJ

0,00

0,48

0,60

178,29

25,47

204,84

CSLL

0,00

0,26

0,23

64,18

9,17

73,84

IRRF

0,00

0,00

0,00

81,29

10,52

91,81

C. Previdncia

0,00

0,40

1,50

7,03

0,99

9,91

Total

0,00

3,35

23,16

405,85

56,87

489,23

Fonte: RFB/Nota Cetad/Copan 056, de 30/3/2015.

Obs: Os valores de 2011 a 2013 so estimativas realizadas com base em dados efetivos das declaraes dos habilitados. Os valores de
2014 a 2015 so previses realizadas com base no volume de operaes esperado para a Copa do Mundo.

O Recopa prev a suspenso de exegibilidade de vrios tributos e contribuies para venda no

mercado interno ou para importao de mquinas, aparelhos, instrumentos e equipamentos novos,
alm de materiais de construo, para utilizao ou incorporao em estdios de futebol
construdos, reformados ou ampliados para os eventos Copa das Confederaes 2013 e Copa do
Mundo 2014. Caso haja utilizao ou incorporao do bem ou material de construo ao estdio, a
suspenso se converter em alquota zero. Do contrrio, a pessoa jurdica beneficiria do regime
especial fica obrigada a recolher os tributos e contribuies devidos.
Em relao s desoneraes referentes ao Recopa, a vigncia da renncia se estendeu de
21/12/2010 at 30/6/2014, sendo que os beneficirios somente puderam usufruir do regime especial
de tributao aps sua regular habilitao junto RFB, sem a possibilidade de suspenso dos
tributos com efeitos retroativos.
Conforme tabela a seguir, o montante projetado das renncias tributrias do Recopa alcana
R$ 225,10 milhes durante o perodo de fruio. Considerando que a aprovao do primeiro projeto
de construo, ampliao, reforma ou modernizao de estdios de futebol, o do estdio do
Maracan, ocorreu com a edio da Portaria 239, de 21/12/2011, do Ministrio do Esporte, e a
respectiva pessoa jurdica titular do projeto foi habilitada pela RFB em 17/1/2012, no houve
fruio do benefcio em 2010 e 2011.

147

Renncias tributrias referentes ao Recopa

(arts. 17 a 21 da Lei 12.350/2010) - 2010 a 2014
R$ milhes

Tributo

2010

2011

2012

2013

2014

Imposto de Importao

0,00

0,00

IPI-Vinculado

0,00

IPI Interno
PIS

Total

1,96

13,81

0,67

16,44

0,00

2,96

6,97

0,67

10,61

0,00

0,00

1,04

6,46

1,58

9,08

0,00

0,00

8,83

24,05

3,03

35,92

COFINS

0,00

0,00

40,69

111,71

0,66

153,06

Total

0,00

0,00

55,49

163,00

6,62

225,10

Fonte: RFB/Nota Cetad/Copan n 056, de 30/3/2015.

Obs: Os valores de 2010 a 2013 so estimativas realizadas com base em dados efetivos das declaraes dos habilitados. Os valores de
2014 so previses ajustadas de acordo com o custo final dos estdios, a data de habilitao dos projetos e o cronograma de execuo
das obras.

No perodo de 2012 a 2013, foram aprovados doze projetos pelo Ministrio do Esporte,
correspondentes s arenas da Copa, e habilitadas/coabilitadas, pela RFB, 25 pessoas jurdicas para
operar no Recopa no mbito de dez estdios de futebol.
Aes de controle externo
Entre 2011 e 2012, o TCU realizou levantamento de auditoria (TC 034.303/2011-1), com o
objetivo de conhecer o rol de renncias tributrias, financeiras e creditcias concedidas pelo governo
federal para viabilizar o evento Copa do Mundo Fifa 2014, alm de investigar os controles internos
afetos s respectivas renncias de receitas. Como resultado do trabalho, esta Corte de Contas
determinou ao Ministrio do Esporte que tomasse providncias para incluir na matriz de
responsabilidades os gastos respectivos s renncias tributrias, financeiras e creditcias oferecidas,
tanto pela Unio, como pelos estados e municpios responsveis pelos gastos com a Copa
(Acrdo 3.249/2012-TCU-Plenrio).
Em monitoramento do acrdo resultante da fiscalizao (TC 012.248/2013-0), o TCU
acolheu providncia alada pelo ministrio no sentido de publicar as informaes requeridas em
captulo especfico do Balano das Aes do Governo Brasileiro para a Copa (Acrdo 1.651/2013TCU-Plenrio). Ao analisar o balano de setembro de 2013, constatou-se a incluso desses dados,
exceo dos estaduais e municipais, que segundo alegou o ministrio, no haviam sido informados
at a data daquele balano.
Alm disso, em representao formulada pelo Ministrio Pblico Federal (TC 003.464/20130), o Tribunal analisou questionamento acerca dos procedimentos adotados pelo governo federal
para habilitao de beneficirios do Recopa, bem como o dimensionamento do impacto nos
contratos de execuo das obras dos estdios para a Copa do Mundo de 2014. Por meio do
Acrdo 2.292/2013-TCU-Plenrio, foi proferida uma srie de determinaes e recomendaes, que
tinham como objetivo reforar os mecanismos de controle j previstos na legislao do Recopa, que
prev atuao prvia, concomitante e posterior fruio dos benefcios por parte dos rgos
federais. Nesse sentido, determinou-se ao Ministrio do Esporte que tome as medidas necessrias
para aferir os valores dos projetos contratados e respectivos aditivos contratuais, considerando-se a
desonerao tributria decorrente do Recopa; bem como se recomendou RFB que elabore plano
de ao para a fiscalizao a ser feita no programa.
Ademais, foi realizado monitoramento (TC 012.468/2014-2) do Acrdo 3.249/2012-TCUPlenrio, que determinava Semag, no subitem 9.2, o acompanhamento do desenrolar das
renncias tributrias, financeiras e creditcias oferecidas pela Unio relacionadas Copa do Mundo
148

de 2014. Em decorrncia desse trabalho, o Tribunal, por meio do Acrdo 2.446/2014-TCUPlenrio, considerou cumprida a determinao contida no subitem 9.2 acima referido.
Os problemas identificados na gesto do Recopa no se desviam de diagnsticos feitos em
outras fiscalizaes sobre renncias de receitas, a exemplo dos Acrdos: 747/2010-TCU-Plenrio,
3.437/2012-TCU-Plenrio, 2.766/2012-TCU-Plenrio, 3.137/2011-TCU-Plenrio e 73/2013-TCUPlenrio. A clara ausncia de planejamento para a instituio de benefcios fiscais, sem a devida
atribuio de responsabilidades e anlise da capacidade para seu acompanhamento, ou mesmo
definio de mecanismos de controle e governana, uma caracterstica repetidamente observada
nas polticas pblicas financiadas por renncias de receitas, assim como ocorre no Recopa. A
atuao do TCU no Recopa vai ao encontro da diretriz de assegurar que o evento Copa do Mundo
2014 fosse realizado dentro dos pressupostos fundamentais da administrao pblica. Para alm
disso, sob uma viso sistmica do controle sobre as renncias de receitas, a atuao desta Corte est
voltada para a promoo do aprimoramento e do fortalecimento da gesto e das estruturas de
governana desses relevantes instrumentos de financiamento de polticas pblicas.

3.4.3 Avaliao dos programas decorrentes das leis de incentivo Cultura

O 3 do art. 20 da Lei 8.313/1991, conhecida como Lei Rouanet, atribuiu ao Tribunal de
Contas da Unio a anlise, no mbito do Relatrio das Contas de Governo, das aes de
financiamento da cultura com recursos provenientes de renncias de receita.
A Lei 8.685/1993 (Lei do Audiovisual) estipula, no art. 4, 5, que no h bice utilizao
dos benefcios da referida lei conjuntamente com recursos previstos na Lei Rouanet, desde que o
total dos incentivos para o projeto no ultrapasse 95% do total do oramento aprovado pela Ancine.
Outro gasto tributrio no setor foi criado por meio da Medida Provisria 2.228-1/2001, que
instituiu a Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica Nacional
(Condecine), cujo fato gerador a veiculao, a produo, o licenciamento e a distribuio de obras
cinematogrficas e videofonogrficas com fins comerciais. O produto da arrecadao destinado ao
Fundo Setorial do Audiovisual, que integra o Fundo Nacional da Cultura (FNC). Essa MP, alm de
estabelecer alguns casos de iseno da Condecine, possibilita a deduo das quantias aplicadas na
aquisio de cotas dos Fundos de Financiamento da Indstria Cinematogrfica Nacional (Funcines)
no imposto de renda de pessoas fsicas e jurdicas.
No entanto, nem todo o valor captado pelos projetos culturais converte-se em renncia fiscal,
pois o valor da doao ou patrocnio pode ultrapassar os limites de deduo.
A renncia efetiva informada com uma defasagem temporal devido forma de apurao do
IR. Nesse sentido, os valores dos gastos tributrios, divulgados pela Receita Federal no
Demonstrativo de Gastos Tributrios (DGT), podem diferir dos valores da captao de recursos
obtidos pelos produtores culturais.
Alm disso, o Ministrio da Cultura (MinC) registra em seu sistema de informao a captao
dos recursos medida que os produtores culturais apresentam os devidos recibos (Comunicado de
Mecenato), o que pode ultrapassar o ano fiscal. Assim, os valores totais da captao por exerccio
no so fechados em 31 de dezembro, fazendo com que ocorra diferena entre eles e os gastos
tributrios divulgados pela Receita Federal.
Nesse contexto, em 2014, a captao total de recursos com base nas leis de incentivo (posio
de 31/12/2014) foi de R$ 1,46 bilho, sendo 87% desse valor referentes a benefcios concedidos
com base na Lei Rouanet, 10% na Lei do Audiovisual e 3% restantes na MP 2.228-1/2001.

149

Captao de recursos por segmento cultural Lei 8.313/1991 Lei Rouanet

O art. 18 da Lei Rouanet possibilita ao contribuinte, pessoa fsica ou pessoa jurdica, o
abatimento integral, no imposto de renda, do incentivo realizado em segmentos culturais
determinados. A alocao dos recursos captados com base nesse artigo pode ser visualizada, por
segmento cultural, na tabela a seguir. Na categoria Outras foram agrupados os segmentos de
participao total no significativa.
Recursos renunciados por segmento cultural art. 18 da Lei Rouanet
R$ milhares

Principais categorias
Segmento cultural1

2013

2014
%2

Captao

Captao

%2

Teatro

319.781,6

27,6

327.364,2

28,3

Exposio de Artes

162.385,2

14,0

210.554,6

18,2

Msica Instrumental

115.443,8

9,9

125.429,7

10,8

Msica Erudita

108.501,1

9,3

96.495,1

8,3

Dana

56.415,4

4,9

65.378,0

5,6

Difuso de Acervo Audiovisual

59.383,7

5,1

51.497,3

4,4

Livros de Valor Artstico

20.549,0

1,8

27.986,2

2,4

Preservao de Acervos Museolgicos

18.578,6

1,6

26.310,6

2,3

299.230,8

25,8

226.526,9

19,7

1.160.269,1

100

1.157.542,4

100

Outras3
Total
Fonte: MinC.
1

Conforme 3 do art. 18 da Lei 8.313/1991 e Portaria 116/2011/MinC, de 29/11/2011.

Percentual com relao ao total (captao do segmento dividido pelo total da captao).

Em 'Outras' esto includas 62 categorias, que, individualmente, apresentaram valores captados inferiores a 2,3% do total da captao
no exerccio de 2014.

O art. 18, 3, da Lei 8.313/1991 estabelece apenas oito categorias de segmentos culturais
que devem ser contempladas pelos projetos que visem obter o benefcio fiscal. Todavia, aps
recomendao no Relatrio das Contas do Governo de 2009 e determinao exarada por meio do
Acrdo 1.385/2011-TCU-Plenrio, de 25/5/2011, o MinC publicou a Portaria 116/2011/MinC, de
29/11/2011, que regulamentou o dispositivo. Em seu art.1, elenca os segmentos culturais das reas
de representao da Comisso Nacional de Incentivo Cultura, para os efeitos do 3 do art. 18 e
do art. 25 da Lei 8.313/1991. Diante disso, ao apreciar o relatrio de monitoramento das
determinaes e recomendaes exaradas pelo citado acrdo, este Tribunal, por meio do Acrdo
2.766/2012-TCU-Plenrio, de 10/10/2012, considerou integralmente cumprida tal determinao.
O total captado com base no art. 18 da Lei 8.313/1991, no exerccio de 2014, considerando-se
os recursos captados no mbito da Ancine (R$ 710 mil), apresentou pequeno decrscimo em relao
ao ano anterior, alcanando R$ 1.158,3 milhes, e representou 91,8% dos recursos totais
provenientes da Lei Rouanet (R$ 1.261,8 milhes). Os segmentos de maior participao foram:
Teatro, Exposio de Artes e Msica Instrumental, que captaram, respectivamente, R$ 327
milhes, R$ 210 milhes e R$ 125 milhes, valores que, somados, correspondem a 57,3% da
captao total em 2014.
O art. 26 da Lei Rouanet autoriza, sem restrio em relao aos segmentos culturais
beneficiados, apenas a deduo parcial do imposto devido. No caso das pessoas jurdicas (IRPJ),
pode ser deduzido 30% do patrocnio ou 40% da doao realizada e, para pessoas fsicas, esses
percentuais so duplicados. O total captado com fundamento nesse artigo alcanou em 2014 o
montante de R$ 103,6 milhes, considerando-se os recursos captados no mbito da Ancine (R$ 412
mil), o que representou um acrscimo de 5,5% em relao ao exerccio anterior.
150

Os principais segmentos culturais beneficiados em 2014 foram Msica Popular e

Manuteno de equipamentos culturais em geral, que obtiveram, juntos, 84,8% dos recursos
totais. Os demais valores relacionados a esse artigo da lei esto detalhados na tabela a seguir.
Recursos renunciados por segmento cultural art. 26 da Lei Rouanet
R$ milhares

2013

Principais categorias
Segmento cultural1

2014

Captao

%2

Captao

%2

Msica Popular

49.080,4

50

68.451,62

66,2

Manuteno de equipamentos culturais em geral

21.092,0

21,5

19.201,00

18,6

Rdios e TVs Educativas no comerciais

3.992,7

4.157,41

Projeto educativo de artes visuais

2.407,6

2,5

3.363,53

3,3

Outras3

21.597,0

22

8.031,80

7,9

Total

98.169,7

100

103.205,36

100,0

Fonte: MinC.
1
Conforme art. 26 da Lei 8.313/1991 e Portaria 116/2011/MinC, de 29/11/2011.
2

Percentual com relao ao total (captao do segmento dividido pelo total da captao).

Em 'Outras' esto includas 43 categorias, que, individualmente, apresentaram valores captados inferiores a 3,3% do total da captao
no exerccio de 2014.

Destaque-se que o MinC autorizou, por meio do art. 26 da Lei 8.313/1991, a captao, no
exerccio de 2013, de quarenta e quatro segmentos culturais e, em 2014, de quarenta e sete,
ampliando a diversificao de segmentos contemplados pelo dispositivo.
Esse fato vai ao encontro da determinao feita por meio do item 9.4 do Acrdo 1.385/2011TCU-Plenrio para que fosse observado o princpio da no concentrao por segmentos e por
beneficirio previsto no art. 19, 8, da Lei 8.313/1991. Na ocasio do monitoramento das
deliberaes do citado acrdo (TC 015.511/2012-0), tal determinao foi considerada parcialmente
cumprida, haja vista ter o MinC detalhado os critrios para aferio anual do cumprimento do
princpio, por meio dos art. 13 a 15, da IN-MinC 1/2012.
Regionalizao da captao de recursos via leis de incentivo
O art. 1, II, da Lei 8.313/1991 estabelece que o Programa Nacional de Apoio Cultura
(Pronac) tem a finalidade de captar e canalizar recursos para o setor cultural, de modo a promover
e estimular a regionalizao da produo cultural e artstica brasileira, com valorizao de recursos
humanos e contedos locais. Dessa forma, cabe ao Pronac estimular a desconcentrao da
produo cultural e promover a distribuio regional equitativa dos recursos, em consonncia,
inclusive, com um dos objetivos fundamentais da Repblica, que o de reduzir as desigualdades
sociais e regionais, conforme o art. 3, III, da Constituio Federal.
No entanto, segundo informaes disponibilizadas pelo MinC, verifica-se alta concentrao
de recursos aplicados na regio Sudeste, a exemplo de exerccios anteriores. Em 2014, o montante
captado por essa regio alcanou 75% dos recursos totais relativos Lei Rouanet.
Destaque-se que a preocupao com o estmulo regionalizao da execuo das atividades
culturais tem sido questo de presena constante na execuo da poltica cultural. Nesse sentido,
merece destaque o dispositivo da Lei 12.485, de 12/9/2011, que dispe sobre a comunicao
audiovisual de acesso condicionado. O normativo, com o intuito de desconcentrar os locais de
produo de obras audiovisuais, estabelece, em seu art. 27, nova redao para o art. 4 da Lei
11.437/2006, que passou a ter a seguinte redao:

151

Art. 4 Os recursos a que se refere o art. 2 desta Lei apoiaro o desenvolvimento dos seguintes
programas, nos termos do art. 47 da Medida Provisria n 2.228-1, de 6 de setembro de 2001:
(...)
3 As receitas de que trata o inciso III do caput do art. 33 da Medida Provisria n 2.228-1, de 6 de
setembro de 2001, devero ser utilizadas nas seguintes condies:
I - no mnimo, 30% (trinta por cento) devero ser destinadas a produtoras brasileiras estabelecidas nas
regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, nos critrios e condies estabelecidos pela Agncia Nacional do
Cinema - Ancine, que devero incluir, entre outros, o local da produo da obra audiovisual, a residncia
de artistas e tcnicos envolvidos na produo e a contratao, na regio, de servios tcnicos a ela
vinculados.

Prestao de Contas e Tomadas de Contas Especiais

A tabela seguinte apresenta informaes sobre a situao das prestaes de contas (PC) dos
recursos captados com amparo da Lei Rouanet, da Lei do Audiovisual e da Medida Provisria
2.228-1/2001, considerando a Ancine.
Prestao de Contas dos Recursos Renunciados
R$ milhares

Situao
PC no apresentadas
PC aguardando anlise

Acumulado at 31/12/2013

Acumulado at 31/12/2014

Quant.

Valor Captado

Quant.

Valor Captado

891

295.605,7

1.130

396.578,9

15.865

6.838.901,2

17.035

7.613.943,4

PC em anlise

2.220

1.763.815,3

2.606

2.129.798,8

PC no aprovadas

1.229

356.868,1

1.378

427.963,3

PC aprovadas
Total

4.826

1.389.602,8

5.363

1.550.364,1

25.031

10.644.793,0

27.512

12.118.648,5

Fonte: MinC.

Comparando-se 2013 e 2014, nota-se que houve, neste ltimo ano, aumento de 9% na
quantidade de processos de prestao de contas em estoque no MinC, ou, mais especificamente, nas
situaes aguardando anlise e em anlise.
Para tratar do passivo de prestaes de contas do MinC, foram empossados, em 2013, 114
servidores temporrios, com atribuio de executar atividades relacionadas com o recebimento, a
anlise, a aprovao, a execuo, o acompanhamento, a fiscalizao e a prestao de contas de
projetos apoiados pelo MinC.
Alm disso, para viabilizar uma apreciao mais gil de processos com prestaes de contas
em aberto, o MinC editou a Portaria 86, em 27/8/2014, que estabelece procedimentos para anlise
de prestao de contas de projetos culturais pendentes de concluso at 31/12/2011, relativos ao
Pronac.
Quanto s Tomadas de Contas Especiais (TCE) instauradas, segundo informaes atualizadas
tanto pelas secretarias do MinC, quanto pela Ancine, observa-se, na prxima tabela, que no houve
grandes variaes no nmero de TCE instauradas e concludas em 2014. J o nmero de TCE em
fase de instaurao apresentou decrscimo de 15%.
Ao se comparar os valores totais envolvidos nos processos de TCE de cada exerccio, nota-se
que o nmero de TCE em 2014 7% menor que o nmero do ano anterior. Contudo, os valores
envolvidos no ano de 2014 representam acrscimo de 33% em comparao ao ano anterior.

152

Tomadas de Contas Especiais

R$ milhares

Situao

Em 2013

Em 2014

Quant.

Valor do dbito

Quant.

Valor do dbito

Em fase de instaurao

70

25.626,7

60

46.173,6

Instauradas

30

44.904,1

27

25.060,5

Concludas

27

22.004,9

31

51.540,3

Total

127

92.535,7

118

122.774,4

Fonte: MinC

3.5 Gesto Fiscal

A Lei Complementar 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
define a gesto fiscal responsvel como o resultado da ao planejada e transparente, com vistas a
prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas. Para tanto, a
LRF determina o cumprimento de metas de receitas e despesas, bem como a obedincia a limites e
condies no que se refere renncia de receita, gerao de despesas com pessoal e outras de
carter obrigatrio e continuado, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, mesmo por
antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em restos a pagar.
Com esse referencial normativo, procedeu-se anlise da gesto fiscal, em relao s receitas
e despesas primrias, programao oramentria e financeira e ao contingenciamento, s
disponibilidades de caixa e inscrio em restos a pagar e ao cumprimento das metas fiscais.

3.5.1 Receitas Primrias

3.5.1.1 Previso e Arrecadao de Receita
Critrio Fiscal
As receitas primrias compreendem aquelas auferidas pela atividade tributria e pela
prestao de servios por parte do Estado. Ou seja, correspondem ao total da receita oramentria
deduzidas as operaes de crdito, as receitas provenientes de rendimentos de aplicaes
financeiras e retorno de operaes de crdito (juros e amortizaes), os recebimentos de recursos
oriundos de emprstimos concedidos, as receitas de privatizao e aquelas relativas a supervits
financeiros.
Este Tribunal realizou o acompanhamento das receitas primrias, despesas primrias
impactantes, renncias tributrias, metas e do resultado primrio no tocante ao cumprimento das
disposies da LOA 2014, da LDO 2014 e da LRF, tendo como referncia os dados relativos ao
primeiro semestre de 2014 (TC 015.080/2014-5).
Tendo em vista o disposto nos arts. 8, caput, 9 e 13 da LRF, bem como no art. 50 da LDO
2014, o Poder Executivo Federal editou o Decreto 8.197/2014, que disps sobre a programao
oramentria e financeira e estabeleceu o cronograma mensal de desembolso daquele Poder para o
exerccio de 2014, trazendo, ainda, o desdobramento das receitas primrias em metas bimestrais de
arrecadao. As alteraes do referido cronograma, bem como das metas de arrecadao, foram
promovidas por meio de sucessivos decretos editados bimestralmente ao longo de 2014.
A LOA 2014 previu que a receita primria atingiria o montante de R$ 1.331,6 bilhes, dos
quais R$ 357,8 bilhes referentes receita do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS), R$ 797
bilhes referentes s demais receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil
153

(RFB) e R$ 176,8 bilhes referentes s receitas no administradas pela RFB. Por sua vez, o Decreto
8.197/2014 projetou receita primria de R$ 1.302,7 bilhes, ou seja, 2,17% menor que a previso
oramentria original, devido reduo das receitas administradas pela RFB e da arrecadao
lquida do RGPS.
Primordialmente, observa-se que, de acordo com as projees do Poder Executivo
compatibilizadas com os dados de arrecadao do primeiro semestre, a receita primria total da
Unio no exerccio de 2014 deveria ter atingido a cifra de R$ 1.306,3 bilhes, valor superior ao
previsto no Anexo de Metas Fiscais da LDO 2014, que era de R$ 1.289 bilhes.
Na quinta avaliao bimestral contida no Decreto 8.367/2014, procedeu-se reavaliao das
receitas e despesas primrias do governo federal e fez-se reviso das estimativas de receita primria
total, com reduo de R$ 48,3 bilhes em relao quarta avaliao bimestral. Observou-se
reduo tanto nas receitas administradas pela RFB, exceto RGPS, de R$ 17,7 bilhes, quanto nas
receitas no administradas, de R$ 30,2 bilhes, e na arrecadao lquida para o RGPS, de R$ 500
milhes.
Destaca-se que a arrecadao das receitas primrias da Unio no perodo de janeiro a
dezembro 2014, conforme dados encaminhados pela Secretaria de Oramento Federal (SOF),
atingiu o montante de R$ 1.221,5 bilhes, o que corresponde a 91,73% do valor da receita primria
prevista pela LOA 2014 e a 22,12% do PIB de R$ 5.521,2 bilhes estimado pelo IBGE para o ano
de 2014, revisto segundo a metodologia SCN 2010.
Receitas Primrias da Unio 2014
R$ milhes

Discriminao

LOA
2014 (A)

Receita Primria Total (2)

1.331.612,7
1. Receita Administrada pela RFB, exceto RGPS
797.155,3
1.1. Imposto de Importao
41.033,2
1.2. IPI
57.918,1
1.3. Imposto sobre a Renda
312.511,8
1.4. IOF
35.514,8
1.5. Cofins
210.811,3
1.6. PIS/Pasep
57.133,3
1.7. CSLL
69.062,4
1.8. CPMF
0,0
1.9. Cide - Combustveis
0,0
1.10. Outras Administradas pela RFB (3)
13.170,3
2. Incentivos Fiscais
-146,6
3. Arrecadao Lquida para o RGPS
357.839,4
3.1. Projeo Normal
340.839,4
3.2. Ressarcimento de desoneraes previdencirias
17.000,0
4. Outras Receitas
176.764,6
4.1. Concesses e Permisses
13.450,9
4.2. Complemento do FGTS
3.780,6
4.3. Cont. Plano de Seg. do Servidor
11.396,5
4.4. Contribuio do Salrio-Educao
18.726,4
4.5. Cota-Parte de Compensaes Financeiras
47.976,1
4.6. Dividendos e Participaes
23.933,2
4.7. Operaes com Ativos
3.247,8
4.8. Receita Prpria (fontes 50 & 81) (4)
12.918,8
4.9. Demais Receitas
41.334,1

PIB (acumulado jan-dez/2014)

Realizado 2014 % de Realizao

% PIB (1)
(B)
(B/A)
1.221.465,6
739.178,0
36.563,3
50.146,2
285.684,3
29.892,9
198.742,4
52.543,5
64.808,1
0,0
30,3
20.767,0
-6,3
337.503,1
319.451,1
18.052,0
144.790,8
7.921,1
4.037,5
10.917,1
18.300,7
39.372,8
18.939,6
0,0
12.449,9
32.852,2

91,73
92,73
89,11
86,58
91,42
84,17
94,28
91,97
93,84
0,00
0,00
157,68
4,30
94,32
93,72
106,19
81,91
58,89
106,79
95,79
97,73
82,07
79,14
0,00
96,37
79,48

22,12
13,39
0,66
0,91
5,17
0,54
3,60
0,95
1,17
0,00
0,00
0,38
0,00
6,11
5,79
0,33
2,62
0,14
0,07
0,20
0,33
0,71
0,34
0,00
0,23
0,60

5.521.256,1

Fonte: SOF
(1) PIB calculado pelo IBGE, segundo a metodologia SCN 2010.
(2) No considera o montante R$ 2.566,5 milhes referentes transferncia ao Banco Central do Brasil.
(3) O item 1.10. Outras Administradas pela RFB composto por Imposto de Exportao (IE), Imposto Territorial Rural (ITR),
Contribuio ao Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeioamento das Atividades de Fiscalizao (Fundaf) e Demais Contribuies.
(4) Considera o valor de R$ 685,8 milhes de receitas prprias do Banco Central do Brasil.

154

O relatrio Resultado do Tesouro Nacional Dezembro/2014, publicado pela Secretaria do

Tesouro Nacional, evidenciou que as receitas do Governo Central (Tesouro, INSS e Bacen) tiveram
crescimento de R$ 42,9 bilhes ou 3,6% decorrentes da comparao dos valores arrecadados entre
os exerccios de 2013 e 2014. Dessa variao, destaca-se o crescimento da receita de impostos, R$
20,9 bilhes, e das receitas previdencirias, R$ 30,4 bilhes.
Todavia, a taxa de crescimento do PIB, a preos correntes (7,05%), foi maior do que a
evoluo da receita primria total da Unio, no perodo de 2013 para 2014, da ordem de 3,60%. O
resultado dessa comparao demonstra que houve queda da participao das receitas primrias em
relao ao PIB, de 0,74 p.p, passando de um percentual de 22,86% em 2013 para 22,12% no
exerccio de 2014, conforme apresentado no seguinte grfico.
Evoluo Nominal da Receita Primria e do PIB 2013/2014
R$ bilhes

Fontes: SOF, Bacen e IBGE.

A variao da receita primria prevista tanto na LDO 2014 como na LOA 2014 com respeito
ltima estimativa contida no Decreto 8.367/2014 indica, respectivamente, redues em R$ 43,8
bilhes e R$ 86,3 bilhes, passando de um percentual em relao ao PIB, respectivamente, de
23,9% para 24,0% e de 25,2% para 24,0%. Essas comparaes revelam, respectivamente, aumento
de 0,1 p.p. e reduo de 1,2 p.p., conforme se demostra na tabela sobre a evoluo das metas fiscais
de 2014.
Demonstrativos de Metas Fiscais do Governo Federal 2014
R$ bilhes
Discriminao
I. Receita Primria
II. Despesa Primria
III. Resultado Primrio
do Governo Central
(I-II)
IV. Resultado Primrio
das Empresas Estatais
Federais
V. Resultado Primrio
para fins da LDO 2014
(III+IV)
VI. PIB Nominal

LDO 2014

LOA 2014

Decreto
8.216/2014
R$
%
1.306,6 25,1
1.190,5 22,8

Decreto
8.261/2014
R$
%
1.307,9 24,7
1.191,8 22,5

Decreto
8.290/2014
R$
%
1.306,3 24,8
1.190,2 22,6

Decreto
8.320/2014
R$
%
1.293,7 24,9
1.177,6 22,6

Decreto
8.367/2014
R$
%
1.245,3 24,0
1.129,2 21,8

R$
1.289,1
1.173,0

%
23,9
21,7

R$
1.331,6
1.215,5

%
25,2
23,0

116,1

2,2

116,1

2,2

116,0

2,2

116,1

2,2

116,1

2,2

116,1

2,2

116,1

2,2

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

116,1

2,1

116,1

2,2

116,0

2,2

116,1

2,2

116,1

2,2

116,1

2,2

116,1

2,2

5.398,7

5.280,4

5.211,2

Fontes: LDO 2014, STN e SOF.

155

5.291,2

5.258,8

5.206,0

5.185,2

3.5.1.2 Receita Corrente Lquida

A Receita Corrente Lquida (RCL), definida no art. 2 da LRF, representa o total das receitas
correntes arrecadadas em um perodo de doze meses, deduzidas algumas parcelas que variam de
acordo com a esfera de governo, conforme regras definidas no referido artigo.
Nos termos delineados na LRF, a RCL constitui um dos principais parmetros que norteiam
uma gesto fiscal responsvel. A partir dela, so calculados os limites da despesa total com pessoal,
das dvidas consolidada e mobiliria, das operaes de crdito e das respectivas amortizaes, das
concesses de garantia e contragarantia, bem como o montante da reserva de contingncia que deve
ser consignado na lei oramentria anual. A RCL apurada para os exerccios de 2009 a 2014 est
demonstrada na tabela a seguir.
Receita Corrente Lquida 2009 a 2014
R$ milhes
Especificao

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Receita Corrente (I)

775.406,76

890.137,03

1.029.613,46

1.134.717,30

1.219.645,81

1.243.280,13

Receita Tributria

240.598,29

281.814,92

338.648,83

347.752,00

376.042,40

400.546,60

Receita de Contribuies

400.470,72

475.432,04

545.486,60

590.425,21

642.688,58

670.990,42

58.700,43

65.241,01

65.708,55

81.046,66

85.183,29

82.394,77

20,88

20,32

21,01

24,73

26,49

26,90

Receita Patrimonial
Receita Agropecuria
Receita Industrial
Receita de Servios
Transferncias Correntes
Receitas Correntes a Classificar
Outras Receitas Correntes

574,27

603,61

562,50

756,04

925,16

582,05

34.929,65

40.445,80

47.975,85

47.919,70

49.545,00

41.620,66

142,14

269,19

450,68

844,44

732,97

774,30

0,10

39.970,38

26.310,14

30.759,44

65.948,52

64.501,82

46.344,43

Dedues (II)

338.206,42

390.270,41

470.907,08

517.783,98

563.551,59

601.701,93

Transf. Constitucionais e Legais

129.050,12

144.906,34

172.776,01

184.414,02

202.275,79

217.281,05

Contrib. Emp. e Trab. p/ Seg. Social

168.885,50

194.548,88

245.227,99

274.088,48

297.743,75

319.236,19

Contrib. Plano Seg. Social do Servidor

7.558,56

8.573,62

9.291,95

9.489,91

10.170,04

10.915,50

Compensao Financeira RGPS/RPPS

0,73

0,72

1,64

12,97

3,84

6,16

1.681,26

1.869,02

2.025,44

2.001,21

2.170,71

2.343,24

31.030,25

40.371,83

41.584,05

47.777,39

51.187,46

51.919,79

25.909,68

30.497,81

34.643,34

39.038,06

42.311,77

42.224,13

5.120,57

9.874,03

6.940,71

8.739,33

8.875,69

9.695,66

437.200,34

499.866,62

558.706,38

616.933,32

656.094,22

641.578,20

Contr. p/ Custeio Penses Militares

Contribuio p/ PIS/Pasep
PIS
Pasep
Receita Corrente Lquida (III) = (I - II)

Nota: por fora do disposto no art. 1 do art. 50 da LRF, no foram considerados os saldos de receitas intraoramentrias.
Fonte: Siafi.

Da anlise da tabela anterior, constata-se que, em relao aos valores apurados em 2013, a
receita corrente bruta em 2014 apresentou crescimento de R$ 23,6 bilhes, correspondente a 1,94%,
e as dedues aumentaram cerca de R$ 38,1 bilhes, ou 6,8%. Como o aumento das receitas
correntes em 2014 foi inferior ao aumento das dedues no mesmo perodo, houve decrscimo de
2,21% na RCL, que alcanou o montante de R$ 641,6 bilhes.
A receita tributria fechou 2014 com um acrscimo nominal de R$ 24,5 bilhes em relao a
2013, ou seja, 6,5%. A receita de contribuies cresceu R$ 28,3 bilhes, ou 4,4%. A anlise
circunstanciada das variaes dessas receitas apresentada no subitem 3.3.2 deste Relatrio.
No tocante s dedues necessrias apurao da RCL, percebe-se que as transferncias
constitucionais e legais aumentaram R$ 15 bilhes (7,4%). J as contribuies do empregador e do
156

trabalhador para a seguridade social (Regime Geral de Previdncia Social) tiveram um crescimento
de cerca de R$ 21,5 bilhes (7,2%).
No grfico a seguir, possvel visualizar a evoluo da RCL desde 2009 at 2014, destacando
a referida inflexo da trajetria de crescimento no ltimo exerccio.
Evoluo da RCL 2009 a 2014
R$ bilhes

Fonte: Siafi.

3.5.1.3 Recuperao de Crditos

Como parte do conjunto de medidas adotadas para incremento das receitas tributrias e de
contribuies, as aes de recuperao de crditos nas instncias administrativa e judicial devem ser
destacadas nas prestaes de contas dos Chefes dos Poderes, em observncia ao art. 58 da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
O parcelamento de crditos tributrios e previdencirios, bem como a inscrio e posterior
cobrana de crditos da dvida ativa constituem importantes instrumentos de que a Unio dispe
para a recuperao de suas receitas. No obstante, a exigibilidade dos valores cobrados pode ser
suspensa em decorrncia de contestao administrativa ou judicial por parte dos contribuintes.
Nesse contexto, o presente tpico aborda aspectos dos parcelamentos de crditos tributrios e
previdencirios, dos crditos com exigibilidade suspensa e dos crditos inscritos em dvida ativa. A
anlise leva em conta o montante em estoque varivel indicativa do potencial de arrecadao , o
percentual de realizao da receita e a variao dos valores em relao ao ano anterior.
Em termos gerais, observa-se que, ao final de 2014, o montante dos crditos ainda no
recuperados pela Unio atingiu o valor aproximado de R$ 2,55 trilhes, composto por R$ 110,1
bilhes em estoque de parcelamentos de crditos no inscritos em dvida ativa, R$ 995,3 bilhes de
crditos com exigibilidade suspensa e R$ 1.449,5 bilhes de crditos inscritos em dvida ativa.
Registre-se que os demonstrativos da dvida ativa apresentados pela Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional tm como base de dados os sistemas prprios da dvida ativa, e esses valores
obtidos em sistemas prprios no evidenciam a contabilizao dos atos e fatos pertinentes dvida
ativa da Unio, efetivada no Siafi. Nesse sentido, a anlise da confiabilidade desses nmeros feita
no Captulo 5 deste Relatrio, que trata da auditoria do Balano Geral da Unio de 2014.
No obstante, em relao ao PIB de 2014 (R$ 5,52 trilhes), o montante de R$ 2,55 trilhes
de crditos a recuperar equivale a nada menos que 46,2%, proporo considervel se comparada a
157

outros relevantes agregados econmicos analisados no Captulo 2 deste Relatrio, tais como a
Dvida Bruta do Governo Geral (R$ 3,25 trilhes, ou 58,9% do PIB), a Dvida Lquida do Setor
Pblico (R$ 1,88 trilho, ou 34,1% do PIB) e a Carga Tributria Bruta (R$ 1,84 trilho, ou 33,4%
do PIB), ressalvando-se que essa ltima medida de fluxo, e no de estoque como as demais.
A par disso, a perspectiva histrica apresentada nas anlises subsequentes demonstra que tanto
a expectativa de arrecadao dos crditos a recuperar quanto a efetiva realizao de suas receitas
so bem inferiores magnitude de seu correspondente estoque. Nesse sentido, em 2014, as
provises da dvida ativa e dos crditos tributrios em geral foram atualizadas. No total, os saldos
provisionados a ttulo de perdas provveis atingiram R$ 1,21 trilho em 31/12/2014, o que
corresponde a cerca de 47% dos crditos em estoque ou 22% do PIB.
Assim, o grfico seguinte evidencia, para o final de 2014, o montante bruto de crditos a
recuperar, suas provises para perdas e seu montante lquido, em percentual do PIB,
comparativamente a outros agregados relevantes da economia brasileira. Ressalte-se que os crditos
a recuperar em anlise referem-se apenas esfera federal, ao passo que os demais agregados
DBGG, DLSP e CTB abrangem todos os nveis da Federao.
Crditos a Recuperar Comparao com Agregados Econmicos 2014
% do PIB

Fontes: Siafi, Bacen, STN e IBGE.

Outra comparao envolve a receita de multas e juros da dvida ativa da Unio e a despesa
com juros e encargos da dvida pblica federal. Em 2014, as multas e juros da dvida ativa geraram
arrecadao de R$ 4,04 bilhes, enquanto os juros e encargos da dvida pblica demandaram
empenho de R$ 170,55 bilhes montante 42 vezes maior , conforme detalhado a seguir.
Multas e Juros da Dvida Ativa X Juros e Encargos da Dvida Pblica 2014
R$ milhes
Multas e Juros de Mora da
Dvida Ativa da Unio
Tributos
Contribuies
Outras receitas
Total

Arrecadao Lquida
2014
1.568
1.936
536
4.040

Juros e Encargos da Dvida

Pblica Federal
Juros dvida mobiliria
Juros dvida contratual
Encargos dvida mobiliria
Encargos dvida contratual
Total

Fonte: PCPR 2014.

158

Valores Empenhados
2014
165.969
4.478
35
70
170.552

Parcelamentos
Como instrumento de cobrana amigvel dos crditos tributrios e previdencirios, os
parcelamentos podem ser classificados de acordo com a sua abrangncia. O parcelamento
convencional alcana tanto pessoas fsicas como jurdicas. Por outro lado, os chamados
parcelamentos especiais distinguem-se da modalidade convencional por estabelecerem critrios de
incluso mais restritos, seja em relao aos sujeitos passivos, seja em relao data limite de
vencimento dos crditos.
Alm da distino quanto abrangncia, os parcelamentos diferenciam-se pela natureza dos
crditos que os compem, podendo ser tributrios, previdencirios ou mistos. Inicialmente sero
abordados os crditos parcelados no inscritos em dvida ativa sob administrao da Secretaria da
Receita Federal do Brasil (RFB).
A anlise dos parcelamentos inscritos em dvida ativa, os quais se encontram sob a gesto da
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), da Procuradoria-Geral Federal (PGF) e da
Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil (PGBCB), ser feita mais adiante, juntamente com
os demais crditos inscritos em dvida ativa.
Assim, o exame subsequente leva em conta a natureza dos crditos parcelados e a modalidade
de parcelamento. Nesse sentido, a tabela a seguir apresenta os dados de arrecadao e estoque de
acordo com a natureza dos parcelamentos.
Arrecadao e Estoque dos Crditos Parcelados administrados pela RFB
R$ milhes

Parcelamentos Arrecadao
A
Fazendrios
24.268,13
Previdencirios
10.173,34
Total
34.441,47

2013
Estoque
B
110.678,00
46.023,62
156.701,62

2014
(A/B) Arrecadao
Estoque
%
C
D
21,93
31.065,93
68.204,03
22,10
11.489,53
41.890,90
21,98
42.555,46 110.094,93

(C/D)
%
45,55
27,43
38,65

Variao
(C/A)
(D/B)
%
%
28,01 (38,38)
12,94
(8,98)
23,56 (29,74)

Fontes: PCPR 2014.

Obs.: na PCPR 2014, a RFB informa que foram includos novos cdigos na apurao da arrecadao desta tabela, no exerccio de 2013.
Como essa alterao ocorreu aps a publicao da PCPR 2013, o saldo daquele documento est diferente deste apresentado para 2013.

Observa-se que o estoque consolidado de crditos parcelados de 2014 atingiu o montante

aproximado de R$ 110,1 bilhes, refletindo uma diminuio de 29,74% em relao ao exerccio
anterior. Em paralelo, a arrecadao total no mesmo exerccio, de cerca de R$ 42,6 bilhes, foi
23,56% superior registrada em 2013. Como resultado, o percentual de realizao da receita subiu
de 21,98%, em 2013, para 38,65%, em 2014.
Parcelamentos Fazendrios
Na tabela a seguir, esto demonstrados os valores arrecadados e a arrecadar (estoque), nos
exerccios de 2013 e 2014, relativamente aos crditos de natureza tributria, destacando-se o
montante abrangido em cada modalidade de parcelamento.
Arrecadao e Estoque dos Parcelamentos Fazendrios administrados pela RFB
R$ milhes

Parcelamentos
Convencional
Refis (1)
Paex

Arrecadao
A
7.638,61
227,52
235,47

2013
Estoque
B
17.006,87
15.390,84
533,94

2014
(A/B) Arrecadao Estoque
%
C
D
44,91
7.035,59 14.928,85
1,48
205,52 11.428,32
44,10
210,84
248,33

159

(C/D)
%
47,13
1,80
84,90

Variao
(C/A)-1 (D/B)-1
%
%
(7,89) (12,22)
(9,67) (25,75)
(10,46) (53,49)

Parcelamentos
Paes
Timemania
Simples Nacional
Lei 11.941/2009 (2)
Lei 12.865/2013 (3)
Lei 12.996/2014
Outros (4)
Total

2013
Arrecadao
Estoque
A
B
611,51
4.411,38
48,62
429,85
148,55
343,81
10.439,16
72.554,80
4.853,37
0,00
65,33
6,51
24.268,13
110.678,00

2014
(A/B) Arrecadao Estoque
%
C
D
13,86
337,71
2.122,65
11,31
51,97
337,24
43,21
126,66
206,88
14,39
10.056,08 38.927,36
4.487,28
8.525,83
1.003,53
28,45
4,38
21,93
31.065,93 68.204,01

Variao
(C/D) (C/A)-1 (D/B)-1
%
%
%
15,91 (44,77) (51,88)
15,41
6,89 (21,54)
61,22 (14,74) (39,83)
25,83
(3,67) (46,35)
(7,54)
- (56,45)
45,55
28,01 (38,38)

Fontes: PCPR 2014.

(1) Os crditos dos parcelamentos do Refis so de natureza conjunta e seus estoques foram considerados como fazendrios;
(2) Os crditos dos parcelamentos da Lei 11.941/2009 so de natureza conjunta e seus estoques foram considerados como fazendrios;
(3) Inclui a reabertura do parcelamento da Lei 11.914/2009;
(4) MP 449/2008, MP 470/2009, Instituies de Ensino Superior e Simples Federal.
Obs.: na PCPR 2014, a RFB informa que foram includos novos cdigos na apurao da arrecadao desta tabela, no exerccio de 2013.
Como essa alterao ocorreu aps a publicao da PCPR 2013, o saldo daquele documento est diferente deste apresentado para 2013.

A evoluo dos parcelamentos de crditos fazendrios de 2013 para 2014 revela decrscimo
de 38,4% no volume em estoque. J a arrecadao teve aumento de 28%. Ao atentar para a
materialidade da arrecadao frente ao estoque, percebe-se que, em 2014, o percentual de realizao
da receita correspondeu a 45,6%, frente a 21,9% em 2013.
No que tange arrecadao por modalidade, merece destaque o parcelamento convencional,
com recursos arrecadados da ordem de R$ 7 bilhes em 2014, o que resultou em um percentual de
realizao da receita de 47,1%. Todavia, houve reduo do estoque de 12,2% do parcelamento
convencional, que diminuiu de R$ 17 bilhes em 2013 para R$ 14,9 bilhes em 2014. O Programa
de Recuperao Fiscal (Refis), institudo pela Lei 9.964/2000, apresentou em 2014 uma proporo
de apenas 1,8% entre a arrecadao e o estoque, sendo a mais baixa entre as modalidades de
parcelamento fazendrio. Por sua vez, o parcelamento autorizado pela Lei 11.941/2009,
denominado Refis da Crise, apresentou os maiores valores nominais de arrecadao (R$ 10 bilhes)
e estoque em 2014 (R$ 38,9 bilhes), e seu percentual de realizao da receita foi de 25,8%.
Em paralelo, fez-se diligncia RFB solicitando os valores dos crditos tributrios inscritos
em parcelamentos referentes a 2013 e 2014, pertencentes a estados, Distrito Federal e municpios.
Aps alegar que as informaes contidas nos seus sistemas so protegidas por sigilo fiscal e
funcional, a RFB informou que, no que se refere ao crdito tributrio fazendrio, em 2013 o valor
da dvida original dos estados e municpios foi de R$ 994,7 milhes, e em 2014 atingiu R$ 2.991,8
milhes, ressaltando que esses valores so contabilizados no parcelamento convencional (Lei
10.522/2002).
Foram solicitadas, ainda, informaes referentes aos valores dos parcelamentos especiais
tributrios arrecadados ocorridos nos exerccios de 2010 a 2014, segregando os dados para os cinco
maiores contribuintes de cada exerccio e a consolidao dos valores dos parcelamentos. Contudo, a
anlise pretendida restou prejudicada nesta oportunidade em razo das seguintes limitaes
operacionais relatadas pela RFB:
(...) os sistemas de parcelamentos da RFB no esto preparados para consultas nos moldes solicitados,
pois os sistemas esto disponveis para consultas pontuais. Isto , de posse do nmero de inscrio no
CNPJ/CPF pode-se consultar os dados de cada parcelamento especial do contribuinte. Ou seja, a consulta
deve partir do Nmero de Identificao (NI) para apurao de valor, parcelas, saldo, etc. Desta forma, no
possvel consultar valor para apurar NI.

160

Parcelamentos Previdencirios
A tabela seguinte mostra a arrecadao e o estoque relativos aos parcelamentos de crditos de
natureza previdenciria. Os valores esto dispostos por modalidade de parcelamento e referem-se
aos exerccios de 2013 e 2014.
Arrecadao e Estoque dos Parcelamentos Previdencirios administrados pela RFB
R$ milhes

Parcelamentos
Convencional
Refis (1)
Paex
Paes
Timemania
rgos do Poder Pblico
Lei 11.941/2009 (2)
Lei 11.960/2009
Lei 12.865/2013 (3)
Lei 12.996/2014
Outros (4)
Total

2013
Arrecadao Estoque
A
B
3.285,81
16.819,01
114,69
121,88
343,07
266,61
1.948,24
30,63
516,39
795,72
6.346,64
3.498,97
1.973,01
19.992,08
83,07
0,00
2,96
58,19
10.173,34
46.023,62

2014
(A/B) Arrecadao Estoque
%
C
D
19,54
3.204,37
13.699,38
105,95
35,53
81,85
204,06
13,68
133,68
1.457,18
5,93
37,25
387,44
12,54
330,82
4.508,86
3.117,44
9,87
1.028,78
21.590,22
593,77
2.852,38
5,09
3,24
43,76
22,10
11.489,53
41.890,91

(C/D)
%
23,39
40,11
9,17
9,61
7,34
4,77
7,40
27,43

Variao
(C/A)-1 (D/B)-1
%
%
(2,48) (18,55)
(7,62)
(32,84) (40,52)
(49,86) (25,21)
21,61 (24,97)
(58,43) (28,96)
(10,90)
(47,86)
7,99
614,78
9,46 (24,80)
12,94 (8,98)

Fonte: PCPR 2014.

(1) Os crditos dos parcelamentos do Refis so de natureza conjunta e seus estoques foram considerados como fazendrios;
(2) Os crditos dos parcelamentos da Lei 11.941/2009 so de natureza conjunta e seus estoques foram considerados como fazendrios;
(3) Inclui a reabertura do parcelamento da Lei 11.914/2009;
(4) Times de Futebol, Simples Nacional e Instituies de Ensino Superior.

Os valores totais demonstram que nesse perodo houve aumento na arrecadao de 12,9% e
reduo de 9% do estoque dos crditos previdencirios administrados pela RFB. A arrecadao em
2014 alcanou R$ 11,5 bilhes e o estoque, R$ 41,9 bilhes. Ocorreu, ainda, variao positiva de
realizao da receita, que passou de 22,1% em 2013 para 27,4% em 2014. Registre-se, ademais, a
elevao, em 8%, do estoque de crditos previdencirios do parcelamento da Lei 11.960/2009.
Dentre as modalidades, destacam-se o Parcelamento Excepcional (Paex), pelo maior ndice de
realizao da receita em 2014 (40,1%), assim como os parcelamentos da Lei 11.960/2009,
convencional e o denominado rgos do Poder Pblico, pelos expressivos volumes em estoque,
esse ltimo composto por dvidas de estados e municpios oriundas de contribuies sociais e de
outras importncias devidas ao INSS.
Crditos com exigibilidade suspensa
Os crditos com exigibilidade suspensa diferenciam-se dos parcelamentos de crditos e dos
crditos inscritos em dvida ativa em virtude de que, enquanto discutidos, no constituem direito
lquido e certo da Unio contra o devedor. Com efeito, tal condio decorrente dos princpios
constitucionais do contraditrio e da ampla defesa, que asseguram ao contribuinte o direito de
promover contestao administrativa ou judicial dos crditos contra ele lanados.
A RFB contabiliza como ativos de longo prazo os crditos de tributos e contribuies em
situao de suspenso de exigibilidade. A tabela seguinte evidencia os montantes de crditos
tributrios e de contribuies sociais com exigibilidade suspensa, em 2013 e 2014, reconhecidos
pela RFB, com a discriminao das respectivas contas contbeis que identificam esses ativos.

161

Crditos Tributrios e Previdencirios com Exigibilidade Suspensa

R$ bilhes

Conta Contbil
1.2.2.1.8.03.00
1.2.2.1.8.04.00
Total

Saldo em
31/12/2013
438,41
447,59
886,00

Descrio
Crditos tributrios com exigibilidade suspensa
Crditos de contribuies com exigibilidade suspensa

Saldo em
31/12/2014
495,00
500,27
995,27

Fonte: Siafi.

De acordo com esses registros, os valores contestados totalizaram cerca de R$ 995,3 bilhes
ao final de 2014. Tal montante aproximadamente 12,3% maior do que o saldo de R$ 886 bilhes
existente em 31/12/2013.
Dvida Ativa
O registro da dvida ativa tem por funo evidenciar a arrecadao e o estoque de crditos no
tributrios, tributrios e previdencirios da Unio que se tornaram exigveis aps vencido o prazo de
pagamento. Tais crditos, depois de apurados como lquidos e certos, so inscritos na Dvida Ativa
da Unio (DAU), sob administrao da PGFN, na Dvida Ativa das autarquias e fundaes, a cargo
da PGF, ou ainda na Dvida Ativa do Banco Central do Brasil, sob a gesto da PGBCB.
No perodo de 2009 a 2014, o estoque da dvida ativa da Unio cresceu 73,6% e alcanou o
montante de R$ 1,4 trilho, enquanto a arrecadao teve acrscimo de 32% e atingiu R$ 9,6 bilhes.
Evoluo do Estoque e da Arrecadao da Dvida Ativa da Unio 2009 a 2014
R$ bilhes
1600,00

1400,00

1200,00

1000,00

800,00

600,00

400,00

200,00

0,00
2009

2010

2011

2012

Arrecadao

2013

2014

Estoque

Fonte: Siafi.

A situao dos crditos inscritos em dvida ativa, conforme o rgo gestor, apresentada no
grfico a seguir. Destaque-se que a PGFN administra aproximadamente R$ 1,4 trilho, o que
corresponde a 96% do estoque total da Dvida Ativa da Unio.

162

Dvida Ativa por rgo Gestor 2014

R$ milhes

1.350.000,00

1.200.000,00

1.050.000,00

900.000,00

750.000,00

600.000,00

450.000,00

300.000,00

150.000,00

0,00
PGFN

PGF

PGBCB

Fonte: PCPR 2014.

Dvida Ativa administrada pela PGFN

Primeiramente, com relao Dvida Ativa da Unio sob gesto da PGFN, observou-se, com
base em informaes gerenciais constantes da PCPR 2014, um decrscimo de arrecadao de 18,5%
em relao a 2013, atingindo R$ 19,15 bilhes. Tal diminuio deve-se principalmente ao pico de
arrecadao de pouco mais de R$ 9 bilhes no fim de 2013, decorrente de pagamentos vista com
benefcios fiscais previstos nos arts. 39 e 40 da Lei 12.865/2013.
No que concerne ao estoque, tambm com referncia em informaes gerenciais da
PCPR 2014, verificou-se decrscimo na dvida parcelada de 38,1% (de R$ 150,2 bilhes para
R$ 92,9 bilhes) e um aumento na dvida no parcelada de 15,7% (de R$ 1.121 bilhes para
R$ 1.296 bilhes). J a variao do estoque total de 2014 com relao a 2013 teve crescimento de
9,3% (de R$ 1.271 bilhes para R$ 1.389 bilhes). Nota-se, ainda, aumento de 26,4% do estoque da
dvida no parcelada e no ajuizada, que alcanou R$ 95,3 bilhes, o que corresponde a 6,86% do
estoque da dvida ativa em 2014, frente ao percentual de 6,74% registrado no ano anterior.
Dvida Ativa da Unio sob administrao da PGFN
R$ milhes

Exerccio

2013

Situao dos Crditos

Parcelados

Natureza dos Crditos

No Tributrios
Tributrios no Previdencirios
Ajuizados
Previdencirios
Subtotal (A)
No Tributrios
No Ajuizados
Tributrios no Previdencirios

163

Arrecadao
153
1.693
161
2.007
91
812

Estoque
3.710
88.184
0
91.894
633
13.865

Exerccio

Situao dos Crditos

Natureza dos Crditos

Previdencirios
Subtotal (B)

Subtotal (C) = (A+B)

No Tributrios
Tributrios no Previdencirios
Ajuizados
Previdencirios
Subtotal (D)
No Parcelados
No Tributrios
Tributrios no Previdencirios
No Ajuizados
Previdencirios
Subtotal (E)
Tributrios no Previdencirios
Parcelamentos Especiais (F)
Subtotal (G) = (D+E+F)
Total (H) = (C+G)
No Tributrios
Tributrios no Previdencirios
Ajuizados
Previdencirios
Subtotal (I)
Parcelados
No Tributrios
Tributrios no Previdencirios
No Ajuizados
Previdencirios
Subtotal (J)
Subtotal (K) = (I+J)
No Tributrios
2014
Tributrios no Previdencirios
Ajuizados
Previdencirios
Subtotal (L)
No Parcelados
No Tributrios
Tributrios no Previdencirios
No Ajuizados
Previdencirios
Subtotal (M)
Tributrios no Previdencirios
Parcelamentos Especiais (N)
Subtotal (O) = (L+M+N)
Total (P) = (K+O)

Arrecadao
135
1.038
3.045
464
2.943
548
3.956
128
365
191
684
15.817
20.456
23.501
148
1.151
151
1.450
110
934
137
1.181
2.631
404
1.424
705
2.534
226
586
137
950
13.036
16.518
19.151

Estoque
43.769
58.267
150.161
75.356
751.195
218.807
1.045.358
7.171
57.764
10.494
75.429
1.120.787
1.270.948
2.511
54.395
0
56.905
522
7.178
28.319
36.019
92.925
80.754
851.096
269.059
1.200.909
9.276
75.699
10.330
95.305
1.296.214
1.389.138

Fonte: PCPR 2014.

Parcelamentos da Dvida Ativa Fazendria

A anlise dos crditos parcelados sob administrao da PGFN leva em conta a natureza do
crdito e a modalidade de parcelamento. Ressalte-se que apenas 6,7% do estoque da dvida ativa
administrada pela PGFN esto parcelados. A tabela seguinte apresenta os crditos parcelados de
natureza fazendria (tributria e no tributria).
Arrecadao e Estoque dos Crditos Parcelados Fazendrios administrados pela PGFN
R$ milhes

2013
2014
Parcelamentos
Arrecadao Estoque (A/B) Arrecadao Estoque
A
B
%
C
D
Convencional
2.748,29
8.162,32 33,67
2.342,63
4.651,60
Refis
35,35
4.294,09
0,82
29,93
2.938,49
Paex
106,56
840,48 12,68
91,03
664,30
Paes
101,86
1.711,76
5,95
70,57
1.255,97
Timemania
30,11
568,94
5,29
33,08
598,53
Simples Nacional
29,26
315,36
9,28
25,77
143,89
Lei 11.941/2009
5.596,42 87.229,66
6,42
5.306,24
50.867,03
Reab. da Lei 11.941/2009
749,33
1.995,97
Lei 12.865/2013
9.155,26
929,17
Insts. de Ensino Superior
0,08
176,83
0,05
4,62
431,24

164

(C/D)
%
50,36
1,02
13,70
5,62
5,53
17,91
10,43
1,07

Variao
(C/A)-1 (D/B)-1
%
%
(14,76) (43,01)
(15,33) (31,57)
(14,57) (20,96)
(30,72) (26,63)
9,86
5,20
(11,93) (54,37)
(5,19) (41,69)
166,37
(89,85)
5.675,00
143,87

Parcelamentos
Lei 12.996/2014
MP 470/2009
Outros
Total

2013
2014
Variao
Arrecadao Estoque (A/B) Arrecadao Estoque (C/D) (C/A)-1 (D/B)-1
A
B
%
C
D
%
%
%
0.00
4.549,25
12,35
0,32
(97,41)
0,00
3.092,50
0,00
0,00
3.054,17 0,00
(1,24)
18.564,87 106.391,94 17,45
15.378,58
64.605,22 23,80 (17,16) (39,28)

Fonte: PCPR 2014.

Obs.: na PCPR 2014, a PGFN informa que os valores referentes ao exerccio de 2013, apresentados nesta tabela, diferem daqueles
apresentados na PCPR de 2013 em razo de correo das informaes aps a identificao de equvoco ocorrido na obteno dos
dados e em sua compilao.

A evoluo dos parcelamentos da dvida ativa fazendria de 2013 para 2014 revela
diminuio de 39,3% no estoque. J a arrecadao teve um decrscimo de 17,2%, justificado em
grande parte pela queda de 89,9% na arrecadao decorrente da Lei 12.865/2013, mencionada
anteriormente. Ao atentar para a materialidade da arrecadao frente ao estoque, percebe-se que, em
2014, o percentual de realizao da receita correspondeu a 23,8%, frente a 17,5% em 2013.
No que tange arrecadao por modalidade, merece destaque o parcelamento da
Lei 11.941/2009, com recursos arrecadados de R$ 5,3 bilhes em 2014, o que resultou em um
percentual de realizao da receita de 10,4%. Alm disso, ressalte-se a expressiva arrecadao do
parcelamento referente Lei 12.996/2014, no valor de R$ 4,5 bilhes. J o estoque do parcelamento
da Lei 11.941/2009 reduziu 41,7%, passando de R$ 87,2 bilhes, em 2013, para R$ 50,9 bilhes em
2014. O Refis apresentou em 2014 uma proporo de apenas 1% entre a arrecadao e o estoque,
sendo a mais baixa entre as modalidades de parcelamento fazendrio.
Parcelamentos da Dvida Ativa Previdenciria
A tabela adiante mostra a arrecadao e o estoque dos parcelamentos de natureza
previdenciria da dvida ativa administrada pela PGFN. Os valores esto dispostos por modalidade
de parcelamento e referem-se aos exerccios de 2013 e 2014.
Arrecadao e Estoque dos Crditos Parcelados Previdencirios administrados pela PGFN
R$ milhes

Parcelamentos
Convencional
Refis
Paex
Paes
Simples Nacional
Times de Futebol
Orgos do Poder Pblico
Lei 11.941/2009
Parc. Previdncirios no
consolidados
Instit. de Ensino Superior
Outros
Total

Arrecadao
A
25,34
2,34
21,81
58,07
0,00
0,05
181,81
0,00

2013
Estoque
B
133,17
2.065,63
66,40
632,50
7,38
9,39
1.344,10
38.831,08

2014
(A/B) Arrecadao Estoque
%
C
D
19,03
36,42
3.685,73
0,11
0,88
2.031,48
32,85
20,69
43,38
9,18
47,68
464,11
0,00
4,42
0,53
0,05
9,60
13,53
176,04
1.049,03
0,00
20.421,61

Variao
(C/D) (C/A)-1 (D/B)-1
%
%
%
0,99 43,73 2667,69
0,04 (62,39)
(1,65)
47,69 (5,14)
(34,67)
10,27 (17,89)
(26,62)
0,00
(40,11)
0,52
0,00
2,24
16,78 (3,17)
(21,95)
0,00
(47,41)

0,00

670,39

0,00

609,33

0,00

(9,11)

0,00
6,65
296,07

8,83
43.768,88

0,68

0,00
6,78
288,54

0,00
28.318,69

1,02

1,95
(2,54)

(100,00)
(35,30)

Fonte: PCPR 2014.

Obs.: na PCPR 2014, a PGFN informa que os valores referentes ao exerccio de 2013, apresentados nesta tabela, diferem daqueles
apresentados na PCPR de 2013 em razo de correo das informaes aps a identificao de equvoco ocorrido na obteno dos
dados e em sua compilao.

Os valores totais demonstram que nesse perodo houve diminuies de 35,3% no estoque e de
2,5% na arrecadao de crditos parcelados. A arrecadao em 2014 alcanou R$ 288,5 milhes e o

165

estoque, R$ 28,3 bilhes. Ocorreu, ainda, variao positiva de realizao da receita nesse perodo,
que passou de 0,68% em 2013 para 1,02% em 2014.
Dentre as modalidades, destacam-se o Paex, pelo maior ndice de realizao da receita em
2014 (47,7%), assim como os parcelamentos da Lei 11.941/2009 e o convencional, pelos
expressivos volumes em estoque.
Vale observar que o estoque total inscrito em Dvida Ativa da Unio aumentou de R$ 1.270,9
bilhes em 2013 para R$ 1.389,1 bilhes em 2014, o que corresponde a uma variao positiva de
9,3%. A esse respeito, a PCPR 2014 destaca que:
Inicialmente, a evoluo do estoque entre os anos de 2013 e 2014 deve ser inserida em um
contexto de alta da taxa bsica Selic, verificada durante o ano de 2014. Isso porque o citado ndice
responsvel pela atualizao dos valores inscritos em Dvida Ativa da Unio. Dessa forma, quanto
maior a taxa Selic, maior ser a tendncia de evoluo do estoque da DAU.
Nesse sentido, enquanto o ano de 2013 transcorreu com uma taxa Selic que variou de 7,25% a
10% ao ano, o ano de 2014 caminhou com uma variao de 10% a 11,75% ao ano. Como se v,
houve um substancial incremento do ndice de reajuste dos dbitos inscritos em Dvida Ativa, a
justificar a evoluo do estoque em 9,30% verificada entre os anos de 2013 e 2014.
Dvida Ativa administrada pela PGF
A dvida ativa sob administrao da PGF compreende os crditos de qualquer natureza
pertencentes s fundaes e s autarquias federais, exceto o Banco Central do Brasil, cuja dvida
ativa de responsabilidade de sua prpria Procuradoria-Geral.
Verifica-se na tabela seguinte, elaborada a partir de informaes gerenciais constantes da
PCPR 2014, o acrscimo da arrecadao e do estoque de 2013 para 2014, respectivamente em
16,1% e 215,9%. A arrecadao avanou de R$ 3,0 bilhes para quase R$ 3,2 bilhes, ao passo que
o estoque foi ampliado de R$ 5,5 bilhes para R$ 18,7 bilhes. Com isso, a proporo entre
arrecadao e estoque passou de 50,9% em 2013 para 18,7% em 2014.
Arrecadao e estoque da dvida ativa sob administrao da PGF
R$ milhes

Exerccio
Parcelados
2013

Situao dos Crditos

Ajuizados
No ajuizados

Subtotal (A)
No parcelados

Ajuizados
No ajuizados

Subtotal (B)
Total (C) = (A+B)
Parcelados
2014

Ajuizado
No ajuizado

Subtotal (D)
No parcelados

Ajuizados
No ajuizados

Subtotal (E)
Total (F) = (D+E)
Fonte: PCPR 2014.

166

Arrecadao
15,28
77,32
92,60
36,83
2.879,71
2.916,54
3.009,14
183,98
124,30
308,28
130,58
3.053,90
3.184,48
3.492,76

Estoque
336,41
42,83
379,24
4.546,31
992,11
5.538,42
5.917,66
3.566,14
1.154,67
4.720,81
10.930,93
3.039,77
13.970,70
18.691,51

Dvida Ativa administrada pela PGBCB

A dvida ativa do Banco Central do Brasil compreende os crditos inscritos pela prpria
autarquia, sob administrao de sua Procuradoria-Geral (PGBCB).
A tabela a seguir foi elaborada com base nas informaes gerenciais prestadas pelo Banco
Central na PCPR 2014.
Arrecadao e estoque da dvida ativa sob administrao da PGBCB
R$ milhes

Exerccio

2013

2014

Situao dos Crditos

Ajuizados
Parcelados
No ajuizados
Subtotal (A)
Ajuizados
No parcelados
No ajuizados
Subtotal (B)
Total (C) = (A+B)
Ajuizados
Parcelados
No ajuizados
Subtotal (D)
Ajuizados
No parcelados
No ajuizados
Subtotal (E)
Total (F) = (D+E)

Arrecadao
499,80
0,27
500,07
3,94
0,00
3,94
504,01
840,12
0,21
840,33
28,69
0,03
28,72
869,05

Estoque
12.092,62
92,77
12.185,39
27.531,89
96,87
27.628,76
39.814,15
11.232,69
94,53
11.327,22
29.122,42
51,96
29.174,38
40.501,60

Fonte: PCPR 2014.

Com relao arrecadao da dvida ativa do Bacen, tambm houve elevao considervel de
2013 para 2014, alcanando o montante de R$ 869 milhes. J o estoque da dvida ativa nesse
perodo aumentou 1,7% e atingiu R$ 40,5 bilhes. Esses valores informados englobam tanto o
Banco Central (rgo Siafi 25201), que integra os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social
(OFSS), quanto a Autoridade Monetria (rgo Siafi 25280), que no integra os OFSS.
Com respeito dvida ativa do Banco Central do Brasil rgo 25201, cumpre mencionar
que a arrecadao e o estoque esto registrados no Siafi, conforme apresentado na tabela seguinte.
Ressalte-se que o valor do estoque foi contabilizado no Siafi a partir de 2014, em atendimento
recomendao expedida nas Contas do Governo de 2013.
Arrecadao e estoque da dvida ativa do Bacen no OFSS
R$

rgo

Conta
Contbil

25201 (OFSS) 4.1.9.3.2.99.01

25201 (OFSS) 1.2.2.1.1.02.01

Descrio
Receita de Dvida Ativa no Tributria
Crditos Inscritos em Dvida Ativa no tributria

Saldo em
31/12/2013
(A)
7.162.342
(*)

Saldo em
31/12/2014
(B/A) -1 %
(B)
25.870.668
261,2
29.359.924.658
-

Fonte: Siafi.
(*)

Em 31/12/2013 o estoque da dvida ativa do Bacen no estava registrado no Siafi.

Cabe ressaltar, contudo, que a total ausncia de expectativa quanto ao recebimento desses
crditos, manifestada reiteradamente pelo Bacen a esta Corte de Contas, est refletida no montante
da proviso para perdas (conta retificadora 1.2.2.1.1.90.00), equivalente a 100% do saldo em
carteira (R$ 29,4 bilhes, posio em 31/12/2014). Com efeito, tal proviso tem amparo nas
Normas e no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (NBCASPs e MCASP), bem
como no Manual Siafi (macrofuno 021112 Dvida Ativa da Unio).

167

Dvida Ativa: anlise consolidada

Com relao arrecadao da dvida ativa da Unio em todas as gestes em 2014, como
mostra a tabela seguinte, o valor da receita realizada, obtido por consulta s informaes contbeis
do Siafi Gerencial, foi de R$ 13,54 bilhes, o que compatvel com os valores de recebimento do
principal e dos juros e multas da dvida ativa (R$ 13,53 bilhes) e as dedues de receita antecipada
de R$ 7,6 milhes, segundo consta na Prestao de Contas da Presidente da Repblica de 2014.
Vale destacar que a diferena refere-se ao recebimento evidenciado na conta 4.2.5.6.0.00.00
Receita da Dvida Ativa - Alienao de Estoques de Caf, no valor de R$ 996.847,77.
Arrecadao e Estoque da Dvida Ativa por rgo
R$
2013
rgo

Justica Federal

2014

Arrecadao

Estoque

Arrecadao

Estoque

(A)

(B)

(C)

(D)

(A/B)

(C/D)

(C/A)-1

(D/B)-1

12.377,16

12.377,16

0,00

3.047.435,95

36.098.771,30

3.583.470,62

43.618.320,99

8,44

8,22

17,59

20,83

13.072,08

1.197.937,31

19.797,80

1.363.577,07

1,09

1,45

51,45

13,83

Mapa

649.919,74

1.027.719,51

58,13

MCT

46.514,67

615.512,50

1.223,27

21.334.636.859,27

1.391.891.191.696,33

9.086.132.948,14

1.432.538.023.081,56

1,53

0,63

(57,41)

2,92

165.188,77

966.706.550,36

146.892,22

981.485.768,70

0,02

0,01

(11,08)

1,53

44.162.152,10

284.500.163,99

37.144.701,71

293.472.924,57

15,52

12,66

(15,89)

3,15

1.462.870,81

7.396.082,01

3.828.388,89

7.416.324,69

19,78

51,62

161,70

0,27

41.751.489,47

667.340.246,97

127.165.457,00

910.852.513,56

6,26

13,96

204,58

36,49

Presidncia da Repblica
MPOG

MF
MEC
MDIC
MJ
MME
MPS

3.989.610.198,31

5.168.156.962,02

4.281.115.188,35

5.271.082.309,03

77,20

81,22

7,31

1,99

MS

589.487,94

1.248.229.071,60

1.027.886,74

1.934.410.171,57

0,05

0,05

74,37

54,97

MT

54.911,11

32.083.349,31

46.547,03

86.486.470,60

0,17

0,05

(15,23)

169,57

MC

4.218.176,14

2.617.380.374,27

33.547,35

2.617.380.374,27

0,16

0,01

(91,44)

0,00

650.535,60

8.173.911,14

361.160,31

19.468.733,25

7,96

0,36

(89,35)

138,18

MMA

3.569,23

3.819.341.186,26

69.302,90

4.749.994.810,23

0,00

0,00

1.841,68

24,37

MDA

87.934,26

40.421.267,44

119.283,95

40.446.076,69

0,22

0,29

35,65

0,06

MD

24.934,47

23.907,27

(4,12)

5.845.522,74

7.476.385,03

27,90
-

MinC

MI
MCidades

3.068,29

2.389,04

(22,14)

AGU

28.114,57

Total

25.421.178.318,21

1.406.794.075.470,21 13.542.492.215,90

1.449.502.990.218,97

1,81

0,93

(46,73)

3,04

Fonte: Siafi.

Em relao a 2013, a arrecadao lquida da dvida ativa da Unio de 2014 teve uma variao
negativa de 46,7%. J a razo entre arrecadao e estoque diminuiu de 1,81% para 0,93%, o que
reflete uma diminuio da capacidade de arrecadao da dvida ativa.
Todavia, conforme a tabela seguinte, verifica-se que, em 2013 e 2014, os totais de
arrecadao e estoque registrados no Siafi diferem da soma dos valores contidos nos sistemas
prprios de dvida ativa da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, da Procuradoria-Geral Federal
e da Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil. Destaque-se que as informaes sobre a dvida
ativa do Banco Central do Brasil contidas na PCPR 2014 englobam os rgos 25201 (OFSS) e
25280 (Autoridade Monetria).
Dvida Ativa da Unio Siafi X Sistemas Prprios PGFN/PGF/PGBCB 2013 e 2014
R$ milhes

Exerccio
2013

Sistemas
Siafi (A)
Sistemas Prprios

PGFN
168

Arrecadao
25.421,18
23.501,23

Estoque
1.406.794,08
1.270.948,58

Exerccio

Sistemas
PGF
Bacen
Total (B)
Diferena (C) = A-B
Siafi (D)
PGFN
PGF
Sistemas Prprios
Bacen
Total (E)
Diferena (F) = D-E

2014

Arrecadao
3.009,14
504,01
27.014,38
(1.593,20)
13.542,49
19.151,20
3.492,76
869,05
23.513,01
(9.970,52)

Estoque
5.917,66
39.814,15
1.316.680,39
90.113,69
1.449.502,99
1.389.137,64
18.691,51
40.501,60
1.448.330,75
1.172,24

Fontes: PCPRs 2013 e 2014 e Siafi.

Percebe-se que o valor da arrecadao da dvida ativa no Siafi, em 2013, foi de R$ 25,4
bilhes, enquanto a arrecadao registrada nos sistemas prprios somou R$ 27 bilhes, produzindo
diferena de R$ 1,6 bilho a menos no valor registrado no Siafi. J em 2014, o valor de arrecadao
consignado no Siafi correspondeu a R$ 13,5 bilhes, ao passo que a soma da arrecadao dos
sistemas prprios equivaleu a R$ 23,5 bilhes, o que resulta em diferena de R$ 9,97 bilhes a
menos na arrecadao registrada no Siafi.
Por sua vez, o estoque de dvida ativa constante do Siafi em 31/12/2013 foi de R$ 1.406,8
bilhes, enquanto a soma do estoque de dvida ativa inscrita nos sistemas prprios correspondeu a
R$ 1.316,7 bilhes, o que implica diferena lquida de R$ 90,1 bilhes. Ao final de 2014, a dvida
ativa registrada no Siafi foi de R$ 1.449,5 bilhes e o estoque da dvida ativa consignado nos
sistemas prprios somou R$ 1.448,3 bilhes, o que implica diferena lquida de R$ 1,2 bilho a
mais no estoque de dvida ativa registrado no Siafi.
A ausncia de conciliao entre os valores de arrecadao e estoque da dvida ativa constantes
do Siafi e dos sistemas de informao da PGFN, da PGF e da PGBCB gerou ressalva e
recomendao no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo de 2012. Deixa-se de
propor ressalva e recomendao a respeito dessas divergncias no exerccio de 2014 porque a PCPR
2014, a exemplo da PCPR 2013, apresenta explicaes sobre as diferenas entre os registros de
dvida ativa desses sistemas, as quais devero ser acompanhadas em futuros trabalhos.
Isso posto, a tabela seguinte, elaborada a partir de informaes do Siafi, apresenta a
composio do estoque da dvida ativa da Unio por rgo superior e gesto. A variao do estoque
de dvida ativa entre 2013 e 2014 foi de 3,04%, alcanando o montante final de R$ 1.449,5 bilhes.
Estoque da Dvida Ativa por rgo Superior e Gesto 2013 e 2014
R$

rgo Superior
Justia Federal
Justia Federal - Tesouro Nacional
Presidncia da Repblica
Instituto de Pesquisa Economica Aplicada
Agncia Nacional de Aviao Civil
MPOG
Fundao Instituto Bras. Geografia e Estatstica
Ministrio da Fazenda
MF - Tesouro Nacional
Comisso de Valores Mobilirios
Superintendncia de Seguros Privados
Banco Central do Brasil
Ministrio da Educao
Universidade Federal do Cear
Universidade Federal Fluminense
Universidade Federal do Par
Universidade Federal do Paran
Universidade Federal do Rio Grande do Norte

Cdigo Gesto
12000
00001
20000
11302
20214
20113
11301
25000
00001
17202
17203
17804
26000
15224
15227
15230
15232
15234
169

Estoque 2013

Estoque 2014

Var %

12.377,16

12.377,16

0,00

1.515.166,50
34.583.604,80

1.628.295,76
41.990.025,23

7,47
21,42

1.197.937,31

1.363.577,07

13,83

1.389.559.031.950,82
1.182.045.022,86
1.150.114.722,65
-

1.400.269.520.905,59
1.644.077.758,44
1.264.499.759,87
29.359.924.657,66

0,77
39,09
9,95
-

2.475.628,18
2.361.157,51
412.955,44
1.056.601,61
152.464,41

3.071.067,21
2.431.414,47
412.955,44
1.056.601,61
152.464,41

24,05
2,98
0,00
0,00
0,00

rgo Superior
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Universidade FederalVales Jequitinhonha e Mucuri
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaco
Fund .Coord. de Aperf. de Pessoal Nvel Superior
Instituro Nacional de Est. e Pesquisas Educaconais
Inst. Federal de Educao, Cienc. e Tec. do Cear
Inst. Fed. de Educao, Cienc. e Tec. do Maranho
Inst. Fed. de Ed., Cienc. e Tec. Mato Grosso do Sul
Inst. Fed. de Educao, Cienc. e Tec. de So Paulo
Fundao Joaquim Nabuco
Min. do Desenv, Ind. e Com. Exterior
Instituto Nac. de Metr. Norm. e Qual. Industrial
Instituto Nacional de Propriedade Industrial
Superintendncia da Zona Franca de Manaus
Ministrio da Justia
MJ - Tesouro Nacional
Fundao Nacional do ndio
Ministrio de Minas e Energia
MME -Tesouro Nacional
Agncia Nacional do Petrleo
Ministrio da Previdncia Social
Superintendncia.Nac. de Previd. Complementar
Instituto Nacional do Seguro Social
Ministrio da Sade
Fundao Oswaldo Cruz
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
Agncia Nacional de Sade Suplementar
Ministrio dos Transportes
Agncia Nacional de Transportes Terrestres
Depto. Nacional de Infraestrutura de Transportes
Ministrio das Comunicaes
Fundo de Univers. dos Serv. de Telecomunicaes
Agncia Nacional de Telecomunicaes
Ministrio da Cultura
Agncia Nacional do Cinema
Fundao Cultural Palmares
Ministrio do Meio Ambiente
Ibama
Instituto Chico Mendes de Cons. da Biodiversidade
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
Instit. Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
Ministrio da Integrao Nacional
Departamento Nacional de Obras contra as Secas
Total

Cdigo Gesto
15235
15243
15253
15279
26290
26405
26408
26415
26439
34202
28000
18205
18801
19205
30000
00001
19208
32000
00001
32205
33000
33206
57202
36000
25201
36212
36213
39000
39250
39252
41000
14902
41231
42000
20203
34208
44000
19211
44207
49000
37201
53000
11203

Estoque 2013
3.753.008,30
30.440,26
854.819.384,53
7.554.490,07
89.604.292,84
254.100,65
1.607.701,22
2.540.567,50
83.757,84
237.824.107,12

Estoque 2014
Var %
4.317.615,09
15,04
30.440,26
0,00
858.195.872,38
0,39
7.554.490,07
0,00
99.375.212,42
10,90
530.020,45 108,59
1.607.701,22
0,00
3.188,16
2.655.146,28
4,51
91.579,23
9,34

46.676.056,87

237.824.107,12
9.054,34
55.639.763,11

0,00
19,20

1.881,40
7.394.200,61

1.881,40
7.414.443,29

0,00
0,27

2.420,86
667.337.826,11

2.420,86
910.850.092,70

0,00
36,49

4.611.607,59
5.163.545.354,43

5.540.969,40
5.265.541.339,63

20,15
1,98

2.035.137,04
40.669.443,59
1.205.524.490,97

2.247.472,78
81.033.705,80
1.851.128.992,99

10,43
99,25
53,55

31.528.922,74
554.426,57

85.471.644,71
1.014.825,89

171,09
83,04

62.803.858,99
2.554.576.515,28

62.803.858,99
2.554.576.515,28

0,00
0,00

7.098.104,70
1.075.806,44

18.392.926,81
1.075.806,44

159,12
0,00

3.819.341.186,24
0,02

4.749.994.810,21
0,02

24,37
0,00

40.421.267,44

40.446.076,69

0,06

5.845.522,74
1.406.794.075.470,21

7.476.385,03
1.449.502.990.218,97

27,90
3,04

Fonte: Siafi.

Ressalte-se o montante do estoque da dvida ativa do Ministrio da Fazenda na gesto

Tesouro, no valor de R$ 1.400 bilhes, o que corresponde a 96,6% do total da dvida ativa em 2014.
Em seguida, destacam-se o Bacen (R$ 29,4 bilhes), o INSS (R$ 5,3 bilhes), o Ibama (R$ 4,7
bilhes), a Agncia Nacional de Telecomunicaes (R$ 2,6 bilhes) e a Agncia Nacional de Sade
Suplementar (R$ 1,9 bilho).
Assinalem-se, tambm, as taxas expressivas de crescimento do estoque da dvida ativa nos
seguintes rgos: Agncia Nacional de Transportes Terrestres (171%), Agncia Nacional do Cinema
(159%), Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia do Cear (108%), Agncia Nacional
de Vigilncia Sanitria (99%) e Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (83%).

3.5.2 Execuo das Despesas Primrias

3.5.2.1 Despesas Obrigatrias e Discricionrias
As despesas primrias obrigatrias so aquelas nas quais o gestor pblico no possui
discricionariedade quanto determinao do seu montante, bem como ao momento de sua
170

realizao, por determinao legal ou constitucional. Por possurem tais caractersticas, essas
despesas so consideradas de execuo obrigatria e tm prioridade em relao s demais despesas,
tanto no momento de elaborao do oramento, quanto na sua execuo.
As despesas primrias discricionrias so aquelas em que o gestor pblico pode avaliar a
convenincia e oportunidade para sua realizao, bem como o montante a ser executado dentro dos
limites estabelecidos. Por essa discricionariedade, podem ser objeto de contingenciamento. Essas
despesas, conforme estabelecido pela LDO 2014, subdividem-se em trs categorias: discricionria e
no abrangida pelo PAC; discricionria e abrangida pelo PAC; discricionria e decorrente de
emendas individuais, categoria criada em 2014. A primeira categoria ser tratada por
discricionria; a segunda, por sem impacto fiscal, uma vez que as despesas do PAC podem ser
deduzidas do resultado primrio; e a terceira, por emenda individual.
O total de despesas primrias empenhadas apresentado a seguir para os anos de 2008 a
2014.
Despesas Primrias Empenhadas 2008 a 2014
R$ milhes

Indicador de Resultado EOF

2008

2009

Discricionrias

70.919

73.446 86.842 80.598

Discricionrias decorrente de emenda individual

2012

2013

90.522

2014

96.365

95.601

6.141

53.891

63.142

53.604

Obrigatrias

565.630 630.336 704.758 796.523

880.055

983.539

1.098.737

Total Despesas Primrias

649.952 730.890 821.328 912.494 1.024.468 1.143.046

1.254.083

13.403

2011

27.108 29.728 35.373

Discricionrias sem impacto fiscal

2010

Fonte: Siafi Gerencial.

Conforme se verifica na tabela anterior, houve uma reduo no montante das despesas
primrias sem impacto fiscal empenhadas em 2014 em relao a 2013. Essas despesas, que vinham
aumentando sua participao no conjunto de despesas primrias ao longo do perodo de 2008 a
2013, de 2,1% em 2008 para 5,5% em 2013, passaram a representar 4,3% das despesas primrias
empenhadas de 2014. Observa-se que as referidas despesas tiveram um decrscimo de 15,1% entre
2013 e 2014.
As despesas discricionrias tiveram um crescimento de 5,6% de 2013 para 2014,
considerando inclusive as decorrentes de emendas individuais.
A participao das despesas obrigatrias no conjunto das despesas primrias, de 2013 para
2014, passou de 86,0% para 87,6%, tendo os seus montantes aumentados em 11,7%, taxa superior
ao crescimento total das despesas primrias no perodo, que foi de 9,7%.
Se for analisado o perodo de 2008 a 2014, constata-se que o crescimento das despesas
primrias discricionrias, incluindo as decorrentes de emendas em 2014, foi menor do que o das
demais despesas primrias. No perodo, as despesas discricionrias cresceram 43,4%, enquanto que
as despesas obrigatrias aumentaram 94,2% e as despesas sem impacto fiscal, relacionadas ao PAC,
elevaram-se em 300,0%. No conjunto, as despesas primrias cresceram 93,0%. Assim, a proporo
das despesas primrias discricionrias, em relao s despesas primrias sem impacto fiscal, tem se
reduzido ao longo dos anos.
A tabela a seguir detalha a execuo oramentria e financeira das despesas primrias
obrigatrias, por grupo de despesa, em 2014.

171

Execuo Oramentria e Financeira das Despesas Obrigatrias em 2014

R$ milhes

Grupo de Despesa

Dotao
Atualizada

Dotao Inicial

Despesas
Empenhadas

Despesas
Liquidadas

Despesa Executada
por Inscrio em
Restos a Pagar no
processados

Valores Pagos

Pessoal e Encargos Pessoais

224.398

223.647

222.993

222.055

221.263

939

Outras Despesas Correntes

859.628

895.127

874.268

832.656

808.717

41.612

1.362

1.076

1.037

668

655

369

580

439

439

287

287

152

Investimentos
Inverses Financeiras
Reserva de Contingncia
Total

250

1.086.218

1.120.289

1.098.737

1.055.666

1.030.922

43.072

Fonte: Siafi Gerencial.

As despesas obrigatrias foram fixadas na LOA 2014 em R$ 1.086,2 bilhes, sendo

atualizadas para R$ 1.120,3 bilhes. No que tange a execuo oramentria e financeira, 98,0% da
dotao atualizada foram empenhados, 94,2% foram liquidados, 92,0% foram pagos e 3,8%,
inscritos em restos a pagar no processados.
Dos itens apresentados, o grupo Outras Despesas Correntes engloba as despesas relacionadas
a transferncias a estados e municpios, aposentadorias e penses do RGPS, seguro desemprego,
abonos PIS-Pasep, materiais de consumo, servios terceirizados, subvenes econmicas, dentre
outras, e representa 79,6% do total das despesas empenhadas. Os restos a pagar de Outras Despesas
Correntes representam 3,8% das despesas empenhadas, mostrando que h pouca margem para
postergao desses pagamentos.
Uma parcela pequena de investimentos considerada obrigatria (cerca de R$ 1 bilho),
sendo a maior parte executada como despesa discricionria, enquanto que as despesas de pessoal
representam 20,3% do total das despesas obrigatrias empenhadas.
As despesas discricionrias (discricionria, decorrente de emenda individual e sem impacto
fiscal) empenhadas representaram, em 2014, 12,4% do total das despesas primrias empenhadas. A
tabela a seguir detalha a execuo oramentria e financeira das despesas discricionrias, por grupo
de despesa, em 2014:
Execuo Oramentria e Financeira das Despesas Discricionrias em 2014
R$ milhes

Grupo de Despesa

Dotao
Atualizada

Dotao Inicial

Despesas
Empenhadas

Despesas
Liquidadas

Despesa Executada
por Inscrio em
Restos a Pagar no
processados

Valores Pagos

Outras Despesas Correntes

88.281

95.941

81.702

65.282

63.341

16.420

Investimentos

80.044

81.260

54.975

20.975

18.404

34.032

Inverses Financeiras

16.634

20.201

18.670

12.716

12.668

5.954

Reserva de Contingncia
Total

40

40

184.998

197.442

155.346

98.940

94.414

56.406

Fonte: SIAFI Gerencial

Execuo Oramentria e Financeira das Despesas Discricionrias de Investimentos em 2014

R$ milhes
Investimentos Discricionrios
Discricionrias
Discricionrias decorrente de emenda

Dotao
Inicial

Dotao
Atualizada

Despesas
Empenhadas

Despesas
Liquidadas

Despesa Executada por

Valores Pagos Inscrio em Restos a
Pagar no processados

29.579

32.252

15.465

5.558

5.126

9.907

7.471

7.581

5.547

164

122

5.383

172

Dotao
Inicial

Investimentos Discricionrios

Dotao
Atualizada

Despesas
Empenhadas

Despesa Executada por

Valores Pagos Inscrio em Restos a
Pagar no processados

Despesas
Liquidadas

individual
Discricionrias sem impacto fiscal

42.993

41.426

33.963

15.221

13.156

18.742

Total

80.044

81.259

54.975

20.943

18.404

34.032

Fonte: Siafi Gerencial.

As despesas discricionrias de investimentos, cuja dotao atualizada foi de R$ 81,3 bilhes,

incluam R$ 41,4 bilhes a serem executados como despesas discricionrias sem impacto fiscal,
relacionadas ao Programa de Acelerao do Crescimento. Do valor empenhado sem impacto fiscal,
R$ 34 bilhes, apenas R$ 15,2 bilhes foram liquidados e R$ 18,8 bilhes, inscritos em restos a
pagar.
No caso das demais despesas primrias discricionrias de investimentos, isto , aquelas no
relacionadas ao PAC, que totalizaram R$ 39,8 bilhes (dotao atualizada), foram empenhados
apenas R$ 21 bilhes (cerca de 53% da dotao atualizada), com pagamento de R$ 5,2 bilhes e
inscrio em restos a pagar de R$ 15,3 bilhes.
3.5.2.2 Despesas com Pessoal
A seguir, so apresentados os valores consolidados da execuo da despesa com pessoal da
Unio em 2013 e 2014, bem como os percentuais dos limites de gastos com pessoal previstos na
LRF, comparando-se as informaes divulgadas nos Relatrios de Gesto Fiscal entre os dois
exerccios.
Despesa Total com Pessoal da Unio 2013 e 2014
R$ milhes
Despesa
Empenhada 2013

Discriminao
Despesa Bruta com Pessoal (I)

2014
/2013

Despesa
Empenhada 2014

222.367

239.801

7,84%

129.218

137.997

6,79%

92.763

101.423

9,33%

385

381

(1,04)%

(32.694)

(36.710)

(12,28%)

(391)

(421)

(7,67)%

(-) Decorrentes de Deciso Judicial

(5.744)

(5.169)

10,01%

(-) Despesas de Exerccios Anteriores

(1.865)

(1.539)

17,48%

(-) Inativos com Recursos Vinculados

(24.694)

(29.580)

(19,78%)

Total da Despesa Lquida com Pessoal (III) = (I - II)

189.673

203.091

7,07%

Receita Corrente Lquida RCL (IV)

656.094

641.578

(2,21%)

% do Total da Despesa Lquida com Pessoal sobre a RCL (V) = [(III) / (IV)] x 100%

28,91%

31,65%

Limite Mximo (inciso I, art. 20 da LRF)

50,00%

328.047

320.789

(2,21%)

Limite Prudencial (pargrafo nico, art. 22 da LRF) - 95% do Limite Legal

47,50%

311.645

304.750

(2,21%)

Pessoal Ativo
Pessoal Inativo e Pensionistas
Outras despesas de pessoal decorrentes de contratos de terceirizao (LRF, art. 18, 1)
Despesas no Computadas (art. 19, 1, da LRF) (II)
(-) Indenizaes por Demisso e Incentivos Demisso Voluntria

(-) Convocao Extraordinria (inciso II do 6 do art. 57 da CF)

Fonte: Relatrio de Gesto Fiscal Consolidado - Exerccios 2013 e 2014.

Dos valores contidos na tabela anterior, verifica-se que em 2014 os Poderes Executivo,
Legislativo, Judicirio e o Ministrio Pblico da Unio, analisados de maneira consolidada,
respeitaram os limites de despesa com pessoal estabelecidos pelos arts. 20 e 22 da LRF, quais
sejam: limites mximo (50% da RCL) e prudencial (95% do limite mximo ou 47,5% da RCL),
respectivamente.
A despesa lquida com pessoal (despesa bruta menos despesas no computadas) apresentou
elevao de R$ 13,4 bilhes em relao aos gastos em 2013, ou 7,07%. No que se refere s despesas
173

no computadas, conforme disposto no art. 19, 1, da LRF, percebe-se em 2014 uma elevao de
12,28% em relao a 2013.
A tabela seguinte apresenta o total da despesa com pessoal, bem como os respectivos limites,
segregados pelos Poderes e rgos federais mencionados no art. 20 da LRF.
Despesas com Pessoal por Poder e rgo Federal 2014
% da RCL

Poder / rgo

Despesa
Lquida com
DLP/RCL
Pessoal1
(DLP)
(A)

Poder Executivo

Limite
Mximo

Limite
Prudencial2

Limite
Alerta
TCU3

Realizado
/ Limite
Mximo

Realizado/
Limite
Prudencial

Realizado/
Limite
Alerta
TCU

(B)

(95% x B)

(90% x B)

(A/B)

(A/C)

(A/D)

173.391

27,02%

40,90%

38,86%

36,81%

66,08%

69,56%

73,42%

Poder Legislativo

6.957

1,08%

2,50%

2,38%

2,25%

43,37%

45,66%

48,19%

Poder Judicirio

19.994

3,12%

6,00%

5,70%

5,40%

51,94%

54,67%

57,71%

2.749

0,43%

0,60%

0,57%

0,54%

71,42%

75,17%

79,35%

203.091

31,65%

50,00%

47,50%

45,00%

63,31%

66,64%

70,34%

Ministrio
Pblico
Total da Unio

Fonte: RGFs do 3 quadrimestre de 2014.

(1)

Art. 20 da LRF.

(2)

Pargrafo nico do art. 22 da LRF.

(3)

Art. 59, inciso II, 1, da LRF.

O nvel de comprometimento dos limites dos Poderes e rgos (coluna Realizado/Limite

Mximo), que vinha caindo desde 2010, subiu em 2014, ou seja, no conjunto da Unio, a relao
Despesa Lquida de Pessoal sobre a Receita Corrente Lquida de 2014 foi superior quela de 2010.
Destaca-se o expressivo aumento do comprometimento do Ministrio Pblico, que passou de
65,5%, em 2010, para 71,4%, em 2014. O nvel de comprometimento do limite de despesa de
pessoal do Executivo saiu de 63,6% em 2010 para 66,1% em 2014. O Poder Judicirio, por sua vez,
saiu de 52,9% em 2010 para 51,9% em 2014. O Poder Legislativo, na mesma linha que o Poder
Judicirio, saiu de 44,0% da RCL em 2010 para 43,4% em 2014. Essas informaes esto
evidenciadas no grfico a seguir.
Evoluo do Comprometimento dos Limites de Despesa com Pessoal (*)
% da RCL

Fonte: RGFs dos 3 quadrimestres de 2010, 2011, 2012, 2013 e 2014.

*Os limites de despesa com pessoal so estabelecidos individualmente por Poder e rgo autnomo, conforme o art. 20 da LRF.
Portanto, a apresentao por Poder meramente ilustrativa.

Na Unio como um todo, percebe-se que a despesa lquida com pessoal cresce desde 2010,
quando alcanou R$ 154 bilhes, at 2014, quando chegou a 203 bilhes, a uma mdia de 5,7% ao
174

ano, valor inferior variao mdia do IPCA no perodo, que foi de 6,1%. No entanto, em 2014, o
crescimento das despesas com pessoal foi de 7,1% em relao ao exerccio de 2013, acima,
portanto, da mdia do IPCA nos ltimos cinco anos e do prprio IPCA de 2014, que foi de 6,4%.
Despesas com Pessoal da Unio 2010 a 2014
R$ bilhes

250,0

189,7

200,0
167,9

169,5

2011

2012

203,1

153,8
150,0

100,0

50,0

0,0
2010

2013

2014

Fonte: Anexo II dos RGFs dos 3 quadrimestres de 2010, 2011, 2012, 2013 e 2014.

3.5.3 Programao Oramentria e Financeira e Contingenciamento

A Lei de Responsabilidade Fiscal determina, em seu art. 4, que as leis de diretrizes
oramentrias devero conter um anexo de metas fiscais. Com o objetivo de garantir os
instrumentos necessrios ao alcance das metas de resultado primrio ou nominal especificadas nas
respectivas LDOs, a mesma LRF estabelece, em seu art. 9, que, caso a realizao de receita no
seja compatvel com a meta fiscal, deve ser realizada limitao de empenho e de movimentao
financeira, tambm conhecida como contingenciamento oramentrio. De acordo com o 2 do
sobredito artigo, tal limitao no pode atingir as dotaes destinadas ao pagamento do servio da
dvida, as despesas constitucionais e legais e as despesas ressalvadas pela LDO, denominadas
despesas obrigatrias.
Os critrios e a forma da limitao de empenho para o exerccio de 2014 foram estabelecidos
nos trs artigos da Seo VIII da LDO 2014, denominada Da Limitao Oramentria e
Financeira. O art. 50, em consonncia com o art. 8 da LRF, determina o estabelecimento da
programao financeira e do cronograma de execuo mensal de desembolso em at trinta dias aps
a publicao da LOA.
Por sua vez, o art. 51 da LDO 2014 dispe que:
Se for necessrio efetuar a limitao de empenho e movimentao financeira de que trata o art. 9 da Lei
de Responsabilidade Fiscal, o Poder Executivo apurar o montante necessrio e informar a cada rgo
oramentrio dos Poderes Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico da Unio e da Defensoria
Pblica da Unio, at o vigsimo segundo dia aps o encerramento do bimestre, observado o disposto no
4.

O 4 do art. 51 da LDO 2014 define o contedo dos relatrios bimestrais de avaliao das
receitas e despesas primrias, contemplando informaes referentes necessidade de
contingenciamento e o seu montante. Por fim, o art. 52 regulamenta a execuo oramentria das
emendas parlamentares individuais.
175

A tabela seguinte apresenta as diversas programaes que vigoraram no decorrer do exerccio

de 2014 buscando-se atingir a meta de supervit primrio de R$ 116 bilhes. Na tabela so
apresentadas as estimativas de atingimento consignadas na Lei Oramentria Anual, no Decreto
Inicial de Programao Financeira, nas avaliaes bimestrais e respectivos decretos, bem como a
meta realizada em 2014.
Resultado Fiscal de 2014 Estimativas da LOA, dos Decretos de Programao Financeira e Valor Realizado

3,8%
2,0%

-30,5
2,5%
1,8%

Demais
Poderes
-0,3
2,5%
1,7%

Decreto 8.367
5 Avaliao

Valor Contingenciado/Descontingenciado
Estimativa de PIB - Governo Federal
Estimativa de PIB - Pesquisa Focus

Poder
Executivo

Decreto 8.320
4 Avaliao

746
625
0
121
-40
0
81
0
81
35
116

28/nov

Decreto 8.290
3 Avaliao

Novo Contingenciamento

742
621
0
121
-40
0
81
0
81
35
116

30/mai 30/jul 30/set

Decreto 8.261
2 Avaliao

752
663
0
89
-30
0
58
0
58
58
116

28/mar
Decreto 8.216
1 Avaliao

1. Receita Lquida
2. Despesa
3. Fundo Soberano do Brasil
4. Resultado do Tesouro (1-2+3)
5. Resultado da Previdncia
6. Discrepncia Estatstica
7. Resultado Primrio dos OFSS (4+5+6)
8. Resultado Primrio das Estatais
9. Resultado Primrio do Governo Federal (7+8)
10. Desoneraes de Tributos e PAC
11. Resultado Primrio - Meta LDO (9+10)

20/fev
Decreto 8.197
Programao
Financeira

Normativo

LOA 2014

20/jan

747
626
0
121
-40
0
81
0
81
35
116

748
627
0
121
-40
0
81
0
81
35
116

737
619
3,5
121
-41
0
84
0
81
35
116

699
643
3,5
59
-49
0
10
0
10
106
116
Reverso
Parcial
Todos
Poderes
10,1
0,5%
0,2%

No

No

No

2,5%
1,6%

1,8%
0,9%

0,9%
0,3%

Realizado 2014

R$ bilhes

685
646
0
39
-57
-3
-20
-2
-22
162
140

0,1%

Fontes: LOA 2014, Decretos de Programao Financeira e Relatrio de Avaliao do Cumprimento de Metas Fiscais, Relatrios de
Avaliao das Receitas e Despesas Primrias (primeiro ao quinto bimestres), Bacen e IBGE.

A primeira coluna da tabela apresenta as estimativas da LOA 2014, elaboradas a partir de uma
projeo de crescimento do PIB de 3,8%. As estimativas de receita lquida e despesas do Tesouro
so as maiores do exerccio, inclusive superiores aos valores realizados. A estimativa de dficit da
previdncia de R$ 30 bilhes, a menor das estimativas, frente ao dficit realizado de R$ 57
bilhes. Alm disso, para o atingimento da meta primria de R$ 116 bilhes, prevista uma
deduo de despesas do PAC e de desoneraes de tributos de R$ 58 bilhes (o limite mximo de
deduo ento permitido pela LDO era de R$ 67 bilhes).
A segunda coluna contm as projees do Decreto Inicial de Programao Financeira do
Poder Executivo (Decreto 8.197/2014), elaborado conforme estabelecido no art. 50 da LDO. As
estimativas desse decreto partem de projees menos otimistas de crescimento do PIB (2,5%),
reduzem as receitas do Tesouro em R$ 10 bilhes, e as despesas, em R$ 42 bilhes. O dficit
previsto para a previdncia aumenta em R$ 10 bilhes. A deduo a ttulo de PAC e desoneraes
reduzida em R$ 23 bilhes, passando para R$ 35 bilhes, e assim permanece at o decreto referente
quarta avaliao bimestral.
Em consequncia dessas estimativas, o Decreto Inicial estabeleceu um contingenciamento das
despesas discricionrias do Poder Executivo no valor de R$ 30,5 bilhes, em consonncia com o
5 do art. 51 da LDO. Esse pargrafo disps que se aplicaria somente ao Poder Executivo o
contingenciamento cuja necessidade fosse identificada fora da avaliao bimestral.

176

Em 20/3/2014, o Poder Executivo publicou o Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas

Primrias referente ao primeiro bimestre. Nesse relatrio, com as mesmas projees de crescimento
do PIB do Decreto Inicial, previu-se um aumento das receitas de R$ 4,2 bilhes e, das despesas, de
R$ 4,4 bilhes. Estabeleceu-se, ento, um contingenciamento total de R$ 30,8 bilhes (R$ 30,5
bilhes referentes ao Poder Executivo, j contingenciados inicialmente, e R$ 261,8 milhes de
responsabilidade dos demais Poderes e rgos autnomos).
importante ressaltar que esses foram os nicos contingenciamentos ocorridos em 2014. Nas
trs avaliaes subsequentes, as alteraes previstas nas receitas (includa, no terceiro bimestre, a
previso de utilizao de R$ 3,5 bilhes de recursos do Fundo Soberano) foram totalmente
compensadas pelas variaes nas estimativas de gastos obrigatrios. Uma vez que o
contingenciamento das despesas discricionrias e obrigatrias sujeitas programao financeira
decorrncia das estimativas de variao das receitas primrias e das despesas obrigatrias que, no
caso, se compensaram nos respectivos relatrios, o governo federal avaliou que as sucessivas
projees indicavam a possibilidade de manuteno dos limites de empenho e pagamento fixados
no Decreto 8.216/2014, elaborado de acordo com as estimativas do relatrio de avaliao do
primeiro bimestre.
A tabela seguinte detalha as variaes nas estimativas compensatrias das receitas primrias e
das despesas obrigatrias, previstas nos relatrios de avaliao do segundo, terceiro e quarto
bimestres.
Resultado Fiscal de 2014 Variao das Estimativas em Relao ao Decreto Anterior
R$ milhes

30/mai
Normativo

30/jul

30/set

Decreto 8.261 Decreto 8.290 Decreto 8.320

2 Avaliao 3 Avaliao 4 Avaliao

1. Receita Primria Total

Receita Administrada pela RFB, exceto RGPS
Arrecadao do RGPS
Receitas No Administradas pela RFB
2. Transferncias Constitucionais e Legais a Entes Subnacionais
3. Receita Lquida
4. Saque Fundo Soberano
5. Despesas Obrigatrias
Complemento do FGTS
Crditos Extraordinrios
Despesas Custeadas com Doaes e Convnios
Discricionrias conta de rec. prprios dos Outros Poderes
Benefcios da Previdncia
Pessoal e Encargos
Auxlio CDE
Subsdios Subvenes e Proagro
Demais variaes
6. Despesas Discricionrias (3+4-5)

1.201
999
0
202

(1.474,0)
(3.645)
0
2.171

(12.640)
(14.744)
0
2.103

(2.188)

(2.099)

1.201

714,5

(10.541)

3.500

1.201
0
1.109
92
0

714,5
200
495,5
0
19

(7.041)
200
476

525
(2.218)
(4.000)
(3.061)
1.037
0

Fonte: Relatrios de Avaliao das Receitas e Despesas Primrias (segundo ao quarto bimestres).

Em relao s receitas administradas pela RFB, exceto a arrecadao do RGPS, importante

considerar que a arrecadao do Imposto sobre a Renda responde por 40% desse conjunto, e nas
avaliaes referentes ao segundo, terceiro e quarto bimestres havia estimativas de reduo do valor
a ser arrecadado (redues de R$ 4 bilhes, R$ 2 bilhes e R$ 2 bilhes, respectivamente). Por
outro lado, o subitem Outras Receitas Arrecadadas pela RFB (composto por receitas de loterias,
177

Cide Remessas ao Exterior e Demais Receitas), que correspondeu a 4% do conjunto, teve

majoraes de R$ 8 bilhes na avaliao do segundo bimestre e de R$ 5 bilhes na do terceiro, e
uma reduo de R$ 5 bilhes na quarta avaliao bimestral.
A quinta avaliao bimestral e seu respectivo decreto apresentam caractersticas peculiares,
pois no foram elaborados em funo da meta de resultado primrio ento vigente supervit de R$
116 bilhes, com permisso de abatimento de at R$ 67 bilhes de despesas do PAC e de
desoneraes tributrias. Sob a justificativa de que fora encaminhado ao Congresso Nacional um
projeto de lei propondo a excluso da totalidade das despesas do PAC e das desoneraes tributrias
para fins de apurao da meta fiscal, o Decreto 8.367/2014 projetou uma deduo de R$ 106 bilhes
a esse ttulo. Nos termos do respectivo Relatrio de Avaliao:
12. Nesse contexto, o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional, por intermdio da Mensagem n
365, de 10 de Novembro de 2014, Projeto de Lei que altera a LDO2014 (PLN n 36/2014) no sentido de
ampliar a possibilidade de reduo da meta de resultado primrio no montante dos gastos relativos s
desoneraes de tributos e ao PAC. Ou seja, em caso de aprovao do referido projeto, o valor que for
apurado, ao final do exerccio, relativo a desoneraes e a despesas com o PAC, poder ser utilizado para
abatimento da meta fiscal. O presente relatrio j considera o projeto de lei em questo, indicando
aumento de R$ 70,7 bilhes na projeo do abatimento da meta fiscal. Isso posto, o abatimento previsto,
neste Relatrio, de R$ 106,0 bilhes, o que compatvel com a obteno de um resultado primrio de
R$ 10,1 bilhes.

Nesse relatrio de avaliao, os rgos centrais de oramento e finanas do governo federal

adotaram uma previso de crescimento do PIB de 0,5% em 2014, aumentaram o valor de
abatimento da meta em R$ 71 bilhes, previram uma reduo na receita lquida de R$ 38 bilhes,
um aumento nas despesas obrigatrias de R$ 22 bilhes e ainda indicaram uma reduo de R$ 10,1
bilhes no contingenciamento efetuado aps a primeira avaliao bimestral. Entre as receitas
administradas pela RFB, o item projetado que sofreu o maior decrscimo em relao ao valor
estimado no decreto anterior foi o Imposto sobre a Renda, com reduo de R$ 9,4 bilhes. Por sua
vez, as despesas obrigatrias que apresentaram maiores aumentos nas estimativas foram o Abono
Salarial e Seguro Desemprego (R$ 9 bilhes) e Benefcios da Previdncia (R$ 8 bilhes). Nessa
ampliao de R$ 10,1 bilhes dos limites de empenho e movimentao financeira, a cota de
aumento do Poder Executivo foi de R$ 10,0 bilhes (includa ampliao de R$ 445 milhes nas
emendas parlamentares individuais) e a cota dos Poderes Legislativo e Judicirio e MPU foi de
R$ 104 milhes.
A meta de supervit primrio para a Unio, conforme a LDO 2014, foi fixada em R$ 116,1
bilhes. Contudo, para fins de apurao da meta, o art. 3 da LDO 2014 previu, originalmente, a
possibilidade de reduo dessa meta em at R$ 67,0 bilhes, referentes aos investimentos do PAC e
s desoneraes tributrias. Por sua vez, a LOA 2014 considerou a meta de supervit primrio da
Unio de R$ 116,1 bilhes e o abatimento de R$ 58,0 bilhes, dentro, portanto, do limite permitido
pelo art. 3 da LDO 2014.
Conforme j relatado, em cumprimento ao 5 do art. 51 da LDO 2014, foi publicada pela
Secretaria do Tesouro Nacional e pela Secretaria de Oramento Federal, em 20/2/2012, uma
avaliao das receitas e despesas primrias. Segundo a citada avaliao, considerando-se a
reavaliao da projeo das receitas e despesas, decidiu-se, preventivamente, reduzir os limites de
empenho e movimentao financeira em relao ao previsto na LOA 2014 at que se fizesse a
avaliao bimestral de que trata o art. 9 da LRF.
Nessa esteira, foi editado pelo Poder Executivo o Decreto Inicial de Programao
Oramentria e Financeira, Decreto 8.197, de 20/2/2014, que efetivou a limitao de empenho e
178

movimentao das despesas discricionrias em R$ 30,5 bilhes no mbito do Poder Executivo. A

par disso, o decreto estabeleceu metas quadrimestrais para o resultado primrio e metas bimestrais
de realizao de receitas primrias. Segundo o Anexo X do mencionado decreto, as metas
quadrimestrais do exerccio de 2014 para o resultado primrio do governo federal, abrangendo os
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e das Empresas Estatais Federais, foram de R$ 27,7
bilhes, R$ 39,2 bilhes e R$ 80,7 bilhes, respectivamente no primeiro, segundo e terceiro
quadrimestres.
Conforme ressaltado no Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do 2
Quadrimestre de 2014, publicado em setembro de 2014, verificou-se que, aps o encerramento de
agosto, ou seja, ao final do 2 quadrimestre e do 4 bimestre de 2014, o governo federal havia
realizado supervit primrio de R$ 356,8 milhes, valor 99,02% inferior meta de R$ 39,2 bilhes
prevista no citado decreto de programao oramentria e financeira e reiterada na terceira avaliao
bimestral, que culminou na edio do Decreto 8.290/2014, conforme a tabela seguinte.
Avaliao do Cumprimento da Meta Fiscal da Unio Janeiro a Agosto de 2014
R$ milhes

Esfera
Governo Federal
Governo Central
Empresas Estatais Federais
PAC
Aes art. 3 da
LDO 20141
Desoneraes

Meta
Decreto
8.290/2014
63.215,2
63.000,0
215,2

Meta
Ajustada1

Resultado
Realizado2

[A]

[B]

24.000,0

24.000,0

39.215,2
39.000,0
215,2

356,8
1.524,2
-1.167,3
42.292,1
67.199,0

Desvio
[C]=[B]-[A]
-38.858,4
-37.475,8
-1.382,5

[D]=[C]/[A]
-99,09%
-96,09%
-642,39%

Fontes: Bacen, SOF e STN.

(1) O art. 3 da LDO 2014, em sua redao original, definia a possibilidade de reduo da meta em at R$ 67,0 bilhes
(realizao do PAC e de desoneraes de tributos). Para essa avaliao foi utilizado o abatimento de R$ 24,0 bilhes,
conforme estabelecido pelo Decreto 8.290/2014;
(2) Resultado pelo critrio "abaixo-da-linha", divulgado pelo Bacen.

No obstante tal descompasso entre o resultado primrio alcanado at o 2 quadrimestre e a

meta prevista, o Relatrio de Avaliao do quarto bimestre, emitido em 22/9/2014, considerou que
seria possvel a manuteno dos limites de empenho e movimentao financeira. Segundo o referido
relatrio, a reviso das estimativas de receita, apontando decrscimo de R$ 10,5 bilhes, seria
parcialmente atenuada por previso de saque do Fundo Soberano do Brasil (FSB) de R$ 3,5 bilhes,
resultando em diminuio de ingressos de R$ 7 bilhes, com projeo de reduo de despesas
primrias de execuo obrigatria em montante equivalente.
Desde o momento da verificao da ocorrncia de desvio do resultado primrio no segundo
quadrimestre (quarto bimestre) em relao meta fiscal quadrimestral estabelecida no art. 9 e no
Anexo X do Decreto 8.197/2014 (R$ 38,8 bilhes ou 99,09% em termos percentuais), impunha-se
ao Poder Executivo Federal a obrigao de apurar o montante necessrio de contingenciamento e
informar a cada rgo oramentrio dos Poderes Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico da
Unio (MPU) e da Defensoria Pblica da Unio (DPU) at o 22 dia aps o encerramento do
bimestre, a teor do disposto no art. 9 da LRF, c/c o art. 51 da LDO 2014:
Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o
cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os
Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias
subsequentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de
diretrizes oramentrias.
Art. 51. Se for necessrio efetuar a limitao de empenho e movimentao financeira de que trata o art. 9
da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Poder Executivo apurar o montante necessrio e informar a cada

179

rgo oramentrio dos Poderes Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico da Unio e da Defensoria
Pblica da Unio, at o vigsimo segundo dia aps o encerramento do bimestre, observado o disposto no
4.

A tabela seguinte apresenta as variaes nas projees de despesa e receita do Relatrio de

Avaliao do quinto bimestre (Decreto 8.367/2014) em relao ao Decreto 8.320/2014 (quarto
bimestre) e a estimativa da necessidade de limitao de empenho, por fora do disposto no art. 9 da
LRF.
Resultado Fiscal de 2014 Variao das Estimativas do Decreto 8.367/2014 (5 avaliao) em relao
quelas do Decreto 8.320/2014 (4 avaliao)
R$ bilhes

28/nov
Normativo

Decreto 8.367
5 Avaliao

1. Receita Lquida
2. Despesas Obrigatrias
3. Abatimento de Meta
4. Despesas Discricionrias (1-2+3)

-38,37
22,16
70,67
10,14

Estimativas da necessidade de
contingenciamento de acordo
com as metas da LDO em
vigor na poca
-38,37
22,16
32(1)
-28,54

Fonte: Relatrio de Avaliao das Receitas e Despesas Primrias (5 bimestre).

(1) Considerando que o limite mximo fixado na LDO era de R$ 67 bilhes e o que o Decreto 8320/2014 previa uma deduo de R$ 35
bilhes, estaria de acordo com a legislao em vigor aumentar em at R$ 32 bilhes a projeo de abatimento da meta.

De fato, conforme demonstrado, ao final do quinto bimestre de 2014, em face da reduo da

receita lquida de R$ 38,37 bilhes e do aumento das despesas obrigatrias de R$ 22,16 bilhes,
seria necessrio reduzir o limite para execuo das despesas discricionrias em R$ 28,54 bilhes.
Isso seria factvel por conta do aumento de R$ 32 bilhes no montante passvel de abatimento da
meta, at alcanar R$ 67 bilhes, valor mximo permitido na LDO 2014 ento vigente, a fim de se
atingir a meta de resultado primrio de R$ 116 bilhes.
Impende enfatizar que o montante de contingenciamento de R$ 28,5 bilhes seria suficiente
desde que as projees de receitas e despesas primrias contidas nos relatrios de avaliao
bimestrais fossem aderentes realidade do cenrio macroeconmico. Relevante assinalar, no
entanto, a discrepncia das informaes fiscais divulgadas pelo Poder Executivo referentes ao
quarto bimestre de 2014, pois, enquanto o Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas
Fiscais do 2 Quadrimestre apontava que o resultado primrio realizado at agosto de 2014 fora de
R$ 356 milhes, o Decreto 8.320, de 30/9/2014, editado com base no Relatrio de Avaliao de
Receitas e Despesas Primrias do 4 bimestre, indicava ainda a manuteno de um resultado
primrio previsto de R$ 80,1 bilhes para os trs quadrimestres do exerccio.
No obstante, conforme destacado no Relatrio de Avaliao do 5 bimestre, de 21/11/2014,
cujo excerto transcrito a seguir, a STN e a SOF alegaram que seria possvel ampliar o limite de
empenho e movimentao financeira das despesas discricionrias em R$ 10 bilhes, considerandose para isso, no o limite mximo de abatimento da meta em vigor (R$ 67 bilhes), mas sim o limite
de R$ 106 bilhes referente meta fiscal proposta no Projeto de Lei (PLN) 36/2014, submetido
apreciao do Congresso Nacional por meio da Mensagem Presidencial 365, de 10/11/2014.
4. Importa ressaltar que as estimativas constantes deste relatrio j consideram os efeitos da proposta
encaminhada pelo Poder Executivo (PLN n 36/2014) ao Congresso Nacional, de alterao da Lei n
12.919, de 24 de dezembro de 2013, que Dispe sobre as diretrizes para a elaborao e execuo da Lei
Oramentria de 2014 no sentido de ampliar a possibilidade de reduo da meta de resultado primrio no
montante dos gastos relativos s desoneraes de tributos e ao Programa de Acelerao do Crescimento
PAC.

180

Em face da deteriorao da situao fiscal com relao ao cenrio apontado no Relatrio de

Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do 2 Quadrimestre de 2014 e, considerando a
diminuio das receitas e o aumento das despesas primrias ressaltada no Relatrio de Avaliao
Oramentria do 5 bimestre, mais uma vez impunha-se ao Poder Executivo apurar o montante
necessrio de contingenciamento e informar a cada rgo oramentrio dos Poderes Legislativo
e Judicirio, do MPU e da DPU at o 22 dia aps o encerramento do bimestre, por fora do
disposto no art. 9 da LRF, c/c o art. 51 da LDO 2014.
Como relatado anteriormente, a STN e a SOF, ao avaliarem as receitas e despesas primrias
ao final do quinto bimestre de 2014, no indicaram a necessidade de contingenciamento. Ao
contrrio, alegaram que seria possvel a ampliao do limite oramentrio e financeiro para custear
despesas discricionrias em R$ 10 bilhes, com amparo no projeto de lei de alterao da meta fiscal
encaminhado ao Congresso Nacional. Diante disso, no se deve cogitar em responsabilidade dos
demais Poderes e do Ministrio Pblico, porquanto cabia ao Poder Executivo Federal a atribuio
de indicar aos demais Poderes a necessidade de conteno de despesas.
Cabe ainda ressaltar que o Decreto 8.367/2014, de 28/11/2014, editado com base no
Relatrio de Avaliao do 5 bimestre, condicionou a expanso das despesas discricionrias
proposta no referido relatrio aprovao do projeto de lei que alterava os montantes de deduo
das metas de resultado primrio:
Art. 4 A distribuio e a utilizao do valor da ampliao a que se referem os arts. 1 e 2 deste Decreto
ficam condicionadas publicao da lei resultante da aprovao do PLN n 36, de 2014 - CN, em
tramitao no Congresso Nacional. (grifou-se)

notrio que o citado projeto de lei de alterao da meta fiscal estabelecida pela LDO 2014
no teve o condo de suspender a eficcia das normas prescritas no art. 9 da LRF, c/c o art. 51 da
LDO 2014. Uma vez demonstrada a necessidade de contingenciamento, dado que a realizao da
receita no era compatvel com o cumprimento da meta fiscal estabelecida na LDO, o Poder
Executivo deveria ter apurado o montante necessrio e informado a cada rgo oramentrio dos
Poderes Legislativo e Judicirio, do MPU e da DPU at o 22 dia aps o encerramento do bimestre.
No se alegue que a superveniente publicao da Lei 13.053/2014, que alterou a meta fiscal
da LDO 2014, em 15/12/2014, elidiu a exigncia de se limitar a execuo oramentria e financeira.
Isso porque a situao indicativa de no cumprimento da meta fiscal ressaltada no Relatrio de
Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do 2 Quadrimestre de 2014 impunha, desde ento, a
adoo de tal medida, a teor do disposto no art. 9 da LRF, c/c o art. 51 da LDO 2014.
de se ver que, no somente no interregno compreendido entre a edio do Decreto
8.367/2014, em 28/11/2014, e a vigncia da Lei 13.053/2014, a partir de 15/12/2014, mas tambm
desde o momento da verificao da ocorrncia de desvio do resultado primrio no 2 quadrimestre
em relao meta, ao final do ms de setembro, o Poder Executivo, consoante as competncias
prescritas no art. 51 da LDO 2014 e nos arts. 8 e art. 9, 3, da Lei Complementar 101/2000,
incorreu em omisso, pois deixou de indicar e promover o devido contingenciamento do oramento
federal. Caso o Executivo tivesse adotado tempestivamente as providncias cabveis, a restrio
oramentria e financeira poderia ter-se revertido em momento posterior, quando da publicao da
Lei 13.053/2014.
Tal fato caracteriza situao omissiva, apoiada em estimativas que j incorporavam os efeitos
do projeto de lei encaminhado ao Congresso Nacional, projeto esse, at ento, desprovido de
qualquer fora legal. Essa situao conferiu flagrante desrespeito ao princpio constitucional da
legalidade inscrito no art. 37, caput, da Constituio Federal, s normas oramentrias vigentes,

181

bem como aos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel com
vistas preveno de riscos e correo de desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas,
nos termos do art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000.
luz dos fatos apontados, v-se que o Poder Executivo deixou de indicar e promover a
limitao de empenho e movimentao financeira, a despeito da constatao de que a realizao da
receita verificada ao final do segundo quadrimestre de 2014 no comportaria o atingimento da meta
fiscal. Tal omisso prevista como infrao administrativa no art. 5, inciso III, da Lei 10.028/2000
(Lei de Crimes Fiscais):
Art. 5 Constitui infrao administrativa contra as leis de finanas pblicas:
(...)
III deixar de expedir ato determinando limitao de empenho e movimentao financeira, nos casos e
condies estabelecidos em lei;

Assim, tem-se que a irregularidade em foco, consistente em omisso no dever de limitao de

empenho e movimentao financeira (falta contingenciamento de despesas discricionrias da
Unio), no montante de pelo menos R$ 28,54 bilhes, por ocasio da edio do Decreto 8.367/2014,
de responsabilidade direta da Presidente da Repblica, no exerccio do Poder Regulamentar, haja
vista o disposto no art. 84, inciso V, da Constituio Federal, segundo o qual compete
privativamente Presidente da Repblica expedir decretos e regulamentos para a fiel execuo da
lei.
Com efeito, nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Relatrio sobre as
Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer
Prvio deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio
e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
A par da gravidade da ocorrncia no mbito da esfera administrativa, h que se apontar nas
presentes Contas, o descumprimento das normas prescritas nos arts. 37, caput, da Constituio
Federal, 51 da Lei 12.919/2013 LDO 2014, bem como nos 1 e 9 da Lei Complementar
101/2000, em face da ausncia de contingenciamento de despesas discricionrias no montante de
pelo menos R$ 28,54 bilhes, quando da edio do Decreto 8.367/2014, em prejuzo ao
planejada e transparente e gesto fiscal responsvel em prol do equilbrio das contas pblicas da
Unio no exerccio de 2014.
Nesse sentido, deve ser emitido alerta o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1,
inciso V, da Lei de Responsabilidade Fiscal, acerca das irregularidades na gesto oramentria da
Unio durante o exerccio de 2014, em face da no limitao de empenho e movimentao
financeira no montante necessrio para comportar o cumprimento da meta de resultado primrio
vigente na data de edio do Decreto 8.367/2014.
Por fim, resgata-se o teor do disposto no art. 4 do Decreto 8.367/2014, que condicionou a
distribuio e utilizao dos valores de ampliao dos limites de movimentao e empenho e de
pagamento publicao da lei resultante da aprovao do PLN 36/2014. Com efeito, o art. 118 da
LDO 2014 contempla comando extremamente claro no sentido de que:
Art. 118. A execuo da Lei Oramentria de 2014 e dos crditos adicionais obedecer aos princpios
constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia na administrao
pblica federal, no podendo ser utilizada para influir na apreciao de proposies legislativas em
tramitao no Congresso Nacional. (grifou-se)

182

Ao oferecer a liberao de limites oramentrios e financeiros como contrapartida alterao

legislativa que autorizaria a reduo da meta fiscal pela totalidade das despesas do PAC e das
desoneraes tributrias, o Poder Executivo utilizou-se da execuo oramentria, condicionando-a
apreciao da proposio que se encontrava em tramitao no Congresso Nacional. Tal uso
ocorreu, inclusive, mediante a adoo de clusula resolutiva, nos termos do pargrafo nico do art.
4 do Decreto 8.367/2014: no aprovado o PLN de que trata o caput, o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto e o Ministrio da Fazenda elaboraro novo relatrio de receitas
e despesas e encaminharo nova proposta de decreto.
Considerando que a aprovao do PLN 36/2014 foi consumada na forma da Lei 13.053/2014,
a condicionante oramentria imposta pelo Poder Executivo no Decreto 8.367/2014 surtiu o efeito
desejado pelo governo federal, qual seja, a alterao promovida na redao do caput do art. 3 da
LDO 2014, que extinguiu o valor de referncia de R$ 67 bilhes como limite para deduo da meta
de resultado primrio da Unio. Contudo, tal mudana deu-se custa da infringncia, pelo governo,
dos princpios constitucionais da legalidade e da moralidade, dos pressupostos do planejamento, da
transparncia e da gesto fiscal responsvel, bem como do art. 118 da mesma LDO 2014, o que
enseja a emisso de alerta nestas Contas.
IRREGULARIDADES

Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos

pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 9 da Lei Complementar 101/2000 e 51 da
Lei 12.919/2013, em face da ausncia de contingenciamento de despesas discricionrias da
Unio no montante de pelo menos R$ 28,54 bilhes, quando da edio do Decreto
8.367/2014;

Inobservncia dos princpios da legalidade e da moralidade (art. 37, caput, da

Constituio Federal), dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal
responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como do art. 118 da Lei
12.919/2013, em face do condicionamento da execuo oramentria de 2014 apreciao
legislativa do Projeto de Lei PLN 36/2014, nos termos do art. 4 do Decreto 8.367/2014.

ALERTA

Alertar o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, acerca das irregularidades na gesto oramentria da Unio durante
o exerccio de 2014, em face da no limitao de empenho e movimentao financeira no
montante necessrio para comportar o cumprimento da meta de resultado primrio vigente na
data de edio do Decreto 8.367/2014, bem como da condicionante imposta liberao e
utilizao dos limites oramentrios e financeiros definidos no Decreto 8.367/2014, que
contrariou o disposto no art. 118 da Lei 12.919/2013.

Nos itens seguintes apresentada a distribuio do contingenciamento ocorrido em 2014 entre

os Poderes e rgos que participam dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social.
3.5.3.1 Contingenciamento no Poder Executivo
A tabela a seguir indica, por rgo/unidade oramentria do Poder Executivo, os limites de
movimentao e de empenho finais fixados sobre a base submetida programao financeira, no
exerccio de 2014.
183

Evoluo dos limites de empenho do Poder Executivo 2014

R$ milhares
Decreto 8.197, de 20/2/2014*
rgo
Presidncia
Mapa
MCTI
MF
MEC
MDIC
MJ
MME
MPS
MRE
MS
MTE
MT
MC
MinC
MMA
MPOG
MDA
ME
MD
MIN
MTur
MDS
MCidades
Min. da Pesca
Vice-Presidncia
SAE
SAC
AGU
SDH
SPM
CGU
SPPIR
SEP
SMPE
EFU
Transferncias
OOC
Emendas (*)
Reserva (**)

Lei
997.036
2.876.840
7.036.472
4.791.874
44.293.764
1.322.361
4.602.194
927.833
2.293.379
1.071.776
88.959.551
1.088.349
17.287.840
826.561
1.675.790
1.270.884
1.225.829
3.389.983
2.250.431
20.510.191
8.104.150
1.398.415
31.835.196
25.395.150
393.786
5.146
67.949
2.962.468
380.598
283.384
207.278
94.757
49.520
1.208.570
68.519
1.638.162
172.388
127.200
283.091.574

Limite
941.706
1.883.347
6.869.469
3.218.874
42.298.830
1.015.761
3.495.692
604.296
1.883.289
871.476
82.594.081
890.053
5.942.190
718.127
919.031
955.577
704.146
2.387.964
1.101.899
12.940.046
2.512.533
350.198
31.703.733
17.616.316
207.323
5.146
57.949
1.207.639
300.598
176.674
92.113
94.757
28.287
455.743
56.533
1.038.162
172.288
127.200
6.462.614
17.690.540
252.592.203

Corte
55.330
993.492
167.003
1.573.000
1.994.934
306.600
1.106.502
323.537
410.090
200.300
6.365.470
198.296
11.345.649
108.434
756.759
315.306
521.683
1.002.019
1.148.533
7.570.145
5.591.617
1.048.216
131.463
7.778.834
186.463
10.000
1.754.829
80.000
106.710
115.165
21.233
752.827
11.986
600.000
100
(6.462.614)
(17.690.540)
30.499.372

Portaria-MP 1, de 6/1/2015
% Corte
5,5%
34,5%
2,4%
32,8%
4,5%
23,2%
24,0%
34,9%
17,9%
18,7%
7,2%
18,2%
65,6%
13,1%
45,2%
24,8%
42,6%
29,6%
51,0%
36,9%
69,0%
75,0%
0,4%
30,6%
47,4%
0,0%
14,7%
59,2%
21,0%
37,7%
55,6%
0,0%
42,9%
62,3%
17,5%
36,6%
0,1%
0,0%
-

Lei + Crditos
1.065.993
3.275.934
7.507.166
5.125.886
48.429.872
1.329.930
4.756.606
951.569
2.361.576
1.227.806
90.971.892
1.082.833
17.736.915
931.126
1.677.335
1.326.221
1.547.472
3.387.890
3.166.430
21.139.630
7.856.925
1.414.948
32.749.049
25.363.726
394.606
5.146
70.864
3.399.732
422.776
284.892
207.298
106.014
49.047
1.416.740
72.227
1.895.385
104.062
127.200
294.940.720

Limite***
909.564
2.299.985
6.218.740
4.019.074
40.905.025
1.120.030
3.653.694
685.776
2.174.642
1.205.906
85.489.648
873.799
13.818.587
723.970
1.082.823
965.219
1.202.986
2.568.879
2.418.550
18.705.164
5.439.908
739.462
32.251.673
21.589.078
211.099
4.446
65.711
2.396.409
342.776
227.008
125.676
105.528
25.956
945.712
51.775
1.170.110
103.562
120.000
32.884
5.634.063
262.624.900

Corte
156.428
975.949
1.288.426
1.106.812
7.524.847
209.900
1.102.912
265.793
186.934
21.900
5.482.244
209.034
3.918.328
207.155
594.512
361.002
344.486
819.012
747.880
2.434.465
2.417.017
675.486
497.376
3.774.647
183.507
700
5.153
1.003.323
80.000
57.884
81.622
486
23.091
471.028
20.452
725.274
500
7.200
(32.884)
(5.634.063)
32.315.820

% Corte
14,7%
29,8%
17,2%
21,6%
15,5%
15,8%
23,2%
27,9%
7,9%
1,8%
6,0%
19,3%
22,1%
22,2%
35,4%
27,2%
22,3%
24,2%
23,6%
11,5%
30,8%
47,7%
1,5%
14,9%
46,5%
13,6%
7,3%
29,5%
18,9%
20,3%
39,4%
0,5%
47,1%
33,2%
28,3%
38,3%
0,5%
5,7%
11,0%

Fonte: SOF.
(*) No houve distribuio de limites para emendas no decreto inicial. A distribuio inicial de emendas foi promovida pela Portaria-SOF
33, de 8/5/2014;
(**) A reserva inicial incluiu apenas o Programa de Acelerao do Crescimento, vide Portaria-MPOG 58, de 21/2/2014;
(***) Valores finais de movimentao e empenho, conforme a Portaria MP n 1, de 6/1/2015.

No Decreto 8.197/2014, o limite de empenho do Poder Executivo foi fixado, inicialmente, em

R$ 283,0 bilhes, dos quais R$ 107,6 bilhes foram destinados ao atendimento das despesas
obrigatrias sujeitas programao financeira e R$ 175,3 bilhes ao atendimento das despesas
discricionrias.
Conforme demonstrado, ao final do exerccio de 2014, considerando-se a lei oramentria
mais os crditos adicionais abertos no exerccio, a base sujeita a programao financeira alcanou o
montante de R$ 294,9 bilhes, com uma restrio oramentria final de R$ 32,3 bilhes. Ou seja,
foram disponibilizados ao longo do exerccio R$ 262,6 bilhes para execuo.
Assim, em 2014, os rgos do Poder Executivo que sofreram maior contingenciamento de
recursos em relao base sujeita a programao financeira foram: Ministrio do Turismo (MTur),
184

com 47,7%; Secretaria de Polticas de Promoo Igualdade Racial (SPPIR), com 47,1%;
Ministrio da Pesca e Aquicultura, com 46,5%; Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM),
com 39,4%; Ministrio da Cultura (MinC), com 35,4% e Secretaria dos Portos (SEP), com 33,2%.
J os rgos com menor restrio oramentria foram: Controladoria-Geral da Unio (CGU), com
0,5%; Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), com 1,5% e Ministrio
das Relaes Exteriores (MRE), com 1,8%. Em termos absolutos, por sua vez, verificou-se que o
Ministrio da Educao (MEC), o Ministrio da Sade (MS), o Ministrio dos Transportes (MT) e o
Ministrio das Cidades (MCidades) foram os rgos com maior volume de recursos
contingenciados: R$ 7,5 bilhes, R$ 5,5 bilhes, R$ 3,9 bilhes e R$ 3,8 bilhes, respectivamente.
Constata-se tambm que no existem critrios legais que norteiem a poltica de
contingenciamento oramentrio em nvel de rgo, apenas por Poderes e, excepcionalmente, para o
Ministrio Pblico da Unio (MPU) e para o Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP).
Alm da fixao de limites de movimentao e empenho, no mbito do Poder Executivo, os
decretos concernentes programao financeira e ao contingenciamento estabelecem limites de
pagamento. Tal limite o montante at o qual se permite efetuar o pagamento de despesas conta
do oramento vigente ou conta de oramentos de exerccios anteriores (restos a pagar). No
Decreto 8.197/2014, o limite de pagamento foi fixado, inicialmente, em R$ 244,7 bilhes, de modo
que, considerando-se apenas a dotao autorizada pelo referido decreto, da ordem de R$ 252,5
bilhes, chegou-se a uma limitao de pagamento de R$ 7,8 bilhes. De acordo com o inciso I do
art. 8 do referido decreto, os Ministros do Planejamento, Oramento e Gesto e da Fazenda
poderiam, em ato conjunto, ampliar os limites de pagamento dentro dessa margem.
Observa-se que o estabelecimento de limite de empenho igual ou superior ao de pagamento
resulta em elevado volume de inscrio de despesas em restos a pagar. Isso porque parte das
despesas empenhadas no tem como efetivamente ser paga no decorrer do exerccio, pois o limite
de pagamento destina-se cobertura das despesas oramentrias do exerccio corrente e aos restos a
pagar inscritos em exerccios anteriores.
Diante do crescimento do volume de restos a pagar inscritos ao final do ano, mais
detalhadamente analisado no item 3.3.3.6 deste Relatrio, h que se destacar sua relao com o
resultado primrio. De fato, no clculo do resultado primrio, seguindo o regime de caixa, as
receitas so contabilizadas quando do seu ingresso na Conta nica do Tesouro Nacional, e as
despesas, quando de seu efetivo pagamento. Assim, os restos a pagar inscritos no afetam o clculo
do resultado no ano de sua inscrio, pois, nesse estgio, as despesas encontram-se somente
empenhadas e, no mximo, liquidadas (restos a pagar processados), estando, ainda, pendentes de
pagamento. O efeito potencial da inscrio de restos a pagar sobre o resultado primrio, em 2014,
detalhado no item 3.5.5.1 deste Relatrio.
3.5.3.2 Contingenciamento nos demais Poderes
O art. 9 da LRF tambm determina que, se verificado ao final de um bimestre que a
realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado fiscal
estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes, o MPU e o CNMP promovero, por ato
prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subsequentes, limitao de empenho e
movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela LDO.
A LDO 2014, a exemplo das anteriores, determinou, em seu art. 51, que o Poder Executivo
apuraria o montante da limitao de empenho e informaria, at o vigsimo dia aps o encerramento
do bimestre, o montante que caberia a cada um dos Poderes, de forma proporcional ao montante da
base contingencivel.
185

Outrossim, a LDO 2014 estabeleceu, no mesmo artigo, que a base contingencivel

corresponderia ao total das despesas discricionrias primrias, excludas, entre outras, as atividades
dos Poderes Legislativo e Judicirio, do MPU, do CNMP e da DPU, constantes da proposta
oramentria e custeadas com recursos de doaes e convnios. No entanto, caso a estimativa de
receita indicada pelo Poder Executivo fosse menor que a constante da proposta oramentria, as
dotaes das atividades dos Poderes Legislativo e Judicirio, do MPU, do CNMP e da DPU
deveriam ser contingenciadas proporcionalmente frustrao da receita estimada na proposta
oramentria.
Assim, houve limitao de empenho na primeira avaliao bimestral, no valor de
R$ 261,8 milhes, proporcionalmente participao de cada Poder na base contingencivel,
definida no 1 do art. 51 da LDO 2014. Desse modo, o Poder Executivo informou a reduo nos
limites de empenho e movimentao financeira dos demais Poderes e outros rgos no valor total
de R$ 261,8 milhes, cabendo R$ 43,0 milhes ao Poder Legislativo, R$ 169,8 milhes ao Poder
Judicirio, R$ 48,6 milhes ao MPU e R$ 0,4 milho ao CNMP.
No quinto Relatrio de Avaliao Bimestral, a reviso das estimativas das receitas primrias,
das despesas obrigatrias e do abatimento da meta fiscal indicou a possibilidade de
ampliao dos limites de empenho e de movimentao financeira em R$ 10,1 bilhes, em relao
aos limites constantes na avaliao do quarto bimestre.
De acordo com 1 do art. 51 da LDO 2014, a ampliao nos limites que coube aos Poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio e ao MPU/CNMP foram, respectivamente, de R$ 10.032,7
milhes, R$ 17,4 milhes, R$ 67,9 milhes e R$ 18,4 milhes, conforme a tabela seguinte:
Distribuio da Ampliao dos Limites de Empenho entre Poderes e rgos 2014
R$ milhares

Poderes, MPU e rgos

Variao
Base
Participao do Limite
Contingencivel
%
de
Empenho

Poder Executivo

166.831.563

Poderes Legislativo, Judicirio e MPU

Cmara dos Deputados

98,98% 10.032.697

1.723.749

1,02%

103.661

191.686

0,11%

11.527

Senado Federal

30.734

0,02%

1.848

Tribunal de Contas da Unio

66.533

0,04%

4.001

Supremo Tribunal Federal

16.397

0,01%

986

Superior Tribunal de Justia

14.660

0,01%

882

333.720

0,20%

20.069

13.033

0,01%

784

Justia Eleitoral

302.767

0,18%

18.207

Justia do Trabalho

Justia Federal
Justia Militar da Unio

350.330

0,21%

21.068

Justia do Distrito Federal e dos Territrios

12.867

0,01%

774

Conselho Nacional de Justia

85.693

0,05%

5.153

Defensoria Pblica da Unio

0,00%

Ministrio Pblico da Unio

301.356

0,18%

18.123

3.973

0,00%

239

Conselho Nacional do Ministrio Pblico

Total

168.555.312

Fonte: SOF.

186

100,00% 10.136.358

3.5.4 Disponibilidades de Caixa e Inscrio em Restos a Pagar

O Demonstrativo das Disponibilidades de Caixa (Anexo V do Relatrio de Gesto Fiscal) visa
dar transparncia ao montante disponvel para fins de inscrio em restos a pagar de despesas no
liquidadas, cujo limite a disponibilidade de caixa lquida. A apurao dessa disponibilidade deve
ser realizada pelo ponto de vista estritamente fiscal, demonstrando se o rgo possui liquidez para
arcar com todas as obrigaes financeiras.
Conceitualmente, a disponibilidade de caixa bruta deve ser composta por ativos de alta
liquidez, para os quais no existam restries ao uso imediato. Por outro lado, as obrigaes
financeiras representam os compromissos assumidos com os fornecedores e prestadores de servios,
includos os depsitos de diversas origens, os restos a pagar processados e os restos a pagar no
processados de exerccios anteriores.
A apurao da disponibilidade de caixa lquida, a partir da avaliao do grau de liquidez dos
ativos e de exigibilidade dos passivos, deve ser norteada pelo princpio da prudncia, de forma a
prevenir riscos capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas. Nesse contexto, deve-se evitar, no
exerccio dos julgamentos necessrios s estimativas em algumas condies de incerteza, que ativos
e receitas sejam superestimados e que passivos e despesas sejam subestimados, atribuindo-se maior
confiabilidade ao processo de mensurao e apresentao dos componentes patrimoniais.
Com a finalidade de subsidiar a verificao da existncia de disponibilidades suficientes para
inscrio de despesas em restos a pagar no processados, foram apuradas, por esta Corte de Contas,
as disponibilidades financeiras, em 31/12/2014, dos Poderes e rgos federais previstos no art. 20
da LRF, conforme demonstrado na tabela a seguir:
Disponibilidades de Caixa em 31/12/2014 (*)
R$ milhes

Poderes e rgos

Disponibilidade de
Caixa Bruta

(1)
Poder Executivo
Poder Legislativo
1. Cmara dos Deputados
2. Senado Federal
3. Tribunal de Contas da Unio
Poder Judicirio
1. Conselho Nacional de Justia
2. Supremo Tribunal Federal
3. Superior Tribunal de Justia
4. Justia Federal
5. Superior Tribunal Militar
6. Justia Eleitoral
7. Justia do Trabalho
8. Tribunal de Justia do DF e Territrios
Ministrio Pblico da Unio

Total

652.167
2.465
1.554
650
262
7.411
139
190
174
3.871
36
1.101
1.707
193
659
662.702

Obrigaes
Financeiras

(2)
153.704
817
517
240
60
1.883
71
56
35
616
12
348
708
37
221
156.625

Disponibilidade
de Caixa
Lquida

Inscrio em
Restos a
Pagar no
Processados

(3) = (1) - (2)

498.463
1.648
1.037
410
202
5.528
68
134
139
3.255
24
753
998
156
438
506.077

(4)
106.252
370
201
100
69
3.690
50
32
80
2.334
16
488
621
68
382
110.694

Suficincia de
Caixa aps a
Inscrio

(5) = (3) - (4)

392.211
1.278
836
309
132
1.838
19
102
59
921
8
265
378
88
56
395.383

Fonte: Colunas 1 a 5 demonstrativos dos rgos.

1) Os valores das colunas (1) a (2) so oriundos dos demonstrativos de disponibilidade de caixa, e os valores da coluna (4) so
oriundos do demonstrativo de restos a pagar, dos rgos.
2) Os valores dos demonstrativos dos rgos foram calculados de acordo com a orientao tcnica da STN estabelecida pela
macrofuno 021301 do Manual Siafi.
3) A suficincia de caixa aps a inscrio de restos a pagar no processados do exerccio, quando calculada a partir do balano
patrimonial, a diferena entre o ativo financeiro e o passivo financeiro.

187

(*) No representam valores consolidados. No ativo disponvel dos rgos no integrantes do Poder Executivo, so contabilizados
crditos a receber do referido Poder. Tais valores so computados como obrigaes no RGF do Poder Executivo. Portanto, pode haver
diferenas entre os valores divulgados neste relatrio e no Relatrio de Gesto Fiscal Consolidado.

A tabela de disponibilidades foi montada a partir das informaes dos rgos e apresenta a
disponibilidade bruta e as obrigaes de todos os rgos relacionados no art. 20 da LRF, chegandose ao saldo lquido das disponibilidades de caixa, nos termos do pargrafo nico do art. 42 da LRF.
De acordo com essas informaes, no conjunto dos rgos, a disponibilidade lquida antes da
inscrio dos restos a pagar no processados do exerccio era da ordem de R$ 506,1 bilhes, tendo
sido inscritos R$ 110,7 bilhes, restando, portanto, uma suficincia de caixa de R$ 395,4 bilhes.
A tabela a seguir demonstra os valores relativos inscrio de empenhos em restos a pagar
processados e no processados, no exerccio de 2014, os estoques de empenhos de exerccios
anteriores que no foram executados durante o exerccio analisado e a disponibilidade de caixa
lquida para cobertura da inscrio de restos a pagar no processados dos Poderes e rgos federais
relacionados no art. 20 da LRF.
Restos a Pagar Inscritos por Poder e rgo Exerccio de 2014 (*)
R$ milhes

Poderes/rgos

1. Poder Executivo
2. Poder Legislativo
2.1. Cmara dos Deputados
2.2. Senado Federal
2.3. Tribunal de Contas da Unio
3. Poder Judicirio
3.1 Conselho Nacional de Justia
3.2. Supremo Tribunal Federal
3.3. Superior Tribunal de Justia
3.4. Justia Federal
3.5. Superior Tribunal Militar
3.6. Justia Eleitoral
3.7. Justia Trabalhista
3.8. Tribunal de Justia do DF e Territrios
4. Ministrio Pblico da Unio
Total

Restos a Pagar Inscritos

Processados
No Processados
Exerccios
Exerccios
Do Exerccio
Do Exerccio
Anteriores
Anteriores
(1)
(2)
(3)
(4)
8.377
6
6
0
0
49
0
0
2
9
0
5
33
0
2
8.434

29.945
7
5
2
0
63
1
0
1
17
0
15
29
0
4
30.018

76.513
388
316
13
60
604
4
2
5
150
6
97
311
31
163
77.668

106.252
370
201
100
69
3.690
50
32
80
2.334
16
488
621
68
382
110.694

Disponibilidade de
Caixa Lquida
(antes da inscrio
em restos a pagar)
(5)
498.463
1.648
1.037
410
202
5.528
68
134
139
3.255
24
753
998
156
438
506.077

Fonte: Siafi.
(*) No representa valores consolidados.

A tabela acima foi montada a partir das informaes do Demonstrativo de Restos a Pagar
(Anexo VI do Relatrio de Gesto Fiscal, do terceiro quadrimestre de 2014) de todos os rgos
relacionados no art. 20 da LRF. Como resultado, para o conjunto dos rgos, verificou-se que, em
2014, o processo de inscrio de restos a pagar no processados obedeceu ao disposto no art. 42 da
LRF, uma vez que havia suficincia de caixa para suportar a referida inscrio.
A tabela seguinte demonstra os montantes inscritos em restos a pagar ao final do exerccio, o
estoque de restos a pagar referentes a empenhos de exerccios anteriores e que no foram
executados no exerccio em foco e o total das despesas oramentrias nos exerccios de 2014 e de
2013.

188

Variao dos Restos a Pagar Inscritos no Exerccio de 2014

R$ milhes

Exerccio

2014
2013
Variao

Total das
Despesas
Empenhadas
(exceto
refinanciamento
da dvida)
1.691.517
1.471.370
15%

Restos a Pagar Inscritos no Exerccio

Processados

No Processados

30.018
25.716
17%

110.694
121.947
-9%

Total

140.712
147.663
-5%

Estoque de Restos a
Pagar de Exerccios
Anteriores Processados e No
Processados

Total de Restos
a Pagar Processados e
No
Processados

86.102
71.054
21%

226.814
218.717
4%

Fontes: STN e Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria da Unio e de Gesto Fiscal dos exerccios de 2014 e 2013.

Observa-se que o crescimento da inscrio de restos a pagar no acompanhou o crescimento

das despesas oramentrias. As despesas oramentrias, excludas as despesas de refinanciamento
da dvida, apresentaram crescimento anual nominal de 15%; j os valores inscritos em restos a
pagar processados e no processados no final do exerccio de 2014 apresentaram decrscimo
nominal de 5% (ou 7 bilhes) em relao ao volume inscrito no final de 2013.
Os restos a pagar processados, isto , aqueles referentes a despesas j liquidadas, ou seja, cuja
obrigao foi cumprida pelo fornecedor de bens ou servios e verificada pela Administrao, mas
ainda no pagas, aumentaram R$ 4 bilhes, com variao anual de 17%, crescimento superior ao do
conjunto das despesas oramentrias, que foi de 15%. J a inscrio de restos a pagar no
processados se reduziu em R$ 11 bilhes, correspondendo a uma variao anual negativa de 9%.
Apesar dessa reduo no valor dos restos a pagar inscritos no final de 2014, o valor total
passvel de ser executado no exerccio de 2015 aumentou 4% (R$ 8 bilhes) em relao ao
disponvel para ser executado em 2014. Isso ocorreu porque o estoque de restos a pagar, isto ,
aqueles restos a pagar referentes a empenhos realizados em anos anteriores ao ano em foco e que
no foram executados no ano em foco, aumentou 21%, correspondendo a uma variao nominal de
R$ 15 bilhes.
3.5.4.1 Inscrio irregular de restos a pagar Programa Minha Casa Minha Vida
Segundo evidenciado nos autos do processo TC 021.643/2014-8, de relatoria do ministro Jos
Mcio Monteiro, que deu origem ao Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, o pagamento de subsdios
relativos ao Programa Minha Casa Minha Vida tem sido financiado desde 2010 por meio de
operao de crdito interno junto ao FGTS, gerando uma obrigao da Unio para com esse fundo.
De acordo com a Lei Oramentria de 2014, os recursos relativos ao PMCMV deveriam ser
executados no mbito do Programa Temtico 2049 Moradia Digna, por meio das aes 00CW
Subveno econmica destinada a implementao de projetos de interesse social em reas urbanas,
00CX Subveno econmica destinada a implementao de projetos de interesse social em reas
rurais e 0E64 Subveno econmica destinada a implementao de projetos de interesse social em
cidades com menos de 50.000 habitantes. Todas essas aes esto sob a responsabilidade do
Ministrio das Cidades.
No entanto, conforme concluses constantes do TC 021.643/2014-8, comprovadas por meio
de informaes prestadas pelo MTE, apensadas ao citado processo, as despesas com pagamento dos
subsdios relativos ao PMCMV tiveram como fontes recursos provenientes de operao de crdito
interna realizada pelo Tesouro Nacional junto ao FGTS, conforme previamente autorizado pelo art.
82-A da Lei 11.977/2009. Pode-se depreender, por meio dessas informaes, que os recursos para
pagamento dos subsdios relativos ao PMCMV foram repassados aos beneficirios do programa,
no restando obrigao de pagamento da Unio junto ao PMCMV, mas sim uma obrigao perante
o FGTS, resultante da operao de crdito realizada junto a tal fundo.

189

A par disso, a execuo oramentria das aes 00CW, 00CX e 0E64 no exerccio de 2014
apresentada a seguir:
Despesas Executadas no Programa Minha Casa Minha Vida 2014
R$ milhes

Ao
00CW - Subveno econmica destinada
a implementao de projetos de interesse
social em reas urbanas
00CX - Subveno econmica destinada a
implementao de projetos de interesse
social em reas rurais
0E64 - Subveno econmica destinada a
implementao de projetos de interesse
social em cidades com menos de 50.000
habitantes
Total

Dotao
Atualizada

Despesas
Empenhadas

Despesas
Liquidadas

Inscrio em Restos
a Pagar no
Processados

Valores
Pagos

612

612

612

1.175

1.175

670

670

505

393

393

143

143

250

2.180

2.180

813

813

1.367

Fonte: Siafi Gerencial.

Os dados demonstram que, na ao 00CW, as despesas foram integralmente inscritas em

restos a pagar no processados ao final de 2014, enquanto que, nas aes 00CX e 0E64, os
percentuais de inscrio foram de 43% e 64% dos valores empenhados, respectivamente. No total,
foram inscritos R$ 1,367 bilho em restos a pagar no processados.
Tal inscrio causa estranheza, visto que as despesas correspondentes aos referidos empenhos
j foram pagas, ainda no exerccio de 2014, com recursos provenientes do crdito concedido pelo
FGTS Unio. Conclui-se, pois, que a efetivao do pagamento dispensaria a respectiva inscrio
da despesa em restos a pagar, haja vista que, nos termos dos arts. 36, caput, da Lei 4.320/1964 e 67,
caput, do Decreto 93.872/1986, consideram-se restos a pagar as despesas empenhadas mas no
pagas at 31 de dezembro.
Assim, pode-se afirmar que os valores referentes s despesas do PMCMV relativas aos
empenhos realizados no exerccio de 2014 foram indevidamente inscritos em restos a pagar no
processados, pois, na realidade, esses valores j foram efetivamente pagos com recursos obtidos por
meio de operaes de crdito da Unio junto ao FGTS, ainda que tais operaes de crdito e a
prpria execuo oramentria das despesas em comento tenham sido realizadas sem a observncia
das normas atinentes matria, conforme discorrido nos itens 2.3.6 e 3.3.3.7 deste Relatrio. Como
resultado, tem-se uma obrigao financeira da Unio para com o FGTS, e no mais junto ao
PMCMV.
A gravidade da ocorrncia decorre do fato de que a inscrio de despesas em restos a pagar
constitui procedimento de exceo, justificvel somente nos casos previstos no art. 35 do Decreto
93.872/1986, quais sejam:
I.
II.

vigente o prazo para cumprimento da obrigao assumida pelo credor, nele estabelecida;
vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em curso a liquidao da despesa,
ou seja de interesse da Administrao exigir o cumprimento da obrigao assumida pelo
credor;

III.

se destinar a atender transferncias a instituies pblicas ou privadas;

IV.

corresponder a compromissos assumidos no exterior.

Os empenhos relativos ao PMCMV no atendiam a nenhuma dessas condies em

31/12/2014, posto que o credor (FGTS) utilizou disponibilidades prprias para cumprir uma
190

obrigao em nome da Unio, qual seja, o pagamento das subvenes econmicas aos beneficirios
do programa. Portanto, no h que se falar em liquidao da despesa em curso ou interesse da
Administrao em exigir o cumprimento da obrigao assumida pelo credor, mas sim em direito
do FGTS ao ressarcimento das quantias desembolsadas, devidamente atualizadas pela taxa Selic,
nos termos do art. 82-A da Lei 11.977/2009.
Obviamente que tal ressarcimento no deve correr conta de restos a pagar no processados
de subvenes econmicas, pois se trata, em essncia, de amortizao de dvida anteriormente
contrada, sujeita, entre outras disposies, disciplina do art. 22 do Decreto 93.872/1986.
Consoante o referido comando, os compromissos reconhecidos aps o encerramento do exerccio
correspondente, podero ser pagos conta de dotao destinada a atender despesas de exerccios
anteriores, respeitada a categoria econmica prpria.
Com efeito, nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Relatrio sobre as
Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer
Prvio deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio
e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
Conforme demonstrado, houve a inscrio indevida em restos a pagar de R$ 1,367 bilho
referentes a despesas que no mais subsistiam em 31/12/2014. Trata-se de irregularidade grave na
temtica da despesa pblica, constatada de maneira inequvoca por este Tribunal, e que denota o
descumprimento, por parte do governo federal, de dispositivos legais afetos gesto oramentria
durante o exerccio de 2014 (arts. 36, caput, da Lei 4.320/1964 e 67, caput, do Decreto
93.872/1986), em ofensa ao princpio constitucional da legalidade, bem como aos pressupostos do
planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar
101/2000), o que enseja a emisso de alerta nas presentes Contas.

IRREGULARIDADE

Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos

pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 36, caput, da Lei 4.320/1964, 35 e 67,
caput, do Decreto 93.872/1986, em face da inscrio irregular em restos a pagar de R$ 1,367
bilho referentes a despesas do Programa Minha Casa Minha Vida no exerccio de 2014.

ALERTA

Alertar o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, acerca das irregularidades na gesto oramentria da Unio durante
o exerccio de 2014, envolvendo a inscrio em restos a pagar de R$ 1,367 bilho referentes a
despesas do Programa Minha Casa Minha Vida, sem a observncia do disposto nos arts. 36,
caput, da Lei 4.320/1964, 35 e 67, caput, do Decreto 93.872/1986.

191

3.5.5 Cumprimento das Metas Fiscais

A Lei de Responsabilidade Fiscal estatui, no 1 do seu art. 4, que o projeto de lei de
diretrizes oramentrias conter anexo no qual sero estabelecidas metas de resultado primrio e
nominal e de montante da dvida pblica para o exerccio a que se referir e para os dois seguintes.
Sob esse comando, o Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias para 2014
(Lei 12.919/2013, com redao dada pela Lei 13.053/2014) fixou a meta de supervit primrio em
R$ 167,4 bilhes para todo o setor pblico no financeiro. Nesse contexto, a participao da Unio
foi fixada em R$ 116,1 bilhes, integralmente atribudos ao governo central (Oramentos Fiscal e
da Seguridade Social), vez que foi nula a meta determinada para as empresas estatais no
dependentes (Programa de Dispndios Globais). Especificamente para o exerccio de 2014, o anexo
estipulou, ainda, no mbito da Unio, a meta de resultado nominal deficitrio em R$ 25,7 bilhes e
de montante da dvida lquida em R$ 1.088,7 bilhes.
No que tange ao Programa de Dispndios Globais, vale frisar que, para 2014, da mesma
forma como ocorreu em 2013, as empresas dos grupos Petrobras e Eletrobras ficaram dispensadas
de obter metas de resultado fiscal, sob o argumento, entre outros, de que tais empresas esto
plenamente orientadas para o mercado, de maneira que a necessidade de obteno de metas
provocaria limitaes quanto s possibilidades de investimentos em projetos economicamente
viveis, comprometendo, sobremaneira, sua capacidade competitiva nos respectivos setores de
atuao.
Metas Fiscais da Unio para 2014
Discriminao

R$ milhes

% PIB

I. Receita Primria

1.289.030,7

23,88

II. Despesa Primria

1.172.958,7

21,73

116.072,0

2,15

0,00

III. Resultado Primrio Governo Central (I II)

IV. Resultado Primrio Empresas Estatais Federais
VI. Resultado Nominal Governo Federal
VII. Dvida Lquida Governo Federal

-25.682,0

-0,48

1.088.718,0

20,20

Fonte: Lei 12.919/2013 (LDO para 2014).

No que se refere avaliao do cumprimento das referidas metas fiscais, a mensagem

presidencial que encaminhou o projeto de lei oramentria da Unio para o exerccio de 2014
indicou, com fundamento no inciso IV do art. 11 da LDO 2014, o Banco Central do Brasil como o
rgo encarregado da apurao e divulgao dos resultados primrio e nominal oficiais, aplicada a
metodologia conhecida como abaixo da linha.
A quinze dias do encerramento do exerccio de 2014 e aps cinco relatrios de avaliao
bimestral do cumprimento das metas fiscais, foi aprovada pelo Congresso Nacional a Lei
13.053/2014, oriunda de projeto de lei de iniciativa exclusiva da Presidente da Repblica, que
propunha modificao substantiva na meta de resultado primrio at ento em vigor. A alterao se
deu no art. 3 da LDO 2014, permitindo que o limite original de abatimento da meta, no montante
de R$ 67 bilhes, fosse aumentado at a totalidade do valor das despesas relacionadas ao Programa
de Acelerao do Crescimento e das desoneraes tributrias.
Ocorre que, ao assim proceder, referida modificao promoveu uma inverso na lgica de
controle estabelecida pela Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez que, a uma, retirou do
cumprimento das metas fiscais o carter de parmetro norteador da ao planejada e transparente,
positivado em seu art. 1, 1. E, a duas, deixou de consider-lo como condio necessria para

192

que, entre outros aspectos, sejam concedidas renncias de receitas e aumentos de despesas
obrigatrias de carter continuado.
Desse modo, com a alterao efetuada pela Lei 13.053/2014, as desoneraes tributrias, em
vez de estarem condicionadas ao cumprimento das metas fiscais, passaram a ser a varivel que
permitiu reduzir o montante da meta de resultado primrio estabelecida para o exerccio.
Ressalta-se, ainda, as concluses da fiscalizao conduzida no mbito do TC 021.643/2014-8,
que culminou no Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, que apontaram para a omisso, nas estatsticas
fiscais, de despesas primrias incorridas pela Unio durante o exerccio de 2014, conforme ser
demonstrado mais frente.
Feitas essas observaes iniciais, que indicam a fragilidade ftica da mensurao dos
resultados fiscais e das metas apresentadas pelo governo federal, a tabela adiante mostra os valores
alcanados em 2013, ao lado das metas fixadas pela LDO 2014 e dos valores realizados em 2014
informados oficialmente pelo Banco Central do Brasil. Frise-se que os valores da tabela ainda no
compreendem as alteraes determinadas pelo Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio. Ademais, as
informaes so apresentadas sob a tica das necessidades de financiamento, segundo a qual
valores negativos representam supervit e valores positivos, dficit.
Dvida Lquida e Resultados Primrio e Nominal da Unio
Itens da Anlise
Dvida Lquida
Ajustes patrimoniais e metodolgicos
Resultado Nominal
Governo Central
Governo Federal
Bacen
Empresas Estatais Federais
Juros Nominais
Governo Central
Governo Federal
Bacen
Empresas Estatais Federais
Resultado Primrio
Governo Central
Governo Federal
Bacen
Empresas Estatais Federais
Ajuste do PAC e Desoneraes de Tributos1
PIB

Realizado 2013
R$ milhes
% PIB
1.019.461
19,77
-87.374
-1,69
110.753
2,15
110.555
2,14
141.257
2,74
-30.702
-0,60
198
0,00
185.499
3,60
185.846
3,60
217.866
4,22
-32.020
-0,62
-346
-0,01
-74.747
-1,45
-75.291
-1,46
-76.609
-1,49
1.318
0,03
544
0,01
35.054
0,68
5.157.569

Metas 2014
R$ milhes
% PIB
1.088.718
20,17
25.682

0,48

-116.072
-116.072

-2,15
-2,15

0
67.000

0
1,24
5.398.698

Realizado 2014
R$ milhes % PIB
1.196.603
21,67
-96.220
-1,74
273.322
4,95
271.542
4,92
294.216
5,33
-22.675
-0,41
1.780
0,03
250.842
4,54
251.070
4,55
273.860
4,96
-22.789
-0,41
-228
0,00
22.479
0,41
20.472
0,37
20.357
0,37
115
0,00
2.008
0,04
161.741
2,93
5.521.256

Fontes: Bacen e Lei 12.919/2013 (LDO 2014).

(1) O art. 3 da LDO 2014 (Lei 12.708/2012, alterado pela Lei 13.053/2014), permitiu reduzir a meta at o montante dos gastos
relativos ao PAC e s desoneraes de tributos, o que resultou em R$ 161,7 bilhes ao final do perodo;
Observao: considerando a apurao dos resultados fiscais sob a tica das necessidades de financiamento, a partir da metodologia
abaixo da linha, adotada pelo Banco Central, valores negativos representam supervit e valores positivos, dficit.

Conforme a tabela em anlise, a Unio apresentou, em 2014, dficit primrio de R$ 22,5

bilhes ou 0,41% do PIB, valor inferior em R$ 138,6 bilhes meta de supervit primrio
inicialmente fixada de R$ 116,1 bilhes, mas aderente ao permitido pela alterao do art. 3 da
LDO 2014, que estabeleceu que a meta poder ser reduzida at o montante das desoneraes de
tributos e dos gastos relacionados ao Programa de Acelerao do Crescimento (...).
De acordo com o Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais referente ao
exerccio de 2014, elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional e pela Secretaria de Oramento
Federal, o montante das despesas executadas no mbito do PAC em 2014 foi de R$ 57,7 bilhes e
das desoneraes foi de R$ 104,0 bilhes. Esse montante de R$ 161,7 bilhes fez reduzir a meta de
supervit primrio inicial de R$ 116,1 bilhes para um dficit primrio de R$ 45,7 bilhes.
193

Portanto, a alterao da lgica dos incisos I e II do art. 14 da LRF, proporcionada pela alterao do
art. 3 da LDO original, permite evidenciar, nesse genuno arcabouo, o cumprimento da meta com
folga de R$ 23,2 bilhes.
No que tange ao resultado nominal, o dficit de R$ 273,3 bilhes apurado em 2014 foi bem
superior meta de resultado deficitrio, de R$ 25,7 bilhes, estabelecida pela LDO. No entanto,
vale observar que esta Corte de Contas j se manifestou no sentido de que a meta de resultado
nominal tem carter meramente indicativo, posto que no pode ser controlada apenas pela atuao
do Poder Executivo, estando sujeita a efeitos oriundos da execuo de outras polticas (controle
inflacionrio, por exemplo), bem como de crises internacionais (Acrdo 1.788/2006-TCUPlenrio).
A dvida lquida do governo federal (governo central mais empresas estatais federais), por seu
turno, encerrou 2014 com saldo de R$ 1.196,6 bilhes, acima, portanto, do montante de R$ 1.088,7
bilhes, estabelecido como limite mximo pela LDO. Eis, portanto, a situao atpica resultante da
alterao da LDO que, ao tempo em que parece cumprir a meta de resultado primrio, no atende a
meta referente dvida lquida. Ora, se o objetivo de se conceber o resultado primrio a
manuteno de uma trajetria sustentvel da dvida, no faz sentido o alcance de uma meta que
resulta em aumento continuado da dvida. Veja-se que, para uma meta de dvida lquida de R$
1.088,7 bilhes, encerrou-se o exerccio com um resultado de R$ 1.196,6 bilhes, com diferena de
R$ 107,9 bilhes.
No que se refere dvida, embora as razes do desempenho do endividamento tenham sido
analisadas em maior profundidade no item 2.3 deste Relatrio, que trata especificamente dessa
matria, convm ressaltar que os ajustes patrimoniais e metodolgicos contriburam para uma
reduo de R$ 96,2 bilhes (ou 1,74% do PIB) no saldo da dvida lquida da Unio. Tais ajustes
decorreram, sobretudo, da variao, em reais, da dvida externa lquida, ou seja, da dvida externa
bruta descontada das reservas internacionais, de tal sorte que foram considerados os efeitos da
depreciao da moeda nacional sobre ativos e passivos.
Cabe destacar que o montante dos juros nominais apropriados aos estoques da dvida lquida
do governo federal em 2014 foi superior quele observado para o exerccio anterior. Em 2014, os
juros nominais foram responsveis pela elevao do endividamento em cerca de R$ 250,8 bilhes
ou 4,54% do PIB, ante um aumento de R$ 185,5 bilhes ou 3,60% do PIB em 2013.
Contudo, conforme registrado no item 2.3.2 deste Relatrio, que trata da dvida lquida do
setor pblico, despesas de juros e encargos nominais em conjuno com dficits primrios resultam
em expanso continuada da dvida lquida tanto em valores nominais quanto em percentual do PIB,
o que chama a ateno para o carter expansionista da poltica fiscal em 2014, cuja imediata
consequncia o aumento dos juros pagos na renovao dos ttulos pblicos federais.

3.5.5.1 O resultado primrio da Unio em 2014

Conforme exposto anteriormente, o esforo fiscal oficial do governo federal ao longo de 2014
foi suficiente para cumprir a meta de resultado primrio fixada na lei de diretrizes oramentrias,
em vista da alterao do art. 3, que resulta numa situao genuna de cumprimento de meta oficial
de resultado primrio e descumprimento de meta da dvida lquida do governo federal. O dficit
primrio oficial no perodo foi de R$ 22,5 bilhes, inferior, portanto, meta de supervit primrio
de R$ 116,1 bilhes, estabelecida inicialmente no instrumento oramentrio.
Como tambm j ressaltado, a alterao do art. 3 da LDO 2014 possibilitou que, da meta de
resultado primrio fixada, fossem deduzidas despesas oramentrias referentes ao PAC e s

194

desoneraes tributrias. Em decorrncia, dos R$ 116,1 bilhes inicialmente previstos, foram

descontados R$ 161,7 bilhes, reduzindo a meta de supervit para um dficit primrio de at
R$ 45,7 bilhes. Somente aps essa reduo que se pde considerar atingida a meta fiscal, com
um excedente de R$ 23,2 bilhes.
Isso posto, o presente tpico tem por objetivo evidenciar algumas medidas adotadas pelo
governo federal no decorrer do exerccio financeiro de 2014 que contriburam de maneira
significativa para a obteno do resultado primrio apresentado.
Desoneraes
Os incisos I e II do art. 14 da LRF estabelecem que as desoneraes tributrias devem
ser condicionadas ao cumprimento das metas fiscais. Com a alterao feita no art. 3 da LDO
original feita pela Lei 13.053/2014, publicada na ltima quinzena do exerccio de 2014, ocorreu
uma inverso da lgica da LRF, o que aponta para a necessidade de desconsiderar, no clculo do
resultado primrio ajustado, o desconto permitido de R$ 104,0 bilhes.
Contingenciamento
Cabe destacar, em segundo lugar, o contingenciamento oramentrio efetuado ao longo de
2014. Sem adentrar nos pormenores da matria, que tratada no item 3.5.3 deste Relatrio,
verificou-se que a Unio promoveu alteraes nos limites de empenho e movimentao financeira
que resultaram em um contingenciamento lquido de apenas R$ 20,7 bilhes em dotaes
destinadas execuo de despesas primrias. Isso foi possvel em vista das desoneraes de R$
104,0 bilhes e das despesas do PAC de R$ 57,7 bilhes, ambas utilizadas para abatimento da meta
fiscal.
Parcelamentos
No exerccio de 2014, com amparo no art. 93 da Lei 12.973/2014, no art. 2 da Lei
12.996/2014 e no art. 34 da Lei 13.043/2014, o governo federal reabriu o prazo de parcelamentos de
dvidas tributrias e previdencirias no mbito da Lei 11.941/2009 ( 12 do art. 1 e art. 7), da
Lei 12.249/2010 ( 18 do art. 65) e da Lei 12.865/2013 (art. 17). Essa reabertura permitiu
recolhimentos extraordinrios no montante de R$ 19,9 bilhes entre agosto e dezembro de 2014,
conforme dados divulgados pela RFB.
Nesse contexto, importa ressaltar o tratamento diferenciado dado s pessoas jurdicas que
fizeram opo pela litigncia tributria e posteriormente aderiram s reaberturas de prazo dos
programas de parcelamentos de tributos contestados e/ou atrasados. Essas empresas foram
beneficiadas pela diminuio de cobrana dos encargos e puderam alongar os prazos de pagamento.
Por outro lado, os contribuintes que fizeram o pagamento no vencimento e sem questionamento no
foram alcanados pela diminuio de encargos.
Com efeito, a anlise do desempenho dos parcelamentos como instrumentos de recuperao
de crditos tributrios e previdencirios da Unio consta do item 3.5.1.3 deste Relatrio.
Concesses
Assim como a arrecadao proveniente dos parcelamentos, tambm pode ser considerada
atpica a Receita de Concesses e Permisses relativo outorga de servios de telecomunicaes
(4G), com realizao de R$ 5,1 bilhes em dezembro de 2014.

195

Dividendos
Conforme dados divulgados pelo Tesouro Nacional, a Unio recebeu aproximadamente R$ 9
bilhes de dividendos do BNDES em 2014, cujo valor tambm excludo das receitas recorrentes
em vista das razes que se seguem. Em primeiro lugar, porque excede 0,1% do PIB e em segundo
lugar porque no resulta de esforo fiscal genuno, uma vez que, nos ltimos sete exerccios, o
Tesouro Nacional tem transferido sucessivamente ttulos quela instituio financeira.
Em contrapartida aos ttulos transferidos, que somente em 2014 alcanaram o montante de R$
60 bilhes (Lei 13.000/14 e MP 661/14), a Unio recebe contratos com clusula de remunerao
inferior taxa de captao do Tesouro Nacional. De forma que essas transferncias aumentam o
resultado com ttulos e valores mobilirios do BNDES, s expensas de subsdio do Tesouro,
inflando o lucro da instituio financeira que pode assim recolher receitas primrias (dividendos),
fato que, sem as transferncias, no seria possvel.
Adicionalmente, o relatrio dos auditores independentes sobre as demonstraes financeiras
do exerccio de 2014 do BNDES apresenta uma base para opinio com ressalva. Nela ressaltada a
existncia de R$ 2,6 bilhes de perdas permanentes em instrumentos financeiros classificados como
disponveis para venda, dos quais R$ 1,6 bilho de ativos com empresa que no publicou suas
demonstraes, foi mantido no Patrimnio Lquido, sem impacto no resultado. Ou seja, o resultado
da instituio est aumentado, em oposio s normas contbeis, nesse montante. No menos
importante, os auditores independentes informaram que as perdas permanentes de R$ 2,6 bilhes
no puderam ser cotejadas com as demonstraes do emissor, pois ainda no haviam sido
divulgadas.
Portanto, contabilmente, essas transaes se processaram via aumentos de dvida do Tesouro
Nacional e de concesses de emprstimos ao BNDES, operaes aparentemente neutras em relao
ao resultado primrio, haja vista se tratar de permutas meramente financeiras, nas quais uma sada
de ttulos do Tesouro Nacional d origem a um ativo para o governo federal de igual valor. Ocorre
que, ato contnuo a essas operaes, a Unio recebeu contrapartidas com efeito primrio, na forma
de dividendos (embora sejam uma forma de remunerao tpica do acionista, os dividendos tambm
podem se revelar receitas atpicas, a depender das circunstncias em que so pagos).
Float de Restos a Pagar
Por fim, como ltima medida que merece destaque, no encerramento do exerccio houve a
inscrio de R$ 135,2 bilhes de despesas primrias em restos a pagar, nos termos do art. 36 da Lei
4.320/1964, c/c o art. 68 do Decreto 93.872/1986. Conforme demonstrado no item 3.3.3.6 deste
Relatrio, o montante de despesas inscritas em restos a pagar tem aumentado considervel e
recorrentemente nos ltimos anos, ainda que com menor fora no ltimo perodo.
Sob a tica fiscal intertemporal, esse fato deve ser visto com ateno, pois, embora essas
despesas no tenham impacto direto no resultado primrio apurado no exerccio de sua inscrio,
porquanto no envolvem sada imediata de recursos, elas indicam um potencial desembolso futuro,
ou seja, podem onerar o resultado de exerccios vindouros quando de seus pagamentos.
Com vistas a evidenciar o esforo fiscal genuno do governo em um exerccio, mitigando o
efeito dos crescentes montantes inscritos em restos a pagar, tem-se avaliado o resultado primrio
obtido descontado do denominado float. O float corresponde ao montante das despesas primrias
inscritas em restos a pagar deduzido do valor correspondente aos restos a pagar pagos ao longo do
exerccio, assim como daqueles que forem cancelados no perodo. Em termos econmicos,
representa o volume de recursos que, embora permanea no Tesouro Nacional, dever ser
196

transferido a credores do governo, em momento futuro, em funo de obrigaes assumidas no

exerccio analisado.
Nesse sentido, a anlise do float de restos a pagar referente ao exerccio de 2014 evidencia
que um desembolso primrio potencial de at R$ 38,3 bilhes foi adiado para exerccios seguintes.
Ou seja, caso os estgios da despesa tivessem sido cumpridos integralmente ao longo de 2014, ao
menos parte das despesas primrias inscritas em restos a pagar poderiam ter sido pagas no
exerccio, impactando negativamente o resultado primrio.
Efeitos das Medidas Adotadas sobre o Resultado Primrio
A despeito dos seus efeitos sobre a gesto das finanas pblicas, o contingenciamento
oramentrio e a inscrio de restos a pagar so instrumentos de uso consagrado no mbito da
poltica fiscal brasileira, previstos inclusive na legislao, conforme j salientado. Em paralelo, as
receitas extraordinrias, atpicas, no usuais ou no recorrentes, por sua prpria adjetivao,
decorrem, como regra geral, de operaes fiscais ou extrafiscais no rotineiras ou, ao menos, pouco
comuns do ponto de vista das caractersticas predominantes das receitas primrias.
Assim, diferentemente da arrecadao de tributos e das receitas decorrentes da prestao de
servios e da explorao econmica de bens e direitos, que seguem um fluxo contnuo e regular de
realizao, as receitas extraordinrias, em geral, resultam de transaes especficas, cuja frequncia
incerta ou imprevisvel, e costumam envolver valores materialmente relevantes. Inclusive, em
razo dessa caracterstica, tais receitas so deduzidas para fins de elaborao das estimativas
oramentrias de arrecadao, e seu efeito deve ser demonstrado em informao complementar ao
projeto de lei oramentria anual, conforme disposio reiterada nas sucessivas leis de diretrizes
oramentrias da Unio, inclusive na de 2014:
Lei 12.919/2013 LDO 2014 Anexo III Relao das Informaes Complementares ao Projeto de Lei
Oramentria de 2013 Inciso XI - demonstrativo da receita oramentria nos termos do art. 12 da LRF,
incluindo o efeito da deduo de receitas extraordinrias ou atpicas arrecadadas no perodo que servir de
base para as projees, que constaro do demonstrativo pelos seus valores nominais absolutos (...)
(grifou-se)

Ademais, a depender de sua complexidade, transaes que do origem a receitas

extraordinrias podem vir a demandar aperfeioamentos normativos especficos, visando enquadrar
seus procedimentos preparatrios ao arcabouo jurdico que rege a administrao pblica. Esses
foram os casos das leis instituidoras dos parcelamentos e das leis autorizadoras das concesses de
crdito aos bancos oficiais.
Todos esses elementos esto presentes nas operaes descritas anteriormente, as quais, alm
de terem garantido o resgate antecipado de ttulos da dvida pblica mobiliria federal, resultaram
em receitas primrias adicionais de R$ 34 bilhes para a Unio. Tais receitas foram, portanto,
fundamentais para que a Unio pudesse divulgar o alcance, com alguma folga, da meta reduzida de
dficit primrio em 2014.
Consideraes sobre as condies em que se deu o cumprimento da meta de resultado
primrio da Unio em 2014
Planejamento, transparncia, preveno de riscos e correo de desvios esto entre os
pressupostos da gesto fiscal responsvel, nos termos do art. 1, 1, da Lei de Responsabilidade
Fiscal. Tais pressupostos visam preservar o equilbrio das contas pblicas, de forma a controlar o
endividamento pblico.
197

Para tanto, so previamente definidas e amplamente divulgadas, por meio da lei de diretrizes
oramentrias, as metas de resultado entre receitas e despesas primrias, entendidas como aquelas
que efetivamente afetam o nvel de endividamento pblico. Em razo de sua relevncia como
instrumento de planejamento, transparncia e controle fiscal, a possibilidade de cumprimento dessas
metas deve ser verificada bimestralmente ao longo do exerccio, de modo que providncias
corretivas possam ser tempestivamente tomadas, em especial a limitao de empenho e
movimentao financeira, prevista no art. 9 da LRF e disciplinada a cada ano tambm pela LDO.
Como medida da capacidade do governo de arcar com os juros de sua dvida sem ter de
recorrer ao crdito, o resultado primrio, a despeito de suas eventuais limitaes conceituais e
metodolgicas, ainda um indicador oficial bsico da situao econmico-financeira do governo.
Por princpio, esse resultado deve depender essencialmente dos nveis de arrecadao e gastos
pblicos. Em face disso, o exerccio pleno da capacidade tributria, inclusive com aes de combate
sonegao, e o controle das despesas e das renncias de receitas so instrumentos-chave no
modelo de gesto fiscal preconizado pela LRF.
Obviamente que os efeitos da conjuntura econmica no podem ser desprezados ao se analisar
esse indicador, razo pela qual o cumprimento da meta de resultado primrio somente far sentido
econmico, em qualquer tempo e lugar, se de fato decorrer do efetivo esforo fiscal do governo.
Medidas atpicas, com impactos primrios significativos, quase sempre so percebidas e
mensuradas pelo mercado. Significa dizer que, no mbito das finanas pblicas, o realismo deve
sempre prevalecer sobre o formalismo, para no comprometer a credibilidade do governo, em
especial de sua poltica fiscal, afetando negativamente a confiana e as expectativas dos demais
agentes econmicos.
Ainda com relao s metas fiscais, fato que a LRF, em seu art. 65, inciso II, somente
dispensa seu cumprimento em caso de calamidade pblica reconhecida pelo Congresso Nacional.
Todavia, esse dispositivo no deve ser visto como um fim em si mesmo, de maneira que, esgotadas
as alternativas de conteno de despesas discricionrias de custeio e de capital, assim como as
possibilidades de ampliao de receitas tributrias e de contribuies, a alterao da meta de
resultado primrio ou a justificativa de seu no alcance revelam-se como opes legitimamente
vlidas e prudentes, tomando-se como base o pressuposto da transparncia que deve nortear a
gesto fiscal.
Nesse sentido, em detrimento das transaes que resultaram em receitas primrias atpicas da
ordem de R$ 34 bilhes, afigurar-se-ia mais consentnea com o planejamento, a transparncia e o
equilbrio das contas pblicas, por exemplo, a adoo de medidas com vistas a aumentar a
eficincia na arrecadao de receitas, assim como a racionalizar os gastos pblicos ou, ainda, a
aprimorar a cobrana de crditos a recuperar. No caso dessas alternativas no serem factveis, uma
deciso prudente seria ajustar tempestivamente a meta real capacidade de consecuo.
Percebe-se, portanto, vista da materialidade dos valores envolvidos, que uma calibragem
mais ajustada do contingenciamento de dotaes e das renncias de receitas, em conjunto com uma
estratgia integrada de cobrana dos crditos a recuperar mecanismos genuinamente fiscais ,
poderia se traduzir em uma combinao fiscal tima que levasse ao cumprimento da meta de
supervit primrio da Unio, de forma planejada, equilibrada e transparente.
Mesmo em caso de insucesso fiscal dessas medidas, restaria a alternativa de reduo da meta
de supervit primrio por meio de mudana da Lei de Diretrizes Oramentrias. Registre-se que tal
medida j foi adotada pela Unio em 2009, quando buscou atenuar os efeitos internos da crise
financeira global, no havendo impedimento para que retificao semelhante ocorresse em 2013,
ainda que por motivao diversa. Em 2014, a escolha foi pelo aumento dos montantes passveis de
198

desconto da meta relacionados ao PAC e s desoneraes tributrias, alm da reabertura de

parcelamentos de dvidas de empresas com a Unio e de resgate de valores do Fundo Soberano.
Consideraes sobre a ausncia de metodologia oficial de apurao do resultado primrio da
Unio e a no instituio do Conselho de Gesto Fiscal
Como visto, a credibilidade da poltica fiscal depende no apenas da declarao do
compromisso do governo com as metas estabelecidas, mas tambm da transparncia e da qualidade
dos resultados apresentados. Da mesma forma que se busca evitar o processo de deteriorao das
contas pblicas, duramente enfrentado pelo pas entre as dcadas de 1980 e 1990 e que somente
arrefeceu aps o ajuste fiscal promovido entre meados das dcadas de 1990 e 2000, deve-se primar
e perseverar pela higidez do indicador que, na essncia, representa o esforo fiscal realizado pelo
governo durante o ano, qual seja, o resultado primrio.
Contudo, a relevncia, fidedignidade, verificabilidade e compreensibilidade desse indicador
(entre outras caractersticas qualitativas da informao de resultado primrio da Unio) so afetadas
sobremaneira pela incompletude do arcabouo normativo aplicvel s finanas pblicas federais.
Com efeito, passados quinze anos desde a edio da LRF, ainda no h metodologia oficial de
apurao do resultado primrio da Unio, tampouco limites ao endividamento federal.
Nos incisos I e II e no 1, inciso IV, do art. 30 da LRF, foi estabelecido que, no prazo de
noventa dias aps a publicao da referida lei complementar, o presidente da Repblica submeteria,
respectivamente, ao Senado Federal e ao Congresso Nacional propostas de limites globais: i) para o
montante da dvida consolidada da Unio, estados e municpios; e ii) para o montante da dvida
mobiliria federal. Essas propostas deveriam contemplar, entre outras disposies, a metodologia de
apurao dos resultados primrio e nominal.
Encaminhadas as propostas de limites globais para as trs esferas de governo e para a dvida
mobiliria federal (mensagens 154 e 1.070, ambas de 2000, respectivamente), houve apartamento,
na Mensagem 154/2000, do texto que menciona a Unio e que contm a metodologia de apurao
do resultado fiscal, sendo aprovados to somente os controles de endividamento para estados, DF e
municpios, nos termos das resolues do Senado Federal 40 (dvidas consolidada e mobiliria) e 43
(operaes de crdito), ambas de 2001. J a proposta de limite para a dvida mobiliria federal
tramita no Senado como o Projeto de Lei iniciado na Cmara (PLC) 54/2009.
Destaca-se que essa lacuna normativa foi abordada em duas oportunidades recentes nesta
Corte de Contas. No voto condutor do Acrdo 1.776/2012-TCU-Plenrio, o eminente ministro
relator Walton Alencar Rodrigues ressaltou que (...) no h qualquer conceito definido com base na
LRF para o controle do endividamento da Unio (...). J por intermdio do Acrdo 7.469/2012TCU-1 Cmara, relatado pelo nobre ministro Augusto Nardes, o TCU recomendou ao Senado
Federal que:
(...) na qualidade de responsvel pela edio de normas e parmetros de apurao do resultado fiscal da
Unio, conforme estabelecido no art. 52, incisos VI e VII, da Constituio Federal c/c o art. 30, incisos I e
II, 1, inciso IV, da Lei Complementar n 101/2000, adote providncias visando suprir tal omisso,
propiciando condies para que o Tribunal de Contas da Unio possa exercer com plenitude as atribuies
previstas no art. 59 da LRF.

As limitaes metodolgicas da sistemtica atual de apurao do resultado primrio

Ainda nessa linha, nos autos do TC 033.747/2012-1, que tratou das diretrizes para elaborao
do Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2012, o TCU realizou
199

inspeo com o objetivo de identificar e segregar receitas e despesas primrias, recorrentes e no

recorrentes, e os normativos que orientam o reconhecimento, mensurao e evidenciao do
resultado primrio da Unio. O trabalho abrangeu os exerccios financeiros de 2010 a 2012. O
levantamento das receitas e despesas primrias recorrentes e no recorrentes foi feito para o
exerccio de 2013 no mbito do TC 005.968/2014-3, que culminou no Acrdo 3.084/2014-TCUPlenrio.
Em 2014 foi repetida a evidenciao das receitas atpicas e do float de restos a pagar, vez que
a Secretaria do Tesouro Nacional no explicitou esses itens, conforme a recomendao feita no
Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2013. Para 2014, as receitas
atpicas alcanaram um montante de R$ 34 bilhes e o float de restos a pagar foi de R$ 38,3
bilhes, somando R$ 72,3 bilhes.
Em sntese, verificou-se que alguns fatores concorrem para possveis inconsistncias no
clculo do resultado primrio da Unio, em especial: i) o no desconto de receitas atpicas; ii) a
apurao acima da linha pelo regime de caixa; e iii) o no reconhecimento dos restos a pagar
como dvida, no clculo dos resultados fiscais tanto acima da linha como abaixo da linha.
Ademais, os dispndios das instituies financeiras estatais no dependentes tambm no tm
afetado o resultado fiscal, uma vez que, por praticarem mera intermediao financeira, suas
atividades no impactam a dvida lquida do setor pblico. Mencione-se tambm que o resultado
primrio das empresas estatais federais considera o impacto do oramento da empresa Itaipu
Binacional, devido corresponsabilidade da Unio na liquidao de suas dvidas, embora seus
dispndios no sejam fixados pelos rgos de coordenao e controle brasileiros.
preciso lembrar, ainda, que, ao calcular o resultado primrio pela metodologia abaixo da
linha, o Bacen, embora compute integralmente as disponibilidades financeiras do ente, considera,
para fins de dvida, apenas emprstimos e financiamentos feitos junto ao sistema bancrio, deixando
de fora os restos a pagar inscritos no passivo financeiro. Em outras palavras, o Bacen reconhece e
mensura o ativo de curto prazo, mas no reconhece e nem mensura o passivo no intermediado pelo
sistema financeiro, de forma que o tamanho da dvida subdimensionado em face dessa assimetria.
Diante dessas limitaes, buscou-se estimar o resultado primrio da Unio ajustado pela
excluso de receitas atpicas e do float mantido nas disponibilidades financeiras em decorrncia da
inscrio de restos a pagar referentes a despesas primrias. Como concluso, verificou-se que, na
ausncia desses fatores, o resultado primrio da Unio poderia ter sido ainda menor em 2014,
atingindo dficit de R$ 94,8 bilhes, conforme demonstrado na tabela a seguir:
Resultado Primrio da Unio Oficial e Ajustado 2014
R$ bilhes

Resultado Primrio Oficial (a)

(-) Receitas Atpicas (b)
Parcelamentos Tributrios
Concesses Telecomunicaes 4G
Dividendos BNDES
(-) Float de Restos a Pagar (c)
(=) Resultado Primrio Ajustado (a - b - c)
Fontes: RFB, Siafi, STN e BNDES.

200

(22,5)
(34,0)
(19,9)
(5,1)
(9,0)
(38,3)
(94,8)

Consideraes sobre o Pedido de Reexame do Acrdo 3.084/2014-TCU-Plenrio (TC

005.968/2014-3)
A assertiva da Secretaria do Tesouro Nacional de que as estatsticas fiscais no Pas acima
e abaixo da linha seguem metodologia definida no Manual de Estatsticas Fiscais (A Manual on
Government Finance Statistics 1986) publicado em 1986 pelo Fundo Monetrio Internacional
no impede a discricionariedade exercida pelos rgos encarregados dessa aferio na escolha de
que operaes registrar, conforme extensamente evidenciado em fiscalizao executada pelo
Tribunal de Contas da Unio.
De fato, no Acrdo 992/2015-TCU-Plenrio (TC 021.643/2014-8), houve por bem o plenrio
do TCU determinar a regularizao da contabilidade fiscal no que tange especialmente ao clculo
dos resultados primrios e a regularizao dos saldos devedores do Governo Federal junto aos
bancos oficiais. Isso em face de ter sido constatada a existncia de dvidas do Tesouro devidamente
registradas nas demonstraes financeiras dos bancos oficiais, mas no registradas pelo Bacen e,
portanto, no computadas entre as obrigaes do setor pblico que impactam o resultado primrio.
importante lembrar que a aferio do resultado primrio pela Secretaria do Tesouro
Nacional e pelo Banco Central apresenta nmeros diferentes, que so explicados pela discrepncia
estatstica entre os dois levantamentos. Entretanto, a maioria das operaes registradas para a
mensurao do resultado fiscal pelo Banco Central do Brasil tambm so capturadas pelo critrio de
efetivo pagamento usado pela Secretaria do Tesouro Nacional. Dessa forma, a existncia de
operaes de crdito no registradas, assim como o sub-registro de passivos, permite evidenciar
resultados fiscais que no so reais, a despeito de no haver sada de caixa do Tesouro.
O item 13 do Pedido de Reexame argumenta que o impacto do gasto pblico sobre a
demanda agregada e sobre o endividamento pblico ocorre no momento em que os recursos
financeiros transitam da Unio para o setor privado da economia (...). Ressalte-se que a escolha do
conceito de caixa para a aferio do resultado primrio apresenta a vantagem da facilidade e rapidez
no levantamento da variao de ativos e passivos, mas no a nica possibilidade de mensurao
de receitas e despesas. E esse o entendimento do mesmo Manual mencionado pela STN, mas
revisado e publicado pelo FMI em 2001.
De acordo com a segunda edio do Manual de Estatsticas Fiscais (Government Finance
Statistics Manual 2001), que trata da base de registro dos eventos econmicos, no sistema
revisado das GFS, fluxos so registrados com base na competncia, o que significa que fluxos so
registrados no momento em que o valor econmico criado, transformado, trocado, transferido ou
extinguido. No Manual GFS 1986, as transaes so registradas quando caixa recebido ou pago
(traduo livre):
1.23 In the revised GFS system, flows are recorded on an accrual basis, which means that flows are
recorded at the time economic value is created, transformed, exchanged, transferred, or extinguished. In
the 1986 GFS Manual, transactions are recorded when cash is received or paid. (Government Finance
Statistics Manual 2001, p. 4).

H, portanto, alguma discricionariedade do critrio de mensurao a escolher, seja caixa ou

competncia. importante pontuar que, quando bens e servios so liquidados pelos fornecedores
mas no pagos pela Unio, os recursos necessrios para a gerao desses bens e servios j foram
despendidos pelos fornecedores, restando ao Tesouro o pagamento, que no pode deixar de ser feito.
E em atendimento ao princpio da confrontao de receitas e despesas, para o agente que forneceu
os bens e servios, j ocorreu o impacto sobre a demanda agregada.

201

Portanto, a maior parte do impacto da transao sobre a demanda agregada j ocorreu a partir
do momento da liquidao, restando empresa apenas a parcela no recebida do Tesouro referente
margem de ganho do fornecedor. E importante dizer que o motor da operao foi a solicitao do
bem ou servio pelo Estado, a quem cabe, aps confirmao da liquidao, efetuar o respectivo
pagamento. De forma que atrasar o pagamento, ou fazer outrem assumi-lo, diminui apenas
parcialmente o impacto sobre a demanda agregada ocasionado pela liquidao de solicitao de
bem ou servio feita pela Administrao.
Com a mensurao do resultado primrio ajustado, em que se usou metodologia de aferio
premiada pelo concurso de monografias do Tesouro Nacional, pretendeu-se expurgar dos
resultados primrios convencionais aqueles itens que no representavam esforo fiscal genuno. Os
ajustes, feitos indubitavelmente com algum critrio de discricionariedade, se referem ao float de
restos a pagar, aos dividendos, s concesses e aos parcelamentos de dvidas tributrias e
previdencirias.
O float dos restos a pagar liquidados no pagos busca capturar a assimetria da manuteno
dos recursos financeiros no pagos como item dos ativos e a excluso dos restos a pagar dos
passivos, o que parece razovel do ponto de vista da aferio do esforo fiscal. Quanto excluso
dos dividendos resultantes de mecanismos de repasse entre o Tesouro e o BNDES, tem por
propsito consolidar as transferncias de ttulos do Tesouro para a instituio financeira, que podem
gerar resultado positivo em funo do diferencial de taxas, mesmo que os papis sejam mantidos em
carteira pelo BNDES.
A gerao de resultados positivos no perodo, concomitantemente transferncia de
dividendos sob a forma de receita primria, ocorreu em paralelo com a diminuio do patrimnio
lquido do banco, conforme indicado pelas demonstraes financeiras da instituio. De forma que,
salvo melhor juzo, uma melhor aferio do resultado primrio deve desconsiderar essas operaes
heterodoxas.
Na mesma linha de retirar esforo fiscal no genuno, as receitas extraordinrias com o
parcelamento de tributos no podem ser geradas indefinidamente, sob pena de prejudicar o sistema
de incentivos no sistema tributrio, essencial para a adimplncia do contribuinte no usurio dessa
modalidade de regularizao. Tambm as concesses, como o caso da excluso referente ao campo
de Libra, em 2013, e a receita relativa outorga de servios de telecomunicaes (4G), em 2014,
no parecem refletir esforo fiscal genuno e recorrente.
Assim, a evidenciao do resultado primrio ajustado nos ltimos trs exerccios tinha a
pretenso de diminuir a assimetria de informao induzida por operaes heterodoxas e normativos
estabelecidos intempestivamente, inclusive no ltimo dia do exerccio (como em 2013), com o
propsito de apresentar o cumprimento das metas fiscais estabelecidas pela legislao federal,
mesmo custa de dificultar a obteno do resultado fiscal pelas outras esferas de governo.
Por ltimo, evidente que a defesa da poltica econmica feita pelo Pedido de Reexame nos
itens 19, 20 e 26 no resiste a uma exposio simples dos resultados de crescimento econmico e de
variao de preos que se observa no perodo. Os efeitos do excesso de intervencionismo, que se
estendeu alm do razoavelmente justificado, so crescimento econmico abaixo do potencial para a
economia brasileira e variao do IPCA mantida prxima banda superior de 6,5% a.a., mas
elevando-se para acima de 8,0% a.a. logo aps o perodo eleitoral.

202

A necessidade de ampliao da transparncia dos resultados fiscais

Em decorrncia da constatao de pouca transparncia e credibilidade dos resultados fiscais
oficiais, um aspecto que merece ser ressaltado refere-se ao papel cumprido pelas metas fiscais. Com
efeito, a estabilidade macroeconmica um bem pblico, conquistado custa de um forte ajuste
fiscal suportado por toda a sociedade brasileira em um passado recente. Nesse sentido, a
preservao da percepo de solvncia do setor pblico crucial para minimizar eventuais
expectativas negativas por parte dos agentes econmicos quanto ao controle do endividamento
pblico.
Assim, conforme se depreende da leitura do Anexo de Metas Fiscais da LDO 2014, as metas
fiscais, e em especial a meta de resultado primrio, servem para dar confiana sociedade de que o
governo garantir as condies econmicas necessrias manuteno do crescimento sustentado, o
que inclui a sustentabilidade intertemporal da dvida pblica, em prol da estabilidade
macroeconmica. As metas fiscais consistem, na prtica, em mecanismo restritivo expanso
desmesurada da despesa pblica e, consequentemente, da dvida pblica.
Ocorre que o acompanhamento e o controle do resultado primrio pretendido e realizado pela
Unio tm-se configurado verdadeiros desafios sociedade como um todo e a este rgo de
controle externo em particular. Isso porque, ao longo dos ltimos anos, mudanas metodolgicas e
transaes atpicas vm contribuindo para reduzir a transparncia e dificultar o entendimento sobre
que supervit primrio o governo federal de fato tem alcanado.
Ainda que a metodologia de apurao do resultado primrio adotada pelo Bacen tenha
respaldo em procedimentos internacionalmente aceitos, alguns dispositivos das sucessivas LDOs
tm sido objeto de alterao recente. Citem-se como exemplos:
a)

a prerrogativa de reduo da meta de supervit primrio pelo abatimento das despesas do

PAC e do Plano Brasil sem Misria, previstos respectivamente, a partir da LDO 2009 e da
LDO 2012, sendo as despesas do PAC em substituio s despesas do Projeto-Piloto de
Investimentos (PPI). Tais prerrogativas foram efetivamente exercidas em 2009, 2010, 2012,
2013 e 2014. De acordo com o Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais
de 2014, o montante abatido do resultado primrio a ttulo de PAC foi de R$ 57,7 bilhes;

b)

a fixao de metas em valores nominais, a partir da LDO 2011, em substituio

sistemtica anterior de metas fixadas em percentual do PIB. Na prtica, tal mudana se
configura em potencial alvio fiscal para o governo federal, uma vez que a variao nominal,
mesmo com menor crescimento real do PIB, auxilia o cumprimento da meta;

c)

a prerrogativa de reduo da meta de supervit primrio pela realizao de investimentos

prioritrios e de desoneraes de tributos, prevista na LDO 2013 e na LDO 2014. A despeito
da dificuldade de aferio apontada na Nota Tcnica 6/113, do Ncleo de Assuntos
Econmico-Fiscais da Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos
Deputados, o relatrio de Anlise da Arrecadao das Receitas Federais de dezembro de
2014, da RFB, estimou para 2014 as desoneraes tributrias em R$ 104,0 bilhes.
Mencione-se ainda, conforme comentado no subitem 3.4.1 deste Relatrio, que trata dos
benefcios tributrios, a falta de transparncia acerca da metodologia de clculo das
previses de renncias tributrias.

Todos esses fatores corroboram a necessidade premente de que a metodologia oficial de

apurao do resultado primrio da Unio seja estabelecida pelo Senado Federal, nos termos do que
dispem a Constituio Federal e a LRF.

203

Paralelamente, outro comando da Lei Complementar 101/2000 que, quando regulamentado,

certamente contribuir para mitigar os riscos de obscuridade na gesto fiscal o art. 67. Referido
dispositivo prev a criao do Conselho de Gesto Fiscal, ao qual atribui a competncia de
acompanhar e avaliar, de forma permanente, a poltica e a operacionalidade da gesto fiscal, com
vistas a disseminar prticas que resultem em maior eficincia na alocao e execuo do gasto
pblico, na arrecadao de receitas, no controle do endividamento e na transparncia da gesto
fiscal, entre outros objetivos. Em que pese o 2 do art. 67 da LRF dispor que a composio e a
forma de funcionamento do referido conselho sero definidas em lei, passados quinze anos desde a
edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, tal colegiado ainda no foi institudo.
A esse respeito, cumpre mencionar a existncia do Projeto de Lei 3.744, de 2000, de iniciativa
da Presidncia da Repblica, que tramita em regime de prioridade na Cmara dos Deputados, bem
como dos Projetos de Lei do Senado 424, de 2013 e 37, de 2014, em tramitao no Senado Federal.
Tais projetos visam dar efetivo cumprimento ao disposto no art. 67 da LRF, estruturando o
Conselho de Gesto Fiscal. Com efeito, espera-se que do processo legislativo resulte uma instncia
legtima, representativa e independente, que seja capaz de induzir melhorias no mbito da gesto
fiscal brasileira em prol da sustentabilidade das finanas pblicas.
Por outro lado, em documento encaminhado para compor a Prestao de Contas 2014, sobre o
atendimento da recomendao feita nas Contas do Governo de 2013, acerca da explicitao dos
efeitos fiscais decorrentes de receitas extraordinrias, a Secretaria do Tesouro Nacional afirmou
que:
O Tesouro Nacional manifesta o compromisso com a excelncia na qualidade de suas divulgaes. O
boletim Resultado do Tesouro Nacional faz parte desse esforo, dando transparncia s estatsticas fiscais
apuradas de acordo com padres internacionais claramente definidos e difundidos nos termos do Manual
de Estatsticas de Finanas Pblicas de 1986 *GFSM 1986), do FMI, desde 1997.

De fato, h diversos relatrios publicados pela Unio que permitem verificar o

comportamento de receitas e despesas, tais como o boletim mensal da Secretaria da Receita Federal
do Brasil denominado Anlise da Arrecadao das Receitas Federais; o Relatrio de Avaliao
de Receitas e Despesa Primrias, elaborado pela Secretaria de Oramento Federal em conjunto
com a prpria STN; e, o Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais, tambm
publicado conjuntamente por SOF e STN.
Ademais, buscando atender recomendao, a STN fez divulgar na Prestao de Contas da
Presidente da Repblica (PCPR) de 2014 a compilao de receitas extraordinrias arrecadadas pelo
Tesouro Nacional em 2014. Para considerar uma receita como extraordinria, a STN utilizou alguns
critrios, a saber: ser superior a 0,1% do PIB e ter efeito limitado no tempo. H que se considerar
que a divulgao das informaes na PCPR 2014 j representa um passo importante para a
transparncia da questo, apesar de no cumprir exatamente os termos da recomendao.
De toda sorte, em vista dos procedimentos heterodoxos, e pouco transparentes, levados a cabo
pela Secretaria do Tesouro Nacional, particularmente no perodo 2010-2014, conforme
extensamente documentado nos autos dos processos TC 033.747/2012-1, TC 005.968/2014-3 e TC
021.643/2014-8, a divulgao do resultado primrio ajustado, no mbito deste e dos prximos
Relatrio sobre as Contas do Governo, constitui mecanismo de proteo consecuo de resultados
primrios genunos que venham a sinalizar uma disciplina fiscal fidedigna. Ademais, as
determinaes contidas no Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio (TC 021.643/2014-8), que sero
monitoradas a partir da deciso definitiva da matria, justificam que se deixe de recomendar
Secretaria do Tesouro Nacional a evidenciao do resultado primrio ajustado.

204

3.5.5.2 Omisso de registro de transaes primrias deficitrias da Unio

Conforme evidenciado nos autos do processo TC 021.643/2014-8, de relatoria do ministro
Jos Mcio Monteiro, que deu origem ao Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, o Bacen no computou,
no clculo do resultado fiscal, transaes primrias deficitrias da Unio incorridas em operaes de
crdito junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS. Segundo consta do voto do ministro
relator:
(...) o Banco Central do Brasil, na condio de responsvel pela apurao dos resultados fiscais para fins
de cumprimento das metas fixadas na Lei de Diretrizes Oramentrias, ao deixar margem de suas
estatsticas passivos da Unio que, de acordo com os seus prprios critrios, deveriam compor a Dvida
Lquida do Setor Pblico - DLSP, faltou com a diligncia e transparncia esperada no desempenho de
suas atribuies.

Com efeito, o fato de o Bacen no registrar um passivo da Unio nas estatsticas fiscais faz
com que o dficit primrio associado a tal passivo seja postergado para o momento em que a Unio
efetua o pagamento do respectivo passivo e no para o momento em que o dficit foi incorrido. Os
embargos de declarao da Unio e do Bacen que questionaram as determinaes corretivas nas
estatsticas fiscais impostas pelo Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio no foram aceitos por esta Corte,
conforme Acrdo 992/2015-TCU-Plenrio. Entre outras providncias, por meio da deciso
originria, determinou-se ao Bacen que:
9.1.3. em relao aos exerccios financeiros de 2013 e 2014, refaa o clculo do resultado primrio
decorrente:
9.1.3.1. dos dispndios ocorridos no mbito do Bolsa Famlia, do Abono Salarial e do Seguro
Desemprego, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento lquido;
9.1.3.2. dos dispndios ocorridos no mbito da equalizao de taxa de juros a que se refere a Lei
8.427/1992, e a Portaria do Ministrio da Fazenda 315/2014, utilizando, para tanto, os saldos corretos de
endividamento lquido;
9.1.3.3. dos dispndios ocorridos no mbito da legislao abrangida pelo ativo Ttulo e Crditos a
Receber Tesouro Nacional, do Banco do Brasil, utilizando, para tanto, os saldos corretos de
endividamento lquido;
9.1.3.4. da variao dos saldos da dvida da Unio junto ao BNDES no mbito do Programa de
Sustentao do Investimento (PSI) de que trata a Lei 12.096/2009, utilizando, para tanto, os saldos
corretos de endividamento lquido;
9.1.3.5. da variao dos saldos da dvida da Unio junto ao FGTS relativas aos adiantamentos concedidos
no mbito do PMCMV de que trata a Lei 11.977/2009, utilizando, para tanto, os saldos corretos de
referido endividamento;
9.1.3.6. da variao dos saldos da dvida da Unio junto ao FGTS relativa aos recursos no repassados
pelo Tesouro e que, em razo do disposto pelo art. 3, 1, da Lei Complementar 110/2001, esto
registrados como direitos de referido Fundo junto Unio;
9.1.3.7. da variao dos saldos da dvida da Unio junto ao FGTS relativa aos recursos no repassados
pelo Tesouro para cobertura dos encargos resultantes da Lei n 6.024/1974, da Medida Provisria n
2.196/2001 e da Resoluo CCFGTS n 574/2008;

A omisso do registro das transaes primrias deficitrias da Unio decorrentes de atrasos

nos repasses de recursos federais contriburam, nos dizeres do procurador do Ministrio Pblico
junto ao TCU Jlio Marcelo de Oliveira, para maquiar as contas do resultado primrio em cerca
de R$ 7,11 bilhes no exerccio de 2014, conforme a tabela seguinte, elaborada com base em dados
extrados do relatrio exarado no mbito do processo TC 021.643/2014-8.
205

Despesas Primrias da Unio no captadas pelo Bacen Fluxos em 2014

R$ bilhes

BB Equalizao da Safra Agrcola

BB Ttulos e Crditos a Receber do Tesouro Nacional
PSI - BNDES
PMCMV - FGTS
FGTS Lei Complementar 110/2001
Total

1,34
0,39
2,78
1,05
1,55
7,11

Fonte: processo TC 021.643/2014-8.

Em face de tal omisso, os responsveis do Bacen foram chamados em audincia e devero

apresentar suas razes de justificativa. No obstante, na viso do Ministrio Pblico junto ao TCU,
corroborada pelo plenrio desta Corte:
Considerando-se a magnitude dessas dvidas, de fundamental importncia que o Bacen, caso ainda no
o tenha feito, passe a registr-las no rol de passivos da Unio na Dvida Lquida do Setor Pblico e refaa
os clculos mensais do resultado primrio referentes ao exerccio de 2014, a fim de que se possa verificar
o cumprimento das metas fiscais estabelecidas na LDO (art. 59, inciso I, da Lei Complementar 101/2000).

Entre outras disposies, o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio demanda avaliao posterior,

pelo Tribunal, acerca dos efeitos desses fluxos deficitrios sobre os resultados fiscais de 2014. Vse, portanto, que, por parte do governo federal, restou minada a ao planejada e, sobretudo,
transparente propugnada na LRF, uma vez que no foram prevenidos os riscos, tampouco
corrigidos os desvios que ocasionaram o desequilbrio das contas pblicas da Unio em cerca de
R$ 7,11 bilhes no exerccio de 2014, tendo sido geradas e omitidas despesas primrias em
desobedincia s condies impostas pela mesma LRF, desrespeitando-se, pois, o princpio
constitucional da legalidade, bem como os pressupostos do planejamento, da transparncia e da
gesto fiscal responsvel.
Com efeito, nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Relatrio sobre as
Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer
Prvio deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio
e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
Conforme demonstrado, irregularidades graves envolvendo a temtica do resultado fiscal,
constatadas de maneira inequvoca por este Tribunal, denotam o descumprimento de princpios e
pressupostos essenciais preconizados na LRF (planejamento, transparncia e gesto fiscal
responsvel) e na prpria Constituio Federal (legalidade), o que enseja meno nas presentes
Contas, sem prejuzo das demais medidas adotadas no mbito do TC 021.643/2014-8.

IRREGULARIDADE

Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), bem

como dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art.
1, 1, da Lei Complementar 101/2000), em face da omisso de registro de transaes
primrias deficitrias da Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS nas
estatsticas dos resultados fiscais de 2014.

206

3.6 Concluso
Nos termos do art. 228 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, o Relatrio
sobre as Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer
Prvio deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio
e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
Ademais, a prestao de contas do chefe do Poder Executivo e o respectivo parecer prvio,
juntamente com outros documentos, foram eleitos pelo legislador complementar como instrumentos
de transparncia da gesto fiscal, nos termos do art. 48 da LRF, cabendo ao TCU a verificao do
cumprimento das normas da referida lei complementar, conforme previsto em seu art. 59.
A transparncia e o planejamento so pressupostos basilares da gesto fiscal responsvel. Tais
pressupostos devem orientar a ao governamental para que seja capaz de prevenir riscos e corrigir
desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas. Para tanto, a norma complementar impe
metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a
renncia de receita, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive aquelas
realizadas por antecipao de receita, dentre outras.
Conforme demonstrado nos itens 2.3.5, 2.3.6, 3.3.3.7, 3.5.5.2, 3.5.3 e 3.5.4.1 deste Relatrio,
irregularidades graves envolvendo o endividamento pblico, os resultados fiscais, a execuo
oramentria da despesa, a limitao de empenho e movimentao financeira e a inscrio de
despesas em restos a pagar no exerccio de 2014 , foram constatadas por este Tribunal no mbito
do Acrdo 825/2015, reiterado pelo Acrdo 992/2015, ambos do Plenrio. Tais constataes
denotam o descumprimento de normas, princpios e pressupostos essenciais preconizados na LRF
(planejamento, transparncia e gesto fiscal responsvel), na Lei 4.320/1964 (universalidade
oramentria) e na Constituio Federal (legalidade e moralidade), o que enseja a emisso de alertas
nas presentes Contas.
No tocante ao achado abordado no item 3.5.3, relativo omisso no dever de limitao de
empenho e movimentao financeira (falta contingenciamento de despesas discricionrias da
Unio), no montante de pelo menos R$ 28,54 bilhes, por ocasio da edio do Decreto 8.367/2014,
importante registrar que se trata de irregularidade de responsabilidade direta da Presidente da
Repblica, no exerccio do Poder Regulamentar, em vista do disposto no art. 84, inciso V, da
Constituio Federal, segundo o qual compete privativamente Presidente da Repblica expedir
decretos e regulamentos para a fiel execuo da lei.
Antes de se resumirem as principais irregularidades deste captulo, consigna-se que o Acrdo
825/2015, mantido pelo Acrdo 992/2015, ambos do Plenrio, foi objeto de interposio de
pedidos de reexame pela Unio e pelo Banco Central do Brasil. Assim, o processo TC
021.643/2014-8 encontra-se, no momento, no gabinete do relator ad quem, Ministro Vital do Rego,
aps manifestao propositiva da Secretaria de Recursos quanto ao juzo de admissibilidade dos
recursos.
Irregularidades em operaes de crdito
As condies legais relacionadas a operaes de crdito encontram-se na Seo IV da LRF.
Segundo o art. 32, 1, inciso I, uma das condies para contratao de operao de crdito a
existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao, no texto da lei oramentria, em
crditos adicionais ou lei especfica. Uma outra condio, estabelecida no inciso II do mesmo
207

dispositivo, exige a incluso no oramento ou em crditos adicionais dos recursos provenientes da

operao, exceto quando se tratar de operaes por antecipao de receita. Nesse sentido, tambm a
Lei 4.320/1964 exige, no art. 3, que a lei de oramentos compreenda todas as receitas, inclusive as
de operaes de crdito autorizadas em lei. J o art. 36 da LRF probe a realizao de operao de
crdito entre uma instituio financeira estatal e o ente da Federao que a controle, na qualidade de
beneficirio do emprstimo.
Por sua vez, as operaes por antecipao de receita oramentria, denominadas ARO, devem
obedecer s regras gerais de contratao (art. 32 da LRF), bem como s regras especficas do art.
38. Ressalte-se, nesse contexto, o disposto no inciso IV, alnea b, que probe a realizao de tais
operaes no ltimo ano de mandato do presidente, governador ou prefeito municipal.
Quanto aos dispositivos legais mencionados, constataram-se irregularidades graves nas
seguintes operaes de crdito realizadas pelo governo federal em 2014:
a) inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos
pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1,
da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1, inciso I, 36, caput, e 38, inciso
IV, alnea b, da Lei Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pela
Caixa Econmica Federal Unio para cobertura de despesas no mbito dos programas
Bolsa Famlia, Seguro Desemprego e Abono Salarial;
b) inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos
pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1,
da Lei Complementar 101/2000), bem como do art. 32, 1, inciso II, da Lei Complementar
101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo FGTS Unio para cobertura de
despesas no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida;
c) inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos
pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1,
da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1, incisos I e II, e 36, caput, da
Lei Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo BNDES Unio
para cobertura de despesas no mbito do Programa de Sustentao do Investimento.
Omisses de registro de passivos e de transaes primrias deficitrias da Unio
O princpio constitucional da legalidade e os pressupostos do planejamento, da transparncia e
da gesto fiscal responsvel no foram observados pelo governo federal nas seguintes situaes
(itens 2.3.5 e 3.5.5.2 deste Relatrio):
a) o Bacen deixou de computar no clculo da Dvida Lquida do Setor Pblico os passivos
da Unio contrados junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS;
b) o Bacen deixou de computar no clculo do resultado primrio, despesas primrias
oriundas de operaes da Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS.
Execuo de despesa sem autorizao oramentria
Segundo o Manual Tcnico de Oramento de 2014, a fonte de recursos o instrumento criado
para assegurar que receitas vinculadas por lei a finalidade especfica sejam exclusivamente
aplicadas em programas e aes que visem a consecuo de despesas ou polticas pblicas
associadas a esse objetivo legal, as fontes/destinaes de recursos agrupam determinadas naturezas
de receita conforme haja necessidade de mapeamento dessas aplicaes de recursos no oramento

208

pblico. Como mecanismo integrador entre a receita e a despesa, o cdigo de fonte/destinao de

recursos exerce duplo papel no processo oramentrio: na receita, indica o destino de recursos para
o financiamento de determinadas despesas; na despesa, identifica a origem dos recursos que esto
sendo utilizados. Depreende-se, pois, que a correta classificao da fonte de recursos na lei
oramentria essencial para a transparncia e o controle do oramento pblico.
Segundo descrito no item 3.3.3.7 deste Relatrio, o oramento federal de 2014 previu o
financiamento das despesas com subvenes no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida por
meio da fonte 00 Recursos Ordinrios, a qual representa a utilizao de recursos ordinrios
arrecadados pelo Tesouro Nacional ao longo do respectivo exerccio financeiro. No entanto,
considerando a sistemtica adotada para pagamento dos subsdios do PMCMV, as dotaes
oramentrias deveriam ter sido alocadas na fonte 46 Operao de Crdito Interno, que reflete
adequadamente a origem dos recursos utilizados na cobertura das subvenes, qual seja, as
disponibilidades do FGTS, adiantadas, em carter oneroso, Unio nos termos do art. 82-A da Lei
11.977/2009.
Omisso no dever de limitao de empenho e movimentao financeira (ausncia de
contingenciamento de despesas discricionrias)
A Lei de Responsabilidade Fiscal determina, em seu art. 4, que as leis de diretrizes
oramentrias devero conter anexo de metas fiscais. Como j mencionado no item 3.5.5 deste
Relatrio, as metas fiscais consistem em mecanismo restritivo expanso descontrolada da despesa
pblica e, consequentemente, da dvida pblica. Com o objetivo de garantir os instrumentos
necessrios ao alcance das metas de resultado primrio ou nominal especificadas nas respectivas
LDOs, o art. 9 da LRF estabelece que:
Art. 9. Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o
cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os
Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias
subsequentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de
diretrizes oramentrias.

Conforme evidenciado no item 3.5.3 deste Relatrio, as estimativas dos decretos de

programao financeira de 2014, em relao receita, foram todas superestimadas em comparao
os valores efetivamente realizados. Ao contrrio, as estimativas da despesa e do dficit
previdencirio foram todas subestimadas quando comparadas aos valores efetivamente executados.
O Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias referente ao quinto bimestre de
2014, apesar de ter contemplado diminuio nas estimativas da receita e aumento nas estimativas da
despesa e do dficit previdencirio, indicou ao governo federal a possibilidade de reverso parcial
do limite de empenho e movimentao financeira das despesas discricionrias em R$ 10,1 bilhes,
fato consumado por meio do Decreto 8.367/2014. Ocorre que os rgos centrais de oramento e
administrao financeira, ao estimarem o cumprimento da meta de resultado primrio, consideraram
valores para abatimento da meta que ainda no estavam autorizados pelo Poder Legislativo. Caso
tivessem levado em conta a legislao em vigor poca, ao invs de proporem reverso da
limitao em R$ 10,1 bilhes, deveriam ter indicado uma limitao adicional de pelo menos R$
28,5 bilhes.
Assim, alm de atuar de forma temerria ao cumprimento da meta, descontingenciando o
oramento federal em R$ 10,1 bilhes quando deveria t-lo restringido em R$ 28,5 bilhes,
baseando sua deciso em um projeto de lei ainda pendente poca de aprovao pelo Congresso
Nacional, o Poder Executivo Federal agiu com violao ao disposto no art. 9 da LRF, pois a
209

realizao da receita poca no comportaria o cumprimento das metas estabelecidas na LDO

2014.
Adicionalmente, o Poder Executivo Federal condicionou a liberao dos limites
oramentrios e financeiros em R$ 10,1 bilhes aprovao do Projeto de Lei PLN 36/2014,
contrariando o art. 118 da LDO 2014, que trata da execuo oramentria.
Inscrio irregular de despesas em restos a pagar
Conforme disposto no art. 36, da Lei 4.320/1964, consideram-se restos a pagar as despesas
empenhadas mas no pagas at o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das no
processadas. Os restos a pagar, juntamente com o servio da dvida, depsitos e dbitos de
tesouraria compem a dvida flutuante (art. 92), que por sua vez, integra o Passivo Financeiro que
usado no clculo do supervit financeiro, fonte para abertura de crditos suplementares e especiais.
Por bvio, se determinada despesa for paga, a mesma no deve ser inscrita em restos a pagar.
Assim, reveste-se de suma importncia a correta inscrio de valores em restos a pagar, de
modo que um valor indevidamente inscrito, ou indevidamente no inscrito, no venha a impactar o
supervit financeiro. Alm disso, a correta inscrio tambm fundamental para garantir a
confiabilidade dessas informaes nas demonstraes contbeis de um ente da Federao.
Conforme descrito no item 3.5.4.1 deste Relatrio, os valores referentes a despesas do
Programa Minha Casa Minha Vida, relativos a empenhos do oramento de 2014, foram
indevidamente inscritos em restos a pagar, pois as respectivas despesas foram efetivamente pagas,
ainda que com recursos do FGTS. Por consequncia, tais empenhos no poderiam ter sido inscritos
em restos a pagar, j que a despesa a que se referia a Lei Oramentria Anual de 2014, qual seja, a
subveno econmica destinada a implementao de projetos de interesse social, decorrentes da Lei
11.977/2009, foi devidamente quitada. Restou, assim, uma dvida do Tesouro Nacional junto ao
FGTS, e no mais para com o Programa Minha Casa Minha Vida.

210

Ao Setorial do Governo

211

212

4 AO SETORIAL DO GOVERNO
A anlise da ao setorial do governo representa o esforo do TCU no sentido de evidenciar os
resultados da atuao do governo federal em 2014. Em destaque, apresenta-se a evoluo do
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) no exerccio e a avaliao acerca da qualidade das
informaes de desempenho divulgadas pela Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR).
Referidos temas indicam, tambm, a forma como est estruturado o presente captulo.
No que diz respeito ao PAC, registra-se que o programa alcanou aproximadamente 48 mil
aes em dezembro de 2014. A exemplo dos trabalhos efetuados nos anos anteriores, explicita-se a
viso geral do programa, incorporando-se anlise crtica acerca de sua execuo oramentria, que
englobou empenhos no montante de R$ 53,6 bilhes do oramento do exerccio, alm da execuo
de R$ 29,9 bilhes em restos a pagar no processados.
Adicionalmente, abordam-se informaes sobre a renncia fiscal decorrente do PAC em 2014.
As desoneraes tributrias associadas ao programa atingiram R$ 76,8 bilhes, enquanto os
benefcios financeiros e creditcios foram estimados, a partir dos valores desembolsados pelos bancos,
em R$ 2,6 bilhes.
Outrossim, discorre-se, mais detidamente, acerca de realizaes, problemas e outros aspectos
concernentes a cada um dos seis eixos que compem o programa: Transporte, Energia, Habitao,
gua e Luz para Todos, Cidade Melhor e Comunidade Cidad.
Nas sees seguintes, procede-se avaliao da qualidade das informaes de desempenho
contidas na PCPR. Essa abordagem, utilizada desde o Relatrio da Contas do Governo da Repblica
de 2013, nasceu da compreenso pelo Tribunal de que sua atuao, no escopo do processo de controle
externo voltado ao julgamento das contas do Presidente da Repblica, deve abranger uma opinio
acerca das informaes de desempenho que evidenciam os resultados das principais polticas pblicas
empreendidas pelo governo federal na sua esfera de atribuies.
Dotadas de inquestionvel relevncia, as informaes concernentes performance
governamental devem oferecer sociedade um quadro objetivo e abrangente que consolide os
nmeros do progresso do Estado rumo aos objetivos pretendidos. Tais informaes, portanto, so
potenciais instrumentos que, a um s tempo, servem-se transparncia da atividade pblica e
melhoria da gesto estatal: de um lado, ajudam o cidado a perceber e entender os efeitos das
atividades governamentais em sua realidade e permitem o cotejamento entre os compromissos
firmados e o que foi efetivamente entregue pelo governo; de outro, possibilitam o monitoramento e a
avaliao intensiva das polticas pblicas, com vistas a seu desenvolvimento contnuo.
Ciente dessas potencialidades, o Tribunal direcionou o exame da ao do governo para este
exerccio ao seguinte objetivo: aferir se os instrumentos de medio de desempenho definidos no
Plano Plurianual (PPA) e cujos valores atualizados foram informados na PCPR 2014 poderiam ser
considerados evidncias aptas a sustentar a opinio do controle externo. Foram perquiridas a
relevncia, a suficincia e a validade dos indicadores, relacionando-se tais atributos com as qualidades
desejveis em um bom indicador, consoante os padres reclamados pelas Normas de Auditoria do
Tribunal. A anlise das metas, por sua vez, centrou-se na confiabilidade da informao relacionada
ao resultado alcanado, conforme divulgado pela PCPR. Por fim, a anlise da cesta de indicadores
buscou aferir sua utilidade e completude, ou seja, se no conjunto de indicadores do programa esto
includos itens capazes de refletir os resultados da interveno governamental.
Para este exerccio, selecionaram-se 33 programas temticos do PPA 2012-2015. Desses,
quatorze foram analisados quanto aos indicadores, s metas relacionadas a determinados objetivos
213

componentes dos programas e utilidade da cesta de indicadores vinculada a esses programas. Os

demais dezenove programas foram analisados apenas em relao cesta de indicadores, pois tiveram
seus indicadores e metas avaliados no Relatrio sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de
2013. A relevncia do programa temtico e respectivo(s) objetivo(s), na tica deste Tribunal de
Contas da Unio, bem como a materialidade envolvida, consistiram nos principais critrios que
balizaram a escolha de tais objetos de anlise.
Com a nova perspectiva adotada, ao verificar a solidez das informaes de desempenho
divulgadas pelo Poder Executivo, o TCU auxilia na construo de um sistema de medio adequado
s demandas sociais e, por conseguinte, impulsiona o processo de melhoria da governana do setor
pblico.

4.1 Programa de Acelerao do Crescimento

4.1.1 Anlise Geral
Desde 2007, ano de sua criao, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) tem sido
considerado pelo Governo Federal como um dos principais instrumentos de interveno estatal para
o incentivo ao crescimento econmico do pas, bem como para a melhoria das condies sociais do
Brasil. O Programa composto por um conjunto de largo espectro de aes voltadas ao estmulo ao
investimento privado, ampliao dos investimentos pblicos em infraestrutura econmica e social
(como unidades de pronto atendimento, unidades bsicas de sade, aes voltadas para melhorias das
condies de saneamento nas diversas regies do pas), melhoria da qualidade do gasto pblico e
ao controle da expanso dos gastos correntes no mbito da administrao pblica federal.
Assim como ocorreu em anos anteriores, tambm para 2014 a Lei de Diretrizes Oramentrias
considerou as aes do PAC como integrantes do ncleo de aes prioritrias, apresentando, portanto,
precedncia na alocao dos recursos oramentrios do ano. Alm disso, os valores a serem utilizados
para o atendimento de despesas no mbito do PAC (valores pagos do oramento do ano e de restos a
pagar de exerccios anteriores) so passveis de excluso do clculo da meta de resultado primrio do
governo central, conforme disposio que se repete nas ltimas leis de diretrizes oramentrias, sendo
tais valores tambm preservados de eventuais contingenciamentos oramentrios.
As atividades de acompanhamento das aes do PAC esto sob a alada do Ministrio do
Planejamento, no mbito da Secretaria do Programa de Acelerao do Crescimento (Sepac), que
exerce as atividades de Secretaria-Executiva do Grupo Executivo do Programa de Acelerao do
Crescimento (Gepac). Alm de elaborar os balanos quadrimestrais do PAC, a Sepac consolida aes,
estabelece metas e acompanha os resultados de implementao e execuo do Programa.
O ano de 2014 foi o oitavo de vigncia do Programa, o qual pode ser separado entre PAC 1, no
quadrinio 2007 a 2010, e PAC 2, entre 2011 e 2014. As aes do PAC so divididas em eixos, o
maior grau de agregao, subdividindo-se a seguir em tipos e subtipos. O PAC 2 se divide em seis
eixos: gua e Luz para Todos, Cidade Melhor, Comunidade Cidad, Energia, Minha Casa Minha
Vida e Transportes.
De maneira a fornecer ao leitor uma viso global do Programa, foi inserido, no Apndice
Tabelas do PAC do Relatrio das Contas de Governo de 2014, o qual pode ser acessado no portal do
Tribunal de Contas da Unio (www.tcu.gov.br/contasdogoverno), um conjunto de tabelas com
informaes acerca de previso de investimentos das obras com concluso prevista at dezembro de
2014, por fonte de recursos (Quadro 1) e execuo financeira das aes concludas, at dezembro de
2014, para cada um dos eixos do Programa, subdivididos em tipos e subtipos (Quadros 3 a 8). Alm

214

dessas tabelas, as anlises ora apresentadas baseiam-se em informaes individuais por ao do PAC
oriundas do 11 Balano Quadrimestral, que contabiliza as aes at dezembro de 2014.
Embora seja um programa pblico federal, os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social
(OFSS) no so sua maior fonte de recursos. Dos recursos utilizados nas aes do PAC concludas
at dezembro de 2014, apenas 15,4% so dos OFSS, enquanto 21,2% so oriundos do Oramento de
Investimento das estatais federais. O percentual relativo aos OFSS, entretanto, no foi uniforme entre
os vrios eixos. Na tabela a seguir, so apresentados, por eixo, os valores despendidos nas aes do
PAC 2 concludas at dezembro de 2014 (no Quadro 2 do Apndice, os dados so segmentados pelos
tipos de cada eixo).
Fontes de recursos dos projetos do PAC 2
(aes concludas at dezembro de 2014)
R$ bilhes

Eixos
Energia
Minha Casa
Minha Vida
Transportes
Cidade
Melhor
gua e Luz
para Todos
Comunidade
Cidad
Total

0,7

163,8

Financiamento
ao setor
pblico
-

70,2

0,2

379,1

0,2

449,7

40,1

0,6

26,1

66,8

OGU- OFSS Estatais

Setor
privado
65,3

Financiamento Contrapartida
ao setor
de estados e
privado
municpios
23,5
-

Total
253,3

2,5

5,3

0,6

2,3

10,7

3,8

4,7

0,5

0,6

0,7

10,3

5,5

5,5

169,1

6,0

92,6

402,6

3,2

122,8

796,3

Fonte: Sepac.

A participao dos OFSS nas aes do PAC foi varivel, dependendo do setor beneficiado. No
eixo Transportes, no tipo Rodovia, 74% dos valores previstos foram oriundos dos OFSS, enquanto o
tipo Aeroporto apresentou, aproximadamente, 84% do investimento previsto tendo como fonte o setor
privado. No Eixo Energia, a quase totalidade dos recursos proveio de empresas estatais e privadas. O
eixo gua e Luz para Todos obteve recursos, principalmente, do Oramento Geral da Unio (OGU)
e de empresas estatais, enquanto o eixo Cidade Melhor foi lastreado em sua maior parte por
financiamento ao setor pblico e recursos do OGU. O eixo Minha Casa Minha Vida obteve a maioria
dos recursos de financiamento ao setor privado, enquanto o eixo Comunidade Cidad apresentou a
totalidade de seus recursos provenientes do OGU.
Deve-se ressaltar que, entre o PAC 1 e o PAC 2, houve uma alterao no enfoque do Programa,
que passou a contar com um forte incremento no nmero de aes ligadas s reas sociais,
majoritariamente inseridas nos eixos Comunidade Cidad, Cidade Melhor e gua e Luz para Todos.
Embora essas aes ligadas rea social no correspondam maior parcela dos recursos associados
ao PAC, representam parte majoritria no nmero de aes do Programa.
Alm de contar com recursos financeiros das fontes apresentadas na tabela anterior, a serem
aplicados em suas aes, o PAC conta com um conjunto de medidas de desoneraes tributrias e
benefcios financeiros e creditcios, mormente utilizados para a viabilizao de medidas institucionais
e econmicas voltadas para o estmulo ao crescimento econmico do pas. Em 2014, as desoneraes
tributrias associadas ao Programa atingiram R$ 76,83 bilhes, enquanto os benefcios financeiros e
creditcios foram estimados, a partir dos valores desembolsados pelos bancos, em R$ 2,6 bilhes.
Ressalte-se que o clculo utilizado para se chegar a esses montantes contabiliza valores
desembolsados no exerccio e distribudos por toda a durao dos financiamentos.
215

A anlise das desoneraes tributrias a serem apresentadas foi baseada nos dados levantados
pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB/MF), enquanto os clculos dos subsdios
financeiros e creditcios apresentados neste item foram elaborados pela Secretaria de Poltica
Econmica (SPE/MF), em atendimento ao Acrdo 1.690/2007-TCU-Plenrio.
Os dados foram encaminhados SPE pelas instituies oficiais que financiam operaes
integrantes do PAC BNDES, Banco do Brasil (BB), Caixa Econmica Federal (Caixa), Banco da
Amaznia (Basa) e Banco do Nordeste do Brasil (BNB), com cpia ao Tribunal.
No grfico seguinte, demonstra-se a evoluo das desoneraes tributrias decorrentes do PAC,
de 2010 at o final do exerccio de 2014. Desde o lanamento do Programa, em 2007, a estimativa
que as desoneraes tributrias associadas ao PAC tenham atingido o montante de R$ 346,8 bilhes,
apresentando uma trajetria de crescimento ininterrupto; de 2010 a 2014, essas desoneraes
alcanaram R$ 286,4 bilhes.
Evoluo anual das desoneraes tributrias do PAC 2010-2014
R$ bilhes

80,0

76,8
66,3

70,0
59,3

60,0
50,0

44,6
39,4

40,0
30,0

20,0
10,0
0,0
2010

2011

2012

2013

2014

Fonte: RFB.

As desoneraes tributrias contempladas no PAC, em 2014, so discriminadas na tabela a

seguir, com a identificao do setor econmico associado a cada item, conforme informaes da RFB.
Setores econmicos contemplados com desoneraes tributrias no mbito do PAC em 2014
R$ milhes
Comrcio e Servio

Microempresas e Empresas de Pequeno Porte Simples Nacional

51.972,7

Indstria

Microempresas e Empresas de Pequeno Porte Simples Nacional

15.229,8

Incluso Digital

6.205,3

Cincia e Tecnologia Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Semicondutores Padis

Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Equipamentos para TV Digital PATVD

137,0
1,1

Habitao

Cumulatividade PIS Cofins Construo Civil

Energia

Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infraestrutura Reidi

2.051,2

Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infraestrutura Reidi

309,1

Transporte

885,0

Investimentos em Infraestrutura

43,3

Total

76.834,5

Fonte: RFB.

216

O maior montante de desoneraes tributrias est associado ao Simples, voltado para pequenas
e microempresas, totalizando R$ 67,2 bilhes. Das funes de governo entre as quais as desoneraes
esto segmentadas, Comrcio e Servio e Indstria apresentam a maior participao, R$ 52 bilhes e
R$ 15 bilhes, respectivamente.
Com relao aos subsdios financeiros e creditcios, j objeto de anlise no item Renncia de
Receitas: Benefcios Tributrios, Financeiros e Creditcios deste Relatrio, esses so classificados
como renncias fiscais, em virtude da reduo potencial de receitas que poderiam ser obtidas pelo
Estado, considerando as taxas de juros usualmente praticadas pelo mercado.
Ressalte-se que a presente anlise se atm, exclusivamente, aos financiamentos realizados com
recursos pblicos federais (fundos pblicos e/ou recursos do Oramento Geral da Unio), de forma
que a apurao dos subsdios considera, essencialmente, o diferencial entre as taxas de juros cobradas
nos emprstimos concedidos e o custo de oportunidade incorrido pelo Tesouro Nacional. Para 2014,
a medida de custo de oportunidade adotada foi a curva de desconto de custo mdio de emisses em
oferta pblica da Dvida Pblica Mobiliria Federal interna (DPMFi), em conformidade ao
estabelecido na Nota Tcnica Conjunta 4 Codip/Codiv/Cogep/STN, de 27/3/2013.
Cumpre esclarecer que so apresentados valores relacionados a desembolsos ocorridos em
2014, que vinculam-se a contratos realizados nesse ano ou em anos anteriores. Os valores
relacionados a recursos contratados em 2014, de outra forma, podem ter sido desembolsados
integralmente ou no, dadas as caractersticas de cada contrato.
Cabe destacar, ainda, a informao encaminhada pela SPE, por meio da Nota Tcnica
10.006/2015, de 25/3/2015, de que algumas operaes de crdito contratadas e desembolsadas
enviadas pelo BNDES no se enquadraram na determinao do Ofcio 0043/2015-TCU/Semag. Em
razo disso, tais operaes foram desconsideradas do clculo dos subsdios implcitos feitos pela SPE
e, portanto, no compem os resultados apresentados nos grficos adiante. Os valores contratados,
em 21 operaes nessa situao, atingiram R$ 1,75 bilho, e os desembolsados, em 112 operaes,
atingiram R$ 1,08 bilho, conforme o Anexo III da referida Nota Tcnica da SPE. Nota-se que a
desconsiderao desses montantes no cmputo dos subsdios implcitos no ensejar recomendao
ao BNDES, devendo, contudo, ser objeto de acompanhamento ao longo do exerccio de 2015,
conforme j manifestado na Nota Conjunta BNDES SUP AP 4/2015 e Sepac, de 3/3/2015. Desse
modo, espera-se uma identificao mais adequada codificao da Sepac por parte do BNDES
quando do prximo Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica.
A seguir, apresentam-se os montantes de desembolsos e de contrataes relativas aos
financiamentos concedidos por BNDES, BB, Caixa, Basa e BNB para os projetos pertencentes ao
PAC, com o emprego de fontes de recursos de natureza pblica. Os recursos esto classificados de
acordo com as grandes regies do Brasil, tendo sido desembolsados, no exerccio de 2014, R$ 16,57
bilhes, e contratadas operaes no montante de R$ 3,4 bilhes.
No grfico a seguir, os valores contratados e desembolsados so segmentados por instituio
financeira intermediadora, evidenciando o papel preponderante do BNDES como financiador das
aes do Programa. A atuao do banco foi responsvel por 80,3% do montante desembolsado em
2014. Em relao aos recursos contratados, porm, ficou atrs do BB e do BNB. Como maior banco
de fomento do pas, a participao do BNDES no financiamento do PAC sempre foi relevante.

217

Montantes de valores contratados e desembolsados por instituio financeira 2014 - PAC

R$ bilhes
14
12
10
8
6
4
2
0
BASA

BB
Valores contratados

BNB

BNDES

CAIXA

Valores desembolsados

Fonte: SPE.

A distribuio desses valores por regies do pas pode ser vista no grfico a seguir, verificandose que a regio Norte foi a que teve mais recursos desembolsados, seguida pelas regies Nordeste e
Sudeste. As contrataes em 2014, no entanto, ocorreram, na maioria dos valores, na regio Nordeste.
Montantes de valores contratados e desembolsados por grande regio 2014 - PAC
R$ bilhes
7
6
5
4
3
2
1
0
Centro-Oeste

Nordeste
Valores contratados

Norte

Sudeste

Sul

Valores desembolsados

Fonte: SPE.

No que tange aos montantes de subsdios associados aos valores desembolsados em 2014, a
SPE estimou-os em R$ 2,6 bilhes. Tomando por base os valores contratados em 2014, os subsdios
estimados alcanaram R$ 550,4 milhes.
A distribuio desses subsdios por regio do Brasil pode ser vista no grfico a seguir,
demonstrando que a maior parte dos subsdios associados aos desembolsos ocorre nas regies Norte
e Nordeste, sendo que os relacionados a contratos de 2014 se concentraram na regio Norte.

218

Montantes de subsdios associados aos valores contratados

e desembolsados por grande regio 2014
R$ bilhes
1
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
Centro-Oeste

Nordeste

Norte

Subsdios em valores contratados

Sudeste

Sul

Subsdios em valores desembolsados

Fonte: SPE.

O PAC um programa de abrangncia nacional, sendo composto por um conjunto de aes

distribudas por todas as unidades da Federao. Uma viso consolidada desse conjunto de aes
apresentada na tabela a seguir, segmentada por unidade da Federao, sendo composta por dois
conjuntos de aes: o conjunto total e o conjunto para o qual j esto disponveis os valores de
investimentos previstos para cada ao. Essa distino ocorre porque, a partir do momento em que a
ao elegvel para ser licitada pelo Regime Diferenciado de Contratao (RDC), o seu oramento
pode ser mantido sigiloso at o encerramento da licitao. Assim, as aes que ainda no tiveram sua
licitao realizada (esto no estgio de ao preparatria ou em licitao) no tiveram seu valor
computado para apresentao na tabela.
Outro ponto que deve ser observado que, como h aes que abarcam mais de uma unidade
da Federao, o valor associado a essa ao foi dividido igualmente pelo nmero de unidades da
Federao beneficiadas para fins de cmputo de valor. Assim, uma hipottica ao que abarcasse Rio
de Janeiro, Minas Gerais e So Paulo, no valor de R$ 3 milhes, seria contabilizada na tabela trs
vezes, no valor de R$ 1 milho cada, em cada uma das unidades beneficiadas (razo pela qual o total
de aes na tabela a seguir superior ao total de aes do PAC 47.266).
H, ainda, um conjunto de aes classificadas como de mbito nacional, sendo trs os critrios
adotados pela Sepac para que elas assim sejam consideradas. O primeiro ocorre quando as aes so
desenvolvidas em vrias unidades da Federao e as metas so nacionais (no eixo Minha Casa Minha
Vida, pode ser citado o financiamento habitacional pelo Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimo SBPE). O segundo critrio quando as aes so destinadas Unio como um todo, e
no a unidades especficas (como a primeira fase do Plano Nacional de Logstica Porturia). Por
ltimo, aes em que a efetiva localizao seria definida posteriormente, por desmembramento (como
Marinha Mercante, em que uma das aes relativa ao saldo de recursos disponibilizados e no
liberados, ainda, para financiamento de embarcaes ou estaleiros; a cada financiamento aprovado
constituda nova ao em que se identifica a meta fsica e a UF onde se realizar o empreendimento).

219

Aes do PAC 2 por Unidade da Federao e Grandes Regies 2014

(inclui as aes com previso de trmino aps 2014)

Brasil e Grandes
Regies
Nacional
Norte
Rondnia
Acre
Amazonas
Roraima
Par
Amap
Tocantins
Nordeste
Maranho
Piau
Cear
Rio Grande do Norte
Paraba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
Sudeste
Minas Gerais
Esprito Santo
Rio de Janeiro
So Paulo
Sul
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Centro-Oeste
Mato Grosso do Sul
Mato Grosso
Gois
Distrito Federal
Total

Nmero total de
aes

Nmero de aes
iniciadas

97
5.928
544
350
1042
219
2.902
222
649
19.937
2.858
2.082
3.095
1.255
1.746
2.801
1.012
644
4.444
10.588
4.535
565
1.594
3.894
6.876
2.679
1.628
2.569
4.397
892
1.189
2.062
254
47.823

83
4.411
397
288
717
166
2.145
176
522
15.544
2206
1.756
2.515
979
1.359
1890
803
473
3.563
7.181
2.859
431
1141
2.750
5.147
2.106
1.248
1.793
3.223
742
921
1418
142
35.589

Valor total das aes

Participao
iniciadas
em valor (%)
(R$ milhes)
615.253.441
29,21
107.759.439
5,11
29.505.247
1,40
1.532.969
0,07
23.026.129
1,09
1.131.189
0,05
45.420.152
2,16
3.847.408
0,18
3.296.345
0,16
353.049.743
16,77
44.787.883
2,13
4.561.221
0,22
34.505.446
1,64
34.928.999
1,66
5.464.052
0,26
71.640.806
3,40
52.785.064
2,51
31.004.155
1,47
73.372.117
3,48
773.707.329
36,74
33.442.798
1,59
87.785.713
4,17
490.593.553
23,29
161.885.265
7,69
206.114.098
9,79
67.941.121
3,23
87.078.061
4,13
51.094.916
2,43
50.341.839
2,39
9.492.715
0,45
16.969.420
0,81
16.319.196
0,77
7.560.508
0,36
2.106.225.888
100,00

Fonte: Sepac.
Obs: as aes apresentadas representam a totalidade das aes do PAC 2, incluindo aquelas que possuem prazo de concluso aps
dezembro de 2014.

As aes do Programa possuem uma multiplicidade de executores, de acordo com as

caractersticas do empreendimento a ser implementado. Assim, por exemplo, as aes eminentemente
locais so majoritariamente executadas por municpios; as de rodovias, principalmente pelo
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit); as de petrleo e gs, pela Petrobras;
e as aes de saneamento em municpios com menos de cinquenta mil habitantes, pelas unidades
regionais da Fundao Nacional de Sade (Funasa). Na tabela a seguir apresentada a relao de
alguns dos principais executores das aes do PAC 2, pelo nmero de aes.
Aes do PAC 2 Executores

Executores

Nmero de Aes
36.961
4.973
1.658
262
270

Municpio
Estado
Funasa
Unio
Dnit
220

Executores
Companhia de Saneamento do Paran (Sanepar)
Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo (Sabesp)
Instituto de Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan)
Petrobras
Companhia de Abastecimento de Minas Gerais (Copasa)
Companhia Riograndense de Saneamento (Corsan)
Codevasf
Infraero
Hermasa Navegao da Amaznia S.A.
Outros
Total

Nmero de Aes
220
171
165
123
113
98
92
88
71
2.001
47.266

Fonte: Sepac.

4.1.2 O PAC em 2014

A quantidade de aes pertencentes ao PAC 2 continua sua trajetria crescente, comportamento
j visto em todos os exerccios anteriores, tendo saltado de 18.683 aes em dezembro de 2011 para
mais de 47.000 aes em dezembro de 2014, conforme pode ser visto na tabela a seguir.
Aes do PAC 2 Nmero de aes por eixo

Eixos
Comunidade Cidad
gua e Luz para Todos
Cidade Melhor
Minha Casa Minha Vida
Transportes
Energia
Total

dez/2011
5.102
3.375
5.299
3.635
494
778
18.683

dez/2012
15.518
3.292
6.212
3.361
563
958
29.904

dez/2013
28.613
3.413
7.114
3.128
763
1.067
44.098

dez/2014
31.468
3.471
7.466
3.002
683
1.176
47.266

Fonte: Sepac.

Nem todas essas aes so exclusivas do PAC 2, mas sim provenientes do PAC 1 e transferidas
para o PAC 2, uma vez que no haviam sido concludas at 2010, seja por terem realmente sua data
de concluso posterior a 2010, seja por terem incorrido, em alguns casos, em sucessivos atrasos. Na
tabela a seguir so apresentados os estgios em que as aes se encontravam em dezembro de 2014.
Aes do PAC 2 Estgio de Execuo dezembro de 2013 e 2014

Estgio
Ao preparatria
Em licitao
Em contratao
Em execuo
Em obra
Em operao
Concluda
Total

2013
Nmero de aes
16.902
4.010
6
2.091
14.970
35
6.084
44.098

(%)
38,33
9,09
0,01
4,74
33,95
0,08
13,80
100,00

2014
Nmero de aes
8.163
3.895
1
2.154
22.259
59
10.735
47.266

(%)
17,27
8,24
0,01
4,56
47,09
0,12
22,71
100,00

Fonte: Sepac.

Assim, em 2014 foram concludas 4.651 aes. De acordo com o 11 Balano do PAC 2, haviam
sido concludas, at dezembro de 2014, aes no valor de R$ 796,4 bilhes, o que corresponde a
99,7% das aes previstas para o perodo 2011-2014. Ressalte-se, contudo, que em alguns casos,
como Marinha Mercante e Habitao, as aes so consideradas concludas quando da assinatura dos
contratos de financiamento, e no quando da efetiva entrega do produto.
Existem, ainda, aes associadas ao setor habitacional que, embora sejam em pequeno nmero,
apenas duas, so bastante substantivas, tanto em valor, como na quantidade de produtos entregues.

221

Assim, o financiamento habitacional a condies de mercado, pelo SBPE, ocasionou o financiamento

de 1,9 milho de habitaes, com valor de financiamento de R$ 360,1 bilhes. J o programa Minha
Casa Minha Vida foi o responsvel pela contratao de 2,7 milhes de habitaes, com subsdios
associados no valor de R$ 88,8 bilhes.
Em 2014 no se pode observar a manuteno da contnua elevao da dotao atualizada das
aes do PAC. Enquanto em 2013 a dotao oramentria foi de R$ 67 bilhes, em 2014 se reduziu
a R$ 62,1 bilhes. Entretanto, a execuo oramentria em 2014 continuou bastante aqum da que
seria necessria para executar o oramento do ano, tendo sido liquidados R$ 28,1 bilhes, 44,5% do
total empenhado no exerccio (R$ 53,6 bilhes). Os demais R$ 25,5 bilhes foram inscritos em restos
a pagar no processados.
Cabe Sepac monitorar as aes pertencentes ao Programa, as quais so classificadas com
carimbo indicativo de seu andamento. O carimbo azul escuro indica ao concluda, o carimbo verde
indica que a ao est sendo executada dentro do ritmo considerado adequado, o carimbo amarelo
indica ateno, e o vermelho, situao preocupante. O eixo Energia, por suas especificidades,
apresenta outro carimbo, azul claro, relativo a aes que, embora j estejam em operao, ainda no
tiveram a totalidade do investimento previsto efetivado (como uma usina hidreltrica com previso
para dez turbinas, mas em que apenas cinco j tenham sido instaladas).
De acordo com o 11 Balano do PAC, entre as aes dos eixos Transportes, Energia e gua e
Luz para Todos (considerando nesse ltimo somente os tipos Luz para Todos e Recursos Hdricos),
55% das aes estavam concludas ao final de 2014, 37% se encontravam em ritmo considerado
adequado, 5% exigiam ateno e 3% estavam em estado preocupante.

4.1.3 Transportes
No eixo Transportes foi alterada a previso existente em 2013 de aplicar, at o final de 2014,
prazo de vigncia do PAC 2, o montante de R$ 107,5 bilhes. Conforme dados encaminhados pela
Sepac, a previso existente em 2014 para a concluso das aes foi alterada em 25,3%, ou seja, para
R$ 134,7 bilhes. Desse valor, at dezembro de 2014 foram concludas aes no montante de R$ 66,9
bilhes, 49,6% do valor previsto e 52,7% superior aos R$ 43,8 bilhes em aes concludas at
dezembro do exerccio anterior. A tabela a seguir sintetiza as metas para 2014 e o valor aplicado nas
aes do eixo concludas at dezembro de 2014.
Execuo das aes de transporte PAC 2
R$ bilhes

Tipo
Rodovias
Ferrovia
Aeroporto
Porto
Hidrovia
Equipamentos - Estradas Vicinais
Equipamentos Defesa
Portaria Defesa
Total Transportes

Valor associado s aes

concludas
(A)
38,7
2,5
18,2
0,8
0,2
4,1
1,3
1,0
66,8

Valor previsto at 2014

(B)

Execuo (%)
(A/B)

53,9
47,4
21,6
5,0
1,5
3,0
1,3
1,0
134,7

71,8
5,3
84,3
16,0
13,3
136,7
100,0
100,0
49,6

Fonte: Sepac.

Muitas aes tm trmino previsto para alm de 2014. Algumas vo at as dcadas de 2020 e
2030. Dos sete tipos que compem o eixo, o tipo Rodovia o que apresenta maior valor associado, o
que guarda correlao com a importncia que tem sido dada ao modal rodovirio no pas ao longo
222

das ltimas dcadas. Dentro desse tipo, ressaltam-se as atividades de manuteno. A previso
constante do primeiro balano do PAC 2 era de que, ao final de 2014, fosse realizada manuteno em
55 mil quilmetros de rodovias, entretanto, ao final de 2014 havia sido concluda manuteno em
50,7 mil quilmetros, 92,2% da meta originalmente prevista.
De acordo com a mais recente pesquisa de qualidade das rodovias federais, realizada
anualmente pela Confederao Nacional de Transportes (CNT), em 2014, 48,5% da extenso das
rodovias federais apresentavam pavimentao considerada tima e 9,2% boa, enquanto 9,3% da
pavimentao foram considerados ruins ou pssimos. Essa nova pesquisa difere um pouco da anterior,
em 2013, que classificava 53,6% da pavimentao das rodovias federais como tima e 9,5% como
ruim ou pssima. Os resultados para ambos os anos so muito superiores aos obtidos em 2006, ano
anterior ao do lanamento do PAC.
No tipo Aeroporto, esto previstas 111 aes, quatro a mais do que as existentes ao final de
2013. No histograma a seguir apresentada a situao em termos de execuo fsica das aes no
tipo em dezembro de 2014, evidenciando o grande nmero de aes ainda por iniciar a execuo.
Histograma do grau de execuo das aes no tipo Aeroporto 2014

Fonte: Sepac.

O 11 Balano do PAC 2 contabiliza conjunto de aes ligadas ao tipo Estradas Vicinais, cujo
executor o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), e que voltado para aquisio, e
posterior repasse para os municpios de menor porte, de motoniveladoras, caminhes-caamba e
retroescavadeiras. De acordo com informaes da Sepac, do conjunto de equipamentos previstos para
distribuio, j foi alcanada toda a meta prevista no PAC 2, sendo os municpios contemplados com
5.060 motoniveladoras, 5.060 caminhes-caamba e 5.071 retroescavadeiras.
A ao voltada para aquisio de 161 balanas para o controle de peso de veculos nas rodovias
federais ainda no foi executada, apesar da previso para seu trmino ter sido dezembro de 2014.
As aes do PAC ligadas melhoria da capacidade porturia do pas somam 84 aes, voltadas
para a construo de acessos terrestres, dragagem e derrocamento at a construo de terminais de
passageiros. A previso existente era que at o final de 2014 fossem concludas aes no valor de
R$ 5,0 bilhes. Desse total, at dezembro de 2014, as obras concludas somaram R$ 800 milhes,
aproximadamente 16% do total previsto.
223

Com relao ao modal ferrovirio, verifica-se, conforme tabela anterior, que somente 5,3% dos
valores previstos foram aplicados. No histograma a seguir apresentada a distribuio do grau de
execuo das aes em ferrovias, evidenciando-se que existem muitas aes ainda no iniciadas, ou
com grau bastante reduzido de execuo.
Histograma do grau de execuo das aes no subtipo Ferrovias 2014

Fonte: Sepac.

Com relao ao modal hidrovirio, a previso era de que at o final da vigncia do Programa
fossem concludas aes totalizando R$ 1,5 bilho, entretanto, at o final de dezembro de 2014, foram
concludas obras no valor de R$ 0,2 bilho. A distribuio do grau de execuo fsica das aes em
hidrovias pode ser vista no grfico a seguir. H muitas aes que ainda no foram iniciadas ou que
apresentam grau bastante reduzido de execuo.
Histograma do grau de execuo das aes no subtipo Hidrovias 2014

Fonte: Sepac.

224

4.1.4 Energia
O eixo Energia apresenta um conjunto de 1.176 aes, 109 a mais do que as 1.067 aes
existentes ao final de 2013. O Quadro 4 do Apndice traz um panorama dos investimentos previstos
no eixo, com as metas originais at 2014, as metas repactuadas, bem como o alcance das metas fsicas
das aes concludas at dezembro de 2014. At o final de 2014, foram concludas aes no valor de
R$ 253,3 bilhes, equivalentes a 75,8% do total previsto para ser investido at 2014, que foi de
R$ 334,3 bilhes, representando um acrscimo de 28,7% em relao situao ao final de 2013.
Dos seis tipos que compem o eixo, o que apresenta maior valor representativo o tipo Petrleo
e Gs Natural, que tinha previso de investimento em aes, para o final de 2014, de R$ 188,6 bilhes.
Desse total, foram investidos R$ 162,6 bilhes, ou seja 82,6% do total previsto.
Embora ainda haja certa quantidade de aes em seus estgios iniciais, o eixo apresenta grande
nmero de aes j finalizadas, conforme pode ser visto no histograma a seguir, com a distribuio
do grau de execuo fsica das aes em energia.
Histograma do grau de execuo das aes no eixo Energia 2014

Fonte: Sepac.

Nota-se, conforme tabela a seguir, que o montante apresentado na ltima coluna bastante
superior aos R$ 334,3 bilhes de investimentos previstos pelo PAC 2 at 2014, evidenciando que boa
parte das aes tem previso de trmino superior ao prazo de vigncia do PAC 2.
Aes do PAC 2 Energia

Tipo
Petrleo e Gs Natural
Gerao de Energia Eltrica
Transmisso de Energia Eltrica
Marinha Mercante
Combustveis Renovveis
Geologia e Minerao - CPRM
Total

Nmero total de
Nmero de
aes
aes iniciadas*
148
132
347
294
178
145
484
484
7
6
12
12
1.176
1.073

Fonte: Sepac.
* Foram consideradas apenas as aes com valor previsto diferente de zero.

225

Valor total das aes iniciadas

(R$ bilhes)
1.181,60
114,00
26,06
27,41
6,68
0,63
1.356,38

O PAC 2 aumentou a capacidade do parque gerador brasileiro em 15.908 MW, sendo 5.708
MW em 2014. Houve, tambm, uma pequena elevao no total de energia a ser gerada, de 53,42 GW
para 53,56 GW, apesar de o nmero de aes em energia em 2014 ter se mantido em 323, como em
2013, conforme pode ser visto na tabela a seguir.
Nmero de empreendimentos de gerao de energia eltrica por tipo de gerao

Tipos de gerao
Usina Hidreltrica
Usina Elica
Usina Termeltrica a Biomassa
Usina Termeltrica a Gs Natural
Usina Termeltrica a Carvo
Usina Termonuclear
Usina Termeltrica a leo
Pequena Central Hidreltrica
Total

Nmero de empreendimentos
42
218
34
7
3
1
5
13
323

Meta p/ potncia instalada (MW)

39.486
5.701
2.090
2.094
1.445
1.405
1.094
250
53.565

Fonte: Sepac.

Uma vez gerada a energia, necessrio faz-la chegar aos mercados consumidores, o que
realizado por intermdio de linhas de transmisso e subestaes. No mbito do PAC 2, h cerca de 68
subestaes e 110 linhas de transmisso, totalizando 49,61 mil quilmetros de novas linhas. Na tabela
a seguir apresentada a situao das aes do tipo, por estgio de concluso. Quando se faz o cotejo
entre a situao existente em dezembro de 2013 e a atual, verifica-se que houve evoluo nas aes,
pois em 2013 apenas 31 aes de implantao de linhas de transmisso e 32 de construo de
subestaes estavam concludas, frente a 44 e 46 aes concludas ao final de 2014, respectivamente.
Estgio das aes de transmisso de energia eltrica 2014

Estgio
Ao preparatria
Em licitao de obra
Em obra
Concluda
Total

Linhas de transmisso
Nmero de aes
Quilmetros
3
15.550
27
13.562
36
6.681
44
13.818
110
49.611

Subestaes
Nmero de aes
1
21
46
68

MVA1
150
9.338
25.609
35.097

Fonte: Sepac.
(1) MVA: Megavolt-Ampre, unidade de medida de potncia aparente.

4.1.5 Minha Casa Minha Vida

O eixo Minha Casa Minha Vida contempla trs tipos: o programa Minha Casa Minha Vida, o
financiamento aquisio de moradias por intermdio do Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimo e a urbanizao de assentamentos precrios. A previso de investimentos nos tipos e
subtipos vinculados ao eixo at 2014, bem como o percentual de alcance das metas fsicas das aes
concludas quando do 11 Balano, em dezembro de 2014, apresentada no Quadro 5 do Apndice.
A previso original de dispndios em aes concludas, at 2014, no mbito do eixo era de
R$ 255,7 bilhes, previso que foi superada, uma vez que at o final de 2014 foram despendidos, em
aes concludas do eixo, cerca de R$ 449,7 bilhes.
A meta originalmente existente de contratar dois milhes de unidades habitacionais do
programa Minha Casa Minha Vida II foi ampliada, passando para 2,75 milhes ao final de 2014.
Desse total, foram contratadas 2,72 milhes de unidades, uma consecuo de 98,9% da nova meta
prevista, com subsdios associados no valor de R$ 88,84 bilhes. Assim como j visto em outros
conjuntos de aes do PAC, a ao considerada como concluda com a assinatura do contrato, e no

226

com a efetiva entrega do imvel ao muturio. Entretanto, de acordo com a Sepac, das 3,7 milhes de
moradia previstas no PAC 1 e no PAC 2, j foram concludas fisicamente 1,87 milho.
O financiamento aquisio de imveis a ser realizado no mbito do SBPE operacionalizado
pelos bancos que possuem carteira de emprstimo imobilirio, destinada aquisio, reforma ou
construo de novas moradias. A meta original era a concesso de emprstimos no montante de
R$ 176 bilhes at 2014, a qual tambm foi superada ao final de 2014, com emprstimos concedidos
no valor de R$ 360,15 bilhes, relativos a 1,92 milho de contratos.
O tipo Urbanizao de Assentamentos Precrios composto por 2,99 mil aes, distribudas
segundo a tabela a seguir. Houve manuteno do valor previsto originalmente para dispndios em
aes concludas at 2014, de R$ 7,08 bilhes. Desse total, at o final do exerccio de 2014, foram
despendidos 712 milhes, 10,06% da meta.
Aes do PAC 2 Tipo Urbanizao de Assentamentos Precrios

Subtipo
Urbanizao
Proviso Habitacional
Planos Locais de Habitao de Interesse Social
Assistncia Tcnica
Urbanizao - Estudos e projetos
Desenvolvimento Institucional
Lotes Urbanizados
Requalificao de Imveis
Total

Nmero total
de aes
798
612
1.270
180
115
4
13
7
2.999

Nmero de aes
iniciadas
759
604
1.253
160
63
4
13
5
2.861

Valor associado s aes

iniciadas (R$ milhes)
19.561,75
1.604,73
82,75
27,59
47,37
12,69
15,77
2,81
21.355,45

Fonte: Sepac.

A tabela a seguir apresenta a evoluo das aes do tipo, por estgio de concluso, entre
dezembro de 2012 e dezembro de 2014.
Evoluo das aes do tipo Urbanizao de Assentamentos Precrios

Nmero de aes
(dez/2012)
318
350
990
672
1.028
3.358

Estgio
Ao preparatria
Em licitao
Em obra
Em execuo
Concluda
Total

Nmero de aes
(dez/2013)
203
94
952
462
1.415
3.126

Nmero de aes
(dez/2014)
87
51
906
363
1.592
2.999

Fonte: Sepac.

4.1.6 gua e Luz para Todos

O eixo gua e Luz para Todos abarca seis tipos, conforme tabela a seguir, com previso de que
fossem despendidos R$ 32,2 bilhes em aes concludas at 2014. Desse total, at o trmino de 2014
foram despendidos em aes concludas R$ 10,3 bilhes, 32% do total previsto. O Quadro 6 do
Apndice apresenta as metas previstas para o eixo, bem como o alcance das aes efetivamente
concludas at o final de 2014.
Aes do PAC 2 Eixo gua e Luz para Todos

Tipo
gua em reas urbanas
Recursos Hdricos

Nmero de aes
iniciadas
2.560
245

Nmero de aes
3.014
405

227

Valor previsto das aes iniciadas

(R$ milhes)
13.462,14
18.240,53

Tipo

Nmero de aes

Luz para Todos

Portaria MDS
Portaria Integrao Nacional
Equipamentos Integrao
Total

45
4
2
1
3.471

Nmero de aes
iniciadas
45
4
2
1
2.857

Valor previsto das aes iniciadas

(R$ milhes)
8.129,54
1.253,75
1.554,60
179,30
42.819,86

Fonte: Sepac.

O eixo contabiliza, portanto, 3.471 aes, em diferentes estgios de execuo, conforme pode
ser visto no histograma a seguir.
Histograma do grau de execuo das aes no eixo gua e Luz para Todos 2014

Fonte: Sepac.

O programa Luz para Todos coordenado pelo Ministrio de Minas e Energia, sendo
operacionalizado pela Eletrobras, mas suas aes so executadas pelas empresas concessionrias de
energia eltrica, pblicas e privadas, bem como por cooperativas de eletrificao rural. O objetivo do
programa disponibilizar o acesso energia eltrica populao rural em cujas localidades esse
servio ainda no esteja disponvel. Nota-se que, embora atualmente integre o PAC, o Luz para Todos
foi criado em 2003, bem antes do lanamento do Programa, portanto. A meta original era efetuar
813 mil novas ligaes at 2014, posteriormente reduzida para 715,9 mil. At o final de 2014, foram
feitas 538,5 mil ligaes, correspondendo consecuo de 75,2% da meta atualizada.
O tipo Equipamentos Integrao compreende a aquisio de 51 perfuratrizes, em um valor
total previsto de R$ 179,3 milhes, a serem utilizadas na perfurao de poos de gua para o combate
seca na regio do Semirido e em estados da regio Sul do pas. A definio das especificaes dos
equipamentos, do quantitativo a ser adquirido, bem como dos critrios a serem utilizados, coube ao
Servio Geolgico do Brasil Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM). At o final de
2014, a ao estava com percentual nulo de execuo fsica.
O tipo Recursos Hdricos o que possui o maior montante de recursos a serem despendidos,
R$ 18,24 bilhes em aes j iniciadas. Seus objetivos so a ampliao do abastecimento de gua, a
revitalizao de bacias hidrogrficas, envolvendo construo de adutoras, barragens, sistemas de
captao e tratamento de gua, a elaborao de projetos, implantao/ampliao/melhoria de sistemas

228

pblicos de coleta, tratamento e destinao final de resduos slidos, a implantao de poos e

permetros de irrigao, entre outras atividades.
O nmero de aes previstas nesse tipo cresceu de 155 ao final de 2011 para 405 ao final de
2014. A previso existente era de que at o final de 2014 fossem concludas aes no valor de
R$ 17,7 bilhes, entretanto, ao trmino do mencionado ano, encontravam-se concludas aes no
valor de R$ 1,65 bilho, 9,32% do previsto originalmente.
O tipo com maior nmero de aes previstas do eixo o gua em reas Urbanas, que apresenta
os seguintes objetivos: aumento da cobertura dos servios de abastecimento de gua e esgotamento
sanitrio em reas urbanas e rurais, indgenas e quilombolas, bem como a instalao de sistema de
abastecimento de gua em escolas. At dezembro de 2014, a meta era que fossem concludas aes
no valor de R$ 3,2 bilhes, meta que se manteve a mesma desde o lanamento do Programa. Ao final
de 2014 haviam sido concludas aes no montante de R$ 1,12 bilho, 35% da meta.

4.1.7 Cidade Melhor

O eixo Cidade Melhor abarca projetos de saneamento, preveno de reas de risco, aes de
mobilidade urbana, aquisio de equipamentos metrovirios, entre outras. O Quadro 7 do Apndice
fornece os valores associados a esse eixo, segmentado por seus tipos constituintes. A previso de
dispndios em aes a serem concludas at 2014 foi de R$ 22,3 bilhes, entretanto ao final do
mencionado exerccio haviam sido concludas aes no valor de R$ 10,7 bilhes, 48% do total
previsto. Na tabela a seguir so apresentados os tipos associados ao eixo, com o nmero total de
aes, quantidade de aes iniciadas e os montantes financeiros associados.
Aes do PAC 2 Eixo Cidade Melhor

Tipo
Saneamento

Nmero de aes
iniciadas

Nmero de aes

Valor previsto das aes iniciadas

(R$ milhes)

5.583

4.897

33.817,20

Preveno em reas de risco

580

466

11.321,27

Cidades Histricas

424

30

206,60

Cidades Digitais

262

0,00

Mobilidade Urbana

375

90

30.855,73

Pavimentao

241

241

3.060,73

12,33

7.466

5.725

79.273,86

Portaria - Cincia e Tecnologia

Total
Fonte: Sepac.

No histograma a seguir, v-se a distribuio dos percentuais de execuo fsica das aes.

229

Histograma do grau de execuo das aes no eixo Cidade Melhor 2014

Fonte: Sepac.

As aes ligadas ao tipo Saneamento contemplam o apoio a projetos de coleta e reciclagem de

materiais (apoio a catadores), drenagem, esgotamento sanitrio, implantao de estaes de
tratamento de esgoto, melhorias das condies habitacionais em reas sujeitas doena de Chagas,
aumento da cobertura dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em
comunidades rurais. Do total de investimentos previstos at 2014 para essa rea, R$ 7,6 bilhes, foram
concludas aes no valor de R$ 2,7 bilhes, o que representa 35,5% do total previsto.
Em 2013 foi inserido um novo tipo ao eixo, o tipo Cidade Digital, que tem por objetivo, de
acordo com o 9 Balano do PAC 2, modernizar a gesto e o acesso aos servios pblicos no
municpio, por intermdio de construo de rede de fibra ptica e promoo de capacitao para
operao da rede. So 262 aes, operacionalizadas por intermdio de acordos de cooperao entre
Unio e municpios, as quais, conforme tabela acima, ainda no foram iniciadas. Todas as aes tm
previso de trmino em dezembro de 2015, ou seja, aps a vigncia prevista do PAC 2.
O tipo Cidades Histricas, tambm no existente at 2012, tem por objetivo a execuo de aes
voltadas para a preservao do patrimnio histrico e artstico, sendo composto por 424 aes, das
quais apenas trinta foram iniciadas.
As aes do tipo Mobilidade Urbana tm como objetivo o fortalecimento da capacidade dos
centros urbanos de prover condies adequadas de transporte coletivo e de massa. So 375 aes
englobando a construo de vias urbanas, implantao de veculos leves sobre trilhos (VLTs), trens
urbanos, sistemas de monitoramento, metrs, monotrilhos, corredores de nibus, aeromveis e Bus
Rapid Transits (BRTs). Do total de investimentos previstos at 2014 para essa rea, R$ 7,9 bilhes,
foram concludas aes no valor de R$ 6,9 bilhes, o que representa 87,3% do total previsto.
As aes do tipo Preveno em reas de Risco esto voltadas para o manejo de guas pluviais,
elaborao de estudos e projetos, bem como obras de conteno de encostas e de cheias. Todas as
aes so executadas por intermdio de contratos de financiamento ou termos de compromisso, no
havendo aes executadas diretamente pela Unio. At dezembro de 2014 foram executadas, em
aes concludas, obras no valor de R$ 0,9 bilho. Considerando que a meta para 2014 era executar
obras no valor de R$ 3,1 bilhes, foram executados em aes concludas 29% da previso existente.
Quanto ao tipo Pavimentao, esto abarcadas obras de pavimentao, caladas, sinalizao e
drenagem, tendo como objetivo a melhoria da acessibilidade dos municpios por intermdio de
pavimentao e qualificao de vias urbanas existentes. At dezembro de 2014 foram executadas, em
230

aes concludas, obras no valor de R$ 0,2 bilho. Considerando que a meta para 2014 era executar
obras no valor de R$ 3,5 bilhes, foram executados em aes concludas 5,7% da previso existente.

4.1.8 Comunidade Cidad

O eixo Comunidade Cidad composto por aes de carter social e apresentava, ao final de
2014, 31,19 mil empreendimentos, divididos em onze tipos, conforme tabela apresentada a seguir.
Houve uma evoluo de mais de 500% no nmero de empreendimentos do eixo, desde o 3 Balano,
em dezembro de 2011, primeiro ano do PAC 2, ao ltimo balano, ao final do quarto ano. Em 2011,
eram 5,1 mil aes.
Estgio de execuo das aes do eixo Comunidade Cidad dezembro/2014

Tipo

Nmero de aes

Unidade Bsica de Sade (UBS)

Quadras Esportivas nas Escolas
Creches e Pr Escolas
Unidade de Pronto Atendimento (UPA)
Centro de Artes e Esportes Unificados
Infraestrutura Turstica
Equipamentos de Esporte de Alto Rendimento
Equipamentos - Sade
Equipamentos - Justia
Portaria - Cultura
Equipamentos - Educao
Total

14.448
9.817
6.016
484
342
47
34
6
2
2
1
31.199

Nmero de aes Valor previsto das aes

iniciadas
iniciadas (R$ milhes)
12.328
3.010,10
4.826
1.995,03
4.254
5.280,06
322
620,52
342
755,15
2
214,50
23
2.411,68
6
330,49
2
22,30
2
40,83
1
525,00
22.108
15.205,66

Fonte: Sepac.

At o final de 2014 foram concludas aes no valor de R$ 5,5 bilhes, correspondendo a 27,8%
do total previsto a ser despendido em aes no mencionado ano, de R$ 19,8 bilhes. O Quadro 8 do
Apndice apresenta as metas para o eixo at 2014 e o que foi efetivamente concludo.
Considerando que as aes do eixo so de carter nitidamente local, a maioria das aes so
executadas por municpios, entretanto, os recursos do eixo so basicamente federais. A seleo das
aes feita em comum acordo entre Unio e municpios e o aporte dos recursos feito mediante
transferncias que so realizadas por intermdio de termos de compromisso ou transferncias fundo
a fundo, no caso de dispndios ligados sade e educao. A maior parte das aes tinha previso
de trmino at dezembro de 2014, embora algumas se estendam at maio de 2015.
As aes do eixo se encontram em diferentes estgios de execuo. At dezembro de 2014, de
acordo com o 11 Balano do PAC, 5.277 aes j haviam sido concludas. No histograma a seguir
apresenta-se a distribuio dos graus de execuo fsica das aes do eixo.

231

Estgio de execuo das aes do eixo Comunidade Cidad 2014

Fonte: Sepac.

4.1.9 Execuo Oramentria do PAC

Como mencionado na introduo deste tpico, os recursos voltados para as aes do Programa
possuem variadas fontes entre essas, os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, que
sero explorados a seguir, abarcando os oito anos de vigncia do PAC, de 2007 a 2014, evidenciando,
em especial, a evoluo da dotao oramentria prevista e a sua execuo, tanto no exerccio, como
por intermdio da liquidao dos restos a pagar.
O critrio adotado para a mensurao da execuo foi a soma dos valores liquidados da dotao
do exerccio ao longo do ano com os montantes liquidados referentes a restos a pagar no processados
de exerccios anteriores. Conforme referido na introduo, as aes oramentrias do PAC tm sido
consideradas prioritrias desde o incio do Programa, no sendo objeto de contingenciamento. Alm
disso, ao final de cada exerccio, todo o montante de crditos empenhados, at ento no liquidados
ordinariamente, inscrito em restos a pagar no processados para ser executado em anos posteriores.
No grfico a seguir apresentada a evoluo dos valores de dotao e execuo oramentrias
das aes do PAC para o perodo em estudo, segregados em OFSS e restos a pagar no processados
de exerccios anteriores. Como se pode observar, a trajetria do volume de recursos oramentrios
alocados ao Programa (dotao atualizada) no manteve o contnuo crescimento registrado no perodo
2007/2013, tendo decrescido para R$ 62,1 bilhes em 2014, frente a um valor de dotao de
R$ 67 bilhes em 2013. Entretanto, o valor de restos a pagar no processados inscritos de exerccios
anteriores continua a subir, atingindo R$ 65,5 bilhes, 105,5% do valor da dotao de 2014.

232

Execuo Oramentria e de restos a pagar no processados do PAC

(Dotao liquidada + Restos a pagar no processados liquidados)
R$ bilhes

140,0

120,0

100,0
38,9

65,5

51,4

80,0

60,0
29,6
24,3
29,9

40,0

73,9

16,9

67,0

25,7
62,1

20,7
12,1

2007

2009

17,4
28,1

21,9

2010

2011

2012

2013
OFSS

Liquidao

Dotao

Liquidao

Dotao

Liquidao

9,6
Dotao

Liquidao

Dotao

Liquidao

3,9

2008

40,4

10,5

9,6
Dotao

Dotao

Liquidao

0,0

13,1

18,2

8,0

2,8
4,9

Liquidao

16,6

32,4

9,3

Dotao

28,5

18,9

Liquidao

3,8

Dotao

20,0

2014

RP No Processados

Fonte: Siafi.

Assim como nos exerccios anteriores, em 2014 no se logrou executar integralmente a dotao
oramentria das aes do Programa. Destarte, da dotao de R$ 62,1 bilhes, foram empenhados
R$ 53,6 bilhes, havendo liquidao de R$ 28,1 bilhes, o que equivale a 52,4% do total empenhado.
A tabela a seguir apresenta a evoluo dos valores, para cada exerccio, de crditos empenhados
e liquidados, bem como a execuo por inscrio em restos a pagar no processados (RPNP). Em
termos absolutos, 2013 foi o ano em que ocorreu a maior execuo por inscrio em restos a pagar
no processados. Em termos relativos, o ano em que ocorreu o maior percentual de execuo por
inscrio em RPNP foi 2008, com 77%. Ante as dificuldades para se executar o oramento anual, o
estoque de RPNP tem crescido ao longo dos anos. Em janeiro de 2014 havia um estoque de
R$ 65,5 bilhes de RPNP a pagar, 27% a mais que os R$ 51,4 bilhes de RPNP a pagar existentes no
incio de 2013. Desse total de 2014, foram liquidados R$ 29,9 bilhes e pagos R$ 28,5 bilhes.
Execuo do Oramento Anual do PAC

(%)

Execuo
Oramento anual
- Inscrio RPNP
(R$ bilhes)

(%)

Total

Exerccio

Empenho
Oramento anual

Liquidao
Oramento anual
(R$ bilhes)

2007

16,0

4,9

30,6

11,1

69,4

100,0

2008

17,0

3,9

23,0

13,1

77,0

100,0

2009

27,1

9,6

35,5

17,5

64,5

100,0

2010

29,7

10,5

35,0

19,2

65,0

100,0

233

(%)

Execuo
Oramento anual
- Inscrio RPNP
(R$ bilhes)

(%)

Total

Exerccio

Empenho
Oramento anual

Liquidao
Oramento anual
(R$ bilhes)

2011

35,4

9,6

27,1

25,8

72,9

100,0

2012

53,9

18,2

33,8

35,7

66,2

100,0

2013

63,1

21,9

34,7

41,2

65,3

100,0

2014

53,6

28,1

52,4

25,5

47,6

100,0

Fonte: Siafi.

As razes dessa contnua ascenso da liquidao por restos a pagar no processados podem ser
vistas nos grficos a seguir. Em todos os exerccios de vigncia do PAC, a maior parte das aes
oramentrias teve execuo da dotao anual inferior a 25% dos crditos da dotao liquidados. Em
2014, o percentual de aes com execuo menor que 25% foi da ordem de 69%.
Grau de execuo das aes oramentrias do PAC
100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

79%

78%
73%

73%

69%

69%

63%

30%

55%
20%

10%

0%
2007 (386)

2008 (539)

2009 (549)

Muito Fraca (< 25%)

2010 (564)

2011 (398)

Fraca (> 25% e < 50%)

2012 (573)

Razovel (>50% e < 84%)

2013(411)

2014(403)

Alta (> 84%)

Fonte: Siafi.

A participao das aes do PAC no total de recursos executados em investimentos continuou

a aumentar em 2014. Em 2013, dos R$ 50,93 bilhes liquidados em investimentos (Grupo de
Despesa 4), R$ 29,76 bilhes, ou seja, 58,4% do total, foram relativos a aes do PAC. O exerccio
de 2012 foi o primeiro em que os valores executados (crditos anuais liquidados somados a RPNP
liquidados) em aes do PAC em investimentos foram superiores aos valores executados em aes
de investimento no pertencentes ao Programa. Em 2013 e 2014 essa situao se manteve. Em 2014
foram executados no Grupo de Despesa 4 recursos no montante de R$ 58,36 bilhes, dos quais
R$ 37,22 bilhes, 63,8%, foram relativos a aes do PAC. No grfico a seguir pode-se ver a evoluo
da participao das aes do PAC no total despendido com investimentos pelo governo federal.

234

Execuo dos Investimentos PAC x Demais

(Dotao liquidada + Restos a pagar no processados liquidados)
R$ bilhes
70,00

60,00

50,00

40,00

37,22

21,77

29,76
18,15

30,00

26,20

15,74
11,21

20,00
6,12

26,52
10,00
14,30

15,89

17,44

2007

2008

2009

22,01

20,16

21,17

21,14

2011

2012

2013

2014

0,00
2010
No PAC

PAC

Fonte: Siafi.

Quando se faz a segmentao dos valores executados pelo PAC em seus oito anos de vigncia,
por Modalidade de Aplicao, verifica-se que as aplicaes diretas, aquelas que so realizadas pelos
prprios rgos do governo federal, representam a maior parte do que j foi executado, atingindo
pouco mais de 80% do total. O restante foi executado por intermdio de transferncias aos entes
subnacionais: estados, municpios e Distrito Federal. No grfico a seguir apresenta-se a evoluo da
participao de cada modalidade de aplicao na execuo das aes do PAC, por ano.
Execuo Oramentria e de restos a pagar no processados do PAC 2007/2014 Modalidade de
Aplicao (%)

2014
2013
2012
2011

2010
2009
2008
2007
0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

Aplicaes Diretas
Transferncias a Municpios
Transferncias a entes

60,00

70,00

80,00

90,00

Transferncias a Estados e ao Distrito Federal

Execuo oramentria delegada a estados
Execuo oramentria delegada a municpios

Fonte: Siafi.

235

100,00

A distribuio da execuo das aes do PAC por funo oramentria consolidada para todo o
perodo de vigncia do Programa apresentada no grfico a seguir. A funo Transporte, eixo
Transportes, foi a mais representativa nos seis anos. Ressalta-se que a funo Encargos Especiais
engloba as transferncias ao Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), que financia o programa
Minha Casa Minha Vida, bem como o programa Operaes Especiais Outros Encargos Especiais,
cujas aes esto direcionadas para a integralizao da participao da Unio no capital de diversas
empresas voltadas para aes especficas.
Execuo Oramentria e de restos a pagar no processados do PAC 2007/2014 por Funo
Oramentria (%)
(Dotao liquidada + Restos a pagar no processados liquidados)

Gesto Ambiental; 7,10

Urbanismo; 4,36 Saneamento; 4,67

Sade; 3,60
Educao; 4,15
Defesa
Nacional;
6,74

Agricultura; 1,32
Assistncia Social; 0,72
Indstria; 0,31
Energia; 0,29

Habitao;
1,15
Encargos Especiais;
24,71

Outra; 6,35
Demais; 3,71
Transporte; 37,17

Fonte: Siafi.

So 21 os rgos superiores que executaram as aes do PAC, dos quais trs Ministrio dos
Transportes, Ministrio das Cidades e Ministrio da Integrao Nacional abrangeram 76,48% do
total executado ao longo do perodo, R$ 178,63 bilhes em valores liquidados do oramento e de
RPNP. A distribuio dos valores executados por rgo superior pode ser vista na tabela a seguir.
Execuo Oramentria do PAC por rgo Superior 2007/2014
R$ milhes

rgo
Superior
Min. dos
Transportes
Min. das Cidades

Execuo (OFSS + Restos a Pagar no Processados Liquidados)

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

4.704,20

5.789,90

9.025,53

13.567,97

12.125,40

10.622,83

%
Total

2014

Total

12.152,20

14.256,48

82.244,51

35,21

1.142,18

3.551,49

6.051,80

4.590,19

10.255,42

13.654,99

16.609,20

20.528,79

76.384,06

32,70

Min. da
Integrao
Nacional

654,99

1.316,05

2.322,53

3.157,70

1.816,12

2.575,13

3.882,80

4.277,51

20.002,83

8,56

Min. da Sade

139,96

899,58

670,01

1.164,89

951,06

1.158,81

1.541,42

1.883,97

8.409,70

3,60

307,13

244,72

673,16

843,38

944,81

939,62

2.412,47

2.575,69

8.940,98

3,83

0,00

0,00

0,00

0,00

427,39

4.311,72

2.423,17

2.521,28

9.683,56

4,15

565,11

78,00

0,00

0,00

0,00

3.742,95

4.780,20

5.300,57

14.466,83

6,19

0,00

0,00

0,00

0,00

18,47

192,97

1.318,13

3.398,76

4.928,33

2,11

Presidncia da
Repblica
Min. da
Educao
Min. da Defesa
Min. do Desenv.
Agrrio

236

rgo
Superior
Min. do
Planejamento

Execuo (OFSS + Restos a Pagar no Processados Liquidados)

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Total

%
Total

0,00

0,00

0,00

1,48

0,21

0,92

1.233,70

459,43

1.695,74

0,73

Min. de Minas e
Energia

48,42

60,70

167,87

230,83

183,92

167,23

263,85

290,15

1.412,97

0,60

Min. do
Desenvolvimento
Social e Combate
Fome

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

612,80

365,75

714,50

1.693,05

0,72

Min. da Fazenda

0,00

0,00

0,00

0,00

200,00

550,00

160,00

0,00

910,00

0,39

Comando da
Aeronutica

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

251,20

156,96

60,66

468,82

0,20

Min. da Cultura

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

119,61

236,19

267,30

623,10

0,27

Min. do Turismo

50,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

7,71

93,68

151,39

0,06

Min. da Cincia
e Tecnologia

4,47

5,81

0,00

0,00

0,00

20,56

20,93

0,00

51,77

0,02

Min. do Meio
Ambiente

40,10

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

40,10

0,02

Ministrio da
Justia

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

22,27

0,00

22,27

0,01

Ministrio do
Esporte

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

15,52

882,14

897,66

0,38

Ministrio das
Comunicaes

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

17,48

27,53

45,01

0,02

Ministrio da
Agricultura
Pecuria e
abastecimento

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

37,74

449,16

486,90

0,21

7.656,56

11.946,25

18.910,90

23.556,44

26.922,80

38.921,33

47.657,69

57.987,60

233.559,58

100,00

Total
Fonte: Siafi.

Quanto aos tipos de aes, nota-se que o Ministrio dos Transportes concentra dispndios em
diferentes modais; o Ministrio das Cidades engloba aes de gesto de riscos e resposta a desastres,
mobilidade urbana, moradia, planejamento urbano e saneamento bsico; e o Ministrio da Integrao
Nacional possui aes voltadas para irrigao, conservao e gesto de recursos hdricos,
desenvolvimento regional, oferta de gua e saneamento, dentre outras.

4.2. Anlise Setorial: Programas Temticos do PPA 2012-2015

Este tpico d continuidade a duas inovaes relevantes, no que tange abordagem utilizada
pelo Tribunal ao avaliar a ao setorial do governo federal, no mbito da Prestao de Contas do
Presidente da Repblica (PCPR). A primeira delas, de carter formal, marca a evoluo de uma
anlise compartimentada por funes de governo conforme classificao trazida pela
Portaria MP 42/1999 para uma abordagem centrada nos programas temticos inaugurados pelo
Plano Plurianual 2012-2015 (Lei 12.593/2012). Com isso, busca-se valorizar o PPA como ferramenta
de planejamento governamental e facilitar o processo de comunicao, sociedade, dos resultados
produzidos pela atuao do governo e fiscalizados pelo TCU.
A segunda modificao relaciona-se ao enfoque dado pelo Tribunal no cumprimento de sua
misso de subsidiar o julgamento das Contas do Presidente da Repblica, levado a efeito pelo
Congresso Nacional, no que se refere aos resultados da interveno governamental e seus efeitos na
realidade dos brasileiros. No exerccio de 2013, iniciou-se uma mudana de perspectiva que, no
futuro, dever produzir uma opinio consistente acerca das informaes de desempenho que

237

evidenciam os resultados das principais polticas pblicas empreendidas pelo governo federal na sua
esfera de atribuies.
Referida mudana de perspectiva sublinha a atribuio do TCU no escopo do processo de
controle externo voltado ao julgamento das Contas do Presidente da Repblica: oferecer, mediante
parecer prvio, subsdios tcnicos para informar a competente deciso do Congresso Nacional
(inciso I do art. 71 da Constituio Federal). Para tanto, o Tribunal deve empreender fiscalizaes
sobre o conjunto de informaes financeiras e no financeiras providas pela PCPR, entendida como
o principal instrumento da Presidncia da Repblica a servio das necessrias transparncia e
prestao de contas sociedade brasileira.
Cumpre ressaltar que as inovaes em comento esto em sintonia com as concluses e
recomendaes oriundas do estudo comparativo demandado pelo prprio TCU e realizado pela
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) sobre o Parecer Prvio e o
Relatrio das Contas do Governo da Repblica.
Em relao focalizao das anlises sobre o PPA, buscou-se enfatizar os componentes
indicativos do desempenho governamental definidos pela atual estrutura do plano. O modelo do
PPA 2012-2015 organiza a atuao de governo nas dimenses estratgica e ttica, restringindo aos
oramentos anuais a dimenso operacional. A dimenso estratgica do plano procura evidenciar o
alcance da viso de futuro do pas e a realizao dos macrodesafios que orientaro as polticas
pblicas federais. J a dimenso ttica do PPA enfatiza os resultados dos programas temticos,
evidenciando a contribuio das polticas pblicas que integram a agenda de governo para o alcance
dos macrodesafios. Por fim, o oramento responde pela organizao das aes na dimenso
operacional, com nfase na eficincia no emprego dos recursos pblicos.
Dessa forma, de acordo com a Lei 12.593/2012, que aprovou o novo modelo, a partir de 2012
o PPA deixou de detalhar os programas em aes, que se desdobravam em metas fsicas e em valores.
Nesse novo modelo, o binmio programa-ao, que estruturava tanto os planos plurianuais como os
oramentos, deu lugar a programas temticos, objetivos e iniciativas.
O programa temtico retrata a agenda de governo organizada pelos temas das polticas pblicas
e representa a dimenso ttica do plano. Sua abrangncia deve ser a necessria para representar os
desafios e organizar a gesto, o monitoramento, a avaliao, as transversalidades, as
multissetorialidades e a territorialidade. Apresenta como principais componentes: indicadores,
objetivos, metas e iniciativas.
O indicador um instrumento que permite identificar e aferir aspectos relacionados a um
programa temtico. Apurado periodicamente, deve auxiliar o monitoramento da evoluo de uma
determinada realidade, gerando subsdios para a avaliao. Contudo, no atual modelo do PPA, no
so obrigatrios ndices anuais e ndices a serem alcanados ao final da vigncia do plano, como nos
planos plurianuais anteriores.
O objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situaes a serem alteradas pela
implementao de um conjunto de iniciativas, com desdobramento no territrio. Para cada objetivo
esto associadas metas, que podem ser qualitativas ou quantitativas. As metas so indicaes que
fornecem parmetros para a realizao esperada para o perodo do plano. No so desdobradas em
metas anuais, como nos planos anteriores.
A iniciativa declara as entregas sociedade de bens e servios, resultantes da coordenao de
aes oramentrias e outras aes institucionais e normativas, bem como da pactuao entre entes
federados, entre Estado e sociedade e da integrao de polticas pblicas. Elas estabelecem a relao
formal do plano com o oramento.
238

No Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo de 2013, o Tribunal apontou

distores materiais que afastavam a confiabilidade de parcela significativa das informaes
relacionadas consecuo das metas previstas no Plano Plurianual 2012-2015. Assim, recomendouse Controladoria-Geral da Unio (CGU) que estabelecesse procedimentos para certificar, na maior
extenso possvel, a exatido das informaes de desempenho constantes da PCPR, previamente ao
encaminhamento desta ao Congresso Nacional.
Nesse sentido, a CGU realizou trabalho de anlise sobre amostra de indicadores e metas do PPA
2012-2015. O relatrio da CGU apontou que h informaes sobre indicadores e metas (conceitos
implcitos, metodologia de clculo, forma de apurao dos dados) que no esto sistematizados em
um instrumento formal com padronizao mnima, bem como no esto disponveis para o pblico
externo interessado, fato que prejudica a utilizao dos indicadores e metas como instrumentos de
controle social.
A avaliao da CGU registrou problemas em 46% dos indicadores examinados, e em 19% das
metas selecionadas para anlise, bem como recomendou SPI/MP que institusse ficha dos
indicadores e das metas para o prximo PPA, com informaes pblicas, tais como: definio de
conceitos implcitos, memria de clculo detalhada de cada apurao ocorrida, forma da coleta de
dados e testes de consistncia dos dados primrios realizados.
Metodologia Aplicada
As anlises realizadas objetivaram aferir a relevncia e a suficincia, a validade e a
confiabilidade dos indicadores e das metas constantes no PPA, bem como a utilidade da cesta de
indicadores dos programas temticos selecionados para anlise. A escolha apoia-se no fato de que tais
indicadores e metas podem ser tomados como proxy dos resultados da ao de governo explicitada
pelo PPA. Assim, o trabalho busca concluir, nesse momento, acerca da solidez de tais instrumentos
enquanto evidncias capazes de sustentar a opinio do controle externo.
A opinio do TCU adota como parmetros dois marcos principais: as Normas de Auditoria do
Tribunal (NAT), constantes da Portaria TCU 280/2010, em especial quanto aos atributos das
evidncias; e a Portaria Segecex 33/2010, que aprova a Tcnica de Indicadores de Desempenho para
Auditorias.
Nesse sentido, construram-se vnculos entre os atributos das evidncias e as qualidades
desejadas dos indicadores, de modo a orientar a anlise a ser executada, conforme relao exposta na
tabela a seguir.
Atributos das evidncias e qualidades dos indicadores
Atributo (NAT)

Qualidade (Portaria Segecex 33/2010)

representatividade e praticidade
independncia

Relevncia e suficincia

economicidade
objetividade e compreenso
acessibilidade e tempestividade
credibilidade

Validade e confiabilidade

estabilidade e homogeneidade
comparabilidade

239

Na anlise dos indicadores, buscou-se avaliar, em um primeiro momento, o atendimento

a qualidades consideradas essenciais: representatividade e credibilidade. Isso significa que os
indicadores que no preencheram algum desses requisitos foram considerados rejeitados; caso
contrrio, buscou-se proceder verificao dos demais atributos, conforme relacionados na
tabela acima, para uma aferio acerca do mrito do indicador para os fins de orientao da
gesto e prestao de contas sociedade sobre os resultados, em funo dos objetivos
delineados para os programas.
Com relao s metas, ressalta-se que a anlise diferiu do mtodo utilizado para os
indicadores, pois, para os atributos relevncia e suficincia, as qualidades esperadas foram
definidas em: especificidade, mensurabilidade, adequao, realismo e limitao temporal,
conforme a seguinte tabela:
Atributos das evidncias e qualidades das metas
Atributo (NAT)

Qualidade (Portaria Segecex 33/2010)

especificidade
mensurabilidade

Relevncia e suficincia

adequao
realismo
limitao temporal
credibilidade

Validade e confiabilidade

estabilidade e homogeneidade
comparabilidade

A anlise da cesta de indicadores dos programas temticos buscou aferir sua utilidade e
completude, ou seja, se nela esto includos itens capazes de refletir os resultados da interveno
governamental, em termos imediatos (produtos) e mediatos (efeitos), em todas as reas relevantes da
poltica pblica explicitada pelo programa temtico. Para esta anlise, foram definidos critrios
referenciais; em sntese, considera-se til a cesta de indicadores que possui, na maior extenso
possvel, as seguintes caractersticas: foco, equilbrio, adequao e economicidade.
O foco avalia se a cesta de indicadores est alinhada aos objetivos definidos no programa
temtico, nos rgos envolvidos ou na legislao, bem como se as reas-chave esto representadas
nos indicadores.
O equilbrio analisa se a cesta oferece uma viso abrangente do desempenho, contemplando
vrios aspectos da ao pblica, tais como eficincia, eficcia, economicidade, efetividade, de modo
a fornecer informaes qualitativas e quantitativas. Eficincia diz respeito s relaes entre
quantidade de produto e custo dos insumos ou caractersticas do processo, como o tempo de produo;
eficcia trata de quantidade de produto, alcance de metas de entrega de bens e servios;
economicidade refere-se ao custo dos insumos e aos recursos alocados para a atividade; e efetividade
aborda o alcance dos objetivos finalsticos, traduzidos em soluo ou reduo de problemas na
sociedade.
O critrio adequao observa se as informaes apresentadas pela cesta de indicadores
contemplam as expectativas dos atores internos e externos, tais como gestores e sociedade, permitindo
que a cesta seja usada para aperfeioamento da gesto do programa, e ainda como ferramenta de
transparncia.
J o critrio economicidade considera o custo envolvido para a produo do dado, cotejando-o
com os benefcios gerados. O uso de fontes de informaes j existentes ou a utilizao de pesquisas
240

de amplo escopo, que atendem s necessidades de vrios rgos, contribuem para a diluio do custo
total.
Quanto apresentao das anlises neste relatrio, cada tpico acerca dos programas temticos
estruturado da seguinte forma: contextualizao do programa, com uma sinttica descrio das suas
diretrizes e objetivos, no contexto da agenda governamental; descrio da anlise realizada sobre os
indicadores selecionados do programa, finalizada com a opinio sobre sua relevncia e suficincia,
validade e confiabilidade; descrio da anlise sobre as informaes relacionadas consecuo das
metas selecionadas, finalizada com a opinio sobre sua relevncia e suficincia, validade e
confiabilidade; descrio da anlise sobre a cesta de indicadores do programa, finalizada com a
opinio sobre sua utilidade, de acordo com os critrios de foco, equilbrio, adequao e
economicidade, e, conforme o caso, outras informaes relevantes, como as decorrentes de trabalhos
de fiscalizao realizados pelo Tribunal em objetos pertinentes ao programa em anlise.
Para este exerccio, selecionaram-se 33 programas temticos do PPA, relacionados a seguir.
Desses, quatorze sero analisados quanto a indicadores, metas e cesta de indicadores, na forma acima
referida. Os demais dezenove programas sero analisados apenas em relao cesta de indicadores,
pois tiveram seus indicadores e metas avaliados no Relatrio sobre as Contas do Governo relativas
ao exerccio de 2013.
Programas temticos selecionados
Programas Sociais
2012 - Agricultura Familiar
2015 - Aperfeioamento do Sistema nico de Sade (SUS)
2019 - Bolsa Famlia
2027 - Cultura: Preservao, Promoo e Acesso
2030 - Educao Bsica
2031 - Educao Profissional e Tecnolgica
2032 - Educao Superior - Graduao, Ps-Graduao, Ensino, Pesquisa e Extenso
2035 - Esporte e Grandes Eventos Esportivos
2037 - Fortalecimento do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS)
2062 - Promoo dos Direitos de Crianas e Adolescentes
2069 - Segurana Alimentar e Nutricional
2070 - Segurana Pblica com Cidadania
2071 - Trabalho, Emprego e Renda
Programas de Infraestrutura
2022 - Combustveis
2025 - Comunicaes para o Desenvolvimento, a Incluso e a Democracia
2033 - Energia Eltrica
2048 - Mobilidade Urbana e Trnsito
2049 - Moradia Digna
2051 - Oferta de gua
2053 - Petrleo e Gs
2072 - Transporte Ferrovirio
2075 - Transporte Rodovirio
Programas de Desenvolvimento Produtivo e Ambiental
2013 - Agricultura Irrigada
2014 - Agropecuria Sustentvel, Abastecimento e Comercializao

241

2018 - Biodiversidade
2021 - Cincia, Tecnologia e Inovao
2042 - Inovaes para a Agropecuria
2050 - Mudanas Climticas
2066 - Reforma Agrria e Ordenamento da Estrutura Fundiria
2076 - Turismo
Programas de Soberania, Territrio e Gesto
2038 - Democracia e Aperfeioamento da Gesto Pblica
2057 - Poltica Externa
2058 - Poltica Nacional de Defesa
1

Anlise de indicadores, metas e cesta de indicadores

Anlise apenas da cesta de indicadores

Os principais critrios que balizaram a escolha consideraram a relevncia do programa temtico

e a materialidade envolvida: a despesa empenhada em 2014, nos citados programas, perfez cerca de
R$ 331 bilhes, aproximadamente 44% do total executado pela Unio na categoria de programas
temticos. Desse modo, o exame compreendeu tambm metas relacionadas a objetivos e programas
temticos que, embora possam representar reduzida materialidade comparativamente execuo total
da despesa oramentria, traduzem reas essenciais da interveno governamental, a exemplo do
Programa Promoo dos Direitos de Crianas e Adolescentes.

I. Programas Sociais
4.2.1 Programa Temtico 2012 Agricultura Familiar
O Programa Agricultura Familiar, sob a responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA), visa qualificar os instrumentos de financiamento, fomento, proteo da produo,
garantia de preos e da renda como estratgia de incluso produtiva e ampliao da renda da
agricultura familiar, com a gerao de alimentos, energia, produtos e servios.
Em 2014 esse programa obteve dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais) de
R$ 6,2 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 1,2 bilho, o que representa 19,6% da dotao
atualizada.
Destacam-se no programa o Crdito Rural, por meio do Pronaf, as Aes de Contribuio ao
Fundo Garantia-Safra, Assistncia Tcnica e Extenso Rural para Agricultores Familiares e seus
Empreendimentos, Assistncia Tcnica e Extenso Rural para Reforma Agrria, Assistncia Tcnica
Especializada para Mulheres Rurais e Organizao Produtiva de Trabalhadoras Rurais.
Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no Relatrio
sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
A tabela a seguir apresenta os indicadores do programa:
Indicadores do Programa 2012
Indicador
rea total utilizada para a
produo da agricultura familiar

Unidade
de
Medida
ha

Fonte de
Informao

Valor de Referncia
PPA
Data

Censo
31/12/2006
Agropecurio

242

Valor Informado
PCPR 2014

ndice (a)

Data

80.250.453

31/12/2006

ndice (b)

80.250.453

Variao
% (c) =
(b/a )-1
0,00

Disponibilizao de recursos pelo

Plano Safra da Agricultura
Familiar

R$ bilho

Razo da produtividade da
agricultura familiar em relao
no familiar

R$/ha

Plano Safra
2011/2012

30/6/2011

Censo
31/12/2006
Agropecurio

Rendimento mdio mensal

domiciliar per capita da agricultura
familiar

R$

IBGE/PNAD

Valor bruto da produo da

agricultura familiar

R$

Censo
31/12/2006
Agropecurio

1/9/2009

16

30/6/2014

24,1

50,62

1,89 31/12/2006

1,89

0,00

30/9/2014

512,19

51,95

54.367.701 31/12/2006

54.367.701

0,00

337,07

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

Dos cinco indicadores de desempenho do programa, trs tm periodicidade de apurao

decenal, tendo como data de referncia 31/12/2006, quando da realizao do censo agropecurio:
rea total utilizada para a produo da agricultura familiar; razo da produtividade da agricultura
familiar em relao no familiar; e valor bruto da produo da agricultura familiar. Assim tais
indicadores no atendem periodicidade mnima do planejamento plurianual, o que inviabiliza sua
utilizao para fins gerenciais e de controle da evoluo ao longo do PPA.
Em relao ao foco, os indicadores rea total utilizada para a produo da agricultura familiar
e razo da produtividade da agricultura familiar em relao no familiar no esto diretamente
relacionados a nenhum dos objetivos do programa.
Por sua vez, h objetivos importantes que no so contemplados com indicadores que permitam
aferir a atuao governamental, como, por exemplo, os objetivos 0759 e 0760.
Em relao ao equilbrio e adequao, a cesta de indicadores no contempla os aspectos de
eficincia e eficcia da ao pblica. Tampouco os indicadores permitem aferir a qualidade e a
tempestividade dos produtos/servios entregues.
Por fim, em relao economicidade, os indicadores da cesta utilizam basicamente dados do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e do oramento anual. Ademais, os custos para
a produo dos indicadores so relativamente baixos.
Assim, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
indicadores analisada do Programa Temtico 2012 Agricultura Familiar, quanto aos atributos foco,
equilbrio e adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de
qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.

4.2.2 Programa Temtico 2015 Aperfeioamento do Sistema nico de Sade (SUS)

O programa em tela o principal programa temtico associado funo governamental Sade
no PPA 2012-2015. O Ministrio da Sade (MS), apoiado pelas entidades da administrao indireta
a ele vinculadas, o rgo responsvel pela execuo desse programa, que possui 28 indicadores, 13
objetivos e 94 iniciativas. Entre os indicadores, citam-se: cobertura das equipes de sade da famlia,
cobertura vacinal contra gripe, esperana de vida ao nascer e taxa de mortalidade infantil.
Em 2014, a dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais) desse programa foi de
R$ 86 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 74,3 bilhes, o que representa 86,4% da dotao
atualizada.
Os objetivos do programa temtico so os seguintes:

243

Objetivo

Descrio do Objetivo

0713

Garantir acesso da populao a servios de qualidade, com equidade e em tempo adequado ao atendimento das
necessidades de sade, aprimorando a poltica de ateno bsica e a ateno especializada

0714

Reduzir os riscos e agravos sade da populao, por meio das aes de promoo e vigilncia em sade

0715

Promover ateno integral sade da mulher e da criana e implementar a Rede Cegonha, com especial ateno s reas
e populaes de maior vulnerabilidade

0717

Aprimorar a rede de urgncia e emergncia, com expanso e adequao de Unidades de Pronto Atendimento (UPAs),
Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (SAMU), Pronto-Socorros (PS) e centrais de regulao, articulando-a com
as outras redes de ateno

0718

Fortalecer a rede de sade mental, com nfase no enfrentamento da dependncia de crack e outras drogas

0719

Garantir a ateno integral sade da pessoa idosa e dos portadores de doenas crnicas, estimulando o envelhecimento
ativo e saudvel e fortalecendo as aes de promoo e preveno

0721

Contribuir para a adequada formao, alocao, qualificao, valorizao e democratizao das relaes do trabalho dos
profissionais de sade

0724

Implementar novo modelo de gesto e instrumentos de relao federativa, com centralidade na garantia do acesso, gesto
participativa com foco em resultados, participao social e financiamento estvel

0725

Qualificar instrumentos de execuo direta, gerando ganhos de produtividade e eficincia para o SUS

0726

Garantir assistncia farmacutica no mbito do SUS

0727

Fortalecer o complexo industrial e de cincia, tecnologia e inovao em sade como vetor estruturante da agenda nacional
de desenvolvimento econmico, social e sustentvel, reduzindo a vulnerabilidade do acesso sade

0728

Aprimorar a regulao e a fiscalizao da sade suplementar articulando a relao pblico-privado, gerando maior
racionalidade e qualidade no setor sade

0729

Promover internacionalmente os interesses brasileiros no campo da sade, bem como compartilhar as experincias e
saberes do SUS com outros pases, em conformidade com as diretrizes da Poltica Externa Brasileira

Fonte: Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop).

Alm da anlise da cesta de indicadores do programa temtico 2015, foi realizada a avaliao
de indicadores selecionados, bem como a anlise das metas do objetivo 0717.
Anlise de indicadores
Para a seleo dos indicadores a serem analisados, foram levados em considerao os
indicadores j analisados no ltimo Relatrio sobre as Contas do Governo da Repblica e o fato de
os indicadores presentes no programa temtico 2015 se encontrarem consolidados na rea da sade.
Assim, considerando a importncia de ser priorizada a anlise de novos indicadores e de indicadores
relacionados a objetivos com maior relevncia, escolheram-se para a anlise os indicadores que
pudessem ser associados aos objetivos 0714, 0717 e 0724, apresentados na tabela abaixo:
Indicadores Selecionados para Anlise

Indicador

Unidade
de Medida

Valor de Referncia
PPA

Fonte de Informao

Valor Informado
PCPR 2014

Data

ndice
(a)

Data

ndice
(b)

Variao
% (c) =
(b/a )-1

percentual

Sistema de Informao do
Programa Nacional de
Imunizaes (SI-PNI)

1/1/2010

82,77

4/12/2014

86,02

3,93%

Coeficiente de prevalncia
de hansenase

1/10.000

Sistema de Informao de
Agravos de Notificao
(Sinan)

21/12/2011

1,54

31/12/2013

1,30

-15,58%

ndice parasitrio anual

(IPA) da malria

1/1.000

Sistema de Informao de
Vigilncia Epidemiolgica
Sivep-Malria; Sinan;
IBGE

1/1/2008

18,7

31/12/2013

6,28

-66,42%

Nmero de academias da
sade implantadas

unidade

Fundo Nacional de Sade

1/1/2010

31/12/2013

305

Cobertura vacinal contra

gripe

244

Indicador

Unidade
de Medida

Fonte de Informao

Valor de Referncia
PPA

Valor Informado
PCPR 2014

Data

ndice
(a)

Data

ndice
(b)

Variao
% (c) =
(b/a )-1

Taxa de incidncia de
Aids

1/100.000

Sinan e IBGE

31/12/2009

20,6

31/12/2012

20,20

-1,94%

Taxa de incidncia de
tuberculose

1/100.000

Sinan

31/12/2009

38,07

31/12/2013

35

-8,06%

Taxa de incidncia de
dengue

1/100.000

Sinan

1/1/2009

293,35

31/12/2013

741,3

152,70%

unidade

Sinan

31/12/2009

5.093

31/12/2013

13.705

169,09%

31/12/2013

63%

Incidncia de sfilis
congnita
ndice de municpios
desenvolvendo aes de
vigilncia da qualidade da
gua para consumo
humano

percentual

Sistema de Informao de
Vigilncia da Qualidade da
31/12/2010
gua para Consumo
Humano (Sisagua)

ndice de estruturao de
redes de urgncia e
emergncia

percentual

SAS; Departamento de
Ateno Especializada e
Temtica (DAET); IBGE

1/1/2010

44

31/12/2014

91,67%

108,34%

percentual

Secretaria de Gesto
Estratgica e Participativa
(SGEP) e Comisso
Intergestores Tripartite
(CIT)

1/1/2010

31/12/2013

5,5%

Regies de sade com

Contratos Organizativos
de Ao Pblica (COAP)
assinado

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

A partir das informaes qualitativas e quantitativas, foi realizada a anlise dos indicadores
mencionados a fim de avaliar o atendimento aos atributos de relevncia e suficincia, validade e
confiabilidade caractersticas esperadas de um bom indicador. Para essa anlise, foram utilizados,
alm dos dados presentes na Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR): dados extrados
do Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop), informaes apresentadas pelo Ministrio
da Sade (MS), publicaes do MS e da Organizao Pan-Americana da Sade (Opas), legislao e
consultas ao stio eletrnico do MS.
Aps a avaliao dos indicadores listados, concluiu-se que esto ausentes nos indicadores
Nmero de academias de sade implantadas e ndice de estruturao de redes de urgncia e
emergncia atributos esperados em um indicador.
O indicador Nmero de academias de sade implantadas no atende ao atributo da
suficincia, especialmente em relao completude, objetividade e compreenso. Nesse sentido,
conforme informaes extradas do Siop, a frmula de clculo desse indicador o somatrio do
nmero de academias da sade implantadas e sua fonte, a Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS)
do MS. A denominao do indicador e a mtrica apresentada no permitem um entendimento direto
a respeito da definio dele, bem como sobre qual resultado se pretende aferir. Corrobora esse fato a
necessidade de os dados do monitoramento do indicador no Siop, bem como as informaes
apresentadas pelo MS, detalharem a frmula de clculo nmero de academias da sade que recebem
recursos para o seu funcionamento e apresentarem uma nova fonte de informao Fundo Nacional
de Sade (FNS). Observa-se, assim, que a expresso academias de sade implantadas suscita
dvidas, podendo-se interpretar, tambm, que a expresso se refere a academias de sade construdas,
uma vez que, alm do incentivo financeiro do custeio dessas unidades, h incentivo para a sua
construo.
Alm disso, considerando os esclarecimentos a respeito da frmula de clculo desse indicador,
constata-se que ele apenas informa a quantidade de academias de sade que recebem o incentivo

245

financeiro federal. Assim, ele no informa sobre possveis relaes desse dado com outros fatores
atinentes compreenso da situao que se pretende elucidar, como, por exemplo, a necessidade total
de academias de sade, especificando melhor o resultado da interveno governamental.
Em relao ao indicador ndice de estruturao de redes de urgncia e emergncia, as anlises
executadas demonstraram que ele no atende aos atributos de relevncia e suficincia, assim como
de validade e confiabilidade.
Consoante dados do Siop, esse indicador possui como forma de clculo: nmero de redes de
urgncia e emergncia estruturadas por (dividido) nmero pretendido de redes de urgncia e
emergncia para o perodo, multiplicado por 100. Novamente, a denominao do indicador e a
mtrica apresentada no permitem um entendimento direto a respeito da definio do indicador, uma
vez que no possvel concluir sobre o significado de uma rede de urgncia e emergncia estruturada.
Conforme informaes apresentadas pelo MS e o relatrio de monitoramento do Siop, considerou-se
como uma rede de urgncia e emergncia estruturada aquela rede que possusse um Plano de Ao
Regional publicado.
Nesse sentido, cabe ressalvar que, consoante a Poltica Nacional de Ateno s Urgncias
(Portaria GM/MS 1.600, de 7 de julho de 2011), a operacionalizao da Rede de Ateno s Urgncias
dar-se- pela execuo de cinco fases adeso e diagnstico, desenho regional da rede,
contratualizao dos pontos de ateno, qualificao dos componentes e certificao sendo a
elaborao e aprovao do Plano de Ao Regional etapas da fase de desenho regional da rede. Desse
modo, observa-se que a operacionalizao da rede no se encerra com a publicao do Plano de Ao
Regional, sendo necessrio, ainda, cumprir mais outras trs etapas.
Consoante a Poltica Nacional de Ateno s Urgncia, o Plano de Ao Regional deve possuir
detalhamento tcnico de cada componente da rede, contemplando o desenho da rede, as metas a serem
cumpridas, o cronograma de implantao, os mecanismos de regulao, monitoramento e avaliao,
o estabelecimento de responsabilidades e o aporte de recursos. Dessa maneira, esse plano no
estrutura de fato a rede, mas apresenta o desenho dessa estruturao, assim, inadequado concluir
que uma rede de urgncia e emergncia est estruturada a partir da publicao desse documento, como
considerado no clculo do indicador ndice de estruturao de redes de urgncia e emergncia.
Ainda sobre esse indicador, cabe destacar que os valores apurados para os anos de 2012, 2013
e 2014 apresentados pelo Ministrio da Sade so diferentes dos valores presentes no Siop.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico 2015, de acordo com as Normas de
Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010,
exceo dos seguintes: nmero de academias de sade implantadas, quanto ao atributo da suficincia,
e ndice de estruturao de redes de urgncia e emergncia, quanto aos atributos da relevncia e
suficincia e da validade e confiabilidade.
Anlise das metas
Para a anlise das metas, foi escolhido o objetivo 0717 (aprimorar a rede de urgncia e
emergncia, com expanso e adequao de UPAs, Samu, PS e centrais de regulao, articulando-a
com as outras redes de ateno), considerando os objetivos j analisados no ano anterior e a relevncia
desse objetivo dentro do programa temtico 2015. Assim, so apresentadas, na tabela abaixo, as metas
selecionadas para anlise:

246

Metas Selecionadas para Anlise

Descrio da Meta

Unidade
de
Medida

Meta
Prevista
2012-2015
(f)

Meta realizada
PCPR (acumulada)
2012

2013

2014
(g)

% da meta
2012-2015
realizada
(h)=(g)/(f)

Fonte de Informao

Adquirir 2.160 ambulncias at 2015

unidade

2.160

2.180

2.180

2.351

108,84%

Departamento de
Ateno Hospitalar
(DAHU) da Secretaria
de Ateno Sade
(SAS)

Estruturar 231 unidades de ateno

especializada dentro das Redes de
Urgncia e Emergncia at 2015

unidade

231

127

220

278

120,35%

DAHU/SAS

Implantar 2.163 leitos hospitalares

(leitos de UTI, UCI, UTI neonatal,
leitos clnicos de retaguarda, leitos
de reabilitao) dentro das Redes de
Urgncia e Emergncia at 2015

unidade

2.163

1.146

2.515

3.477

160,75 %

DAHU/SAS

Implantar 500 unidades de pronto

atendimento, passando de 596 em
2011 para 1.096 at 2015

unidade

500

273

296

391

78,20%

DAHU/SAS

Implantar ou expandir 64 novas

centrais de regulao do SAMU, at
2015

unidade

64

16

19

24

37,50%

DAHU/SAS

Restruturao fsica e tecnolgica

completa de 40 unidades de urgncia
e emergncia

unidade

40

22

28

70%

DAHU/SAS

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

A partir das informaes qualitativas e quantitativas, foi realizada a anlise das metas
mencionadas com a finalidade de avaliar o atendimento aos atributos de relevncia e suficincia,
assim como de validade e confiabilidade. Para tanto, foram utilizados, alm da PCPR, dados extrados
do Siop, informaes apresentadas pelo MS, publicaes do MS, legislao e consultas ao stio
eletrnico do MS.
Aps essa avaliao, concluiu-se que os atributos esperados esto ausentes nas metas
Estruturar 231 unidades de ateno especializada dentro das Redes de Urgncia e Emergncia at
2015, Implantar 2.163 leitos hospitalares (leitos de UTI, unidade de cuidado intermedirio/UCI,
leitos clnicos de retaguarda, leitos de reabilitao) dentro das Redes de Urgncia e Emergncia at
2015 e Restruturao fsica e tecnolgica completa de 40 unidades de urgncia e emergncia.
A meta Estruturar 231 unidades de ateno especializada dentro das Redes de Urgncia e
Emergncia at 2015 no atende ao atributo da relevncia e suficincia, especialmente em relao
especificidade. Inicialmente, a denominao da meta no oferece descrio clara a respeito do que
deve ser alcanado, uma vez que no possvel identificar de maneira objetiva o que se entende por
estruturar, bem como por unidades de ateno especializada. Porm, aps a verificao do
detalhamento da evoluo da meta disponvel na PCPR e nos documentos apresentados pelo
Ministrio da Sade, pode-se concluir que se trata da qualificao de portas de entrada hospitalares
de urgncia instaladas em unidades hospitalares estratgicas objeto da Portaria GM/MS 2.395/2011.
Em relao meta Implantar 2.163 leitos hospitalares (leitos de UTI, unidade de cuidado
intermedirio/UCI, leitos clnicos de retaguarda, leitos de reabilitao) dentro das Redes de Urgncia
e Emergncia at 2015, no h o atendimento aos atributos de relevncia e suficincia
(especificidade) e validade e confiabilidade (estabilidade e homogeneidade), uma vez que, alm da
modificao no conceito de um dado primrio para aferio da meta tipos de leitos hospitalares a
serem considerados , no houve atualizao da descrio da meta, de forma a evidenciar o novo

247

dado primrio que passou a ser considerado para a aferio dela. Antes, todos os tipos de leitos
descritos na meta eram contabilizados (leitos de UTI, unidade de cuidado intermedirio/UCI, leitos
clnicos de retaguarda, leitos de reabilitao) e, atualmente, apenas os leitos de UTI. Esse fato
prejudica o entendimento a respeito do produto a ser alcanado, bem como a comparabilidade dos
resultados ao longo dos anos.
A meta Restruturao fsica e tecnolgica completa de 40 unidades de urgncia e emergncia
no atende ao atributo da validade e confiabilidade, tendo em vista a divergncia entre o que a meta
descreve (restruturao fsica e tecnolgica completa) e o que foi aferido. Conforme a PCPR, para
aferio da meta em 2014 (28 unidades) foram contabilizados: recebimento de recursos financeiros
para aquisio de equipamentos (28 unidades), recebimento de equipamentos (23 unidades), incio
de reforma fsica (5 unidades) e adequao fsica concluda (2 unidades). Ainda conforme a PCPR,
as 28 unidades integravam o programa, possuindo termos de compromisso assinados. Desse modo,
observa-se que no houve de fato uma restruturao fsica e tecnolgica completa de 28 unidades de
urgncia e emergncia, consoante exposto na PCPR e informado pelo Ministrio da Sade, uma vez
que, entre essas, h unidades em que no houve uma restruturao fsica ou onde ocorreu apenas o
incio dessa restruturao. Nesse sentido, o Ministrio da Sade informou que a meta alcanada
quando o equipamento adquirido ou a reforma fsica concluda. Assim, entende-se que a frmula de
clculo utilizada leva a apresentao de um resultado distanciado da realidade.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade das metas analisadas do Objetivo 0717, componente do Programa Temtico 2015, de
acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria
Segecex 33/2010, exceo das seguintes: estruturar 231 unidades de ateno especializada dentro
das Redes de Urgncia e Emergncia at 2015, quanto ao atributo da relevncia e suficincia;
implantar 2.163 leitos hospitalares (leitos de UTI, unidade de cuidado intermedirio/UCI, leitos
clnicos de retaguarda, leitos de reabilitao) dentro das Redes de Urgncia e Emergncia at 2015,
quanto aos atributos da relevncia e suficincia e da validade e confiabilidade; e restruturao fsica
e tecnolgica completa de 40 unidades de urgncia e emergncia, quanto ao atributo da validade e
confiabilidade.
Anlise da cesta de indicadores
Foi realizada a anlise da cesta de indicadores do Programa Temtico 2015 Aperfeioamento
do SUS (composta por 28 indicadores), a fim de aferir sua utilidade e completude. Como critrio,
considerou-se que uma cesta de indicadores til possui, na maior extenso possvel, caractersticas de
foco, equilbrio, adequao e economicidade.
Aps a anlise conforme mtodo aplicado, entendeu-se que a cesta de indicadores do referido
programa possui caractersticas de foco, adequao e economicidade, porm, est ausente o
equilbrio. Os indicadores esto alinhados com metas e objetivos do programa (foco), consideram
interesses e necessidades dos vrios atores relevantes (adequao) e ponderam o custo para a
produo do dado, cotejando-o com os benefcios gerados (economicidade). No entanto, a cesta de
indicadores no contempla os vrios aspectos da ao pblica, ou seja, eficincia, eficcia,
economicidade e efetividade, o que impede uma viso abrangente do desempenho governamental e
prejudica o equilbrio dos indicadores da cesta.
Na cesta de indicadores do programa so encontrados indicadores capazes de mensurar as
dimenses do desempenho: eficcia e efetividade. Cobertura das equipes de sade da famlia, ndice
de implantao de Centros de Ateno Psicossocial (Caps), ndice de realizao de transplantes so
248

exemplos de indicadores de eficcia encontrados na cesta. A cesta possui tambm uma variedade de
indicadores de efetividade, como, por exemplo, esperana de vida ao nascer, razo de mortalidade
materna e taxa de mortalidade por doenas do aparelho circulatrio. Contudo, no esto presentes
indicadores capazes de mensurar a eficincia e a economicidade do programa temtico, o que impede
uma viso sobre o custo dos recursos utilizados, bem como sobre a relao entre os produtos gerados
e os custos dos insumos empregados.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2015, quanto ao atributo equilbrio, de acordo com as Normas de
Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.

4.2.3 Programa Temtico 2019 Bolsa Famlia

O Programa Temtico 2019 Bolsa Famlia, sob gesto da Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania (Senarc) do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), tem o
propsito de promover transferncia direta de renda a famlias em situao de pobreza e de extrema
pobreza em todo o pas, baseado em trs eixos principais: transferncia de renda para o alvio imediato
da pobreza; condicionalidades que reforam o acesso a direitos sociais bsicos nas reas de educao,
sade e assistncia social; e aes e programas complementares, que objetivam o desenvolvimento
das famlias, de modo que os beneficirios consigam superar a situao de vulnerabilidade.
O programa obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais) de
R$ 26,7 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 26,5 bilhes, o que representa 99,2% da dotao
atualizada.
Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no Relatrio
sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
O PPA 2012-2015 elenca para o programa Bolsa Famlia (PBF) quatro objetivos, cinco
indicadores, dezenove metas e cinco iniciativas. Os indicadores e dados selecionados para anlise so
os apresentados conforme a tabela abaixo:
Indicadores do Programa 2019 Bolsa Famlia
Unidade
de
Medida

Fonte de
Informao

Grau de Focalizao do
Cadastro nico

Taxa de
acompanhamento das
condicionalidades de
educao

Indicador

Valor de Referncia PPA

Valor Informado PCPR

2014

Variao %
(c) = (b/a )-1

Data

ndice (a)

Data

ndice (b)

Senarc

31/12/2010

94,00

31/12/2014

96,41

2,56

Senarc

31/12/2010

88,55

31/12/2014

91,67

3,52

Taxa de
acompanhamento das
condicionalidades de
sade das crianas

Senarc

31/1/2011

69,82

31/12/2014

74,02

6,02

Taxa de
acompanhamento das
condicionalidades de
sade das gestantes

Senarc

31/1/2011

34,50

31/12/2014

45,04

30,55

Taxa de atendimento s
famlias pobres

Senarc/IBGE

31/12/2010

98,33

31/12/2014

101,93

3,66

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

249

Vale ressaltar que na anlise dos indicadores Grau de Focalizao do Cadastro nico e Taxa
de atendimento s famlias pobres realizada nas Contas de Governo de 2013, foi avaliada a
adequao desses indicadores com base em qualidades consideradas essenciais: acessibilidade,
representatividade e confiabilidade. Em caso de atendimento a esses requisitos, outras qualidades
eram verificadas, tais como: independncia, economicidade, comparabilidade, completude, dentre
outros, aferindo-se o mrito do indicador para fins de orientao da gesto e prestao de contas
sociedade sobre os resultados produzidos pela atuao governamental. Com base nesse trabalho, no
foram encontradas evidncias que refutassem a relevncia, a suficincia ou a validade dos dois
indicadores analisados.
Importante destacar que, em 2013, o resultado apurado para o indicador Taxa de atendimento
s famlias pobres foi 102,1%, o que sinalizaria que o PBF atingiu mais pessoas do que aquelas
consideradas pobres pela metodologia utilizada. Em face da complexidade e das particularidades do
desenho do indicador, entretanto, devem ser consideradas as limitaes para se alcanar com exatido
100% do nmero estimado de famlias elegveis, o que leva o resultado aferido a situar-se em torno
desse percentual. Em 2014 o percentual atingiu 101,93%, conforme demonstrado na tabela acima.
Essas variaes so reflexos das imprecises inerentes ao mtodo de clculo, uma vez que fatores
como o percentual considerado para o coeficiente de volatilidade da renda, as divergncias entre o
municpio de moradia do beneficirio e o do seu cadastramento, a diviso de municpios e os critrios
de renda para a concesso do benefcio impactam a apurao da quantidade de famlias pobres no
Brasil.
Na presente anlise, a avaliao da cesta de indicadores baseou-se nas seguintes caratersticas:
alinhamento com objetivos e metas institucionais (foco); balanceamento dos indicadores com os
vrios aspectos da ao pblica (equilbrio); aderncia aos interesses e necessidades dos vrios atores
relevantes envolvidos (adequao) e custo para a produo dos dados (economicidade).
Inicialmente, pode-se inferir que a cesta apoia os objetivos e metas estabelecidos para o
programa temtico em tela e so condizentes com a finalidade e competncias institucionais da
Senarc, demonstrando foco acerca dos resultados perquiridos pelo rgo no ciclo de gesto 20122015. Ademais a cesta guarda uma relao prxima de causalidade entre as atividades do programa e
os resultados mensurados pelos indicadores.
O programa Bolsa Famlia possui um modelo de gesto descentralizado e compartilhado entre
Unio, estados, DF e municpios, em que os entes dividem responsabilidades pela formulao,
implementao e controle do programa. Alm disso, para que o programa atinja os resultados
esperados, o MDS conta com a cooperao de outros rgos governamentais, como os Ministrios da
Sade e da Educao. Portanto, h uma distribuio dos custos entre os atores para a produo e
controle dos dados em relao aos benefcios gerados pelas informaes extradas.
A cesta apresenta indicadores de eficcia e efetividade apenas, demonstrando uma avaliao da
interveno governamental desequilibrada. No h indicadores que faam avaliao sobre os custos
ou sobre a qualidade efetiva das atividades e produtos entregues pelo programa. A mescla entre
indicadores que avaliem essas diferentes dimenses de vital importncia especialmente no contexto
do PPA, considerando o perodo de vigncia do plano.
O TCU realizou, recentemente, um trabalho de levantamento (TC 011.248/2014-9 FISC
Assistncia) com o objetivo de oferecer ao Congresso Nacional, s suas comisses e Casas
Legislativas e sociedade brasileira um panorama sobre o tema Assistncia Social e a atuao do
TCU acerca do assunto.

250

Naquele trabalho, o Tribunal concluiu que o indicador Grau de Focalizao do Cadastro

nico no demonstra com clareza o que se prope a medir, devendo ser aprimorado para melhor
comunicar sociedade o seu real objetivo, qual seja, identificar em que medida o Cadastro nico
constitudo por famlias com renda de at meio salrio mnimo per capita, consoante o Decreto 6.135,
de 26 de junho de 2007.
Por seu turno, o indicador Taxa de Atendimento s Famlias Pobres, que identifica a partir de
estimativa de famlias pobres no pas o percentual de famlias pobres atendidas pelo PBF, foi
considerado vlido pelo Tribunal, apesar de ao longo do perodo do PPA carecer da necessria
atualizao de forma a refletir melhor a realidade.
O trabalho destacou, por fim, a ausncia de indicadores no PPA relacionados ao Objetivo 0375,
que trata da gesto, operacionalizao e fiscalizao do programa, os quais auxiliariam na avaliao
de sua governana.
Com relao aos indicadores relacionados s taxas de acompanhamento das condicionalidades
de educao e sade, vale destacar que o MDS conta com uma importante ferramenta para o
gerenciamento das condicionalidades do Bolsa Famlia, o Sicon Sistema de Condicionalidades.
Esse sistema de apoio gesto interministerial e monitoramento das famlias beneficirias do
PBF permite a gestores e tcnicos responsveis pelo acompanhamento das condicionalidades nos
estados e municpios executar aes como: consultar famlias com descumprimentos das
condicionalidades; registrar e alterar recurso para o descumprimento quando ocorrerem erros, falhas
ou problemas que ocasionem repercusso indevida; deferir ou indeferir um recurso cadastrado;
registrar informaes sobre o acompanhamento das famlias que tiveram descumprimento de
condicionalidades.
Portanto, conclui-se que, apesar das impropriedades apontadas, a cesta mostra-se adequada,
pois traz informaes importantes que consideram interesses e necessidades diversas de atores
relevantes tanto internos como externos.
Assim, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
indicadores do Programa Temtico 2019 Bolsa Famlia apenas quanto ao atributo equilbrio, de
acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria
Segecex 33/2010.

4.2.4 Programa Temtico 2027 Cultura: Preservao, Promoo e Acesso

A cultura direito social constitucionalmente assegurado, cabendo ao Estado garantir a todos o
acesso s fontes de cultura e o apoio valorizao e difuso das manifestaes culturais. Desse modo,
o Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 contm indicadores, objetivos, metas e iniciativas que tm como
finalidade preservar e promover a cultura e possibilitar o acesso aos bens culturais. Os elementos
relacionados cultura previstos no PPA 2012-2015 tm como responsvel o Ministrio da Cultura
(MinC).
O programa em comento obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos
adicionais) de R$ 2,3 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 288,9 milhes, o que representa 12,6%
da dotao atualizada.
O PPA 2012-2015 elegeu seis objetivos para o mencionado programa temtico:
0779 Formular e desenvolver poltica pblica de cultura;

251

 0783 Preservar, identificar, proteger e promover a memria e o patrimnio cultural

brasileiro, fortalecendo identidades e criando condies para sua sustentabilidade;
0785 Regular, fiscalizar e fomentar a indstria audiovisual, visando ao seu
desenvolvimento, ao fortalecimento das empresas nacionais, ampliao da produo,
inovao e difuso das obras e dos servios audiovisuais brasileiros, assim como garantia
de acesso populao;
0786 Fomentar a criao, produo, difuso, intercmbio, distribuio, fruio e consumo
de bens, servios e expresses culturais no Brasil e no Exterior;
0787 Implantar, ampliar, modernizar, recuperar, manter, gerir e articular a gesto e o uso
de espaos e ambientes destinados a atividades artsticas, culturais, esportivas e de lazer;
0788 Produzir, fomentar e difundir pesquisas e conhecimento constitutivo da cultura
brasileira.
Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no Relatrio
sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
Preliminarmente, cabe destacar que o Tribunal de Contas da Unio (TCU) desenvolveu
trabalhos recentes em que foram realizadas anlises sobre metas e indicadores constantes de
instrumentos de planejamento da Funo Cultura, a exemplo do PPA 2012-2015, do Plano Nacional
de Cultura (PNC) e do Plano Nacional Setorial de Museus. Entre os trabalhos mencionados,
destacam-se o Parecer Prvio s Contas de Governo relativo ao exerccio de 2013 e o Relatrio
Sistmico da Funo Cultura (FiscCultura) referente ao exerccio de 2013.
O programa apresenta trs indicadores, relacionados a seguir:
Indicadores do Programa Temtico 2027

Indicador

Unidade
de
Medida

Fonte de Informao

Valor de Referncia
PPA

Valor Informado
PCPR 2014

Variao
% (c) =
(b/a)-1

Data

ndice
(a)

Data

ndice
(b)

Pesquisa Retratos da Leitura no

Brasil, conduzida pelo Instituto
Pr-Livro

31/12/2008

4,7

3/7/2011

-14,9%

Livros lidos
por
habitante/ano

unidade

Oferta de
equipamentos
culturais

ndice
numrico

Tabela 84 do Perfil de Municpios

Brasileiros 2009, elaborado pelo
IBGE

31/12/2009

3,19

31/12/2012

3,39

6,27%

Proporo
dos gastos em
cultura no
gasto total

percentual

Tabela 1.1.11 da Pesquisa de

oramentos familiares POF
2008/2009, realizada pelo IBGE

31/12/2009

31/12/2009

0%

Ao analisar os indicadores, verifica-se que os ndices no refletem a maioria dos objetivos e das
metas propostas para o Programa 2027 - Cultura: Preservao, Promoo e Acesso.
Alm disso, com exceo do indicador sobre a oferta de equipamentos culturais, os indicadores
do programa temtico so dificilmente correlacionveis interveno governamental, inadequados,
portanto, para avaliar o alcance dos objetivos do programa.
No que tange ao indicador Livros lidos por habitante/ano, ao se considerar que a cultura da
leitura, objeto de estudo do indicador, representa uma realidade complexa, dependente de fatores
externos s polticas culturais traadas pelo programa e sensvel a outras aes pblicas como, por
exemplo, polticas educacionais voltadas para a educao bsica (Programa 2030), educao
252

profissional e tecnolgica (Programa 2031) e educao superior (Programa 2032), existe a

possibilidade de o ndice apresentar evoluo ou retrocesso, sem que, de fato, essa variao retrate os
resultados alcanados especificamente pelas polticas culturais do Programa 2027. Dessa forma, o
ndice pode mostrar-se pouco sensvel eficcia da poltica cultural, quando considerada
isoladamente.
O indicador Proporo dos gastos em cultura no gasto total tambm pode estar relacionado a
diversos fatores extrnsecos cultura. Segundo o MinC, o ndice permite construir inferncias sobre
a propenso a consumir produtos culturais da populao brasileira, fornecendo elementos para
orientar a seleo e o direcionamento das polticas pblicas na rea.
Todavia, entende-se que a variao nesse indicador est correlacionada mais fortemente a
outros fatores que no aqueles diretamente relacionados especificamente s polticas culturais do
programa. O ndice em questo trata do valor dos gastos das pessoas em recreao e cultura. Assim,
conclui-se que, a priori, seu resultado depende primordialmente da condio de renda das pessoas.
Dos indicadores do programa, o indicador Oferta de equipamentos culturais o que mais se
destaca no sentido de permitir que se estabelea relao com as aes decorrentes da interveno
governamental, podendo-se atribuir eventuais mudanas na realidade s medidas adotadas na poltica
pblica como, por exemplo, incentivo construo de salas de cinema, museus, praas de esporte,
entre outros.
Tais concluses j foram relatadas em trabalhos recentes realizados pelo TCU, conforme
mencionado anteriormente. Todas essas caractersticas prejudicam o atendimento ao atributo foco,
desejvel ao conjunto dos indicadores, ainda que se reconhea a pertinncia do indicador Oferta de
equipamentos culturais.
O atributo equilbrio, que deve ser atendido pela cesta de indicadores, tambm resta
prejudicado. O conjunto de indicadores no oferece uma viso abrangente do desempenho da atuao
governamental.
A insuficincia de indicadores pode ser evidenciada pela inviabilidade de monitoramento e
avaliao das polticas pblicas voltadas: economia criativa e ao desenvolvimento econmico e
sociocultural regional; preservao do patrimnio cultural brasileiro e ao reconhecimento de bens
culturais de natureza material e imaterial; ao acervo museolgico, bibliogrficos, documentais e
arquivsticos brasileiros; e indstria do audiovisual brasileiro.
Os indicadores do programa no permitem a avaliao e o monitoramento regionalizado das
polticas pblicas culturais, apesar de alguns objetivos traarem de forma regionalizada o alcance das
metas. Ademais, a quantidade de indicadores insuficiente para monitorar todas as dimenses dos
resultados a serem alcanados a partir da implementao das polticas culturais.
Os ndices no permitem observar os produtos efetivamente entregues em decorrncia da
atuao governamental. Esses pontos tambm j foram tratados em trabalhos anteriores realizados
pelo TCU.
No que se refere ao atributo adequao, o conjunto de ndices tambm no atende s
qualidades desejadas. A cesta de indicadores no contm informaes sobre aspectos mais
importantes para atores internos (como, por exemplo, custo e eficcia) nem para atores externos
(como, por exemplo, efetividade e tempestividade).
Os ndices no possibilitam obter dados referentes ao custo de implementao das polticas
culturais, tampouco refletem o grau de alcance de metas programadas em um determinado perodo
de tempo, o que corresponderia eficcia.
253

Devido dificuldade de se correlacionar os indicadores interveno governamental, resta

prejudicada a aferio da efetividade, que seria a avaliao do alcance dos resultados pretendidos pelo
programa. Alm disso, o MinC no pode assegurar a tempestividade das informaes constantes dos
indicadores, tendo em vista que os ndices so produzidos por fontes externas.
Por fim, cabe destacar que a cesta de indicadores atende ao atributo economicidade, pois os trs
ndices so fornecidos por fontes externas. Os dados para construo do indicador Livros lidos por
habitante/ano so extrados da pesquisa Retratos da Leitura no Brasil, realizada pelo Instituto PrLivro (IPL). As informaes para medir o indicador Oferta de equipamentos culturais so
provenientes da pesquisa Perfil de Municpios Brasileiros (Munic), realizada pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). E o indicador Proporo dos gastos em cultura no gasto
total tem como fonte de informao a Pesquisa de Oramentos Familiares (POF), tambm realizada
pelo IBGE e direcionada para mensurar as estruturas de consumo das famlias. A pesquisa possibilita
traar um perfil das condies de vida da populao a partir da anlise de seus oramentos domsticos.
Dessa forma, no h custos envolvidos para o MinC na construo e operao da cesta de indicadores.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada no Programa 2027, considerando os atributos de foco, equilbrio e adequao, de acordo
com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria
Segecex 33/2010.
Por fim, cabe destacar que o Relatrio Sistmico da Funo Cultura referente ao exerccio de
2013, apreciado por meio do Acrdo 3.235/2013-TCU-Plenrio, contm informaes adicionais
sobre indicadores e metas do programa em tela. Convm ressaltar, ainda, que no mbito da elaborao
do Relatrio Sistmico da Funo Cultura referente ao exerccio de 2014, o MinC reconheceu que os
apontamentos deste Tribunal sobre os indicadores constantes do PPA 2012-215 coincidem em vrios
aspectos com a avaliao de sua equipe e que h dificuldades na identificao de instrumentos para
aferir os resultados dos objetivos do Programa 2027.

4.2.5 Programa Temtico 2030 Educao Bsica

A Educao Bsica, formada pela educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio, tem
por finalidade desenvolver o educando, assegurar-lhe a formao comum indispensvel ao exerccio
da cidadania e fornecer-lhe meios para progredir no trabalho e em estudos posteriores. A Constituio
Federal estabelece, em seu artigo 211, que os municpios atuaro prioritariamente no ensino
fundamental e na educao infantil, os estados e o Distrito Federal priorizaro o ensino fundamental
e mdio e a Unio exercer funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalizao de
oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e
financeira aos demais entes federados.
O Plano Plurianual 2012-2015 estabelece quatro objetivos para a Educao Bsica, cuja
descrio dada a seguir:
0596 Elevar o atendimento escolar, por meio da promoo do acesso e da permanncia, e
a concluso na educao bsica, nas suas etapas e modalidades de ensino, em colaborao
com os entes federados, tambm por meio da ampliao e qualificao da rede fsica;
0597 Promover, em articulao com os sistemas de ensino estaduais e municipais, a
valorizao dos profissionais da educao, apoiando e estimulando a formao inicial e
continuada, a estruturao de planos de carreira e remunerao, a ateno sade e
integridade e as relaes democrticas de trabalho;

254

 0598 Apoiar o educando, a escola e os entes federados com aes direcionadas ao

desenvolvimento da educao bsica, ampliao da oferta de educao integral e
alfabetizao e educao de jovens e adultos segundo os princpios da equidade, da
valorizao da pluralidade, dos direitos humanos, do enfrentamento da violncia,
intolerncia e discriminao, da gesto democrtica do ensino pblico, da garantia de padro
de qualidade, da igualdade de condies para acesso e permanncia do educando na escola,
da garantia de sua integridade fsica, psquica e emocional, e da acessibilidade, observado o
regime de colaborao com os entes federados;
0599 Fortalecer a gesto e o controle social, a cooperao federativa e intersetorial e as
formas de colaborao entre os sistemas de ensino e produzir informaes estatsticas,
indicadores, estudos, diagnsticos, pesquisas, exames, provas e avaliaes.
O programa obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais) de
R$ 32,9 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 21,4 bilhes, o que representa 64,9% da dotao
atualizada. O montante empenhado foi cerca de R$ 29,9 bilhes no programa temtico em comento,
dos quais R$ 27,1 bilhes (90,5%) tiveram o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
(FNDE) como unidade oramentria responsvel. As principais aes financiadas pelo FNDE foram:
a Complementao da Unio ao Fundo de Manuteno da Educao Bsica e Valorizao dos
Profissionais de Educao (Fundeb) (R$ 10,9 bilhes), Apoio Alimentao Escolar na Educao
Bsica (Pnae) (R$ 3,7 bilhes), Implantao de Escolas para Educao Infantil (R$ 2,7 bilhes),
Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) (R$ 2,6 bilhes), Produo, Aquisio e Distribuio
de Livros e Materiais Didticos para a Educao Bsica (R$ 1,9 bilhes), Infraestrutura para a
Educao Bsica (R$ 1,7 bilho) e Concesso de Bolsas de Apoio Educao Bsica, (R$ 1 bilho).
Cabe destacar, ainda, o empenho de R$ 734,9 milhes pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Ansio Teixeira (Inep), destinados realizao de exames e avaliaes em educao
bsica, e o empenho de R$ 373,9 milhes destinados concesso de bolsas de estudos a professores,
por inmeras unidades oramentrias da rea educacional.
Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no Relatrio
sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
A tabela abaixo apresenta os indicadores do programa temtico constantes do PPA 2012-2015,
seus valores de referncia e os valores apurados no exerccio de 2014:
Indicadores do Programa Educao Bsica (2030)
Unidade
de
Medida

Fonte de
Informao

Taxa de frequncia escola/creche populao

de 0 a 3 anos

Taxa de frequncia escola - populao de 4 e

5 anos

Indicador

Valor de
Referncia
PPA

Valor
Informado
PCPR 2014

Variao
% (c) =
(b/a)-1

Data

ndice
(a)

Data

ndice
(b)

Pnad

2009

18,4

2013

23,2

26,09

Pnad

2009

74,8

2013

81,4

8,82

Taxa de frequncia escola - populao de 6 a

14 anos

Pnad

2009

97,6

2013

98,4

0,82

Taxa de escolarizao lquida no ensino

fundamental de 9 anos (6 a 14 anos)

Pnad

2009

52,7

2013

89,4

69,64

Taxa de frequncia escola - populao de 15 a

17 anos

Pnad

2009

85,2

2013

84,2

-1,17

Taxa de escolarizao lquida no ensino mdio

(15 a 17 anos)

Pnad

2009

50,9

2013

55,1

8,25

255

Unidade
de
Medida

Fonte de
Informao

Taxa de analfabetismo da populao de 15

anos ou mais

Taxa de analfabetismo funcional da populao

de 15 anos ou mais de idade

Indicador

Valor de
Referncia
PPA

Valor
Informado
PCPR 2014

Variao
% (c) =
(b/a)-1

Data

ndice
(a)

Data

ndice
(b)

Pnad

2009

9,7

2013

8,5

-12,37

Pnad

2009

20,4

2013

18,1

-11,27

Taxa de incluso de alunos de 4 a 17 anos

pblico-alvo da educao especial nas classes
comuns do ensino regular

Censo da
Educao
Bsica

2010

77

2013

85,3

10,78

Percentual da populao com 15 anos que

concluiu o ensino fundamental

Pnad

2009

42

2013

48,3

15,00

Percentual da populao com 19 anos que

concluiu o ensino fundamental

Pnad

2009

79,3

2013

82,4

3,91

Percentual da populao com 24 anos que

concluiu o ensino fundamental

Pnad

2009

77,1

2013

83,3

8,04

Percentual de pessoas com 19 anos que

concluiu o ensino mdio

Pnad

2009

50,2

2013

51,3

2,19

Percentual de pessoas com 24 anos que

concluiu o ensino mdio

Pnad

2009

58,2

2013

64,6

11,00

Escolaridade mdia da populao de 18 a 24

anos

Ano

Pnad

2009

9,4

2013

9,8

4,26

Escolaridade mdia da populao de 18 a 24

anos da regio de menor escolaridade do pas

Ano

Pnad

2009

8,3

2013

9,1

9,64

Escolaridade mdia da populao de 18 a 24

anos entre os 25% mais pobres

Ano

Pnad

2009

7,3

2013

8,1

10,96

Escolaridade mdia da populao do campo de

18 a 24 anos

Ano

Pnad

2009

7,4

2013

8,3

12,16

Escolaridade mdia da populao indgena de

18 a 24 anos

Ano

Pnad

2009

8,7

2013

7,8

-10,34

Escolaridade mdia da populao negra de 18 a

24 anos

Ano

Pnad

2009

8,6

2013

9,2

6,98

IDEB dos anos iniciais do ensino fundamental

Unidade

Pnad

2009

4,6

2013

5,2

13,04

IDEB dos anos finais do ensino fundamental

Unidade

Pnad

2009

2013

4,2

5,00

IDEB do ensino mdio

Unidade

Pnad

2009

3,6

2013

3,7

2,78

Siop

2011

6,1

2013

6,6

8,2

Percentual de investimento pblico total em

educao em relao ao PIB

Fonte: Relatrio de Monitoramento do PPA, 2 semestre de 2014 (Siop)

A cesta de indicadores de desempenho do programa evidencia algumas melhorias ocorridas nos

ltimos anos, em termos de incluso da populao brasileira no sistema educacional, alm de
demonstrar o incremento da permanncia e da concluso de etapas. H informaes estratificadas por
etapa de ensino e idade da regio mais pobre e das populaes negra e indgena, alm de apresentar
um indicador de qualidade (ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica Ideb) para os anos
iniciais e finais do ensino fundamental e do ensino mdio. Pode ser medido, ainda, o esforo de
alocao de recursos oramentrios dos entes federados no financiamento da educao em relao ao
Produto Interno Bruto do pas.
Contudo, por se tratarem de indicadores que refletem os resultados almejados no Plano
Nacional de Educao (Lei 13.005/2014) e que evidenciam os resultados alcanados a partir do
esforo conjunto das trs esferas de governo e das escolas particulares, a cesta de indicadores
apresenta lacunas que impedem um melhor monitoramento do alcance dos resultados decorrentes do
papel redistributivo e supletivo exercido pela Unio.

256

Inicialmente, no h qualquer indicador de desempenho que procure medir o grau de

valorizao dos profissionais de educao (Objetivo 0597), em que pese a ao oramentria de maior
materialidade do mencionado programa temtico ser aquela destinada Complementao da Unio
ao Fundeb (R$ 10,9 bilhes), que representa 36,3% dos recursos empenhados no programa temtico
em 2014. Alm disso, no existem indicadores com o objetivo de mensurar o fortalecimento da gesto
e do controle social (Objetivo 0599).
Dos 24 indicadores listados na tabela acima, os primeiros dezenove esto relacionados apenas
ao objetivo 0596, pois procuram medir o grau de atendimento escolar, de permanncia e de concluso
na educao bsica. Contudo, por se tratar de indicadores de efetividade da poltica educacional, que
medem o acesso, a permanncia e a concluso de etapas de ensino em escolas pblicas
(primordialmente estaduais e municipais) e privadas, no so suficientes para mensurar de forma
razovel a relao de causalidade entre as aes financiadas pelo Governo Federal e os resultados
mensurados pelos indicadores.
O Ideb, por sua vez, ao retratar graus de aprovao dos alunos e resultados obtidos por estes em
provas de avaliao de conhecimento, pode ser utilizado como um dos indicadores do alcance parcial
do Objetivo 0598, segundo o qual cabe ao Governo Federal apoiar o educando, as escolas e os entes
federados com aes direcionadas ao desenvolvimento da educao, com garantia de padro de
qualidade. Contudo, no possvel correlacionar os incrementos ou decrscimos observados nesse
indicador com as aes adotadas pelo Governo Federal.
Por fim, o indicador relativo ao percentual de investimento pblico total em educao em
relao ao PIB no demonstra, de forma isolada, a participao do Governo Federal no
cofinanciamento da educao brasileira, uma vez que composto tambm pelo conjunto dos gastos
incorridos pelos estados, municpios e pela Unio.
Assim, a cesta de indicadores do Programa Temtico Educao Bsica apresenta bons
indicadores para avaliar a efetividade do Plano Nacional de Educao 2014-2024, contudo no so
teis para avaliar os resultados das aes governamentais a cargo da Unio. O Governo Federal no
o principal responsvel pelos produtos finais dos servios educacionais (matrculas, seleo e
formao de professores, transporte escolar, merenda escolar, fornecimento de materiais, etc), mas
possui uma srie de programas destinados a apoiar aes nesse sentido, que no esto sendo captadas
pelos indicadores de desempenho declarados.
Corroborando essa constatao, a PCPR apresenta informaes das realizaes do Governo
Federal, tais como a aprovao de 1.606 construes de escolas em 2014, sendo 949 no campo, 59
indgenas, 56 destinadas s reas remanescentes de quilombo e 542 em reas urbanas, beneficiando
mais de 860 municpios, com investimentos de R$ 1,9 bilho. Alm disso, noticia a aprovao da
ampliao e a reforma de treze escolas no campo e 69 escolas em reas urbanas, atendendo cerca de
65 municpios, com recursos de R$ 28,9 milhes. Por fim, trata do apoio construo de creches,
bem como da construo e cobertura de quadras esportivas.
A cesta de indicadores s mede o alcance de dois dos quatros objetivos do programa temtico.
Alm disso, no h relao de causalidade direta entre as atividades relevantes do programa e os
resultados mensurados por tais indicadores. Contudo, os resultados mensurados so consistentes com
o referencial estratgico das entidades envolvidas e os indicadores focam em resultados relevantes
para o programa. Assim, pode-se concluir que a cesta de indicadores do Programa Temtico Educao
Bsica atende parcialmente ao atributo de foco, definido na metodologia de anlise do presente
processo de controle.

257

Com relao ao atributo de adequao, a cesta apresenta inmeros indicadores com

informao sobre aspectos importantes para atores externos (efetividade), carecendo de informaes
sobre aspectos mais importantes para atores internos, tais como custo e eficcia da ao
governamental. Por isso, conclui-se que a cesta de indicadores possui parcialmente esse atributo.
Com relao ao atributo economicidade, tendo em vista que dezenove dos vinte e quatro
indicadores so coletados a partir da Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar (Pnad), realizada pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), adotou-se para fins de anlise desse trabalho
que no h custo adicional para os rgos da rea educacional. J para os demais indicadores (Ideb e
Investimento em Educao/PIB), considera-se atendido o atributo economicidade, tendo em vista que
o custo para a produo dos dados condizente com a sua utilidade para o gerenciamento da poltica.
Por fim, quanto ao atributo equilbrio, segundo o qual a cesta de indicadores deve contemplar
ndices que reflitam a economicidade, eficincia, eficcia e efetividade da interveno
governamental, ressaltou-se que a cesta apresenta uma srie de indicadores de efetividade, que
refletem o resultado do esforo conjunto de municpios, estados e da Unio, alm da convergncia de
outros fatores econmicos e sociais que impactam a educao brasileira, mas no so suficientes para
refletir o sucesso da interveno federal na consecuo dos objetivos pretendidos para a educao
bsica. Como no h indicadores que contemplem todos esses aspectos, principalmente quanto
eficcia na entrega dos produtos das aes governamentais a cargo do Governo Federal, considera-se
que os indicadores no atendem a esse atributo.
Assim, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
indicadores analisada do Programa Temtico Educao Bsica, quanto aos atributos foco, equilbrio
e adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade
constantes da Portaria Segecex 33/2010.

4.2.6 Programa Temtico 2031 Educao Profissional e Tecnolgica

O programa 2031 Educao Profissional e Tecnolgica obteve em 2014 dotao atualizada
(dotao inicial mais crditos adicionais) de R$ 8,1 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 5,5
bilhes, o que representa 67,6% da dotao atualizada.
De acordo com a Lei 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional) a educao
profissional e tecnolgica abranger os cursos de formao inicial e continuada ou qualificao
profissional, de nvel mdio (incluindo a Educao de Jovens e Adultos), de graduao e de psgraduao. A oferta de vagas de educao profissional e tecnolgica disponibilizada nas esferas
federal, estadual e municipal de governo, assim como por instituies privadas e pelas instituies de
interesse de categorias profissionais, tais como Servio Social do Comrcio (Sesc), Servio Nacional
de Aprendizagem Industrial (Senai) e Servio Social da Indstria (Sesi).
A Lei 12.513/2011, que institui o Programa de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec),
a ser executado pela Unio, definiu como aes prioritrias: a ampliao de vagas e expanso da rede
federal de educao profissional e tecnolgica; o fomento ampliao de vagas e expanso das
redes estaduais de educao profissional; o incentivo ampliao de vagas e expanso da rede fsica
de atendimento dos servios nacionais de aprendizagem; a oferta de bolsa-formao; o financiamento
da educao profissional e tecnolgica; o fomento expanso da oferta de educao profissional
tcnica de nvel mdio na modalidade de educao a distncia; o apoio tcnico voltado execuo
das aes desenvolvidas no mbito do programa; o estmulo expanso de oferta de vagas para as
pessoas com deficincia, inclusive com a articulao dos Institutos Pblicos Federais, Estaduais e
Municipais de Educao; e a articulao com o Sistema Nacional de Emprego.
258

O Plano Plurianual declarou dois objetivos para o Programa Temtico Educao Profissional e
Tecnolgica para quadrinio 2012/2015:
0582 Expandir, interiorizar, democratizar e qualificar a oferta de cursos de educao
profissional e tecnolgica, considerando os arranjos produtivos, sociais, culturais, locais e
regionais, a necessidade de ampliao das oportunidades educacionais dos trabalhadores e
os interesses e necessidades das populaes do campo, indgenas, quilombolas,
afrodescendentes, das mulheres de baixa renda e das pessoas com deficincia; e
0588 Ofertar vagas de educao profissional para jovens e adultos articuladas com a
elevao de escolaridade e realizar processos de reconhecimento de saberes e certificao
profissional.
Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no Relatrio
sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
A tabela abaixo apresenta os indicadores do Programa Temtico Educao Profissional e
Tecnolgica constantes do PPA 2012-2015, seus valores de referncia e os valores apurados no
exerccio de 2014:
Indicadores do Programa Educao Profissional e Tecnolgica (2031)

Indicador

Unidade de
Medida

Fonte de
Informao

Valor de
Referncia
PPA

Valor Informado
PCPR 2014

Data

ndice
(a)

Data

ndice
(b)

Variao
% (c) =
(b/a)-1

Nmero de matrculas em cursos de

educao profissional tcnica de nvel
mdio

Milhar

Censo da
Educao
Bsica

2010

1.140,4

2013

1.482,3

29,9

Nmero de matrculas em cursos de

educao profissional tecnolgica de
graduao

Milhar

Censo da
Educao
Superior

2011

870,5

2013

995,7

14,4

Nmero de matrculas em cursos de

formao inicial e continuada ou
qualificao profissional

Milhar

Sistec/MEC

2012

1.298,8

2013

2.087,6

60,7

Nmero de matrculas na rede federal de

educao profissional e tecnolgica

Milhar

Censos da
Educao
Bsica e
Superior

2009

250,9

2013

303,2

20,8

Nmero de unidades da Rede Federal de

Educao Profissional e Tecnolgica

Unidade

Setec/MEC

2010

354

2013

562

58,8

Percentual de matrculas de educao de

jovens e adultos na forma articulada
educao profissional

Censo da
Educao
Bsica

2010

1,3

2013

1,8

42,3

Percentual de investimento pblico total

em educao em relao ao PIB

Siop

2011

6,1

2013

6,6

8,2

Fonte: Relatrio de Monitoramento do PPA, 2 semestre de 2014 (Siop)

Os indicadores de eficcia que medem o nmero de unidades da rede federal e o nmero de

matrculas nessas instituies, alm daquele que mede o nmero de matrculas em cursos de formao
inicial e continuada ou de qualificao profissional, apresentam relao direta entre a atuao do
Governo Federal e os objetivos do Programa Temtico Educao Profissional e Tecnolgica. J os
demais indicadores captam o nmero de matrculas em cursos de nvel mdio e superior ofertados em
conjunto por instituies federais, estaduais, municipais e privadas. Por isso, no refletem o resultado
direto da atuao do Governo Federal.
259

Alm disso, os indicadores no medem todas as dimenses constantes de seus objetivos

declarados no PPA, tais como a interiorizao, a democratizao e a qualidade dos cursos ofertados.
H que se ressaltar a necessidade de desenvolvimento de uma sistemtica de medio da qualidade
dos cursos profissionais e tecnolgicos ofertados em todo o territrio, seja por instituies pblicas
ou privadas. Em razo disso, conclui-se que os indicadores do programa temtico em anlise atendem
parcialmente ao atributo de foco.
Quanto ao equilbrio dos aspectos avaliados, a cesta de indicadores restringe-se eficcia do
programa em termos de nmero de matrculas, carecendo de indicadores que revelem os resultados
alcanados com a atuao governamental (efetividade), bem como de medidas relevadoras dos custos
e da qualidade dos produtos e servios ofertados. Assim, a cesta de indicadores no apresenta o
equilbrio desejado. Ademais, a cesta de indicadores no atende ao atributo de adequao, tendo em
vista no cobrir os fatores de interesse dos atores externos, mas somente dos atores internos.
Por fim, considera-se atendido o atributo economicidade. A maioria dos indicadores obtida
por meio do Censo da Educao Bsica e/ou do Censo da Educao Superior. Em que pese haver
custos para os rgos do sistema educacional na obteno dos dados necessrios ao clculo dos
indicadores, no h elementos que indiquem que esse custo seja elevado, dado os benefcios da
existncia de dados necessrios ao monitoramento da poltica pblica.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
indicadores analisada do Programa Temtico Educao Profissional e Tecnolgica, quanto aos
atributos equilbrio e adequao (dada a prevalncia de indicadores de eficcia, carecendo de
informaes de efetividade e qualidade da interveno governamental), de acordo com as Normas de
Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.

4.2.7 Programa Temtico 2032 Educao Superior

O programa em comento obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos
adicionais) de R$ 16,4 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 10,9 bilhes, o que representa 66,2%
da dotao atualizada.
So finalidades da Educao Superior, de acordo com a Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional: estimular a criao cultural e o desenvolvimento do esprito cientfico e do pensamento
reflexivo; formar diplomados nas diferentes reas de conhecimento; incentivar o trabalho de pesquisa
e investigao cientfica; promover a divulgao de conhecimentos culturais, cientficos e tcnicos;
suscitar o desejo permanente de aperfeioamento cultural e profissional e possibilitar a
correspondente concretizao; estimular o conhecimento dos problemas do mundo presente, em
particular os nacionais e regionais; prestar servios especializados comunidade e estabelecer com
esta uma relao de reciprocidade. A educao superior abranger os cursos sequenciais por campo
de saber, de diferentes nveis de abrangncia, de graduao, de ps-graduao e de extenso.
O PPA 2012-2015 elegeu trs objetivos para o mencionado programa temtico:
0593 Produzir e tornar disponveis subsdios para orientar a formulao, a implementao
e a avaliao das polticas pblicas, por meio de informaes estatsticas, indicadores,
estudos, diagnsticos, pesquisas, exames, provas e avaliao da educao superior;
0803 Apoiar a formao de pessoal qualificado em nvel superior para fortalecer o sistema
nacional de educao, contribuindo para a melhoria da educao bsica e para o
fortalecimento e o crescimento da cincia, da tecnologia e da inovao, visando ao
desenvolvimento sustentvel do Brasil;
260

 0841 Ampliar o acesso educao superior com condies de permanncia e equidade por
meio, em especial, da expanso da rede federal de educao superior, da concesso de bolsas
de estudos em instituies privadas para alunos de baixa renda e do financiamento estudantil,
promovendo o apoio s instituies de educao superior, a elevao da qualidade acadmica
e a qualificao de recursos humanos.
Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no Relatrio
sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
A tabela abaixo apresenta os indicadores do programa constantes do PPA 2012-2015, seus
valores de referncia e os valores apurados no exerccio de 2014:
Indicadores do Programa Educao Superior

Indicador

Unidade
de Medida

ndice de doutores titulados no pas

por 100 mil habitantes

Unidade

ndice de mestres titulados no pas por

100 mil habitantes

Unidade

Fonte de
Informao

Coleta Capes e
Pnad

Valor de
Referncia
PPA

Valor Informado
PCPR 2014

Variao
% (c) =
(b/a)-1

Data

ndice
(a)

Data

ndice
(b)

2009

5,94

2013

7,6

27,9%

2009

20,26

2013

24,5

20,9%

2009

26,4

2013

32,8

24,2%

2009

36,2

2013

39,8

9,9%

Taxa de docentes em exerccio com

doutorado

Taxa de docentes em exerccio com

mestrado

Taxa bruta de matrcula na educao

superior

2009

26,7

2013

30,3

13,5%

Taxa bruta de matrcula na educao

superior entre os 25% mais pobres

2009

3,7

2013

7,3

97,3%

Taxa bruta de matrcula na educao

superior na regio de menor
escolaridade do pas

2009

18,4

2013

24,5

33,2%

Taxa bruta de matrculas na educao

superior para a populao negra

2009

17,7

2013

22,1

24,9%

Taxa lquida de matrcula na educao

superior

2009

14,4

2013

16,3

13,2%

Taxa lquida de matrcula na educao

superior, ajustada

2009

17,3

2013

20,2

16,8%

Percentual de investimento pblico

total em educao em relao ao PIB

2011

6,1

2013

6,6

8,2%

Censo da
Educao
Superior

Pnad

Siop

Fonte: Relatrio de Monitoramento do PPA, 2 semestre de 2014 (Siop)

A cesta de indicadores permite calcular o incremento do nmero de mestres e doutores titulados

anualmente e o percentual daqueles que esto inseridos nos cursos de nvel superior. Alm disso,
refletem o aumento do acesso da populao a esta etapa do ensino. Sabe-se que o incremento do
nmero de matrculas na educao superior deve-se, em parte, a uma srie de medidas adotadas no
mbito do Governo Federal, tais como o crescimento do nmero de universidade pblicas federais,
do nmero de cursos e vagas ofertadas por essas instituies, pela concesso de bolsas e
financiamento estudantil a alunos da rede privada de educao superior, dentre outras, o que denota
uma razovel relao de causalidade entre as atividades do programa e os resultados alcanados.
Alm disso, ao permitir o acompanhamento dos objetivos declarados no PPA (em especial dos
objetivos 0803 e 0841, acima transcritos), tem-se por atendido o atributo de foco.

261

A cesta apresenta primordialmente indicadores de efetividade, que demonstram o alcance de

objetivos do programa temtico. Contudo, no permite mensurar a participao efetiva da Unio no
alcance desses resultados. No h indicadores que calculem a oferta de produtos sociedade, tais
como nmero de matrculas em universidades pblicas federais, quantidades de bolsas e contratos de
financiamento estudantil, etc. Alm disso, a educao superior carece da adoo de indicadores que
permitam medir a qualidade dos cursos ofertados. Por isso, tem-se que a cesta de indicadores no
atende ao atributo de equilbrio, descrito na metodologia.
Da mesma forma, ao no apresentar indicadores que contenham informaes sobre aspectos
importantes para os atores internos, tais como custo dos produtos e eficcia do alcance das metas,
considera-se que a cesta de indicadores no atende ao atributo de adequao.
Por fim, o atributo economicidade foi considerado atendido. Primeiro, porque a maioria dos
indicadores obtida por meio da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), realizada
anualmente pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), no implicando em custos
para os rgos da rea educacional. J o clculo do nmero de mestres e doutores anualmente titulados
obtido por meio de um sistema gerido pela Fundao Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal
de Nvel Superior (Capes), que tem por objetivo monitorar a situao da ps-graduao stricto sensu
no Brasil. Alm disso, o Censo da Educao Superior, gerido pelo Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), tem por objetivo monitorar a Educao Superior no
pas. Nos dois ltimos casos, em que pese haver custos para os rgos do sistema educacional, no
h elementos que indiquem custo elevado para a obteno das informaes necessrias ao clculo dos
indicadores.
Por todo o exposto, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou
do mtodo aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da
cesta de indicadores analisada do Programa Temtico Educao Superior, com relao aos atributos
equilbrio e adequao (dada a prevalncia de indicadores de efetividade), de acordo com as Normas
de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.

4.2.8 Programa Temtico 2035 Esporte e Grandes Eventos Esportivos

O esporte direito social constitucionalmente assegurado, cabendo ao Estado fomentar prticas
desportivas formais e no-formais, como direito de cada um. O Ministrio do Esporte (ME) tem como
misso construir uma Poltica Nacional de Esporte. Alm de desenvolver o esporte de alto
rendimento, o Ministrio trabalha com aes de incluso social por meio do esporte, garantindo
populao brasileira o acesso gratuito prtica esportiva, qualidade de vida e desenvolvimento
humano.
O programa 2035 Esporte e Grandes Eventos Esportivos obteve em 2014 dotao atualizada
(dotao inicial mais crditos adicionais) de R$ 3,1 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 735,1
milhes, o que representa 23,5% da dotao atualizada.
O ME tem como objetivo principal formular e implementar polticas pblicas inclusivas e de
afirmao do esporte e do lazer como direitos sociais dos cidados, colaborando para o
desenvolvimento nacional e humano. Dessa forma, o Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 contm o
Programa 2035 Esporte e Grandes Eventos Esportivos, que contempla as aes oramentrias
que contribuem para concretizar a misso institucional do ME.
O programa composto por quatro objetivos, transcritos a seguir, aos quais esto associadas
metas e iniciativas:

262

 0669 Ampliar e qualificar o acesso da populao ao esporte e ao lazer, por meio de

articulaes intersetoriais, promovendo a cidadania, a incluso social e a qualidade de vida;
0676 - Elevar o Brasil condio de potncia esportiva mundialmente reconhecida, com
apoio preparao de atletas, equipes e profissionais, da base a excelncia esportiva, com
estmulo pesquisa e inovao tecnolgica, qualificao da gesto, melhoria e articulao
das estruturas, com segurana e conforto nos espetculos, fomentando a dimenso
econmica;
0686 Coordenar, monitorar e fomentar os esforos governamentais de preparao e
realizao da Copa do Mundo FIFA 2014 e eventos a ela relacionados;
0687 Coordenar e integrar a atuao governamental na preparao, promoo e realizao
dos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos Rio 2016, considerando a gerao e ampliao do
legado esportivo, social e urbano, bem como implantar a infraestrutura esportiva necessria.
Anlise de indicadores
O programa apresenta seis indicadores, que sero analisados a seguir.
Indicadores Selecionados para Anlise
Unidade
de
Medida

Fonte de Informao

percentual

Proporo de Municpios
com calendrio de eventos
esportivos
Proporo de Municpios
com Conselho Municipal
de Esporte

Indicador

Valor de
Referncia PPA

Valor Informado
PCPR 2014

Variao
% (c) =
(b/a)-1

Data

ndice
(a)

Data

ndice
(b)

Tabelas 95 e 96 da Pesquisa
de Informaes Bsicas
Municipais (Munic) 2009,
elaborada pelo IBGE

31/12/2009

89,45

31/12/2009

89,45

0%

percentual

Tabelas 95 e 96 da Pesquisa
de Informaes Bsicas
Municipais (Munic) 2009,
elaborada pelo IBGE

31/12/2009

65,91

31/12/2009

65,91

0%

percentual

Tabelas 93 e 94 da Pesquisa
de Informaes Bsicas
Municipais (Munic) 2009,
elaborada pelo IBGE

31/12/2009

11,2

31/12/2009

11,2

0%

Proporo de Municpios
com Poltica de Esporte
contemplada na Lei
Orgnica ou outro
instrumento legal

percentual

Tabelas 91 e 92 da Pesquisa
de Informaes Bsicas
Municipais (Munic) 2009,
elaborada pelo IBGE

31/12/2009

83,22

31/12/2009

83,22

0%

Taxa de acesso ao esporte

nas escolas pblicas da
Educao Bsica que
participam do Mais
Educao/
MEC

percentual

Ministrio do
Esporte/Ministrio da
Educao

31/12/2010

11,49

31/12/2014

45,76

298,26%

Volume de Recursos
captados pela Lei de
Incentivo ao Esporte LIE

R$ milho

SLIE/Ministrio do Esporte

31/12/2010

193,22

31/12/2014

246,48

27,56%

Proporo de Municpios
com aes, projetos e/ou
programas executados pela
Prefeitura isoladamente ou
em convnio e/ou parceria
com outras entidades na
rea de esporte

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

A anlise buscou verificar o atendimento aos atributos da relevncia, suficincia, validade e

confiabilidade, considerando qualidades como representatividade, independncia, economicidade,
objetividade, tempestividade e credibilidade, entre outras caractersticas relacionadas a esses
indicadores.

263

Inicialmente, deve-se destacar que as informaes fornecidas pelos indicadores do programa

esto vinculadas, ainda que indiretamente, ao Objetivo 0669. Isso porque esse objetivo possui
descrio genrica e, com isso, engloba diversas aes e atividades que podem ser enquadradas no
seu escopo.
Indicadores fornecidos pelo IBGE
Verifica-se que os quatro primeiros possuem construes semelhantes: so calculados pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), por meio da da Pesquisa de Informaes
Bsicas Municipais (Munic); tm como data de referncia 31/12/2009; e representam um percentual
da quantidade de municpios que apresentam uma determinada caracterstica em relao totalidade
dos municpios brasileiros. Dessa forma, esses indicadores sero analisados de forma conjunta.
No que tange territorialidade, verifica-se que os dados referentes a esses indicadores podem
ser fornecidos tambm de forma desagregada, de acordo com a pesquisa feita pelo IBGE.
Esses indicadores podem mostrar-se pouco sensveis eficcia das polticas de esporte
constantes do programa, ou seja, no se pode estabelecer uma exata relao de causa e efeito entre a
execuo dessas polticas e eventuais variaes nesses indicadores. Assim, esses ndices dificilmente
sero teis tomada de deciso pelos gestores.
No que se refere economicidade, o ME no possui custos para obteno dos dados que
compem esses indicadores, tendo em vista que so calculados e fornecidos pelo IBGE. Quanto
objetividade e compreenso, os ndices esto claramente definidos, sendo que a descrio dos
indicadores possibilita um entendimento direto acerca do que se pretende expor.
A acessibilidade a esses indicadores simples, pois o ME replica informaes produzidas pelo
IBGE. Contudo, os indicadores no esto sendo divulgados em periodicidade que atenda s
necessidades do ME, no que se refere ao perodo abrangido pelo PPA. Os ndices tm como referncia
a pesquisa Munic realizada em 2009, sendo que esses indicadores no foram calculados nas
pesquisas posteriores feitas nos anos de 2011, 2012 e 2013. Dessa forma, no foi possvel atualizar
as informaes referentes aos ndices, prejudicando, assim, a tempestividade, uma vez que a
periodicidade da coleta dos dados no condiz com a necessidade de medio.
Assim, fica prejudicado o atendimento aos atributos de relevncia e suficincia, no que se
refere aos quatro primeiros indicadores listados acima.
Os indicadores possuem credibilidade, pois so calculados pelo IBGE. Alm disso, as mtricas
desses ndices rejeitam possvel manipulao, tendo em vista que as frmulas aplicadas so simples,
representando a razo entre o total de municpios com determinadas caractersticas e o total de
municpios brasileiros. Ademais, confrontando os dados apresentados pelo ME com os dados
constantes da pesquisa Munic realizada em 2009, verifica-se que no h erros de transcrio.
Por outro lado, no h como afirmar que os dados coletados mantm-se conceitualmente
estveis ao longo do tempo, nem que o mtodo de coleta de dados conserva-se inalterado, nem que a
mtrica do indicador mantm-se invarivel no decorrer do tempo. No se pode afirmar tambm que
os indicadores so permanentes de modo a possibilitar o desenho de uma srie histrica. Tudo isso
porque, como dito anteriormente, o indicador no foi calculado nas pesquisas realizadas aps o ano
de 2009. Dessa forma, conclui-se que os indicadores no atendem aos atributos de validade e
confiabilidade.
Por fim, cabe destacar que, segundo o ME, foram iniciadas tratativas com o IBGE a fim de
negociar a insero de questes relacionadas ao esporte na pesquisa Munic e tambm na Pesquisa

264

de Informaes Bsicas Estaduais (Estadic), cuja coleta ser realizada em 2016. O ME pretende
utilizar essas pesquisas para atualizao peridica dos dados, com perspectiva quadrienal.
Indicador Taxa de acesso ao esporte nas escolas pblicas da Educao Bsica que participam do
Mais Educao/MEC
O ndice de referncia para a taxa de acesso ao esporte nas escolas pblicas da Educao Bsica
que participam do Mais Educao/MEC tem como fonte o Ministrio do Esporte e o Ministrio da
Educao (MEC). O indicador pode ser potencialmente til tomada de decises que envolvam a
estruturao do Programa Mais Educao e, segundo o ME, o ndice capaz de fornecer informaes
de forma desagregada.
Alm disso, o indicador possui sensvel correlao com a interveno governamental, tendo em
vista que est diretamente relacionado ao Programa Mais Educao. No que se refere
economicidade, os dados que compem o ndice so repassados pelo MEC. Assim, no h custos para
o ME obter essas informaes.
Quanto objetividade e compreenso, o indicador no est claramente definido. A mtrica do
ndice a relao entre as escolas pblicas da educao bsica que participam do Mais
Educao/MEC e que oferecem o Programa Segundo Tempo como atividade. Contudo, o Programa
Segundo Tempo apenas uma das vertentes do Mais Educao, e o enunciado do indicador no deixa
claro que o objeto a ser avaliado inclui o Programa Segundo Tempo. Alm disso, o acesso ao esporte
nas escolas pblicas que participam do Programa Segundo Tempo pode-se dar de outras formas, no
necessariamente vinculadas a esse programa. Assim, o indicador no comunica com facilidade o
resultado aferido.
Segundo o ME, o indicador calculado anualmente, periodicidade que atende s necessidades
de medio ao possibilitar a anlise do desempenho do ndice a cada exerccio.
Ainda de acordo com o ME, os dados que compem o indicador so fornecidos pelos sistemas
PDDE Interativo e Sistema Integrado de Monitoramento, Execuo e Controle (Simec) e
consideram a adeso das escolas da rede pblica de ensino fundamental ao Programa Mais Educao.
Assim, a aferio da exatido da informao prestada pelo indicador depende de uma avaliao dos
dados prestados pelo MEC. Ocorre que, ainda que os dados fornecidos pelo MEC estejam isentos de
erro, o indicador no possibilita a informao completa a respeito do que se pretende medir, pois a
participao no Programa Mais Educao no a nica forma de acesso ao esporte nas escolas.
Assim, fica prejudicado o atendimento aos atributos de relevncia e suficincia do indicador ora
analisado.
No que se refere credibilidade e estabilidade dos dados, o ME recebe as informaes do
MEC. Tendo em vista que, no mbito dessa avaliao, no foi possvel apurar a confiabilidade dos
sistemas que fornecem os dados para formulao do indicador mediante testes de auditoria, considerase que no h evidncias de que suas informaes no sejam confiveis.
Quanto comparabilidade dos dados, o ME afirma que o mtodo de coleta de dados
permanente de modo a possibilitar o desenho de uma srie histrica e a medio ocorre anualmente.
Dessa forma, no foram encontradas evidncias que refutem a validade e a confiabilidade do
indicador em questo.
Indicador Volume de recursos captados pela Lei de Incentivo ao Esporte LIE
O indicador Volume de recursos captados pela Lei de Incentivo ao Esporte LIE corresponde
ao montante de recursos captados anualmente para aplicao no esporte por meio de renncia fiscal.
265

Esse indicador pode ser potencialmente til tomada de decises que envolvam a
regulamentao das condies para se ter acesso captao de recursos decorrentes de renncia fiscal
por meio da LIE. Alm disso, possui correlao com a interveno governamental e traduz
adequadamente o fenmeno monitorado.
Segundo o ME, os dados referentes ao volume de recursos captados via Lei de Incentivo ao
Esporte so obtidos por meio do somatrio dos valores correspondentes aos recibos aprovados, aps
conferncia do extrato bancrio das contas bloqueadas relativas a cada projeto apto captao.
Ainda de acordo com o ME, no existem custos diretos relacionados instituio responsvel
pelos depsitos financeiros (Banco do Brasil). Quanto ao sistema do ministrio que processa esses
dados, existem apenas os custos de manuteno.
Com relao objetividade e compreenso, o indicador est claramente definido e comunica
com facilidade o resultado aferido. O indicador calculado anualmente, periodicidade que atende s
necessidades de medio ao possibilitar a anlise do desempenho do ndice a cada exerccio.
O ministrio afirma, tambm, que o mtodo de coleta dos dados foi otimizado no ltimo ano,
considerando que o procedimento anterior previa o lanamento do recibo via sistema pela prpria
entidade proponente e a validao do recibo pelo ME por conferncia manual dos valores depositados
em cada conta. Diante dessas consideraes, no foram encontradas evidncias que refutem a
relevncia e a suficincia do indicador em questo.
No que se refere credibilidade e estabilidade dos dados, considera-se que no h evidncias
de que suas informaes no sejam confiveis. Com relao comparabilidade dos dados, apesar da
alterao no mtodo de coleta de dados mencionado pelo ME, entende-se que os ndices fornecidos
anualmente possibilitam o desenho de uma srie histrica, sendo que a mudana na forma de coleta
trata-se de um aprimoramento natural do processo administrativo referente ao indicador. Dessa
forma, no foram encontradas evidncias que refutem a validade e a confiabilidade do indicador
em questo.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e confiabilidade
dos indicadores analisados do Programa Temtico 2035, de acordo com as Normas de Auditoria do
Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo dos
seguintes: Volume de recursos captados pela Lei de Incentivo ao Esporte LIE no que se refere
aos atributos relevncia e suficincia e validade e confiabilidade; e Taxa de acesso ao esporte
nas escolas pblicas da Educao Bsica que participam do Mais Educao/MEC no que se refere
aos atributos validade e confiabilidade.
Anlise das metas
Para anlise da confiabilidade das informaes relacionadas consecuo das metas foram
selecionados dois objetivos, 0676 e 0687, de acordo com o critrio de relevncia.
Metas Selecionadas para Anlise

Descrio da Meta

Apoiar 100% das modalidades

esportivas dos Programas Olmpico
e Paraolmpico, visando
preparao para Rio 2016.

Unidade
de
Medida

Meta
Prevista
2012-2015

100

Meta realizada PCPR

2012

2013

2014

69

84

97

266

% da meta
total 2012-2015
realizada

97,0%

Fonte das
Informaes

SNEAR/ME

Descrio da Meta

Atuar na promoo da defesa dos

direitos do torcedor em todos os
seus aspectos, especialmente por
meio do mapeamento das condies
de segurana e conforto dos
estdios, do estmulo ao
cadastramento de 475 torcidas
organizadas, visando a integrao
com projetos de incluso social.

Contemplar 100% dos atletas de

modalidades dos Programas
Olmpico e Paraolmpico e dos
programas Pan e Parapanamericanos que preencherem os
requisitos e se candidatarem ao
Bolsa-Atleta, em todas as suas
categorias.
Estimular a profissionalizao da
gesto das Entidades Nacionais de
Administrao do Esporte, com
nfase nas entidades dos programas
Olmpicos e Paraolmpicos.
Estmulo criao e consolidao de
competies regionais,
racionalizao do calendrio do
futebol profissional e contribuio
para o desenvolvimento do futebol
feminino.
Implantar e modernizar a
infraestrutura esportiva necessria
realizao dos Jogos Rio 2016 e
identificar, fomentar e desenvolver
aes e medidas que contribuam
para a gerao e ampliao de
legado esportivo.

Unidade
de
Medida

Meta
Prevista
2012-2015

Torcidas
cadastradas

Estdios
mapeados

Meta realizada PCPR

% da meta
total 2012-2015
realizada

Fonte das
Informaes

2012

2013

2014

475

169

35,6%

166

154

92,8%

SNFDT/ME

100

100

100

100

100%

SNEAR/ME

100

71,42

71,42

71,42

71,42

SNEAR/ME

Campeonat
os
regionaliza
dos

37

24,3%

SNFDT/ME

% de
execuo

100

16,8

53,9

53,9%

SNEAR/ME

SNFDT/ME

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

No que se refere primeira e terceira metas listadas acima, verifica-se que esto alinhadas aos
objetivos do programa. Essas metas esto sob a responsabilidade da Secretaria Nacional de Esporte
de Alto Rendimento (SNEAR) do Ministrio do Esporte e tm como principais beneficirios os atletas
brasileiros das modalidades esportivas dos Programas Olmpico, Paraolmpico, Pan e Parapanamericano. As metas propostas tm a finalidade de incentivar a totalidade das modalidades e dos
atletas que se enquadram nas condies elencadas.
A primeira meta no especifica claramente os produtos que podem ser considerados na
mensurao dos resultados. A expresso apoiar modalidades esportivas d margem a vrias
interpretaes do que poderia ser considerado como apoio (apoio tcnico, apoio financeiro etc.).
Quanto mensurabilidade da primeira meta, segundo o ME, a medio dos resultados se d por
meio de extraes de informaes no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo
Federal (Siafi), tanto Operacional quanto Gerencial, e no sistema Tesouro Gerencial, implantado em
2015. So utilizados tambm o Sistema de Gesto de Convnios (Siconv) e consulta a processos
fsicos, quando necessrio.
Ao se considerar esses sistemas como fontes de informao das metas, pode-se concluir pela
sua credibilidade. Registra-se que no foram encontradas evidncias de que os procedimentos
267

referentes coleta dos dados no sejam confiveis. Segundo o ME, em 2015 foi implantando o
sistema Tesouro Gerencial, com o objetivo de melhorar a extrao das informaes que mensuram os
resultados da primeira meta.
O ministrio informou que o patamar pretendido para a primeira meta no considera o histrico
de realizao nem as limitaes existentes. O ME destacou que houve mudana no nmero de
modalidades consideradas, passando de 58 em 2013 para 61 em 2014. Apesar dessa variao, de
acordo com os dados apresentados, possvel realizar o desenho de uma srie histrica.
No que tange mensurabilidade da terceira meta, o ME informou que a medio dos resultados
se d por meio do sistema Bolsa Atleta. No foram encontradas evidncias de que os procedimentos
referentes coleta dos dados no sejam confiveis. As informaes referentes terceira meta tambm
possibilitam a formao de uma srie histrica.
Diante dessas consideraes, pode-se concluir que a primeira e a terceira metas atendem ao
atributo relevncia e suficincia e, ainda, que no foram encontradas evidncias de no atendimento
aos atributos de validade e confiabilidade dessas metas.
Acerca da segunda meta, verifica-se que a descrio especifica somente parte do produto a ser
alcanado. A meta estipula o resultado a ser perseguido para cadastramento de torcidas organizadas,
mas no estipula patamar para mapeamento dos estdios. Contudo, uma das unidades de medida
justamente a quantidade de estdios mapeados.
A meta est diretamente alinhada aos objetivos do programa e os produtos esperados so
relevantes. Quanto mensurabilidade da meta, o ME no detalhou como se d a medio do alcance
dos resultados propostos. Ainda assim, pelas demais caractersticas observadas na meta, entende-se
que ela atende ao atributo relevncia e suficincia.
No que se refere credibilidade das informaes, o ME no detalhou as fontes das informaes
utilizadas nem o mtodo de coleta de dados utilizado para aferir os resultados. Assim, no possvel
afirmar que os dados esto isentos de erros de medio e que se mantm firmes ao longo do tempo.
Diante dessas consideraes, pode-se concluir que a segunda meta no atende ao atributo de validade
e confiabilidade.
A quarta meta no atende especificidade, pois no identifica o responsvel pela ao, o
patamar que se deseja alcanar nem o produto que deve ser entregue. A descrio genrica no permite
a identificao do que pode ser considerado como resultado. A meta no comunica claramente o que
pode ser considerado como estmulo da profissionalizao dessa gesto.
Segundo o ME, a SNEAR criou um Sistema de Avaliao de Modalidades Esportivas para
mensurar os resultados dessa meta por meio de um questionrio que abrange diversas variveis
relacionadas a cada esporte. Esse questionrio aplicado bianualmente e sua medida feita por meio
da pontuao adquirida pela entidade nas suas respostas. A partir da pontuao obtida, feito o clculo
do nvel de gesto de cada entidade em relao situao ideal e obtm-se a mdia dos resultados
encontrados, chegando ao percentual mdio do nvel de gesto das modalidades esportivas.
A meta no apresenta o patamar quantitativo ou qualitativo que serve como referncia para
aferio dos resultados e a consecuo desses resultados no est diretamente sob controle do ME.
Tendo em vista a ausncia de patamar pretendido, resta prejudicado o histrico de sua realizao.
Assim, conclui-se que a quarta meta no atende ao atributo relevncia e suficincia.
Quanto credibilidade das informaes, verifica-se que o mtodo de medio do resultado
baseado em resposta a questionrio para se chegar a um percentual que representaria o nvel de gesto
de uma entidade.
268

A aplicao de questionrio mostra-se insuficiente para se determinar o nvel de gesto de uma

entidade esportiva. Alm disso, o ME no informou a verificao das informaes, que so
meramente declaratrias. Ademais, considerando os procedimentos adotados, no se pode afirmar
que os dados coletados encontram-se isentos de erros de medio/transcrio. Todos esses aspectos
prejudicam o atendimento credibilidade dos dados.
Alm disso, o Ministrio informou que ocorreram ajustes e atualizaes em algumas perguntas
do questionrio e ajustes em alguns pesos de questes, considerando a atualizao de respectivas
situaes pontuais. Diante dessas consideraes, conclui-se que a quarta meta no atende ao atributo
de validade e confiabilidade.
A quinta meta no atende especificidade, pois no identifica o responsvel pela ao, o
patamar que se deseja alcanar nem detalha os produtos que deve ser entregue. A descrio genrica
tambm no permite a identificao do que pode ser considerado como estmulo a esses produtos. De
pronto, j se identifica o envolvimento de vrios assuntos numa mesma meta, o que prejudica a clareza
da informao. Alm disso, para aferir os resultados alcanados, o ME considera como unidade de
medida os campeonatos regionais realizados, que, na verdade, representa apenas uma parte da meta
fixada.
Alm disso, a meta trata de questes que no esto diretamente sob o controle do ME, como,
por exemplo, a racionalizao do calendrio do futebol profissional. No caso dessa meta, tambm no
apresentado o patamar quantitativo ou qualitativo que serve como referncia para aferio dos
resultados, o que prejudica o histrico de realizao. Assim, conclui-se que a quinta meta no atende
ao atributo relevncia e suficincia.
No que se refere credibilidade das informaes, verifica-se que a medio do resultado
baseada em apenas um aspecto relacionado descrio da meta. As outras vertentes da meta no so
mensuradas. O ME informou que, at o presente momento, a Secretaria Nacional de Futebol e Defesa
dos Direitos do Torcedor (SNFDT) atua somente no apoio aos campeonatos de futebol feminino.
Alm disso, devido ausncia de mtricas para medir todos os aspectos da meta proposta, no
possvel afirmar que os dados esto isentos de erros de medio e que se mantm firmes ao longo
do tempo. Diante dessas consideraes, pode-se concluir que a quinta meta no atende ao atributo de
validade e confiabilidade.
A sexta meta listada no quadro no atende especificidade, tendo em vista que no define
claramente quais produtos devem ser entregues nem o patamar quantitativo ou qualitativo que se
deseja alcanar.
Frise-se que, segundo o ME, para diversas obras previsto prazo de concluso que excede o
horizonte temporal do PPA 2012-2015, constando intervenes com previso de concluso para 2016
e 2017.
A mensurabilidade da meta tambm resta prejudicada. Segundo o ME, para o clculo da meta
realizada, foram divididos os valores realizados/executados/liquidados pelo total da dotao atual.
Para a medio de algumas aes, utilizou-se como critrio para mensurar a implantao da
infraestrutura os valores liquidados nos exerccios de 2012 a 2014. O prprio ministrio reconhece
que a liquidao no espelha fielmente a real implementao das obras, mas entende que a medio
fsica do andamento das obras (critrio mais prximo da execuo real) comporta diversas nuances
que tambm poderiam produzir distores sobre a realidade pelo fato de o cronograma das obras no
coincidir com o horizonte do PPA vigente.

269

De acordo com as informaes do ME, o monitoramento feito a partir dos valores liquidados
nas aes relacionadas meta. Contudo, a meta refere-se a produtos fsicos a serem entregues (como,
por exemplo, implantao e modernizao da infraestrutura esportiva). Assim, no possvel garantir
que a execuo fsica das obras no esteja descolada da execuo financeira. Destarte, pode-se
concluir que a meta no atende aos atributos relevncia e suficincia e validade e confiabilidade.
O Programa 2035 traz tambm algumas metas qualitativas, a saber:
Interligar e alinhar Centros de Treinamento nacionais, regionais e municipais Rede
Nacional de Treinamento;
Estimular a formao de atletas e rbitros em parceria com os clubes esportivos e entidades
representativas de rbitros;
Garantir a eficiente atuao governamental na preparao, promoo e realizao dos Jogos
Olmpicos e Parolmpicos Rio 2016;
Elevar os indicadores mdios de estrutura de gesto e estrutura de governana dos clubes de
futebol profissional das sries A, B, C e D.
De modo geral, as metas qualitativas carecem de especificidade, uma vez que no expressam
claramente o que deve ser alcanado e como podem ser mensurados os resultados, o que permitiria
aferir o quanto se caminhou em direo ao parmetro final pretendido. Desse modo, assemelham-se
a objetivos genricos e, em alguns casos, aparentam ser de fcil atingimento, tendo em vista que
diferentes critrios, em qualquer nmero, responderiam pelo atendimento da meta.
Algumas metas consideradas qualitativas, na realidade, no refletem aspectos de qualidade do
servio ou produto em questo, mas sim o incremento quantitativo de acordo com o objetivo
almejado. Por exemplo, a meta Elevar os indicadores mdios de estrutura de gesto e estrutura de
governana dos clubes de futebol profissional das sries A, B, C e D seria passvel de quantificao,
mas o ME no estipula qual aumento de indicadores de estrutura de gesto e governana desejado.
Contudo, o Ministrio afirmou que, por questes de ordem tcnica, a meta no foi apurada at o
momento.
A meta Estimular a formao de atletas e rbitros em parceria com os clubes esportivos e
entidades representativas de rbitros tambm poderia ter algum critrio quantitativo que permitisse
a mensurao dos resultados. Segundo o ME, as aes referentes a essa meta so dispersas e o
ministrio no tem o controle total de sua execuo.
A meta Garantir a eficiente atuao governamental na preparao, promoo e realizao dos
Jogos Olmpicos e Parolmpicos Rio 2016, por exemplo, no passvel de mensurao. Ainda que
sejam tomadas as medidas para eficiente atuao governamental, no se pode garantir que os
resultados esperados sero alcanados.
Diante dessas consideraes, pode-se concluir que as metas qualitativas elencadas no atendem
aos atributos relevncia e suficincia e validade e confiabilidade.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e confiabilidade,
das metas analisadas dos Objetivos 0676 e 0687, componentes do Programa Temtico 2035, de acordo
com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria
Segecex 33/2010, exceo das seguintes: Apoiar 100% das modalidades esportivas dos Programas
Olmpico e Paraolmpico, visando preparao para Rio 2016 e Contemplar 100% dos atletas de
modalidades dos Programas Olmpico e Paraolmpico e dos programas Pan e Parapan-americanos
que preencherem os requisitos e se candidatarem ao Bolsa-Atleta, em todas as suas categorias no
270

que se refere aos atributos relevncia e suficincia e validade e confiabilidade; e Atuar na

promoo da defesa dos direitos do torcedor em todos os seus aspectos, especialmente por meio do
mapeamento das condies de segurana e conforto dos estdios, do estmulo ao cadastramento de
475 torcidas organizadas, visando a integrao com projetos de incluso social no que se refere aos
atributos relevncia e suficincia.
Anlise da cesta de indicadores
O programa 2035 Esporte e Grandes Eventos Esportivos apresenta seis indicadores, conforme
mencionado anteriormente. Ao analisar o conjunto dos indicadores, especialmente no que se refere
sua utilidade, verifica-se que os ndices no refletem a maioria dos objetivos e das metas propostas
para o referido programa. Os ndices no dizem respeito, por exemplo, ao esporte de alto rendimento,
que est, inclusive, mencionado na misso do Ministrio do Esporte (ME).
Os indicadores no apoiam claramente os objetivos e metas do programa. Conforme
mencionado anteriormente, pode-se considerar que os ndices so correlacionveis ao Objetivo 0669
devido abrangncia da descrio desse objetivo, que permite abarcar as mais variadas aes na rea.
Nota-se que os indicadores do programa 2035 no so suficientes para avaliar os resultados das
polticas pblicas de esporte. O programa composto por quatro objetivos, dois deles vinculados aos
grandes eventos esportivos (0686 - preparao e realizao da Copa do Mundo FIFA 2014 e 0687 promoo e realizao dos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos Rio 2016), um destinado ao
desenvolvimento do esporte de alto rendimento (0676) e outro com a finalidade de impulsionar o
esporte educacional, recreativo e de lazer, promovendo a incluso social por meio da ampliao e
qualificao do acesso ao esporte (0669).
Ao avaliar a cesta de indicadores, verifica-se que nenhum dos ndices relacionvel aos
objetivos que tratam dos grandes eventos esportivos nem ao desenvolvimento do esporte de alto
rendimento. Ou seja, trs dos quatro objetivos do programa no possuem indicadores que possam ser
relacionados a eles. Ressalte-se a relevncia dos temas desses objetivos que no possuem indicadores
relacionveis (grandes eventos esportivos e esporte de alto rendimento).
Os ndices que medem a proporo de municpios brasileiros com aes ou projetos na rea de
esporte, com calendrio de eventos esportivos, com Conselho Municipal de Esporte e com poltica
de esporte contemplada em instrumentos legais no mensuram produtos finalsticos resultantes das
polticas pblicas de esporte.
Esses instrumentos contemplados pelos indicadores so, na verdade, meios que podem
possibilitar a ampliao e qualificao do acesso da populao ao esporte e lazer, promovendo a
cidadania, a incluso social e a qualidade de vida, atendendo, assim, ao enunciado do Objetivo 0669.
Mas no representam produtos finalsticos decorrentes das polticas de esporte.
Assim, no possvel estabelecer uma razovel relao de causalidade entre as atividades do
programa e os resultados mensurados pelos indicadores. Alm disso, os ndices no focam em
resultados relevantes que a organizao busca alcanar. Todas essas caractersticas prejudicam o
atendimento ao atributo foco, desejvel ao conjunto dos indicadores.
O atributo equilbrio, que deve ser atendido pela cesta de indicadores, tambm resta
prejudicado. O conjunto de indicadores no oferece uma viso abrangente do desempenho da atuao
governamental. No existem indicadores de efetividade, eficincia, eficcia e equidade para diversas
reas do esporte, como, por exemplo, grandes eventos esportivos, esporte de alto rendimento, futebol
e direitos do torcedor.

271

A insuficincia de indicadores pode ser evidenciada tambm pela inviabilidade de

monitoramento e avaliao dos produtos finalsticos das polticas pblicas voltadas ao esporte
educacional, recreativo e de lazer, tendo em vista que os indicadores correlacionveis a essas reas
tratam, na verdade, de meios que podem possibilitar a ampliao e qualificao do acesso da
populao ao esporte e lazer, conforme mencionado anteriormente. Alm disso, a quantidade de
indicadores insuficiente para monitorar todas as dimenses dos resultados a serem alcanados a
partir da implementao das polticas de esporte.
No que tange ao atributo adequao, o conjunto de ndices tambm no atende s qualidades
desejadas. A cesta de indicadores no contm informaes sobre aspectos mais importantes para
atores internos (como, por exemplo, custo e eficcia) nem para atores externos (como, por exemplo,
efetividade e tempestividade).
Os ndices no possibilitam obter dados referentes ao custo de implementao das polticas de
esporte, tampouco refletem o grau de alcance de metas programadas em um determinado perodo de
tempo, o que corresponderia eficcia.
Devido dificuldade de se correlacionar os indicadores interveno governamental, resta
prejudicada a aferio da efetividade, que seria a avaliao do alcance dos objetivos do programa.
Alm disso, o ME no pode assegurar a tempestividade das informaes constantes da maior parte
dos indicadores, tendo em vista que os ndices so produzidos por fontes externas. Os indicadores so
inapropriados, portanto, para avaliar o alcance dos objetivos do programa.
Por fim, cabe destacar que a cesta de indicadores atende ao atributo economicidade. Dos seis
ndices, quatro so fornecidos por fonte externa (Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais
Munic realizada pelo IBGE). Um dos indicadores fornecido pelo MEC e o outro restante
produzido pelo ME, mas no demandam custos elevados.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada no Programa 2035, quanto aos atributos de foco, equilbrio e adequao, de acordo com as
Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex
33/2010.

4.2.9 Programa Temtico 2037 Fortalecimento do Sistema nico de Assistncia Social

(SUAS)
O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), implantado gradativamente a partir de 2005,
viabiliza a realizao da Poltica Nacional de Assistncia Social, e tem como uma de suas diretrizes
principais a descentralizao poltico-administrativa, cabendo ao governo federal a coordenao, a
regulamentao e o cofinaciamento das aes. O SUAS responsvel por ofertar servios, programas,
projetos e benefcios socioassistenciais por meio de unidades pblicas estatais e, em carter
complementar, por entidades e organizaes que compem a rede socioassistencial.
O Programa Temtico 2037 Fortalecimento do SUAS, sob a gesto do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), busca o alcance dos objetivos do sistema, em
especial, por meio da expanso da rede e da qualificao dos servios, no que se refere ao
enfrentamento da pobreza, da vulnerabilidade e dos riscos sociais.
O PPA 2012-2015 elenca para esse programa temtico cinco objetivos, que esto relacionados
principalmente concesso do Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social (BPC)
(Objetivo 0371), ao funcionamento da rede de Proteo Social Bsica (Objetivo 0282) e Especial

272

(Objetivo 0370), s atividades de coordenao do SUAS e de Vigilncia Social (Objetivo 0372) e ao

fortalecimento do controle social (Objetivo 0373).
Associados a esses objetivos, existem 41 metas e nove iniciativas. Para que o programa atinja
os resultados esperados h a cooperao de outros rgos governamentais, como o Ministrio da
Sade e o Ministrio da Educao.
Em 2014, esse programa obteve dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais)
de R$ 40,4 bilhes, dos quais foram empenhados R$ 40,3 bilhes, (99,7%), sendo que mais de 93%
destes recursos esto relacionados com o Objetivo 0371, ou seja, com as transferncias de renda
realizadas a idosos e pessoas com deficincia por meio do BPC, operacionalizado pelo Instituto
Nacional do Seguro Social (INSS). O montante de recursos do BPC supera o volume de recursos
executados em outro relevante programa de transferncia de renda, o Bolsa Famlia, e poderia, a
exemplo deste, constituir programao oramentria distinta.
A subseo seguinte cuidar especificamente do exame da cesta composta pelos indicadores do
programa, e seu contedo atendeu aos parmetros apresentados na seo que trata do mtodo aplicado
com relao ao escopo, aos objetivos e s limitaes da anlise efetuada pelo Tribunal, ressaltandose que este programa j teve alguns de seus indicadores e metas avaliados no Relatrio sobre as
Contas do Governo da Repblica de 2013. Assim, conforme destacado na introduo desta seo, no
presente relatrio o programa em tela foi analisado apenas sob a tica da utilidade da cesta de
indicadores.
O principal objetivo da avaliao da cesta de indicadores aferir, de forma geral, a sua utilidade.
Esta anlise levou em considerao principalmente as seguintes caractersticas da cesta: alinhamento
com objetivos e metas institucionais prioritrios (foco); balanceamento dos indicadores com os vrios
aspectos da ao pblica (equilbrio); aderncia aos interesses e necessidades dos vrios atores
relevantes envolvidos (adequao) e custo para a produo dos dados (economicidade).
Dos doze indicadores constantes do Programa 2037, possvel correlacionar mais da metade,
em nmero de sete, com os servios de Promoo Social Especial (PSE). A tabela a seguir apresenta
estes indicadores.
Indicadores relacionados PSE

Indicador

Percentual de CREAS com

atendimento a adolescentes em
cumprimento de medidas
socioeducativas (MSE)

Unidade
de
Medida

Fonte de
Informao

Valor de Referncia
PPA
Data

ndice
(a)

Valor Informado
PCPR 2014
Data

ndice
(b)

Variao
% (c) =
(b/a )-1

MDS/SNAS
(Censo SUAS)

31/12/2010

31

31/12/2013

73,27

136,35

Percentual de CREAS com

atendimento para mulheres em situao %
de violncia

MDS/SNAS
(Censo SUAS)

31/12/2010

77

31/12/2013

73,85

-4,09

Percentual de CREAS com oferta de

servio especializado em Abordagem
Social

MDS/SNAS
(Censo SUAS)

31/12/2010

63

31/12/2013

51,84

-17,71

Percentual de municpios (com 100 mil

habitantes ou mais) com servios de
Proteo Social Especial para pessoas
em situao de rua

MDS/SNAS

31/12/2010

35

31/12/2013

80,56

130,17

Percentual de municpios (com 50 mil

habitantes ou mais) com Servios de
Acolhimento

MDS/SNAS

31/12/2010

62

31/12/2013

75

20,97

273

Indicador

Unidade
de
Medida

Fonte de
Informao

Valor de Referncia
PPA
Data

ndice
(a)

Valor Informado
PCPR 2014
Data

ndice
(b)

Variao
% (c) =
(b/a )-1

Percentual de Municpios com CREAS

MDS/SNAS
(Censo SUAS)

31/12/2010

26

31/12/2013

43

65,38

Taxa de trabalho infantil

PNAD/IBGE

31/12/2009

5,63

30/9/2013

3,7327

-33,70

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

1. Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social.

Verifica-se que so indicadores simples, relacionados principalmente expanso da rede

especializada nos muncipios brasileiros, bem como expanso da oferta de alguns servios,
especialmente pelos Centros de Referncia Especializado de Assistncia Social (Creas), excetuandose apenas o indicador geral referente taxa de trabalho infantil. No h, no entanto, indicadores que
avaliem a eficincia ou a qualidade dos servios de PSE.
Os outros cinco indicadores esto relacionados com a Promoo Social Bsica (PSB). Trs
deles, no entanto, referem-se to somente variao quantitativa dos benefcios do BPC concedidos
a pessoas idosas ou com deficincia, e no externam, portanto, as demais iniciativas e metas
relacionadas ao BPC, em que pese o mesmo seja responsvel pela quase totalidade dos gastos do
programa.
Quanto aos demais indicadores da PSB, um deles se refere ao ndice de desenvolvimento dos
Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras) e o outro rotatividade de profissionais de nvel
superior nestas unidades. De acordo com a anlise do ano anterior, aquele ndice, que busca induzir
uma melhoria no funcionamento dos Cras, necessitaria ser aprimorado, especialmente, quanto a uma
melhor definio dos estgios de desenvolvimento.
Neste contexto, considera-se necessrio aprimorar o foco dos indicadores do programa,
levando-se em considerao, inclusive, a quantidade insuficiente de indicadores, em especial, em
relao Promoo Social Bsica. Faz-se necessrio traduzir melhor, nos indicadores, os objetivos e
metas do programa.
Quanto ao equilbrio, a cesta apresenta principalmente indicadores de eficcia, tais como os
indicadores da PSE, e, em pequena escala, de efetividade, a exemplo do ndice de desenvolvimento
dos Cras, demonstrando de forma desequilibrada a interveno governamental.
Em relao economicidade da cesta, verifica-se que a maior parte das informaes originria
do Censo SUAS, sendo obtidas tambm em sistemas externos (INSS) e em pesquisa de carter geral
(PNAD), portanto, mostrando-se uma cesta econmica. Registre-se ainda que, de forma geral, os
dados do Censo SUAS so declaratrios, podendo, deste modo, conter alguma inexatido.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2037 Fortalecimento do Sistema nico de Assistncia Social,
quanto aos atributos foco e equilbrio, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os
critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.

4.2.10 Programa Temtico 2062 Promoo dos Direitos de Crianas e Adolescentes

O programa em comento obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos
adicionais) de R$ 165,6 milhes, dos quais foram liquidados R$ 22,3 milhes, o que representa 13,5%
da dotao atualizada.

274

A Constituio Federal de 1988 estabeleceu o dever das famlias, da sociedade e do Estado

assegurarem, com absoluta prioridade, diversos direitos a crianas e adolescentes, e, no mesmo
contexto, houve a ratificao da conveno internacional sobre os direitos da criana, aprovada pela
Assembleia Geral das Naes Unidas, em 1989, e a aprovao do Estatuto da Criana e do
Adolescente (ECA) Lei 8.069/1990.
Este programa no abrange diretamente vrios dos direitos a serem garantidos a crianas e
adolescentes, a exemplo de sade e educao, dentre outros, e sim iniciativas especficas a cargo
principalmente da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica SDH/PR.
Dentre estas iniciativas ressaltam-se aes destinadas ao fortalecimento dos Conselhos
Tutelares, reestruturao do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase),
implantao de sistemas de informao na rea da infncia e da adolescncia e implementao de
planos e polticas nas reas de enfrentamento violncia sexual contra crianas e adolescentes e
convivncia familiar e comunitria. A tabela a seguir apresenta os cinco objetivos do programa.
Objetivos do Programa 2062
Objetivo

Descrio

0259

Coordenar a organizao de servios de atendimento a crianas e adolescentes com direitos violados, ameaados ou
restritos, formulando parmetros de qualidade dos programas e co-financiando sua infraestrutura e funcionamento

0260

Estruturar os conselhos tutelares, fomentando condies adequadas de funcionamento e infraestrutura, com foco em reas
de maior vulnerabilidade

0435

Induzir o desenvolvimento de polticas de direitos humanos de crianas e adolescentes, com nfase no fortalecimento dos
conselhos de direitos

0575

Promover os direitos de crianas e adolescentes garantindo o seu desenvolvimento integral, de forma no discriminatria,
assegurando o seu direito de opinio e participao

0829

Ampliar, qualificar e articular programas, aes e servios para a proteo e defesa dos direitos de crianas e adolescentes
identificados em situao de trabalho

Fonte: Sistema Integrado de Planejamento e Oramento.

Relacionados aos objetivos, existem 35 metas e 38 iniciativas. As subsees seguintes cuidaro

do exame de alguns indicadores e metas selecionados, da cesta composta pelos indicadores do
programa e se seu contedo atendeu aos parmetros apresentados na seo que trata do mtodo
aplicado neste trabalho, com relao ao escopo, aos objetivos e s limitaes da anlise efetuada pelo
Tribunal.
Anlise de indicadores
O programa Promoo dos Direitos de Crianas e Adolescentes possui onze indicadores,
relacionados essencialmente a educao, medidas socioeducativas, trabalho infantil e violncia.
Tendo em vista que, para a anlise de metas, foi escolhido o Objetivo 0829, que trata de trabalho
infantil, para esta anlise foram selecionados trs indicadores que guardam relao com o mesmo
objetivo.
Para cada indicador selecionado, foram analisados os atributos de relevncia, suficincia,
validade e confiabilidade, considerando diversas qualidades tais como representatividade,
praticidade, independncia, economicidade, objetividade, credibilidade, dentre outras. A tabela a
seguir apresenta informaes sobre estes indicadores.

275

Indicadores Selecionados para Anlise

Unidade
de
Medida

Fonte de
Informao

Crianas e adolescentes afastados da

situao de trabalho

unidade

Crianas e adolescentes de 5 a 15 anos de

idade ocupados
Percentual de crianas e adolescentes de
famlias com benefcios de transferncia
de renda devido ao trabalho infantil, com
frequncia suficiente aos servios do
PETI

Indicador

Valor de Referncia
PPA

Valor Informado
PCPR 2014

Variao
% (c) =
(b/a )-1

Data

ndice
(a)

Data

ndice
(b)

Sistema SITI
(MTE)

31/12/2010

5.611

31/12/2014

5.522

-1,59

unidade

MDS, com
dados da
PNAD/IBGE

31/12/2009 2.060.503

30/9/2013

1.312.989

-36,28

SISPETI e
SIBEC
(MDS)

31/12/2010

31/12/2012

35,00

-39,07

57,45

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

1

Programa de Erradicao do Trabalho Infantil

Na anlise do segundo indicador da tabela, que trata essencialmente do quantitativo estimado

de crianas e adolescentes que trabalham, no foram encontrados elementos significativos para refutar
a relevncia e suficincia, ou validade e confiabilidade do mesmo. O indicador refere-se estimativa
obtida anualmente com dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) realizada
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
de se destacar, apenas, o fato de que o quantitativo de crianas e adolescentes ocupados
significativamente crescente de acordo com a idade, e, portanto, a falta de maior diviso do indicador
em faixas etrias no demonstra a situao de quase erradicao do trabalho infantil de crianas de 5
a 9 anos no pas. Alm disso, este indicador no possibilita a distino do trabalho realizado na
condio de aprendiz, permitido pela legislao brasileira a partir de 14 anos.
Quanto ao primeiro indicador da tabela, que trata do quantitativo anual de crianas e
adolescentes afastados da situao de trabalho, convm esclarecer que os afastamentos considerados
no indicador so exclusivamente os decorrentes de fiscalizaes realizadas pelo Ministrio do
Trabalho e Emprego (MTE).
Verifica-se, da anlise do indicador, no entanto, que eventual variao no quantitativo de
afastamentos, a exemplo do menor afastamento de crianas ocorrido em 2014, no permite concluir
pela piora da situao do trabalho infantil, ou at mesmo pela melhora da situao. Ademais, tal
quantitativo no leva em considerao alteraes no universo de crianas e adolescentes que
trabalham, ou mesmo no quantitativo total de crianas e adolescentes.
Em que pese a informao externada pelo indicador possa ter importncia para o MTE, e
poderia, inclusive, ser estabelecida enquanto meta, por meio da anlise empreendida no foram
consideradas atendidas qualidades como representatividade, independncia, completude,
objetividade e compreenso, refutou-se, portanto, a relevncia e suficincia da informao enquanto
indicador.
A anlise do terceiro indicador selecionado refutou diversos aspectos qualitativos de ambos
atributos analisados. Verifica-se, de todo modo, que a partir de 2013 no houve mais o clculo do
referido indicador, tendo em vista o redesenho do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, com
a integrao ao Bolsa Famlia e ao Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos, bem como
com a substituio do Sistema de Controle e Acompanhamento de Frequncia no Servio
Socioeducativo do Peti (Sispeti), fonte das informaes.
276

Deste modo, com o fim da exigncia de frequncia ao Peti, item essencial na formulao do
ndice, o indicador se tornou obsoleto e, poderia, inclusive, ter sido excludo na reviso do PPA.
Deixa-se, portanto, de realizar consideraes mais detalhadas sobre a avaliao do mesmo.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e confiabilidade
dos indicadores analisados do Programa Temtico 2062, de acordo com as Normas de Auditoria do
Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo do
indicador Crianas e adolescentes de 5 a 15 anos de idade ocupados.
Anlise das metas
Para anlise das metas, conforme j citado na anlise anterior, foi escolhido o Objetivo 0829.
Foram analisadas as duas metas quantitativas do referido objetivo e duas das quatro metas
qualitativas, conforme quadro a seguir.
Metas Selecionadas para Anlise
Meta realizada
PCPR (acumulada)
2014 (g)

% da meta
2012-2015
realizada
(h)=(g)/(f)

Fonte de
Informao

15.731

25.530

102,12%

SIT/MTE

4,70

4,10

3,90

PNAD
(IBGE)

MDS

MDS

Unidade de
Medida

Meta
Previst
a 20122015 (f)

2012

2013

Realizar 25.000 fiscalizaes

especializadas para a erradicao do
trabalho infantil

Fiscalizao

25.000

7.370

Reduzir progressivamente a incidncia

do trabalho infantil, visando sua
erradicao

% taxa de
ocupao na
faixa etria
(5 a 15
anos)

Elevar o nmero de crianas e

adolescentes identificadas em situao
de trabalho, pertencentes a famlias que
recebem transferncia de renda, com
frequncia suficiente s atividades
socioeducativas e de convivncia

Meta
Qualitativa

Elevar o percentual de famlias

beneficirias do PETI acompanhadas
pelos Creas e Cras, conforme
parmetros nacionais

Meta
Qualitativa

Descrio da Meta

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

1

Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social;

Centro de Referncia de Assistncia Social.

A primeira meta quantitativa diz respeito realizao de 25 mil fiscalizaes com foco no
trabalho infantil pelo Ministrio do Trabalho e Emprego, no perodo do PPA 2012-2015. Quanto
sua realizao, verifica-se que a meta quadrienal foi levemente superada, j em 2014.
Em primeiro lugar, importante considerar que a realizao das fiscalizaes est sob controle
do rgo, sendo limitada pelos seus recursos humanos e/ou materiais. No entanto, trata-se de produto
intermedirio de difcil aferio de qualidade, tendo em vista que o objeto fiscalizao no um
produto uniforme, e sim uma atividade com variaes em suas caractersticas. Neste contexto,
pequenas fiscalizaes, com poucos recursos (tempo, agentes, etc), diferem de grandes fiscalizaes.
Caso o atingimento desta meta seja relevante para o gestor, poder-se-ia incentivar a realizao de um
maior quantitativo de pequenas fiscalizaes e, at mesmo, a subdiviso de algumas.
Cumpre notar ainda que o resultado da poltica pblica realmente esperado criana ou
adolescente afastado de situao irregular de trabalho. Analisando-se os dados da meta e do primeiro
277

indicador examinado anteriormente, foi possvel verificar que, em 2014, o quantitativo de

fiscalizaes aumentou em mais de 17%; no entanto, o percentual de crianas afastadas reduziu quase
26%. Sendo assim, poderia ser averiguada a ocorrncia de uma reduo de eficincia de quase 37%,
o que por si s no representa insucesso da efetividade da atuao governamental, mas demonstra
que a realizao de mais fiscalizaes no resulta necessariamente em mais crianas e adolescentes
afastados da situao de trabalho.
Neste contexto, foram considerados no atendidas as qualidades especificidade e credibilidade,
refutando-se, portanto, os aspectos relevncia e suficincia, e validade e confiabilidade desta meta.
Quanto segunda meta quantitativa, verifica-se que no foi estabelecida a meta a ser atingida,
bem como no foi explicitada sua unidade de medida. Trata-se essencialmente do clculo da taxa de
incidncia do trabalho infantil na faixa etria de 5 a 15 anos, calculada pelo MDS a partir de dados
da PNAD, cuja meta, de acordo com a descrio, seria a erradicao do trabalho infantil, ou seja,
stricto sensu, nenhuma incidncia.
Esta meta foi considerada inapropriada em relao sua especificidade e adequao,
comprometendo, portanto, o atributo relevncia e suficincia, tendo em vista, principalmente, o fato
de seu atingimento no estar diretamente sob o controle do MDS, do MTE ou de qualquer outro rgo.
A informao da referida taxa poderia ser mais apropriada na condio de indicador,
intensificando-se, no entanto, a crtica realizada a indicador semelhante, da relevncia da maior
diviso em faixas etrias, tendo em vista a situao bastante distinta das mesmas, considerando, por
exemplo, que o trabalho infantil de crianas de 5 a 9 anos tem se aproximado da erradicao, ou pelo
menos, o trabalho domstico nesta faixa etria.
Em relao primeira meta qualitativa da tabela, verifica-se significativa identidade com o
terceiro indicador analisado anteriormente, e do mesmo modo foram refutados alguns de seus
atributos qualitativos. No entanto, tal anlise perde relevncia tendo em vista a descontinuidade da
meta devido s alteraes na poltica pblica, sendo que a mesma poderia ter sido excluda na reviso
do PPA. Ressalte-se apenas que a referida meta qualitativa, caso vigente, seria quantificvel, a
exemplo do indicador.
Quanto segunda meta qualitativa, que trata da quantidade de famlias beneficirias do Peti
que esto sendo acompanhadas, verifica-se que poderia constituir meta quantitativa e no apenas
qualitativa. Neste contexto, no foram consideradas atendidas as qualidades especificidade,
mensurabilidade e realismo, considerando-se refutado o aspecto relevncia e suficincia.
Ademais, depreende-se, das informaes de acompanhamento fornecidas pelos gestores no
Siop, a existncia de impropriedades quanto consistncia dos dados, o que afeta a credibilidade da
meta. Deste modo, refutou-se tambm o aspecto validade e confiabilidade.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias satisfatrias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade das metas analisadas do Objetivo 0829, componente do Programa Temtico 2062, de
acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria
Segecex 33/2010.
Anlise da cesta de indicadores
O principal objetivo da avaliao da cesta de indicadores aferir, de forma geral, a sua utilidade.
Esta anlise levou em considerao principalmente as seguintes caractersticas da cesta: alinhamento
com objetivos e metas institucionais prioritrios (foco); balanceamento dos indicadores com os vrios

278

aspectos da ao pblica (equilbrio); aderncia aos interesses e necessidades dos vrios atores
relevantes envolvidos (adequao) e custo para a produo dos dados (economicidade).
Em que pese o programa Promoo dos Direitos de Crianas e Adolescentes estar
principalmente sob a responsabilidade da Secretaria de Direitos Humanos, dos onze indicadores do
Programa, apenas quatro guardam relao direta com as iniciativas daquela Secretaria, sendo dois a
respeito da violncia contra crianas e adolescentes e outros dois sobre o cumprimento de medidas
socioeducativas por adolescentes.
Trs dos indicadores dizem respeito ao desdobramento em faixa etria da frequncia escolar de
crianas e adolescentes, restringindo-se apenas a crianas e adolescentes pertencentes a famlias
consideradas em situao de extrema pobreza. H tambm um indicador da rea de sade, a taxa de
mortalidade infantil, que tambm pode ser encontrado no programa Aperfeioamento do Sistema
nico de Sade (SUS).
At 2013, o Objetivo 0829, que trata do trabalho infantil e teve indicadores e metas analisados
nas subsees anteriores, era o principal objetivo do programa, em termos de execuo oramentria,
estando sob a responsabilidade do MDS.
Com o redesenho do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, ocorrido em 2014, a
execuo oramentria relacionada quele objetivo do PPA foi extremamente reduzida neste
programa. Conforme anlise anterior, um dos indicadores e uma das metas, inclusive, perderam
significado. Alm disso o indicador que trata do quantitativo de crianas e adolescentes de 5 a 15 anos
que trabalham j se encontra no programa de Fortalecimento do Sistema nico de Assistncia Social
(SUAS), de modo mais analtico, tendo em vista que l os dados so apresentados em termos relativos.
Neste contexto, considera-se necessrio aprimorar o foco dos indicadores desse programa,
levando-se em considerao, especialmente, a quantidade insuficiente de indicadores vinculados
diretamente aos objetivos e metas do programa.
Quanto ao equilbrio, a cesta apresenta principalmente indicadores de eficcia e, em pequena
escala, de efetividade, demonstrando uma avaliao da interveno governamental desequilibrada.
No h indicadores que faam avaliao sobre os custos ou sobre a qualidade efetiva das atividades
e produtos entregues pelo programa.
Em relao economicidade da cesta, considerando a composio atual dos indicadores,
verifica-se que parte considervel das informaes so oriundas de pesquisa de carter geral (PNAD)
ou de fontes externas SDH/PR, demonstrando, a princpio, a economicidade da cesta.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2062, quanto aos atributos de foco e equilbrio, de acordo com as
Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex
33/2010.

4.2.11 Programa Temtico 2069 Segurana Alimentar e Nutricional

O programa obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais) de
R$ 3,5 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 1,2 bilhes, o que representa 34,5% da dotao
atualizada.
Compete Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sesan) a formulao e
implantao da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN), que promove e

279

coordena programas e aes de Segurana Alimentar e Nutricional (SAN), embasados nas metas e
objetivos do Programa de Segurana Alimentar e Nutricional, no mbito do PPA 2012-2015.
A sano da Lei 11.346, de 15 de setembro de 2006, que criou o Sistema Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional (Sisan), assim como a posterior incluso do direito alimentao no artigo
6 da Constituio Federal, em 2010, so considerados os principais marcos legais que inseriram a
alimentao no rol dos direitos sociais, estabelecendo a alimentao adequada como direito humano
imprescindvel cidadania e obrigando o poder pblico a informar, monitorar e avaliar sua efetivao.
O programa temtico visa promover alimentao adequada, fomentar o abastecimento
alimentar, estruturar a produo familiar, assegurar processos permanentes de educao alimentar e
nutricional e garantir o acesso gua para populaes rurais.
O programa envolve oito objetivos, conforme listados na tabela a seguir:
Objetivo

Descrio do Objetivo

0377

Institucionalizar no Territrio Nacional o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN) e seus
mecanismos de gesto, a fim de possibilitar o seu financiamento e a estruturao da capacidade institucional de
planejamento, execuo e monitoramento da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, atravs do plano
nacional e dos planos estaduais e municipais de segurana alimentar e nutricional, incluindo a promoo do Direito
Humano Alimentao Adequada (DHAA) no mbito nacional e internacional.

0378

Consolidar a organizao de circuitos locais de produo, abastecimento e consumo, por meio da expanso e estruturao
da rede de equipamentos, aes e servios pblicos de comercializao, alimentao e nutrio sob a tica do Direito
Humano Alimentao Adequada.

0379

Assegurar processos permanentes de Educao Alimentar e Nutricional e de Promoo da Alimentao Adequada e

Saudvel, de modo a estimular a autonomia do sujeito para produo e prticas alimentares saudveis, por meio da
mobilizao social, articulao e trabalho em rede, valorizando e respeitando as especificidades culturais e regionais dos
diferentes grupos e etnias, na perspectiva da Segurana Alimentar e Nutricional e da garantia do Direito Humano
Alimentao Adequada.

0380

Promover o acesso alimentao adequada e fomentar a incluso socioeconmica de agricultores familiares, mulheres
rurais, povos e comunidades tradicionais e povos indgenas, por intermdio da ampliao da sua participao,
prioritariamente dos mais pobres, no abastecimento dos mercados institucionais, da rede socioassistencial e dos
equipamentos pblicos de alimentao e nutrio.

0613

Fomentar o abastecimento alimentar como forma de assegurar o acesso regular e permanente da populao brasileira a
alimentos, em quantidade suficiente, qualidade e diversidade, observadas as prticas alimentares promotoras da sade e
respeitados os aspectos culturais e ambientais.

0614

Garantir o acesso gua para populaes rurais de forma a promover qualidade e quantidade suficientes segurana
alimentar e nutricional.

0615

Fomentar e estruturar a produo familiar e a incluso produtiva, especialmente dos agricultores familiares, povos
indgenas e povos e comunidades tradicionais em situao de insegurana alimentar e nutricional, de forma a gerar
alimentos, excedentes de produo e renda.

0930

Controlar e prevenir os agravos e doenas consequentes da insegurana alimentar e nutricional com a promoo da Poltica
Nacional de Alimentao e Nutrio, por meio do controle e regulao de alimentos e da estruturao da ateno
nutricional na rede de ateno sade.

Fonte: Sistema Integrado de Oramento e Planejamento (Siop).

Para a anlise em tela foi selecionado o Objetivo 0380. Com base na Lei Oramentria Anual
de 2014, dos cerca de R$ 4 bilhes destinados ao programa, aproximadamente 35% desses recursos
foram alocados nas aes que operacionalizaram o Objetivo 0380, sob responsabilidade do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA). No PPA, a esse objetivo esto relacionadas nove metas e cinco iniciativas. As subsees
seguintes trataro especificamente do exame de indicadores e metas relacionados ao objetivo em
comento.
Anlise de indicadores
No Plano Plurianual 2012-2015 foram estabelecidos 44 indicadores de desempenho para o
Programa Temtico 2069 - Segurana Alimentar e Nutricional. Nenhum desses indicadores possuem
280

relao direta com o Objetivo 0380. Estabeleceu-se, portanto, como escopo a avaliao de treze
indicadores selecionados, relacionados ao SISAN e ao acesso alimentao adequada e saudvel.
Indicadores Selecionados para Anlise
Unidade
de
Medida

Fonte de
Informao

Taxa de adeso das unidades da

federao ao SISAN

Taxa de adeso dos municpios ao

SISAN

Indicador

Valor de Referncia
PPA

Valor Informado
PCPR 2014

Variao
% (c) =
(b/a)-1

Data

ndice
(a)

Data

ndice
(b)

CAISAN/CONSEA

30/6/2011

31/7/2014

100,00

CAISAN/CONSEA

30/6/2011

31/12/2014

1,60

Taxa de municpios com Plano

Municipal de Segurana Alimentar e
Nutricional institudo e em
implementao

CAISAN/ CONSEA

30/6/2011

31/12/2012

17,70

Taxa de unidades da federao com

Plano Estadual de Segurana Alimentar
e Nutricional institudo e em
implementao

CAISAN/CONSEA

30/6/2011

31/12/2014

29,60

Percentual de carboidratos no total de

calorias na alimentao domiciliar

IBGE/POF

31/12/2009

59,20

31/12/2009

59,20

0,00

Percentual de lipdios no total de

calorias na alimentao domiciliar

IBGE/POF

31/12/2009

28,70

31/12/2009

28,70

0,00

Percentual de protenas no total de

calorias na alimentao domiciliar

IBGE/POF

31/12/2009

12,10

31/12/2009

12,10

0,00

Percentual de frutas no total de calorias

na alimentao domiciliar

IBGE/POF

31/12/2009

2,00

31/12/2009

2,00

0,00

Percentual de verduras e legumes no

total de calorias na alimentao
domiciliar

IBGE/POF

31/12/2009

0,80

31/12/2009

0,80

0,00

Percentual de domiclios com

segurana alimentar

IBGE/PNAD

31/12/2009

69,80

30/9/2013

77,40

+10,89

Percentual de domiclios com

insegurana alimentar leve

IBGE/PNAD

31/12/2009

18,70

30/9/2013

14,80

-20,86

Percentual de domiclios com

insegurana alimentar moderada

IBGE/PNAD

31/12/2009

6,50

30/9/2013

4,60

-29,23

Percentual de domiclios com

insegurana alimentar grave

IBGE/PNAD

31/12/2009

5,00

30/9/2013

3,20

-36,00

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

1

Cmara Interministerial de Segurana Alimentar do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional

Para cada indicador selecionado, foram analisados os atributos de relevncia, suficincia,

validade e confiabilidade, considerando diversas qualidades tais como representatividade,
praticidade, independncia, economicidade, objetividade, credibilidade, dentre outras. A anlise
baseou-se em trabalhos j realizados por este Tribunal, nas pginas eletrnicas oficiais do MDS, do
MDA e nos relatrios de gesto dos referidos rgos.
Dos quatro indicadores que guardam relao com o SISAN, todos atendem aos atributos
necessrios de relevncia, suficincia, validade e confiabilidade de maneira a no refut-los. So
indicadores de eficcia de simples mensurao que possuem o objetivo de aferir o grau de
implementao das polticas pblicas relacionadas Segurana Alimentar e Nutricional, com base na
evoluo do SISAN e dos planos de SAN nos estados, DF e municpios.
Os indicadores que se referem ao acesso alimentao adequada tratam do percentual de macro
nutrientes, frutas e hortalias no total de calorias na alimentao domiciliar, alm do percentual de

281

domiclios com insegurana alimentar no total de domiclios, com base no nvel de insegurana
alimentar.
Por serem indicadores apurados pelo IBGE a partir da Pesquisa de Oramentos Familiares
(POF) ou de suplemento da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), ambos de
frequncia quinquenal, ainda no h como aferir a sua evoluo.
No que diz respeito tempestividade, importante destacar que o perodo de doze meses para
realizao da POF completa e a periodicidade quinquenal no invalidam o uso dos indicadores
extrados da referida fonte, contudo fragilizam a captao dos resultados das aes governamentais
em relao segurana alimentar nos domiclios brasileiros. J no tocante ao atributo confiabilidade,
no foram encontrados elementos que coloquem em risco a veracidade dos dados coletados das bases
da POF, embora se possa inferir que existam riscos de ocorrerem erros de medio, uma vez que as
informaes so autodeclaradas e obtidas em investigao subjetiva acerca de um amplo conjunto de
variveis sobre o perfil nutricional dos entrevistados.
Em concluso, com base na anlise desenvolvida, conforme descrito na seo que tratou do
mtodo aplicado, no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a
validade e confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico 2069, de acordo com as
Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex
33/2010.
Anlise das metas
Foram selecionadas para anlise trs metas do programa temtico, listadas a seguir, que se
vinculam ao Objetivo 0380 sob comento.
Metas Selecionadas para Anlise

Unidade de
Medida

Meta
Prevista
2012-2015
(f)

Implantao de sistemas informatizados

de acompanhamento e gesto do PAA,
que permitam a expanso qualificada do
programa, bem como a transparncia nas
operaes realizadas no seu mbito

Sistemas
implementados

Ampliar a participao de mulheres rurais

no PAA para, no mnimo, 35% do total
de agricultores familiares participantes
Ampliar a compra de alimentos
agroecolgicos e oriundos das cadeias de
sociobiodiversidade de modo a beneficiar
25.000 agricultores familiares, povos e
comunidades tradicionais e povos
indgenas

Descrio da Meta

Meta realizada
PCPR (acumulada)

% da
meta
2012-2015
2014 (g) realizada
(h)=(g)/(f)

Fonte de
Informao

2012

2013

Meta no
quantificvel

No
informado

35

29

37

41

117,14

MDS/MDA

Agricultores
familiares,
povos,
comunidades
tradicionais e
indgenas

25.000

9.222

36,89

MDS/MDA

5.860 6.830

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

1

Programa de Aquisio de Alimentos

Das metas elencadas, duas possuem a fixao de um patamar a ser alcanado ao final do prazo
de vigncia do PPA 2012-2015: ampliar a participao de mulheres rurais no Programa de Aquisio
de Alimentos (PAA) para, no mnimo, 35% do total de agricultores familiares participantes; e ampliar
a compra de alimentos agroecolgicos e oriundos das cadeias de sociobiodiversidade de modo a
beneficiar 25.000 agricultores familiares, povos e comunidades tradicionais e povos indgenas.

282

A primeira das metas listadas, considerada como meta qualitativa, destina-se a promover a
implantao de sistemas informatizados no PAA para melhor gesto, transparncia e expanso
qualificada do programa. Contudo, entende-se que a meta possui possibilidade ampla de aferio
quantitativa, de maneira a no prejudicar a transparncia e a evoluo dos resultados alcanados pela
expanso dos sistemas ora implementados.
Esses mesmos sistemas informatizados do PAA (SISPAA) esto sendo utilizados para uma
melhor apurao da participao das mulheres no programa. A meta de 35% de mulheres rurais
participantes do PAA, em relao ao total de agricultores familiares, foi superada, atingindo o
percentual de 41%, segundo consta do quadro de evoluo das metas da PCPR de 2014.
J com relao terceira meta, correspondente ampliao de compras de alimentos
agroecolgicos, com o intuito de beneficiar agricultores familiares, povos e comunidades tradicionais
e indgenas, observou-se um acrscimo de cerca de 17% no nmero de agricultores abrangidos pelas
aes do Plano Nacional de Agroecologia, do ano de 2012 para o ano de 2013, e de 35%, de 2013
para 2014 (dados referentes a setembro de 2014). Os dados indicam que as atividades realizadas pela
Sesan de formao e divulgao do PAA entre as organizaes da agricultura familiar e tcnicos que
trabalham com esse pblico esto produzindo efeitos, contudo a Secretaria no conseguiu afirmar se
a meta ser cumprida integralmente em 2015.
Pode-se concluir que as duas ltimas metas analisadas so especficas e mensurveis, tendo em
vista que identificam o produto a ser alcanado, bem como so passveis de aferio.
Portanto, com base na anlise desenvolvida, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade das metas analisadas do Programa Temtico 2069, de acordo com as Normas de
Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010,
exceo da seguinte: implantao de sistemas informatizados de acompanhamento e gesto do PAA,
que permitam a expanso qualificada do programa, bem como a transparncia nas operaes
realizadas no seu mbito, quanto aos quatro atributos supramencionados.
Anlise da cesta de indicadores
A avaliao da cesta de indicadores fundamentou-se nas seguintes caratersticas: alinhamento
com objetivos e metas institucionais (foco); balanceamento dos indicadores com os vrios aspectos
da ao pblica (equilbrio); aderncia aos interesses e necessidades dos vrios atores relevantes
envolvidos (adequao) e custo para a produo dos dados ().
Os 44 indicadores que compem o programa abordam as seguintes dimenses de anlise:
disponibilidade de alimentos; renda/acesso e gasto com alimentos; acesso alimentao adequada;
sade, nutrio e acesso a servios de sade; e polticas pblicas, oramento e direitos humanos.
A cesta de indicadores de desempenho est alinhada misso da Secretaria e apoia os objetivos
e metas estabelecidos no PPA 2012-2015, ou seja, possui foco e indica os resultados que o rgo
pretende alcanar no referido ciclo de gesto.
No que tange economicidade, ressaltamos que a utilizao de pesquisas de amplo escopo que
produzem dados que alimentam esses indicadores, e que atendem s necessidades de diversos rgos,
como a POF e a PNAD, minimiza o custo da cesta, tornando-a econmica diante dos benefcios
gerados.
A cesta de indicadores mostra-se adequada, pois traz informaes que consideram interesses e
necessidades diversas de atores relevantes tanto internos como externos.

283

Todavia, quase em sua totalidade os indicadores vinculados ao programa sob comento

restringem a medio a apenas duas dimenses: eficcia e efetividade, caracterizando uma
mensurao desequilibrada da interveno governamental.
Dos indicadores propostos, 7% no trazem data de referncia, 11% apresentam ndice de
referncia em branco e 13% no demonstram capacidade de mensurar o grau de alcance dos objetivos.
Ademais, 53% deles tem sua evoluo mensurada em levantamentos realizados de cinco em cinco
anos, mostrando-se intempestivos e incuos para aquilo a que se propem.
Assim, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
indicadores do Programa Temtico 2069 - Segurana Alimentar e Nutricional, quanto ao atributo
equilbrio, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade
constantes da Portaria Segecex 33/2010.

4.2.12 Programa Temtico 2070 Segurana Pblica com Cidadania

O programa em tela obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos
adicionais) de R$ 3 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 886,1 milhes, o que representa 29,7%
da dotao atualizada.
O programa temtico destina-se execuo da poltica de segurana pblica a cargo do Estado,
nos termos do art. 144 da Constituio Federal de 1988. Sua abordagem est voltada promoo de
uma cultura de paz, preveno violncia e represso ao crime. Possui oito indicadores, conforme
abaixo detalhado, oito objetivos e vinte iniciativas.
Indicadores do Programa 2070
Indicador

Tipo

Frmula de Clculo

Objetivo

Dficit de vagas no Sistema

Penitencirio e Criminal

Efetividade

Populao carcerria - quantidade de vagas

no Sistema Penitencirio

0831

Nmero de vtimas de acidentes fatais

nas rodovias federais

Efetividade

Nmero de mortos em acidentes nas

rodovias federais

0833

Populao carcerria

Efetividade

Quantidade total de pessoas encarceradas

0831

Equidade

Pessoas do sexo feminino com 10 anos ou

mais de idade que se sentiam seguras na
cidade onde viviam/ total de pessoas do sexo
feminino com 10 anos ou mais de idade

Proporo da populao que se sente

segura na cidade onde vive

Efetividade

Total de pessoas que se sentem seguras/total

de pessoas*100

Taxa de homicdio

Efetividade

Nmero de pessoas vtimas de

homicdios/populao*100.000

0825 e 0834

Equidade

Nmero de pessoas pretas e pardas do sexo

masculino, com idade de 15 a 29 anos,
vtimas de bitos por causas externas agresso/Populao negra/parda do sexo
masculino com idade de 15 a 29 anos *
100.000

0825 e 0834

Equidade

Nmero de pessoas do sexo masculino, com

idade de 15 a 29 anos, vtimas de bitos por
causas externas - agresso/Populao do
sexo masculino com idade de 15 a 29 anos *
100.000

0825 e 0834

Proporo da populao feminina que se

sente segura na cidade onde vive

Taxa de homicdio de pessoas negras do

sexo masculino com idade de 15 a 29
anos

Taxa de homicdios de pessoas de 15 a

29 anos do sexo masculino

0825

0825

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR) 2014 e do Plano Plurianual (PPA) 2012
- 2015.

284

Da Prestao de Contas da Presidncia da Repblica de 2013 (PCPR 2013), foram analisados

os oito indicadores desse programa, considerando os atributos de relevncia, suficincia e validade,
conforme disposto na Portaria Segecex 33/2010. Desse total, os dois relativos sensao de segurana
foram rejeitados no requisito de relevncia. Isso porque o dado utilizado como fonte de informao
referia-se ao exerccio de 2009, anterior ao ciclo do atual plano e, portanto, incompatvel com a
necessidade de medio requerida pelo planejamento governamental.
Analisou-se tambm, naquele exerccio, a confiabilidade da informao relacionada
consecuo das metas referentes ao Objetivo 0832 Implantar o Plano Nacional para a Segurana
em Grandes Eventos , no se detectando evidncias capazes de refutar a validade das metas
avaliadas, exceo daquela relativa capacitao e ao treinamento dos operadores de segurana
pblica com nfase segurana com cidadania para os grandes eventos, em razo de inconsistncia
entre os dados constantes da PCPR 2013 e os apurados pelo Tribunal de Contas da Unio.
Assim, para o presente relatrio o programa foi analisado apenas sob a tica da utilidade da
cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no Relatrio sobre as Contas do
Governo relativas ao exerccio de 2013.
Anlise da cesta de indicadores
Indicadores do Programa 2070
Indicador

Unidade de
Medida

Fonte de
Informao

Valor de Referncia
PPA

Valor Informado PCPR

2014

Data

ndice (a)

Data

ndice (b)

Variao %
(c)= (b/a)1*100

31/12/2010

197.976

31/12/2013

216.033

9,12

Dficit de
vagas no
Sistema
Penitencirio e
Criminal

unidade

Sistema Integrado
de Informaes
Penitencirias InfoPen

Nmero de
vtimas de
acidentes fatais
nas rodovias
federais

unidade

Polcia
Rodoviria
Federal

31/12/2010

8.623

31/12/2014

8.227

-4,59

unidade

Sistema Integrado
de Informaes
Penitencirias InfoPen

31/12/2010

496.251

31/12/2013

581.507

17,18

1/12/2009

50,50

31/12/2009

50,50

0,00

Populao
carcerria
Proporo da
populao
feminina que se
sente segura na
cidade onde
vive

Pesquisa
Nacional por
Amostra de
Domiclios PNAD

Proporo da
populao que
se sente segura
na cidade onde
vive

Suplemento da
PNAD 2009

1/12/2009

52,80

31/12/2009

52,80

0,00

1/100.000

Sistema de
Informaes
sobre
Mortalidade e
Pesquisa
Nacional de
Amostra
Domiciliar IBGE

31/12/2009

26,90

31/12/2013

26,99

-0,33

Taxa de
Homicdio

285

Indicador

Taxa de
homicdio de
pessoas negras
do sexo
masculino com
idade de 15 a
29 anos

Taxa de
homicdios de
pessoas de 15 a
29 anos do sexo
masculino

Unidade de
Medida

Fonte de
Informao

1/100.000

Sistema de
Informaes
sobre
Mortalidade e
Pesquisa
Nacional de
Amostra
Domiciliar IBGE

1/100.000

Sistema de
Informaes
sobre
Mortalidade e
Pesquisa
Nacional de
Amostra
Domiciliar IBGE

Valor de Referncia
PPA

Valor Informado PCPR

2014

Data

ndice (a)

Data

ndice (b)

Variao %
(c)= (b/a)1*100

31/12/2009

134,10

31/12/2013

139,36

3,92

31/12/2009

104,4

31/12/2013

110,38

5,73

Fonte: PCPR 2014.

A avaliao da cesta de indicadores fundamentou-se nas seguintes caratersticas: alinhamento

com objetivos e metas (foco); balanceamento dos indicadores com os vrios aspectos da ao pblica
(equilbrio); aderncia a interesses e necessidades dos vrios atores relevantes (adequao); e custo
para a produo do dado (economicidade), conforme detalhado em seo especfica que tratou do
mtodo aplicado.
Por apoiar a quase totalidade dos objetivos e das metas do programa, considerou-se que a cesta
de indicadores possui foco. Dos oito objetivos estabelecidos, os destinados ao combate
criminalidade (0825) e formao e valorizao dos atores e profissionais de segurana (0828) no
possuem indicadores correlacionados.
O custo de produo dos dados dos indicadores da cesta mostrou-se reduzido, pois as
informaes utilizadas so oriundas de pesquisa de amplo escopo realizada pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE), a exemplo da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(Pnad), e/ou de bases de dados acessveis a baixo custo, como o Sistema de Informao sobre
Mortalidade, gerado pelo Ministrio da Sade.
Com respeito ao atributo equilbrio, segundo o qual a cesta de indicadores deve contemplar
ndices que reflitam a economicidade, eficincia, eficcia e efetividade da interveno
governamental, a cesta do programa apresenta uma srie de indicadores de efetividade e equidade
que refletem o resultado do esforo conjunto de municpios, estados e da Unio, alm da convergncia
de outros fatores econmicos e sociais, que impactam a segurana, mas que no so suficientes para
refletir o sucesso da interveno federal na consecuo dos objetivos pretendidos para o programa
temtico. Como no h indicadores que contemplem todos esses aspectos, principalmente quanto
eficcia na entrega dos produtos das aes governamentais a cargo do Governo Federal, considera-se
que os indicadores no atendem ao atributo equilbrio.
Em sntese, aspectos relacionados ao atingimento de metas (eficcia), alocao de recursos
(economicidade) e uso otimizado de recursos (eficincia), de importncia acentuada para os
responsveis pela conduo da ao governamental, no so monitorados pela cesta de indicadores,
o que compromete o atendimento do quesito adequao.
Assim, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
286

indicadores do Programa Temtico 2070 - Segurana Pblica com Cidadania, quanto aos atributos
equilbrio e adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de
qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
4.2.13. Programa Temtico 2071 Trabalho, Emprego e Renda
O programa obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais) de
R$ 53 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 51 bilhes, o que representa 96,5% da dotao
atualizada.
O programa temtico est a cargo do Ministrio do Trabalho Emprego (MTE) e suas aes
encontram-se agrupadas em iniciativas vinculadas a trs objetivos: 0287 Consolidar o Sistema
Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR) no territrio nacional, ampliando o alcance da
promoo de polticas pblicas que visem ao aumento da insero do trabalhador no mundo do
trabalho; 0289 Estimular a incluso produtiva e contribuir para a gerao de trabalho e renda; e
0869 Assegurar ao trabalhador o direito ao emprego e trabalho decente.
O objetivo 0287 rene aes relacionadas a (re)insero do trabalhador no mercado de trabalho,
tais como qualificao social e profissional (QSP), intermediao de mo de obra (IMO) e concesso
de benefcios aos trabalhadores, a exemplo do seguro-desemprego e do abono salarial. As principais
iniciativas para que este objetivo seja alcanado, previstas no PPA 2012-2015, correspondem ao
aprimoramento das aes de intermediao de mo de obra e de qualificao social e profissional;
otimizao da concesso dos benefcios do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial; consolidao
do sistema MTE Mais Emprego como instrumento de execuo integrada das aes do Sistema
Pblico de Emprego, Trabalho e Renda; ao aperfeioamento dos mecanismos de identificao do
trabalhador e de registro profissional e reestruturao da rede de atendimento do SPETR.
J o objetivo 0289 trata de aes de promoo de vagas de trabalho, atuando pelo lado da
demanda da mo de obra. O PPA 2012-2015 contempla as iniciativas de aprimoramento dos processos
de estudos; monitoramento, controle e avaliao dos depsitos especiais do Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT) do Programa de Gerao de Emprego e Renda (PROGER); de estmulo da
universalizao do microcrdito produtivo orientado, por meio de aes de fomento ao
desenvolvimento institucional e do fomento concesso de financiamento de microcrdito produtivo
orientado e s atividades produtivas por meio da concesso de crdito (PROGER).
O objetivo 0869, por sua vez, relaciona-se garantia da qualidade do emprego, por meio,
principalmente, das fiscalizaes empreendidas pelo rgo. As iniciativas para atingir ao objetivo em
comento, previstas no PPA 2012-2015, compreendem aes que visam garantir direitos de proteo
no trabalho urbano, rural, porturio e aquavirio, inclusive o FGTS; fortalecer estudos, aes,
pesquisas e inovaes no campo da proteo ao trabalhador; aperfeioar a legislao trabalhista e os
regulamentos de proteo ao trabalhador; fortalecer a democratizao nas relaes do trabalho,
implementar a poltica nacional de sade e segurana no trabalho, e aperfeioar a poltica laboral de
imigrao e emigrao.
A tabela a seguir relaciona os indicadores aos respectivos objetivos do programa:
Indicadores do Programa 2071 Trabalho, Emprego e Renda

Objetivo
0287

Indicador

Aspecto

Taxa de cobertura do Seguro-Desemprego

Eficcia

Taxa de insero dos beneficirios de qualificao no mundo do trabalho

Efetividade

Taxa de cobertura do Abono Salarial

Eficcia

287

Objetivo

0289
0869

Indicador

Aspecto

Taxa de cobertura do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda na (re)insero no mercado

de trabalho formal

Efetividade

Taxa de formalizao

Eficcia

Trabalhadores beneficiados pela concesso de crdito (PROGER)

Eficcia

Volume de crdito concedido para microcrdito produtivo orientado

Custo

Nmero de crianas e adolescentes afastados da situao de trabalho

Eficcia

Taxa de severidade de acidentes de trabalho: bitos e incapacidades permanentes

Eficcia

Nmero de normas elaboradas e/ou aperfeioadas

Eficcia

Taxa de participao da interveno fiscal na formalizao de vnculo de emprego

Eficcia

Processos de solicitao de Certificado de Aprovao - CA para EPI analisados em at 60 dias

Eficincia

Taxa de incidncia de acidentes de trabalho: tpicos e doena ocupacional

Eficcia

N de trabalhadores resgatados do trabalho anlogo ao de escravo

Eficcia

Taxa de insero de pessoas com deficincia no mercado de trabalho por interveno fiscal

Efetividade

Taxa de participao da interveno fiscal na insero de aprendizes no mercado de trabalho

Eficcia

Taxa de incidncia de acidentes de trabalho: bitos e incapacidades permanentes

Eficcia

Fonte: Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop)

Vale ressaltar que, no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas de Governo da Repblica,
referente ao exerccio de 2013, houve a anlise dos indicadores e metas do Programa 2071 Trabalho,
Emprego e Renda, restando necessria a anlise da cesta dos indicadores. Em suma, concluiu-se
naquele relatrio que no foram encontradas evidncias que suportem a afirmao de que os
indicadores do programa so irrelevantes, insuficientes ou invlidos, exceo dos indicadores: Taxa
de Formalidade, considerado como invlido; Taxa de Cobertura do Abono Salarial, como irrelevante;
Taxa de Cobertura do Seguro-Desemprego, como insuficiente; e Taxa de Insero dos Beneficirios
de Qualificao no Mundo do Trabalho, como invlido.
Dessa forma, a seguir analisa-se especificamente a cesta de indicadores relacionados ao
programa temtico.
A anlise buscou aferir a utilidade e completude da cesta de indicadores, ou seja, se nela esto
includos itens capazes de refletir os resultados da interveno governamental, em termos imediatos
(produtos) e mediatos (efeitos), em todas as reas relevantes da poltica pblica explicitada pelo
programa temtico. Em sntese, considera-se til a cesta de indicadores que possui, na maior extenso
possvel, as seguintes caractersticas: foco, equilbrio, adequao e economicidade.
Sob o ponto de vista do foco, em que se objetiva avaliar se a cesta de indicadores contempla os
objetivos e a estratgia previamente definidos, a grande maioria dos indicadores prevista na cesta
busca atingir os objetivos e iniciativas predeterminados.
Os indicadores de Taxa de Cobertura do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial visam medir
a relao entre os beneficirios que recebem os direitos e o total de pessoas que tem direito ao
benefcio. J os indicadores de Taxa de insero dos beneficirios de qualificao no mundo do
trabalho e Taxa de cobertura do SPETR na (re)insero no mercado de trabalho formal medem a
efetividade de outras duas polticas pblicas essenciais para o objetivo 0287, a qualificao social e
profissional e a intermediao de mo de obra.
Da mesma forma, os indicadores Trabalhadores beneficiados pela concesso de crdito (Proger)
e Volume de crdito concedido para microcrdito produtivo orientado esto em consonncia com a
misso que se pretende alcanar com o objetivo 0289.
J os indicadores Taxa de incidncia de acidentes de trabalho (para doenas ocupacionais,
bitos e incapacidades permanentes), Taxa de participao da interveno fiscal na insero de
288

aprendizes no mercado de trabalho e Taxa de insero de pessoas com deficincia no mercado de

trabalho por interveno fiscal associados ao nmero de normas elaboradas, de empresas fiscalizadas
e de processos de solicitao de certificado de aprovao analisados buscam assegurar ao trabalhador
o direito ao emprego e trabalho decente, estando, portanto, em consonncia com a misso que se
pretende alcanar com o Objetivo 0869.
Do ponto de vista dos resultados relevantes que o Ministrio do Trabalho e Emprego pretende
alcanar, os indicadores do programa, em sua essncia, focam nos produtos da atividade
governamental, quer pela razo da cobertura dos principais benefcios oferecidos populao, quais
sejam seguro-desemprego, abono-salarial, qualificao social e profissional e intermediao de mode-obra, quer pelas aes de aperfeioamento dos mecanismos de monitoramento, superviso e
avaliao do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda.
Dessa forma, v-se que a cesta de indicadores atende adequadamente primeira caracterstica
da anlise, o foco.
Com relao ao quesito equilbrio, em que a cesta deve permitir a aferio do custo, da
qualidade dos produtos/servios, da tempestividade das entregas e do melhor aproveitamento dos
insumos e da efetividade dos produtos, o conjunto de indicadores no contempla alguns aspectos, o
que torna a cesta desequilibrada, conforme se demonstra a seguir.
A cesta contm dezoito indicadores, sendo doze indicadores de eficcia, quatro de efetividade,
um de eficincia e um de custo. Como se v, h grande preocupao em atingimento das metas
previstas no PPA e, em menor escala, se os problemas esto sendo resolvidos adequadamente. No
entanto, a cesta no reflete se os custos da atuao do programa so adequados, tampouco h a
preocupao de refletir a melhor utilizao dos insumos para se atingir os objetivos do programa. A
ttulo ilustrativo, com relao ao objetivo 0287, que rene as principais polticas pblicas executadas
pelo MTE, trs indicadores esto relacionados s metas que se pretendem atingir e outros dois medem
a efetividade das aes.
Vale ressaltar que a cesta no contempla indicadores de equidade. Outros indicadores poderiam
ser criados para atender a esse critrio, como, por exemplo, desmembrar os indicadores de taxa de
cobertura do seguro-desemprego e do abono salarial em mais indicadores, a fim de atender a fatores
de representatividade regional ou ainda a separao por faixas salariais.
Assim, conclui-se que a cesta de indicadores apresenta-se de forma desequilibrada, pois no
contempla meios para aferio do custo e da tempestividade das entregas, bem como no permite
observar o melhor aproveitamento dos insumos.
Com relao caracterstica adequao, a cesta de indicadores do programa contempla a
maioria das informaes necessrias aos atores relevantes, como gestores e usurios do programa.
Como exemplo, pode-se citar a demanda de cursos de qualificao profissional, o que efetivou a
celebrao de Acordo de Cooperao Tcnica com o Ministrio da Educao, no final de 2013, com
a finalidade de ampliar a oferta de cursos por meio do Pronatec.
Outra iniciativa que contribui para a adequao da cesta a forma como se direciona as polticas
pblicas no mbito do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat). Como
se trata de conselho formado por componentes da bancada dos trabalhadores, dos empregadores e do
governo, as decises colegiadas consideram interesses dos vrios atores internos e externos relevantes
concepo da poltica pblica. Dessa forma, considera-se que a cesta de indicadores atende
caracterstica da adequao.

289

Em se tratando do ltimo aspecto da anlise, a economicidade, verifica-se que a maioria dos

indicadores constantes da cesta do programa gerada por fontes de informaes j existentes no
Ministrio do Trabalho e Emprego, a exemplo do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados
(Caged) e Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), utilizados para a confeco dos indicadores
Taxa de Cobertura do Abono Salarial e do Seguro-Desemprego e Taxa de Cobertura do SPETR na
(re)Insero no Mercado Formal de Trabalho.
Os indicadores do Objetivo 0869 utilizam sistemas internos do MTE, como o Sistema Federal
de Inspeo do Trabalho (SFIT), Relatrios de inspeo do MTE, Anurio Estatstico de Acidentes
do Trabalho, Anurio Estatstico da Previdncia Social e o Dirio Oficial da Unio.
Nesse sentido, o custo para a produo do dado minimizado, em comparao com os
benefcios gerados pela produo dos indicadores. Essas fontes de informaes atendem s
necessidades de vrios rgos, o que contribui para a diluio do custo total dos indicadores. Dessa
forma, a cesta de indicadores atende ao ltimo quesito de avaliao, a economicidade.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2071 Trabalho, Emprego e Renda, quanto ao atributo equilbrio.

II. Programas de Infraestrutura

4.2.14 Programa Temtico 2022 Combustveis
O Programa 2022 Combustveis articula um conjunto de objetivos e iniciativas afetos a este
setor nas reas de refino de petrleo, produo de biocombustveis, abastecimento, logstica e
transporte de petrleo e combustveis, bem como aes de regulao respectivas.
O programa tambm se insere no contexto do esforo do Brasil para o desenvolvimento de
tecnologias que viabilizem o uso de fontes energticas alternativas, limpas e sustentveis. A
participao dos combustveis renovveis na matriz energtica brasileira tem sido alavancada, dentre
outros, pelos investimentos em veculos flex-fuel e pela obrigatoriedade de adio de etanol anidro
gasolina e de biodiesel ao leo diesel.
Relativamente aos biocombustveis, vale registrar que a cadeia produtiva do biodiesel tem sido
um dos instrumentos do Governo Federal para a promoo da incluso social e do desenvolvimento
regional. Esses so os princpios orientadores bsicos do Programa Nacional de Produo e Uso do
Biodiesel (PNPB). H mais de cem mil agricultores familiares includos no programa, fornecendo
matrias-primas s usinas produtoras de biodiesel. A meta ter, at 2015, 200 mil famlias
participando da cadeia produtiva do biodiesel.
O programa abrange os esforos desenvolvidos pelo governo e pela indstria para o controle da
poluio atmosfrica de modo a promover a melhoria da qualidade ambiental. Para isso est
programada a reduo da proporo de enxofre no leo diesel e na gasolina.
Tambm esto inseridos no programa pontos importantes da Poltica Energtica Nacional, como
as questes relacionadas garantia do fornecimento de combustveis e proteo dos interesses do
consumidor quanto a preo, qualidade e oferta dos produtos. Para tanto, destacam-se as atividades de
fiscalizao e de regulao do setor, com o intuito de assegurar a qualidade e a melhoria do ndice de
conformidade de combustveis.
O programa, como pea de orientao das aes da poltica do setor, tem como um de seus
focos o parque nacional de refino, com o fim de expandir a capacidade de produo de derivados de
petrleo, em padres adequados de qualidade, para atendimento do mercado interno. O programa
290

tambm visa promover a internacionalizao da produo e do uso sustentvel de bioenergia, a partir

da ampliao da produo sustentvel de biocombustveis, com a participao da agricultura familiar
na cadeia produtiva do biodiesel por meio dos instrumentos de proteo da incluso social do
Programa Nacional de Produo de Biocombustveis (PNPB), que dirigido pelo Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA).
Para o quadrinio 2012-2015, o programa previu investimentos da ordem de R$ 138 bilhes,
distribudos no perodo da seguinte forma: R$ 40,9 bilhes em 2012; R$ 38,4 bilhes em 2013; R$
29,6 bilhes em 2014 e R$ 29,6 bilhes no ano 2015. Com relao parcela referente ao Oramento
de Investimento das Empresas Estatais, a dotao final de 2014 foi de R$ 22,4 bilhes, dos quais
foram realizados R$ 19,4 bilhes (86,5%).
Os rgos governamentais envolvidos na execuo do programa so o Ministrio de Minas e
Energia (MME) e a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP).
De acordo com o Anexo I, atualizado, do PPA 2012-2015, o programa possui vinte e seis
indicadores, listados na tabela a seguir.
Indicadores do Programa 2022 - Combustveis
Indicador

Unidade de Medida

Valor de Referncia PPA

Data
ndice (a)

Natureza do
indicador

Capacidade de armazenamento de derivados

bases de distribuio

m3

31/12/2010

2.906.999,00

Capacidade de armazenamento de Gs Liquefeito

de Petrleo GLP bases de distribuio

m3

31/12/2010

153.542,00

Capacidade de armazenamento de Gs Liquefeito

de Petrleo GLP - terminais

m3

31/12/2010

325.961,00

Capacidade de armazenamento de petrleo e

derivados - terminais

m3

31/12/2010

11.860.032,00

Capacidade de transporte martimo de derivados

tonelada de porte bruto

31/5/2011

544.835,00

Capacidade de transporte martimo de gases

liquefeitos

tonelada de porte bruto

31/5/2011

40.171,00

Capacidade de transporte martimo de petrleo

tonelada de porte bruto

31/5/2011

1.449.843,00

Eficcia

milho de barris de
petrleo por dia

31/12/2009

2,10

Eficcia

milho de m3 por ano

31/12/2010

2,40

Efetividade

Capacidade nominal instalada de processamento

de petrleo
Consumo de biodiesel

m3 por

Eficcia
Eficcia
Eficcia
Eficcia
Eficcia
Eficcia

Consumo de etanol hidratado

milho de

ano

31/12/2010

15,07

Efetividade

Consumo de Gs Liquefeito de Petrleo - GLP

milho de m3 por ano

31/12/2010

12,56

Efetividade

milho de

m3 por

ano

31/12/2010

29,85

Efetividade

milho de

m3 por

ano

31/12/2010

49,24

Efetividade

Consumo de Querosene de Aviao - QAV

milho de

m3 por

ano

31/12/2010

6,25

Efetividade

Exportao de biocombustveis

milho de m3 por ano

31/12/2010

1,76

Eficcia

km

11/7/2011

7.179,00

Eficcia

Frequncia de paridade etanol/gasolina favorvel

31/12/2010

87,50

Efetividade

Importaes de Gs Liquefeito de Petrleo GLP

milho de m3 por ano

31/12/2010

3,12

Eficcia

Consumo de gasolina C
Consumo de leo diesel

Extenso de oleodutos: transferncia e transporte

Importaes de leo diesel

Importaes de Querosene de Aviao - QAV

milho de

m3 por

ano

31/12/2010

9,01

Eficcia

milho de

m3 por

ano

31/12/2010

1,92

Eficcia

31/12/2010

97,64

Efetividade

famlias

31/12/2010

100.371,00

31/12/2010

21,40

ndice de conformidade da qualidade dos

combustveis
Participao da agricultura familiar no Programa
Nacional de Produo e Uso do Biodiesel - PNPB
Participao de biocombustveis na matriz
brasileira de combustveis automotivos

291

Equidade
Efetividade

Indicador
Produo de biodiesel
Produo de etanol

Unidade de Medida

Valor de Referncia PPA

Data
ndice (a)

milho de m3 por ano

31/12/2010

2,40

Eficcia

31/12/2010

27,96

Eficcia

31/12/2010

27,33

Efetividade

milho de

Taxa de exportao de derivados em relao s

exportaes do setor de petrleo

m3 por

ano

Natureza do
indicador

Fonte: Anexo I, atualizado, do PPA 2012-2015

A Tabela Indicadores do Programa 2022 - Combustveis demonstra que os indicadores desse

programa tm um ponto de referncia, mas, de acordo com a concepo do atual plano plurianual,
no possuem metas anuais, nem metas a serem atingidas ao final do PPA, ou seja, em 31/12/2015. As
metas so necessrias para o bom gerenciamento das aes. Por outro lado, destaca-se que, sem o
monitoramento destes dados de avaliao do desempenho, fica prejudicado o processo de
retroalimentao do processo decisrio dos programas.
Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no Relatrio
sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
Anlise de foco da cesta de indicadores
Os vinte e seis indicadores avaliados tambm possuem relao com os objetivos do programa,
conforme mostrado na tabela adiante.
Indicadores do Programa 2022 - Combustveis e objetivos relacionados
Indicador

Objetivo correspondente

Capacidade de armazenamento de derivados bases de

distribuio

Objetivo 0186 Otimizar a logstica referente a petrleo e

combustveis, de forma a reduzir e favorecer sua comercializao
e seu adequado fornecimento aos consumidores.

Capacidade de armazenamento de Gs Liquefeito de Petrleo

GLP bases de distribuio

Objetivo 0186

Capacidade de armazenamento de Gs Liquefeito de Petrleo

GLP - terminais

Objetivo 0186

Capacidade de armazenamento de petrleo e derivados terminais

Objetivo 0186

Capacidade de transporte martimo de derivados

Objetivo 0186

Capacidade de transporte martimo de gases liquefeitos

Objetivo 0186

Capacidade de transporte martimo de petrleo

Objetivo 0186

Capacidade nominal instalada de processamento de petrleo

Objetivo 0054 Expandir e modernizar o parque nacional de

refino e adequar a infraestrutura industrial no exterior, de modo a
buscar atender integralmente o mercado interno de combustveis
com padres de qualidade adequados e possibilitar seu comrcio
internacional.
Objetivo 0186

Consumo de biodiesel

Objetivo 0553 Promover aes da poltica nacional de

combustveis com nfase na garantia do suprimento e na proteo
dos interesses dos consumidores quanto a preo, qualidade e oferta
dos produtos;
Objetivo 0185 Ampliar a produo sustentvel de
biocombustveis contribuindo para a adequada participao na
matriz energtica;
Objetivo 0604 Estimular medidas de eficincia energtica no
uso de derivados do Petrleo, do Gs Natural e de Biocombustveis
que contribuam para o uso racional destes insumos.

292

Indicador

Objetivo correspondente
Objetivo 0553
Objetivo 0185
Objetivo 0604
Objetivo 0553
Objetivo 0185
Objetivo 0604

Consumo de etanol hidratado

Consumo de Gs Liquefeito de Petrleo - GLP

Consumo de gasolina C

Objetivo 0553
Objetivo 0185
Objetivo 0604

Consumo de leo diesel

Objetivo 0553
Objetivo 0185
Objetivo 0604

Consumo de Querosene de Aviao - QAV

Objetivo 0553
Objetivo 0604

Exportao de biocombustveis

Objetivo 0184
Objetivo 0185

Extenso de oleodutos: transferncia e transporte

Objetivo 0186

Frequncia de paridade etanol/gasolina favorvel

Objetivo 0185

Importaes de Gs Liquefeito de Petrleo GLP

Objetivo 0054

Importaes de leo diesel

Objetivo 0054

Importaes de Querosene de Aviao - QAV

Objetivo 0054

ndice de conformidade da qualidade dos combustveis

Objetivo 0553

Participao da agricultura familiar no Programa Nacional de

Produo e Uso do Biodiesel - PNPB

Objetivo 0185
Objetivo 0187 Ampliar e qualificar a participao da agricultura
familiar na cadeia produtiva do biodiesel.

Participao de biocombustveis na matriz brasileira de

combustveis automotivos

Objetivo 0185
Objetivo 0604

Produo de biodiesel

Objetivo 0185

Produo de etanol

Objetivo 0185

Taxa de exportao de derivados em relao s exportaes

do setor de petrleo

Objetivo 0054

Fonte: Anexo I, atualizado, do PPA 2012-2015

Os indicadores do programa esto em sintonia com os princpios e objetivos da Poltica

Energtica Nacional, listados no artigo 1 da Lei 9.478/1997, bem como com os assuntos que
constituem a rea de competncia do MME, nas alneas a e d do art. 6 da Lei 8.422/1992.
A partir dos objetivos relacionados com os indicadores pode-se inferir a relao entre os
resultados dos indicadores e a ao dos rgos e entidades pblicos do setor de petrleo, gs natural
e biocombustveis, de acordo com a Tabela Indicadores do Programa 2022 - Combustveis e objetivos
relacionados.
Conforme se observa da Tabela Indicadores do Programa 2022 - Combustveis, no h
indicadores na dimenso de economicidade e eficincia. A montagem de uma cesta que no
contemple aspectos de economicidade e de eficincia rene dados que levam a inferir que os
indicadores medem apenas os produtos ofertados coletividade, mas no medem os custos dos
resultados da ao governamental. A cesta deve viabilizar um monitoramento gerencial que permita
medir o custo dos insumos e os recursos alocados para as aes do programa.
Examine-se a meta Evitar o consumo de 650 milhes de litros de leo diesel por meio de aes
de eficincia energtica relativa ao Objetivo 0604. Sem um referencial de medio de custo podese alcanar a meta de reduo de consumo de 650 milhes de litros de leo diesel sem que tenha
293

decorrido necessariamente de aes de eficincia energtica e sim de um perodo de recesso

econmica, por exemplo.
Assim, o conjunto de indicadores do Programa 2022 - Combustveis tambm no se mostrou
equilibrado, pois a despeito de exprimir informaes quantitativas e qualitativas, no oferece uma
viso abrangente do desempenho do programa, no que concerne aferio do custo das aes
(economicidade), e em relao ao melhor aproveitamento dos insumos utilizados dos produtos
oferecidos sociedade (eficincia).
Anlise da adequao dos indicadores
A ausncia de indicadores de economicidade e de eficincia tambm leva a inferir a
inadequao da cesta, pois no dota os gerentes de informaes essenciais tomada de deciso a
respeito da adoo de alternativas mais econmicas na consecuo das polticas pblicas.
Anlise da economicidade (custo de produo) dos indicadores
A cesta atende ao critrio da economicidade, visto que todos os indicadores so resultantes de
medies e totalizaes realizadas por rgos e agncias governamentais, no havendo dispndio
especfico para a medio desses indicadores.
Concluso
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2022 Combustveis, quanto aos atributos de equilbrio e adequao
de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da
Portaria Segecex 33/2010.
Outras informaes relevantes
Em alinhamento com o indicador - ndice de conformidade da qualidade dos combustveis, que
est relacionado com o objetivo 0553 do programa (promover aes da poltica nacional de
combustveis com nfase na garantia do suprimento e na proteo dos interesses dos consumidores
quanto a preo, qualidade e oferta dos produtos), o Tribunal de Contas da Unio realizou em 2014,
auditoria operacional na Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP) para
conhecer e avaliar a forma de controle da qualidade dos combustveis lquidos automotivos em todo
o territrio nacional (Acrdo 615/2015-TCU-Plenrio).
O objetivo da fiscalizao foi verificar como a ANP atua no controle da qualidade dos
combustveis lquidos automotivos nos revendedores e distribuidores, analisando se os procedimentos
empregados pela Agncia so suficientes para garantir que os combustveis vendidos aos
consumidores atendem aos padres de qualidade estabelecidos.
O escopo da auditoria compreendeu todos os procedimentos necessrios ao controle da
qualidade da gasolina tipo C, do etanol (lcool hidratado) e do leo diesel com adio de biodiesel na
proporo estabelecida na legislao. O foco da auditoria, portanto, restringiu-se aos consumidores
automotivos na ponta da cadeia, aqueles que abastecem regularmente seus carros em postos de
combustveis (segmento de revenda) em todo o pas.
Segundo dados da Superintendncia de Abastecimento da ANP (SAB), atualmente no Pas,
existem mais de quarenta mil agentes econmicos atuantes na revenda varejista de combustveis
lquidos automotivos, e que esto sujeitos fiscalizao da Agncia.
294

No Brasil, a especificao dos combustveis estabelecida pela ANP, conforme a Lei

9.478/1997, determinando valores-limites para tais caractersticas, de modo a assegurar o
desempenho adequado. Tais especificaes esto contidas em portarias e resolues.
Alm de especificar os parmetros de cada combustvel, a Agncia tambm tem a incumbncia
de fiscalizar a qualidade dos combustveis de maneira geral, objetivando a proteo dos interesses
dos consumidores, ou seja, a adequao de tais produtos s especificaes anteriormente estipuladas
pela prpria Agncia. Ressalte-se que a no conformidade com os parmetros fixados no caracteriza
necessariamente a adulterao, considerando que esta, como o nome sugere, pressupe a ocorrncia
de dolo por parte do agente econmico.
Definio e informao dos principais combustveis lquidos automotivos comercializados no Pas
Combustvel

Definio e Informao

Gasolina A

Derivado do petrleo, abrange a gasolina produzida no Pas, a importada ou a formulada pelos

agentes econmicos autorizados pela ANP, isenta de componentes oxigenados e que atenda ao
regulamento tcnico da ANP Referncia Resoluo-ANP 57/2011 (comercializada ao
consumidor final na forma de gasolina premium).

Gasolina C

Constituda de gasolina A e lcool anidro combustvel, nas propores e especificaes definidas

pela legislao em vigor e que atenda ao regulamento tcnico da ANP. Referncia Resoluo-ANP
57/2011.

Etanol anidro

lcool etlico anidro combustvel, destinado mistura com a gasolina A para formulao de
gasolina C, sem prejuzo para os motores a gasolina, deve atender ao regulamento tcnico ANP
3/2011, institudo pela Resoluo ANP 7/2011 (no comercializado ao consumidor final).

Etanol hidratado

lcool etlico hidratado combustvel, consumido em motores desenvolvidos para este fim ou em
motores com tecnologia flexfuel, deve atender ao regulamento

leo diesel A

Combustvel produzido nas refinarias, nas centrais de matrias-primas petroqumicas e nos

formuladores, ou autorizados, sem adio de biodiesel, deve atender ao regulamento tcnico da
ANP 4/2013, institudo pela Resoluo ANP 50/2013 (no comercializado ao consumidor
rodovirio, pois se exige a adio de biodiesel).

leo diesel A S- 10

leo diesel A com teor de enxofre de 10 miligramas para cada 1.000.000 de miligramas do
produto, diz-se dez partes por milho (no comercializado ao consumidor rodovirio, pois se exige
a adio de biodiesel).

Diesel B6 S-10

leo diesel com teor de enxofre de dez partes por milho, com adio de biodiesel na proporo:
94% leo diesel e 6% biodiesel, conforme Medida Provisria 647/2014, que estabelece em 6% a
adio obrigatria de biodiesel ao leo diesel comercializado ao consumidor final a partir de
1/7/2014, e 7% a partir de 1/11/2014.

Fonte: elaborao prpria

O Programa de Monitoramento da Qualidade de Combustveis (PMQC) um programa de

monitoramento destinado ao levantamento de dados da qualidade dos principais combustveis
lquidos comercializados no Pas. Teve incio em 1998 e, com o tempo, foi se expandindo tanto
territorialmente quanto no escopo de produtos monitorados e quantidade de anlises realizadas. A
partir de 2005, passou a cobrir todo o Pas. Hoje regulamentado pela Resoluo ANP 8/2011,
estando sob a responsabilidade da Superintendncia de Biocombustveis e de Qualidade de Produtos
(SBQ).
O PMQC tem como principal objetivo construir uma base de dados, obtida por um sistema
de monitoramento de anlises das amostras coletadas em laboratrios prprios ou contratados, de
modo a se saber se os combustveis comercializados no Pas esto seguindo as especificaes de
qualidade.
As fiscalizaes executadas pela Superintendncia de Fiscalizao do Abastecimento (SFI)
buscam identificar a ocorrncia de adulteraes dos combustveis, podendo ser citadas, como exemplo, a
adio de solvente gasolina tipo C, a adio excessiva de etanol hidratado gasolina tipo C, a adio de
gua ao etanol e a comercializao de diesel com teor de enxofre proibido para a regio.

295

A associao do PMQC com a fiscalizao da SFI vem contribuindo para a reduo dos ndices
de no conformidades. Do incio do programa (1998), quando as mdias superavam 10%, passou-se,
na atualidade, para valores inferiores a 2%.
A ao fiscalizatria da ANP em todo o territrio nacional contribui sensivelmente para a
expectativa de controle dos agentes econmicos do mercado sujeitos ao objeto do programa
(revendedores e distribuidores) e vai ao encontro das premissas da poltica energtica insculpida na
Lei 9.847/1999, no que tange defesa dos interesses dos consumidores, principalmente aqueles que
esto no varejo, quanto qualidade dos combustveis.
Em complementao s aes da SFI, a ANP tambm executa aes especiais de
fiscalizaes, em conjunto com outros rgos e instituies, denominadas de foras tarefa. Tratamse de parcerias estabelecidas pela ANP com diversos entes da administrao pblica, tais como:
Polcia Civil, Secretarias de Estado da Fazenda, Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e
Tecnologia (Inmetro), Instituto de Pesos e Medidas (IPEM), Departamento de Polcia Rodoviria
Federal (DPRF), Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Ministrios Pblicos dos
Estados e Autarquia de Proteo e Defesa do Consumidor (Procon), Corporaes de Bombeiros, entre
outros.
As foras tarefa so aes pontuais realizadas em localidades e datas especficas conforme
planejamento prvio entre a ANP e demais entes participantes. Tem carter estratgico e efeito de
fiscalizao ostensiva nos agentes econmicos.
A concluso da auditoria consignou como ponto de fraqueza identificado a ausncia da
realizao de inspees de fiscalizao durante os finais de semana, situao de incentivo para agentes
mal intencionados, na medida em que se tem a certeza de que no haver visita de fiscal da ANP ou
de agente conveniado nesse perodo.
Tambm registrou-se a presena de mecanismos de adulterao metrolgica e outras formas
de burla da fiscalizao que j so de conhecimento dos rgos fiscalizadores, principalmente do
Inmetro, em razo de sua atribuio no controle da acurcia dos equipamentos de medio nos postos
de combustveis, os quais esto atentos quanto a evoluo de tais prticas de concorrncia desleal,
que tambm causam prejuzo ao consumidor final.
No que respeita realizao das foras tarefa, estas tm contribudo para o aumento da
expectativa de controle entre os agentes revendedores, pelo impacto que proporciona a partir da
salutar parceria entre os rgos e instituies, federais e locais, enriquecendo as informaes de
suporte aos trabalhos de fiscalizao da ANP. A evoluo do planejamento desses trabalhos tambm
poder impactar positivamente os resultados das aes das foras tarefa.
O PMQC mostrou-se um programa bem sucedido podendo ter o seu aproveitamento
aperfeioado na medida em que se integre melhor com a rea de fiscalizao. A inteligncia aplicada
fiscalizao pode subsidiar o aperfeioamento da amostragem realizada no mbito do PMQC,
utilizando-se critrios que considerem riscos de no conformidades e melhorem a sincronia da coleta
de amostras com a atuao do setor de fiscalizao.
O panorama geral constatado foi de que o controle sobre a qualidade dos combustveis avanou
consideravelmente nos ltimos quinze anos, propiciando indicadores de no conformidade
relativamente baixos, e de que as aes de fiscalizao da ANP em conjunto com o PMQC contribuem
para o estabelecimento da expectativa de controle frente aos agentes econmicos atuantes ao final da
cadeia de valor do petrleo.

296

4.2.15 Programa Temtico 2025 Comunicaes para o Desenvolvimento, a Incluso e

a Democracia
O programa em tela est associado funo governamental Comunicaes no PPA 2012-2015.
Suas aes esto a cargo do Ministrio das Comunicaes (MC), da Agncia Nacional de
Telecomunicaes (Anatel), da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) e das
Telecomunicaes Brasileiras S/A. (Telebras).
Em 2014, a dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais) do programa foi de R$
856,3 milhes, dos quais foram liquidados R$ 425,9 milhes, o que representa 49,7% da dotao
atualizada.
Esse programa abrange cinco objetivos, os quais esto relacionados na tabela a seguir:
N

Descrio do Objetivo

0751

Expandir a infraestrutura e os servios de comunicao social eletrnica, telecomunicaes e servios postais,

promovendo o acesso pela populao e buscando as melhores condies de preo, cobertura e qualidade

0752

Promover o uso de bens e servios de comunicaes, com nfase nas aplicaes, servios e contedos digitais criativos
para potencializar o desenvolvimento econmico do Pas

0753

Estimular a diversidade, a pluralidade e a competio entre meios e agentes da rea das comunicaes por meio da
reviso do arcabouo regulatrio e de aes que busquem oferecer o maior nmero possvel de fontes de informao
aos brasileiros

0754

Promover o desenvolvimento da cadeia produtiva brasileira das comunicaes e sua insero internacional a partir do
fomento pesquisa, ao desenvolvimento e inovao e do estmulo ao uso de bens e servios com tecnologia nacional

0964

Ampliar e fortalecer o Sistema Pblico de Comunicao e Radiodifuso, buscando universalizar o acesso da populao
programao complementar e diversificada de natureza educativa, artstica, cultural, informativa, cientfica e
promotora da cidadania

Fonte: Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop).

Desses objetivos, foram selecionados os de nmeros 0751 e 0753 para anlise, devido a sua
relevncia para a rea de Comunicaes.
O Objetivo 0751 est relacionado, essencialmente, expanso da infraestrutura e dos servios
de internet banda larga (tanto fixa quanto mvel), de telefonia mvel (pessoal e especializada), de
radiodifuso (rdio e televiso), de televiso por assinatura, bem como dos servios postais. Para o
exerccio de 2014, a execuo oramentria (valores liquidados) foi de R$ 134,8 milhes, conforme
Prestao de Contas da Presidncia da Repblica (PCPR/2014).
Por sua vez, o Objetivo 0753 est relacionado a execuo de aes no sentido de modernizar o
ambiente regulatrio e de planejar o processo de outorga dos servios de comunicao social
eletrnica (radiodifuso) com foco na sua massificao, visando a sua universalizao, e na
diversidade de meios e agentes. Para o exerccio de 2014, sua execuo oramentria (valores
liquidados) foi de R$ 119,1 milhes, conforme PCPR/2014.
Cada objetivo desdobrado em metas, as quais so alcanadas mediante a execuo de um
conjunto de iniciativas, que so aes governamentais de entrega de obras, bens e servios pblicos
sociedade.
As subsees seguintes cuidaro especificamente do exame de indicadores, metas e cesta de
indicadores relacionados ao programa temtico em comento.
Anlise dos Indicadores
O PPA 2012-2015 definiu uma cesta de 25 indicadores de desempenho para fins de
monitoramento e avaliao da gesto do Programa Temtico 2025. Para anlise desse tpico, buscouse selecionar os indicadores mais relevantes e que tivessem relao com os Objetivos 0751 e 0753.

297

Assim, foram escolhidos dez indicadores, os quais esto relacionados na tabela seguir:
Indicadores Selecionados para Anlise
Valor de Referncia
PPA

Valor Informado
PCPR 2014

Data

ndice (a)

Data

ndice (b)

Variao %
= [(b/a)-1]
x100

ECT

31/07/10

95,5

31/12/14

93,20

(2,40)

ECT

31/12/10

75,48

31/12/14

86,25

14,26

Nmero de
usurios de
internet com
acesso banda
larga e discado

unidade

Cetic.br

31/12/09

67.900.000

05/08/14

103.501.373,7

52,43

Percentual da
populao com
acesso
radiodifuso
pblica terrestre

EBC

30/6/11

25

31/12/14

85,52

242,08

Percentual da
populao com
cobertura de
telefonia mvel

Nic.br e
Cetic.br

31/7/10

75

26/06/2014

82

9,33

Percentual de
domiclios com
acesso internet

Cetic.br

30/11/10

27

26/06/2014

43

59,25

Percentual de
domiclios do pas
com acesso fixo
internet banda
larga rea rural

Cetic.br

31/12/08

26/06/2014

15

400

Percentual de
domiclios do pas
com acesso fixo
internet banda
larga rea
urbana

Cetic.br

31/12/08

23,4

26/06/2014

48

105,12

Percentual de
escolas pblicas
com internet
banda larga

MEC

30/4/11

37,24

31/12/2014

42,86

15,09

Preo mensal
mdio do acesso
internet em
relao renda
mdia no Pas

IBGE/PNAD

31/3/11

31/03/2011

0,00

Unidade
Medida

Fonte de
Informao

Satisfao com os
servios postais

Taxa de distritos
com populao
igual ou superior
a 500 habitantes
com atendimento
postal bsico

Indicador

Fonte: Prestao de Contas da Presidncia da Repblica 2014

Realizou-se anlise qualitativa dos indicadores de desempenho supramencionados, constantes

da Prestao de Contas da Presidncia da Repblica (PCPR/2014), com o propsito de verificar, de
acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria
Segecex 33/2010, o atendimento s dimenses de relevncia, suficincia, validade e confiabilidade.
Do exame, diversos registros foram apontados, como se observa a seguir.
O indicador Taxa de distritos com populao igual ou superior a 500 habitantes, com
atendimento postal bsico alcanou o percentual de 86,25 em 2014. A ECT informou que os dados
298

coletados para elaborao do indicador no estavam isentos de erros de medio e transcrio, no

sendo garantida a completa exatido, porque a coleta de dados realizada mediante processos
manuais, todavia consignou que o acompanhamento do indicador feito por auditagens peridicas e
por crticas da sociedade.
Verifica-se que a coleta de dados, especialmente as etapas de medio e transcrio das
informaes, por ser a base daquilo que est se propondo medir e/ou informar, uma das principais
fases do processo de utilizao de um indicador, a qual merece ateno especial pelos seus executores.
Assim, entende-se que as informaes consignadas pelo referido indicador no atende aos
atributos de relevncia e suficincia (acessibilidade) e validade e confiabilidade (credibilidade).
O indicador Preo mensal mdio de acesso internet em relao renda mdia no Pas
registra o percentual de 5% em 2014. Esse mesmo percentual foi consignado para os exerccios de
2011 e 2013. Para 2012, o ndice foi de 6,1%.
Verifica-se que esses percentuais no refletem a realidade atual porque foram apurados em
31/3/2011 e repetidos nos exerccios seguintes. A partir desta data, a renda mdia do brasileiro
aumentou e o preo mensal de acesso internet reduziu-se devido a maior competio de agentes no
mercado e elevao do nmero de usurios, entre outros fatores.
Por isso, entende-se que as informaes fornecidas pelo referido indicador no atendem aos
atributos relevncia e suficincia (acessibilidade e tempestividade).
O indicador Percentual de domiclios com acesso internet apresentou percentuais de 27%,
38% e 40% nos exerccios de 2012 a 2014, respectivamente, entretanto, estes dados no condizem
com a realidade, dado que, na pesquisa que resultou nos referidos percentuais, no foram computados
os acessos internet realizados via celular e tablet, mas somente de domiclios que continham
computadores de mesa (desktop) ou portteis (laptop e notebook).
Dessa forma, considerando que o indicador, ao no refletir sua descrio, subestima as
informaes prestadas, entende-se que ele no atende aos atributos de relevncia e suficincia
(representatividade e objetividade).
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia ou a validade e conformidade
dos indicadores analisados do Programa Temtico 2025 - Comunicaes para o Desenvolvimento, a
Incluso e a Democracia, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de
qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo dos seguintes: Preo mensal mdio de
acesso internet em relao renda mdia no Pas (relevncia e suficincia); Percentual de domiclios
com acesso internet (relevncia e suficincia); e Taxa de distritos com populao igual ou superior
a 500 habitantes, com atendimento postal bsico (relevncia e suficincia e validade e confiabilidade).
Anlise das Metas
O PPA 2012-2015, visando a implementar o Programa Temtico 2025, estabeleceu dezessete
metas para o Objetivo 0751 e nove para o Objetivo 0753, de modo a fomentar, desenvolver e
consolidar as comunicaes no pas em 2014.
Com vistas anlise desse tpico, selecionou-se as metas mais relevantes, conforme tabela a
seguir:

299

Metas Selecionadas para Anlise

Descrio da Meta

Unidade de
Medida

Meta realizada
PCPR (acumulada)

Meta
Prevista
2012-2015
(f)

2012

2013

2014 (g)

% da meta
2012-2015
Fonte de
realizada Informao
(h)=(g)/(f)

Objetivo 0751
Atender 100% dos distritos com
populao igual ou superior a 500
habitantes, com atendimento postal

100

69,33

80,10

86,25

86,25

ECT

Alcanar 100% de satisfao com

os servios

100

90,00

90,00

93,20

93,20

ECT

Atender todas as escolas pblicas

rurais com internet banda larga

100

0,00

0,00

11,00

11,00

STE

Chegar a 42 milhes de domiclios

com internet banda larga de
qualidade por meio do Programa
Nacional de Banda Larga (PNBL)

Milhes de
Domiclios

42

16,13

25,33

27,62

65,76

STE

Cobrir 91,5% da populao

brasileira com o servio de
telefonia mvel

91,50

90,00

80,00

82,00

Pelo menos 2% dos habitantes com

acesso internet banda larga em
95% dos municpios

95,00

84,00

90,27

91,02

95,81%

STE*

89,62

STE

Objetivo 0753
100% de entidades radiodifusoras
fiscalizadas em um intervalo de 4
anos

100

17,00

56,00

77,70

77,70

SCE*

48% dos municpios com pelo

menos uma emissora de
radiodifuso sonora outorgada,
exceto aquelas com fins
exclusivamente educativos ou
comunitrios

48

40,18

40,43

40,41

84,19

SCE

65% dos municpios com pelo

menos uma emissora de televiso
outorgada (geradora ou
retransmissora)

65

57,14

57,27

58,98

90,74%

SCE

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014. (*) STE - Secretaria de Telecomunicaes e
SCE - Secretaria de Servios de Comunicao Eletrnica (SCE), ambas do MC.

Realizou-se anlise qualitativa das metas supramencionadas, constantes na Prestao de Contas

da Presidncia da Repblica (PCPR/2014), com o propsito de verificar, de acordo com as Normas
de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade previstos na Portaria Segecex 33/2010, o
atendimento s dimenses de relevncia, suficincia, validade e confiabilidade. Do exame, apontamse diversos registros, a seguir comentados.
Objetivo 0751
A Meta Atender todas as escolas pblicas rurais com Internet Banda Larga alcanou o
resultado de 11% em 31/12/2014. Sobre cumprimento de metas, informaes foram solicitadas ao
MC e Anatel, tendo esta ltima informado que o MC responderia todos os questionamentos
levantados pelo TCU, em razo de as requisies terem sido idnticas.
O MC, ao comentar acerca da realizao desta meta, informou que a Anatel, mediante art. 19,
incisos IX, X e XI, da Lei 9.472/1996, seria a entidade com competncia legal para monitor-la, ou
seja, fornecer os dados pleiteados por esta Corte de Contas. Apesar disso, forneceu todas as
informaes que estavam ao seu alcance.

300

Registrou que existem obstculos para o cumprimento desta meta, uma vez que muitas escolas
rurais no tm energia eltrica e nem recursos de tecnologia da informao (TI), condies bsicas
para que as escolas tenham acesso internet.
O MC informou, ainda, que o banco de dados da Anatel apontava, em 31/12/2014, a existncia
de 5.733 escolas rurais conectadas internet, no entanto, verificou que, na PCPR, o quantitativo era
de 7.231 (posio de15/7/2014), ou seja, 26% mais.
Levando-se em conta que o dado da Anatel, entidade responsvel pelo monitoramento, seja o
correto, o percentual de realizao da meta em anlise seria de 8,7% e no 11%, conforme constou
das contas, uma vez que existe um universo aproximado 65.736 escolas rurais a serem beneficiadas.
Diante dessa inconsistncia, observa-se que a metodologia de clculo de realizao da meta
necessita de ajustes e aperfeioamento, pois no reflete o momento atual.
Por conseguinte, entende-se que o resultado da meta em anlise no atende aos atributos de
relevncia e suficincia (mensurabilidade) e validade e confiabilidade (credibilidade).
A Meta Chegar a 42 milhes de domiclios com Internet Banda Larga de qualidade, por meio
do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL), atingiu percentual de realizao de 27,62% em
31/12/2014, no entanto esse ndice apresenta limitaes, uma vez que, na PCPR/2014, parte relativa
Anlise Situacional da Meta, constam informaes de que, no resultado atingido, no se levou
em considerao os acessos internet via celular ou tablet, o que fragiliza a informao prestada,
dado que o percentual est subestimado.
A referida limitao tambm foi mencionada pelo MC, o qual informou que o percentual de
realizao da meta no mede precisamente a penetrao domiciliar da banda larga porque ignora
acessos em banda larga realizados por meio de smartphones, tablets e outros equipamentos
eletrnicos.
Embora gestes estejam sendo empreendidas entre o Ministrio das Comunicaes e o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), fonte da pesquisa, no sentido de sanar a inconsistncia
a partir de 2015, o percentual de execuo da meta no representa a realidade at o momento.
Por conseguinte, entende-se que o resultado da meta em anlise no atende aos atributos de
relevncia e suficincia (adequao - alinhamentos aos objetivos) e validade e confiabilidade
(credibilidade).
A Meta Atingir, pelo menos, 2% dos habitantes com acesso internet banda larga em 95% dos
municpios atingiu o percentual de realizao de 82% das cidades em 31/12/2014, todavia, a
pesquisa que deu origem ao resultado, conforme comentrios na PCPR/2014, parte relativa Anlise
Situacional da Meta, levou em considerao o nmero de domiclios particulares que acessa a
internet pela banda larga e no o nmero de habitantes, conforme define a meta, o que torna o
resultado inadequado.
Verificou-se, ainda, na PCPR/2014, que a pesquisa realizada considerou somente os habitantes
que possuam banda larga fixa por microcomputador e notebook, deixando os que tinham acesso
internet via banda mvel (celulares e tablets e outros instrumentos) de fora, o que invalidou totalmente
o resultado alcanado.
Dessa forma, considerando que o percentual de realizao da meta no reflete a realidade, no
sendo til tomada de deciso pelo governo, entende-se que o resultado encontrado no atende aos
atributos de relevncia e suficincia (especificidade e adequao) e validade e confiabilidade
(credibilidade).

301

Objetivo 0753
A Meta que prev atingir 65% dos municpios com pelo menos uma emissora de televiso
outorgada (geradora ou retransmissora) alcanou o percentual de 58,98% (3.282) no exerccio de
2014, contudo, de acordo com a prpria PCPR/2014, parte relativa Anlise Situacional da Meta,
a pesquisa que gerou o resultado somente computou as emissoras de televiso analgicas, excluindo
as emissoras exclusivamente digitais, o que distorce o ndice obtido, visto que, em 31/12/2014,
29,54% (1.644) dos municpios j possuam, ao menos, uma emissora de TV Digital outorgada.
Cabe ressaltar que, de acordo com o Decreto 8.061/2013, foi estabelecido que, a partir de
31/8/2013, no seria mais possvel a outorga de canais analgicos. Nesse sentido, o Ministrio das
Comunicaes expediu as Portarias/MC 477, de 20/6/2014, e 481, de 9/7/2014, que estabeleceram
cronograma de desligamento do sinal analgico de televiso.
Assim, por no refletir a descrio da meta, entende-se que o resultado encontrado no atende
aos atributos de relevncia e suficincia (adequao) e validade e confiabilidade (credibilidade).
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia ou a validade e confiabilidade
das metas analisadas dos Objetivos 0751 e 0753, componentes do Programa Temtico 2025, de acordo
com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria
Segecex 33/2010, exceo das seguintes: Atender todas as escolas pblicas rurais com Internet
Banda Larga (relevncia e suficincia e validade e confiabilidade); Chegar a 42 milhes de
domiclios com Internet Banda Larga de qualidade, por meio do Programa Nacional de Banda Larga
(relevncia e suficincia e validade e confiabilidade); Atingir, pelo menos, 2% dos habitantes com
acesso internet banda larga em 95% dos municpios (relevncia e suficincia e validade e
confiabilidade); e Atingir 65% dos municpios com, pelo menos, uma emissora de televiso
outorgada (relevncia e suficincia e validade e confiabilidade).
Cesta de Indicadores
A cesta de indicadores do Programa Temtico 2025 - Comunicaes para o Desenvolvimento,
a Incluso e a Democracia, composta por 25 indicadores, os quais esto alinhados com os Objetivos
e Metas do programa, bem como a viso, misso e valores estratgicos definidos pelos MC, Anatel,
Telebrs e ECT para o setor.
As informaes prestadas pelos indicadores esto voltadas indistintamente para os Servios de
Telefonia Fixa, Telefonia Celular, Banda Larga, TV por Assinatura, Rdio, TV, Incluso Digital e
Servios Postais.
A seguir, realiza-se anlise da cesta de indicadores com relao aos atributos foco, equilbrio
adequao e economicidade.
Foco (alinhamento dos indicadores com as metas e objetivos)
Observou-se concentrao dos indicadores no Objetivo 0751, que prev a expanso da
infraestrutura e dos servios de comunicao social eletrnica (TV e Rdio), de telecomunicaes
(telefonia fixa e mvel, internet, TV por assinatura etc) e dos servios postais.
Esse objetivo possui 20 dos 25 indicadores do programa e entre seus principais indicadores
esto: percentual da populao com cobertura de telefonia mvel, percentual de domiclios com
acesso internet, percentual de escolas pblicas com acesso internet, proporo de domiclios com
computador e satisfao com os servios postais.
302

No existe uma regra para definir o nmero de indicadores por objetivo ou meta porque ele
depende da complexidade do resultado a ser medido e da disponibilidade de recursos para o
monitoramento e avaliao. No entanto, uma concentrao de indicadores pode provocar trabalho
excessivo com relao aos benefcios por ele gerados, alm de aumentar a possibilidade de os gestores
no os utilizarem na tomada de decises. Em sentido inverso, os Objetivos 0752, 0753, 0754 e 0964
apresentam poucos indicadores (recomendvel pela legislao), o que torna mais fcil o
comprometimento do gestor para a melhoria do desempenho.
Assim, em que pese existir concentrao dos indicadores no Objetivo 0751, existe um
alinhamento dos indicadores com as metas e objetivos do Programa 2025.
Equilbrio (viso qualitativa dos indicadores e dimenses de desempenho)
A cesta de indicadores possui 20% (5) dos seus ndices direcionados aferio da qualidade
dos servios colocados disposio da populao, sendo um ligado rea postal (satisfao com os
servios postais) e quatro de telecomunicaes (nmero mdio de reclamaes por ms do Servio
de Comunicao Multimdia; nmero mdio de reclamaes por ms Servio Mvel Pessoal;
nmero mdio de reclamaes por ms Servio de Telefonia Fixa Comutada e nmero mdio de
reclamaes por ms Servio de TV por Assinatura).
No entanto, no foi evidenciado nenhum indicador ligado rea de radiodifuso (TV aberta,
TV Digital e Rdios comercial, comunitria, educativa, etc).
Verificou-se, tambm, que quase a totalidade dos indicadores est voltada para as dimenses de
desempenho relativas eficcia e efetividade, o que permite medir, respectivamente, se as metas
esto sendo atingidas em um determinado perodo de tempo e se os resultados de uma interveno
(programa) esto alcanando os impactos esperados.
Como exemplo desses indicadores, tem-se: percentual da populao com cobertura de telefonia
mvel, percentual de domiclios com acesso internet, proporo de domiclios com computador,
percentual de municpios com mais de uma emissora de radiodifuso outorgada, exceto rdio
comunitria, satisfao com os servios postais e nmero mdio de reclamaes por ms do Servio
Mvel Pessoal.
Todavia, no foi constatada a presena de indicadores de desempenho relacionados dimenso
economicidade, que permite aferir se os custos dos produtos (bens e servios) colocados disposio
da populao esto sendo adequados, bem como da dimenso eficincia, que mede a relao entre os
produtos gerados por uma atividade e os custos dos insumos nela empregados. A exceo ocorreu em
relao ao indicador (de eficincia) preo mensal mdio do acesso internet em relao renda
mdia no pas, que apresentou percentual de 5% em 2014.
Essa ausncia no permite o conhecimento do custo mdio, por exemplo, das ligaes
realizadas via telefone fixo e celular, de implantao de internet banda larga por regio, municpio,
domiclio (urbano e rural) e escola pblica do pas, de implantao de TV digital e de acesso
radiodifuso (TV e rdio) pblica, por municpio.
Assim, a no elaborao desses indicadores e dos de qualidade impedem que os rgos e
entidades que implementam o Programa Temtico 2025 verifiquem se as metas e objetivos
estabelecidos esto sendo atingidos de acordo com os custos e a qualidade aceitveis ou se necessitam
de correes.

303

Adequao (interesse do governo e sociedade nos indicadores)

As informaes prestadas pela cesta dos 25 indicadores do programa so teis ao governo,
especialmente aos rgos e entidades vinculados funo governamental Comunicaes, como
tambm a populao em geral.
No mbito do governo, os indicadores so importantes, em essncia, porque: contribuem para
a transparncia sobre como os recursos pblicos esto sendo usados e os resultados alcanados;
permitem o controle da evoluo de estratgias de desenvolvimento das Comunicaes e de sua
compatibilidade como os objetivos definidos; proporcionam informaes sobre a efetividade do
programa no alcance dos seus objetivos; proporcionam ao governo informaes sobre o sucesso,
falhas e tendncias futuras dos programas governamentais; e possibilitam a avaliao do impacto das
medidas governamentais e o ajuste de aes de gerenciamento.
Na esfera da sociedade, os indicadores so relevantes porque permitem a populao avaliar se
os objetivos e metas estabelecidos esto sendo alcanados. Alm disso, do transparncia as aes
desenvolvidas pelo governo, fortalecem e ampliam a noo de cidadania e incentivam o controle
social sobre os atos de gesto.
Economicidade (relao custo x benefcio dos indicadores)
Constatou-se que no h custo adicional de elaborao de treze indicadores para os rgos e
entidades do Programa 2025, porque so construdos por outros rgos ou instituies como o caso
do Associao Brasileira da Indstria Eltrica e Eletrnica (ABINEE), Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE/Pnad), Centro Regional de Estudos para o Desenvolvimento da
Sociedade da Informao (Cetic.br), Empresa Brasil de Comunicao (EBC), Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea) e Ministrio da Educao (MEC).
Para os indicadores elaborados pelo MC, Anatel e Correios, praticamente no h custo para sua
preparao, porque os dados so extrados, em sua maioria, dos respectivos bancos de dados j
disponveis.
Por conseguinte, observa-se que o custo de elaborao e operao desses indicadores
compatvel com a utilidade da informao obtida.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que trata do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada no Programa Temtico 2025 Comunicaes para o Desenvolvimento, a Incluso e a
Democracia, quanto ao atributo equilbrio, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com
os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.

4.2.16 Programa Temtico 2033 - Energia Eltrica

O programa Energia Eltrica orienta as aes governamentais que se destinam a desenvolver
bens e servios no setor eltrico, contemplando o planejamento e a implementao de obras e
equipamentos de gerao, de transmisso e de distribuio de energia eltrica, que venham a
contribuir para o equilbrio, a complementariedade e a diversificao da matriz eltrica brasileira.
Para o quadrinio 2012-2015, o programa prev investimentos da ordem de R$ 170 bilhes,
sendo R$ 49,5 bilhes no ano 2014. Da dotao prevista no oramento fiscal e da seguridade social
(R$ 1,1 milho), foram executados apenas R$ 216,2 mil (19,9%). Dos cerca de R$ 9 bilhes previstos
no oramento de investimentos das estatais, foram executados R$ 6,7 bilhes (74,7%).

304

Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no Relatrio
sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
De acordo com o Anexo I, atualizado, do PPA 2012-2015, o programa 2033 possui 18
indicadores, listados na tabela a seguir.
Indicadores do Programa 2033 - Energia Eltrica
Indicador

Unidade de
Medida

Valor de Referncia PPA

Data
ndice (a)

Natureza do
indicador

Capacidade Instalada de Gerao de Energia

Eltrica.

MW

25/5/2011

114.858,46

Eficcia

Capacidade instalada de gerao Hidrulica

MW

31/12/2011

82.458,03

Eficcia

Capacidade instalada de gerao Renovveis

MW

31/12/2011

10.300,93

Eficcia

Capacidade instalada de gerao Termeltricas

MW

31/12/2011

24.357,77

Eficcia

DEC - Durao Equivalente de Interrupo por

Unidade Consumidora

hora por ano

31/12/2010

18,35

Eficincia

FEC - Frequncia Equivalente de Interrupo por

Unidade Consumidora

unidade por
ano

31/12/2010

11,29

Eficincia

km

31/12/2011

105.768,00

Eficcia

MVA

31/12/2011

261.642,00

Eficcia

Rede Bsica do SIN - Linhas de Transmisso

Rede Bsica do SIN Transformao
Tarifa Mdia de Fornecimento de Energia Eltrica

R$/MWh

30/4/2011

272,41

Efetividade

Taxa de Importao de Energia Eltrica

31/1/2011

7,80

Eficcia

Taxa de Participao das Fontes primrias na

Matriz Eltrica - Biomassa

31/1/2011

6,42

Eficcia

Taxa de Participao das Fontes primrias na

Matriz Eltrica - Carvo Mineral

31/1/2011

1,58

Eficcia

Taxa de Participao das Fontes primrias na

Matriz Eltrica - Elica

31/1/2011

0,75

Eficcia

Taxa de Participao das Fontes primrias na

Matriz Eltrica - Gs

31/1/2011

10,57

Eficcia

Taxa de Participao das Fontes primrias na

Matriz Eltrica - Hidrulica

31/1/2011

65,53

Eficcia

Taxa de Participao das Fontes primrias na

Matriz Eltrica - Petrleo

31/1/2011

5,71

Eficcia

Taxa de Participao das Fontes primrias na

Matriz Eltrica - Urnio

31/1/2011

1,63

Eficcia

Taxa de Universalizao do Acesso Energia

Eltrica

31/12/2009

98,91

Equidade

Conforme a concepo do plano plurianual vigente, os indicadores tm valor de referncia, mas

no possuem metas anuais, nem metas a serem atingidas ao final do PPA, ou seja, em 31/12/2015.
Esses valores de referncia possibilitam o acompanhamento da evoluo dos indicadores durante a
vigncia do PPA. Entretanto, a ausncia de metas, previamente definidas, prejudica a validade dos
indicadores para o planejamento das aes do setor eltrico.
De acordo com anlise realizada pelo TCU, dos dezoito indicadores considerados, apenas dez
possuem relao com os objetivos do programa, conforme mostrado na tabela a seguir. Os outros oito
indicadores no possuem relao com os objetivos e as metas do programa temtico. Por no estarem
relacionados s metas de aes em execuo, tais indicadores sinalizam apenas aspectos relacionados
oferta de servios sociedade, mas no medem o resultado de ao governamental no mbito do
programa em anlise.

305

Indicadores do programa 2033 e objetivos relacionados

Indicador

Objetivo correspondente

Capacidade Instalada de Gerao de

Energia Eltrica

Objetivo: 0034 - Planejar o atendimento das demandas futuras de energia eltrica

para orientar o desenvolvimento do setor.

Capacidade instalada de gerao

Hidrulica

Objetivo: 0019 - Aproveitar o potencial de gerao de energia eltrica a partir da

fonte hdrica com modicidade tarifria.

Capacidade Instalada de Gerao

Renovveis

Objetivo: 0025 - Aproveitar o potencial de gerao de energia eltrica a partir de

fontes alternativas e renovveis.

Capacidade Instalada de Gerao

Termeltricas

Objetivo: 0023 - Utilizar as fontes trmicas para gerao de energia eltrica,

contribuindo para o equilbrio, complementariedade e diversificao da matriz
eltrica.

DEC - Durao Equivalente de

Interrupo por Unidade Consumidora
FEC - Frequncia Equivalente de
Interrupo por Unidade Consumidora

Objetivo: 0437 - Promover a manuteno das instalaes de gerao e de

transmisso de energia eltrica, visando a confiabilidade e a segurana do sistema;
Objetivo: 0436 - Ampliar, reforar e manter os sistemas de distribuio de energia
eltrica, incluindo a gerao nos sistemas isolados;
Objetivo: 0029 - Monitorar, acompanhar e avaliar permanentemente a continuidade
e a segurana do suprimento eletroenergtico, os processos de comercializao e a
implementao da poltica tarifria em todo o territrio nacional.

Rede Bsica do SIN - Linhas de

transmisso
Rede Bsica do SIN Transformao

Objetivo: 0036 - Expandir o Sistema Interligado Nacional (SIN), para o pleno

atendimento ao mercado, para a integrao dos novos empreendimentos de gerao
de energia eltrica e para a extenso a todas capitais brasileiras;
Objetivo: 0037 - Implementar os reforos e as melhorias necessrias s instalaes
de gerao e transmisso, adequando-as s necessidades de atendimento ao mercado,
conforme planejamento da expanso e da operao do sistema.

Tarifa Mdia de Fornecimento de Energia

Eltrica

Objetivo: 0047 - Aprimorar a qualidade do fornecimento e zelar pela modicidade

dos preos dos servios de energia eltrica para a sociedade;
Objetivo: 0048 - Estimular medidas de eficincia energtica, que contribuam para a
otimizao da transmisso, da distribuio e do consumo de energia eltrica.

Taxa de Importao de Energia Eltrica

No h objetivo relacionado a este indicador.

Taxa de Participao das Fontes Primrias

na Matriz Eltrica - Hidrulica

No h objetivo relacionado a este indicador.

Taxa de Participao das Fontes Primrias

na Matriz Eltrica - Biomassa

No h objetivo relacionado a este indicador.

Taxa de Participao das Fontes Primrias

na Matriz Eltrica - Carvo Mineral

No h objetivo relacionado a este indicador.

Taxa de Participao das Fontes Primrias

na Matriz Eltrica - Elica

No h objetivo relacionado a este indicador.

Taxa de Participao das Fontes Primrias

na Matriz Eltrica - Gs

No h objetivo relacionado a este indicador.

Taxa de Participao das Fontes Primrias

na Matriz Eltrica - Petrleo

No h objetivo relacionado a este indicador.

Taxa de Participao das Fontes Primrias

na Matriz Eltrica - Urnio

No h objetivo relacionado a este indicador.

Taxa de Universalizao do Acesso

Energia Eltrica

Objetivo: 0045 - Universalizar o acesso energia eltrica.

Por outro lado, todos os indicadores do programa esto relacionados com os princpios e os
objetivos da Poltica Energtica Nacional, listados no art. 1 da Lei 9.478/1997, bem como com os
assuntos que constituem a rea de competncia do MME, nas alneas a e d do art. 6 da Lei
8.422/1992.

306

Anlise de equilbrio da cesta de indicadores

Conforme se observa da tabela Indicadores do Programa 2033 Energia Eltrica, dos dezoito
indicadores, h quatorze de eficcia, dois de eficincia, um de efetividade e um de equidade. No h
indicadores na dimenso economicidade.
A predominncia de indicadores de eficcia, aliada baixa representatividade das dimenses
efetividade, equidade e eficincia, e a ausncia de indicadores de economicidade, pode indicar a
ateno do rgo para quantificar resultados sem, contudo, demonstrar preocupao com o alcance e
com a justia social de suas aes, bem como com o aproveitamento racional dos insumos e com a
aferio e a comparao de custos.
Portanto, o conjunto de indicadores do Programa 2033 no equilibrado, pois, a despeito de
exprimir informaes quantitativas e qualitativas, d pouca nfase efetividade, equidade,
eficincia e no oferece uma viso do desempenho do programa, no que concerne aferio do custo
das aes (economicidade).
Entretanto, positiva a existncia de um indicador de equidade (Taxa de Universalizao do
Acesso Energia Eltrica) que visa a informar a respeito do alcance do atendimento da populao
brasileira pelo servio pblico essencial de distribuio de energia eltrica.
Anlise da adequao dos indicadores
A ausncia de indicadores de economicidade tambm se reflete na anlise do critrio de
adequao da cesta, pois no dota os gerentes de informaes essenciais tomada de deciso a
respeito da adoo de alternativas mais econmicas na consecuo das polticas pblicas.
Anlise da economicidade (custo de produo) dos indicadores
A cesta atende ao critrio da economicidade, visto que todos os indicadores so resultantes de
medies e totalizaes realizadas por rgos e agncias governamentais, no havendo dispndio
especfico para a medio desses indicadores.
Concluso
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2033 Energia Eltrica, quanto aos atributos de equilbrio e
adequao de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade
constantes da Portaria Segecex 33/2010.

4.2.17 Programa Temtico 2048 Mobilidade Urbana e Trnsito

O programa em comento obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos
adicionais) de R$ 2,5 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 602,6 milhes, o que representa 24%
da dotao atualizada.
Os objetivos do programa esto listados a seguir:
Objetivos do Programa 2048 Mobilidade Urbana e Trnsito
Objetivo

Descrio do Objetivo

0574

Requalificar, implantar e expandir sistemas de transportes pblicos coletivos, induzindo a promoo da integrao modal,
fsica e tarifria de forma sustentvel e amplamente acessvel

307

Objetivo
0577
0578
0580
0581

0584

0591
0592

Descrio do Objetivo
Dotar as cidades-sede da Copa do Mundo de Futebol 2014 de sistemas de mobilidade urbana que conectem os polos
geradores de viagens do evento, com nfase no legado e na integrao entre aeroportos, estdios, reas centrais e de
hotelaria
Pavimentar e qualificar vias urbanas de regies de baixa renda com adensamento populacional e infraestrutura deficiente
Apoiar sistemas de transportes no motorizados integrados aos sistemas de transporte pblico coletivo e promover a
acessibilidade universal
Apoiar a implantao de medidas de moderao de trfego visando a qualificao do sistema virio urbano nos pontos
que apresentem conflitos entre os modais de transporte
Fomentar aes estruturantes para o fortalecimento institucional, promovendo a regulao do setor, a pesquisa, a
implantao de sistemas de informao, a elaborao de projetos e planos de Transporte, de Mobilidade Urbana e Trnsito
e a capacitao institucional dos agentes pblicos e sociais para os sistemas de mobilidade urbana, de forma integrada e
sustentvel
Aprimorar o Sistema Nacional de Trnsito promovendo a melhoria do desempenho de seus rgos e entidades,
estimulando a educao e a preservao do ordenamento e da segurana do trnsito
Promover a educao, cidadania, princpios e atitudes favorveis vida e democratizao do trnsito

Anlise de indicadores
O PPA 2012-2015 apresenta, para esse programa, dezoito indicadores. Todos eles foram
avaliados acerca dos atributos relevncia e suficincia, validade e confiabilidade.
Inicialmente, constatou-se que vrios indicadores configuram parcelas de medio de um
mesmo fenmeno, a exemplo dos relativos ao tempo de viagem, cujos dados so apresentados de
forma estratificada em funo do tamanho das cidades. Assim, verificou-se a possibilidade e
convenincia de efetuar a anlise agrupada de alguns indicadores. A tabela a seguir mostra os
indicadores do programa, os grupos formados para fins de anlise e as fontes de informao utilizadas
pelo Ministrio das Cidades para seu monitoramento.
Indicadores do Programa 2048 Mobilidade Urbana e Trnsito
Indicadores

Grupo de anlise

Fonte*

Distribuio modal de
transportes (em capitais
e no capitais)

Ipea

ndice de mob. urbana

ANTP

ndice de vtimas (totais

e fatais) de acidentes de
trnsito

Denatran

Tempo mdio de
viagem em cidades
maiores de 60 mil
habitantes, por modo
agregado de transporte

ANTP

Tempo mdio de
viagem nas cidades, por
classes populacionais**

ANTP

Distribuio percentual entre modais em capitais - transporte individual motorizado

Distribuio percentual entre modais em capitais - transporte no motorizado
Distribuio percentual entre modais em capitais - transporte pblico
Distribuio percentual entre modais em no capitais - transporte individual motorizado
Distribuio percentual entre modais em no capitais - transporte no motorizado
Distribuio percentual entre modais em no capitais - transporte pblico
ndice de mobilidade urbana
ndice de vtimas de acidentes de trnsito
ndice de vtimas fatais de acidentes de trnsito
Tempo mdio de viagem no sistema de transporte individual motorizado em cidades
maiores de 60 mil habitantes
Tempo mdio de viagem no sistema de transporte no motorizado em cidades maiores de
60 mil habitantes
Tempo mdio de viagem no sistema de transporte pblico coletivo em cidades maiores de
60 mil habitantes
Tempo mdio de viagem por modo agregado em cidades entre 60 mil e 100 mil habitantes
Tempo mdio de viagem por modo agregado em cidades entre 100 mil e 250 mil habitantes
Tempo mdio de viagem por modo agregado em cidades entre 250 mil e 500 mil habitantes
Tempo mdio de viagem por modo agregado em cidades entre 500 mil e 1 milho de
habitantes
Tempo mdio de viagem por modo agregado em cidades acima de 1 milho de habitantes

308

Indicadores

Grupo de anlise

Fonte*

Tempo mdio de viagem por modo agregado em cidades maiores de 60 mil habitantes
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014
* Ipea: Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada; ANTP: Associao Nacional de Transportes Pblicos; e Denatran: Departamento
Nacional de Trnsito.
** O termo por modo agregado no foi replicado no nome do grupo, porque os indicadores no apresentam os tempos mdios por modo
agregado de transporte (vide anlise do grupo item e a seguir).

Grupo de indicadores: distribuio modal de transportes (em capitais e no capitais)

Esse grupo de indicadores mostra a participao percentual de cada modo agregado de
transporte em capitais e em no capitais. Os modos de transporte foram agrupados em trs categorias:
transporte no motorizado, transporte individual motorizado e transporte pblico.
O prprio nome dos indicadores evidencia que o grupo fortemente relacionado ao Objetivo
0574 do programa, que, em linhas gerais, visa apoiar o transporte pblico coletivo. Pode-se inferir
que a implementao deste objetivo tende a alterar a matriz de distribuio modal de transportes de
forma a aumentar a participao do transporte pblico em detrimento do transporte individual
motorizado e, portanto, os parmetros mostram-se relevantes para avaliao da ao governamental.
Entretanto, constata-se que os indicadores foram extrados de um estudo pontual elaborado pelo
Ipea em 2010, e no se constituem parmetros de divulgao peridica do instituto. Trata-se do
Sistema de Indicadores de Percepo Social (Sips), que almeja verificar como a populao avalia os
servios de utilidade pblica e o grau de importncia deles para a sociedade.
O referido estudo, que em suas diferentes edies abordou temas como justia, segurana
pblica, educao, mobilidade urbana, entre outros, retrata a situao de diversos aspectos
relacionados ao tema naquele determinado momento. , portanto, uma fotografia da situao naquele
instante. Desta forma, em que pese a utilidade do estudo para se conhecer a situao da mobilidade
urbana naquele momento, os resultados da pesquisa no se constituem indicadores capazes de avaliar
a ao governamental acerca do tema ao longo do tempo. Naturalmente, devido falta de
periodicidade da pesquisa, os indicadores deste grupo no so passveis de monitoramento pelo gestor
do programa temtico.
Assim, por no atenderem aos critrios de tempestividade e de comparabilidade, entende-se que
esses indicadores no atendem adequadamente aos atributos relevncia e suficincia, validade e
confiabilidade, conforme os requisitos de qualidade estabelecidos na Portaria Segecex 33/2010.
Indicador: ndice de mobilidade urbana
Este parmetro representa, em mdia, o nmero de viagens por habitante por dia no universo
pesquisado. Trata-se de um indicador divulgado pela ANTP (Associao Nacional de Transportes
Pblicos) nos relatrios do Simob (Sistema de Informaes da Mobilidade Urbana), que cuida da
coleta e tratamento de dados de transporte pblico e trfego urbano, lastreados em pesquisa realizada
por meio de questionrios enviados aos municpios com populao superior a 60 mil habitantes.
Analisando-se a mtrica do ndice de mobilidade, entende-se que no h correlao direta entre
este indicador e os objetivos do programa temtico. No possvel definir, por exemplo, se o sucesso
na implementao do programa governamental produziria aumento ou diminuio no ndice. Alm
disso, trata-se de um parmetro mdio para os municpios do Brasil com mais de 60 mil habitantes,
no sendo capaz de medir eventuais variaes locais relevantes. Conclui-se, portanto, que o parmetro
no til tomada de decises acerca do programa.

309

Ademais, importa registrar que o prprio Ministrio das Cidades, em seu monitoramento
registrado no Siop, informa que devido metodologia adotada, [o Simob] no retrata
satisfatoriamente a realidade da mobilidade.
Desta forma, entende-se que o indicador no atende a qualidades essenciais dos atributos
relevncia e suficincia.
Grupo de indicadores: ndice de vtimas (totais e fatais) de acidentes de trnsito
Os indicadores informam os nmeros de vtimas, totais e fatais, de acidentes de trnsito a cada
100 mil habitantes. A fonte de dados informada pelo Ministrio das Cidades o Denatran.
Em que pese o nmero de vtimas de acidentes de trnsito retratar a situao da mobilidade sob
um aspecto da maior relevncia, a segurana no trnsito, entende-se que esses indicadores, da forma
como apresentados, tambm no so capazes de avaliar a ao governamental no mbito do programa
temtico em questo.
Os objetivos do referido programa enfocam a mobilidade e o trnsito urbanos e o indicador
incorpora dados relacionados ao trnsito no urbano. Uma vez que no se conhece a incidncia do
nmero de vtimas de acidentes de trnsito urbano no universo considerado, entende-se que os
indicadores no se constituem parmetros representativos da realidade do trnsito urbano e, portanto,
a sua variao no se presta a avaliar a atuao governamental nesta rea temtica.
Assim, por incorporar dados de acidentes em rodovias, por exemplo, o indicador passvel de
interpretao e utilizao inadequada. Ao olhar menos atento, a diminuio do ndice poderia ser
entendida como fruto do programa temtico em questo, mas tal concluso no seria necessariamente
verdadeira, uma vez que, em tese, uma considervel reduo no nmero de vtimas em acidentes em
rodovias poderia acarretar diminuio no ndice, mesmo que o nmero de vtimas em acidentes no
trnsito urbano aumentasse.
Desta forma, os indicadores no retratam a realidade da mobilidade urbana e no so teis
tomada de decises sobre o programa temtico, motivo pelo qual no atendem aos atributos relevncia
e suficincia, conforme critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
Ademais, o indicador nmero de vtimas de acidentes de trnsito no vem sendo monitorado
pelo Ministrio das Cidades o ltimo dado informado no monitoramento feito pelo ministrio data
de 2008. A justificativa apresentada, registrada no Siop, de que mudanas metodolgicas tem
dificultado a coleta e divulgao deste dado.
Grupo de indicadores: tempo mdio de viagem em cidades maiores de 60 mil habitantes, por modo
agregado de transporte
Os indicadores medem o tempo mdio de viagem, em minutos, nas cidades maiores de 60 mil
habitantes, para cada um dos seguintes modos agregados de transporte: individual motorizado, no
motorizado e pblico coletivo. Trata-se, mais uma vez, de parmetros extrados do Simob, divulgados
pela ANTP.
O tempo mdio de viagem fator relevante na avaliao da mobilidade urbana e,
consequentemente, as alteraes nestes ndices podem dar subsdios importantes ao monitoramento
da implementao do programa temtico, notadamente quanto aos Objetivos 0574 j descrito e
0580 apoiar sistemas de transportes no motorizados integrados aos sistemas de transporte pblico
coletivo e promover a acessibilidade universal.

310

Entretanto, os indicadores apresentam, de forma conjunta, os tempos mdios de viagem com

base em toda a amostra de municpios com populao superior a 60 mil habitantes, ou seja, no h
subdivises populacionais. Assim, da maneira como adotados, os indicadores no captam variaes
importantes nos tempos mdios em funo do tamanho das cidades.
Observa-se que a fonte dos dados (ANTP) apresenta, no mesmo relatrio em que divulga esses
indicadores, uma estratificao dos valores em funo do tamanho das cidades, de acordo com as
seguintes classes populacionais: entre 60 e 100 mil, entre 100 e 250 mil, entre 250 e 500 mil, entre
500 mil e 1 milho, e mais que 1 milho de habitantes.
A falta de estratificao dos indicadores em funo do tamanho das cidades pode implicar
interpretaes equivocadas. Cita-se, como exemplo, o tempo mdio de viagem em transporte
individual motorizado. O valor mdio global (em todos os anos monitorados) de 15 minutos,
entretanto, a subdiviso por classes populacionais, conforme registra o prprio relatrio que serve de
fonte dos dados, mostra que os tempos mdios variam de 8 minutos (em cidades com populao entre
60 e 100 mil habitantes) a 19 minutos (em cidades com populao superior a 1 milho de habitantes),
ou seja, h uma variao em torno da mdia global de, aproximadamente, 50% para baixo e 27% para
cima.
Alm disso, os indicadores no atendem tempestividade necessria ao adequado
monitoramento. Embora a periodicidade dos dados seja anual, os relatrios so divulgados, por vezes,
mais de um ano aps o perodo de referncia. Conforme site da ANTP, o relatrio de 2012, por
exemplo, foi divulgado em 1/8/2014. Alm disso, importa registrar que no h garantia de
continuidade da sua divulgao, haja vista tratar-se de pesquisa cuja iniciativa exclusiva da entidade
divulgadora.
Conclui-se, portanto, que este grupo de indicadores tambm no atende os atributos relevncia
e suficincia, validade e confiabilidade estabelecidos nas Normas de Auditoria do Tribunal, conforme
critrios de qualidade estabelecidos na Portaria Segecex 33/2010.
Grupo de indicadores: tempo mdio de viagem nas cidades, por classes populacionais
De incio, importa registrar que os nomes dos indicadores tempo mdio de viagem por modo
agregado no esto adequados.
Esses indicadores tambm so oriundos dos relatrios do Simob, divulgados pela ANTP. Nos
relatrios de origem, o grfico de onde os dados so extrados apresenta os tempos mdios de viagem
para cada modo agregado de transporte (coletivo, individual motorizado e no motorizado), da a
utilizao do termo por modo agregado no ttulo do referido grfico. Ocorre que, poca da
definio dos indicadores, o relatrio tambm apresentava o tempo mdio ponderado para todos os
modos de transporte, e estes ltimos dados, para cada classe populacional das cidades, foram os
indicadores adotados.
Portanto, os indicadores apresentam o tempo mdio de viagem nas cidades, agrupadas em
classes populacionais, sem qualquer subdiviso em funo dos modos de transporte, como o nome
faz pensar trata-se dos tempos mdios considerando todos os modos de transporte.
Assim, a nomenclatura dos indicadores baseada no ttulo do grfico de origem, sem a devida
adequao, configura equvoco que pode implicar dificuldades ao prprio entendimento do fenmeno
medido, bem como possibilitar sua interpretao e utilizao indevidas. A despeito disso, passa-se a
analisar o atendimento dos atributos requeridos dos indicadores.

311

Neste aspecto, em que pese a relevncia do fenmeno monitorado, nota-se que este grupo
padece das deficincias j apontadas para o grupo anterior. Trata-se de pesquisa realizada e divulgada
pela ANTP, que no conta com a tempestividade necessria ao bom monitoramento. Tambm no h
garantia de continuidade de sua publicao. Quanto a isso, verifica-se, inclusive, que a preocupao
j se materializou. Os ltimos relatrios do Simob divulgados no tm mais apresentado o tempo
mdio de viagem ponderado para todos os modos de transporte, mas apenas para os trs modos
agregados, separadamente. Esta forma de apresentao impossibilita o monitoramento dos
indicadores tanto que os ltimos dados registrados no acompanhamento feito pelo Ministrio das
Cidades referem-se a 2011.
Desta forma, conclui-se que este grupo de indicadores tambm no atende aos atributos
relevncia e suficincia, validade e confiabilidade definidos nas Normas de Auditoria do Tribunal,
conforme critrios de qualidade estabelecidos na Portaria Segecex 33/2010.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias satisfatrias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico 2048 Mobilidade Urbana e
Trnsito, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade
constantes da Portaria Segecex 33/2010.
Anlise da cesta de indicadores
Com base na anlise registrada na seo anterior, verifica-se que a totalidade dos indicadores
adotados para o Programa Temtico 2048 no atende aos atributos relevncia e suficincia, ou
validade e confiabilidade. Nesta linha, a anlise conjunta faz concluir que a cesta de indicadores
tambm no atende aos critrios de foco, equilbrio, adequao e economicidade.
Quanto ao foco, verifica-se que h indicadores que no possuem correlao direta com os
objetivos do programa; com relao ao equilbrio, a cesta no possui variedade de indicadores capazes
de oferecer uma viso abrangente do desempenho da ao governamental; da anlise do atributo
adequao, a cesta no contm informaes suficientes sobre aspectos relevantes do programa,
considerando os problemas de tempestividade e periodicidade da maioria dos indicadores adotados;
no que diz respeito economicidade, no existe estimativa dos custos envolvidos na construo e
operao da cesta.
Quanto aos indicadores cuja fonte o Ipea, verifica-se que foram obtidos de estudo pontual
realizado pelo instituto em 2010, sem repetio, fato que impossibilita a elaborao de srie histria
e, consequentemente, o monitoramento. Tais parmetros no se configuram, portanto, indicadores de
desempenho da atuao governamental.
Os indicadores oriundos dos relatrios da ANTP tambm apresentam inconsistncias. O ndice
de mobilidade no guarda correlao direta com os objetivos do programa e os indicadores relativos
a tempos mdios de viagem no so teis avaliao do programa ora por apresentarem dados de
forma indesejavelmente unificada (impossibilitando a visualizao de diferenas pontuais
relevantes), ora por replicarem indevidamente a nomenclatura adotada na fonte de dados (implicando
dificuldades de entendimento e possibilidade de interpretao e utilizao inadequadas). Para todos
estes indicadores, acrescenta-se a intempestividade da sua divulgao e a imprevisibilidade sobre a
sua continuidade para alguns deles, inclusive, j se verificou a descontinuidade de divulgao.
Os indicadores obtidos junto ao Denatran, relativos a vtimas de acidentes de trnsito, tambm
no se mostram teis a avaliar a implementao do programa em questo. Uma vez que incorporam

312

dados de acidentes em rodovias, entende-se que eles no so capazes de avaliar a ao governamental

em mobilidade e trnsito urbanos.
Vale observar que, no mbito do TC 018.005/2010-1, o TCU emitiu posicionamento sobre a
necessidade de formulao de indicadores capazes de monitorar o bom andamento das aes
financiadas pelo Ministrio das Cidades em mobilidade urbana.
Na oportunidade, prolatou-se o Acrdo 1.373/2011-TCU-Plenrio que, dentre outras
deliberaes, fez a seguinte recomendao Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade
Urbana:
9.1.2. defina e implemente, no processo de elaborao do Plano Plurianual 2012/2015, matriz de
indicadores gerenciais capazes de monitorar a execuo e o resultado das aes financiadas pelos
programas sob sua responsabilidade, com identificao e fixao de metas para os principais
produtos e entregas;

Conforme analisado neste tpico, entende-se que o Ministrio no implementou

adequadamente a medida recomendada pelo Tribunal, uma vez que os indicadores adotados no so
capazes de monitorar a execuo e os resultados das aes financiadas pelos programas sob sua
responsabilidade.
Assim, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
indicadores analisada do Programa Temtico 2048 Mobilidade Urbana e Trnsito, quanto aos
atributos foco, equilbrio, adequao e economicidade, de acordo com as Normas de Auditoria do
Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
Anlise das metas associadas ao Objetivo 0574 - Requalificar, implantar e expandir sistemas de
transportes pblicos coletivos, induzindo a promoo da integrao modal, fsica e tarifria de
forma sustentvel e amplamente acessvel
O PPA 2012-2015 apresenta trs metas vinculadas ao Objetivo 0574 do Programa
Temtico 2048. Uma delas refere-se demanda de passageiros transportada pelos sistemas
metroferrovirios sob gesto do governo federal e as outras duas definem valores a serem investidos
em sistemas de transporte pblico coletivo em municpios com populao superior a 700 mil
habitantes e entre 250 e 700 mil habitantes, respectivamente. A tabela seguinte, extrada da Prestao
de Contas da Presidncia da Repblica (PCPR), exerccio 2014, relaciona as metas e os valores
alcanados nos trs ltimos anos.
Metas vinculadas ao Objetivo 0574
Descrio da Meta 2012-2015
Aumentar a demanda transportada por
dia til nos sistemas metroferrovirios
sob a gesto do Governo Federal
Investir R$ 22,4 bilhes em
empreendimentos que visem dotar os
centros urbanos com populao superior
a 700 mil habitantes de sistemas de
transporte pblico coletivo de forma
sustentvel e amplamente acessvel
Investir R$ 7 bilhes em
empreendimentos que visem dotar os
centros urbanos com populao entre
250 a 700 mil habitantes de sistemas de

Unidade de
Medida

Meta
prevista
2012-2015

2012

2013

Pessoas
transportadas/
dia

1.457.236

974.467

R$ (bilhes)

22,40

R$ (bilhes)

313

Fonte*

2014

%
Acum.
2014

744.488

787.604

54,05%

CBTU e
Trensurb

0,84

10,16

19,96

89,11%

SNTMU/
MCidades

1,40

6,17

88,14%

SNTMU/
MCidades

Quantidades acumuladas

Unidade de
Medida

Descrio da Meta 2012-2015

Meta
prevista
2012-2015

Quantidades acumuladas
2012

2013

2014

%
Acum.
2014

Fonte*

transporte pblico coletivo de forma

sustentvel e amplamente acessvel
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014
* CBTU: Companhia Brasileira de Trens Urbanos; Trensurb: Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S/A; SNTMU/MCidades:
Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana, vinculada ao Ministrio das Cidades.

Meta: aumentar a demanda transportada por dia til nos sistemas metroferrovirios sob a gesto do
Governo Federal
Esta primeira meta define o incremento de demanda transportada a ser alcanado nos sistemas
de transporte geridos pela Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) e pela Empresa de Trens
Urbanos de Porto Alegre S/A (Trensurb), ambas vinculadas ao Ministrio das Cidades.
A CBTU gere os sistemas de trens urbanos de Belo Horizonte, Joo Pessoa, Macei, Natal e
Recife poca da definio da meta, tambm eram de responsabilidade da CBTU os sistemas de
Fortaleza e Salvador, que atualmente esto sob gesto dos governos locais. A Trensurb a empresa
responsvel pelo sistema metropolitano de Porto Alegre, atendendo, alm da capital, os municpios
de Canoas, Esteio, Sapucaia do Sul, So Leopoldo e Novo Hamburgo.
O PPA definiu a meta de forma regionalizada, prevendo um determinado aumento no nmero
de passageiros para cada um dos sistemas de transporte geridos pelas instituies acima. A tabela
seguinte, cujos dados foram extrados da PCPR, exerccio 2014, mostra a meta e os valores alcanados
para cada localidade.
Regionalizao da meta, em pessoas transportadas/dia
Cidade

Meta
2012-2015

Quant. alcanada em 2014

Pessoas/dia

Belo Horizonte

230.000

216.527

94,14%

Fortaleza

190.000

Joo Pessoa

33.000

5.562

16,85%

Macei

40.000

9.550

23,88%

Natal

61.000

6.026

9,88%

Porto Alegre

283.236

191.251

67,52%

Recife

420.000

358.688

85,40%

Salvador

200.000

Totais

1.457.236

787.604

54,05%

Totais (exceto Fortaleza e Salvador)

1.067.236

787.604

73,80%

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014

Com base na sua definio, bem como no monitoramento apresentado pelo Ministrio das
Cidades, entende-se que a meta em anlise, em linhas gerais, apresenta as qualidades desejveis
listadas na Portaria Segecex 33/2010.
Primeiramente, importa registrar que o apoio aos sistemas de transporte sobre trilhos aderente
aos objetivos do programa, bem como se alinha s diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade
Urbana (PNMU), instituda pela Lei 12.587/2012. Uma vez que os modos de transporte sobre trilhos
apresentam, em geral, grande capacidade, a melhoria dos sistemas em operao tende a impactar
positivamente na matriz de distribuio modal de transportes, em benefcio do transporte pblico.
A meta tambm define os responsveis pela sua consecuo, a forma de medio, a fonte dos
dados, o pblico alvo e o prazo para sua realizao.
314

Alm disso, entende-se que as fontes dos dados so confiveis, uma vez que so as prprias
gestoras dos sistemas de transportes e que tais sistemas tm adequado controle do nmero de viagens
realizadas por dia.
Quanto aos valores obtidos no ltimo monitoramento, desconsiderando os sistemas que no so
mais geridos pelo governo federal (Fortaleza e Salvador), verifica-se o atingimento de 73,80% da
meta proposta. Assim, considerando restar um ano para o fim da vigncia do PPA, verifica-se o
realismo dos valores propostos e vislumbra-se a possibilidade de atingimento integral da meta.
Desta forma, entende-se que a meta em anlise apresenta os atributos relevncia e suficincia,
validade e confiabilidade estabelecidos nas Normas de Auditoria do TCU e especificados na Portaria
Segecex 33/2010.
Metas: investir em empreendimentos que visem dotar os centros urbanos de sistemas de transporte
pblico coletivo de forma sustentvel e amplamente acessvel
Conforme especificado na tabela Metas vinculadas ao Objetivo 0574, so duas as metas com a
mesma tnica. Nas cidades com populao superior a 700 mil habitantes a meta investir
R$ 22,4 bilhes e nas cidades com populao entre 250 e 700 mil habitantes a meta investir
R$ 7 bilhes.
Em que pese os investimentos em sistemas de transportes pblicos coletivos serem aderentes
aos objetivos do programa, bem como s diretrizes e objetivos estabelecidos pela poltica nacional de
mobilidade urbana, entende-se que estas metas apresentam algumas deficincias.
Primeiramente, constata-se a dificuldade em se verificar quais tipos de
investimento/empreendimento devem ou podem ser contabilizados para efeito de cumprimento da
meta.
Na PCPR, exerccio 2014, o Ministrio das Cidades apresenta os seguintes dados acerca dos
investimentos em transporte pblico coletivo:
Investimentos em infraestrutura de transporte pblico coletivo urbano
R$ milhes

Emblema
PAC Copa
Extra Pauta
PAC Mobilidade Grandes Cidades
Legado
PAC Mobilidade Mdias Cidades
Pacto pela Mobilidade
Metr
PAC Equipamentos
Total

Quantidade de
Empreendimentos
35
15
32
16
54
209
10
4
375

Total

OGU*

FIN

CP

7.458
2.543
25.962
5.128
7.616
48.927
3.525
721

1.478
7.363
20.805
2.751
721

4.338
727
8.769
2.695
6.393
16.694
441
-

3.120
338
9.830
2.433
1.224
11.427
333
-

101.880

33.118

40.056

28.705

Fonte: Prestao de Contas da Presidncia da Repblica de 2014

* OGU: Oramento Geral da Unio; FIN: Financiamentos pblicos com juros subsidiados; e CP: Contrapartida aportadas pelos entes
federados.

Cumpre ressaltar que os valores contidos no quadro acima representam a carteira total do
Ministrio das Cidades em mobilidade urbana. Porm, os valores das metas vinculadas ao objetivo
0574 so oriundos de recortes na carteira poca da elaborao do PPA 2012-2015.
A mesma PCPR, exerccio 2014, informa que para os municpios com populao superior a 700
mil habitantes considerou-se as contrataes no mbito do PAC Mobilidade Grandes Cidades, do
315

Pacto pela Mobilidade e demais empreendimentos nessas localidades. J para a meta relativa aos
municpios menores, considerou-se as contrataes no mbito do PAC Mobilidade Mdias Cidades,
Pacto pela Mobilidade e demais empreendimentos nesses municpios.
Note-se que, considerando os recursos do OGU e de financiamento para os eixos PAC
Mobilidade Grandes Cidades, Pacto pela Mobilidade e PAC Mobilidade Mdias Cidades, indicados
na tabela anterior (desconsiderando-se, portanto, os demais empreendimentos nas cidades que se
enquadram na respectiva classe populacional), os valores alcanam a ordem de R$ 60 bilhes, o que
representa, aproximadamente, o dobro da somatria dos valores das duas metas.
Assim, diante da inexistncia de critrios objetivos que definam os
investimentos/empreendimentos aptos a comporem as metas, no possvel saber qual o recorte da
carteira total do Ministrio das Cidades que deve ser considerado para verificar o seu cumprimento.
possvel afirmar, portanto, que a indefinio destes critrios implica subjetividade no
acompanhamento das metas e, consequentemente, prejudica a credibilidade dos dados apresentados.
Alm disso, entende-se que a subdiviso das aes governamentais em programas,
emblemas, eixos, sobretudo considerando a diversidade desta subdiviso, dificulta sobremaneira
a prpria definio de metas adequadas. No caso concreto, por exemplo, no possvel inferir a razo
pela qual as metas consideraram os recortes de R$ 22,4 bilhes e R$ 7 bilhes, de acordo com a
populao dos municpios, bem como porque no so computados todos os eixos ou emblemas.
Outro fator de grande relevncia a forma de contabilizao dos valores considerados para
alcance das metas. De acordo com o Ministrio das Cidades, so contabilizados os valores dos termos
de compromisso e dos contratos de financiamentos assinados pelos entes federados. Assim, antes da
existncia de contratos de execuo e/ou fornecimento, ou mesmo antes da realizao das licitaes
pelos tomadores, os valores so contabilizados para efeitos de cumprimento das metas.
Neste aspecto, importa registrar que os valores compromissados distam consideravelmente dos
recursos efetivamente j aplicados em empreendimentos de mobilidade urbana. Em contraponto aos
R$ 26,13 bilhes compromissados e contabilizados para efeito de cumprimento das metas (tabela
metas vinculadas ao Objetivo 0574), que perfazem aproximadamente 90% das metas previstas, o
Ministrio das Cidades informa, na PCPR, que a execuo oramentria do Objetivo 0574, em
6/1/2015, em valores acumulados, era da ordem de R$ 1,18 bilho.
Desta forma, alm da inconsistncia na definio das metas fato que j as desqualifica como
indicadoras de sucesso na implementao deste objetivo do programa temtico , verifica-se que,
mesmo que elas tivessem sido adequadamente definidas, a forma de cmputo utilizada no seu
acompanhamento implica interpretao equivocada acerca da efetividade da aplicao dos recursos.
Enquanto a mtrica indica, aproximadamente, 90% de alcance das metas, os valores efetivamente
aplicados em benefcio da mobilidade urbana at o momento so da ordem de apenas 4%
(R$ 1,18 bilho, frente meta de R$ 29,4 bilhes).
Diante do exposto, entende-se que estas metas financeiras estipuladas para o Objetivo 0574 no
contemplam os atributos relevncia e suficincia, validade e confiabilidade, de acordo com as Normas
de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
Assim, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade das metas analisadas do Objetivo 0574, componente do Programa Temtico 2048
Mobilidade Urbana e Trnsito, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios
de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo da seguinte: aumentar a demanda
transportada por dia til nos sistemas metroferrovirios sob a gesto do Governo Federal.
316

4.2.18 Programa Temtico 2049 Moradia Digna

No ano de 2004, o Governo Federal envidou esforos para a elaborao da nova Poltica
Nacional de Habitao (PNH), cujo principal objetivo definido foi a retomada do processo de
planejamento do setor habitacional e a garantia de novas condies institucionais para promover o
acesso moradia digna a todos os segmentos da populao.
As orientaes da ao governamental que objetivam a implementao da PNH esto contidas
no Programa Temtico 2049 Moradia Digna, integrante do Plano Plurianual (PPA) 2012-2015. Esse
programa, cujo responsvel o Ministrio das Cidades, tem como base os dois principais eixos da
ao governamental para implementao da PNH: o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)
- Habitao e o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV).
Em 2014, o programa Moradia Digna obteve dotao atualizada (dotao inicial mais crditos
adicionais) de R$ 17,3 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 11,2 bilhes, o que representa 64,7%
da dotao atualizada.
Na estruturao do PPA 2012-2015, o programa conta com seis objetivos, dezesseis metas e
catorze iniciativas. Os principais objetivos relacionam-se melhoria das condies de habitabilidade
de moradias existentes, ampliao do acesso moradia com foco na produo, ampliao do
crdito habitacional e melhoria da qualidade da construo e da insero urbana de
empreendimentos habitacionais. O programa conta ainda com oito indicadores, sendo seis
relacionados ao dficit habitacional (dficit absoluto, dficit rural, dficit urbano etc).
A anlise dos indicadores e das metas do programa foi realizada no mbito do
TC 005.956/2014-5, referente s Contas do Presidente da Repblica exerccio 2013. No que tange
aos indicadores, foram encontradas evidncias para refutar a relevncia, a suficincia e a validade dos
indicadores analisados do Programa Temtico 2049 Moradia Digna, de acordo com as Normas de
Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
Naquela oportunidade foram avaliadas as metas relacionadas ao objetivo 0383 Ampliar por
meio de produo, aquisio ou melhoria o acesso habitao, de forma subsidiada ou facilitada,
priorizando o atendimento populao de baixa renda, com auxlio de mecanismos de proviso
habitacional articulados entre diversos agentes e fontes de recursos, fortalecendo a implementao do
Programa Minha Casa, Minha Vida. A partir das anlises empreendidas, foram encontradas evidncias
para refutar a validade das metas avaliadas do referido objetivo, de acordo com as Normas de
Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
Assim, neste Relatrio o programa em tela foi analisado apenas sob a tica da utilidade da cesta
de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no Relatrio sobre as Contas do
Governo relativas ao exerccio de 2013.
A atual cesta de indicadores do Programa Moradia Digna composta por oito indicadores a
seguir relacionados.
Indicadores do Programa 2049 Moradia Digna
Unidade de
Medida

Data

Assentamentos subnormais

unidade

31/12/2010

3.224.529

Dficit habitacional absoluto

unidade

30/09/2008

5.572.313,00

Dficit habitacional absoluto em reas rurais

unidade

30/09/2008

942.481,00

Dficit habitacional absoluto em reas urbanas

unidade

30/09/2008

4.629.832,00

Indicador

317

ndice

Unidade de
Medida

Data

Dficit habitacional qualitativo - adensamento excessivo

unidade

30/09/2007

1.500.709,00

Dficit habitacional qualitativo - cobertura inadequada

unidade

30/09/2007

543.066,00

Dficit habitacional qualitativo - inadequao habitacional

unidade

30/09/2007

10.454.974,00

31/12/2011

1,00

Indicador

Oferta de moradias

ndice

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

Nada obstante o fato de que, na anlise precedente realizada, haviam sido encontradas
evidncias para refutar a relevncia, a suficincia e a validade dos indicadores analisados do
programa, em comparao com o conjunto de indicadores ali analisados, verificou-se que no houve
alteraes visando corrigir as impropriedades ento detectadas, motivo pelo qual se mantm as
concluses quanto aos mencionados atributos (relevncia, suficincia e validade) dos indicadores.
Feitas essas consideraes iniciais, passaremos anlise quanto utilidade e completude da
cesta de indicadores, considerando as caractersticas foco, equilbrio, adequao e economicidade.
Em relao ao foco, verifica-se que no h uma vinculao clara e direta entre os objetivos e
metas do programa e seus indicadores. Vislumbra-se uma vinculao indireta, porm mais prxima,
entre os indicadores e trs objetivos do programa, quais sejam: 0382 - Melhorar a condio de vida
das famlias de baixa renda que vivem em assentamentos precrios (...); 0383 - Ampliar por meio de
produo, aquisio ou melhoria o acesso habitao, de forma subsidiada ou facilitada (...) e 0384
- Incentivar a expanso do crdito habitacional (...). Nesse caso, entende-se que os indicadores do
dficit habitacional, do nmero de assentamentos precrios e da oferta de moradias, caso
adequadamente apurados, permitiriam vislumbrar em que medida tais objetivos estariam sendo
alcanados.
Todavia, no se verifica o mesmo para os demais objetivos: 0385 - Fortalecer a capacidade
tcnica e institucional dos agentes do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (...) e 0755
- Elevar os patamares da qualidade da construo civil (...), tendo em vista que os indicadores
elencados no trazem qualquer contribuio para se aferir o seu alcance.
Quando se analisa a correlao entre as metas e os indicadores, fica ainda mais clara a
desvinculao. Enquanto os indicadores referem-se mensurao de impactos do programa, as metas
esto, em sua maioria, associadas a produtos, como, por exemplo, a disponibilizao de moradias, a
realizao de contrataes de financiamento e a certificao de empresas. No h, com exceo do
indicador oferta de moradias, qualquer indicador que se relacione diretamente com os parmetros
estabelecidos nas metas. Nesse caso, haveria duas alternativas para vinculao direta entre metas e
indicadores: a primeira seria estabelecer metas de reduo do dficit, ou do nmero de assentamentos
precrios; a segunda, estabelecer indicadores de produto como, por exemplo, o nmero de operaes
de crdito contratadas ou o nmero de habitaes disponibilizadas.
Cumpre registrar que o relatrio de monitoramento das metas, extrado do Siop, demonstra que
o Ministrio das Cidades utiliza indicadores complementares para o acompanhamento do programa
como, por exemplo: (i) nmero de unidades habitacionais disponibilizadas. (ii) nmero de operaes
de financiamento realizadas; (iii) montante de recursos contratados em operaes de financiamento;
(iv) percentual de municpios com adeso ao Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
(SNIS), entre outros. Todavia, tais indicadores no constam do PPA, que o objeto da presente
anlise.

318

Em relao ao equilbrio, a cesta de indicadores no permite a aferio de custo, qualidade de

produtos e servios ou de tempestividade das entregas, alm disso, no permite observar o melhor
aproveitamento dos insumos e a efetividade dos produtos. Seis dos oito indicadores do programa
constituem componentes de um nico tipo de indicador de resultado, que o dficit habitacional.
Esse indicador, embora retrate, em certa medida, a efetividade do programa, e permita balizar
diferentes iniciativas como a construo ou a reforma de unidades habitacionais, no fornece
informaes relevantes sobre seu desempenho em termos de economicidade, eficincia e eficcia.
Dessa forma, no possvel aferir em que medida o programa est trilhando o caminho mais adequado
para alcanar seus objetivos, pois essa aferio demandaria a utilizao complementar de outros tipos
de indicadores.
Mesmo que a presente anlise considerasse indicadores utilizados pelo Ministrio das Cidades
para a aferio das metas, e que no constam do PPA, permaneceria a cesta insuficiente para fins de
aferio da qualidade de produtos e servios e do melhor aproveitamento dos insumos. Os indicadores
utilizados no fornecem informaes, por exemplo, sobre o custo mdio dos produtos fornecidos
(financiamentos concedidos, moradias melhoradas etc), sobre seu prazo mdio de entrega, ou sobre
o grau de satisfao dos habitantes dessas moradias enquadradas no programa. Tais informaes
seriam teis para verificar a possibilidade de otimizar os recursos disponveis e corrigir eventuais
distores.
No que tange ao quesito adequao, que considera interesses e necessidades dos vrios atores
relevantes, a cesta de indicadores no capaz de exprimir adequadamente essas dimenses, pois no
contempla, por exemplo, informaes sobre aspectos de custo e eficcia, importantes para atores
internos. Em relao aos atores externos os indicadores atendem parcialmente a esse quesito, uma
vez que, se atualizados sistematicamente, podem fornecer informaes sobre efetividade do
programa, retratada pelo impacto no dficit habitacional, mas, de todo modo, no fornecem
informaes sobre a tempestividade, por exemplo.
Em relao ao quesito economicidade, a aferio dos indicadores que tratam do dficit
habitacional e dos assentamentos precrios se d por meio da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios e do Censo Demogrfico, promovidos pelo IBGE. Pode-se considerar, em relao a esse
quesito, que o levantamento das informaes necessria aferio desses indicadores, por estar
includo em uma pesquisa de grande amplitude e que atende a diversas finalidades, alm da demanda
especfica do Ministrio das Cidades, apropriado, uma vez que o custo incremental associado
incluso de perguntas relacionadas ao dficit habitacional no excessivamente elevado.
J o indicador referente oferta de moradias, de acordo com a anlise empreendida no mbito
do Relatrio sobre as Contas do Governo da Repblica, exerccio 2013, para a apurao da quantidade
de imveis disponveis no mercado, seriam utilizadas diversas fontes concomitantemente, tais como:
banco de dados da Caixa Econmica Federal e da Secretaria da Receita Federal, IBGE, Pesquisa
Anual da Indstria da Construo (PAIC), Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS) e Cadastro
Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) do Ministrio do Trabalho e Emprego. Tambm
nesse caso, a despeito da complexidade na apurao do indicador e dos riscos de impreciso na
informao produzida, possvel concluir que a cesta atende ao quesito economicidade, tendo em
vista que a apurao resulta de dados disponveis em diversas bases e no apresenta custos adicionais
significativos.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2049 Moradia Digna, quanto aos atributos foco, equilbrio e

319

adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade

constantes da Portaria Segecex 33/2010.

4.2.19 Programa Temtico 2051 Oferta de gua

O programa em tela visa promover aes para o provimento da infraestrutura de oferta e uso
mltiplo de recursos hdricos, de forma integrada com as polticas regionais, sociais, econmicas e
ambientais, tendo como princpios assegurar a ampliao da oferta de gua de boa qualidade e a
reduo dos nveis de pobreza e melhorar a qualidade de vida das populaes locais.
O programa obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais) de
R$ 4 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 1,4 bilho, o que representa 36,2% da dotao atualizada.
Essa linha de ao complementada por atuao federal, como o caso do gua Para Todos,
presente no Programa Saneamento Bsico e no Programa Segurana Alimentar e Nutricional
(construo de poos, cisternas e sistemas simplificados de abastecimento de gua), focado no alcance
da populao de baixa renda residente em comunidades rurais esparsas. O foco para realizao das
obras so as regies de maior dficit hdrico do pas, dentre as quais se destaca, pela gravidade da
situao, o semirido.
O programa baseia-se em dois eixos para o incremento da oferta hdrica: i) execuo de obras
de captao, aduo e reservao nas regies com dficit hdrico; e ii) recuperao e manuteno de
estruturas hidrulicas.
Dentre os objetivos do programa, destaca-se o Objetivo 0479 Aumentar a oferta de gua em
sistemas integrados, com prioridade nas regies com dficit, e contribuir para a induo ao
desenvolvimento econmico e social, por meio de intervenes de infraestrutura hdrica, em que
iniciativas voltadas para a implantao e a ampliao de barragens, canais, sistemas adutores e
sistemas de abastecimento contribuem para seu alcance.
Outro objetivo relevante do referido programa o 0480 Revitalizar infraestruturas hdricas
existentes, de forma a preservar ou ampliar suas capacidades, sua segurana e sua vida til e reduzir
perdas decorrentes de questes estruturais. As atividades de revitalizao e manuteno das
infraestruturas hdricas visam contemplar minimamente a recuperao de estruturas danificadas, a
conservao de suas capacidades funcionais e a segurana de seus usurios.
Anlise de indicadores
No Plano Plurianual 2012-2015 foram estabelecidos dois indicadores de desempenho para o
programa temtico. Ambos foram selecionados para anlise, conforme tabela a seguir:
Indicadores selecionados para anlise

Indicador
Capacidade de
Reservao de
gua
Quilometragem de
Aduo de gua

Unidade
de Medida

Fonte de
Informao

Valor Informado
PCPR 2014

Valor de Referncia PPA

Data

ndice (a)

Data

ndice (b)

Variao %
(c) = [(b/a)1]x100

milho de
m

SIH/MI

28/05/2013

29.300

19/12/2014

29.820

1,77

km

SIH/MI

28/05/2013

2.039

19/12/2014

2.768,79

35,79

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

1

Secretaria de Infraestrutura Hdrica do Ministrio da Interao Nacional

320

Os dois indicadores que constavam inicialmente no programa eram Municpios com

ocorrncia de racionamento devido deficincia na produo (IBGE/PNSB) e Municpios com
ocorrncia de racionamento devido insuficincia de gua no manancial (IBGE/PNSB). Tais
indicadores tinham como fonte a Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB) de 2008 e por
no ser realizada com periodicidade definida e dada ausncia de previso de realizao de uma nova
edio, os valores dos indicadores permaneceriam imutveis at o final do perodo do PPA.
Por essa razo, no processo de reviso e atualizao do PPA para o exerccio de 2013, foram
propostos novos indicadores para o programa, ficando acordado entre a Secretaria de Infraestrutura
Hdrica do Ministrio da Interao Nacional (SIH/MI) e a Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos (SPI/MP) a alterao para os indicadores vigentes, diretamente relacionados atuao
do programa e restritos aos rgos partcipes do programa, quais sejam: MI e entidades vinculadas
(Dnocs e Codevasf). Esses indicadores permitem a apurao dos resultados obtidos com a
implementao das aes em fase de execuo.
Assim, como os indicadores analisados foram implantados somente em maio de 2013, s houve
apurao dos ndices para 2013 e 2014, com a data de referncia de 28/5/2013.
Tendo em vista que em grande parte as solues tcnicas para ampliao da oferta de gua nas
reas beneficiadas contemplam a construo de barragens para aumento do volume de reservao
e/ou a construo de sistemas adutores, tais indicadores so utilizados para verificao dos resultados
alcanados no caso, em termos de eficcia. Assim, embora no sejam suficientes para evidenciar
todos os aspectos relativos ao tema, os indicadores analisados so teis para revelar a atuao
governamental na rea, em funo dos objetivos aprovados no PPA.
Dessa forma, conclui-se que, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo
que tratou do mtodo aplicado, no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e
suficincia, ou a validade e confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico 2051
Oferta de gua, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade
constantes da Portaria Segecex 33/2010.
Anlise das metas
Foram analisadas as duas metas referentes aos objetivos 0479 e 0480, conforme tabela a seguir:
Metas selecionadas para anlise

Meta

Unidade de
Medida

Meta Prevista
2012-2015

Meta quantitativa do Objetivo 0479 - Programa 2051

Regularizar a oferta de
gua para os sistemas de
Municpio
297
abastecimento
Meta quantitativa do Objetivo 0480 - Programa 2051
Revitalizar infraestruturas
Unidade
18
hdricas

Meta realizada
PCPR 2014

% da meta
total 20122015
realizado
acumulado

Fonte das
Informaes

2012

2013

2014

25

33

43

14,48%

SIH/MI

17

94%

SIH/MI

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

1 Secretaria de Infraestrutura Hdrica do Ministrio da Integrao Nacional

A meta constante do Objetivo 0479 tem o escopo de atingir 297 municpios, tendo sido
alcanados apenas 43 at 31/12/2014. Existem obras em andamento que apresentaram avanos
representativos nos anos anteriores e que esto com concluso prevista para 2015. Tambm faz parte
desse objetivo o Projeto de Integrao do Rio So Francisco (Pisf), cuja previso inicial para a
321

concluso das obras era 2010 para o Eixo Leste e 2012 para o Eixo Norte. O empreendimento,
atualmente, apresenta 72,9% de execuo fsica, sendo que o Eixo Leste conta com 70,8% de
execuo e o Eixo Norte com 74,4%.
Assim, tendo em vista que a meta estipulada contemplou a rea de influncia direta do Pisf,
bem como as obras complementares que devero levar a gua at localidades adjacentes (ramais e
adutoras) alm de outras obras de grande importncia (Canal do Serto Alagoano, Eixo das guas)
que sofreram atrasos significativos, foi considerado que, de forma geral, a meta especfica,
apropriada e realista.
O Objetivo 0480 prev a recuperao de estruturas danificadas ou com capacidade reduzida, a
sua modernizao e ampliao, bem como sua regularizao documental e ambiental. Por meio desse
Objetivo, busca-se no somente dar cumprimento Poltica Nacional de Segurana de Barragens
(PNSB), instituda pela Lei 12.334/2010, como tambm garantir a segurana do abastecimento de
gua da populao. Contribui para a sua meta a recuperao de reservatrios estratgicos para a
integrao do Rio So Francisco, empreendimento que faz parte do PAC. At 13/1/2014 foi
contabilizado o alcance de 17 unidades das 18 previstas para o perodo compreendido no PPA vigente,
o que representa execuo de 94% da meta.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade das metas analisadas do Programa Temtico 2051 Oferta de gua, de acordo com as
Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex
33/2010.
Anlise da cesta de indicadores
H que se ressaltar a ausncia de indicadores necessrios medio de alguns objetivos
governamentais selecionados para anlise. Por exemplo, no h indicadores para medir o Objetivo
0549 Formular a Poltica Nacional de Infraestrutura Hdrica e elaborar seus principais
instrumentos, de forma a organizar o setor e a atuao do Estado.
Sobre esse assunto, a SIH/MI informou que para o PPA 2016-2019 esto sendo avaliados
conjuntamente com Ministrio do Planejamento (MP) e Agncia Nacional das guas (ANA) novos
indicadores que monitorem de forma mais efetiva as melhorias promovidas no mbito do programa.
O programa no possui uma cesta de indicadores capaz de refletir os resultados da interveno
governamental em todas as reas relevantes da poltica pblica explicitada pelo programa temtico
(foco), bem como o conjunto no atende ao atributo de equilbrio, ou seja, a cesta no contempla
indicadores que permitam a aferio do custo, da qualidade dos produtos/servios e da tempestividade
da execuo das metas.
Em sntese, essa cesta apenas contm informaes sobre a eficcia das aes do rgo, sendo
carente quanto a aferio de outros aspectos importantes para os gestores do programa e para a
sociedade, razo pela qual entende-se pelo no atendimento do critrio de adequao da respectiva
cesta de indicadores.
Ademais, os indicadores desse programa no so capazes de sinalizar a situao de oferta de
gua de forma ampla e precisa, pois no apontam riscos ou mensuram a crise hdrica que afeta boa
parte do pas, razo pela qual contribuem apenas parcialmente para a tomada de deciso com relao
s polticas pblicas a serem priorizadas no tocante a oferta de gua, permitindo um diagnstico pouco
significativo quanto ao adequado direcionamento dos investimentos.

322

Em relao economicidade, e considerando que o acompanhamento das aes geridas pelo

MI realizado por intermdio do Painel de Monitoramento desenvolvido pela Secretaria Executiva
desse Ministrio, e as informaes so atualizadas por representantes de cada rgo, no foi detectada
impropriedade quanto ao custo para obteno dos dados da respectiva cesta.
Em face do exposto, conclui-se que a cesta no apresenta um conjunto equilibrado de
indicadores de custo, tempo, quantidade e qualidade, que reflitam adequadamente as caractersticas
foco, equilbrio e adequao e que tambm possam representar as dificuldades de execuo do
programa.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2051 Oferta de gua, quanto aos atributos foco, equilbrio e
adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade
constantes da Portaria Segecex 33/2010.

4.2.20 Programa Temtico 2053 Petrleo e Gs

O Programa Temtico 2053 Petrleo e Gs articula um conjunto de objetivos e iniciativas
afins e compreende, alm dos recursos minerais aproveitveis, elementos geradores de renda, riqueza
ou motores de uma indstria complexa, que envolve uma extensa cadeia industrial cujos processos
decisrios relacionam-se a projetos de longa maturao e com investimentos e riscos elevados. Os
projetos enquadrados neste programa compreendem a rea de pesquisa geolgica, com o objetivo de
ampliar as reservas desses energticos, explorao e produo de petrleo e gs, bem como a
regulao do setor.
O programa direciona aes governamentais que englobam bens e servios da cadeia de
produo do setor, dentre as quais, a oferta de reas para explorao e produo de petrleo e gs
natural segundo o que se planeja para o aproveitamento racional das reservas petrolferas, a poltica
de contedo local para o desenvolvimento e a manuteno sustentvel da indstria de petrleo, bem
como a expanso da infraestrutura de gs natural.
Referido programa contempla o planejamento para desenvolver e manter as atividades da cadeia
de produo de petrleo e gs natural com base no Zoneamento Nacional de Recursos de leo e Gs,
base de dados georreferenciada que mapeia zonas de importncia relativa ao desenvolvimento
econmico do setor de petrleo e gs no pas, instrumento utilizado para o planejamento energtico.
Para o quadrinio 2012-2015, o programa previu investimentos da ordem de R$ 288 bilhes,
assim distribudos: 2012 - R$ 61,9 bilhes, 2013 - R$ 79,4 bilhes, 2014 - R$ 73,4 bilhes e 2015 R$ 73,4. Com relao parcela referente ao Grupo Petrobras, a dotao final de 2014 foi de R$ 63,7
bilhes, dos quais foram realizados 58,2 bilhes (91,3%).
Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no Relatrio
sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
De acordo com o Anexo I, atualizado, do PPA 2012-2015, o Programa 2053 possui quatorze
indicadores, listados a seguir.

323

Indicadores do Programa 2053 Petrleo e Gs

Indicador

Unidade de Medida

Valor de Referncia
PPA
Data
ndice (a)

Natureza do
indicador

Consumo Interno de Gs Natural

milho de m3 por dia

31/12/2010

61,70

Efetividade

Empresas de Pequeno e Mdio Porte Produo

de Gs Natural

milhar de m3 por dia

31/12/2010

24,00

Eficcia

Empresas de Pequeno e Mdio Porte Produo

de Petrleo

mil barris por dia

31/12/2010

1,96

Eficcia

Km

31/12/2010

11.373,00

Eficcia

31/12/2010

34,65

Eficcia

R$ mil por ano

31/12/2009

80.200,00

Eficcia

Participaes Governamentais Participaes

Especiais (Unio, Estados e Municpios)

R$ bilho por ano

31/12/2010

11,67

Eficcia

Participaes Governamentais Royalties (Unio,

Estados e Municpios)

R$ bilho por ano

31/12/2010

9,93

Eficcia

Produo de Gs Natural (excluindo reinjeo,

queimas, perdas e consumo prprio na produo)

milho de m3 por dia

31/12/2010

34,53

Eficcia

Produo de Petrleo e LGN (inclui condensado)

mil barris por dia

31/12/2010

2.137,42

Eficcia

Extenso de Gasodutos
Importao de Gs Natural
Participaes Governamentais Bnus de
Assinatura

Reservas de Gs Natural

milho de

m3 por

m3

31/12/2010

423.003,02

Eficcia

milho de barris

31/12/2010

14.246,33

Eficcia

Volume de Exportao de Petrleo

milho de barris por ano

31/12/2010

230,49

Eficcia

Volume de Importao de Petrleo

milho de barris por ano

31/12/2010

123,65

Eficcia

Reservas Provadas de Petrleo

milho de

dia

Fonte: Anexo I, atualizado, do PPA 2012-2015

Como se observa, de acordo com a concepo do atual plano plurianual, os indicadores do

Programa 2053 tm um ndice de referncia, mas no possuem metas anuais, nem metas a serem
atingidas ao final do PPA, ou seja, em 31/12/2015. O valor de referncia possibilita o
acompanhamento da evoluo dos indicadores durante a vigncia do PPA. Entretanto, a ausncia de
metas, previamente definidas, prejudica a validade dos indicadores para medir um aspecto do
desempenho de acordo com o planejamento das aes do setor.
As informaes para aferir desempenho devem possuir bases comparativas. Um conjunto de
dados isolados mostrando os resultados alcanados por uma instituio pouco ou nada diz a respeito
de seu desempenho, a no ser que seja confrontado com outras organizaes do mesmo ramo de
atividade, ou se realizada uma comparao com os resultados alcanados em perodos anteriores, a
partir de uma srie histrica.
Anlise de foco da cesta de indicadores
De acordo com a anlise do TCU, todos os indicadores possuem relao com os objetivos do
programa, conforme mostrado na Tabela Indicadores do Programa 2053 Petrleo e Gs e objetivos
relacionados.

324

Indicadores do Programa 2053 Petrleo e Gs e objetivos relacionados

Indicador

Objetivo correspondente

Consumo Interno de Gs Natural

Objetivo 0057 Implantar sistemas coordenados de explorao, produo e

processamento de petrleo e gs natural, em terra e mar, com contedo local, bem
como de transporte de gs natural, orientados ao desenvolvimento equilibrado do
territrio e para atender, agregando valor, aos mercados domstico e internacional;
Objetivo 0529 Planejar a expanso da infraestrutura de gs natural de forma a
atender e ampliar o abastecimento interno e contribuir para maior segurana
energtica do pas.

Empresas de Pequeno e Mdio Porte

Produo de Gs Natural

Objetivo 0057
Objetivo 0061 Ofertar reas para explorao e produo de petrleo e gs natural,
segundo o planejamento do aproveitamento racional das reservas petrolferas
brasileiras e de forma articulada com a poltica de contedo local;
Objetivo 0063 Incentivar o desenvolvimento sustentvel da indstria do petrleo e
gs natural, com aes voltadas capacitao e qualificao profissional, ao
desenvolvimento tecnolgico e ao contedo local.

Empresas de Pequeno e Mdio Porte

Produo de Petrleo

Objetivo 0057
Objetivo 0061
Objetivo 0063

Extenso de Gasodutos

Objetivo 0057
Objetivo 0061
Objetivo 0529

Importao de Gs Natural

Objetivo 0529

Participaes Governamentais
Bnus de Assinatura

Objetivo 0064 Aprimorar a gesto dos recursos de petrleo e gs natural por meio
de estudos, regulao e fiscalizao;
Objetivo 0065 Elaborar estudos sobre o melhor aproveitamento das riquezas
provenientes do petrleo e do gs natural, visando o benefcio das geraes presente
e futura.

Participaes Governamentais
Participaes Especiais
(Unio, Estados e Municpios)

Objetivo 0064
Objetivo 0065

Participaes Governamentais Royalties

(Unio, Estados e Municpios)

Objetivo 0064
Objetivo 0065

Produo de Gs Natural
(excluindo reinjeo, queimas, perdas e
consumo prprio na produo)

Objetivo 0057
Objetivo 0529

Produo de Petrleo e LGN

(inclui condensado)

Objetivo 0057
Objetivo 0061

Reservas de Gs Natural

Objetivo 0053 Planejar o desenvolvimento e a manuteno das atividades

exploratrias de petrleo e gs natural, tendo como ferramenta principal o
Zoneamento Nacional de Recursos de leo e Gs, de forma a possibilitar a escolha
pblica sobre o momento de sua explorao, a definio de reas estratgicas para o
desenvolvimento nacional e o aproveitamento racional das reservas.
Objetivo 0061

Reservas Provadas de Petrleo

Objetivo 0053
Objetivo 0061
Objetivo 0064
Objetivo 0065

Volume de Exportao de Petrleo

Objetivo 0057

Volume de Importao de Petrleo

Objetivo 0057

Fonte: Anexo I, atualizado, do PPA 2012-2015

Todos os indicadores do programa esto em sintonia com os princpios e objetivos da Poltica

Energtica Nacional, listados no artigo 1 da Lei 9.478/1997, bem como com os assuntos que
constituem a rea de competncia do Ministrio de Minas e Energia, nas alneas a e d do inciso
I do art. 6 da Lei 8.422/1992.

325

Anlise de equilbrio da cesta de indicadores

Primeiramente, registre-se que classificar os indicadores j existentes para o Programa 2053 Petrleo e Gs uma questo razoavelmente complexa e no pode se dar com muita preciso somente
a partir dos dados constantes do Anexo I do PPA 2012-2015. O setor de petrleo e gs, bem como o
de combustveis, bastante amplo e suporta inmeras aes governamentais.
Na Tabela Indicadores do Programa 2053 Petrleo e Gs v-se que, entre os indicadores do
programa, no h indicadores que busquem medir eficincia e economicidade. A montagem de uma
cesta que no contemple tais aspectos pode indicar que a ateno do rgo est voltada para a
consecuo de seus planos para atender coletividade, entretanto, sem uma ateno gerencial que
permita observar o melhor aproveitamento dos insumos e a aferio de outros itens de custo.
Para exemplificar, tome-se a meta Possibilitar a atuao internacional para o acesso a reservas
de produo de petrleo e gs natural, de forma a contribuir para a sustentabilidade de sua reposio
e para o atendimento do mercado brasileiro relativa ao Objetivo 0057. No h referencial
comparativo dos custos de resultados dessa meta (economicidade). O seu atingimento pode ser
medido por um indicador de eficcia mas, do mesmo modo, no revela se o atingimento do objetivo
deu-se de maneira eficiente.
Desse modo, em princpio, o conjunto de indicadores do Programa 2053 - Petrleo e Gs no
traduz uma completude, pois a despeito de exprimir informaes quantitativas e qualitativas, no
oferece uma viso abrangente do desempenho do programa, no que concerne aferio do custo das
aes (economicidade), e em relao ao melhor aproveitamento dos insumos utilizados dos produtos
oferecidos sociedade (eficincia).
Anlise da adequao dos indicadores
O fato de no haver indicador de outras dimenses (economicidade e eficincia, por exemplo)
leva a inferir que a cesta de indicadores para o programa no atende ao atributo adequao, pois no
dota os gerentes de informaes essenciais tomada de deciso a respeito da adoo de alternativas
mais econmicas na consecuo das polticas pblicas.
Anlise da economicidade (custo de produo) dos indicadores
A cesta atende ao critrio da economicidade, visto que todos os indicadores so resultantes de
medies e totalizaes realizadas por rgo e agncia governamental (MME e ANP), no havendo
dispndios especficos adicionais para a medio desses indicadores para o PPA.
Concluso
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2053 - Petrleo e Gs, quanto aos atributos equilbrio e adequao,
de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da
Portaria Segecex 33/2010.
Outras informaes relevantes
A atividade de explorao e produo de petrleo acarreta aumento das atribuies e gastos dos
governos locais, principalmente com o fornecimento de bens e servios e com medidas de mitigao
de impactos ambientais. Dessa forma, a repartio das rendas petrolferas entre os estados e

326

municpios produtores teria como justificativa o aumento dos gastos desses entes, devendo ser
compensado pelo aumento da arrecadao.
A arrecadao advinda da indstria petrolfera oriunda das compensaes financeiras contribui
com parcela relevante das receitas oramentrias dos seus beneficirios. Essas compensaes
financeiras so conhecidas como participaes governamentais. No Brasil, a repartio das rendas
petrolferas se d entre as esferas de governo, e os pagamentos a serem realizados pelos
concessionrios de explorao e produo de petrleo ou gs natural esto previstos na Lei
9.478/1997.
O Tribunal de Contas de Unio realizou auditoria operacional na Agncia Nacional do Petrleo,
Gs Natural e Biocombustveis (ANP) com o objetivo de conhecer e avaliar a forma como a Agncia
realiza o controle da medio, do clculo, do pagamento e da distribuio das participaes
governamentais devidas em funo da produo de petrleo e gs natural no Pas.
A execuo dessa auditoria se deu em um projeto de cooperao tcnica celebrado entre a
Organizao Latino-americana e do Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacefs) e a GIZ,
agncia de cooperao internacional da Alemanha. O ajuste foi firmado com o fim de desenvolver
novas competncias institucionais entre as entidades fiscalizadoras superiores (EFS) pertencentes
Olacefs, tendo os ingressos pblicos oriundos da explorao e produo de hidrocarbonetos sido
eleitos como uma das reas estratgicas de conhecimento.
Este trabalho est diretamente relacionado com trs indicadores de participaes
governamentais do Programa 2053 - Petrleo e Gs, os quais se alinham com os seus objetivos de
aprimorar a gesto dos recursos de petrleo e gs natural por meio de estudos, regulao e
fiscalizao e elaborar estudos sobre o melhor aproveitamento das riquezas provenientes do
petrleo e do gs natural, visando o benefcio das geraes presente e futura, objetivos 0064 e 0065
respectivamente.
A auditoria coordenada por este Tribunal, e executada juntamente com as EFS da Colmbia e
do Peru, incidiu sobre o controle exercido pela ANP sobre a medio, o clculo, o pagamento e a
distribuio de participaes governamentais devidas pelas empresas que produzem petrleo e gs
natural no Brasil, identificando riscos e fragilidades no processo de fiscalizao, bem como o grau de
transparncia conferido a esses procedimentos..
Os critrios para clculo e cobrana das participaes governamentais esto estabelecidos nas
Leis
9.478/1997
e
7.990/1989,
regulamentadas,
respectivamente,
pelos
decretos 2.705/1998 e 1/1991.
No Brasil, as principais participaes governamentais relacionadas produo de
hidrocarbonetos, do ponto de vista material, so os royalties e as participaes especiais.
O royalty do petrleo e do gs natural uma compensao financeira devida ao Estado
Brasileiro pelas empresas que produzem petrleo e gs natural no territrio brasileiro. O seu
pagamento, com relao a cada campo, comea a partir do ms em que ocorrer a respectiva data de
incio de produo.
A participao especial constitui compensao financeira extraordinria devida pelos
concessionrios de explorao e produo de petrleo ou gs natural, nos casos de grande volume de
produo ou de grande rentabilidade e ser paga, com relao a cada campo de uma dada rea de
concesso, a partir do trimestre em que ocorrer a data de incio da respectiva produo.
Os royalties devidos pela produo de petrleo e gs natural so apurados mensalmente, pelos
concessionrios, e pagos at o ltimo dia til do ms subsequente. J as participaes especiais que
327

so apuradas em periodicidade trimestral e pagas at o ltimo dia til do ms subsequente a cada

trimestre do ano civil.
Em 2010, a Lei 12.351/2010 instituiu o regime de partilha de produo para a explorao e a
produo de petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos em reas do pr-sal e outras
estratgicas. Nesse regime, os royalties correspondem a 15% do valor da produo, distribudos
segundo regras especficas, e no h pagamento de participao especial.
Por fim, a Lei 12.734/2012, modificando as leis anteriores, introduziu novas regras de rateio
das participaes governamentais entre as unidades federativas beneficirias. No entanto, medida
cautelar expedida pelo Supremo Tribunal Federal (STF) suspendeu sua eficcia, motivo pelo qual
vigoram, atualmente, as regras de distribuio prescritas pela Lei 9.478/1997 e pela Lei 12.351/2010.
Os royalties e as participaes especiais derivados da explorao e produo de petrleo e gs
natural no Brasil so participaes governamentais com enorme impacto nas finanas dos estados e
municpios. Em 2014, o montante arrecadado somou aproximadamente R$ 36,1 bilhes. Adiante,
apresenta-se a evoluo da arrecadao das participaes governamentais no Brasil nos ltimos
quinze anos, representando cifras vultosas.
Principais Participaes governamentais Arrecadao (em bilhes de R$)
20

15

10

0
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Royalties

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Participao especial

Fonte: Elaborao prpria, a partir de dados fornecidos pela ANP.

Da anlise dos procedimentos atinentes ao controle da medio, o clculo, o pagamento e a

distribuio de participaes governamentais devidas pelas concessionrias que produzem petrleo e
gs natural no Brasil, a equipe de auditoria concluiu que, de forma geral, o controle exercido pela
ANP sobre a medio da produo e sobre o clculo e distribuio das participaes governamentais
possui os pressupostos necessrios para garantir, de forma razovel, a fidedignidade e a integridade
dos valores aferidos, tanto com relao ao volume de hidrocarbonetos produzidos, quanto ao
montante das participaes governamentais apuradas.

4.2.21 Programa Temtico 2072 Transporte Ferrovirio

O programa em tela obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos
adicionais) de R$ 3,3 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 2 bilhes, o que representa 61,3% da
dotao atualizada.

328

No Relatrio das Contas do Governo do exerccio de 2013 foram analisados os indicadores e

as metas desse programa. Naquela oportunidade, no foram encontradas pelo TCU evidncias que
refutassem a relevncia, a suficincia ou a validade dos treze indicadores, com exceo dos
indicadores Malha ferroviria inoperante ou subutilizada e Total de carga geral transportada,
quanto ao atributo validade, tendo em vista que houve alterao nos itens que compem a mtrica do
indicador, o que gerou ruptura do histrico existente. Em relao s metas, no foram encontradas
evidncias que contestassem sua validade.
Neste exerccio, realizada anlise da cesta de indicadores para verificar sua utilidade e
completude, ou seja, se a cesta capaz de refletir os resultados da interveno governamental, em
termos imediatos (produtos) e mediatos (efeitos), ainda que, individualmente, os indicadores se
mostrem adequados. Considera-se til a cesta de indicadores que possui, na maior extenso possvel,
as caractersticas de foco, equilbrio, adequao e economicidade.
Antes, porm, cabe destacar que o modal ferrovirio se caracteriza por ser um meio capaz de
transportar elevado volume de carga a um baixo custo, principalmente a mdia e a longa distncias,
o que uma caracterstica do transporte no Brasil, onde as regies produtoras, principalmente
agrcolas e minerais, nem sempre se encontram prximas s regies consumidoras ou aos portos de
exportao. Para se ter uma ideia da capacidade do transporte por meio da ferrovia, enquanto um
caminho graneleiro transporta at 28 toneladas, um vago graneleiro pode transportar at 100
toneladas, e seguir em composies superiores a 300 vages.
Outras caractersticas do transporte ferrovirio de carga no Brasil so: elevada eficincia
energtica; alto custo de implantao; baixo custo de manuteno; maior segurana em relao ao
modal rodovirio, visto que ocorrem poucos acidentes, furtos e roubos; transporte lento devido s
suas operaes de carga e descarga; baixa flexibilidade com pequena extenso da malha; baixa
integrao entre os estados; e trata-se de um transporte menos poluente que o rodovirio.
objetivo do governo federal alterar at 2025 a configurao da matriz de transportes brasileira,
elevando a participao do modal ferrovirio no transporte de cargas de 25% para 35%, j que 58%
do volume de movimentao nacional de cargas feito por rodovias.
Para isso foram definidos seis eixos estruturantes em sintonia com o Plano Nacional de
Logstica e Transportes (PNLT): Ferrovia Norte-Sul, Nova Transnordestina, Integrao Oeste-Leste
(FIOL), Integrao Centro-Oeste (FICO), Ferronorte e Ferrovia do Pantanal. O PNLT o instrumento
que representa a retomada do planejamento setorial estratgico do governo destinado a orientar, com
embasamento tcnico e cientfico, a implantao das aes pblicas e privadas no setor de transportes
como meio de atender as demandas polticas de integrao, desenvolvimento e superao de
desigualdades. Pode-se afirmar que o PNLT hoje o instrumento oficial de planejamento para o setor
de transportes.
Enquanto compete ao Ministrio dos Transportes a formulao de polticas em sua rea de
atuao, os principais atores governamentais na execuo da poltica pblica de transporte ferrovirio
so a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), o Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transporte (DNIT) e a Valec Engenharia, Construes e Ferrovias S.A.
A ANTT, autarquia especial federal, o rgo regulador da atividade de explorao da
infraestrutura ferroviria e rodoviria federal e da atividade de prestao de servios de transporte
terrestre. O DNIT o gestor e executor, sob a jurisdio do Ministrio dos Transportes, das vias
navegveis, ferrovias e rodovias federais, instalaes de vias de transbordo e de interface intermodal
e instalaes porturias fluviais e lacustres. A Valec, empresa de economicidade mista, tem entre suas
competncias: administrar os programas de operao da infraestrutura ferroviria, nas ferrovias a ela

329

outorgadas; coordenar, executar, controlar, revisar, fiscalizar e administrar obras de infraestrutura

ferroviria, que lhes forem outorgadas; desenvolver estudos e projetos de obras de infraestrutura
ferroviria; construir, operar e explorar estradas de ferro, sistemas acessrios de armazenagem,
transferncia e manuseio de produtos e bens a serem transportados e, ainda, instalaes e sistemas de
interligao de estradas de ferro com outras modalidades de transportes; desenvolver estudos e
projetos de obras de infraestrutura ferroviria.
A tabela abaixo traz os indicadores constantes do PPA 2012-2015 referentes ao Programa 2072
- Transporte Ferrovirio. Na ltima coluna so feitas referncias natureza do indicador.
Indicadores do Programa 2072 - Transporte Ferrovirio
Referncia
Data

ndice

Natureza do
indicador

acidentes/(milho.trens.km)

31/12/2010

15

Eficincia

Malha ferroviria

km

31/12/2010

29.785

Eficcia

Malha ferroviria inoperante ou subutilizada

km

31/12/2010

18.900

Eficcia

Quantidade

31/12/2010

951

Eficcia

31/12/2010

7,36

Eficcia

Indicadores PPA 2012-2015

ndice de acidentes ferrovirios

Nmero de acidentes ferrovirios

Percentual de carga ferroviria movimentada pelo
trfego mtuo e direito de passagem
Produto mdio anual do transporte ferrovirio

Unidade de medida

R$/mil TKU

31/12/2010

50

Eficcia

posio em listagem de
pases

31/12/2010

87

Efetividade

Total da produtividade ferroviria

bilhes de tku

31/12/2010

279

Eficcia

Total de carga geral transportada

milho de tu

31/12/2010

103,1

Eficcia

Total de movimentao de cargas por ferrovias

milho de tu

31/12/2010

497

Eficcia

Total de movimentao de passageiros por ferrovias

Quantidade

31/12/2010

2.484.930

Eficcia

tonelada por ano

31/12/2010

818.844

Eficcia

km/h

31/12/2010

25

Eficincia

Ranking de Qualidade das Ferrovias (GCI)

Transaes comerciais entre o Brasil e os demais

pases sulamericanos, via ferrovia
Velocidade mdia comercial dos trens

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

(1) Tonelada-Quilmetro til Unidade de medida equivalente ao transporte de uma tonelada til a distncia de um quilmetro.
(2) ndice de Competitividade Global.
(3) Tonelada til Total de carga movimentada no transporte remunerado.

Da tabela acima se observa que muitos indicadores so simplesmente retratos, em termos

absolutos, das caractersticas da malha. So levantamentos numricos que demonstram
exclusivamente dimenses, como por exemplo, o total de malha ferroviria, o nmero de acidentes
ferrovirios, o total de movimentao de passageiros. Embora trate-se de dados relevantes, so
necessrios tambm indicadores que tenham, em suas mtricas, combinaes de dados e o resultado
consequente para produzir ndices que sinalizem, por exemplo, tendncias e realizaes.
Tome-se o indicador de desempenho Velocidade mdia comercial dos trens. Existem no
sistema ferrovirio brasileiro trs larguras de trilhos em sua maioria: bitola mtrica, bitola larga e
bitola mista. O aumento na velocidade mdia dos trens pode ser resultado de diversos fatores,
atribuveis aos objetivos do programa ou no. O que esse indicador revela, mesmo tomando outros
indicadores e analisando-os em conjunto, a velocidade mdia que os trens trafegaram, mas a causa
do aumento da velocidade, mesmo ao se verificar as aes do programa, que incluem o aumento dos
trilhos de bitola larga, por meio do qual os trens carregam mais e podem transitar em maiores
velocidades, no fica evidente. O aumento da velocidade mdia pode ser simplesmente fruto de
melhorias na malha ferroviria existente, e a diminuio, por seu turno, pode ser atribuda
deteriorao da malha, mesmo que haja aumento da malha ferroviria.

330

Com o objetivo de avaliar os aspectos que podem tornar a cesta de indicadores til e completa,
so verificados a seguir os fatores: foco, equilbrio, adequao e economicidade.
Foco
A primeira caracterstica que a cesta de indicadores deve possuir foco, em que analisado se
os indicadores apoiam claramente os objetivos e as metas do programa temtico, se so consistentes
com o referencial estratgico da entidade, se h uma razovel relao de causalidade entre as
atividades relevantes do programa temtico e os resultados mensurados pelos indicadores, que devem
focar em resultados relevantes que a organizao busca alcanar em vez de apenas insumos ou
produtos imediatos gerados pela atividade organizacional.
Os treze indicadores do Programa 2072, com exceo do indicador Percentual de carga
ferroviria movimentada pelo trfego mtuo e direito de passagem, relacionam-se com os objetivos
do programa. Apesar disso, os indicadores tm uma data base, mas no possuem metas anuais, nem
metas a serem atingidas ao final do PPA em 2015, ainda que as metas dos objetivos tenham referncias
em termos de realizao, em conformidade ao modelo vigente do plano plurianual federal. possvel
acompanhar a evoluo dos indicadores durante a vigncia do PPA, entretanto, a ausncia de metas
previamente definidas prejudica a validade dos indicadores para o planejamento das aes de
transporte ferrovirio.
Ainda que os referenciais estratgicos da ANTT, do Dnit e da Valec, que so os principais
agentes responsveis pelo transporte ferrovirio, no estejam totalmente refletidos nas suas
respectivas misses e vises de futuro, possvel vincular os indicadores a cada entidade, mesmo
considerando que so levantados preponderantemente pela ANTT e por meio dos dados inseridos
pelos operadores ferrovirios, caracterstica que ser analisada mais adiante.
Equilbrio
A natureza do indicador responsvel pelo equilbrio da cesta e deve contemplar vrios
aspectos da ao pblica, como eficincia, eficcia, economicidade e efetividade. Deve possuir
informaes quantitativas e qualitativas, oferecendo uma viso abrangente do desempenho e
permitindo enxergar as reas mais significantes da atuao governamental.
Os indicadores do programa so em sua maioria indicadores de eficcia (10), o que prejudica o
equilbrio da cesta, pois no permite a aferio do custo, da qualidade dos produtos/servios e nem
permite observar o melhor aproveitamento dos insumos e a efetividade dos produtos e servios. So
dados quantitativos transpostos em indicadores de situao, como, por exemplo, quantos quilmetros
de ferrovia existem, quantos passageiros so transportados e assim por diante.
O nico indicador de efetividade levantado pelo Frum Econmico Mundial Ranking de
Qualidade das Ferrovias (GCI) , ainda assim, no indica diretamente o efeito da poltica pblica,
mas uma classificao entre vrios pases. Este indicador foi classificado como de efetividade porque
uma melhor posio no ranking se traduz em melhores condies da infraestrutura ferroviria
brasileira em termos comparativos, o que em alguma medida pode ser atribudo execuo da poltica
pblica.
Adequao
A construo dos indicadores deve levar em considerao no somente os atores internos, mas,
tambm, os atores externos da poltica pblica. adequada a cesta quando se considera os interesses
e as necessidades dos vrios atores relevantes, abrangendo aspectos como custo, eficcia, efetividade
331

e tempestividade. No caso do transporte ferrovirio, temos como atores, alm dos agentes
governamentais, entre outros, os operadores/concessionrios ferrovirios, a sociedade, os clientes, os
investidores e as empreiteiras/construtoras. Ao analisar a cesta de indicadores do Programa
Transporte Ferrovirio, possvel verificar que a cesta no atende aos interesses dos diversos atores.
Entre outros atributos falta-lhe, por exemplo, a indicao de custo e de tempestividade.
Economicidade
O ltimo atributo tratado nesta avaliao da cesta de indicadores refere-se ao custo para a
produo do dado e aos benefcios consequentemente gerados. As informaes de desempenho
consomem recursos de toda ordem e, portanto, quanto maior o nmero e o uso, mais o sistema de
medio ir requerer para coletar, armazenar, monitorar, analisar e publicar os dados.
A forma de obteno dos indicadores foi levantada nas contas do exerccio de 2013. Nessa
oportunidade, constatou-se que a maioria dos indicadores so oriundos do Sistema de
Acompanhamento e Fiscalizao do Transporte Ferrovirio (SAFF), gerido pela ANTT, e servem
para compor o Relatrio Anual de Acompanhamento das Concesses Ferrovirias publicado pela
agncia. Dois so elaborados em conjunto com o DNIT, um obtido do Ministrio do
Desenvolvimento Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) e um obtido de publicao de relatrio do
Frum Econmico Mundial.
A metodologia de alimentao do SAFF consiste basicamente na insero das informaes no
sistema pelos concessionrios, ou seja, um sistema predominantemente alimentado pelos
transportadores ferrovirios.
O indicador de qualidade da infraestrutura ferroviria constante no Relatrio de
Competitividade Global do Frum Econmico Mundial no tem custo de aquisio, pois os relatrios
esto disponveis gratuitamente no stio da entidade.
Pode-se concluir acerca desse atributo que, apesar dos valores gastos para a manuteno do
SAFF, no h custos relevantes para a obteno dos dados. Ressalte-se, contudo, que os indicadores
da cesta sofrem limitaes de confiabilidade, uma vez que a maioria fornecida pelas prprias
concessionrias.
Outras informaes relevantes
Aumentar a eficincia no transporte de cargas, reduzindo os custos logsticos, perpassa pela
expanso da malha ferroviria e a pela integrao com os outros modais de transporte. Segundo a
Confederao Nacional de Transporte (CNT), os ganhos derivados da extenso e da frequncia do
servio do transporte ferrovirios traduzem-se em economias: de rede, de densidade e de escopo.
Os diferentes pontos de carga e descarga iro definir o padro de rentabilidade e dos retornos
de escala da atividade (rede); os custos unitrios do servio decrescem com o aumento da densidade
populacional, servios de transporte ferrovirio de passageiros em reas densamente populosas
apresentam custos unitrios inferiores (densidade); e, pode ser mais vantajoso para uma mesma
empresa operar e fornecer a infraestrutura de transporte ou uma mesma operadora atender diferentes
linhas ferrovirias (escopo).
Em 2014, no mbito do TC 031.086/2013-6, ao analisar a concesso do trecho ferrovirio entre
Lucas do Rio Verde/MT e Campinorte/GO, o TCU tambm analisou os aspectos do novo modelo que
o governo quer implementar no Brasil.

332

Esse novo modelo, mundialmente conhecido como Open Access, ou, simplesmente, modelo de
acesso aberto, visa segregar verticalmente a rede (vertical unbundling), ou seja, os operadores
independentes competem entre si sobre trilhos de uso comum, sempre buscando a modicidade
tarifria.
O novo modelo pressupe um concessionrio responsvel pela construo, implantao e
manuteno da infraestrutura, da sinalizao e do controle da circulao de trens; um comprador para
a totalidade da capacidade da ferrovia, remunerando a concessionria por uma tarifa de
disponibilidade de capacidade operacional, ficando esta tarefa a cargo da Valec; a subconcesso pela
Valec, a ttulo oneroso, dos direitos de uso; e, uma concessionria prestando servios de operao
diretamente aos usurios remunerando-a na medida de utilizao da ferrovia a ttulo de tarifa de
fruio.
Segundo a ANTT, o novo modelo de outorga visa afastar o risco de demanda do concessionrio
uma vez que a Valec se compromete a comprar toda a capacidade de transporte da ferrovia,
remunerando o operador por meio de tarifa de disponibilidade de capacidade operacional , com o
propsito de ampliar a participao de capital privado em projetos de infraestrutura ferroviria; em
contrapartida, o modelo elimina o risco de engenharia do governo ao delegar a construo da ferrovia
para o setor privado. Pode-se dizer, ainda, que o modelo busca evitar que determinado operador
privilegie certas cargas e empresas em detrimento de outras, bem como serve para que a estatal atue
como rgo regulador dos preos a serem praticados, apesar de o arcabouo legal no estar claramente
definido nesse sentido.
Tem-se noticiado, contudo, que devido crise econmica, o governo vem encontrando
dificuldades para implementar o novo modelo, tendo em vista os riscos associados e os vultosos
investimentos e subsdios para sua implantao. Assim, ainda que seja possvel verificar nos objetivos
e nas metas do Programa Transporte Ferrovirio aes diretamente relacionadas implantao ou ao
estudo do novo modelo, isso no confere credibilidade ao planejamento central, haja vista que se
poderia no incorrer nos gastos para sua aprovao e para os estudos, se a concepo e os valores
fossem discutidos previamente e ratificados pelos formuladores da poltica pblica.
Concluso
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
indicadores analisada do Programa Temtico Transporte Ferrovirio (2072), quanto aos atributos de
equilbrio e adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de
qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.

4.2.22 Programa Temtico 2075 Transporte Rodovirio

O programa obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais) de
R$ 12,2 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 4,3 bilhes, o que representa 35% da dotao
atualizada.
Esse programa est sob coordenao do Ministrio dos Transportes (MT). As entidades
encarregadas da execuo so o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) e a
Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).
O programa possui onze objetivos e, tambm, onze indicadores listados no PPA 2012-2015.
Todavia, os indicadores: Participao do modal rodovirio na matriz de transporte de carga,
Participao do modal rodovirio no transporte interestadual de passageiros e Total de

333

movimentao de cargas por rodovias foram descontinuados. Assim, o monitoramento do programa

realizado com base em oito indicadores, de acordo com a tabela adiante:
Indicadores do Programa 2075 Transporte Rodovirio
Indicador

Unidade de
Medida

Valor de Referncia PPA

Data
ndice (a)

Dimenso do
Desempenho

Acidentes rodovirios com vtimas fatais em

estradas federais

unidade por ano

31/12/2009

7.376

Efetividade

Acidentes rodovirios em estradas federais

unidade por ano

31/12/2009

158.893

Efetividade

Malha classificada entre bom e timo estado

conservao

31/12/2010

57,00

Eficcia

Malha rodoviria federal pavimentada

km

29/10/2010

62.093

Eficcia

Participao do modal rodovirio na matriz de

transporte de carga

31/12/2010

47,00

Descontinuado

Participao do modal rodovirio no transporte

interestadual de passageiros

31/12/2010

48,00

Descontinuado

Percentual de pavimentao das rodovias federais

implantadas

29/10/2010

81,86

Eficcia

R$/100km

25/02/2011

4,80

Efetividade

Ranking da Qualidade das Estradas (GCI)

posio em
listagem de pases

31/12/2010

105,00

Eficcia

Total de movimentao de cargas por rodovias

milho de
toneladas por ano

31/12/2010

1.170,14

Descontinuado

Transaes comerciais com pases sul americanos

por rodovias

mil toneladas por

ano

31/12/2010

11.303,14

Efetividade

Preo mdio das tarifas rodovirias-concesses

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop)

Conforme se observa, os indicadores tm valor de referncia, mas no possuem metas anuais,

tampouco metas a serem atingidas ao final do PPA, ou seja, em 31/12/2015. Isso decorre do prprio
modelo do PPA 2012-2015. Os valores de referncia possibilitam o acompanhamento da evoluo
dos indicadores durante a vigncia do PPA. Entretanto, a ausncia de metas previamente definidas
prejudica a utilidade dos indicadores para o planejamento das aes e programas atinentes poltica
nacional de transportes do modal rodovirio.
Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no Relatrio
sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
Assim, o objetivo da presente anlise aferir a utilidade e a completude da cesta de indicadores,
ou seja, se nela esto includos itens capazes de refletir os resultados da interveno governamental,
em termos imediatos (produtos) e mediatos (efeitos), em todas as reas relevantes da poltica pblica
explicitada pelo programa temtico. Conceitualmente, considera-se til a cesta de indicadores que
possui, na maior extenso possvel, as seguintes caractersticas: foco, equilbrio, adequao e
economia.
Entre os oito indicadores monitorados, sete priorizam os objetivos e as metas previamente
definidos e indicam com clareza o que se pretende alcanar. Observa-se razovel relao de
causalidade entre as atividades relevantes do programa temtico e os resultados mensurados pelos
indicadores.

334

Indicadores do Programa 2075 e objetivos relacionados

Indicador

Acidentes rodovirios com vtimas fatais

em estradas federais
Acidentes rodovirios em estradas
federais

Ranking da Qualidade das Estradas (GCI)

Malha classificada entre bom e timo

estado conservao

Malha rodoviria federal pavimentada

Percentual de pavimentao das rodovias
federais implantadas

Objetivo correspondente
OBJETIVO: 0129 - Assegurar condies permanentes de trafegabilidade, segurana
e conforto aos usurios das rodovias federais, por meio da manuteno das vias e da
adequao e recuperao da capacidade estrutural das pontes.
OBJETIVO: 0130 - Ampliar a oferta da prestao de servios aos usurios das
rodovias federais, propiciando mais segurana e qualidade no deslocamento, por meio
de contratos de concesso, desconcentrando a gesto da malha.
OBJETIVO: 0131 - Adequar a capacidade dos eixos rodovirios federais, garantindo
condies estveis de fluxo e segurana, com a finalidade de atender s demandas de
cargas e ao volume de trfego.
OBJETIVO: 0136 - Ordenar o trfego rodovirio de passagem nos trechos de
permetro urbano que possuam nvel de servio inadequado ou alto ndice de
acidentes, por meio de intervenes nas rodovias federais.
OBJETIVO: 0280 - Propiciar maior segurana ao usurio e a conservao da
infraestrutura rodoviria, por meio da fiscalizao e da utilizao de sistemas e
equipamentos de controle dos limites de velocidade e de pesagem contnua.
OBJETIVO: 0137 - Promover a expanso da malha rodoviria federal buscando a
integrao regional e interestadual e o atendimento aos fluxos de transporte de grande
relevncia econmica.
OBJETIVO: 0139 - Ampliar a malha rodoviria federal, de forma a promover a
ligao entre todos os estados brasileiros, rompendo com o isolamento regional.

Preo mdio das tarifas rodovirias concesses

Transaes comerciais com pases sul

americanos por rodovias

OBJETIVO: 0138 - Aumentar a interligao rodoviria com os pases da Amrica

do Sul, fortalecendo os eixos de integrao e desenvolvimento, criando correntes
logsticas na regio.

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do Siop

Embora em quantidade insuficiente, os indicadores em uso enfocam produtos e efeitos

relevantes no contexto da Poltica Nacional de Transportes.
A tabela Indicadores do Programa 2075 Transporte Rodovirio evidencia que,
relativamente s quatro dimenses do desempenho consideradas economicidade, eficcia, eficincia
e efetividade , a cesta de indicadores apresenta-se desequilibrada. Dos oito indicadores monitorados,
quatro abrangem a dimenso da efetividade e quatro a dimenso da eficcia. Ou seja, no h
indicadores de economicidade e de eficincia.
A ausncia de indicadores de economicidade no possibilita a aferio do custo dos insumos e
dos recursos utilizados no mbito do programa temtico. No mesmo sentido, a falta de indicadores
de eficincia inviabiliza a comparao dos resultados da interveno governamental frente ao custo
dos insumos empregados, em um determinado perodo de tempo.
Alm disso, embora til, a cesta de indicadores no completa. Os indicadores no contemplam
a medio de diversos produtos e efeitos relacionados aos objetivos do programa. Por exemplo: o
Objetivo 0131 tem a finalidade de atender s demandas de cargas e ao volume de trfego, porm,
nenhum dos indicadores da cesta abrange a medio dos efeitos das intervenes quanto ao
atendimento s demandas de cargas ou adequao das rodovias aos volumes de trfego existentes.
Outros aspectos que os indicadores ora monitorados no aferem so: o atendimento aos fluxos
de transporte de grande relevncia econmica (Objetivo 0137); a continuidade do trfego (Objetivo
0140); o isolamento regional (Objetivo 0130); a qualidade no deslocamento (Objetivo 0130); entre
outros. Tais omisses evidenciam a incompletude da cesta de indicadores analisada.
Em sntese, o conjunto de indicadores do programa no abarca vrios produtos e efeitos
previstos em seus onze objetivos. Alm disso, a cesta no equilibrada, pois, a despeito de exprimir

335

informaes quantitativas e qualitativas, no oferece uma viso abrangente do desempenho do

programa, no que concerne aferio do custo das aes (economicidade) e ao melhor
aproveitamento dos insumos utilizados (eficincia).
A ausncia de indicadores de eficincia e economicidade tambm se reflete na anlise do
critrio de adequao da cesta, pois no dota os gerentes de informaes essenciais tomada de
deciso a respeito da adoo de alternativas mais econmicas e eficientes na consecuo da poltica
pblica.
Cabe ainda observao, no que tange aos indicadores Acidentes rodovirios com vtimas fatais
em estradas federais, Acidentes rodovirios em estradas federais e Malha classificada entre bom
e timo estado de conservao, de que seria recomendvel adotar a segregao entre rodovias
federais e rodovias federais concedidas, obtendo-se, dessa forma, cenrio mais preciso da situao
das rodovias que passaram a ser administradas pela iniciativa privada (Objetivo 0130). A atual forma
de tratamento desses dados no suficiente para a adequada mensurao da atuao governamental
nesse sentido, possuindo limitada representatividade do resultado da poltica de concesses
rodovirias federais.
A par das observaes precedentes, avalia-se que a cesta de indicadores ora avaliada, embora
til, inadequada para a avaliao dos resultados do Programa Temtico 2075 - Transporte
Rodovirio.
A cesta atende ao critrio da economicidade, visto que os indicadores, exceto o Ranking da
Qualidade das Estradas (GCI), so resultantes de medies e totalizaes realizadas por rgos e
agncias governamentais, no havendo dispndio especfico para a mensurao desses indicadores.
O Ranking da Qualidade das Estradas (GCI) decorre de pesquisa de amplo espectro gratuitamente
disponibilizada por organismo internacional.
Assim, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
indicadores analisada do Programa Temtico 2075 Transporte Rodovirio, quanto aos atributos
equilbrio e adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de
qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.

III. Programas de Desenvolvimento Produtivo e Ambiental

4.2.23 Programa Temtico 2013 Agricultura irrigada
O Programa 2013 Agricultura Irrigada obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial
mais crditos adicionais) de R$ 499 milhes, dos quais foram liquidados R$ 185 milhes, o que
representa 37% da dotao atualizada.
Em 2012 foi lanado o Programa Mais Irrigao, poltica pblica que prev investimentos em
irrigao com aporte de recursos federais e de parcerias com a iniciativa privada, e tem o objetivo de
dinamizar o desenvolvimento regional por meio de projetos pblicos de irrigao. Neste contexto, o
Programa Temtico 2013 Agricultura Irrigada busca incentivar a ampliao da rea irrigada em
bases ambientalmente sustentveis, contribuindo para o aumento da oferta de alimentos, para a
competitividade da agricultura brasileira e para gerao de emprego e renda, por meio de uma srie
de iniciativas estruturais e no-estruturais.
Suas aes esto a cargo do Ministrio da Integrao Nacional (MI) junto com a Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e Parnaba (Codevasf), Departamento Nacional de
Obras contra as Secas (Dnocs) e os governos estaduais. O programa envolve os seguintes objetivos:
336

Objetivos do Programa 2013

0128 Regulamentar o marco legal da Poltica Nacional de Irrigao, elaborar Planos de irrigao e reestruturar a gesto da
agricultura irrigada em articulao com as polticas pblicas afins.
0163 Aperfeioar as polticas creditcia e securitria voltadas irrigao com vistas a ampliar a rea irrigada, a aumentar a
produtividade e a qualidade dos produtos e a contribuir para a conteno do avano da fronteira agrcola.
0171 Promover e fortalecer a pesquisa, o desenvolvimento tecnolgico e inovao voltados para a agricultura irrigada e a sua
difuso visando o incremento dos ganhos em produtividade, com qualidade e reduo dos custos de produo.
0175 Concluir a implantao das etapas necessrias viabilizao da produo dos projetos pblicos de irrigao existentes,
revitalizar as infraestruturas de uso comum e promover a explorao das reas j implantadas em conformidade com a legislao
ambiental com vistas transferncia de gesto.
0176 - Promover a capacitao para a Agricultura Irrigada em parceria com instituies governamentais, no-governamentais e da
iniciativa privada.
0180 Promover a Assistncia Tcnica e Extenso Rural - ATER nas reas de agricultura irrigada, visando o uso racional do solo
e da gua e o manejo adequado das culturas.
0543 Viabilizar a administrao, operao, manuteno, revitalizao, regularizao e apoio produo dos permetros de
interesse social, visando garantir sua gesto operacional.
0544 Promover a implantao de novos projetos em reas com potencial de ampliao da agricultura irrigada para aumentar a
produo agrcola de maior valor agregado.
0545 Incentivar a ampliao da utilizao das reas potencialmente irrigveis para aumentar a oferta de alimentos, bioenergticos
e fibras de forma sustentvel.
Fonte: PPA 2012-2015 atualizado.

Para a presente anlise foi selecionado o Objetivo 0175: Concluir a implantao das etapas
necessrias viabilizao da produo dos projetos pblicos de irrigao existentes, revitalizar as
infraestruturas de uso comum e promover a explorao das reas j implantadas em conformidade
com a legislao ambiental com vista transferncia de gesto.
A irrigao se mostra fundamental para aumentar a produtividade de alimentos, diminuir a
sazonalidade de sua oferta no decorrer do ano e, principalmente, permitir a produo de alimentos
onde a falta de chuvas um fator limitante. Entre as metas previstas no Objetivo 0175, citam-se: a
concluso das infraestruturas para ampliar a rea irrigada em 148.920 ha; a construo de
infraestrutura de apoio produo em 44 permetros pblicos de irrigao; a regularizao fundiria
de 61 projetos pblicos de irrigao; a obteno da conformidade ambiental de 61 permetros em fase
de operao; a revitalizao de infraestruturas de uso comum que atendam a 117.234 ha; e a
transferncia da gesto de 18 permetros pblicos de irrigao.
As subsees seguintes cuidaro especificamente do exame de indicadores e metas relacionados
ao programa temtico em comento. Seu contedo atendeu aos parmetros apresentados na seo que
trata da metodologia aplicada com relao ao escopo, aos objetivos e s limitaes da anlise efetuada
pelo Tribunal.
Anlise de indicadores
No Plano Plurianual 2012-2015 foram estabelecidos quatro indicadores de desempenho para o
Programa Temtico 2013 Agricultura Irrigada. Todos eles esto associados ao objetivo selecionado
para anlise. Assim, foram analisados os quatro indicadores de desempenho, conforme tabela a
seguir:

337

Indicadores selecionados para anlise

Indicador

rea dotada de
infraestrutura para
uso em irrigao
rea irrigada total no
Brasil
Intensidade do uso da
infraestrutura de
agricultura irrigada
em projetos pblicos
de irrigao
Percentual da rea
colhida que aplica as
tcnicas de irrigao
e drenagem

Unidade de
Medida

Fonte de
Informao

ha

Valor de Referncia - PPA

Valor Informado
PCPR 2014
Data
ndice (b)

Variao %
(c) = [(b/a)1]x100

Data

ndice (a)

Censo
Agropecurio

30/12/2006

4.163.527

milhes de
hectares

IBGE e ANA

31/12/2012

5,8

Ministrio da
Integrao
Nacional

30/12/2010

51

31/12/2014

61,61

20,78

Censo
Agropecurio

30/12/2006

7,7

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

* No houve apurao no perodo.

Dos quatro indicadores analisados, dois tm periodicidade de apurao decenal rea dotada
de infraestrutura para uso em irrigao e Percentual da rea colhida que aplica as tcnicas de
irrigao e drenagem, tendo como data de referncia 31/12/2006, quando da realizao do ltimo
Censo Agropecurio pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), de forma que no
atendem periodicidade do planejamento plurianual (4 anos), bem como no coincidem com o incio
e trmino do perodo de execuo desse plano. Assim, para fins de orientao gesto no mbito do
PPA, tais indicadores no possuem as qualidades de acessibilidade e tempestividade, de modo que
no cumprem a contento sua funo de aferir o desempenho da poltica pblica.
Da mesma forma, o indicador rea irrigada total no Brasil um parmetro consolidado
decenalmente pelo Censo Agropecurio, e estimado quadrienalmente pela Agncia Nacional de
guas (ANA) no "Relatrio Conjuntura dos Recursos Hdricos - 2013", que atualizado anualmente
por informes (2014, 2015 e 2016).
Alm disso, segundo dados do Ministrio da Integrao Nacional, da Codevasf e do Dnocs,
esses trs indicadores no refletem necessariamente as aes do poder pblico no setor, j que grande
parte dos objetivos do programa so compostos de metas e iniciativas cujo impacto principal se d na
rea de irrigao pblica. Essa rea representa apenas cerca de 10% do total da rea irrigada do Brasil,
considerando a rea irrigada total apurada pelo Censo Agropecurio de 2006 (4.163.527 ha) e a rea
total dos projetos pblicos de irrigao (aproximadamente 450.000 ha).
Tais indicadores tambm no atendem qualidade de independncia, ou seja, eles recebem
influncia de fatores externos, de forma que no medem somente os resultados atribuveis ao que
se quer monitorar.
Quanto ao indicador Intensidade do uso da infraestrutura de agricultura irrigada em projetos
pblicos de irrigao, cuja mtrica rea em produo / rea com infraestrutura implantada x 100,
em virtude de sua atualizao anual e de refletir o crescimento das reas irrigadas efetivamente em
produo dentro de projetos pblicos, sua utilizao permite avaliar a eficincia e a efetividade da
ao do rgo/entidade.
Entretanto, uma srie de questes dificulta a obteno dos dados que compem este indicador,
pois a apurao dos seus atributos ainda enfrenta dificuldades, tais como: funcionamento incipiente
do sistema de coleta de dados Sistema Nacional de Informaes sobre Agricultura Irrigada (Sinir),
alm da falta de informao quanto regionalizao dos investimentos.
338

No entanto, tendo sido aplicado, junto Secretaria Nacional de Irrigao, do Ministrio da

Integrao Nacional (Senir/MI), o questionrio que busca determinar se existem controles adequados
para cada informao de desempenho, por meio da identificao de eventuais fragilidades
relacionadas ao processo, no foram detectadas falhas capazes de contaminar o processo de controle
interno. Assim, em que pese o indicador no atender plenamente qualidade da acessibilidade e
tempestividade, ele permite uma avaliao razovel dos objetivos relacionados ao aumento de rea
irrigada pblica, no havendo razo suficiente para rejeit-lo.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e confiabilidade
dos indicadores analisados do Programa Temtico 2013 Agricultura Irrigada, de acordo com as
Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex
33/2010, exceo do seguinte: Intensidade do uso da infraestrutura de agricultura irrigada em
projetos pblicos de irrigao considerado relevante e suficiente, vlido e confivel.
Anlise das metas
Foram analisadas as seis metas do Objetivo 0175, conforme demonstrado na tabela a seguir:
Metas selecionadas para anlise

Meta

Concluir as infraestruturas
para ampliar a rea irrigada
em 148.920 ha
Construir infraestrutura de
apoio produo em 44
permetros pblicos de
irrigao
Implementar a
regularizao fundiria de
61 projetos pblicos de
irrigao
Obter a conformidade
ambiental de 61 permetros
em fase de operao
Revitalizar as
infraestruturas de uso
comum que atendam a
117.234 ha
Transferir a gesto de 18
permetros pblicos de
irrigao

Unidade de
Medida

Meta realizada
PCPR 2014

Meta Prevista
2012-2015

2012

2013

2014

% da meta
total 20122015
realizado
acumulado

Fonte das
Informaes

Hectares

148.920

2.554

23.694

23.694

15,91%

Senir/MI

Permetros
pblicos de
irrigao

44

0%

Senir/MI

Projetos
pblicos de
irrigao

61

0%

Senir/MI

Permetros

61

16

20

32,79%

Senir/MI

Hectares

117.234

0%

Senir/MI

Permetros
pblicos de
irrigao

18

0%

Senir/MI

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

Importa ressaltar que, embora sejam apresentados baixos percentuais relativos ao

desenvolvimento de aes que contribuem para o cumprimento das metas do Objetivo 0175, estas
somente sero aferidas quando da concluso de todas as etapas em andamento que compem as metas
relacionadas aos permetros.
Ao realizar a comparao entre os valores para a meta Obter a conformidade ambiental de 61
permetros em fase de operao constante no Relatrio de Evoluo das Metas da PCPR 2014,
extrados via Siop, e os dados fornecidos pela Senir/MI, rgo responsvel pelo controle das metas,
foram encontradas discrepncias quanto aos dados informados, mais especificamente quanto aos
exerccios de 2012 e 2013. Para as demais metas quantitativas, no foram encontradas discordncias.
339

Sobre a divergncia nos dados informados para a mencionada meta, a Senir/MI esclareceu que
inicialmente foi definido que a apurao dessa meta se daria na concluso dos processos de
conformidade ambiental. Assim, considerando que esse tipo de processo abrange todas as aes e
servios que devem ser realizados para que o permetro esteja regularizado (incluindo condicionantes
ambientais) e que essas aes so de natureza continuada, ou seja, sempre haver uma atividade em
execuo, em 2013, a Senir/MI levantou que havia 31 permetros onde estavam ocorrendo aes para
o alcance da conformidade ambiental.
Entretanto, no decorrer de 2014, com a realizao de reunies para alinhamento das atividades
do PPA para o Programa 2013, foi decidido pela equipe tcnica do MI, Codevasf, Dnocs e MP que a
melhor maneira para quantificao da meta seria a obteno e manuteno das licenas vigentes
(Licena de instalao, Licena de operao e etc.) no perodo do PPA. Com isso, chegou-se a um
novo quantitativo de vinte permetros que obtiveram e mantiveram suas licenas vigentes durante
esse perodo.
Dessa forma, considera-se que a meta Obter a conformidade ambiental de 61 permetros em
fase de operao atende ao atributo de credibilidade e, apesar de ter havido mudana na mtrica no
decorrer de 2014, os valores atribudos para 2012 e 2013 foram devidamente ajustados, de forma que
no se vislumbra comprometimento das qualidades de estabilidade e homogeneidade, bem como
comparabilidade, constantes do atributo validade e confiabilidade, conforme previsto na Portaria
Segecex 33/2010.
Ainda sobre essa meta, a Senir/MI esclareceu que no h previso para seu alcance, pois muitos
empreendimentos operam com as licenas vencidas aguardando resposta do pedido de renovao pelo
rgo competente. Outros no possuem licena de operao, pois dependem de cadastramento de
reservas legais, que est sendo realizado. Desse modo, provavelmente nem todos os permetros
estaro ambientalmente regularizados durante o PPA vigente.
Sobre a meta Construir infraestrutura de apoio produo em 44 permetros pblicos de
irrigao, a Senir/MI esclareceu que j foi solicitada Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos (SPI/MP) a sua excluso, pois o seu produto se enquadra nos servios das demais metas
do programa. As construes de infraestruturas de apoio produo no so aes realizadas
separadamente das aes de infraestruturas de irrigao de uso comum. As aes de apoio produo
esto contempladas nas metas "Concluir as infraestruturas para ampliar a rea irrigada" ou
"Revitalizar as infraestruturas de uso comum", do mesmo objetivo. Com isso, considera-se que a meta
no atende qualidade adequao, apesar de no terem sido encontradas razes suficientes para
rejeit-la.
Sobre a meta Implementar a regularizao fundiria de 61 projetos pblicos de irrigao,
segundo a Senir/MI, nas reunies realizadas para o alinhamento do Programa 2013, foi estabelecido
que, para mensurao da meta, seriam considerados os permetros que obtivessem a execuo do
georreferenciamento (medio da rea e descrio das caractersticas, limites e confrontaes). No
entanto, observa-se que a meta em questo se refere regularizao fundiria, que, em termos gerais,
o processo que inclui medidas jurdicas, urbansticas, ambientais e sociais, que visam
regularizao de assentamentos irregulares e titulao de seus ocupantes.
Assim, em que pese o georreferenciamento ser uma etapa necessria implementao da
regularizao fundiria, no se vislumbra em que medida a sua mera execuo suficiente para
contabilizao da meta estabelecida. Dessa forma, a medio do alcance dessa meta no condiz com
o produto esperado, prejudicando a qualidade essencial de credibilidade prevista no atributo de
validade e confiabilidade, sendo razo suficiente para rejeit-la.

340

Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade das metas analisadas do Objetivo 0175, componente do Programa Temtico 2013, de
acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria
Segecex 33/2010, exceo da seguinte meta: Implementar a regularizao fundiria de 61 projetos
pblicos de irrigao, que se revelou invlida e no confivel.
Anlise da cesta de indicadores
Os indicadores do Programa 2013 contribuem parcialmente para a tomada de deciso com
relao s polticas pblicas a serem priorizadas no tocante a agricultura irrigada, permitindo um
diagnstico pouco significativo quanto ao adequado direcionamento dos investimentos. Alm disso,
outros objetivos fundamentais contidos no PPA 2012-2015, a exemplo do relativo concluso do
processo de transferncia de gesto, que envolve uma srie de aes (regularizao fundiria,
conformidade ambiental, revitalizao de infraestruturas, delegao da gesto para os irrigantes, etc.)
no so demonstrados pelos indicadores atuais do plano plurianual.
Assim, o referido programa no possui uma cesta de indicadores capaz de refletir os resultados
da interveno governamental em todas as reas relevantes da poltica pblica explicitada pelo
programa temtico (foco), bem como o conjunto no atende ao atributo de equilbrio, ou seja, a cesta
no contempla indicadores que permitem a aferio do custo, da qualidade dos produtos/servios e
da tempestividade da execuo das metas.
Ainda, apesar de a cesta conter informaes sobre a eficcia e efetividade das aes do rgo,
carente quanto a aferio de outros aspectos importantes para os gestores do programa e para a
sociedade, tais como custo e tempestividade dessas aes, razo pela qual entende-se pelo no
atendimento do critrio de adequao da respectiva cesta de indicadores.
No entanto, considerando que trs dos quatro indicadores implementados so obtidos por meio
de consulta a fonte externa, qual seja o Censo Agropecurio do IBGE e dados da ANA, no foi
detectada impropriedade quanto ao custo para obteno dos dados da respectiva cesta.
Em face do exposto, conclui-se que a cesta no apresenta um conjunto equilibrado de
indicadores de custo, tempo, quantidade e qualidade, que reflitam adequadamente as caractersticas
foco, equilbrio e adequao e que tambm possam representar as dificuldades de execuo do
programa.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2013, quanto aos atributos foco, equilbrio e adequao, de acordo
com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria
Segecex 33/2010.

4.2.24 Programa Temtico 2014 Agropecuria Sustentvel, Abastecimento e

Comercializao
O programa em comento obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos
adicionais) de R$ 13,5 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 4,8 bilhes, o que representa 35,1% da
dotao atualizada.
O programa tem o objetivo de contribuir com o desenvolvimento e sustentabilidade da atividade
agropecuria mediante a implementao de instrumentos destinados a apoiar a produo, a
comercializao e o abastecimento, mediante a preservao do meio ambiente e evoluo dos atores
341

que compem o setor. Pretende-se, com isso, viabilizar o cumprimento das funes da propriedade
rural, quais sejam: funo econmica, na regularidade do abastecimento interno, fortalecimento da
participao do setor agropecurio no comrcio internacional, melhoria na renda dos produtores rurais
e estabilidade de preos; funo social, relativa segurana alimentar, gerao de empregos diretos e
indiretos, e desenvolvimento das regies rurais; e funo ambiental, que diz respeito adoo de boas
prticas agropecurias no intuito de estimular o desenvolvimento sustentvel da atividade, com
destaque para agricultura de baixo carbono.
Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no Relatrio
sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
A tabela a seguir apresenta os indicadores do programa:
Indicadores do Programa 2014
Unidade
de Medida

Fonte de
Informao

rea de pastagens degradadas

recuperadas pelo programa ABC

ha

rea plantada com gros

Indicador

Valor de Referncia
PPA

Valor Informado
PCPR 2014

Variao
% (c) =
(b/a )-1

Data

ndice (a)

Data

ndice (b)

1/1/2011

31/12/2014

538.435

ha

Conab

31/10/2010

47.415.700

31/12/2014

56.988.400

20,19

kcal/hab.di
a

Deagro/SP
A/Mapa

31/12/2010

3.148

31/12/2014

3.620

14,99

Evoluo da rea sob utilizao de

sistemas sustentveis de produo
(Agricultura Orgnica + Plantio
Direto)

Mapa**

1/1/2011

40

31/12/2014

44,03

10,07

Evoluo da produo de carnes

Conab

30/6/2010

2,83

31/12/2014

0,74

-73,85

Evoluo da produo nacional de

gros

Conab

31/12/2010

10,45

31/12/2014

3,49

-66,60

Participao das exportaes

agropecurias brasileiras no
comrcio internacional

Mapa/SRI

31/12/2009

5,04

31/12/2014

5,6

11,11

Percentual de rea coberta pelo

seguro rural subvencionado

Deger/SPA
/Mapa e
IBGE

31/10/2010

7,83

31/12/2014

6,59

-15,84

tonelada

Conab

31/10/2010

149.254.900

31/12/2014

193.386.000

29,57

milhes de
tep

EPE/MME

31/12/2009

79

31/12/2013

86

8,86

Taxa de desfrute de bovinos e

bubalinos

Mapa/SDA
/Cosalfa

31/12/2010

13,19

31/12/2014

12,98

-1,59

Taxa de produo apoiada pela

Poltica de Garantia de Preos
Mnimos (PGPM) e por mecanismos
de comercializao

Conab

31/12/2010

11,35

31/12/2014

4,05

-64,32

Taxa de variao anual da produo

de produtos no alimentares e no
energticos

IBGE

31/12/2010

3,67

31/12/2014

3,6

-1,91

Taxa de variao anual das

exportaes de produtos do setor
agropecurio

SRI/Mapa

31/12/2010

10

31/12/2014

4,62

-53,80

Taxa mdia dos juros reais de

financiamento da safra

Deagri/SP
A/Mapa

31/12/2010

3,37

31/12/2014

2,6

-22,85

milhes de
toneladas

MDIC/Sec
ex

31/12/2010

4,68

31/12/2014

8,87

89,53

Disponibilidade de calorias per

capita provenientes de produtos
agropecurios brasileiros

Produo nacional de gros

Produo total de energia a partir de
biomassa agropecuria

Volume de gros exportados pelos

portos do Arco Norte

342

* Entidades Pblicas, Privadas e Laboratrio Virtual Multinstitucional para as Aes de Monitoramento, Reporte e Verificao-MRV.
** Cadastro Nacional da Produo Orgnica e Associao de Plantio Direto no Cerrado (APDC).

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

Considerando a totalidade dos aspectos intrnsecos ao programa, verifica-se distribuio

irregular do conjunto de indicadores do programa, sob ponto de vista temtico. Dos dezesseis
indicadores, somente dois se referem a questes ambientais: rea de pastagens degradadas
recuperadas pelo programa ABC e Evoluo da rea sob utilizao de sistemas sustentveis de
produo (Agricultura Orgnica + Plantio Direto) e nenhum se relaciona diretamente funo social.
Apesar dos indicadores Disponibilidade de calorias per capita provenientes de produtos
agropecurios brasileiros e Produo total de energia a partir de biomassa agropecuria
apresentarem indiretamente vis social, avalia-se estarem mais estreitamente ligados funo
econmica.
Da mesma forma, verifica-se ausncia de indicadores para alguns dos objetivos vinculados ao
programa. o caso do Objetivo 0600 (Ampliar a infraestrutura, disponibilizar on-line sries histricas
das informaes meteorolgicas e climticas e incentivar, por meio do desenvolvimento de produtos
e aplicaes especiais e da interao direta entre meteorologistas e usurios, a utilizao desses dados
nos processos de planejamento e de tomada de deciso dos setores pblico e privado); do Objetivo
0747 (Fortalecer o associativismo e o cooperativismo rural e promover a implantao e modernizao
da infraestrutura de apoio produo agropecuria, incluindo medidas estruturantes de
aperfeioamento dos servios concernentes ao desenvolvimento agropecurio, visando reduo de
custos e perdas); e do Objetivo 0976 (Modernizar a gesto institucional do Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento, visando alcanar agilidade e qualidade na formulao e execuo de
polticas pblicas e no provimento de servios no setor agropecurio, em benefcio da sociedade
brasileira).
A maioria dos indicadores tratam de aspectos econmicos, notadamente aspectos produtivos e
ligados ao comrcio internacional, a saber: rea plantada com gros, Evoluo da produo de
carnes, Evoluo da produo nacional de gros, Participao das exportaes agropecurias
brasileiras no comrcio internacional, Produo nacional de gros, Taxa de desfrute de bovinos
e bubalinos, Taxa de variao anual da produo de produtos no alimentares e no energticos,
Taxa de variao anual das exportaes de produtos do setor agropecurio, Taxa mdia dos juros
reais de financiamento da safra, Volume de gros exportados pelos portos do Arco Norte,
Percentual de rea coberta pelo seguro rural subvencionado e Taxa de produo apoiada pela
Poltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM) e por mecanismos de comercializao.
Dessa forma, verifica-se que os indicadores no apoiam diversos objetivos e metas do
programa, restando prejudicado o foco da cesta de indicadores.
Por outro lado, avalia-se razovel equilbrio de informaes quantitativas e qualitativas entre
os indicadores, apesar de maior tendncia s informaes quantitativas e menor nfase aos aspectos
de eficincia e economicidade das aes pblicas implementadas.
Tambm se constata equilbrio no atendimento tempestivo aos interesses de diversos atores
relevantes relacionados aos temas do programa como gestores, agricultores e sociedade em geral.
Quanto ao atributo economicidade, a maioria das informaes que alimentam a cesta de
indicadores so provenientes das instituies partcipes da implementao do programa, minimizando
assim os seus custos de obteno.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores

343

analisada do Programa Temtico 2014 Agropecuria Sustentvel, Abastecimento e

Comercializao, quanto ao atributo foco, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com
os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.

4.2.25 Programa Temtico 2018 Biodiversidade

O Programa Biodiversidade busca garantir a manuteno da diversidade biolgica, fomentando
a conservao e o uso sustentvel, alm de promover a repartio justa e equitativa dos benefcios
gerados.
Em 2014, o programa obteve dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais) de
R$ 536,7 milhes, dos quais foram liquidados R$ 236,2 milhes, o que representa 44% da dotao
atualizada.
O programa conta com quatorze indicadores, sete objetivos, 61 metas e 45 iniciativas. Os
principais executores de suas aes so o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e o Ministrio da
Cincia, Tecnologia e Inovao (MTCI).
Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no Relatrio
sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
Apesar de a cesta de indicadores do programa contemplar aspectos importantes de seus
objetivos e metas, ela no possui o foco desejado, pois no reflete, de forma ampla, todas as reas
estratgicas do programa. Dos sete objetivos, observa-se que quatro no esto representados pelo
conjunto de indicadores (objetivos 0191, 0504, 0506 e 0509), o que demonstra um relevante
desequilbrio. Questes relativas gesto e utilizao sustentvel dos recursos naturais no esto
adequadamente retratadas por um indicador do programa.
Vale ressaltar que, apesar de o programa contar com quatorze indicadores, h, na realidade,
apenas quatro categorias diferentes, pois grande parte dos ndices mede o mesmo evento, subdivididos
por tipo de bioma. Essa a situao do indicador rea Coberta por Unidade de Conservao do
Sistema Nacional de Unidade de Conservao, que apresenta a informao para sete biomas, e o
indicador Cobertura Vegetal Nativa Remanescente, tambm subdividido em cinco biomas. Portanto,
apesar de a informao por bioma ser relevante para aferir o progresso das aes governamentais de
forma regionalizada, em suma, dispe-se de quatro dados de natureza diversa para avaliar o
desempenho do programa. A tabela a seguir demonstra essa situao.
Indicadores do Programa Biodiversidade, agrupados por natureza
Unidade
de Medida

Subdiviso

rea coberta por unidades de conservao do Sistema Nacional de Unidades de

Conservao

Biomas: Amaznia, Caatinga,

Cerrado, Marinho, Mata
Atlntica, Pampa, Pantanal

Cobertura vegetal remanescente

Biomas: Caatinga, Cerrado,

Mata Atlntica, Pampa,
Pantanal

Unidade

Indicador

Nmero de contratos ou instrumentos equivalentes de utilizao do patrimnio

gentico e repartio de benefcios firmados
Taxa de conservao de espcie ameaada de extino, constantes das listas oficiais
com aes de manejo

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

344

Considerando, assim, as quatro espcies de indicadores, observa-se que as informaes

prestadas trazem elementos sobre a eficcia e a efetividade relativos conservao da biodiversidade.
Por outro lado, no esto representados os aspectos ligados eficincia e economicidade. Tal
circunstncia tambm depe contra o equilbrio desejado da cesta, limitando a abrangncia da
avaliao da performance do programa.
Pelas questes expostas, conclui-se que a cesta no se mostra plenamente adequada, pois no
considera de forma satisfatria os interesses e necessidades dos vrios atores relevantes, dentro dos
objetivos almejados pelo programa. A ausncia das informaes anteriormente destacadas demonstra
uma lacuna de dados relevantes para atores internos e externos, como gestores e sociedade.
Por fim, pode-se considerar que a cesta atende ao critrio economicidade, pois os indicadores
so utilizados no somente para a anlise de desempenho do programa no contexto do PPA, como
tambm para outros fins. Por exemplo, os indicadores tambm so adotados para embasar aes de
fiscalizao e combate ao desmatamento ilegal, subsidiar os informes peridicos do pas no mbito
da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), entre outros fins, o que contribui, assim, para a
diluio de seu custo de obteno.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico Biodiversidade, quanto aos atributos foco, equilbrio e adequao,
de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da
Portaria Segecex 33/2010.

4.2.26 Programa Temtico 2021 Cincia, Tecnologia e Inovao

O Programa 2021 Cincia, Tecnologia e Inovao obteve em 2014 dotao atualizada
(dotao inicial mais crditos adicionais) de R$ 5,9 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 3,6
bilhes, o que representa 61,7% da dotao atualizada.
As polticas de cincia, tecnologia e inovao implementadas por meio do Programa 2021
surgiram em consonncia com as tendncias observadas no cenrio internacional, em que o incentivo
inovao se tornou o eixo central das estratgias de retomada do crescimento de diversos pases
aps a crise de 2008.
O programa temtico tem sua execuo sob responsabilidade do Ministrio da Cincia,
Tecnologia e Inovao (MCTI) e pode ser considerado como o principal da Funo Cincia,
Tecnologia e Inovao, pois engloba o maior volume de recursos e a maior quantidade de objetivos e
iniciativas tpicas da funo.
Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no Relatrio
sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
O PPA 2012-2015 (Plano Mais Brasil) estabelece que o desempenho do Programa 2021 ser
mensurado por meio de quatorze indicadores. As situaes a serem alteradas so representadas por
treze objetivos, cuja implementao est prevista para ocorrer por intermdio da execuo de 53
iniciativas.

Indicadores

Concesso de patentes a residentes no pas pelo Instituto Nacional da Propriedade

Industrial (INPI)
Dispndio empresarial em pesquisa e desenvolvimento (P&D) em relao ao produto
interno bruto (PIB)

345

Dispndio nacional em cincia e tecnologia (C&T) em relao ao PIB

Dispndio nacional em P&D em relao ao PIB
Investimentos privados anuais em P&D no setor industrial de tecnologia da informao
Nmero de artigos brasileiros publicados em peridicos cientficos indexados pela
Scopus
Nmero de cursos de doutorado
Nmero de cursos de mestrado
Nmero de empresas (exceto instituies governamentais de P&D) que realizam
atividades contnuas de P&D
Nmero de tcnicos e pesquisadores ocupados em atividades de P&D nas empresas
brasileiras
Participao do Brasil em relao ao total mundial em nmero de artigos publicados em
peridicos indexados pela Scopus
Participao do setor empresarial nos dispndios nacionais em P&D
Pedidos de patentes depositados no INPI por residentes no pas
Recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT)
investidos nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste
Objetivo 0400 fomentar o processo de gerao e aplicao de novos conhecimentos,
dando especial ateno ao equilbrio entre as regies do pas a partir de uma forte
interao com o sistema produtivo e com a sociedade
Objetivo 0401 fortalecer as instituies cientficas e tecnolgicas da Amaznia para
desconcentrar a produo cientfica e tecnolgica do pas
Objetivo 0403 realizar pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico nas unidades
de pesquisa do MCTI e expandir e modernizar a infraestrutura cientfica, tecnolgica e
de inovao nas instituies cientficas e tecnolgicas, promovendo o compartilhamento
de seu uso
Objetivo 0485 consolidar o sistema brasileiro de tecnologia (Sibratec)
Objetivo 0486 promover a pesquisa, o desenvolvimento e a inovao em Tecnologias
da Informao e Comunicao (TIC) e Microeletrnica
Objetivo 0493 promover a pesquisa, o desenvolvimento tecnolgico e a inovao em
tecnologias estratgicas de carter transversal: biotecnologia, nanotecnologia e novos
materiais
Objetivos

Objetivo 0494 promover a pesquisa, o desenvolvimento tecnolgico e a inovao em

setores estratgicos, especialmente energia e biocombustveis, mineral, agropecuria,
complexo econmico-industrial da sade, transporte, petrleo e gs e aeroespacial
Objetivo 0495 estimular a ampliao da inovao e dos investimentos empresariais em
P&D, mediante a maior utilizao de instrumentos governamentais de apoio inovao
Objetivo 0497 expandir a formao, capacitao e fixao de recursos humanos
qualificados para C,T&I e impulsionar o intercmbio e a atrao de recursos humanos
qualificados radicados no exterior por meio de concesso de bolsas
Objetivo 0498 promover a formao e capacitao de recursos humanos nas
engenharias e demais reas tecnolgicas, priorizando a concesso de bolsas nessas reas
Objetivo 0499 promover a popularizao da cincia, tecnologia e inovao e a
melhoria da educao cientfica
Objetivo 0500 promover a cincia, tecnologia e inovao para a incluso produtiva e o
desenvolvimento social
Objetivo 0501 fomentar o desenvolvimento de solues tecnolgicas inovadoras para
cidades sustentveis

Anlise da cesta de indicadores

A anlise da cesta de indicadores utilizou como critrio, com o objetivo de verificar sua
utilidade, a existncia de slido processo para seleo de indicadores de desempenho apropriados,
que sejam alinhados aos objetivos organizacionais.
Nesse sentido, avaliou-se, por meio da aplicao de questionrio, a presena das seguintes
caractersticas: foco (alinhamento com as metas e objetivos definidos); equilbrio (grau de
346

abrangncia dos aspectos eficincia, eficcia, economicidade e efetividade); adequao (considerao

de interesses e necessidades dos vrios atores relevantes); e economicidade (considerao do custo
para a produo do dado em cotejo com os benefcios gerados).
A cesta de indicadores utilizada para mensurar o desempenho do Programa Temtico 2021
(Cincia, Tecnologia e Inovao) apresenta a caracterstica foco, uma vez que os objetivos e a
estratgia previamente definidos so priorizados, de modo que os indicadores apoiam claramente as
metas do programa, so consistentes com o referencial estratgico do ministrio e demonstram
razovel relao de causalidade entre as atividades relevantes do programa e os resultados alcanados.
Tambm, h a presena da caracterstica economicidade, a qual diz respeito relao entre o
custo para a produo do dado e os benefcios gerados. O ministrio utiliza diversos indicadores
produzidos por outras instituies, tais como o Instituto Nacional da Propriedade Intelectual (INPI),
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), dentre outras, o que implica a inexistncia de custos para o MCTI.
No entanto, a cesta de indicadores no apresenta a qualidade do equilbrio, pois se compe
somente de indicadores de eficcia e eficincia, no sendo abordadas as dimenses da economicidade
e efetividade. Dessa forma, no possvel aferir o custo do processo para se gerar os produtos, bem
como o impacto gerado na sociedade.
Tambm, a cesta no atende ao atributo adequao, uma vez que, ao no possuir indicadores de
economicidade e efetividade, no so apresentadas informaes sobre aspectos mais importantes para
atores internos (custo) e externos (soluo/reduo de problemas na sociedade).
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2021 Cincia, Tecnologia e Inovao, quanto aos atributos de
equilbrio e adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de
qualidade constantes da Portaria-Segecex 33/2010.

4.2.27 Programa Temtico 2042 Inovaes para a Agropecuria

O programa em tela obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos
adicionais) de R$ 620,2 milhes, dos quais foram liquidados R$ 256,4 milhes, o que representa
41,3% da dotao atualizada.
O programa tem como propsito principal o desenvolvimento, a incorporao de
conhecimentos e inovaes tecnolgicas e organizacionais na agropecuria brasileira, a disseminao
da cultura e a ampliao do processo de inovao no setor agropecurio nacional para aumentar a sua
produtividade, competitividade e sustentabilidade nos mercados nacional e global, contribuindo para
a melhoria da qualidade de vida, a gerao de emprego e renda, e para a incluso tecnolgica do
pequeno e mdio produtor.
A Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), que tem como misso institucional
viabilizar solues de pesquisa, desenvolvimento e inovao para a sustentabilidade da agricultura
em benefcio da sociedade brasileira, tem um papel fundamental na conduo e viabilizao deste
programa.
A Comisso Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira do Ministrio da Agricultura, Pecuria
e Abastecimento (Ceplac/Mapa), na misso de contribuir para o desenvolvimento sustentvel junto
s comunidades regionais, tem procurado desenvolver tecnologias que agregam o conhecimento
cientfico ao saber popular, o que tem resultado em modelos de sistemas agroflorestais que se
constituem em prticas de explorao sustentveis.
347

A Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) outra organizao que atuar neste

programa, particularmente no que se refere ao uso da Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) para dar
maior consistncia s estimativas de safras e possibilitar a gesto de riscos agroclimticos para o
zoneamento agrcola e o seguro rural.
A Secretaria de Desenvolvimento Agropecurio e Cooperativismo (SDC/Mapa) atuar no
objetivo de carter estratgico contemplado pelo programa e em permanente interlocuo, articulao
e parceria com o Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuria (SNPA/Embrapa), Instituto Nacional
da Propriedade Industrial (INPI), Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI), Ministrio
do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA), Ministrio do Meio Ambiente (MMA), Ministrio das Relaes Exteriores (MRE),
Ministrio da Integrao Nacional (MI), representaes do setor produtivo, academia, sociedade civil
organizada, sistema S, profissionais e agentes do agronegcio, dentre outros, e contribuir com
aes necessrias ao alcance da misso do Mapa, de promover o desenvolvimento sustentvel e a
competitividade do agronegcio brasileiro.
importante registrar que este programa gerenciado por meio de um conjunto de indicadores,
incluindo tanto medidas de acompanhamento do processo (projetos implantados e em execuo neste
PPA), como de resultados (tecnologias, servios e produtos gerados em PPAs anteriores) e de
impactos (retorno dos investimentos em P&D e gerao de empregos). A metodologia para o clculo
da avaliao de impactos ser a utilizada no balano social da Embrapa (vila, A F.; Rodrigues, G.S.;
Vedovoto, G.L. Avaliao de impactos de tecnologias geradas pela Embrapa. Braslia DF. Embrapa
Informao Tecnolgica, 2008).
Anlise de indicadores
No Plano Plurianual 2012-2015, foram estabelecidos onze indicadores de desempenho para o
programa temtico. Foram selecionados para anlise os sete indicadores listados na tabela a seguir,
abrangendo a verificao de quatro aspectos intrnsecos ao Objetivo 0842, a saber: transferncia de
tecnologia, aumento de produtividade, incluso social e sustentabilidade ambiental.
Indicadores Selecionados para Anlise
Indicador

Unidade
de Medida

Fonte de
Informao

Indicador de Desenvolvimento Cientfico e

Tecnolgico na Agropecuria (nmero de
projetos de P&D e de TT)

Unidade

ndice mdio de Impacto Social das

tecnologias geradas e avaliadas no ano

Valor de Referncia
PPA

Valor Informado
PCPR 2014

Variao
% (c) =
(b/a )-1

Data

ndice
(a)

Data

ndice
(b)

Embrapa

31/5/2011

782

31/12/2014

1.354

73,15

nmero
ndice

Embrapa

30/4/2011

1,98

31/12/2014

2,39

20,71

Ceplac

31/12/2010

56

31/12/2014

62

10,71

Nmero de empregos gerados pelas

tecnologias avaliadas no ano

unidade

Embrapa

30/4/2011

93.442

31/12/2013

70.539

-24,51

Nmero de tecnologias, produtos e

servios desenvolvidos pela Embrapa no
ano

unidade

Embrapa

31/5/2011

1.703

31/12/2013

1.920

12,74

kg por ha

Conab e
Deagro/
SPA/
Mapa

31/12/2010 3.149,8 31/12/2014

3.394

7,75

ndice de Conservao Ambiental - ICA

das propriedades rurais assistidas nas
regies cacaueiras

Produtividade agrcola dos gros

348

Indicador

Volume de produo de cacau processada

por organizaes de produtores nas regies
cacaueiras

Unidade
de Medida

Fonte de
Informao

Ceplac

Valor de Referncia
PPA

Valor Informado
PCPR 2014

Data

ndice
(a)

Data

ndice
(b)

31/12/2010

0,1

31/12/2014

0,13

Variao
% (c) =
(b/a )-1

30

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

Foi realizada anlise qualitativa dos indicadores de desempenho supramencionados, com o

propsito de verificar o atendimento s dimenses de relevncia, suficincia, validade e
confiabilidade.
Verificou-se que os indicadores Nmero de tecnologias, produtos e servios desenvolvidos
pela Embrapa no ano e Indicador de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico na Agropecuria,
que trata do nmero total de projetos de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) e de Transferncia de
tecnologias (TT) implantados e em execuo no perodo analisado, tm suas utilidades prejudicadas,
uma vez que se trata de indicadores de carter nacional, sem contemplar desagregaes geogrficas
e temticas necessrias tomada de deciso. Adicionalmente, houve mudana na metodologia de
aferio de resultados quanto a projetos executados com fontes de recursos externos (como CNPq,
Finep, Fundaes Estaduais de Apoio Pesquisa, e outros), que passaram a compor a carteira de
projetos do Sistema Embrapa de Gesto.
J o indicador ndice mdio de Impacto Social das tecnologias geradas e avaliadas no ano
apresenta metodologia complexa baseada no mtodo Ambitec-Social da Embrapa, no qual quatro
aspectos essenciais de avaliao so considerados: i) Emprego, ii) Renda, iii) Sade, e iv) Gesto e
Administrao. Os indicadores so construdos em matrizes de ponderao nas quais dados obtidos
em campo, de acordo com o conhecimento do produtor/administrador do estabelecimento, so
automaticamente transformados em ndices de impacto expressos graficamente. Desta forma, h
possvel comprometimento da credibilidade do indicador, principalmente porque os dados esto
sujeitos a erros de medio/transcrio e aceitam possvel manipulao. Alm disso, no possvel
aferir a exatido da informao prestada pelo indicador.
Quanto ao indicador Nmero de empregos gerados pelas tecnologias avaliadas no ano, que
calculado comparando-se a tecnologia Embrapa e a tecnologia anterior (substituda), descontando os
empregos gerados no ano anterior, no se mostrou til tomada de decises, principalmente pela
dependncia do indicador a aspectos alheios interveno governamental que se pretende medir,
sendo notadamente dependente de fatores econmicos e sociais de mbito nacional. Segundo as
fichas tcnicas dos prprios indicadores, os aumentos de empregos gerados ocorreriam com a
expanso das reas que adotam as tecnologias Embrapa, mas o que ocorreu, de fato, foi uma reduo
de empregos gerados.
Assim, os indicadores analisados oriundos da Embrapa no esto adequados aos objetivos que
se prope. o que tambm foi concludo na anlise das contas anual da empresa do exerccio de 2012
(TC 030.972/2013-2), na qual foi avaliado que, apesar de a Embrapa afirmar no Relatrio de Gesto
ter realizado 82,5% das atividades planejadas para o ano de 2012, no descreveu os indicadores
adotados nem sua relao com a estratgia da Empresa. Tal fato resultou no item 1.7.3 do Acrdo
5.008/2014-TCU-1 Cmara, que determinou Embrapa apresentar ao TCU proposta de indicadores
de desempenho para todos os objetivos estratgicos estabelecidos no V Plano Diretor da Embrapa,
incluindo, para cada indicador proposto: descrio, frmula de clculo e fonte de dados para cada
componente da frmula de clculo. A Embrapa j encaminhou ao TCU a resposta, que se encontra

349

em anlise. Todavia, em consulta ao material encaminhado, verificou-se que persiste a

impossibilidade de avaliao do desempenho da Embrapa a partir dos indicadores apresentados.
Com relao ao indicador Produtividade agrcola dos gros, pela sua generalidade, de pouca
utilidade tomada de decises e no considera a dimenso de territorialidade.
Ressalte-se, ainda, fiscalizao de escopo amplo realizada junto ao Mapa (TC 025.221/2009),
que concluiu haver significativa diferena entre a definio dos objetivos do Plano Estratgico e os
programas definidos no PPA, avaliando que, operacionalmente, a grande dificuldade a criao de
indicadores de desempenho que auxiliem na aferio de resultados, elaborao de diagnsticos,
medio da evoluo e vinculao aos cenrios a serem transformados pelas polticas do ministrio.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e confiabilidade
dos indicadores analisados do Programa Temtico 2042 Inovaes para a Agropecuria, de acordo
com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria
Segecex 33/2010, exceo dos seguintes: ndice de Conservao Ambiental - ICA das
propriedades rurais assistidas nas regies cacaueiras e Volume de produo de cacau processada
por organizaes de produtores nas regies cacaueiras.
Anlise das metas
Foram analisadas todas as metas dos objetivos do programa, exceo das pertencentes ao
Objetivo 0846, que se relacionam infraestrutura institucional, por este no se vincular diretamente
aos aspectos relacionados transferncia de tecnologia, aumento de produtividade, incluso social e
sustentabilidade ambiental. Assim esto listadas a seguir as 15 metas analisadas referentes aos
objetivos 0842, 0845, 0968 e 0969.
Metas Selecionadas para Anlise
Descrio da Meta

Unidade de
Medida

Desenvolver plataforma funcional de

validao de novos genes (Programa
ABC) (*)

Meta realizada
PCPR (acumulada)

Meta
Prevista
2012-2015
(f)

2012

2013

2014 (g)

% da meta
2012-2015
realizada
(h)=(g)/(f)

Fonte de
Informao

100,00

Embrapa

Estabelecer 2 cenrios de referncia

nacionais para Recuperao de Pastagens
Degradadas e Integrao LavouraPecuria-Floresta

Cenrios

100,00

Embrapa

Executar uma carteira de P&D e TT

com, em mdia, 750 projetos ao ano (**)

Projetos

750

884

1.166

1.303

173,73

Embrapa

Incrementar a produo nacional de

cacau de 234 mil para 334 mil toneladas
nas regies cacaueiras

Toneladas

334.000

257.417

261.788

280.923

84,11

Ceplac e
IBGE

Incrementar a produtividade de cacau de

360 Kg/ha para 480 Kg/ha das regies
cacaueiras dos Biomas Mata Atlntica e
Amaznia

Kg/ha

480,0

375,0

382,5

402,5

83,85

Ceplac

Ampliar de 5.300 para 7.000 o nmero

de produtores associados em
organizaes nas regies cacaueiras

Produtores

7.000

8.767

14.676

16.662

237,46

Ceplac/
Mapa

Ampliar de 53 mil para 70 mil o

nmero de produtores atendidos por
ATER nas regies cacaueiras

Produtores

70.000

48.763

50.912

62.337

89,05

Ceplac/
Mapa

350

Meta realizada
PCPR (acumulada)
2014 (g)

% da meta
2012-2015
realizada
(h)=(g)/(f)

Fonte de
Informao

684.310

536.830

77,09

Ceplac/
Mapa

2.340

2.542

105,92

SDC/Mapa

49,33

DEPTA/
SDC/
Mapa e
SFA

Unidade de
Medida

Meta
Prevista
2012-2015
(f)

2012

2013

Ampliar de 649,4 mil ha para 696,4 mil

ha a rea assistida de cacau, dend e
seringueira

Hectares

696.400

683.983

Ampliar de 1658 para 2400 o nmero de

cultivares protegidas

Cultivares
protegidas

2.400

2.069

Ampliar de 65 para 150 o nmero de

cadeias produtivas organizadas para uso
de indicaes geogrficas e marcas
coletivas

Cadeias
produtivas

Descrio da Meta

150

50

74

74

Aprovar o Plano de Aes Estratgicas

de Conservao e Uso Sustentvel de
Recursos Genticos para a Agricultura e
Alimentao RGAA (*)

Mapa/
SDC

Aumentar de 110 para 170 o nmero de

novas espcies no regime de proteo de
cultivares

Espcies

170

144

156

170

100,00

SDC/Mapa

Cadastrar 100 empresas prestadoras de

servios em Agricultura de Preciso
(AP)

Empresas

100

88

111

136

136,00

DEPTA/
SDC/Mapa

Capacitar 200 profissionais em gesto,

curadoria, pesquisa, fomento e agregao Profissiona
is
de valor de Recursos Genticos para
Agricultura e Alimentao (RGAA)

200

52

112

300

150,00

Mapa/
Embrapa

Implementar 12 projetos com foco em

inovao no agronegcio (Propriedade
Intelectual, Biotecnologia, Agricultura
de Preciso-AP, Recursos Genticos)

12

16

22

183,33

SCD/Mapa

Projetos

(*) Metas qualitativas.

(**) Meta anual, no acumulativa.
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

Com relao s trs metas selecionadas relativas ao Objetivo 0842, exceo da meta
Desenvolver plataforma funcional de validao de novos genes (Programa ABC), foram
constatadas fragilidades conforme anlise a seguir.
Sobre a meta Estabelecer 2 (dois) cenrios de referncia nacionais para Recuperao de
Pastagens Degradadas e Integrao Lavoura-Pecuria-Floresta, verificou-se que no foram
atendidos os critrios de especificidade e mensurabilidade, porque no se comunica claramente o
produto entregue e a maneira de medio de seu alcance. Apesar da indicao de atingimento de
100% da meta, ou seja, de terem sido estabelecidos dois cenrios, o que de fato se realizou foi a
organizao e aprovao de um portflio de projetos dedicado ao tema e o estabelecimento de
unidades de referncia tecnolgica que fornecero os elementos necessrios para a construo dos
dois cenrios propostos.
Quanto meta Executar uma carteira de P&D e TT com, em mdia, 750 projetos ao ano,
constatou-se que o mtodo de coleta de dados foi alterado. Assim, o atingimento de 1.303 projetos
em 2014 deveu-se incluso de projetos executados com fontes de recursos externos, restando
comprometida a sua credibilidade.
Ressalte-se que anlise efetuada no processo de contas anuais da Embrapa do exerccio de 2012
(TC 030.972/2013-2) concluiu que os resultados alcanados quanto ao objetivo 0842 no tiveram
desempenho satisfatrio, destacando que a ausncia de indicadores e metas especficos para os
objetivos estratgicos e estratgias prioritrias impediram uma avaliao a respeito do grau ou medida
em que os objetivos estratgicos foram alcanados.
351

Quanto s metas Incrementar a produo nacional de cacau de 234 mil para 334 mil toneladas
nas regies cacaueiras e Incrementar a produtividade de cacau de 360 Kg/ha para 480 Kg/ha das
regies cacaueiras dos Biomas Mata Atlntica e Amaznia, ambas do objetivo 0845, registre-se que
tanto as metas iniciais como as finais do PPA para os Biomas Floresta Amaznica, Mata Atlntica e
para o Brasil esto registradas equivocadamente no SIOP e incongruentes com os dados do IBGE, o
que impossibilitou as suas avaliaes.
Registre-se, ainda, inconsistncia no registro do SIOP, reproduzida na Prestao de Contas da
Presidncia da Repblica (PCPR), da meta alcanada Ampliar de 649,4 mil ha para 696,4 mil ha a
rea assistida de cacau, dend e seringueira, vinculada ao objetivo 0968. Foi registrada a rea
alcanada na regio nordeste, em detrimento da rea total alcanada de 735.840 ha.
A respeito da meta Aprovar o Plano de Aes Estratgicas de Conservao e Uso Sustentvel
de Recursos Genticos para a Agricultura e Alimentao RGAA, referente ao objetivo 0969, foi
informado que a normatizao do acesso agrobiodiversidade para a finalidade de agricultura e
alimentao, uma das aes do referido Plano, est sendo atendido no PL 7735 que j se encontra no
Congresso Nacional. Dessa forma, constata-se que o atingimento da meta no est, de fato, sob o
controle do rgo responsvel.
Por fim, nas demais metas analisadas no foram verificadas inconsistncias relevantes e no
houve identificao de divergncias entre os dados informados na PCPR e dados constantes do Siop.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade das metas analisadas dos Objetivos 0842, 0845, 0968 e 0969, componentes do
Programa Temtico 2042 Inovaes para a Agropecuria, de acordo com as Normas de Auditoria
do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo das
seguintes: Estabelecer 2 (dois) cenrios de referncia nacionais para Recuperao de Pastagens
Degradadas e Integrao Lavoura-Pecuria-Floresta; Executar uma carteira de P&D e TT com, em
mdia, 750 projetos ao ano; Incrementar a produo nacional de cacau de 234 mil para 334 mil
toneladas nas regies cacaueiras; Incrementar a produtividade de cacau de 360 Kg/ha para 480
Kg/ha das regies cacaueiras dos Biomas Mata Atlntica e Amaznia; e Aprovar o Plano de Aes
Estratgicas de Conservao e Uso Sustentvel de Recursos Genticos para a Agricultura e
Alimentao RGAA.
Anlise da cesta de indicadores
O programa abrange desafios relacionados produtividade e competitividade do setor
agropecurio; segurana alimentar; sustentabilidade ambiental e da produo, com destaque para
a agricultura de baixa emisso de carbono e alternativas tecnolgicas sustentveis; e incluso social
dos agricultores de base familiar. Alm disso, trata da consolidao da estrutura de pesquisa
agropecuria brasileira, melhoria da pesquisa, desenvolvimento e inovao e da gesto da inovao
no Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuria.
Em relao ao foco, os indicadores apoiam os objetivos e metas do programa. Verifica-se
estreita ligao com as diversas reas temticas que envolvem o programa em questo.
Os indicadores contemplam vrios aspectos qualitativos e quantitativos da ao pblica,
ressalvando-se nesse quesito que dos onze indicadores apenas um diz respeito a economicidade da
ao pblica: Valor do retorno dos Investimentos em Pesquisa na Embrapa para cada real (R$)
aplicado e nenhum trata explicitamente da efetividade dos resultados produzidos. Assim, o equilbrio
da cesta de indicadores restou comprometido.
352

De uma forma geral a cesta incorpora processo de consulta aos atores relevantes como gestores
e usurios, entretanto falha no carter informativo, especialmente para atores externos e para a
sociedade em geral.
Avalia-se que entre os indicadores relacionados produtividade e produo agropecuria,
apenas o indicador Volume de produo de cacau processada por organizaes de produtores nas
regies cacaueiras foi capaz de refletir os resultados da interveno governamental, enquanto o
indicador Produtividade agrcola dos gros mostrou-se genrico porque contempla diversos gros
e todo o territrio nacional.
Da mesma forma, do ponto de vista da sustentabilidade ambiental somente o ndice de
Conservao Ambiental das propriedades rurais assistidas nas regies cacaueiras atendeu aos
requisitos que conferem clareza ao indicador. O ndice mdio de Impacto Ambiental de tecnologias
geradas e avaliadas no ano, da Embrapa, teve seu carter informativo comprometido, em face da sua
complexidade.
Do ponto de vista social, o indicador ndice mdio de Impacto Social das tecnologias geradas
e avaliadas no ano mostrou-se inadequado por apresentar metodologia excessivamente complexa.
Nesse mesmo mbito, o indicador Nmero de empregos gerados pelas tecnologias avaliadas no ano,
no se relaciona aos resultados do programa em anlise, principalmente pela dependncia do
indicador a aspectos alheios interveno governamental que se pretende medir.
Alm disso, do ponto de vista econmico, a operacionalidade e complexidade de alguns
indicadores permitem inferir que h elevados custos envolvidos na construo e operao da cesta.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h fragilidades na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2042 Inovaes para a Agropecuria, quanto aos atributos
equilbrio, adequao e economicidade, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os
critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.

4.2.28 Programa Temtico 2050 Mudanas Climticas

O pas adotou diante da comunidade internacional metas voluntrias de reduo de suas
emisses, e tal compromisso est formalizado na Lei 12.187/2009, que instituiu a Poltica Nacional
sobre Mudana do Clima. A mitigao pretendida das emisses nacionais de gases de efeito estufa
(GEE) est entre 36,1% e 38,9% em relao s emisses projetadas at 2020.
O Decreto 7.390/2010, que regulamenta aquela lei, traduziu, em nmeros, os percentuais de
reduo pactuados. A projeo de emisses de gases de efeito estufa para 2020 foi estimada em 3.236
milhes tonCO2eq, sendo 43% advindas do setor mudana de uso da terra, 27% do setor energia, 23%
do setor de agropecuria e 7% do setor de processos industriais e tratamento de resduos. Em
decorrncia dessa estimativa, a respectiva reduo almejada est definida entre 1.168 milhes de
tonCO2eq e 1.259 milhes de tonCO2eq para 2020. Diversas aes governamentais foram
empreendidas na busca da meta, e o Programa Mudanas Climticas contm uma parcela desse
esforo.
Outra importante vertente das mudanas climticas refere-se s aes de adaptao. Conforme
a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima, essas compreendem as medidas adotadas para reduzir
a vulnerabilidade dos sistemas naturais e humanos diante dos efeitos atuais e esperados da mudana
do clima.
O Programa 2050 busca lidar com os impactos das mudanas climticas no pas, a partir da
construo de modelos climticos e diagnsticos nacionais e da elaborao de polticas e adoo de
353

instrumentos para mitigao e adaptao aos efeitos da mudana do clima. Para tanto, foram
estabelecidos trs indicadores, seis objetivos, quatorze metas e dezenove iniciativas. Os principais
executores de suas aes so o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e o Ministrio da Cincia,
Tecnologia e Inovao (MTCI).
O programa em tela obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos
adicionais) de R$ 437,3 milhes, dos quais foram liquidados R$ 19,9 milhes, o que representa 4,5%
da dotao atualizada.
Anlise de indicadores
O PPA 2012-2015 apresentou trs indicadores para o Programa Mudanas Climticas,
referentes quantificao das emisses dos trs principais gases de efeito estufa dixido de carbono,
metano e xido nitroso. Os indicadores tratam de informaes muito semelhantes, alterando apenas
o GEE selecionado.
Indicadores Selecionados para Anlise
Indicador

Unidade
de
Medida

Fonte de Informao

Valor de Referncia
PPA
Data

ndice (a)

Emisses antrpicas de
Mil
dixido de carbono
toneladas
(CO2)

Estimativas anuais de
emisses de GEE no Brasil
2 Edio MCTI

31/12/2005

Emisses antrpicas de
metano (CH4)

Mil
toneladas

Estimativas anuais de
emisses de GEE no Brasil
2 Edio MCTI

31/12/2005

18.107

Emisses antrpicas de
xido nitroso (NO2)

Mil
toneladas

Estimativas anuais de
emisses de GEE no Brasil
2 Edio MCTI

31/12/2005

546

Valor Informado
PCPR 2014
Data

1.637.905 31/12/2012

Variao
% (c) =
(b/a)-1
ndice (b)
667.237

-59,26

31/12/2012

16.653

-8,03

31/12/2012

577,4

5,75

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

Os indicadores atendem a grande parte das qualidades desejveis de relevncia e suficincia,

assim como de validade e confiabilidade. Contudo, nos quesitos representatividade, independncia e
tempestividade, h questes que, apesar de no inviabilizarem a utilidade dos indicadores, merecem
ser destacadas.
O programa tem como um de seus objetivos contribuir para a reduo das emisses de GEE,
portanto a anlise da variao das emisses nacionais ao longo do tempo indica se o pas tem
alcanado resultados positivos no combate ao aquecimento global. Porm, a informao prestada
pelos indicadores no capaz de traduzir, de forma isolada e independente, o resultado obtido
especificamente por este programa temtico.
Os indicadores retratam a totalidade do esforo nacional para mitigao das emisses, e as
iniciativas governamentais com impacto mais significativo na reduo das emisses de GEE
acontecem no mbito de outros programas de governo, pois decorrem das polticas pblicas relativas
a agropecuria, energia e combate ao desmatamento. Conforme o relatrio Estimativas Anuais de
Emisses de Gases de Efeito Estufa no Brasil (MCTI, 2014), esses setores responderam, em 2012,
por 89% das emisses nacionais de GEE (37%, 37% e 15%, respectivamente). Exemplos de
programas temticos que contribuem de forma mais contundente para a reduo das emisses
nacionais nos citados setores so: Programa 2014 Agropecuria Sustentvel, Abastecimento e
Comercializao; e Programa 2036 Florestas, Preveno e Controle do Desmatamento e dos
Incndios.

354

Adicionalmente, importa destacar tambm questes relativas tempestividade das informaes.

Os valores de referncia datam de 2005, perodo muito anterior ao incio do presente PPA, e os valores
comparativos informados nas Contas de Governo para o ano de 2014 tm como referncia o ano de
2012, no sendo adequados, portanto, para avaliar o desempenho do exerccio em questo. Levandose em conta que existe atualmente uma defasagem de dois anos entre o ano de referncia e o de
apurao das informaes, ao final da vigncia do atual PPA, os dados disponveis das emisses
nacionais podero trazer respostas sobre o desempenho do pas no combate ao aquecimento global
para metade do perodo abrangido pelo Plano Plurianual exerccios de 2012 e 2013. Porm,
considerando que a quantificao das emisses de GEE uma metodologia internacionalmente aceita
e utilizada como padro informativo e comparativo, pode-se considerar que o descompasso temporal
no seria suficiente para inviabilizar sua utilidade.
Por fim, deve-se salientar que, apesar de a quantificao das emisses ser um mtodo
mundialmente difundido para acompanhar os resultados das aes de mitigao, verifica-se que a
escolha pela subdiviso por tipo de GEE, utilizada no PPA 2012-2015, difere da metodologia
estabelecida pelo Decreto 7.390/2010, que detalha o compromisso nacional de reduo de emisses.
O normativo optou pela subdiviso das emisses por setor e adotou como unidade de medida o
chamado equivalente de dixido de carbono (CO2eq). Esse mtodo mostra-se mais adequado, pois
permite a quantificao dos efeitos de todos os gases de efeito estufa direto em um nico ndice, e
no apenas dos principais gases, propiciando tambm sua comparabilidade, a partir de uma base
comum, j que os GEE possuem potenciais de aquecimento global diferentes.
Alm disso, as polticas pblicas de mitigao so, em grande medida, desenhadas
considerando-se o setor (energia, agropecuria, mudana no uso da terra e florestas, processos
industriais, tratamento de resduos) e no a natureza do gs de efeito estufa. Tendo em conta que as
polticas pblicas visam a atingir as redues pactuadas, mostrar-se-ia mais adequado utilizar a
mesma metodologia estabelecida pelos normativos. Assim, os resultados alcanados pelos programas
governamentais poderiam ser comparados, de forma direta, s metas pretendidas.
Ressalta-se que essas consideraes sugerem possibilidades de aperfeioamento do conjunto de
indicadores estabelecidos para o programa, conforme analisado adiante neste tpico, sem, contudo,
descartar sua utilidade para fins de gesto e transparncia.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e a
confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico Mudanas Climticas, de acordo
com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria
Segecex 33/2010.
Anlise das metas
O Programa Mudanas Climticas possui quatorze metas, sendo seis qualitativas e oito de
natureza quantificvel. A anlise foi realizada para a totalidade das metas, as quais esto destacadas
a seguir.
Metas Selecionadas para Anlise

Descrio da Meta

Meta
Unidade Prevista
de Medida
20122015 (f)

355

Meta realizada
PCPR (acumulada)

2012

2013

2014
(g)

% da meta
2012-2015
realizada
(h)=(g)/(f)

Fonte de
Informao

Desenvolver o Modelo Brasileiro do Sistema

Climtico Global para projees climticas de longo
prazo

100%

25%

70%

70%

MCTI

Criar uma plataforma integrada de dados de projetos

de pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico
sobre mudanas climticas

100%

50

50%

MCTI

Elaborar o Plano de Ao da Rede Brasileira de

Mudanas Climticas

100%

100

100%

MCTI

Aprovar marco legal do mecanismo de reduo de

emisses por desmatamento e degradao florestal
(REDD)

MMA

Atualizar o Plano Nacional sobre Mudana do Clima e

acompanhar a execuo dos Planos Setoriais (art. 6 e
11 da Lei 12.187/2009)

MMA

Fomentar a execuo de quarenta projetos e vinte

empreendimentos que promovam a adaptao e
mitigao s mudanas climticas

Projeto
apoiado

40

78

159

166

415%

Empreendimento
apoiado

20

20%

MMA

Implementar o Plano Nacional de Produo e

Consumo Sustentveis

MMA

Monitorar as emisses setoriais de gases de efeito

estufa

MMA

Atualizar o Plano de Ao Nacional de Combate

Desertificao e Mitigao dos Efeitos da Seca

MMA

Elaborar o Programa Nacional de Adaptao s

Mudanas Climticas

MMA

Desenvolver e implementar sistema de observao das

manifestaes do clima nos sistemas naturais e nas
atividades econmicas brasileiras

100%

Regies

10

Atingir um ndice de acerto de 75% nas previses de

tempo para quatro a cinco dias

75

Aumentar em 50% o ndice de acerto das previses de

precipitao

50

Ampliar a resoluo espacial da previso climtica

sazonal para o Brasil de cinco para dez regies

40

40%

MCTI

10

10

100%

INPE

100

75

83

110,7%

INPE

70

15

20

40%

INPE

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

Verifica-se que as metas estabelecidas alinham-se aos respectivos objetivos e, em geral,

apresentam qualidades relativas a relevncia e suficincia, bem como a validade e confiabilidade. Das
quatorze metas, sete esto sob a responsabilidade do MCTI e Inpe, sendo todas de carter quantitativo.
As demais sete esto a cargo do MMA, das quais seis so de natureza qualitativa e uma, quantitativa.
A anlise permitiu verificar que h metas qualitativas, sob responsabilidade do MMA, que
poderiam ser mais bem categorizadas como quantitativas, pois existe para essas um produto final
esperado e quantificvel. Nessa situao, encontram-se as seguintes metas: aprovar marco legal do
mecanismo de reduo de emisses por desmatamento e degradao florestal (REDD); atualizar o
Plano Nacional sobre Mudana do Clima; atualizar o Plano de Ao Nacional de Combate
Desertificao e Mitigao dos Efeitos da Seca; e elaborar o Programa Nacional de Adaptao s
Mudanas Climticas.
Tal afirmativa corroborada tambm pela comparao entre si das metas do programa, quando
possvel observar que metas de natureza muito semelhante receberam classificao distinta. H
metas sob a responsabilidade do MCTI que foram consideradas como quantitativas e casos
semelhantes, sob a responsabilidade do MMA, foram enquadradas como qualitativas. Como exemplo,
citamos a meta do MCTI de elaborar o Plano de Ao da Rede Brasileira de Mudanas Climticas
356

em contraponto meta do MMA de elaborar o Programa Nacional de Adaptao s Mudanas

Climticas. Apesar da estreita semelhana, a primeira possui natureza quantitativa e a segunda,
qualitativa.
A preferncia pela classificao quantitativa, quando possvel, privilegia o controle e a
transparncia quanto a seu acompanhamento e alcance. J a classificao da meta como qualitativa
tende a comprometer os atributos de especificidade e mensurabilidade.
Entretanto, vale destacar que o detalhamento da evoluo das metas, inclusive das qualitativas,
contm informao que permite verificar o alcance do compromisso estabelecido e os avanos
conquistados pelos rgos responsveis.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade das metas analisadas dos Objetivos 0536, 0540, 0698, 0707, 0734 e 0990,
componentes do Programa Temtico Mudanas Climticas, de acordo com as Normas de Auditoria
do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
Anlise da cesta de indicadores
A cesta de indicadores do Programa Mudanas Climticas no est plenamente alinhada com
os principais objetivos e metas definidos, pois deixa de contemplar aspectos relevantes do escopo do
programa. Os indicadores existentes trazem informaes quanto ao resultado das aes de mitigao
das emisses de GEE, mas no refletem a dimenso da adaptao mudana do clima, questo
tambm significativa tanto para o programa como para a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima.
Alm disso, os atuais indicadores no oferecem uma viso abrangente do desempenho, pois
retratam apenas uma das vertentes relativas efetividade do programa, e com limitaes. Conforme
detalhado no item relativo anlise dos indicadores, questes de representatividade, independncia e
tempestividade prejudicam caracterizar uma relao de causalidade direta entre as atividades do
programa e os resultados mensurados pelos indicadores. Essas questes, apesar de no inviabilizarem
a utilizao dos atuais indicadores, afetam a avaliao dos resultados do programa.
Ademais, a inexistncia de indicadores que forneam informaes quanto a outros aspectos do
desempenho, como eficincia, eficcia, economicidade e tambm efetividade, compromete o
equilbrio necessrio cesta de indicadores e prejudica o adequado atendimento dos interesses e
necessidades dos atores internos e externos, como gestores e sociedade.
Por fim, vale salientar que a cesta atende ao critrio economicidade, pois adota ndices
amplamente utilizados por outros setores do governo, pela sociedade e pela comunidade
internacional.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2050 - Mudanas Climticas, quanto aos atributos foco, equilbrio
e adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade
constantes da Portaria Segecex 33/2010.

357

4.2.29 Programa Temtico 2066 Reforma Agrria e Ordenamento da Estrutura

Fundiria
O programa obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais) de
R$ 2,5 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 707 milhes, o que representa 28,5% da dotao
atualizada.
Esse programa est sob a responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)
e visa aumentar a governana sobre a malha fundiria, gerenciar o ordenamento fundirio por meio
dos sistemas cadastrais e cartogrficos do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
(Incra), fiscalizar as informaes cadastrais da propriedade, controlar a aquisio de imveis por
estrangeiros, proceder certificao dos imveis rurais e combater a grilagem de terra pblica. Possui
como macrodesafio superar a pobreza extrema por meio da democratizao do acesso terra.
O programa desenvolvido por quatro unidades administrativas do MDA: a Secretaria de
Reordenamento Agrrio, a Ouvidoria Agrria Nacional, a Secretaria Extraordinria de Regularizao
Fundiria na Amaznia Legal (Serfal) e o Incra.
O PPA 2012-2015 estabelece que o desempenho do mencionado programa ser mensurado por
meio de cinco indicadores. As pretendidas alteraes da realidade esto refletidas em sete objetivos,
cuja implementao est prevista para ocorrer por intermdio da execuo de 31 iniciativas.
Objetivos

Objetivo: 0418 - Aumentar a governana sobre a malha fundiria, gerenciar o ordenamento fundirio por meio dos
sistemas cadastrais e cartogrficos do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), realizar a
fiscalizao das informaes cadastrais da propriedade, controlar a aquisio de imveis por estrangeiros, proceder a
certificao dos imveis rurais e combater a grilagem de terra pblica.
Objetivo: 0419 - Identificar, discriminar e arrecadar as terras devolutas, destinar as terras pblicas e executar a
regularizao fundiria nas terras federais e nas estaduais, em parceria com os respectivos governos, para a
democratizao do acesso terra, com condies simplificadas para imveis rurais pequenos e mdios, bem como para a
promoo dos direitos territoriais das populaes quilombolas, povos indgenas e outras comunidades tradicionais, e
contribuir para o combate da pobreza no meio rural.
Objetivo: 0420 - Assentar famlias, pblico da reforma agrria, por meio da obteno de imveis rurais, criar e implantar
projetos de assentamento sustentveis com infraestrutura, crdito instalao e licenciamento ambiental, proceder a
superviso ocupacional dos lotes e contribuir com igualdade de gnero e a reduo da pobreza rural.
Objetivo: 0421 - Qualificar e consolidar os projetos de assentamento sustentveis desenvolvendo-os com gesto
ambiental, financiamento produtivo, acesso aos mercados, agroindustrializao e assistncia tcnica para a autonomia
socioeconmica das famlias, promovendo a titulao conjunta, a igualdade de gnero e a reduo da pobreza rural.
Objetivo: 0422 - Proporcionar o acesso capacitao profissional e educao formal em todos os nveis, cultura,
alimentao bsica, sade, esporte e lazer ao pblico da reforma agrria, povos e comunidades tradicionais e agricultores
familiares beneficirios da regularizao fundiria.
Objetivo: 0423 - Reduzir a violncia no campo com a mediao de conflitos agrrios, a preveno de tenso social no
campo e a promoo de assistncia s famlias acampadas de trabalhadores rurais sem-terra, garantindo o efetivo acesso
s polticas pblicas sociais, em especial o combate fome e misria.
Objetivo: 0735 - Promover o acesso terra a trabalhadores e trabalhadoras rurais, por meio de crdito fundirio para a
aquisio de imveis rurais e investimento em infraestrutura produtiva e social, visando democratizar o regime de
propriedade e combater a pobreza rural.
Fonte: PPA 2012-2015

As subsees seguintes cuidaro especificamente do exame de indicadores, metas e cesta de

indicadores relacionados ao programa temtico em comento. Seu contedo atendeu aos parmetros
apresentados na seo que tratou do mtodo aplicado com relao ao escopo, aos objetivos e s
limitaes da anlise efetuada pelo Tribunal.

358

Anlise de indicadores
Foram analisados os cinco indicadores de desempenho do Programa Reforma Agrria e
Ordenamento da Estrutura Fundiria, conforme tabela a seguir:

Indicadores Selecionados para Anlise

Unidade
de
Medida

Fonte de
Informao

ndice de Fiscalizao da Funo

Social da Propriedade.

ndice de Ordenamento Fundirio

na regio da Amaznia Legal.

Valor de Referncia
PPA

Valor Informado
PCPR 2014

Data

ndice (a)

Data

ndice (b)

Variao
% (c) =
(b/a)-1

SNCR,
DTO e
SR(T)

1/1/2010

0,5

30/1/2015

1,38

176,00

Sisterleg/
SIR

1/1/2010

7,26

31/12/2014

70,75

874,52

ndice de Projetos de
Assentamentos com licena
ambiental em vigor.

Sipra/
SIR

1/1/2010

24,16

5/2/2015

10,95

-54,68

ndice de Provimento de
Assistncia Tcnica aos
Assentamentos de Reforma
Agrria.

Sipra/
SIR

1/1/2010

32

5/2/2015

42,4

32,50

ndice de Regularizao Fundiria

(exceto regio da Amaznia
Legal).

Sisprot/
SIR

1/1/2010

77,36

31/12/2014

102,9

33,01

Indicador

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

Em relao ao indicador ndice de projetos de assentamentos com licena ambiental em vigor,

a Resoluo 458 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), publicada em 16 de julho de
2013, simplificou o licenciamento ambiental em assentamentos da reforma agrria, tornando-o
obrigatrio no mais para o assentamento como um todo, na sua criao, mas apenas para o
desenvolvimento de atividades agrossilvopastoris e para empreendimentos de infraestrutura.
Segundo o Incra, j foi construdo um novo indicador no processo de planejamento para o binio
2014-2015, incorporado aos indicadores de acompanhamento da gesto e que poder ser inserido no
prximo PPA.
O novo indicador leva em conta o quantitativo de assentamentos regularizados ambientalmente
(associado criao da obrigatoriedade do Cadastramento Ambiental Rural) em relao ao total de
assentamentos sob a responsabilidade de regularizao da Autarquia.
Dessa forma, o indicador em comento no possui as qualidades de representatividade e
comparabilidade e, portanto, no atende aos atributos de relevncia e suficincia e validade e
confiabilidade.
A anlise dos demais indicadores do programa demonstrou que eles possuem as qualidades
essenciais de representatividade, praticidade e credibilidade, considerando-se, assim, tais
instrumentos relevantes e vlidos.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico 2066 Reforma Agrria e
Ordenamento da Estrutura Fundiria, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os
critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo do seguinte: ndice de

359

projetos de assentamentos com licena ambiental em vigor, que no atende aos atributos de
relevncia e suficincia e validade e confiabilidade.
Anlise das metas
Foram selecionadas para anlise nove metas do objetivo 0420 e cinco do objetivo 0421:
Metas Selecionadas para Anlise
Meta realizada
PCPR (acumulada)

Fonte de
Informao

2014 (g)

% da meta
2012-2015
realizada
(h)=(g)/(f)

52.930

85.207

42,60

Sipra/Incra

47.275

56.216

63.252

21,08

SNCCI/
Incra

50.000

5.935

7.913

14.960

29,92

SIR/Incra

Famlias

50.000

8.269

12.826

15.130

30,26

SNCCI/
Incra

Casas

120.000

18.969

29.118

35.551

29,63

SIR/Incra

Construir e/ou reformar 25 mil km

de estradas

Km

25.000

4.897

8.038

10.059

40,24

SIR/Incra

Criar 800 projetos de assentamento

Projetos

800

117

249

394

49,25

Sipra/Incra

Incorporar 1 milho de hectares

reforma agrria.

Hectares

1.000.000

107.464,65

85,42

Sipra/Incra

Projetos

3.200

630

867

908

28,38

SIR/Incra

60

29

29

Atender 50 mil famlias em projetos

de agroindustrializao e
comercializao

Famlias

50.000

8.408

15.767

27.999

56,00

SIR/Incra

Atender 750 assentamentos com o

Programa Assentamentos Verdes.

Assentamentos

750

1.286

2.575

343,33

DTM

Conceder 50 mil ttulos a famlias

assentadas, garantindo a titulao
conjunta para mulheres e homens, e
a entidades pblicas ou privadas na
forma de doao, cesso ou
concesso de uso.

Ttulos

50.000

29.760

68.625

91.972

183,94

DDA-2/
Incra

Promover aes de gesto ambiental

em 1.000 projetos de assentamento

Projetos
de
Assentamento

1.000

26

393

850

85,00

SIR

Unidade
de
Medida

Meta
Prevista
2012-2015
(f)

2012

2013

Assentar 200 mil famlias.

Famlias

200.000

23.075

Atender 300 mil famlias dentro das

distintas modalidades de crdito
instalao, sendo 30 mil contratos na
modalidade Apoio Mulher.

Famlias

300.000

Beneficiar 50 mil famlias com

acesso gua

Famlias

Conceder Crdito Apoio Inicial e

Fomento a 50 mil famlias dos
assentamentos prioritrios do Plano
Brasil sem Misria.

Descrio da Meta

Objetivo 0420

Construir e/ou reformar 120 mil

casas

Protocolar licena ambiental para

3.200 Projetos de Assentamentos
Objetivo 0421
Apoiar o acesso ao Programa
Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (PRONAF),
ampliando o nmero de contratos
para 60% das famlias assentadas

423.038,56 854.176,79

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

Em relao meta protocolar licena ambiental para 3.200 projetos de assentamentos,

conforme mencionado no item referente anlise dos indicadores de desempenho, com a edio da
360

Resoluo Conama 458/2013, o licenciamento ambiental deixou de ser para os assentamentos em si

e passou a ser para as atividades a serem desenvolvidas no assentamento.
Em decorrncia disso, o Cadastro Ambiental Rural (CAR) passou a ser o requisito para a
regularidade ambiental nessas reas. Em 2014, foram requeridos pelo Incra que tem a
responsabilidade pelo cadastramento dos assentamentos da reforma agrria o CAR de 123
assentamentos e 10.256 lotes. Os requerimentos desse exerccio foram realizados no Sicar, o sistema
eletrnico federal no qual os proprietrios de terras e produtores rurais efetuam o cadastro, ou nos
sistemas estaduais, que permitem a migrao de dados para o sistema federal. Alm disso, desde 2012
foram protocoladas 908 licenas ambientais, sendo 41 delas em 2014.
Assim, considerando a alterao introduzida pela mencionada resoluo, entende-se que a meta
em comento no possui as qualidades de especificidade, estabilidade e comparabilidade e, portanto,
no atende aos atributos de relevncia e suficincia e validade e confiabilidade.
No que diz respeito meta apoiar o acesso ao Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf), ampliando o nmero de contratos para 60% das famlias assentadas,
de acordo com o gestor, no foi possvel apurar seu resultado, visto que, conforme definido na Lei
4.829, de 5 de novembro de 1965, que institucionaliza o crdito rural, a competncia formal quanto
ao monitoramento, avaliao e fiscalizao dos contratos de crdito rural do Banco Central do Brasil
(BCB), e que o sistema utilizado pelo Banco no monitoramento no possibilita a desagregao dos
contratos para o pblico de assentados da reforma agrria.
Os dados apresentados em 2012 e 2013 tiveram como fonte as informaes encaminhadas pelos
agentes financeiros Secretaria da Agricultura Familiar (SAF). O gestor informou que foi solicitado
ao BCB, via Aviso Ministerial 107/2013 - MDA, que o sistema de operao do Pronaf passasse a
permitir essa desagregao. Dessa forma, considerando que a meta no possui a qualidade de
mensurabilidade, entende-se que no so atendidos os atributos de relevncia e suficincia.
Em relao s demais metas analisadas, refeitos os clculos e verificada a confiabilidade das
fontes, que so originrias de setores especficos do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria Incra, conclui-se que as informaes apresentadas revestem-se dos requisitos mnimos
exigidos para a sua validade.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade das metas analisadas dos Objetivos 0420 e 0421, componentes do Programa Temtico
2066 Reforma Agrria e Ordenamento da Estrutura Fundiria, de acordo com as Normas de
Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010,
exceo das seguintes: protocolar licena ambiental para 3.200 projetos de assentamentos, que no
no atende aos atributos de relevncia e suficincia e validade e confiabilidade, e apoiar o acesso
ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), ampliando o nmero de
contratos para 60% das famlias assentadas, que no atende aos atributos de relevncia e suficincia.
Anlise da cesta de indicadores
Em relao ao foco, os cinco indicadores do programa temtico apoiam objetivos e metas do
programa e so consistentes com o referencial estratgico do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio,
que tem como misso promover a poltica de desenvolvimento do Brasil rural, a democratizao do
acesso terra, a gesto territorial da estrutura fundiria, a incluso produtiva, a ampliao de renda
da agricultura familiar e a paz no campo, contribuindo com a soberania alimentar, o desenvolvimento
econmico, social e ambiental do pas.
361

Entretanto, objetivos importantes do programa no so contemplados com indicadores que

possibilitem aferir o seu atingimento, a exemplo dos objetivos 0423 e 0735.
Em relao ao equilbrio e adequao, a cesta no contempla indicadores que permitam aferir
o custo, a qualidade e a tempestividade da entrega dos produtos/servios. Tampouco os indicadores
permitem observar o melhor aproveitamento dos insumos e a efetividade da atuao governamental.
Por fim, em relao economicidade, os indicadores da cesta utilizam basicamente como fonte
de informao os sistemas informatizados do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e do Incra.
Assim, os custos para a produo dos indicadores so relativamente baixos.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2066 Reforma Agrria e Ordenamento da Estrutura Fundiria,
quanto aos atributos foco, equilbrio e adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal
e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.

4.2.30 Programa Temtico 2076 Turismo

A atuao governamental na rea de turismo implementada por meio do Programa Temtico
Turismo, sendo o Ministrio do Turismo (MTur) o rgo responsvel por todos objetivos relacionados
ao Programa. No Oramento Fiscal e da Seguridade Social da Unio (OFSS), o turismo representado
como uma subfuno tpica vinculada diretamente Funo Comrcio e Servios.
O referido programa abrange principalmente as aes de capacitao e qualificao
profissional, de promoo nacional do turismo, de realizao de eventos temticos geradores de
turismo, de infraestrutura turstica e de promoo internacional do turismo (sendo esta ltima de
incumbncia prioritria do Instituto Brasileiro de Turismo Embratur).
O Programa Turismo (PPA 2012-2015) utiliza como instrumento de monitoramento e avaliao
cinco indicadores de desempenho. Ele estabelece, ainda, cinco objetivos e oito metas relacionadas.
Anlise de indicadores
Os indicadores dispostos no Plano Plurianual (PPA 2012-2015) so um dos predicados dos
programas temticos, pois permitem identificar e aferir aspectos relacionados ao tema, viabilizando
o monitoramento e a avaliao. O quadro a seguir traz os cinco indicadores, utilizados no Programa
Turismo, selecionados para serem submetidos a anlise qualitativa:
Indicadores Selecionados para Anlise
Unidade
de
Medida

Fonte de Informao

Chegada de turistas
internacionais

Valor de Referncia
PPA

Valor Informado
PCPR 2014

Data

ndice (a)

Data

ndice (b)

Variao
% (c) =
(b/a) -1

milho

Departamento de
Polcia Federal e
Ministrio do Turismo
DPF/MTur

31/12/2010

5,16

31/12/2013

5,81331

12,66

Estoque de empregos
formais nas Atividades
Caractersticas do
Turismo (ACTs)

milho

Relao Anual de
Informaes Sociais
RAIS/MTE

31/12/2010

2,53

30/12/2014

3,1579

24,82

ndice de
Competividade do
Turismo Nacional

pontos

Fundao Getlio
Vargas

31/12/2010

56,00

31/12/2014

59,5

6,25

Indicador

362

Receita cambial gerada

pelo turismo

US$
bilho

Banco Central
BACEN

31/12/2010

5,70

31/12/2014

6,914

21,30

Viagens realizadas no
mercado Domstico

milho

Fundao Instituto de
Pesquisas Econmicas
FIPE

31/12/2010

186,00

31/12/2013

201,761

8,47

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

1

Valores de referncia de 2013.

Para avaliar o grau de atendimento dos requisitos de qualidade, para cada indicador, aplicou-se
questionamentos inerentes a cada requisito, conforme matriz de avaliao da qualidade (checklist),
baseada na Portaria Segecex 33/2010/TCU. A mdia obtida do conjunto de requisitos resultou no
conceito atribudo ao indicador.
Foram atribudos aos requisitos, relacionados aos atributos relevncia e suficincia, o seguinte
peso: um para as qualidades independncia, economicidade, objetividade e compreenso,
acessibilidade e tempestividade; e dois para representatividade e praticidade. Aos requisitos
relacionados aos atributos validade e confiabilidade foi atribudo peso: um s qualidades estabilidade
e homogeneidade e comparabilidade; e dois credibilidade. A atribuio de peso maior (dois)
para alguns dos requisitos de qualidade se justifica em razo de serem considerados essenciais para a
construo de um indicador.
Verificou-se na anlise que os indicadores renem todos os requisitos de qualidade, exceto o de
independncia. Esse requisito no foi atendido em trs dos cinco indicadores: Chegada de Turistas
Internacionais, Receita Cambial Gerada pelo Turismo e Viagens Realizadas no Mercado
Domstico. A desconformidade se explica pelo fato desses trs indicadores serem complexos, no
possurem sensvel relao com a interveno governamental e sofrerem forte influncia de fatores
exgenos, caracterizando o atendimento parcial dos atributos relevncia e suficincia.
Apesar disso, a mdia da avaliao qualitativa dos indicadores foi satisfatria, o que demonstra
a boa qualidade geral desses indicadores, com o consequente atendimento dos atributos de relevncia
e suficincia, e de validade e confiabilidade.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico 2076 Turismo, de acordo com as
Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex
33/2010.
Anlise das metas
O Programa Turismo, constante do PPA 2012-2015, estabelece cinco objetivos. Cada um desses
objetivos dispe de determinadas metas associadas a eles. O alcance dos objetivos, em tese, deve ser
aferido pelos indicadores. Durante os anos de 2012 a 2014, o Programa Turismo passou por algumas
alteraes no texto original, o que resultou, em 2014, nos objetivos e metas elencadas na tabela a
seguir, na qual esto previstas oito metas no Plano Plurianual.
Objetivos e Metas do Programa 2076 - Turismo
Objetivo - 0737

Promover a sustentabilidade e a qualidade de forma a aumentar a competividade do turismo brasileiro

Cadastrar 33.852 prestadores de servios turstico

Meta

Classificar 2.000 empreendimentos tursticos

Qualificar 186.750 gestores e profissionais da cadeia produtiva do turismo

Objetivo - 0738

Estruturar, qualificar e promover os destinos tursticos brasileiros para os megaeventos esportivos

363

Meta

Qualificar 162.000 profissionais da linha de frente do turismo, com foco nas cidades-sede da Copa do Mundo
FIFA de Futebol

Objetivo - 0739

Incentivar o brasileiro a viajar pelo Brasil

Meta

Realizar 16 campanhas promocionais voltadas para o mercado domstico

Objetivo - 0740

Divulgar no exterior a imagem do pas, seus produtos, destino e servios tursticos, bem como apoiar a
internacionalizao das empresas brasileiras do segmento

Meta

Aumentar de 9 milhes para 11,5 milhes o nmero de desembarques internacionais de passageiros em

aeroportos

Objetivo - 0741

Consolidar a gesto compartilhada do turismo no Brasil

Meta

Consolidar 154 instncias de governana estaduais, regionais e municipais

Meta

Fortalecer institucionalmente os 27 rgos oficiais de turismo dos estados

Fonte: Elaborao prpria a partir do PPA 2012-2015.

Para a presente anlise, foram selecionadas todas as metas, conforme o quadro seguinte:
Metas Selecionadas para Anlise

Descrio da Meta

Unidade de
Medida

Meta
Prevista
2012-2015
(f)

Meta realizada PCPR (acumulada)

2012

2013

2014 (g)

% da
meta
2012-2015
realizada
(h)=(g)/(f)

Fonte de
Informao

Cadastrar 33.852
Prestadores de
prestadores de servios
servios tursticos
tursticos

33.852

19.560

30.606

42.051

124,22%

Ministrio
do Turismo

Classificar 2.000
empreendimentos
tursticos

Empreendimentos
tursticos

2.000

21

49

58

2,90%

Ministrio
do Turismo

Qualificar 186.750
gestores e profissionais
da cadeia produtiva do
turismo

Gestores e
profissionais da
cadeia produtiva do
turismo

186.750

1.142

1.354

1.354

0,72%

Ministrio
do Turismo

Qualificar 162.000
profissionais da linha
de frente do turismo,
com foco nas cidadessede da Copa do
Mundo FIFA de
Futebol

Profissionais

162.000

39.392

124.965

180.561

111,46%

Ministrio
do Turismo

16

13

19

118,75%

Ministrio
do Turismo

Realizar 16 campanhas
promocionais voltadas
Campanhas
para o mercado
domstico
Aumentar de 9 milhes
para 11,5 milhes o
nmero de
Desembarques
desembarques
internacionais
internacionais de
passageiros em
aeroportos

11.500.000

6.582.121

13.762.934

119,68%

Instituto
Brasileiro
de Turismo
Embratur

Consolidar 154
instncias de
governana estaduais,
regionais e municipais

Instncias de
governana

154

145

01

0,00%

Ministrio
do Turismo

Fortalecer
institucionalmente os
27 rgos oficiais de
turismo dos estados

rgo oficiais de
turismo

27

20

25

92,59%

Ministrio
do Turismo

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

1

A partir de 2013 (Segundo o MTur, a contagem foi reiniciada em razo da reestruturao do Programa de Regionalizao do Turismo
PRT).

364

Foi considerado, para a anlise das metas consignadas no Programa Turismo, a adequabilidade
dessas na mensurao dos objetivos. Para tanto, utilizou-se a ferramenta SMART de avaliao,
prevista na Portaria Segecex 33/2010/TCU, que enumera as caractersticas desejveis que as metas
devem apresentar.
Na anlise qualitativa das oito metas, as seguintes atendem aos atributos de relevncia e
suficincia, e de validade e confiabilidade: cadastrar 33.852 prestadores de servios turstico,
classificar 2.000 empreendimentos tursticos, qualificar 186.750 gestores e profissionais da cadeia
produtiva do turismo, qualificar 162.000 profissionais da linha de frente do turismo, com foco nas
cidades-sede da Copa do Mundo Fifa de Futebol e realizar 16 campanhas promocionais voltadas
para o mercado domstico.
Entretanto, outras trs metas no atendem aos referidos atributos. Na apurao da meta
aumentar de 9 milhes para 11,5 milhes o nmero de desembarques internacionais de passageiros
em aeroportos, a qual se utiliza de dados fornecidos pela Empresa Brasileira de Infraestrutura
Aeroporturia (Infraero), constatou-se que no atende aos critrios de qualidade mensurabilidade e
realismo, em razo da medio estar comprometida pela insuficincia dos dados, bem como no
considerar as limitaes surgidas e a participao de todos os responsveis pela entrega dos dados.
Alm disso a meta no atende ao critrio de qualidade credibilidade, pois no clculo da meta
no esto sendo computados os desembarques internacionais nos aeroportos de Braslia, Campinas e
Guarulhos. Esses trs centros aeroporturios tiveram suas gestes terceirizadas e no fornecem, ainda,
os dados necessrios para o clculo, o que compromete a apurao e a anlise da meta. A mtrica
utilizada no expurga do clculo o desembarque de passageiros que residem no Brasil, o que, somado
com a falta de informaes dos trs aeroportos, acarreta grave distoro no nmero final apurado, no
sendo possvel dizer, com preciso, se a meta foi alcanada. Portanto, no atende ao atributo de
validade e confiabilidade.
Quanto meta consolidar 154 instncias de governana estaduais, regionais e municipais,
alm de no atender ao critrio de qualidade realismo, por no ter um histrico de realizaes e de
no levar em conta a participao dos envolvidos na ao, a meta no supriu aos critrios de qualidade
estabilidade e homogeneidade e comparabilidade.
Em relao ao critrio de qualidade estabilidade e homogeneidade da aludida meta,
identificam-se as seguintes inconformidades: os dados coletados sofreram alteraes conceituais; a
mtrica, alm de variar, no clara; e o mtodo de coleta sofreu alteraes. J com o critrio de
qualidade comparabilidade, constata-se que a falta de estabilidade no permite a elaborao de uma
srie histrica. Por isso, a meta no atende ao atributo de validade e confiabilidade.
No que concerne meta fortalecer institucionalmente os 27 rgos oficiais de turismo dos
estados, verifica-se que, alm de no atender ao critrio de qualidade mensurabilidade, em razo
de ter um enunciado vago e no explicitar claramente a maneira como se mede o seu alcance, no
foram atendidos os critrios de qualidade credibilidade, estabilidade e homogeneidade e
comparabilidade.
Relativamente ao critrio essencial de qualidade credibilidade, percebe-se que, na referida
meta, no fica esclarecido objetivamente como se d o clculo do que se entende por fortalecimento
institucional, em razo da mtrica no ser clara e os dados no estarem isentos de erros de medio.
Assim, a meta em questo, tambm, no atende ao atributo de validade e confiabilidade.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade das metas analisadas dos Objetivos 0737, 0738 e 0739 do Programa Temtico 2076
365

Turismo, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade

constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo das seguintes metas: aumentar de 9 milhes para
11,5 milhes o nmero de desembarques internacionais de passageiros em aeroportos (Objetivo
0740), consolidar 154 instncias de governana estaduais, regionais e municipais e fortalecer
institucionalmente os 27 rgos oficiais de turismo dos estados (Objetivo 0741), por no atenderam
aos atributos de validade e confiabilidade.
Anlise da cesta de indicadores
Com o objetivo de aferir a utilidade e completude dos indicadores, os cinco indicadores do
Programa 2076 Turismo foram submetidos a anlise da cesta. Estabeleceu-se, como critrio
referencial, para indicar a utilidade da cesta, os seguintes atributos: foco, equilbrio, adequao
e economicidade.
Em relao ao atributo foco, os objetivos e metas no possuem correlao direta com
qualquer dos indicadores, o que se traduz na dificuldade dos resultados serem mensurados, pois no
se pode definir com clareza a relao de causalidade entre as atividades executadas pelo rgo
governamental e os resultados dispostos nos indicadores. Estes focam somente no efeito do Programa,
ou seja, na efetividade, sem refletir os produtos produzidos. Desta forma, na construo dos
indicadores considerou-se parcialmente o atributo foco.
No que se refere ao atributo equilbrio, adotou-se, para a anlise, a classificao em
indicadores de avalio de desempenho, conforme a Portaria Segecex 33/2010. Essa classificao
tem como objetivo principal a avaliao dos recursos alocados e dos resultados alcanados.
As dimenses de desempenho analisadas foram economicidade, eficcia, eficincia e
efetividade, que tem como base a dimenso qual o indicador mais se aproxima.
Aps a anlise dos cinco indicadores existentes no Programa 2076, constata-se que a
distribuio dos indicadores de desempenho na cesta est desequilibrada, com enfoque apenas na
dimenso de efetividade.
Os indicadores utilizados pelo programa medem somente o alcance dos objetivos finalsticos
ou a misso dos rgos envolvidos. Referem-se ao resultado ou impacto e relacionam-se fortemente
com a dimenso de efetividade. Portanto, no mensuram as dimenses de desempenho de
economicidade, de eficincia e de eficcia, no sendo possvel afirmar com certeza a relao de causa
e efeito entre as aes executadas e os resultados medidos por esses indicadores. Isso demonstra a
insuficincia numrica de indicadores, tendo como consequncia a utilizao desequilibrada deles.
Assim, no foi considerado na concepo dos indicadores o atributo equilbrio.
Em relao ao atributo adequao, verifica-se, conforme j mencionado, que os indicadores
analisados contemplam somente a dimenso da efetividade, portanto, no trabalham com informaes
e dados sobre os aspectos internos da execuo do programa, tais como custo (recursos alocados),
eficincia (relao entre quantidade de produto e custo dos insumos) e eficcia (entrega de bens e
servios). Dessa maneira, no foi considerado, tambm, o atributo adequao.
Quanto ao atributo economicidade, percebe-se, sobretudo pelo fato dos indicadores usarem
majoritariamente fontes e dados j existentes, bem como contemplarem somente uma dimenso de
desempenho, que a construo e a operao da cesta possuem baixo custo de manuteno. Por
conseguinte, pode-se dizer que, na construo dos indicadores, foi considerado o atributo
economicidade.

366

Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
indicadores analisada do Programa Temtico 2076 Turismo, considerando os atributos de foco,
equilbrio e adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de
qualidades constantes da Portaria Segecex 33/2010.
Outras informaes relevantes
Cabe mencionar, por tratar-se de matria relacionada ao Programa Temtico 2076 Turismo,
que o Tribunal elaborou Relatrio Sistmico da Subfuno Turismo (Fisc Turismo), com base em
fiscalizao na modalidade levantamento realizada pela SecexDesenvolvimento, a fim de identificar
as fragilidades existentes no setor e colaborar, de maneira imparcial e qualificada, com a melhoria da
governana no setor pblico.
O Tribunal, ao deliberar sobre o Fisc Turismo, por meio do Acrdo 3.558/2014TCU-Plenrio,
de 9/12/2014, recomendou, em resumo, ao Ministrio do Turismo (MTur), que, no prazo de 180 dias,
alm dos indicadores de desempenho ligados dimenso da efetividade presentes no Programa
Turismo do Plano Plurianual (PPA 2012-2015), construa novos indicadores, para o referido programa,
relacionados s dimenses de eficincia, de eficcia e de economicidade, a fim de cumprir a misso
precpua do PPA de orientar o Estado e a sociedade no sentido de viabilizar os objetivos fundamentais
da Repblica, bem como obter informaes gerenciais que apoiem e sustentem adequadamente a
tomada de deciso por parte dos gestores do programa.

IV. Programas de Soberania, Territrio e Gesto

4.2.31 Programa Temtico 2038 Democracia e Aperfeioamento da Gesto Pblica
O tema Democracia e Aperfeioamento da Gesto Pblica contextualizado na Mensagem
Presidencial do PPA 2012-2015 no sentido de que o fortalecimento do Estado um dos pilares do
cenrio de desenvolvimento do pas e requer um papel de indutor e promotor das mudanas a partir
de polticas pblicas construdas por meio do dilogo social e do pacto federativo, sendo, para tanto,
fundamental qualificar o debate sobre a gesto pblica e conceb-la a partir da perspectiva que cria
condies objetivas e institucionais para a execuo de polticas pblicas (Mensagem Presidencial
PPA 2012-2015, p. 263).
De acordo com informao extrada do Siop (Sistema Integrado de Planejamento e Oramento),
em que se contextualiza o programa, a partir de instituies democrticas consolidadas, faz-se
necessrio direcionar a ao do Estado para resultados, buscando o efetivo atendimento das demandas
e expectativas da sociedade brasileira, o alcance de maior qualidade na prestao dos servios e
melhor ambiente de negcios, capazes de alavancar a competitividade do pas e atrair investimentos.
O programa 2038 Democracia e Aperfeioamento da Gesto Pblica obteve em 2014 dotao
atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais) de R$ 969 milhes, dos quais foram liquidados
R$ 464 milhes, o que representa 47,9% da dotao atualizada.
As aes do referido programa esto a cargo do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto (MP), da Presidncia da Repblica (PR) e da Advocacia-Geral da Unio (AGU/PR). O
programa envolve sete objetivos:
Objetivo
0579

Especificao
Fortalecer a governana e ampliar a capacidade institucional da Administrao
Pblica, visando a melhor organizao e funcionamento do Estado.

367

rgo responsvel
Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MP)

Objetivo

Especificao

rgo responsvel

0605

Ampliar a oferta de servios pblicos de excelncia ao cidado, s empresas e s

demais organizaes da sociedade, mediante a melhoria dos marcos legais, dos
processos de trabalho e da tecnologia da informao.

Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MP)

0606

Aperfeioar a gesto de pessoas na administrao pblica federal, orientada por

competncias e pela democratizao das relaes de trabalho, visando aumentar a
capacidade do governo na implementao de polticas pblicas.

Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MP)

0607

Aperfeioar o processo de alocao e de gesto dos recursos pblicos mediante o

fortalecimento e a integrao das funes de planejamento, oramento, execuo,
monitoramento, avaliao e controle de polticas pblicas.

Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MP)

0608

Fortalecer a relao federativa de forma a promover maior cooperao e ampliar

a capacidade tcnica, gerencial e financeira do Estado, visando otimizar os
resultados produzidos para a sociedade.

Presidncia da Repblica
(PR)

0609

Ampliar o dilogo, a transparncia e a participao social no mbito da

Administrao Pblica, de forma a promover maior interao entre o Estado e a
sociedade.

Presidncia da Repblica
(PR)

0871

Garantir base jurdica segura na formulao, implementao e defesa das

polticas pblicas, por meio da atuao jurdica consultiva e contenciosa, na
representao do Estado Brasileiro em benefcio da sociedade.

Advocacia-Geral da Unio
(AGU)

Foram selecionados para a presente anlise dois objetivos: 0579, de responsabilidade do MP; e
0871, de responsabilidade da AGU/PR.
Com relao ao Objetivo 0579, o fortalecimento da governana e a ampliao da capacidade
institucional so pressupostos para a promoo do desenvolvimento do pas, erradicao da extrema
pobreza e empreendimento de aes estruturais e democrticas. O Planejamento Estratgico do MP
estabeleceu como misso do rgo planejar e coordenar as polticas de gesto da administrao
pblica federal, para fortalecer as capacidades do Estado para a promoo do desenvolvimento
sustentvel e do aprimoramento da entrega de resultados ao cidado.
Para o perodo de 2012-2015, com as atualizaes da Lei 12.953/2014, em relao ao referido
objetivo, foi prevista apenas a meta aprimorar a gesto do patrimnio imobilirio da Unio. As demais
metas a seguir mencionadas foram descontinuadas: a) proposio de Projeto de Lei sobre a
organizao e funcionamento da administrao pblica; b) aprovao de mecanismos para a
pactuao de resultados, com metodologias de gesto do desempenho, para a Administrao Pblica
Federal; c) fomentar inovaes de gesto no mbito da Administrao Pblica Federal; d) projetos
implementados voltados melhoria da capacidade institucional de rgos e entidades pblicos.
O Objetivo 0579 contempla seis iniciativas. O Volume II da LOA 2014, que traz a consolidao
dos programas de governo e oferece a correlao entre Programa Temtico, Objetivo, Iniciativa e
Ao Oramentria, com relao ao Objetivo 0579, traz apenas as Iniciativas 029L Aprimoramento
da gesto do patrimnio da Unio e 029O Universalizao do uso de informaes estatsticas,
geocientficas, econmicas e sociais ampliando a cobertura territorial e temtica dos estudos e
pesquisas que visem o conhecimento da realidade brasileira, para subsidiar a implementao de
polticas pblicas e o exerccio da cidadania.
A Iniciativa 029L liga-se s Aes a) 152W Adequao e Modernizao dos Imveis de Uso
Especial da Esplanada dos Ministrios (R$ 19,6 milhes); b) 20U4 Gesto do Patrimnio
Imobilirio da Unio (R$ 67,7 milhes); c) 8690 Fiscalizao, Controle e Avaliao de Imveis da
Unio (R$ 4,2 milhes). E a Iniciativa 029O liga-se s Aes a) 00M6 Concesso de Bolsas para
Pesquisa Econmica (R$ 16,4 milhes); b) 20U6 Pesquisas e Estudos Estatsticos (R$ 24 milhes);
c) 20U7 Censos Demogrfico e Agropecurio (R$ 214,4 milhes); d) 20U8 Pesquisas, Estudos e
Levantamentos Geocientficos (R$ 4,8 milhes); e) 2230 Gesto da Documentao e Disseminao
de Informaes (R$ 5 milhes); f) 4727 Diagnsticos, Prospeces e Estratgias do
Desenvolvimento Brasileiro (R$ 37,9 milhes).
368

Observa-se, portanto, que o enfoque do Objetivo 0579 no exerccio de 2014 restringiu-se

gesto dos imveis da Unio, que, de acordo com informao extrada do monitoramento constante
do SIOP, se apresenta como recurso estratgico para o apoio s polticas pblicas, em especial, quelas
voltadas ao funcionamento e fortalecimento do Estado, incluso social, preservao ambiental e
ao desenvolvimento econmico sustentvel.
Com relao ao Objetivo 0871, de responsabilidade da AGU/PR, entre as iniciativas vinculadas,
identificam-se: a) 03KM fortalecimento da sustentabilidade jurdico constitucional de todas as
polticas pblicas nas etapas de formulao, implementao, monitoramento e avaliao; b) 0430
aprimoramento contnuo da defesa judicial de todas as polticas pblicas; c) 03KO desenvolvimento
de capacidades e recursos para atuao nas questes jurdicas internacionais de interesse do Estado
Brasileiro; d) 03KP melhoria dos processos de avaliao, controle, gesto e qualificao dos
servios jurdicos prestados pela Advocacia Pblica Federal.
O Volume II da LOA 2014 prev que a Iniciativa 03KM Fortalecimento da sustentabilidade
jurdico constitucional de todas as polticas nas etapas de formulao, implementao, monitoramento
e avaliao do Objetivo 0871 liga-se Ao 2674 Representao Judicial e Extrajudicial da Unio
e suas Autarquias e Fundaes Federais (R$ 305,6 milhes). Esse objetivo baseia-se nas atividades
da AGU de garantir segurana jurdica na formulao, implementao, monitoramento e avaliao de
polticas pblicas e de adequada e oportuna defesa judicial quando questionadas em juzo, como
suporte ao sucesso das polticas pblicas no Estado brasileiro.
Anlise de indicadores
No PPA 2012-2015, foram estabelecidos cinco indicadores de desempenho para o programa
temtico aqui analisado. De acordo com Anexo I Programas Temticos ao PPA 2012-2015,
atualizado pela Lei 12.953/2014, os indicadores abaixo listados. Mencione-se que os indicadores
expanso e consolidao dos espaos de participao da sociedade e qualidade dos servios
pblicos foram descontinuados aps a edio da Lei 12.953/2014. Foi empreendida anlise dos cinco
indicadores de desempenho do programa, conforme tabela abaixo:
Indicadores Selecionados para Anlise
Indicador

Unidade
Fonte de
de
Informao
Medida

Valor de Referncia
PPA

Valor Informado
PCPR 2014

Data

ndice (a)

Data

ndice (b)

Variao
% (c) =
(b/a)-1

Aes concludas do PAC 2 previstas

para o perodo 2011-2014

MP

31/10/2012

38,50

5/2/2015

92,00

138,96

% de empreendimentos com indcios de

irregularidade grave no PAC

MP

31/10/2012

2,43

5/2/2015

0,01

-99,59

% de servidores pblicos com curso

superior

SEGEP/MP 31/10/2012

66,00

30/11/2013

68,33

3,53

% despesa com Pessoal do Gov.

Federal/PIB

SEGEP/MP 01/10/2012

4,60

5/2/2015

4,60

0,00

Total de execuo (liquidado) do

oramento (exceto estatais) sob o total
autorizado (LOA + crditos)

77,00

5/2/2015

84,00

9,09

MP

31/12/2012

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014 e de dados do Siop.

Foi realizada a anlise qualitativa dos indicadores de desempenho supramencionados, com o

propsito de verificar o atendimento aos atributos relevncia e suficincia, validade e confiabilidade.
Para o atendimento desses atributos, foram consideradas como qualidades essenciais a
representatividade e praticidade e a credibilidade, respectivamente. Para anlise, foram requisitadas
informaes ao MP e realizadas pesquisas nos stios do Balano do PAC2 e SIOP.
369

Os dados dos indicadores analisados so disponibilizados: a) nas publicaes quadrimestrais do

balano do PAC2, cuja ltima publicao foi o 11 Balano do PAC2; b) nos relatrios do Comit de
Avaliao das Informaes sobre Obras e Servios com Indcios de Irregularidades Graves (COI) da
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) do Congresso Nacional,
fundamentados nas informaes prestadas pelo TCU; c) Boletim Estatstico de Pessoal (Segep/MP),
de publicao mensal no stio do MP; e d) no acesso pblico do Siop.
No que se refere ao indicador aes concludas do PAC 2 previstas para o perodo 2011-2014,
a anlise indicou que sua relevncia e suficincia satisfatria, entretanto, convm ressalvar que, de
per si, no demonstra a efetividade da concluso das aes do PAC2, no exprimindo de forma precisa
os reais resultados alcanados ao longo do exerccio de 2014, haja vista que um dos objetivos do
Programa 2038 direcionar as aes do Estado para resultados buscando o efetivo atendimento das
demandas e expectativas da sociedade brasileira.
Quanto ao Indicador % de empreendimentos com indcios de irregularidade grave no PAC,
de acordo com informao extrada do Siop, 58 empreendimentos apresentaram indcios de
irregularidades do total de empreendimentos do PAC 2 (32.905), conforme Relatrio 1/COI/CMO,
de 2014, do COI da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) do
Congresso Nacional, com fundamento no Acrdo 2981/2014-TCU-Plenrio: Dentre os nove
apontamentos de maior gravidade (IGP e IGR), cinco obras fazem parte do PAC. Em relao s 49
(quarenta e nove) obras com indcios de IGC, h 21 empreendimentos do PAC. Do total de
empreendimentos do PAC fiscalizados pelo TCU, foram identificados indcios de irregularidade
grave com recomendao de paralisao (IGP) em 2,8% dos casos.
Conforme ficha sntese do Fiscobras 2014, foram realizadas 102 auditorias em obras pblicas,
sendo que das 58 obras com indcios de irregularidades graves, quatro eram correspondentes a
indcios de irregularidade grave com recomendao de paralisao (IG-P), cinco com indcios de
irregularidade grave com reteno parcial de valores (IG-R), e 49 obras com indcios de irregularidade
grave que no prejudica a continuidade da obra (IG-C). Das quatro obras com IG-P, uma era do PAC.
Das cinco obras com IG-R, quatro eram do PAC e das 49 obras com IG-C, 21 eram do PAC. O total,
portanto, de obras com indcios de irregularidades graves no PAC 26.
De forma geral, no h elementos para refutar a relevncia e a suficincia desse indicador.
Entretanto, destaca-se uma impropriedade quanto clareza do indicador, que apenas registra o
percentual de obras com indcios de irregularidade grave com recomendao de paralisao (IG-P),
apesar de informao da SPI/MP ser no sentido de que a forma de clculo seria empreendimentos do
PAC com indcios de irregularidade grave sobre o total de empreendimentos do PAC, no atendendo,
portanto, s qualidades de objetividade e compreenso.
Quanto ao indicador total de execuo (liquidado) do oramento (exceto estatais) sob o total
autorizado (LOA + crditos), apesar de no ter havido prejuzo para o atendimento aos atributos de
relevncia e suficincia, ressalta-se que o indicador deve ser associado a outros ndices, com vistas a
auxiliar a medio dos resultados atribuveis s aes governamentais.
Os demais indicadores so relacionados gesto de pessoas, quais sejam, % de servidores
pblicos com curso superior e % despesa com pessoal do Gov. Federal/PIB. De acordo com
informao do Siop a forma de clculo do indicador % de servidores pblicos com curso superior
a razo entre a quantidade de servidores com curso superior ou de
aperfeioamento/especializao/ps-graduao concludos e o total da fora de trabalho. Embora a
anlise no tenha apontado evidncias capazes de rejeitar a relevncia e a suficincia desses
indicadores, registra-se que a data da ltima apurao foi 30/11/2013, no constando dados referentes

370

a 2014, apesar de informao disposta no Siop ser de que a periodicidade da coleta das informaes
anual.
Sobre o assunto, considerando os compromissos que constam no PPA 2012-2015 referentes
poltica de pessoal, no relatrio sistmico de fiscalizao de pessoal (Fiscpessoal), que culminou no
Acrdo 3.116/2014-TCU-Plenrio, analisou-se de forma no exaustiva se os indicadores existentes
eram adequados e suficientes para exprimir o alcance e os objetivos das polticas propostas.
O ndice apurado em 2013 do indicador percentual de servidores com curso superior foi de
68,3%, ante 66% em 2012. Identificou-se, no relatrio de auditoria, que no mbito do Poder
Executivo Federal, houve nos ltimos anos um crescimento de nvel de escolaridade superior,
acompanhada de uma relativa estabilidade dos cargos de nvel mdio ou tcnico.
No que se refere ao indicador despesa de pessoal em relao ao PIB, o relatrio destacou que a
despesa de pessoal da Unio em relao ao PIB representava em 2013 um percentual de 4,6%,
indicador que se manteve na faixa de 4% a 5% nos ltimos 15 anos, indicando que o aumento das
despesas com pessoal, em regra, tem sido acompanhado do crescimento relativo do PIB.
As concluses do trabalho foram no sentido de que os indicadores supracitados demonstraram
que, nos ltimos anos: a) a ampliao das despesas com pessoal tem sido acompanhada pelo aumento
do PIB; b) houve um crescimento do nvel de escolaridade dos servidores. Porm, entendeu-se a
necessidade de se considerar que discusses referentes implementao de polticas de pessoal
adequadas ao planejamento das carreiras pblicas e melhoria da governana poderiam ser mais bem
fundamentadas pela apurao anual de outros ndices, em relao aos quais j existem levantamentos
realizados, tais como: idade mdia dos servidores ativos; evoluo das despesas mdia por situao
funcional (ativos, aposentados e pensionistas); e evoluo do ndice de rotatividade.
O Acrdo 3.116/2014-TCU-Plenrio recomendou ao MP que, ao realizar a reviso anual do
PPA 2012-2015, nos termos do art. 21 da Lei 12.593/2012 e art. 11 do Decreto 7.866/2012, bem como
no processo de elaborao do prximo PPA, avaliasse a convenincia e oportunidade de revisar os
indicadores e as metas estipulados para o Programa 2038, especificamente quanto aos objetivos
relacionados ao aperfeioamento da gesto de pessoas, estabelecendo, se for o caso, outros ndices
que permitam avaliar de forma mais consistente e integrada a implementao das polticas de pessoal.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico 2038, de acordo com as Normas de
Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
Anlise das metas
No exerccio de 2014, conforme mencionado, foram selecionados para anlise dois objetivos
do Programa Temtico 2038 Democracia e Aperfeioamento da Gesto Pblica: Objetivo 0579
Fortalecer a governana e ampliar a capacidade institucional da Administrao Pblica e Objetivo
0871 Garantir base jurdica segura na formulao, implementao e defesa das polticas pblicas,
por meio da atuao jurdica consultiva e contenciosa, na representao do Estado Brasileiro em
benefcio da sociedade.
Das sete metas relacionadas aos objetivos selecionados, seis foram objeto de anlise. Ainda,
com vistas a manter a representatividade de cada um dos demais objetivos do programa foram
selecionadas seis metas associadas a esses objetivos, totalizando doze metas analisadas.

371

Metas Selecionadas para Anlise

Objetivo

0579

0605

0606

0607

0871

% da meta
2012-2015
Fonte de
realizada Informao
(h)=(g)/(f)

Meta
Prevista
2012-2015
(f)

2012

2013

2014 (g)

Aprimorar a gesto do
patrimnio imobilirio da
Unio

Qualitativa

SPU/MP

Implementar modelo de
acessibilidade de Governo
Eletrnico (e-MAG) nos stios
governamentais

Qualitativa

MP

Fortalecer a gesto por

resultados e a capacidade
institucional dos rgos e
entidades da Administrao
Pblica

Qualitativa

MP

Servios

60

19

5%

MP

100

100

100

MP

Aumentar a efetividade da
participao da sociedade civil
em espaos institucionalizados
de participao social

Qualitativa

SG/PR

Criar e aprimorar servios de

informao ao cidado em
todos os rgos e entidades do
Poder Executivo Federal

Qualitativa

SG/PR

Ampliar em 10%, anualmente,

o nmero de rgos
correicionados

10,00

100

110,71

127,41

AGU/PR

Criar mecanismo de
identificao dos riscos de
conflitos judiciais relevantes
que impactam na execuo das
polticas pblicas, visando a
reviso das teses adotadas

Qualitativa

AGU/PR

100,00

100

0,8

0,08%

AGU/PR

Promover a manifestao
jurdica em todos os processos
administrativos relacionados
formulao de polticas
pblicas inclusas no PPA

Qualitativa

AGU/PR

Reduzir o quantitativo de
questionamento judiciais
acerca das polticas pblicas

Qualitativa

AGU/PR

Descrio da Meta

Ampliar a quantidade de
servios atualmente utilizados
pelos rgos e entidades da
administrao pblica, atravs
da rede INFOVIA Braslia,
acrescentando sessenta
servios contratados at 2015
Modernizar o arcabouo
jurdico na rea de
planejamento, oramento e
execuo

0609

Meta realizada PCPR

(acumulada)

Unidade
de Medida

Obter a adeso de 100% dos

rgos da AGU aos seus
sistemas de gesto da
informao at 2015

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014 e de dados do Siop.
A meta proposta para cada exerccio em relao ao ano anterior, de forma que o clculo da meta realizada proposto no se aplica a
este caso.

372

A anlise das metas foi realizada com base nas informaes constantes do Siop e solicitaes
aos rgos responsveis. Das seis metas quantitativas associadas ao Programa 2038, quatro foram
selecionadas para anlise. Com relao meta quantitativa associada ao Objetivo 0607, de
responsabilidade da SLTI/MP, Ampliar a quantidade de servios atualmente utilizados pelos rgos
e entidades da administrao pblica, atravs da rede INFOVIA Braslia, acrescentando sessenta
servios contratados at 2015, ainda que os atributos relevncia e suficincia, validade e
confiabilidade no tenham sido refutados, registra-se a falta de transparncia referente ao alcance da
meta, uma vez que o preenchimento da evoluo da meta no Siop no demonstra a realizao
acumulada durante os anos.
Quanto s metas promover a manifestao jurdica em todos os processos administrativos
relacionados formulao de polticas pblicas inclusas no PPA (AGU), criar e aprimorar servios
de informao ao cidado de todos os rgos e entidades do Poder Executivo Federal (SG/PR) e
aprimorar a gesto do patrimnio imobilirio da Unio (SPU/MP), apesar de no terem sido
encontrados elementos para rejeitar a relevncia e a suficincia, ou a validade e confiabilidade dessas
metas, registra-se que, embora possam ser aferidas quantitativamente, so classificadas como
qualitativas no PPA e, por isso, no so do conhecimento pblico as frmulas de clculo, as fontes de
dados, a periodicidade de apurao, as datas de referncia e os ndices nessas datas, prejudicando a
transparncia dos resultados alcanados.
Com relao meta promover a manifestao jurdica em todos os processos administrativos
relacionados formulao de polticas pblicas inclusas no PPA (AGU), considerando que
obrigao legal que todos os processos administrativos relacionados formulao de polticas
pblicas sejam submetidos s Consultorias Jurdicas dos Ministrios, Autarquias ou Fundaes
Federais, possvel quantificar o nmero de manifestaes jurdicas realizadas em determinado
perodo de tempo para fins de expressar numericamente o desempenho esperado.
Com relao meta criar e aprimorar servios de informao ao cidado de todos os rgos e
entidades do Poder Executivo Federal (SG/PR), considerando que a Lei de Acesso Informao
(LAI) previu a criao de unidades fsicas, os Servios de Informaes ao Cidado (SIC), em todos
os rgos e entidades do Poder Pblico, possvel quantificar o nmero de SIC instalados. Ainda,
com a criao do Sistema Eletrnico do Servio de Informaes ao Cidado (e-SIC), desenvolvido e
mantido pela Controladoria-Geral da Unio (CGU), que centraliza todos os pedidos de informao e
seus respectivos recursos no mbito do Governo Federal, possvel elaborar uma srie histrica sobre
pedidos de acesso a informao para rgos e entidades do Poder Executivo Federal.
Quanto meta aprimorar a gesto do patrimnio imobilirio da Unio (SPU/MP), o mtodo
de apurao informado no Siop o a seguir transcrito, indicando a possibilidade de oferecer maior
transparncia quanto ao alcance da meta: Incremento em 3.600 imveis destinados ampliao da
capacidade institucional da administrao federal para a implementao de polticas pblicas;
incremento da arrecadao patrimonial (para 4% aa); acompanhar a regularidade cadastral (busca-se
ampliar em at 47000 imveis da Unio), a regularidade registral dos imveis da Unio (busca-se
ampliar em at 600 imveis da Unio), a regularizao fundiria nos imveis da Unio (busca-se
ampliar em at 61.000 imveis da Unio).
As demais metas qualitativas implementar modelo de acessibilidade de Governo Eletrnico
(e-MAG) nos stios governamentais (MP), aumentar a efetividade da participao da sociedade
civil em espaos institucionalizados de participao social (SG/PR), criar mecanismo de
identificao dos riscos de conflitos judiciais relevantes que impactam na execuo das polticas
pblicas, visando a reviso das teses adotadas (AGU) e reduzir o quantitativo de questionamentos

373

judiciais acerca das polticas pblicas (AGU), apesar de no serem mensurveis, foram consideradas
relevantes e suficientes, vlidas e confiveis, uma vez atendidas as demais qualidades esperadas.
A meta fortalecer a gesto por resultados e a capacidade institucional dos rgos e entidades
da Administrao Pblica (MP), associada ao Objetivo 0606, apresentou no Siop o mtodo de
apurao avaliar a metodologia de gesto por desempenho em, pelo menos, 3 estudos de caso e
promover os aperfeioamentos. Entretanto, os resultados apresentados foram quanto melhoria da
capacidade institucional de rgos e entidades pblicos, por meio da publicao de 87 decretos
referentes reestruturao de rgos e entidades. No h clareza quanto ao que se deseja alcanar e
tampouco ao produto que ser entregue.
Sobre essa meta, cumpre registrar que o Acrdo 3.116/2014-TCU-Plenrio, supramencionado,
recomendou ao MP que, ao realizar a reviso anual do PPA 2012-2015, nos termos do art. 21 da Lei
12.593/2012 e art. 11 do Decreto 7.866/2012, bem como no processo de elaborao do prximo PPA,
avaliasse a convenincia e oportunidade de revisar os indicadores e as metas estipulados para o
Programa 2038, especificamente quanto aos objetivos relacionados ao aperfeioamento da gesto de
pessoas, estabelecendo, se fosse o caso, outros ndices que permitissem avaliar de forma mais
consistente e integrada a implementao das polticas de pessoal. Considerando que o Objetivo 0606
se refere ao aperfeioamento da gesto de pessoas, est abrangido pelo acrdo mencionado.
Ante o exposto, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do
mtodo aplicado, no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a
validade e confiabilidade das metas analisadas dos Objetivos 0579, 0605, 0609, 0871, componentes
do Programa Temtico 2038, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios
de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo da seguinte meta analisada do
Objetivo 0606: Fortalecer a gesto por resultados e a capacidade institucional dos rgos e entidades
da Administrao Pblica pelo no atendimento aos atributos de relevncia e suficincia.
Anlise da cesta de indicadores
Os indicadores previstos no PPA 2012-2015 do Programa 2038, consoante mencionado
anteriormente, so: a) aes concludas do PAC2 previstas para o perodo 2011-2014; b) % de
empreendimentos com indcios de irregularidade grave; c) total de execuo (liquidado) do
oramento (exceto estatais) sobre o total autorizado (LOA + crditos); d) % de servidores pblicos
com curso superior; e) % de despesa com pessoal do Gov. Federal/PIB.
Conforme Planejamento Estratgico do MP 2012-2015 fundamental qualificar o debate sobre
os novos atributos do planejamento governamental e da gesto pblica e conceb-los a partir da
perspectiva que cria condies objetivas e institucionais para a execuo das polticas pblicas,
associando o conceito de resultado abertura de canais que permitam ampliar a escala de entregas do
governo. A misso do MP, conforme Planejamento Estratgico 2012-2015 planejar e coordenar as
polticas de gesto da administrao pblica federal, para fortalecer as capacidades do Estado para a
promoo do desenvolvimento sustentvel e do aprimoramento da entrega de resultados ao cidado.
Ao analisar os indicadores aes concludas do PAC 2 previstas para o perodo 2011-2014,
% de empreendimentos com indcios de irregularidade grave no PAC e Total de execuo
(liquidado) do oramento (exceto estatais) sob o total autorizado (LOA + crditos) pde-se fazer
correlao com o Objetivo 0607 Aperfeioar o processo de alocao e de gesto dos recursos
pblicos mediante o fortalecimento e a integrao das funes planejamento, oramento, execuo,
monitoramento, avaliao e controle de polticas pblicas.

374

Com relao aos indicadores relacionados gesto de pessoas, quais sejam, % de servidores
pblicos com curso superior e % despesa com pessoal do Gov. Federal/PIB, entende-se vivel
fazer correlao com o Objetivo 0606 Aperfeioar a gesto de pessoas na administrao pblica
federal, orientada por competncias e pela democratizao das relaes de trabalho, visando aumentar
a capacidade do governo na implementao de polticas pblicas.
Entretanto, registra-se a ausncia de indicadores de desempenho no PPA 2012-2015 no mbito
do Programa 2038 relacionados aos objetivos 0579, 0605, 0608, 0609 e 0871.
Quanto ao atributo foco, verifica-se que o Programa 2038 se encaixa no contexto do previsto
no planejamento estratgico do MP, ao embasar-se na necessidade de direcionar a ao do estado para
resultados, buscando o efetivo atendimento das demandas e expectativas da sociedade brasileira,
alcanar maior qualidade na prestao dos servios e melhor ambiente de negcios, capaz de propiciar
a competitividade do pas e atrair investimentos. No obstante, a cesta de indicadores de desempenho
do programa no abarca todos os objetivos do programa e no foca em resultados relevantes que a
organizao busca alcanar. Portanto, a partir da anlise da cesta de indicadores, no possvel chegar
concluso sobre quais resultados esto sendo alcanados quanto ao aperfeioamento da gesto
pblica, fortalecimento do Estado, efetivo atendimento das demandas e expectativas da sociedade
brasileira e maior qualidade da prestao de servios pblicos aos cidados. Ao no indicar, com
clareza, o que se pretende alcanar, no atende ao atributo foco.
Com relao ao atributo equilbrio, os indicadores so predominantemente de eficcia, de
modo que ao representar apenas o alcance dos insumos ou produtos imediatos pela atividade
organizacional impossibilita a observncia da efetividade do programa. Ainda, a ausncia de
efetividade implica na inobservncia do atributo de adequao.
A cesta somente atende ao atributo da economicidade, uma vez que todos os indicadores so
retirados de sistemas j existentes, existe uma estimativa de custos envolvidos na construo e
operao da cesta de indicadores.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2038 Democracia e Aperfeioamento da Gesto Pblica, quanto
aos atributos de foco, equilbrio e adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e
com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.

4.2.32 Programa Temtico 2057 Poltica Externa

A poltica externa implementada por meio do Programa Temtico 2057 surgiu com o objetivo
de promover os interesses nacionais e os valores da sociedade brasileira. Para tanto, surgiu a
necessidade de estabelecer e manter relaes diplomticas e servios consulares, de participar de
negociaes comerciais, econmicas, tcnicas e culturais com governos e entidades estrangeiras, de
conceber e implementar programas de cooperao internacional, dentre outras aes.
O programa temtico tem sua execuo sob responsabilidade do Ministrio das Relaes
Exteriores (MRE) e pode ser considerado como o principal da Funo Relaes Exteriores, pois
engloba o maior volume de recursos e a maior quantidade de objetivos e iniciativas tpicas da funo.
Em 2014, o programa Poltica Externa obteve dotao atualizada (dotao inicial mais crditos
adicionais) de R$ 1,3 bilho, dos quais foram liquidados R$ 1,1 bilho, o que representa 86,7% da
dotao atualizada.
O Plano Plurianual 2012-2015 (Plano Mais Brasil) estabelece que o desempenho do
Programa 2057 ser mensurado por meio do indicador Monitor da Percepo Internacional do Brasil
375

(MPI-BR), especificamente pelo componente poltica, governo e instituies. As situaes a serem

alteradas so representadas por quinze objetivos, cuja implementao est prevista para ocorrer por
intermdio da execuo de 146 iniciativas.
Objetivo 0900 Aprofundar a agenda de relacionamento do Brasil com os pases com
os quais mantm relaes diplomticas, mediante o incremento do dilogo poltico e a
cooperao bilaterais
Objetivo 0901 Aprofundar a participao nos esforos de reforma da governana e a
agenda de relacionamento com os organismos polticos multilaterais dos quais o pas
membro e ampliar o dilogo com aqueles cujas atividades acompanha
Objetivo 0902 Promover e participar da discusso sobre os principais temas
pertinentes paz e segurana internacionais, com prioridade ao desarmamento e
no-proliferao, nos diferentes foros de negociao bilateral, regional e multilateral
Objetivo 0905 Intensificar a participao do Brasil nos organismos comerciais
multilaterais e na gesto dos mecanismos de governana econmico-financeira
internacionais com vistas a reforar as aes de poltica externa
Objetivo 0906 Negociar e ampliar os acordos de livre comrcio do Mercosul com
terceiros pases e regies
Objetivo 0907 Desenvolver a contribuio das atividades de promoo comercial da
poltica externa brasileira, com nfase em aes de inteligncia comercial e prospeco
de mercados, de divulgao de oportunidades de negcio ao investidor estrangeiro e de
apoio internacionalizao de empresas brasileiras
Objetivo 0908 Promover a participao brasileira em foros internacionais sobre
energia e minerao, com vistas a ampliar a importncia e a influncia do Brasil, no
contexto global
Objetivo 0909 Promover e fortalecer a cooperao com os demais pases em cincia,
tecnologia e inovao, TV digital, governana da internet e temas relacionados
Objetivos

Objetivo 0911 Aprimorar e expandir os servios consulares, o tratamento dos temas

migratrios e as atividades de apoio s comunidades brasileiras no exterior, nos termos
da poltica governamental estabelecida pelo Decreto 7.214, de 15 de junho de 2010
Objetivo 0913 Ampliar a capacitao dos quadros da carreira de diplomata e aumentar
a diversidade de seus integrantes, mediante concursos de seleo, cursos de formao e
aperfeioamento e de altos estudos, programas de ao afirmativa e acordos de
intercmbio e cooperao com academias diplomticas de outros pases
Objetivo 0915 Expandir o conhecimento internacional sobre a variedade brasileira da
Lngua Portuguesa e sobre a cultura brasileira, e promover o intercmbio, a cooperao
cultural e educacional e a diversidade cultural, nos mbitos bilateral e multilateral, e a
transformao da percepo sobre o Brasil e os brasileiros
Objetivo 0916 Ampliar, aprofundar e promover debates e reflexes sobre temas das
relaes internacionais e da histria diplomtica brasileira, voltados para a formao de
opinio pblica, contribuindo com avaliaes, estudos e subsdios para a poltica
externa brasileira
Objetivo 0917 Diversificar e ampliar a cooperao tcnica internacional do Brasil,
com base em mecanismos bilaterais, multilaterais e regionais
Objetivo 0918 Expandir a participao do Brasil em negociaes e aes
internacionais de combate fome e pobreza e de cunho humanitrio, a fim de prevenir
calamidades, propiciar apoio emergencial em casos de desastres ou conflitos e auxiliar a
recuperao de pases atingidos por eventos danosos de grandes propores
Objetivo 0919 Promover a percepo internacional do compromisso do Brasil com os
direitos humanos e com os temas sociais, por meio da participao ativa em rgos
multilaterais e do dilogo e da cooperao bilaterais

Anlise de indicadores
A anlise de indicadores abordou o nico disposto para o Programa 2057: o segmento poltica,
governo e instituies do Monitor da Percepo Internacional do Brasil (MPI-BR). O programa foi
selecionado em razo de apresentar a maior materialidade dentre os programas finalsticos
componentes da Funo Relaes Exteriores, critrio que tambm levou escolha do Objetivo 0900.

376

A avaliao do indicador partiu de informaes extradas do Sistema Integrado de Planejamento

e Oramento (Siop), bem como da Prestao de Contas da Presidncia da Repblica 2014.
Indicador Selecionado para Anlise

Indicador

Segmento poltica, governo

e instituies, do Monitor
da Percepo Internacional
do Brasil (MPI-BR)

Unidade
de Medida

pontos

Valor de Referncia
PPA

Fonte de
Informao
Instituto de
Pesquisa
Econmica
Aplicada (Ipea)

Valor Informado
PCPR 2014

Data

ndice
(a)

Data

ndice
(b)

26/5/2011

11

12/3/2012

35

Variao %
(c) = (b/a )-1

218%

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

A anlise do indicador baseou-se nos atributos relevncia/suficincia e validade/confiabilidade,

estabelecidos pela Norma de Auditoria do TCU (NAT) 108. Com base nessas dimenses, aplicou-se
questionrio objetivando verificar a aderncia do indicador aos requisitos de qualidade definidos pela
Portaria TCU-Segecex 33/2010 (representatividade / praticidade, independncia, economicidade,
objetividade / compreenso, acessibilidade / tempestividade, credibilidade, estabilidade /
homogeneidade e comparabilidade).
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia/suficincia ou a validade/confiabilidade
do indicador analisado do Programa Temtico 2057, de acordo com as Normas de Auditoria do
Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria TCU-Segecex 33/2010.
No entanto, cabe ressaltar que, apesar de o indicador MPI-BR atender de forma global aos
atributos mencionados, ele no cumpre o requisito de qualidade da tempestividade. Isso porque, ao
contrrio da periodicidade trimestral prevista para apurao do indicador, a ltima medio ocorreu
em maro de 2012.
Anlise das metas
A anlise das metas desenvolveu-se mediante critrios e mtodos tambm utilizados para a
avaliao dos indicadores. Nesse sentido, foram escolhidos o Programa 2057 e o respectivo
Objetivo 0900, em razo de apresentarem maior materialidade dentro da Funo Relaes Exteriores.
O exame realizou-se por meio da aplicao de questionrio, mediante o qual foram verificadas
a presena dos atributos relevncia/suficincia e validade/confiabilidade, bem como a aderncia das
metas aos requisitos de qualidade estabelecidos pela Portaria TCU-Segecex 33/2010, que, no caso,
so os seguintes: especificidade, mensurabilidade, adequao, realismo, limitao temporal,
credibilidade, estabilidade/homogeneidade e comparabilidade.
As metas foram avaliadas a partir de informaes extradas do Anexo I do Plano Plurianual
2012-2015, das fichas tcnicas constantes do Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop)
Monitoramento Temtico Ano 2014/2 Semestre, bem como da Prestao de Contas da Presidncia
da Repblica 2014.

377

Metas Selecionadas para Anlise

Descrio da Meta

Unidade de
Medida

Meta Prevista
2012-2015 (f)

Meta realizada
PCPR (acumulada)
2012

2013

2014
(g)

% da meta
2012-2015
realizada
(h)=(g)/(f)

Meta 1: Apoiar a implementao dos

programas e aes de cooperao no
No
mbito da Comunidade dos Pases de
Lngua Portuguesa (CPLP), nas reas de informada
sade, meio ambiente, igualdade de
gnero, cultura e educao

No
quantificvel

Meta 2: Apoiar a participao dos

pases membros nas reunies da
Comunidade dos Pases de Lngua
Portuguesa (CPLP)

No
informada

No
quantificvel

Meta 3: Construir ou adquirir

instalaes para 22 Embaixadas,
Delegaes Permanentes e Consulados

Embaixadas,
Delegaes
22
Permanentes e
Consulados

9,09%

Meta 4: Expandir e intensificar a

agenda de relacionamento e a
cooperao com os pases com os quais
o Brasil mantm relaes diplomticas

No
informada

No
quantificvel

Meta 5: Implementar o Plano de

Concertao Poltico-Diplomtica, a
fim de possibilitar que todos os pases
da Comunidade dos Pases de Lngua
Portuguesa (CPLP) tenham
representao diplomtica em todos os
pases da CPLP

No
informada

No
quantificvel

Fonte de
Informao

Ministrio das
Relaes
Exteriores

Fonte: Elaborao prpria a partir do Plano Plurianual 2012-2015; Sistema Integrado de Planejamento e Oramento; e Prestao de
Contas da Presidente da Repblica 2014.

As metas 1, 2 e 4 no observaram os atributos relevncia/suficincia por no serem aderentes

aos requisitos de qualidade especificidade, mensurabilidade e realismo. Isso porque no informam os
produtos a serem entregues, o patamar que se deseja alcanar, os custos envolvidos na operao, a
maneira como ocorre a medio, o histrico de realizao e as restries existentes.
As informaes atribudas a essas metas constantes da PCPR 2014 e do Siop so tipicamente
quantitativas, o que revela a possibilidade de melhoria em seus enunciados, j que seria possvel
estabelecer produtos, patamares, histrico, dentre outras informaes importantes para que a meta
seja adequada.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia das metas analisadas do
Objetivo 0900, componente do Programa Temtico 2057, de acordo com as Normas de Auditoria do
Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria-Segecex 33/2010, exceo das
seguintes: construir ou adquirir instalaes para 22 Embaixadas, Delegaes Permanentes e
Consulados e implementar o Plano de Concertao Poltico-Diplomtica, a fim de possibilitar que
todos os pases da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP) tenham representao
diplomtica em todos os pases da CPLP.
Anlise da cesta de indicadores
A anlise da cesta de indicadores utilizou como critrio, com o objetivo de verificar sua
utilidade, a existncia de slido processo para seleo de indicadores de desempenho apropriados,
que sejam alinhados aos objetivos organizacionais.
378

Nesse sentido, avaliou-se, por meio da aplicao de questionrio, a presena das seguintes
caractersticas: foco (alinhamento com as metas e objetivos definidos); equilbrio (grau de
abrangncia dos aspectos eficincia, eficcia, economicidade e efetividade); adequao (considerao
de interesses e necessidades dos vrios atores relevantes); e economicidade (considerao do custo
para a produo do dado em cotejo com os benefcios gerados).
A cesta de indicadores utilizada para mensurar o desempenho do Programa Temtico 2057
(Poltica Externa) apresenta a caracterstica foco, uma vez que os objetivos e a estratgia previamente
definidos so priorizados, de modo que o indicador apoia claramente as metas do programa,
consistente com o referencial estratgico do ministrio e demonstra razovel relao de causalidade
entre as atividades relevantes do programa e os resultados alcanados.
Tambm h a presena da caracterstica economicidade, a qual diz respeito relao entre o
custo para a produo do dado e os benefcios gerados. O ministrio utiliza indicador produzido por
outra instituio, o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), o que implica na inexistncia de
custos para o MRE.
A cesta de indicadores utilizada para mensurar o desempenho do Programa Temtico 2057
(Poltica Externa) no apresenta a caracterstica do equilbrio, pois se compe unicamente de
indicador de efetividade.
Assim, no so abordadas as dimenses do desempenho eficincia, eficcia e economicidade,
de modo a permitir a aferio do custo envolvido no processo de gerao dos produtos/servios, da
qualidade dos servios, da tempestividade das entregas ou, ainda, possibilitar o melhor
aproveitamento dos insumos.
A utilizao de indicador somente de efetividade impacta, tambm, na caracterstica adequao
da cesta, na medida em que essa no contm informaes sobre aspectos mais importantes para atores
internos, tais como custo e eficcia.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2057 - Poltica Externa, quanto aos atributos equilbrio e adequao,
de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da
Portaria-Segecex 33/2010.

4.2.33 Programa Temtico 2058 Poltica Nacional de Defesa

O programa temtico em tela incorpora objetivos constantes do Plano Plurianual 2012-2015
destinados a implementar aes previstas na Poltica Nacional de Defesa, estabelecida pelo Decreto
Legislativo 373, de 23 de setembro de 2013.
Em 2014, a dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais) do programa foi de R$
15,9 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 9,4 bilhes, o que representa 59% da dotao atualizada.
O programa, executado pelo Ministrio da Defesa, composto pelos seguintes objetivos:
Objetivos do Programa 2058

0534 - Ampliar a capacidade das Foras Armadas operarem de forma conjunta e combinada, em ambientes diversos,
no Pas ou no exterior, por meio do aperfeioamento das doutrinas, do adestramento conjunto e do desenvolvimento
de instrumentos e tecnologias adequados de comunicaes, comando e controle.
0547 - Elevar o nvel de integrao das Foras Armadas nos campos da Logstica e da Mobilizao, por intermdio do
desenvolvimento de sistemas, realizao de exerccios e aperfeioamento de doutrinas, visando interoperabilidade de
meios e ao aprimoramento da Mobilizao Nacional.

379

0502 - Contribuir para a incluso social de segmentos carentes ou isolados da populao brasileira e apoiar o
desenvolvimento da infraestrutura nacional.
0520 - Fortalecer o Programa Calha Norte de modo a contribuir para o desenvolvimento e a manuteno da soberania
e integridade territorial na regio amaznica.
0533 - Modernizar o Sistema de Proteo da Amaznia (Sipam), por meio do aperfeioamento dos instrumentos de
integrao e gerao de informaes, criando condies propcias ao apoio s polticas pblicas na regio, inclusive
com aes subsidirias para o apoio defesa da Amaznia.
0554 - Promover a multilateralidade na rea de defesa, por meio dos instrumentos da diplomacia militar, para a
intensificao do intercmbio de doutrinas e tecnologias militares e estabelecimento de parcerias com Foras Armadas
estrangeiras de pases do espectro de interesse do Brasil.
0462 - Elevar a capacidade operativa da Fora Area Brasileira para o cumprimento de sua destinao constitucional,
por meio do seu preparo e emprego.
0464 - Adequar os meios operacionais da Fora Area Brasileira para assegurar a capacidade de defesa aeroespacial.
0971 - Adequar a infraestrutura de suporte aos meios operativos da Fora Area Brasileira.
0463 - Promover o desenvolvimento e capacitao tecnolgica da Aeronutica e da indstria aeroespacial nacional,
visando a ampliao da capacidade de defesa area.
0461 - Promover a circulao segura e eficiente do trfego areo civil e militar no espao areo sob a jurisdio do
Brasil, por meio da adequao dos Sistemas de Defesa Area e Controle do Espao Areo, visando a ampliar a
capacidade de defesa area, do controle do espao areo, de segurana de voo e o cumprimento de seus compromissos
internacionais.
0532 - Adequar os meios operacionais do Exrcito para assegurar a capacidade de defesa terrestre.
0552 - Promover o desenvolvimento e a capacitao tecnolgica do Exrcito, visando ampliao da capacidade de
defesa terrestre.
0542 - Elevar a capacidade operativa do Exrcito, para o cumprimento de sua destinao constitucional, por meio da
sua capacitao, adestramento e logstica operacional.
0482 - Adequar a infraestrutura das instalaes terrestres para ampliar a capacidade de articulao das unidades
militares do Exrcito, sob a gide do trinmio monitoramento, mobilidade e presena militar.
0521 - Desenvolver tecnologias da informao e comunicao, visando a assegurar a capacidade de defesa ciberntica
nos campos civil, industrial e militar.
0519 - Adequar os meios operacionais da Marinha para assegurar a capacidade de defesa e segurana martima.
0523 - Elevar a capacidade operativa da Marinha para o cumprimento de sua destinao constitucional e atribuies
subsidirias, por meio do seu preparo e emprego.
0528 - Promover o desenvolvimento e a capacitao tecnolgica da Marinha, visando ampliao da capacidade de
defesa e segurana martima.
0527 - Prover a segurana da navegao aquaviria nas guas Jurisdicionais Brasileiras (AJB), mediante o
desenvolvimento das atividades de controle e fiscalizao do trfego aquavirio e de formao dos operadores e
usurios do sistema.
Fonte: PPA 2012-2015

O programa conta com seis indicadores que visam evidenciar o seu desempenho:
Indicadores do Programa 2058
Indicador

Tipo

Adequao da Fora Naval

Eficcia

Taxa de acidentes nuticos

Efetividade

Frmula de Clculo

Objetivo

Relao entre o nmero de meios operativos existentes e a

quantidade de meios previstos no Plano de Articulao e
Equipamento da Marinha (PAEMB).

0519

Nmero de acidentes nuticos registrados a cada 1.000

embarcaes existentes.

0527

Adequao da Fora
Terrestre

Eficcia

Relao entre o nmero de meios operativos existentes e a

quantidade de meios previstos no Plano de Necessidades Gerais
do Exrcito.

0532

Adequao da Fora Area

Eficcia

Relao entre o nmero de meios operativos existentes e a

quantidade de meios previstos no Plano de Reaparelhamento e
Fortalecimento da Fora Area Brasileira (PROFAB).

0464

Relao percentual entre o nmero de acidentes ocorridos no ano e

o nmero de aeronaves registradas.

0461

ndice de Acidentes
Aeronuticos

Efetividade

380

Indicador

Tipo

Monitoramento do espao
areo

Eficincia

Frmula de Clculo

Objetivo

Relao percentual entre o espao areo monitorado e o espao

areo brasileiro, tomando-se por referncia a altitude de 20.000
ps.

0461

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR) 2014 e do PPA 2012 2015.

Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em comento foi analisado apenas
sob a tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no
Relatrio sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
Os seis indicadores que compem a cesta dos indicadores utilizados para medir o desempenho
do programa apresentaram os resultados a seguir:
Indicadores do Programa 2058
Valor de Referncia
PPA

Valor Informado PCPR

2014

Unidade de
Medida

Fonte de
Informao

Data

ndice (a)

Data

ndice (b)

Variao
% (c) =
(b/a)-1*100

Comando da
Marinha

1/7/2011

20,00

31/12/2014

40,8

104

1/1000

Comando da
Marinha

31/12/2010

1,31

31/12/2014

1,03

-21,37

Adequao da
Fora Terrestre

Comando do
Exrcito

31/12/2010

32,00

31/12/2014

17,64

-44,88

Adequao da
Fora Area

Comando da
Aeronutica

31/12/2010

20,00

31/12/2014

40,11

100,55

ndice de
Acidentes
Aeronuticos

31/12/2010

0,70

7/1/2015

0,89

27,14

Monitoramento
do espao areo

31/12/2010

89,00

6/1/2015

93,13

4,64

Indicador
Adequao da
Fora Naval
Taxa de
acidentes
nuticos

Comando da
Aeronutica
Comando da
Aeronutica

Fonte: PCPR 2014.

Os indicadores evidenciaram, ao final do ano de 2014, ampliao no controle do espao areo,

reduo na taxa de acidentes nuticos, aproximao ao nvel desejado de acidentes areos e
incremento significativo dos meios operativos militares, salvo os da Fora Terrestre, em razo de o
correspondente indicador utilizar no seu clculo o fluxo oramentrio de recursos, consoante
verificado na anlise da Prestao de Contas da Presidncia da Repblica de 2013.
A cesta de indicadores utilizada tem correlao com cinco objetivos do programa e procura
medir a suficincia de meios disponveis para defesa nacional e os impactos dos investimentos
pblicos no controle do espao areo e na reduo dos acidentes areos e nuticos. Dessa forma, o
conjunto de indicadores mensura produtos e resultados esperados de atividades relevantes do
programa, atendendo ao atributo de foco.
Concernente ao equilbrio, a cesta de medio do desempenho do programa reflete apenas
aspectos quantitativos de eficcia, eficincia e efetividade de somente cinco dos vinte objetivos do
programa. Para tal, vale-se dos trs ndices de adequao das Foras para mensurao dos meios
operativos gerados pela atuao governamental, e dos demais ndices para medio dos resultados
obtidos por atividades subsidirias do programa, relacionadas ao controle do espao areo e
segurana area e nutica.
Aspectos importantes do programa e primordiais para a defesa nacional, como, por exemplo,
integrao das Foras Armadas, comando e controle, aprestamento, capacitao tecnolgica e

381

infraestrutura terrestre, expressos por outros objetivos do programa, no foram contemplados pelos
indicadores. Dessa forma, a cesta de indicadores no atende ao critrio equilbrio.
Quanto adequao, os indicadores adotados passam ao largo da avaliao das dimenses
eficincia, eficcia e efetividade do programa, associadas s variveis tempo, custo e qualidade.
Procura-se, por meio dos indicadores, ressaltar to somente a quantidade do que se fez e adquiriu,
informaes que interessam aos gestores, mas no o quanto foi gasto, a qualidade e a tempestividade
das entregas e atividades do programa, dados que so tambm importantes para a sociedade. Desse
modo, a cesta de indicadores atende parcialmente ao atributo adequao.
Considerando que os indicadores utilizam fontes de informaes produzidas por atividades
rotineiras do prprio rgo executor do programa, sem custo adicional para ger-las, a cesta de
indicadores atende ao atributo economicidade.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2058, quanto ao atributo equilbrio, de acordo com as Normas de
Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria-Segecex 33/2010.

4.2.34 Concluso
A anlise da ao setorial do governo, objeto do presente tpico, recebeu nova abordagem a
partir do exame da Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR) relativa ao exerccio de
2013. A mudana de orientao promovida pelo TCU teve como norte duas linhas mestras: enfatizar
o papel do Tribunal dentro do processo de julgamento das Contas de Governo, que o de oferecer,
por intermdio de parecer prvio, elementos tcnicos ao Congresso Nacional para que este possa
exercer sua competncia constitucional de julgar as contas do Presidente da Repblica; e valorizar a
PCPR, instrumento de transparncia e comunicao entre o Poder Executivo e a sociedade.
Conforme ressaltado na introduo deste captulo, as inovaes que orientaram as anlises
precedentes alinham-se s recomendaes emanadas no estudo comparativo demandado pelo TCU
OCDE, sobre o Parecer Prvio e o Relatrio das Contas do Governo da Repblica. Em sntese,
enfatiza-se o trabalho de auditoria sobre a PCPR, de forma a qualificar o relatrio e a opinio emitida
anualmente pelo TCU, no que se refere a informaes financeiras e no-financeiras, como as relativas
aos esforos e resultados das aes de governo.
Nesse panorama, dedicou-se especial ateno s informaes de desempenho (indicadores e
metas) que demonstram o resultado das intervenes governamentais. Tais informaes so definidas
no plano plurianual e seus valores atualizados foram informados na PCPR 2014. Merece registro a
importncia dos indicadores e das metas no contexto da prestao de contas do Estado, pois tais
instrumentos destacam as realizaes do governo e ajudam o pblico a entender os efeitos da atuao
estatal, tornando mais clara a relao entre determinados bens e servios pblicos e os custos
requeridos para financiar sua produo e prestao.
No mbito do PPA, os indicadores so projetados para aferir e descrever aspectos relacionados
a cada programa temtico. Sujeitos a apurao peridica, devem contribuir para o monitoramento da
evoluo de uma determinada realidade em que o programa pretende influir, gerando ainda subsdios
para sua avaliao. Por sua vez, metas so associadas a cada objetivo e devem possibilitar o
acompanhamento das realizaes previstas para o perodo do plano. Cumpre pontuar que o atual
modelo de elaborao do PPA no estabelece ndices a serem alcanados ao final do ciclo plurianual,
no caso dos indicadores, nem fixa os resultados anuais esperados para cada meta. Tais escolhas
metodolgicas limitam as possibilidades da avaliao da poltica pblica.

382

No obstante as reservas mencionadas, os indicadores e as metas, tomados em conjunto, so

componentes do PPA que buscam orientar a gesto pblica, tanto no mbito setorial quanto na escala
mais abrangente e estratgica dos rgos centrais de governo (Casa Civil, Ministrio da Fazenda e
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, principalmente), assim como apresentar
sociedade uma prestao de contas mais objetiva e, tanto quanto possvel, mais precisa.
Analisar a qualidade desses elementos e sua capacidade de atender aos seus propsitos gerais
, portanto, uma forma de contribuir para que haja informaes adequadas ao aprendizado constante
nas polticas pblicas em curso requisito essencial boa governana pblica, em que os esforos
governamentais precisam ser constantemente aperfeioados para permitir a consecuo dos objetivos
eleitos de forma legtima pela sociedade.
Cumpre mencionar que, conforme explicitado no item 4.2, no Relatrio e Parecer Prvio sobre
as Contas do Governo de 2013, o Tribunal apontou distores materiais que afastavam a
confiabilidade de parcela significativa das informaes relacionadas consecuo das metas previstas
no Plano Plurianual 2012-2015. Assim, recomendou-se Controladoria-Geral da Unio (CGU) que
estabelecesse procedimentos para certificar a exatido das informaes de desempenho constantes da
PCPR. Nesse sentido, a CGU analisou amostra de indicadores e metas, apontando em seu relatrio
que h informaes que no esto sistematizadas em um instrumento formal com padronizao
mnima, bem como no esto disponveis para o pblico externo interessado. Ademais, a CGU
identificou problemas em 46% dos indicadores e em 19% das metas selecionadas para anlise. Assim,
recomendou SPI/MP que institusse ficha dos indicadores e das metas para o prximo PPA, com
informaes pblicas, tais como: definio de conceitos implcitos, memria de clculo detalhada de
cada apurao ocorrida, forma da coleta de dados e testes de consistncia dos dados primrios
realizados.
Com relao ao trabalho realizado sobre as Contas do Governo de 2014, o exame empreendido
pelo TCU buscou aferir se tais instrumentos de medio de desempenho poderiam ser considerados
evidncias aptas a sustentar a opinio do controle externo. Assim, diante dos padres estabelecidos
pelas Normas de Auditoria do Tribunal, foram analisadas a relevncia e a suficincia, bem como a
validade e a confiabilidade dos indicadores e das metas, relacionando-se citados atributos com as
qualidades desejveis a um bom indicador ou a uma boa meta.
Entende-se por relevncia a importncia das informaes de desempenho para medir o alcance
dos objetivos; por suficincia a quantidade e a qualidade dos instrumentos utilizados; por validade o
grau segundo o qual o indicador ou a meta refletem o fenmeno que est sendo medido; e por
confiabilidade a fidedignidade da fonte de dados utilizada para o clculo das informaes, de tal
forma que diferentes avaliadores possam chegar aos mesmos resultados.
De forma complementar, avaliou-se a utilidade das cestas de indicadores dos programas
temticos, de acorco com os critrios foco, equilbrio, adequao e economicidade.
Indicadores: resumo da anlise
Do total de indicadores componentes dos programas temticos presentes no PPA (743), foram
selecionados para anlise 93. Desses, 42% apresentaram alguma falha: observou-se o no
atendimento aos atributos relevncia e suficincia em 41% dos indicadores avaliados. Com relao
aos atributos validade e confiabilidade, 26% dos indicadores analisados foram rejeitados. O grfico a
seguir ilustra a sntese das concluses.

383

Destaca-se, para exemplificar, o programa temtico 2048 Mobilidade Urbana e Trnsito, que
apresentou deficincias em todos os indicadores selecionados para anlise.
Em posio diversa, no foram reportadas falhas significativas que justificassem a rejeio de
nenhum dos indicadores dos seguintes programas temticos: 2038 Democracia e Aperfeioamento
da Gesto Pblica; 2050 Mudanas Climticas; 2051 Oferta de gua; 2057 Poltica Externa;
2069 Segurana Alimentar e Nutricional; e 2076 Turismo.
Metas: resumo da anlise
Com relao ao total de metas examinadas (111), 28% foram refutadas. Quanto aos atributos
relevncia e suficincia, 23% das metas apresentaram falhas, enquanto que 20% das metas foram
rejeitadas nos atributos validade e confiabilidade. No foram encontradas evidncias para refutar as
metas analisadas dos programas temticos 2050 Mudanas Climticas e 2051 Oferta de gua.
Por outro lado, no caso do programa temtico 2062 Promoo dos Direitos de Crianas e
Adolescentes, das quatro metas examinadas, trs foram refutadas.
O grfico seguinte demonstra esses resultados:

Cestas de Indicadores: resumo da anlise e principais deficincias

No que se refere avaliao da cesta de indicadores, foram selecionados 33 programas
temticos. Quanto ao critrio foco, foram apontadas limitaes em 52% dos programas analisados.
Com relao ao equilbrio, 97% dos programas apresentaram limitaes. No critrio adequao,
encontrou-se limitaes em 73% dos programas. O critrio economicidade foi o mais bem avaliado,
registrando limitaes em apenas 6% dos programas selecionados. O grfico a seguir ilustra esses
resultados.

384

Reitera-se que a PCPR o instrumento por meio do qual deve ser tornado pblico o atingimento
dos objetivos governamentais e, por essa razo, os dados que refletem os resultados alcanados devem
estar livres de inexatides. Por essa razo, h que se mencionar, em relao s contas prestadas pela
Presidente da Repblica referentes ao exerccio de 2014, a existncia de distores materiais que
afastam a relevncia, suficincia, validade e confiabilidade de parcela significativa das informaes
relacionadas a indicadores e metas previstos no Plano Plurianual 2012-2015.
Nessa esteira, prope-se recomendao Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que contemple, no processo de
elaborao do Plano Plurianual 2016-2019, a reavaliao do conjunto de informaes de desempenho
para as quais foi apontada alguma deficincia, com vistas ao aprimoramento do conjunto de
indicadores e metas constantes do PPA.
A nova perspectiva adotada pelo Tribunal ressalta a nfase no resultado da gesto pblica,
contribuindo para a melhoria do dilogo entre governo e sociedade. Nesse sentido, pretende-se, ao
longo dos prximos exerccios, aprimorar as auditorias relativas ao desempenho governamental, tanto
no mbito do Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo, como no mbito dos relatrios
sistmicos por reas temticas elaborados pelo TCU. Busca-se, assim, fornecer no somente a
certificao acerca dos indicadores e metas, mas tambm anlises que permitam ao Congresso
Nacional e sociedade avaliarem o desempenho dos rgos e entidades pblicas, contando com
panoramas abrangentes dos resultados alcanados a cada ano, capazes de evidenciar a relao entre a
alocao de recursos pblicos e a entrega de bens e servios sociedade.
Com o direcionamento em curso, ao verificar a solidez das informaes de desempenho
divulgadas pelo Poder Executivo, o TCU auxilia na construo de um sistema de medio adequado
s demandas sociais e, por conseguinte, impulsiona o processo de melhoria da governana do setor
pblico.

Impropriedade
Existncia de distores materiais que afastam a confiabilidade de parcela significativa das
informaes relacionadas a indicadores e metas previstos no Plano Plurianual 2012-2015.
Recomendao
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, que contemple, no processo de elaborao do Plano Plurianual 2016-2019, a
reavaliao das informaes de desempenho para as quais foi apontada alguma deficincia nos
385

relatrios das Contas do Governo relativos aos exerccios de 2013 e de 2014, com vistas ao
aprimoramento do conjunto de indicadores e metas constantes do PPA.

386

Auditoria do
Balano Geral da Unio

387

388

5 AUDITORIA DO BALANO GERAL DA UNIO

5.1 Introduo
O objetivo deste captulo apresentar os resultados da auditoria do Balano Geral da Unio
(BGU) referente ao exerccio de 2014, fiscalizao que teve o intuito de verificar se o BGU reflete,
em todos os aspectos relevantes, a situao patrimonial da Unio em 31/12/2014 e os resultados
patrimonial, financeiro e oramentrio tambm de 2014.
O escopo da anlise a verificao da confiabilidade das demonstraes contbeis consolidadas
do governo federal. As constataes referem-se somente ao aspecto contbil das transaes e saldos
auditados. As anlises sobre os aspectos fiscal e oramentrio constam no Captulo 3.
Nesse sentido, a apresentao das concluses da auditoria esto descritas em tpicos neste
captulo, que est organizado nas seguintes sees:
Seo 5.2: Opinio de auditoria sobre o BGU;
Nessa seo constam os elementos necessrios para os usurios externos do Balano Geral da
Unio, em especial o escopo, as normas de contabilidade aplicveis, as responsabilidades do governo
federal e do TCU, as opinies de auditoria e as respectivas fundamentaes sintetizadas.
Seo 5.3: Fundamentao tcnica detalhada para a opinio emitida;
Nessa seo consta a fundamentao tcnica detalhada para a opinio emitida. Para cada achado
so apresentados os seguintes elementos: critrio (como deveria ser); situao encontrada (como );
evidncias; causas; efeitos e recomendaes, se cabveis.
Seo 5.4: Assuntos que merecem nfase;
Nessa seo so tratados os assuntos corretamente apresentados nas demonstraes financeiras
e divulgados em notas explicativas que so essenciais para o entendimento pelos usurios do BGU.
Seo 5.5: Outros Assuntos;
Nessa seo so tratados os assuntos no apresentados nas demonstraes financeiras, cujo
entendimento considerado relevante para a opinio sobre as demonstraes consolidadas da Unio.
Seo 5.6: Deficincias nos controles internos;
Nessa seo so descritas as falhas identificadas no planejamento, na implementao ou na
manuteno, pelo governo federal, de controles internos para fornecer razovel segurana quanto
confiabilidade do BGU.
Seo 5.7: Balano Geral da Unio divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional.
Nessa seo constam as demonstraes financeiras consolidadas que foram preparadas e
divulgadas pelo governo federal, no intuito de permitir ao usurio deste relatrio relacionar a opinio
de auditoria emitida e o BGU.

5.2 Opinio de auditoria sobre o Balano Geral da Unio

Em cumprimento ao art. 71, inciso I, da Constituio Federal e ao art. 36 da Lei Orgnica do
Tribunal de Contas da Unio, foram examinadas as demonstraes contbeis consolidadas da Unio
relativas ao exerccio encerrado em 31/12/2014, as quais abrangem os rgos e as entidades federais
pertencentes aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social. Conforme o art. 101 da Lei 4.320/1964,
elas so compostas pelos balanos Oramentrio, Financeiro e Patrimonial e pela Demonstrao das
Variaes Patrimoniais. As empresas pblicas e sociedades de economia mista que recebem recursos
389

da Unio apenas sob a forma de participao acionria constam nas demonstraes contbeis
consolidadas como investimentos.

5.2.1 Responsabilidade pela elaborao das demonstraes financeiras consolidadas da

Unio
Nos termos do art. 18, inciso VI, da Lei 10.180/2001, e do art. 7, inciso VI, do Decreto
6.976/2009, na qualidade de rgo central do Sistema de Contabilidade Federal, a Secretaria do
Tesouro Nacional responsvel pela elaborao das demonstraes contbeis consolidadas da Unio
de acordo com a Lei 4.320/1964, a Lei Complementar 101/2000 e as demais normas aplicveis
contabilidade federal, bem como pelos controles internos contbeis que a Secretaria determinou como
necessrios para permitir a elaborao de demonstraes contbeis livres de distoro relevante,
independentemente se causada por fraude ou erro.

5.2.2 Responsabilidade do Tribunal de Contas da Unio

De acordo com o art. 71, inciso I, da Constituio Federal, compete ao Tribunal de Contas da
Unio emitir parecer prvio sobre as contas anuais do Presidente da Repblica, que consistem nos
balanos gerais da Unio e no relatrio sobre a execuo dos oramentos. Este captulo trata
especificamente da auditoria realizada sobre o Balano Geral da Unio. Foram adotadas neste
trabalho as Normas de Auditoria do TCU (NATs) e os Princpios Fundamentais de Auditoria
Financeira da Organizao Internacional das Entidades de Fiscalizao Superior (Intosai).
Uma auditoria envolve a execuo de procedimentos selecionados para a obteno de
evidncias a respeito dos valores apresentados nas demonstraes contbeis consolidadas. Os
procedimentos selecionados dependem do julgamento do auditor, incluindo a avaliao dos riscos de
distoro relevante nas demonstraes contbeis consolidadas, independentemente se causada por
fraude ou erro. Nessa avaliao de riscos, o auditor considera os controles internos relevantes para a
elaborao e adequada apresentao das demonstraes contbeis consolidadas ao planejar os
procedimentos de auditoria que so apropriados em determinada circunstncia. Uma auditoria inclui,
tambm, a avaliao da adequao das prticas contbeis utilizadas e a razoabilidade das estimativas
contbeis realizadas, bem como a avaliao da apresentao das demonstraes tomadas em conjunto.

5.2.3 Fundamentos para a opinio sobre as demonstraes contbeis consolidadas

As evidncias obtidas na auditoria do BGU de 2014 permitiram concluir que os balanos
Oramentrio, Financeiro e Patrimonial e a Demonstrao das Variaes Patrimoniais de 2014, exceto
pelos possveis efeitos das distores descritas neste captulo, refletem a situao patrimonial em
31/12/2014 e os resultados oramentrio, financeiro e patrimonial do exerccio.
A opinio modificada foi fundamentada em dezesseis distores identificadas e duas limitaes
de escopo observadas ao longo da auditoria. Algumas constataes so recorrentes, ou seja, j tm
sido identificadas nos ltimos anos. Nesse sentido, cabe ressaltar que, em relao s constataes
recorrentes, a administrao teve oportunidade, em decorrncia das recomendaes consignadas nas
auditorias das demonstraes consolidadas de exerccios anteriores, de se manifestar e corrigir as
distores apontadas, com o agravante de no t-lo feito em 2014.
Os principais motivos para a emisso de uma opinio modificada para as demonstraes
contbeis consolidadas da Unio de 2014 so:
As distores quantificveis totalizam R$ 281 bilhes, ou 2,38 vezes o Patrimnio Lquido
da Unio;

390

 O Passivo est subavaliado em R$ 256 bilhes, o que seria suficiente para inverter a situao
patrimonial da Unio, tornando o Patrimnio Lquido negativo, em razo da retificao
irregular de restos a pagar no processados, da ausncia de registro de passivos junto aos
bancos pblicos em razo do pagamento de programas sociais, bem como de falha na
consolidao do BGU;
Foram apontadas distores relacionadas a estimativas contbeis inadequadas ou
inexistentes, cujos montantes, caso confirmados, poderiam representar uma parcela
substancial do total de ativos e passivos da Unio. Essas distores esto relacionadas s
estimativas dos passivos contingentes e dos crditos tributrios a receber;
O Ativo Imobilizado no reflete a situao patrimonial da Unio em decorrncia de
deficincias na avaliao e mensurao dos imveis de uso especial e dominiais, da no
contabilizao dos imveis destinados reforma agrria, bem como de deficincias na
depreciao de bens mveis e imveis;
H falhas de divulgao em notas explicativas sobre transaes com partes relacionadas, e,
sobre o dficit atuarial do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS);
Houve limitaes de escopo, que impedem a obteno de evidncia de auditoria suficiente e
adequada, relacionadas s despesas da Unio com penses militares e militares inativos.
Alm das distores identificadas, foram constatadas deficincias significativas nos controles
internos do Sistema de Contabilidade Federal, decorrentes da baixa capacidade dos rgos desse
sistema para responder aos riscos de distoro no Balano Geral da Unio. Ademais, foram
enfatizados cinco assuntos, que, apesar de divulgados no BGU, merecem destaque em razo da
relevncia para o completo entendimento pelos seus usurios.
Assim, o conjunto das seguintes constataes resultou na opinio modificada sobre os balanos
Patrimonial, Oramentrio e Financeiro e a Demonstrao das Variaes Patrimoniais do exerccio
de 2014.
1. Limitao de escopo em relao ausncia de projeo e de poltica de registros contbeis do
passivo referente s despesas com militares inativos, em valor no quantificvel;
2. Limitao de escopo em relao ausncia de poltica e registros contbeis do passivo das
penses militares, em valor no quantificvel;
3. Falha de Divulgao em Notas Explicativas do Dficit Atuarial do RGPS;
4. Insuficincia de evidenciao contbil de provises acerca dos riscos fiscais decorrentes de
demandas judiciais ajuizadas contra a Unio, em valor no quantificvel;
5. Retificao irregular dos Restos a Pagar no processados, subavaliando o Passivo No
Financeiro em R$ 185 bilhes;
6. Ausncia de registro de passivos da Unio relativos a repasse de recursos de programas
sociais, no valor de R$ 37,5 bilhes;
7. Subavaliao do resultado da equivalncia patrimonial de 2014 em R$ 15 bilhes;
8. Divergncias de R$ 7 bilhes em saldos da Dvida Ativa da Unio;
9. Divergncia de R$ 1,7 bilho em saldos de emprstimos e financiamentos concedidos pelo
Tesouro ao BNDES;
10. Uso de metodologia de mensurao do ajuste para perdas de crditos tributrios a receber
diversa daquelas estabelecidas pelo rgo Central de Contabilidade;
391

11. Deficincias na avaliao e mensurao dos imveis de uso especial;

12. Deficincias na avaliao e mensurao dos imveis dominiais;
13. Deficincias na mensurao da depreciao de bens mveis e imveis;
14. Subavaliao do Ativo em decorrncia da no contabilizao dos imveis destinados
reforma agrria;
15. Erro de evidenciao dos Ajustes de Exerccios Anteriores no Balano Patrimonial;
16. Falha na consolidao do Balano Patrimonial da Unio;
17. Reincidncia na falha de divulgao de transaes com partes relacionadas,
18. Insuficincia da evidenciao contbil das renncias de receitas.
Diante da materialidade e dos efeitos generalizados das distores, as medidas necessrias e
suficientes para evidenciar a real situao patrimonial da Unio para as contas de 2015 sero
acompanhadas em processo especfico. Nesse sentido, cumpre alertar o Executivo sobre a
possibilidade de o Tribunal emitir opinio adversa sobre o Balano Geral da Unio caso as
recomendaes explicitadas nos itens seguintes no sejam implementadas.

5.2.4 nfases
Cabe chamar a ateno dos usurios das informaes do Balano Geral da Unio tambm para
os seguintes assuntos, ressaltando, porm, que eles no afetaram a opinio de auditoria:
1. Contabilizao das provises matemticas previdencirias dos servidores civis da Unio;
2. Perda de R$ 14,8 bilhes na participao societria da Unio junto Petrobras;
3. Ordens bancrias emitidas em dezembro de 2014 para saque em janeiro de 2015;
4. Falta de transparncia sobre a possibilidade de dispensa de recolhimento de dividendos da
Caixa;
5. Obrigaes registradas no passivo financeiro em razo de insuficincia de crditos
oramentrios.

5.2.5 Outros Assuntos

Cabe chamar a ateno dos usurios das informaes do Balano Geral da Unio ainda para os
assuntos no apresentados nas demonstraes financeiras, cujo entendimento considerado relevante
para a opinio sobre as demonstraes consolidadas da Unio:
1. Critrio de reconhecimento de crditos tributrios a receber.

5.3 Fundamentao tcnica para a opinio emitida

5.3.1 Opinio modificada para as demonstraes contbeis consolidadas

ALERTA

Alertar a Casa Civil da Presidncia da Repblica, com fundamento no art. 1, incisos I, II e III,
do Decreto 5.135/2004, o Ministrio da Fazenda, com fundamento no art. 1, inciso IV, do
Decreto 7.482/2011, e o Ministrio da Defesa, com fundamento no art. 10, 1, da Lei
392

ALERTA
10.180/2001, acerca da possibilidade de o Tribunal de Contas da Unio emitir opinio adversa
sobre o Balano Geral da Unio, caso as recomendaes expedidas a seguir, com vistas
correo das distores verificadas no Balano Patrimonial da Unio e na Demonstrao das
Variaes Patrimoniais, no sejam implementadas.
5.3.1.1 Passivos ocultos
O art. 50, inciso II, da Lei Complementar 101/2000 (LRF) estabelece que a despesa e a assuno
de compromisso sero registradas segundo o regime de competncia. Segundo as normas
internacionais de contabilidade para o setor pblico (Ipsas 1, pargrafo 7), regime de competncia
o regime segundo o qual transaes e outros eventos so reconhecidos quando ocorrem. Portanto, o
referido dispositivo da LRF obriga o reconhecimento de todos os passivos da Unio na ocorrncia de
seu fato gerador.
Segundo o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (Mcasp 5 edio, vigente a
partir de 2013), passivos so obrigaes presentes da entidade, derivadas de eventos passados, cujos
pagamentos se esperam que resultem para a entidade sadas de recursos capazes de gerar benefcios
econmicos ou potencial de servios. Esse conceito consistente com o que adotado pelas normas
internacionais (Ipsas).
Ocorre que h passivos da Unio que no esto evidenciados no Balano Geral da Unio em
31/12/2014. Constatou-se que o passivo da Unio est subavaliado, em decorrncia de passivos
ocultos relacionados a dficits atuariais e contingncias decorrentes de demandas judiciais. Os
montantes de alguns desses passivos no esto determinados, uma vez que cabe aos gestores, e no
auditoria, estabelecer estimativas confiveis. Nos tpicos a seguir so detalhados os efeitos da
ausncia de cada um desses passivos para a transparncia e completa compreenso da situao
patrimonial da Unio.
5.3.1.1.1 Falta de transparncia sobre a situao atuarial da Unio
A LRF (art. 4, 2, inciso IV, alnea a) exige a divulgao anual, no Anexo de Metas Fiscais
da Lei de Diretrizes Oramentrias, das avaliaes da situao financeira e atuarial dos regimes geral
de previdncia social e prprio dos servidores pblicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador.
Ademais, no art. 53, 1, inciso II, a LRF determina que o Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria (RREO) referente ao ltimo bimestre do exerccio seja acompanhado de
demonstrativos das projees atuariais dos regimes de previdncia geral e prprio dos servidores
pblicos. Anualmente, essas projees constam no projeto da LDO e no RREO do ltimo bimestre.
H diferentes regulamentaes para cada tipo de passivo atuarial: previdncia dos servidores
civis, militares inativos, penses militares e previdncia social (RGPS). Aps reiteradas
recomendaes do TCU em contas de governo de exerccios anteriores, em 2014 houve a
contabilizao das provises matemticas previdencirias do Regime Prprio de Previdncia dos
Servidores Civis (RPPS-Civis) nas demonstraes contbeis da Unio, contribuindo para a
transparncia e a qualidade das informaes patrimoniais do BGU (vide nfase no final deste
relatrio). No entanto, ainda falta transparncia nas informaes contbeis relacionadas ao passivo
atuarial das penses de militares e de militares inativos, bem como ao passivo atuarial do RGPS.
Nos tpicos a seguir esto detalhadas as justificativas para esses passivos estarem na
contabilidade federal, as causas para no constarem e os efeitos no Balano Geral da Unio, bem
como as respectivas recomendaes.
393

Passivo dos militares

O art. 142 da Constituio Federal trata dos militares da Unio que integram as Foras Armadas.
De acordo com inciso X do citado artigo, a lei dispor sobre o ingresso nas Foras Armadas, os limites
de idade, a estabilidade e outras condies de transferncia do militar para a inatividade, os direitos,
os deveres, a remunerao, as prerrogativas e outras situaes especiais dos militares, consideradas
as peculiaridades de suas atividades, inclusive aquelas cumpridas por fora de compromissos
internacionais e de guerra.
Por sua vez, a Lei 6.880/1980, que dispe sobre o estatuto dos militares, disciplina as hipteses
em que os militares passam para a inatividade, em especial os casos de reserva remunerada e reforma.
As penses militares esto normatizadas pela Lei 3.765/1960, que prev as hipteses de concesso.
Por fim, a Medida Provisria 2.215-10/2001 dispe sobre a remunerao dos militares.
Penses militares: ausncia de poltica e registros contbeis
Atualmente, os militares contribuem apenas para a penso militar, no havendo previso de
contribuio especfica para o pagamento das remuneraes dos militares nas situaes de reserva
remunerada e reforma. De fato, as remuneraes dos militares aps passagem para a inatividade so
custeadas com recursos da Unio. Em relao s penses, os militares contribuem com alquota de
7,5% sobre a remunerao, e parcela complementar de 1,5% para aqueles que j estavam nas Foras
Armadas at a edio da Medida Provisria 2.215-10/2001 e mantiveram a opo de contribuio
para a garantia de penso para filhas maiores de idade.
O Ministrio da Defesa elabora anualmente as projees dos encargos atuariais com militares
das Foras Armadas para compor um dos anexos do projeto de lei de diretrizes oramentrias, em
cumprimento ao art. 4, 2, inciso II, alnea a, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Entretanto, essa
projeo realizada apenas para as despesas com as penses militares e no contempla gastos futuros
com proventos de militares reformados e na condio de reserva remunerada. No obstante essa
limitao, a projeo elaborada para o PLDO 2016 prev o seguinte comportamento das receitas e
despesas futuras, conforme o grfico seguinte.

Fontes: Ministrio da Defesa/PLDO.

Tendo em vista a existncia de uma projeo atuarial para penses militares e em funo da
existncia de dficit projetado em todos os 75 anos projetados, seria natural que houvesse
reconhecimento dessas obrigaes futuras no Balano Geral da Unio, por meio do registro das
394

provises matemticas atuariais das penses militares. Com efeito, as Normas Internacionais de
Contabilidade aplicadas ao Setor Pblico (Ipsas 25) preveem que os benefcios de empregados que j
foram concedidos ou aqueles a conceder, no futuro, devem ser reconhecidos na contabilidade do ente.
Portanto, considerada a existncia de uma projeo com fluxos financeiros futuros para receitas e
despesas com penses militares e a existncia de insuficincia financeira em toda a projeo, o
prximo passo seria o registro na contabilidade da Unio desse dficit a valor presente.
Porm, mesmo as penses militares sendo custeadas pelos prprios militares, por meio de
contribuio especfica prevista na Lei 3.765/1960, alterada pela MP 2.215-10/2001, e seus dficits
sendo cobertos com recursos do Tesouro Nacional, ainda no h registro de provises atuariais desses
benefcios no Balano Geral da Unio.
Dessa forma, cabe reiterar as recomendaes proferidas nas Contas de Governo da Repblica
de 2013, nos seguintes termos:

RECOMENDAES

ao Ministrio da Defesa que calcule o valor presente das projees das penses militares das
Foras Armadas;

ao Ministrio da Defesa e Secretaria do Tesouro Nacional, sob a coordenao da Casa Civil

da Presidncia da Repblica, que tomem as providncias necessrias para o reconhecimento, a
mensurao e a evidenciao do passivo referente s penses relativas aos militares das Foras
Armadas, permitindo assim a apresentao dessa informao no Balano Patrimonial da Unio
e a divulgao das premissas e detalhamentos em notas explicativas j para o exerccio de 2015
e seguintes.

Militares inativos: ausncia de projeo e de poltica de registros contbeis

No ltimo Relatrio sobre as Contas do Governo da Repblica, foi recomendado ao Ministrio
da Defesa que calculasse o valor presente das projees atuariais das despesas futuras com militares
inativos das Foras Armadas, em cumprimento aos Acrdos 2.059/2012-TCU-Plenrio e
2.468/2013-TCU-Plenrio; e ao Ministrio da Defesa, e Secretaria do Tesouro Nacional, sob a
Coordenao da Casa Civil da Presidncia da Repblica, para que tomassem as providncias
necessrias para garantir o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao do passivo atuarial
referente s despesas com militares inativos das Foras Armadas, permitindo assim a apresentao
dessa informao no Balano Patrimonial da Unio e a divulgao das premissas e detalhamentos em
notas explicativas j para o exerccio de 2014 e seguintes.
Essas recomendaes no foram atendidas, sendo que as principais causas apresentadas pelo
Ministrio da Defesa residem nos seguintes pontos:
a) entendimento de que o regramento a que se submetem os militares, por ocasio da transferncia
para reserva remunerada, cujas remuneraes so assumidas integralmente conta do Tesouro,
no se confunde com o conceito de aposentadoria, o qual remete aos regimes previdencirios geral
(RGPS) e prprio do servidor pblico (RPPS);
b) as peculiaridades da carreira militar e o respectivo ordenamento jurdico, uma vez que no h a
expectativa do gozo de benefcio previdencirio decorrente de aposentadoria, por parte do militar
das Foras Armadas, pelo fato de o militar ser transferido para a reserva remunerada, podendo ser
convocado para o servio ativo, a qualquer momento, principalmente nas situaes de guerra;

395

c) a inexistncia de regime de contribuio, seja individual ou patronal, para fins de custeio dos
benefcios decorrentes da inatividade dos militares;
d) dificuldades tcnicas para efetuar projees de custos constitucionais com militares inativos com
base em terminologia e metodologia que considerem a natureza atuarial de dados e valores
envolvidos;
e) diferentes sistemas de controle e processamento da folha de pagamento utilizados por cada
comando militar;
f) entendimento da Consultoria Jurdica do Ministrio da Defesa, que se pronunciou por meio do
Parecer 115/2015/Conjur-MD/CGU/AGU, de 10/2/2015, o qual concluiu que o regime jurdico
dos inativos das Foras Armadas deve ser regulado por lei ordinria federal e que o art. 40 da
Constituio Federal, o qual dispe sobre o regime de previdncia dos servidores titulares de
cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, no alcana os
militares luz do 20 desse artigo.
Em paralelo, por meio do Parecer 16/2015/ASSE/CGU/AGU, a Advocacia-Geral da Unio
(AGU) endossou o entendimento manifestado pelo Ministrio da Defesa, concluindo que:
a) a avaliao atuarial de um regime prprio de previdncia depende da existncia de um plano de
benefcios e de um plano de custeio;
b) os proventos da reserva remunerada dos militares das Foras Armadas no possuem fonte de
custeio especfica nos moldes de um regime prprio de previdncia;
c) a exigncia de avaliao da situao financeira e atuarial no se aplica aos proventos dos militares
inativos.
Em face dos argumentos apresentados pelo Ministrio da Defesa e pela AGU, cabe destacar que
os proventos de reserva remunerada e reforma so desembolsos que afetam diretamente o caixa do
Tesouro Nacional, cujo direito do servidor de receber os proventos mensais ocorreu enquanto o militar
estava na atividade (pois o servio que o militar presta em atividade no gera despesas para o Tesouro
apenas quando ele est na ativa, mas tambm aps sua passagem para a inatividade ou mesmo quando
da gerao de penso).
Conforme j destacado nas Contas de Governo da Repblica de 2013, a necessidade de
evidenciao do dficit atuarial dos encargos com militares inativos inclui-se no processo de
convergncia s normas internacionais de contabilidade para o setor pblico (Ipsas, sigla em ingls).
De acordo com a Ipsas 25, que descreve a contabilizao e a divulgao de informaes pelas
entidades do setor pblico dos benefcios a empregados (empregados em sentido geral, abrangendo,
portanto, servidores civis, militares e empregados pblicos), as entidades pblicas devem reconhecer,
mensurar e evidenciar os benefcios a empregos. Entre tais benefcios, h aqueles denominados
benefcios ps-emprego, os quais representam benefcios que sero pagos aps o perodo de emprego.
De acordo com a norma, os planos de benefcios ps-emprego podem ser de contribuio definida ou
de benefcio definido. No benefcio de contribuio definida, a entidade patrocinadora paga
contribuies fixas a uma entidade separada (fundo de penso, por exemplo), no tendo a obrigao
legal de pagar contribuies adicionais se o fundo no possuir ativos suficientes para pagar todos os
benefcios devidos (o risco do benefcio exclusivo do empregado); enquanto que no benefcio
definido, eventuais insuficincias de recursos devem ser supridas pelo patrocinador (o risco
repassado para o empregador).
No caso dos militares das Foras Armadas, a MP 2.215-10/2001 prev a forma de remunerao
do militar quando no perodo de inatividade (proventos na inatividade). Esses proventos, luz da
Ipsas 25, caracterizam-se como um tpico benefcio definido, mesmo no existindo contribuio
396

especfica, vez que so custeados em sua totalidade pelo Tesouro (o risco de insuficincia de recursos
totalmente da Unio, pois assim foi definido o tratamento aos militares).
luz da contabilidade internacional, os benefcios (proventos na inatividade) a serem pagos
aos militares devem ser avaliados atuarialmente e contabilizados no Balano Geral da Unio, haja
vista preencherem todos os requisitos de um passivo contbil: i) obrigao atual da Unio, pois a
partir do ingresso no militar nas Foras Armadas, existe a expectativa de direito de transferncia para
a situao de inativo (reserva remunerada e reforma); ii) resultante de eventos passados, em funo
da prestao de servios do militar quando ainda em atividade; e iii) futuras sadas de recursos por
meio do pagamento dos proventos de reserva remunerada e reforma.
Vale ressaltar que o entendimento do Ministrio da Defesa e da AGU de que as despesas com
militares inativos no podem ser consideradas como previdencirias no invalida a necessidade de
evidenciao da informao no BGU, pois est caracterizado que so desembolsos futuros que
surgiram em funo de um compromisso passado (quando o militar est em atividade tem a
expectativa de receber um benefcio futuro, no caso os proventos da reserva remunerada ou reforma,
alm de contribuir para um benefcio especial, no caso a penso militar, que poder ser concedida a
um dependente no futuro). Ento, a Unio deve reconhecer em seu passivo esses desembolsos futuros,
sob a forma de uma proviso a valor presente.
Mesmo que a poltica governamental entenda que o conjunto de pagamentos dos militares
inativos no deva ser tratado como um fundo de previdncia, inexorvel reconhecer que a Unio
concedeu direitos aos militares para que pudessem gozar do benefcio de receber proventos mensais
quando na inatividade. A consequncia disso um dever do Estado para com os militares num
horizonte temporal que coincide com a expectativa de vida no perodo de inatividade. Assim, a Unio
deve calcular as projees, a fim de obter informaes, as mais fidedignas possveis, dos valores com
os quais dever arcar para honrar os compromissos futuros com os encargos dos militares inativos.
Sobre a situao apontada por esta Corte, o Ministrio da Defesa foi instado a se pronunciar.
Para isso, manifestou-se conforme argumentos seguintes:
a) existe grande dificuldade de adotar plenamente as medidas indicadas pelo TCU e o risco que delas
poder advir, no s para o Ministrio da Defesa, mas para o governo federal como um todo, de
tratar tal situao como passivo atuarial, vez que dentro do conjunto de perspectivas
desenvolvidas pelo Ministrio da Defesa, tal procedimento se equipara, luz da Lei de
Responsabilidade Fiscal (art. 29 da LRF), como operao de crdito, o que acaba por elevar o
endividamento geral do governo, com todas as consequncias previstas nessa prpria lei;
b) salienta-se, no entendimento, a impossibilidade de que seja apurado tecnicamente passivo
atuarial nos exatos termos do que foi indicado pelo TCU, tendo em vista a inexistncia de
patrimnio acumulado que faa frente s despesas projetadas com pensionistas militares, uma vez
que, caso tais valores sejam trazidos a valor presente e lanados no BGU e Siafi, o patrimnio
lquido da Unio ser constitudo por um montante aqum da realidade;
c) utilizao, por parte do TCU, da terminologia atuarial quando se refere aos custos
constitucionais (encargos da Unio sem contrapartida) com militares inativos;
d) ausncia de normativo prprio que oriente a forma de o Ministrio da Defesa efetuar os registros
contbeis afetos s penses militares e aos inativos militares no BGU;
e) a legislao vigente no deixa a matria sem tratamento, vez que a LRF impe a todos entes da
administrao pblica controle de despesas total com pessoal, em que as despesas com inativos e
pensionistas militares so objeto de informaes especficas; e considerando que so despesas de
natureza obrigatria, h instrumentos na legislao vigente que permitem o seu controle;

397

f) o tema est inserido no conjunto de competncias do rgo central do Sistema de Contabilidade

Federal, de modo que h estudos em curso a fim de melhor compreender e estabelecer
procedimentos que possam convergir para as determinaes do TCU.
Em resposta s argumentaes do Ministrio da Defesa (item a), cabe ressaltar que o conceito
de passivo atuarial no necessariamente igual ao conceito de previdncia. Ao separarmos a
expresso tem-se que:
Passivo so obrigaes presentes de uma entidade, derivadas de eventos passados, cujos
pagamentos se esperam que resultem para a entidade sadas de recursos, conforme definido
nas Normas de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico e reproduzido no Manual de
Contabilidade Aplicado ao Setor Pblico;
Aturia uma cincia que estuda as tcnicas para apurao dos custos futuros de prmios de
seguros e benefcios previdencirios, mediante uso de variveis biomtricas, demogrficas,
e econmicas da populao analisada, resultando em avaliaes atuariais que tambm podem
ser utilizadas em outras situaes que lidem com eventos de natureza incerta.
A partir desses dois conceitos, pode-se deduzir que passivo atuarial um item patrimonial (mais
conhecido como obrigao) mensurado a partir de uma tcnica de clculo (aturia) para estimar de
maneira confivel o custo final de uma obrigao para a entidade, cuja ocorrncia se dar no futuro,
a depender de um evento incerto.
Nesse contexto, a Ipsas 25 prope que seja reconhecido um passivo quando o empregado
prestou servio em troca de benefcios a serem pagos no futuro. Como se trata de uma obrigao
que resultar em sada de recursos no futuro, que depender de eventos sobre os quais no se tem
certeza de como ocorrero (tais como mortalidade, expectativa de vida, etc.), a mesma norma prope
a utilizao da tcnica de aturia para se calcular uma estimativa de um valor que se aproxime do real
valor que a entidade dever ter para honrar esses compromissos futuros. Por isso, o clculo atuarial
a tcnica de estimativa de valor mais utilizada para se definir o montante do passivo referente aos
planos de previdncia das instituies.
Outro ponto importante a ser destacado trata do argumento de que o passivo atuarial equiparase operao de crdito luz da Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 29), o que poderia afetar o nvel
de endividamento geral do governo. Sobre isso deve-se ressaltar que o Manual de Demonstraes
Fiscais (Relatrio de Gesto Fiscal), em seu tpico 04.02.06.05 Unio (Demonstrativo da Dvida
Consolidada Lquida), define que a Unio dever apresentar no Relatrio de Gesto Fiscal, em trs
tabelas separadas, as dvidas dos regimes previdencirios sob sua responsabilidade, ou seja, dever
apresentar o clculo da dvida consolidada lquida do Regime Geral de Previdncia Social, do Regime
Prprio de Previdncia Social Pessoal Civil e do Regime Prprio de Previdncia Social Pessoal
Militar. As trs dvidas so consideradas passivos atuariais e, conforme o modelo apresentado no
manual, no integram a Dvida Consolidada Lquida para fins de cumprimento de limites fiscais.
Ademais, o limite de endividamento da Unio ainda est em regulamentao pelo Senado Federal.
Quanto argumentao sobre inexistncia de patrimnio acumulado que faa frente s
despesas projetadas (item b), importante destacar que, para se reconhecer um passivo, no
necessrio se ter um patrimnio equivalente que garanta o pagamento. Ter um patrimnio seria o
ideal, entretanto sua ausncia no elimina a obrigao futura assumida pelo governo. No caso dos
militares, a Unio optou por assumir todo o risco com o pagamento dos inativos num horizonte
temporal que coincide com a expectativa de vida dos beneficirios, e para garantir tais direitos, a
poltica adotada foi a de assuno total das obrigaes no futuro, sem quaisquer contrapartidas dos

398

beneficirios. Implica dizer que a evidenciao deveria ser ainda mais transparente, j que os cofres
pblicos arcaro com a totalidade das despesas que garantiro o gozo de tais direitos concedidos.
No que tange argumentao trazida pelo item c, a projeo de um fluxo futuro das despesas
com militares inativos depende de uma avaliao atuarial. Essa avaliao consiste na projeo dos
encargos da Unio com o pagamento dos militares inativos. Sugere-se que se utilize a tcnica de
aturia, por ser a mais adequada para calcular estimativas de obrigaes que trazem em seu contedo
os riscos de eventos incertos.
Outro argumento (item d) trazido pelo gestor trata da ausncia de normativos que ofeream
orientao para os registros contbeis. Sobre isso, entende-se que, se a administrao pblica federal
est em processo de convergncia com as normas internacionais de contabilidade, as Ipsas podem ser
consideradas o ponto de partida para uma regulamentao especfica para a situao.
Sobre o item e, cabe ressaltar que o registro do passivo atuarial no tem por objetivo propiciar
o controle rotineiro sobre as despesas de natureza obrigatria no presente. Trata-se de um instrumento
de evidenciao e de transparncia sobre a capacidade do governo em garantir que os direitos
concedidos sejam cumpridos no futuro. Projetar uma dvida significa, alm de prestar contas
sociedade, oferecer subsdios para que seja feita uma anlise sobre a sustentabilidade do conjunto de
compromissos governamentais no mdio e longo prazos, luz do planejamento governamental.
Por fim, considerando que o pagamento de encargos com militares da Unio uma poltica que
envolve decises que perpassam pela anlise no apenas do Ministrio da Defesa, mas tambm do
Ministrio da Fazenda e da Presidncia da Repblica, prope-se a seguinte recomendao:

RECOMENDAO

Casa Civil da Presidncia da Repblica e aos Ministrios da Defesa e da Fazenda que realizem
estudo conjunto para avaliar as melhores prticas internacionais de prestao de contas dos
encargos com militares inativos, incluindo no escopo do estudo a necessidade de registros
contbeis ou elaborao e divulgao de demonstraes especficas sobre a situao das
despesas futuras com os militares.

Falha de Divulgao do Dficit Atuarial do Regime Geral de Previdncia Social

O Regime Geral de Previdncia Social est previsto no art. 201 da Constituio Federal. O
texto dispe que a previdncia social ser organizada sob a forma de regime geral, de carter
contributivo e de filiao obrigatria, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e
atuarial. As principais leis que normatizam o RGPS so a 8.212/1991 e a 8.213/1991, que tratam sobre
o financiamento da seguridade social e o plano de benefcios do RGPS, respectivamente.
Outro dispositivo importante que contempla normas sobre RGPS a Lei Complementar
101/2000. O art. 68 determina a criao do Fundo Geral de Previdncia Social (FRGPS). Entretanto,
at o exerccio de 2013, no havia um fundo contbil para o RGPS. Apesar da existncia de uma
unidade oramentria para o RGPS, na realidade, todas as despesas do RGPS ocorriam dentro de
rubricas contbeis do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), junto com outros gastos daquela
autarquia, tais como despesas administrativas, de pessoal e de benefcios assistenciais.
Em razo do disposto na LRF, bem como em recomendao proferida nas Contas de Governo
dos exerccios de 2011 e 2012, foi criado o rgo Siafi 37.904 (Fundo do Regime Geral da Previdncia
Social), em que se apropriam todas as receitas e despesas do RGPS e por meio do qual se gerenciam

399

os ativos e passivos do regime. Em consequncia, as contas do RGPS j se encontram contabilizadas

nesse fundo desde o incio de 2014.
Apesar de o FRGPS permitir um acompanhamento mais efetivo da situao financeira do
regime geral, por meio das demonstraes financeiras, ainda no possvel avaliar a viabilidade
econmica futura do FRGPS, pois no so contabilizados os valores de supervit ou dficit atuarial.
Atualmente a avaliao atuarial do RGPS publicada apenas nos Projetos de Lei de Diretrizes
Oramentrias e no Relatrio Resumido de Execuo Oramentria do ltimo bimestre de cada ano,
em ateno aos arts. 4, 2, inciso IV, alnea a, e 53, 1, inciso II, ambos da Lei Complementar
101/2000. Essa avaliao elaborada como um fluxo financeiro futuro de receitas e despesas para
um perodo de 35 anos, apurando o dficit ou supervit para cada ano futuro. No grfico a seguir
possvel verificar a projeo dos dficits do RGPS em relao ao PIB (2014 a 2060), conforme
apurado na avaliao atuarial:
Necessidade de Financiamento do RGPS 2014 a 2060
% do PIB

10,00%
9,00%
8,00%
7,00%
6,00%
5,00%
4,00%
3,00%
2,00%
1,00%
2060

2058

2056

2054

2052

2050

2048

2046

2044

2042

2040

2038

2036

2034

2032

2030

2028

2026

2024

2022

2020

2018

2016

2014

0,00%

Fonte: Relatrio de Projees Atuariais do RGPS (PLDO e RREO).

De acordo com o Ministrio da Previdncia Social e conforme destacado nas Contas do

Governo da Repblica de 2013, o Regime Geral de Previdncia Social um sistema aberto de
previdncia social, e qualquer pessoa, exercendo atividade remunerada em algum momento de sua
vida, segurada obrigatria do sistema. Mas a vinculao da pessoa ao RGPS pode no ser
permanente, ou seja, embora a filiao ao regime ocorra apenas uma vez, o perodo contributivo do
trabalhador pode ser interrompido e retomado inmeras vezes ao longo de sua vida laboral. Alm
disso, o RGPS um sistema de repartio simples, em que no h acumulao de reservas.
Ainda assim, foi recomendado ao Ministrio da Previdncia Social que inclusse nos relatrios
de avaliao atuarial do Regime Geral de Previdncia Social o balano atuarial do regime, com os
valores presentes das projees, e ao INSS que inclusse em notas explicativas s demonstraes
financeiras do Fundo do Regime Geral da Previdncia Social o balano atuarial do regime. Em
resposta, o Ministrio da Previdncia Social entendeu que no caberia a elaborao de um balano
atuarial para o RGPS que pudesse estabelecer um valor estimado de dficit ou supervit atuarial do
RGPS e que fosse aproveitado para fins de registro no BGU.
Por outro lado, o TCU destacou nas Contas de Governo da Repblica de 2013 que as
justificativas apresentadas pelo MPS no so suficientes para o no reconhecimento do resultado

400

atuarial no BGU, pois, dado que j existem projees atuariais no projeto de LDO e no RREO,
bastaria calcular tambm o valor presente dessas projees para uma determinada data focal, a uma
taxa de juros tecnicamente vivel, o que resultaria em um valor de dficit/supervit atuarial, o qual
poderia ser evidenciado nas demonstraes financeiras do FRGPS e no BGU.
Porm, em razo da complexidade da matria, ainda no h convico sobre a necessidade de
incluso desse valor no Balano Geral da Unio. Conforme destacado nas Contas do Governo de
2013, h grande variedade de abordagens internacionais sobre a relao entre Contas de Governo e
Contas de Previdncia Social. Por exemplo, nos EUA, so preparadas demonstraes contbeis
especficas para apresentar os dficits atuariais da previdncia social e de outros grupos relacionados
ao conceito mais amplo de seguridade social.
Nesse sentido, foi criado um grupo de trabalho por meio da Portaria Conjunta 218, de
19/12/2014, da Casa Civil, Ministrio da Previdncia Social e Fazenda, para realizar estudo que avalie
as melhores prticas internacionais de prestao de contas da previdncia social e verifique a
necessidade de elaborao e divulgao de informaes especficas sobre a situao atuarial da
previdncia social, em atendimento recomendao XXI constante do Parecer Prvio do TCU sobre
as Contas do Governo de 2013.
Alm disso, as atividades do referido grupo de trabalho balizaro o atendimento tanto da
recomendao XIX, para que o Ministrio da Previdncia Social inclua nos relatrios de avaliao
atuarial do Regime Geral de Previdncia Social RGPS o balano atuarial do regime, com base em
valores presentes das projees, quanto a recomendao XX, emitida ao INSS para incluir em notas
explicativas s demonstraes financeiras do FRGPS o balano atuarial do regime, ambas tambm
das Contas do Governo da Repblica relativas ao exerccio de 2013.
Dessa forma, cabe a seguinte recomendao:
RECOMENDAO

Casa Civil da Presidncia da Repblica, ao Ministrio da Previdncia Social e ao Ministrio

da Fazenda, sob a coordenao do primeiro, que apresentem em at 180 dias os resultados
obtidos pelo Grupo de Trabalho institudo pela Portaria Conjunta CC/MF/MPS 218/2014,
especificamente no que tange:
a) aos resultados sobre a avaliao das melhores prticas internacionais de prestao de contas
da previdncia social e a necessidade de elaborao e divulgao de informaes especficas
sobre a situao atuarial da previdncia social;
b) incluso do balano atuarial do Regime Geral de Previdncia Social nos relatrios de
avaliao atuarial; e
c) incluso do balano atuarial do Regime Geral de Previdncia Social em notas explicativas
das demonstraes financeiras do FRGPS e da Unio.

5.3.1.1.2 Passivos Contingentes: insuficincia de evidenciao contbil

A Ipsas 19 define proviso como um passivo de prazo ou valor incertos, devendo ser
reconhecida quando a entidade tem uma obrigao presente (legal ou no formalizada) como
resultado de evento passado, quando seja provvel que ser necessria uma sada de recursos que
incorporam benefcios econmicos ou potencial de servios para liquidar a obrigao e quando possa
ser feita uma estimativa confivel do montante da obrigao.
Em casos como o de um processo judicial, pode-se discutir tanto se certos eventos ocorreram
quanto se esses eventos resultaram em uma obrigao presente. Nessa situao, a entidade deve
401

determinar se a obrigao existe na data da divulgao das demonstraes ao considerar toda a

evidncia disponvel, incluindo, por exemplo, a opinio de peritos. Para isso, deve-se considerar:
a) quando for mais provvel que existe uma obrigao presente na data do balano, a entidade deve
reconhecer a proviso (se os critrios de reconhecimento forem satisfeitos); e
b) quando for mais provvel que no existe uma obrigao presente na data do balano, a entidade
divulga um passivo contingente, a menos que seja remota a possibilidade de uma sada de recursos
que incorporam benefcios econmicos.
Considera-se, portanto, que provises so contingentes porque so incertas quanto ao seu prazo
ou valor, mas sero reconhecidas como passivo exatamente porque so obrigaes presentes e
presume-se que possa ser feita uma estimativa confivel. De outro modo, os passivos contingentes
no so reconhecidos, porque a sua existncia somente ser confirmada pela ocorrncia ou no de um
ou mais eventos futuros incertos, no totalmente sob o controle da entidade. Devendo esses,
entretanto, constarem de notas explicativas.
A Ipsas 19 prev, tambm, que o uso de estimativas parte essencial da elaborao de
demonstraes contbeis e no prejudica a sua confiabilidade. Isso especialmente verdadeiro no
caso de provises, que pela sua natureza so mais incertas do que outros elementos do balano. Exceto
em casos extremamente raros, a entidade capaz de determinar um conjunto de desfechos possveis
e, dessa forma, fazer uma estimativa da obrigao que seja suficientemente confivel para ser usada
no reconhecimento da proviso.
Nesse contexto, por fora do disposto no 3 do art. 4 da LRF e em complemento ao exigido
no 2 do art. 165 da Constituio Federal, a LDO deve apresentar anualmente, em anexo especfico,
avaliao acerca dos riscos fiscais passveis de interferir no equilbrio das contas pblicas. Essas
contingncias decorrem principalmente de aes judiciais em que a Unio figura no polo passivo,
capazes, portanto, de impactar negativamente o oramento federal.
Dessa feita, com base no Anexo V Riscos Fiscais, da Lei 13.080/2015 LDO de 2015,
constatou-se que foram estimados os seguintes valores:
Riscos decorrentes dos Passivos Contingentes 2015
R$ bilhes

Discriminao
Natureza Tributria
Administrao Direta
Autarquias e Fundaes
Processo de Reconhecimento
Garantias Internas e Externas
Empresas Estatais
Total

Responsvel
PGFN
PGU
PGF
STN
STN
EEs
-

Estimativa
397,81
321,85
58,5
113,2
44,1
4,1
939,56

Fonte: Anexo de Riscos Fiscais da LDO 2015.

Importa mencionar que, no Anexo V, os riscos decorrentes de passivos contingentes podem ser
classificados conforme a natureza dos fatores que lhes do origem, bem como por rgos responsveis
pela sua gesto. Ademais, esclarece o governo federal que, seguindo as regras de contabilidade
internacional, no so includas as demandas judiciais em que o risco de derrota foi considerado
remoto, devido reduzida probabilidade de prejuzo ao Errio, ou ainda as demandas em que o risco
praticamente certo, assim consideradas aquelas em que os valores j esto previstos em oramento
para pagamento mediante a sistemtica de precatrios. Em outras palavras, nos Anexos de Riscos
Fiscais consideram-se somente os litgios que so provveis ou possveis de afetarem as contas
pblicas, devendo ser, portanto, evidenciados nos demonstrativos financeiros da entidade, de acordo
com a boa prtica contbil.

402

De outro modo, em que pese o alto risco de realizao dessas despesas e, por conseguinte, o
possvel impacto na administrao das finanas federais, no se verifica no Balano Geral da Unio,
em semelhana ao apontado no Relatrio das Contas do Governo de 2013, nenhum lanamento
contbil especfico referente a provises para esses estoques contingentes.
A fim de se analisar mais detidamente o assunto, encaminharam-se requisies aos rgos
envolvidos. Em resposta, a STN, a PGF, a PGU e a PGFN informaram, em sntese, que, em
decorrncia da recomendao exarada no mbito das Contas de 2013, foi expedida a Portaria-AGU
40, de 10/2/2015, que busca estabelecer critrios e procedimentos a serem adotados pela AdvocaciaGeral da Unio na prestao de informaes sobre aes judiciais ajuizadas contra a Unio, suas
autarquias ou fundaes pblicas, que possam representar riscos fiscais. Importante salientar que tal
normativo, conforme destacado pela prpria Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, vincula
tambm a PGFN, nos termos do 1 do art. 2 da Lei Complementar 73/1993.
As Procuradorias-Gerais esclareceram, ainda, que cabe a elas a tarefa de efetuar o clculo da
probabilidade de perda nas demandas judiciais, classificando-as, por exemplo, como risco de perda
possvel ou provvel. A partir dessas informaes, os rgos competentes notadamente o
Ministrio do Planejamento e o Ministrio da Fazenda podero proceder atividade contbiloramentria de provisionar ou classificar determinado valor como passivo contingente.
Adicionalmente, a STN informou que, para o BGU 2014, no foi possvel identificar,
tempestivamente e com preciso, as demandas judiciais constantes do Anexo de Riscos Fiscais que
j deveriam estar reconhecidas como proviso no passivo da Unio, uma vez que o Anexo V da LDO
no segrega as demandas entre obrigaes que tenham provvel sada de recursos com valor estimado
confivel (o que seria uma proviso a ser registrada) das que tenham possveis ou provveis sadas
de recursos, mas que no seja possvel estimar o valor de maneira confivel (esses dois ltimos casos
seriam passivos contingentes, divulgados apenas em nota explicativa). A STN reforou que, com a
Portaria-AGU 40/2015, ser possvel analisar de forma mais segura os passivos contingentes que
devero ser reconhecidos na contabilidade (proviso) ou apenas demonstrados em notas explicativas.
Em outro momento, a STN aduziu que, com a adoo do novo Plano de Contas Aplicado ao
Setor Pblico (Pcasp), a partir de 1/1/2015, a Coordenao Geral de Contabilidades e Custos da
Unio (Ccont) adequou as rotinas contbeis para receber registros de qualquer passivo por
competncia. Citou, como exemplo, os passivos contingentes classificados como perda provvel que
devero ser reconhecidos como provises pelas respectivas unidades responsveis.
Com efeito, ao analisar a PCPR 2014, verifica-se que foram divulgados, nas notas explicativas
do BGU item 5.2.6.1, nota 14.3 , os passivos contingentes da administrao direta, suas autarquias,
empresas pblicas dependentes e fundaes, consignados no Anexo V da LDO 2015. Logo, pode-se
concluir que a Unio optou por considerar todas as demandas judiciais atualmente existentes como
possveis perdas, no sendo feita nenhuma estimativa de proviso para essas contingncias.
No obstante, cabe observar que a PGU, a PGF e a PGFN esclareceram que, no que concerne
s aes judiciais administradas por aquelas Procuradorias-Gerais, j passaram a realizar a
classificao de suas demandas de acordo com a Portaria-AGU 40/2015. No que tange anlise do
contedo dessa portaria, entende-se que seus preceitos alinham-se ao Mcasp e aos demais normativos
contbeis a respeito do reconhecimento, mensurao e evidenciao de provises e passivos
contingentes referentes s aes judiciais ajuizadas contra a Unio.
Nesse sentido, considera-se que os efeitos decorrentes do tratamento contbil, ora proposto,
para as demandas judiciais em que a Unio figura no polo passivo tero como resultado a
evidenciao de informaes relevantes s necessidades de tomada de deciso dos usurios; e

403

confiveis, no sentido de que as demonstraes contbeis sejam neutras, imparciais, prudentes e

completas em todos os aspectos, representando fielmente a posio patrimonial, o desempenho
financeiro, os fluxos de caixa e a substncia econmica das transaes.
Diante do exposto, entende-se pertinente realizar a seguinte recomendao:

RECOMENDAO

Secretaria do Tesouro Nacional que, com base nos critrios contbeis pertinentes e na
Portaria-AGU 40/2015, promova o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao de
provises e passivos contingentes relativos aos riscos fiscais decorrentes de aes judiciais
impetradas contra a Unio.

5.3.1.2 Retificao Irregular dos Restos a pagar no processados

De acordo com o art. 36 da Lei 4.320/1964, so considerados Restos a Pagar (RP) as despesas
empenhadas no decorrer do exerccio, mas no pagas at o seu encerramento, em 31 de dezembro,
distinguindo-se as processadas das no processadas. Entende-se por processadas e no processadas,
respectivamente, as despesas liquidadas e as no liquidadas, conforme preconiza o art. 67 do Decreto
93.872/1986.
Ainda de acordo com a supramencionada lei (art. 92), os restos a pagar, sejam processados ou
no, compem a dvida flutuante, que faz parte do conjunto de obrigaes consignadas no passivo da
entidade de acordo com a apurao no final do exerccio. A Lei Complementar 101/2000 estabeleceu
que a escriturao contbil das inscries em Restos a Pagar deve ser feita de modo a evidenciar o
montante e a variao da dvida pblica no perodo.
Cabe destacar, ainda, que o inciso II do art. 50 da Lei Complementar 101/2000 disps que o
regime contbil da despesa, sob o enfoque patrimonial, deve ser o da competncia. E a assuno de
compromisso, segundo a lei, tambm dever ser registrada segundo esse regime, ou seja, os
compromissos contabilizados devero ter ultrapassado o estgio do fato gerador.
Em razo disso, esta Corte, em trabalho anterior que culminou no Acrdo 158/2012-TCUPlenrio, determinou STN que estabelecesse uma sistemtica de verificao dos empenhos no
liquidados, de forma que fosse possvel, quando da inscrio em restos a pagar, identificlos/classific-los em restos a pagar exigveis ou restos a pagar no exigveis. Sendo restos a
pagar exigveis aqueles que j transcorreram, sob o enfoque patrimonial, o estgio do fato gerador.
E restos a pagar no exigveis aqueles que no transcorreram, sob o enfoque patrimonial, o estgio
do fato gerador, em cumprimento ao estabelecido no art. 50 da LRF. Essa determinao foi cumprida
pela STN, que passou a segregar os restos a pagar no processados em a liquidar e em liquidao.
Restos a Pagar no processados e respectivas retificaes no Balano Patrimonial da Unio
R$ milhes

Passivo
Passivo Financeiro
Restos a Pagar no processados
A Liquidar
Em Liquidao
Passivo No Financeiro
Retificao dos Restos a Pagar
no Processados a liquidar

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

188.362
184.804
3.557

185.131
179.856
5.275

150.401
146.547
3.853

116.937
-

103.282
-

92.125
-

67.941
-

(184.804)

(179.856)

(146.547)

(116.937)

(103.282)

(92.216)

(67.941)

Fonte: STN.

404

Nos exerccios de 2012, 2013 e 2014, os restos a pagar exigveis, representados no Balano
Patrimonial pelo item RP no processados em liquidao, no foram retificados. J os RP no
processados a liquidar foram retificados no Passivo No Financeiro, conforme demonstrado na
tabela acima.
Dessa forma, a retificao reiterada dos restos a pagar a liquidar, no valor de R$ 184,804
bilhes, registrada no Passivo No Financeiro do Balano Patrimonial de 31/12/2014, causa distoro
no valor real do total do passivo. Esse procedimento, alm de ser contrrio norma vigente, ainda
provocou uma distoro na informao contbil registrada no Passivo No Financeiro, subavaliandoo em 3,93%, em 2014. Embora o registro da retificao no gere impacto na apurao do supervit
financeiro, h prejuzo na integridade da informao, podendo inclusive evidenciar um Passivo No
Financeiro negativo, em certas situaes.
Conquanto j tenha sido discutida anteriormente, no mbito desta Corte, a retificao de RPs
no processados configurou-se como uma distoro relevante registrada no Balano Patrimonial da
Unio de 31/12/2014, em desconformidade com a determinao outrora proferida pelo TCU. Ainda
assim, entende-se desnecessrio fazer reiteraes das propostas j consignadas em processo anterior,
uma vez que, de acordo com o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico e o novo Plano
de Contas Aplicado ao Servio Pblico, a partir de 2015 os Restos a Pagar no Processados a Liquidar
no mais sero evidenciados no passivo do Balano Patrimonial, que passar a apresentar o critrio
circulante ao invs de financeiro. Eles devero ser registrados apenas em contas de controle
oramentrio, porm sendo evidenciados os montantes do ativo e passivo financeiro em quadro
auxiliar do Balano Patrimonial.
5.3.1.3 Ausncia de registro de passivos da Unio relativos ao repasse de recursos de programas
sociais
O art. 50, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que a despesa e a assuno de
compromisso sero registradas segundo o regime de competncia. Conforme as normas
internacionais de contabilidade para o setor pblico (Ipsas 1), regime de competncia o regime
segundo o qual transaes e eventos so reconhecidos quando ocorrem. Portanto, o referido
dispositivo da LRF obriga o reconhecimento de todos os passivos da Unio na ocorrncia do fato
gerador.
Segundo o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico, passivos so obrigaes
presentes da entidade, derivadas de eventos passados, cujos pagamentos se esperam que resultem para
a entidade sadas de recursos capazes de gerar benefcios econmicos ou potencial de servios. Esse
conceito consistente com o que adotado pelas normas internacionais (Ipsas).
Na auditoria do BGU 2014, constatou-se que o passivo da Unio est subavaliado em
aproximadamente R$ 37,15 bilhes, em decorrncia de passivos ocultos relacionados ao atraso no
repasse de recursos a bancos controlados pela Unio, mais especificamente o Banco do Brasil, a Caixa
Econmica Federal e o BNDES, para pagamentos entre outras, de despesas de responsabilidade do
governo federal referentes a benefcios sociais e previdencirios, ao Bolsa Famlia, ao Abono Salarial
e Seguro-Desemprego, subsdios de financiamento agrcolas etc. As instituies financeiras, no papel
de agentes financeiros, efetuaram os pagamentos de tais valores aos respectivos beneficirios mas
no tm recebido, do Tesouro Nacional, no mesmo dia, o repasse dos referidos recursos.
A questo est sendo tratada pelo TCU no mbito do processo TC 021.643/2014-8, que originou
os Acrdos 825/2015 e 992/2015, ambos do Plenrio. O processo tem como objetivo analisar

405

repasses do governo federal s instituies financeiras, com vistas a identificar eventuais

irregularidades.
Para a anlise dos montantes referentes a esses passivos, foi utilizada a informao constante
como crdito a receber do Tesouro Nacional nas seguintes instituies financeiras.
a)

Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social:

As notas explicativas das demonstraes contbeis do BNDES de 30/6/2014 esclarecem que o

montante de R$ 7,48 bilhes a receber do Tesouro Nacional refere-se a equalizao da remunerao
de programas incentivados pelo governo federal (Pronaf, Revitaliza, Agrcolas e Programa de
Sustentao do Investimento PSI) com taxa menor que a TJLP.
Questionada pelo TCU a respeito do reconhecimento dos passivos junto ao BNDES Programa
de Sustentao do Investimento, a STN informou que esto registrados na conta contbil
6.3.1.1.0.00.00 RP no processados a liquidar, da Unidade Gestora: 170700 Copec - Unidade
Oramentria e Financeira no montante de R$ 8.754.577.287,00.
Em relao aos esclarecimentos feitos pela STN, cabe ressaltar que tais valores foram
registrados apenas em contas de controle oramentrio, sem o registro do passivo exgivel
correspondente, embora o BNDES tenha registrado o crdito a receber do Tesouro Nacional. Alm
disso, conforme j consignado em auditorias do BGU de exerccios anteriores, os valores registrados
em RP no processados a liquidar tm sido irregularmente retificados, ou seja, deduzidos do total dos
passivos no Balano Geral da Unio. Ademais, a divergncia entre o montante informado pela STN
e o montante registrado nas demonstraes Contbeis do BNDES totaliza R$ 1,27 bilho,
comprometendo sobremaneira a confiabilidade das informaes contbeis do BGU.
b)
Passivos junto ao Banco do Brasil Equalizao da Safra Agrcola e Ttulos e Crditos a
Receber junto ao Tesouro Nacional:
As notas explicativas das demonstraes contbeis consolidadas do Banco do Brasil do
exerccio de 2014 registram R$ 2,26 bilhes a receber do Tesouro Nacional relativos a Alongamento
de Crdito Rural, R$ 1,55 bilho relativo a ttulos e crditos a receber do Tesouro Nacional e R$ 10,92
bilhes relativos a equalizao de taxas Safra Agrcola (Lei 8.427/1992).
Valores a receber do Tesouro Nacional Banco do Brasil
R$ bilhes

Item
Alongamento de Crdito Rural
Ttulos e crditos a receber
Equalizao de taxas safra agrcola
Total

2014

2013
2,26
1,55
10,92
14,73

1,34
1,39
6,33
9,06

Fonte: Demonstraes Contbeis Consolidadas do Banco do Brasil do exerccio de 2014

Questionada pelo TCU a respeito do reconhecimento dos passivos junto ao Banco do Brasil, a
STN informou que esto registrados na conta contbil de 6.3.1.1.0.00.00 RP no processados a
liquidar, da Unidade Gestora 170700 - Copec - Unidade Oramentria ,no montante de R$
11.255.278.613,00.
Em relao aos esclarecimentos feitos pela STN, cabe ressaltar novamente que tais foram
registrados apenas em contas de controle oramentrio, sem o registro do passivo exgivel
correspondente, embora o Banco do Brasil tenha registrado o crdito a receber do Tesouro Nacional.
conforme j consignado em auditorias do BGU de exerccios anteriores, os valores registrados em RP
no processados a liquidar tm sido irregularmente retificados, ou seja, deduzidos do total dos
passivos no BGU. Ademais, a divergncia entre o montante informado pela STN e o montante
406

registrado nas demonstraes contbeis do Banco do Brasil totaliza R$ 3,48 bilhes, comprometendo
sobremaneira a confiabilidade das informaes contbeis do BGU.
c)
Passivos junto Caixa Econmica Federal Bolsa Famlia, Abono Salarial e Seguro
Desemprego:
A Caixa uma instituio financeira vinculada ao Ministrio da Fazenda que exerce o papel de
agente operador de programas sociais de transferncia de renda e da poltica nacional de habitao.
Como tal, recursos prprios da Caixa foram utilizados em 2013 e 2014 para o pagamento de
dispndios de responsabilidade da Unio no mbito dos seguintes programas: Bolsa Famlia, Seguro
Desemprego e Abono Salarial, gerando os crditos referidos neste item.
As notas explicativas das demonstraes contbeis da Caixa Econmica Federal do exerccio
de 2014 registram R$ 1,99 bilho de crdito relativo a programas sociais.
Questionada pelo TCU a respeito do reconhecimento dos passivos junto Caixa, a STN
informou que os atrasos, se existirem, devem ser informados pelos ministrios responsveis pelos
referidos programas.
d)
Passivos junto ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio:
O item 8.b das notas explicativas das demonstraes contbeis FGTS do exerccio de 2013
apresentam o montante de R$ 12,95 bilhes registrados como Outros Crditos Tesouro Nacional
Pagamentos a Ressarcir. Desse montante, R$ 606,3 milhes referem-se a valores relacionados
Resoluo-CCFGTS 574/2008; R$ 5,7 bilhes decorrem de adiantamentos efetuados pelo FGTS no
mbito do Programa Nacional de Habitao Urbana do Programa Minha Casa Minha Vida, ainda no
cobertos pela Unio, e R$ 6,6 bilhes esto relacionados arrecadao da contribuio social de que
trata a Lei Complementar 110/2001.
Valores a receber do Tesouro Nacional FGTS
R$ bilhes

Item
Contribuio Social ( LC 110/2001)
Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV)
Resoluo-CCFGTS 574/2008
Total

2013

2012
6,63
5,71
0,61
12,95

2,54
4,11
0,57
7,22

Fonte: Demonstraes Contbeis do FGTS do exerccio de 2013.

Questionada pelo TCU a respeito do reconhecimento dos passivos junto ao FGTS, a STN
informou que a Lei 11.977/2009 respalda o FGTS a utilizar disponibilidades para adiantamento dos
recursos da subveno. Dado que esses adiantamentos sero ressarcidos pela Unio ao FGTS
devidamente atualizados pela taxa Selic, no h prejuzo financeiro para o referido fundo. A STN
informou ainda que, entre 2009 e maro de 2015, j foi reembolsado ao FGTS o valor de R$ 1,9
bilho, havendo monitoramento financeiro permanente para honra dos compromissos assumidos.
Em relao aos esclarecimentos feitos pela STN, cabe ressaltar que, ainda que os adiantamentos
do FGTS sejam ressarcidos atualizados pela taxa Selic, a ausncia do registro desses passivos da
Unio compromete a transparncia e as informaes contbeis, subavaliando o passivo da Unio.

RECOMENDAES

Secretaria do Tesouro Nacional que adote as providncias necessrias para garantir o

reconhecimento, a mensurao e a evidenciao dos passivos relativos ao repasse de recursos

407

RECOMENDAES
de programas sociais junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social e ao
Banco do Brasil;

Secretaria do Tesouro Nacional, em conjunto com o Ministrio do Trabalho e Emprego e com

o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, que adote as providncias
necessrias para garantir o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao dos passivos
relativos ao repasse de recursos de programas sociais junto Caixa Econmica Federal (Bolsa
Famlia, Abono Salarial e Seguro Desemprego);

Secretaria do Tesouro Nacional, em conjunto com o Ministrio das Cidades, que adote as
providncias necessrias para garantir o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao dos
passivos relativos ao repasse de recursos de programas sociais junto ao Fundo de Garantia por
Tempo de Servio.

5.3.1.4 Subavaliao do resultado da equivalncia patrimonial de 2014 em R$ 15 bilhes

De acordo com o art. 16, 2, da Resoluo-Bacen 4.192/2013, que dispe sobre a metodologia
para a apurao do patrimnio de referncia, os instrumentos elegveis a capital principal devem
ser registrados contabilmente como passivos e reclassificados como patrimnio lquido apenas para
fins de divulgao das demonstraes financeiras.
Em decorrncia desse dispositivo, vigente desde 1/10/2013, consta da nota explicativa 6 ao
BGU de 2014 que os registros referentes s participaes societrias da Unio em instituies
financeiras foram objeto de ajuste, mediante a excluso dos valores registrados sob essa rubrica dos
respectivos clculos de equivalncia patrimonial.
Todavia, a partir da anlise da evoluo dos valores registrados como instrumentos elegveis
a capital principal nos demonstrativos do Banco do Brasil, da Caixa e do BNDES, principais
instituies financeiras com participao da Unio, constatou-se que o BNDES j possua, em
30/9/2013, R$ 15 bilhes sob essa rubrica.
Assim, o ajuste referente excluso desse montante, equivocadamente inserido no clculo da
equivalncia patrimonial do BNDES em 2013, deveria ter sido efetuado no exerccio de 2014,
conforme preceituam as normas contbeis relativas realizao de ajustes de exerccios anteriores,
ou seja, mediante registro diretamente no patrimnio lquido (Manual de Contabilidade Aplicado ao
Setor Pblico, item 02.05.00, Normas Brasileiras de Contabilidade NBC T 16.5, Ipsas 3, e Lei
6.404/1976, art. 176, 5, inciso IV, alnea h).
Entretanto, o ajuste em questo teve como contrapartida o resultado do exerccio, mais
especificamente a conta de perda na apurao de equivalncia patrimonial, consoante evidenciado na
nota de lanamento 2014NL000489 (UG/Gesto 170510/00001 Coordenao-Geral de
Participaes Societrias), de 3/12/2014. Diante disso, o resultado da equivalncia patrimonial de
2014 restou subavaliado em R$ 15 bilhes.
Ainda em relao a esses ajustes na apurao da equivalncia patrimonial, deve-se destacar a
ausncia de evidenciao dos efeitos deles decorrentes sobre os saldos de abertura, apresentados para
fins de comparao.
A informao contbil deve ter como caracterstica a comparabilidade, de modo a permitir ao
seu usurio a anlise da situao da entidade ao longo do tempo (Mcasp item 04.05.03, NBC T 1,
CPC 00). Por conseguinte, diante da hiptese de ajuste por erro, como ocorrido no presente caso, o
reconhecimento deve ser efetuado mediante a correo dos valores apresentados para fins
408

comparativos. (NBC T 19.11, Pronunciamento Tcnico CPC 23 e Pronunciamento Conceitual Bsico

CPC 00, Ipsas1 e 3).
A no realizao de tais ajustes nos saldos de equivalncia patrimonial, relativos ao exerccio
anterior, tendem a influenciar equivocadamente a tomada de decises dos usurios, pois evidenciam
uma evoluo no fidedigna das informaes examinadas.
Diante de tais consideraes, prope-se a seguinte recomendao:

RECOMENDAO

Secretaria do Tesouro Nacional que, na hiptese de realizao de ajuste de exerccio anterior,

observe as prticas contbeis aplicveis, inclusive no que tange readequao das informaes
apresentadas para fins comparativos.

5.3.1.5 Divergncias de R$ 7 bilhes em saldos da Dvida Ativa da Unio

A Dvida Ativa da Unio DAU composta por crditos da Fazenda Pblica, de natureza
tributria ou no tributria, exigveis pelo transcurso do prazo para pagamento, inscritos nessa rubrica,
na forma da legislao prpria, aps apurada a sua liquidez e certeza. As regras de reconhecimento
contbil da DAU encontram-se no item 03.05.00 Parte III Procedimentos Contbeis Especficos
do Mcasp, bem como na macrofuno 02.11.12 Dvida Ativa da Unio do Manual Siafi.
No processo de contabilizao da DAU administrada pela PGFN, utiliza-se o Sistema Integrado
da Dvida Ativa Sida, que armazena informaes gerenciais da dvida ativa. O Sida alimenta o Siafi,
por meio de rotina de processamento informatizado mensal conhecida como Fita DAU.
Nos Relatrios e Pareceres Prvios das Contas do Governo da Repblica de 2012 e 2013,
verificou-se divergncias nos saldos da DAU entre os sistemas Sida e Siafi em valores de
aproximadamente R$ 135,4 bilhes e R$ 133,9 bilhes, respectivamente. No Balano Geral da Unio
do exerccio de 2014, a divergncia apurada de pouco mais de R$ 7 bilhes, segundo a Nota 4 do
item 5.2.6.1 da PCPR 2014 e documentos acostados ao Ofcio 423/2015-PGFN/PG.
Apesar da persistente divergncia nos saldos dos dois sistemas, percebe-se uma grande reduo
no valor dessa diferena, resultado dos esforos do Grupo de Trabalho constitudo pela Portaria
310/2014-GMF, de 4/4/2014 em conciliar os valores de arrecadao e o estoque dos crditos da dvida
ativa extrados dos sistemas gerenciais dos rgos gestores/arrecadadores e os saldos contbeis de
arrecadao lquida da receita da dvida ativa registrados no Siafi.
Ademais, o Grupo de Trabalho, em minuta do relatrio parcial encaminhada a este Tribunal,
props a efetivao de nova sistemtica de conciliao dos crditos inscritos em dvida ativa
tributria, que ser uma rotina a ser implantada pela seccional contbil da PGFN, com periodicidade
mensal, imediatamente aps os registros da Fita DAU, por meio da anlise das informaes do Siafi
em conciliao com o relatrio emitido pelo Sida.
Assim, apesar da divergncia entre os saldos do Sida e do Siafi em 2014, no ser proposta
recomendao, tendo em vista que a PGFN tem aperfeioado a conciliao contbil desses saldos,
sem prejuzo de que o Tribunal acompanhe a matria em futuras auditorias do BGU.

409

5.3.1.6 Divergncia de R$ 1,7 bilho em saldos de emprstimos e financiamentos concedidos

pelo Tesouro ao BNDES
Compete ao Sistema de Administrao Financeira Federal, em especial ao seu rgo central
a STN administrar os haveres financeiros do Tesouro Nacional (art. 12, inciso II, da Lei
10.180/2001). Compete STN tambm, na qualidade de rgo central do Sistema de Contabilidade
Federal, estabelecer normas e procedimentos para o adequado registro contbil dos atos e fatos da
gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e nas entidades da administrao pblica
federal (art. 18, inciso II, da Lei 10.180/2001).
Segundo a PCPR 2014, relativamente administrao dos haveres, compete ao Tesouro
Nacional a coordenao e operacionalizao dos pagamentos de compromissos decorrentes de
contratos firmados sob sua responsabilidade, alm da contabilizao de saldos e pagamentos
(amortizao de principal e encargos) em sistemas de registros. Dos grupos de haveres gerenciados
pela STN, ressaltam-se aqueles originrios de legislao especfica, pois so os mais relevantes em
termos de saldo devedor e de fluxo de recebimento de juros e principal.
Dentre esses haveres, merecem destaque os emprstimos e financiamentos concedidos ao
BNDES. Somente em junho e dezembro 2014 houve a emisso, sob a forma de colocao direta, em
favor do BNDES, de ttulos da Dvida Pblica Mobiliria Federal, no montante total de R$ 60 bilhes,
conforme autorizaes da Lei 13.000/2014 e da MP 661/2014.
Para confirmar o saldo dos haveres do Tesouro junto ao BNDES, em 31/12/2014, foram
solicitadas informaes a esse banco e Coordenao-Geral de Gerenciamento de Fundos e
Operaes Fiscais Cofis/STN, responsvel por administrar a quase totalidade desses haveres. O
BNDES, por meio da Nota AF/Depco 11/2015, informou que nessa data o saldo dos emprstimos e
financiamentos concedidos pelo Tesouro Nacional era de R$ 470.676 milhes. Esse saldo o mesmo
apresentado no Balano Patrimonial Consolidado de 31/12/2014 do banco (nos itens Obrigaes por
Emprstimos e Repasses do Passivo).
J a Cofis informou, por meio do Ofcio 98/2015/Coger/STN, a posio, ao final de 2014, dos
contratos administrados por ela, referentes ao BNDES e BNDESPAR, no montante de R$ 501.798
milhes. Via-se, portanto, uma divergncia de R$ 31.122 milhes entre os saldos informados pelo
BNDES e pela Cofis em 31/12/2014. Considerando todos os saldos registrados no Siafi referentes a
haveres junto ao BNDES, conforme a tabela seguinte, essa divergncia chegava R$ 37.232 milhes.
Saldos no Siafi dos emprstimos e financiamentos concedidos pelo Tesouro ao BNDES em 31/12/2014
R$ milhes

Conta Contbil / UG
11231.00.00 - Emprestimos Concedidos
170512 - Coafi

Detalhamento da conta

Saldo

PF1705517 - BNDES-Contrato 517 (G2)

1.790

12231.00.00 - Emprestimos Concedidos

00383281000109
BNDESPAR
33657248000189
Desenvolvimento

170705 - Cofis

BNDES
-

Banco

Participacoes
Nacional

SA
de
Total

12232.01.00
Concedidos

499.544
501.798

Financiamentos

170526 - Cofis - Projeto Bird 76600

170705 - Cofis

2.254

33657248000189
Desenvolvimento
33657248000189
Desenvolvimento

Banco

Nacional

de

Banco

Nacional

de

Total
Total Geral
410

3.458
862
4.320
507.908

Fonte: Siafi.

Instada a apresentar comentrios sobre a divergncia, a STN esclareceu que havia uma
diferena de classificao entre os contratos celebrados entre as partes. Alguns contratos entre a Unio
e o BNDES (Contratos 867, 963, 964 e 1018/PGFN/CAF), classificados como instrumentos elegveis
ao capital principal, foram registrados contabilmente como passivos e reclassificados como
patrimnio lquido apenas para fins de divulgao das demonstraes financeiras do banco, em
consonncia com as disposies do Conselho Monetrio Nacional (Resolues-CMN 4.192/2013 e
4.193/2013). Dessa forma, grande parte da divergncia apontada por este Tribunal, ou R$ 35.539
milhes, pode ser explicada por essa peculiaridade na classificao para fins de divulgao.
Alm de transcrever as notas explicativas s demonstraes do BNDES que detalharam o
assunto (Notas 16, item c, e 26), a STN apresentou conciliao entre os registros no Siafi e os dados
apresentados nas demonstraes do BNDES. Essa conciliao pode ser visualizada na tabela a seguir.
Conciliao dos saldos dos haveres do Tesouro junto ao BNDES no Siafi e nas demonstraes financeiras
do banco 31/12/2014
R$ milhes

Saldo no Passivo do Balano Patrimonial Consolidado do BNDES (item Obrigaes por

Emprstimos e Repasses)
(+) Saldo no PL do Balano Patrimonial Consolidado do BNDES (item Instrumento elegvel ao
capital principal)
(=)
(+) Proviso referente aos instrumentos elegveis ao capital principal
(+) Saldo em duplicidade no Siafi (Contrato142 PGFN/CAF, quitado pelo BNDES em 2014)
(-) Diferena a maior no clculo dos saldos dos contratos pelo BNDES, em razo de
arredondamentos, casas decimais, e juros pro rata
(=) Saldo total no Siafi

470.676
35.539
506.215
947
862
(116)
507.908

Fonte: Coger/STN.

No que se refere proviso, a STN esclareceu que se trata dos juros do exerccio de 2014,
relativos aos instrumentos elegveis ao capital principal, ainda no pagos pelo BNDES. O valor de
R$ 947 milhes teria sido apurado por estimativas da STN e o seu pagamento pelo BNDES encontrarse-ia amparado pelo Parecer PGFN/CAS 326/2015. No entanto, no restou evidenciado pela STN que
o registro dessa proviso de fato ocorreu em 2014.
inegvel que a discrepncia entre os registros contbeis no Siafi e os dados apresentados nas
demonstraes financeiras do BNDES, objeto de verificao por parte de firma de auditoria
independente, compromete a confiabilidade das informaes do Balano Patrimonial da Unio. Tal
constatao denota uma superavaliao dos ativos representados pelos emprstimos e financiamentos
concedidos, da ordem de R$ 1,7 bilho, que merece ser ressaltada ao usurio do BGU.
Dessa forma, cabe tecer recomendao STN, nos seguintes termos:

RECOMENDAO

Secretaria do Tesouro Nacional que aprimore os mecanismos de controle dos saldos de

emprstimos e financiamentos concedidos, notadamente daqueles originrios de legislao
especfica, apresentando, em notas explicativas ao BGU, as razes das eventuais divergncias
que subsistirem, a exemplo daquela observada entre os saldos no Siafi e nas demonstraes
financeiras do BNDES, em 31/12/2014, para os haveres do Tesouro Nacional junto a esse
banco.

411

5.3.1.7 Uso de metodologia de mensurao do ajuste para perdas de crditos tributrios a

receber diversa daquelas estabelecidas pelo rgo Central de Contabilidade
A conta ajuste para perdas de crditos a receber constituda em funo da existncia de riscos
ou incertezas quanto ao recebimento desses crditos, em respeito ao Princpio da Prudncia,
estabelecido pela Resoluo-CFC 750/1993, alterada pela Resoluo-CFC 1.367/2011. Sua
estimativa tem por base os provveis valores de realizao desses ativos e sua mensurao deve ser
realizada por metodologia contabilmente aceita e que evidencie adequadamente o risco de crdito.
Para o reconhecimento de crditos tributrios a receber e de sua conta redutora, ajuste para
perdas de crditos a receber, o rgo central do Sistema de Contabilidade Federal (STN) publicou a
macrofuno 02.03.33 Crdito Tributrio a Receber e Proviso do Manual Siafi. Nessa
macrofuno, determinou-se que seria usado um dos trs mtodos de mensurao da conta de ajuste:
(i) avaliao de estoque para clculo da proviso; (ii) histrico de recebimentos passados ou (iii)
valores inscritos em dvida ativa. Determinou-se, ainda, que a metodologia adotada deveria ser
divulgada em notas explicativas.
Em cumprimento ao normativo, consta no item 5.2.4.10 da PCPR 2014 a informao de que
fora utilizada, para a mensurao das perdas estimadas dos crditos tributrios, a metodologia baseada
no histrico de recebimentos passados, em observncia ao Manual de Contabilidade Aplicada ao
Setor Pblico, Parte II Procedimentos Contbeis Patrimoniais.
Ocorre que, aps analisar as memrias de clculo do ajuste para perdas fornecidas a este
Tribunal,verificou-se que no estava sendo adotada a metodologia de histrico de recebimentos
passados, tampouco as demais metodologias possveis determinadas pela STN, de tal forma que
houve distoro do ndice de recebimento desses ativos de curto e de longo prazo e dos valores de
constituio e contabilizao de ajustes para perdas provveis no exerccio de 2014.
O ndice de recebimento constante das memrias de clculo apresentadas a esta Corte de Contas
de 99,04%. Porm, em reclculo realizado com base na metodologia de histrico de recebimentos
passados, o mesmo ndice se reduziu para 8,34%. Tal fato superavaliou o ativo de crditos tributrios
a receber de curto e de longo prazo.
ndice de recebimento dos crditos tributrios
O clculo feito pela Secretaria da Receita Federal
Pela metodologia do
Pela
metodologia
do Brasil diverge daquele previsto na metodologia do
MCASP (5 edio) e do
apresentada
Manual Siafi
histrico de recebimentos passados por utilizar, como
99,04%
8,34%
parmetro para a elaborao do ndice de recebimento, o
somatrio das variaes de saldos de crditos tributrios a receber, e no os valores dos estoques
desses crditos, como previsto na norma. Esse procedimento majorou o ndice de recebimento em
cerca de doze vezes.

Ao ser questionada sobre o uso de forma de clculo diversa daquelas constantes dos normativos
orientadores da matria, a RFB, por meio do Ofcio 10/2015-RFB/Audit/Diaex, simplesmente
informou que seguiu orientao apresentada pela STN em 2012.
Ademais, cabe lembrar que, segundo o Mcasp, a metodologia com base na avaliao de estoque
para clculo do ajuste para perdas a que melhor reflete a situao patrimonial da entidade. E, como
exemplo de boa prtica da aplicao dessa metodologia, vislumbra-se a Resoluo-Bacen 2.682/1999,
que dispe sobre critrios de classificao das operaes de crdito e regras para constituio de
proviso para crditos de liquidao duvidosa.
Ao ser dada a oportunidade de comentar este tpico, a RFB, por meio da Nota
RFB/Audit/Diaex 15/2015, apresenta dois apontamentos a seguir resumidos. Afirmou que a utilizao
412

da forma de clculo prescrita pelo Manual Siafi e pela 5 edio do Mcasp geraria um ajuste de perdas
de crditos tributrios a receber muito alto, que no retrataria a realidade desses crditos, tendo em
vista sua caracterstica de serem altamente recebveis. E acrescentou a informao de que a 6 edio
do Mcasp, vigente para o exerccio de 2015, no mais prope a metodologia de clculo de ajuste a
valor recupervel, facultando ao ente a sua escolha.
Em anlise ao primeiro apontamento, pode-se afirmar que a RFB no poderia ter optado pelo
uso da metodologia de histrico de recebimentos passados para a mensurao de ajuste a valor
recupervel, visto que, segundo o prprio rgo, tal metodologia no retrata a realidade desses
crditos. De modo semelhante, entende-se tambm que o rgo no poderia ter-se utilizado de forma
de clculo diversa da preconizada pela macrofuno 02.03.33 Crdito Tributrio a Receber e
Proviso do Manual Siafi, haja vista ser essa a orientao ento vigente para tal clculo.
J com relao ao segundo apontamento, que se refere faculdade dada aos entes para escolha
da metodologia de clculo de ajuste a valor recupervel para o exerccio de 2015, cabe lembrar que
permanece vigente para o governo federal, para o exerccio de 2015 a macrofuno 02.03.33
Crdito Tributrio a Receber e Proviso do Manual Siafi, que determina a utilizao de uma das trs
metodologias de mensurao da conta de ajuste para perdas de crditos a receber.
Ante o exposto, cabe proferir as seguintes recomendaes:

RECOMENDAES

Secretaria da Receita Federal do Brasil que, com base em estudo prvio, adote metodologia
para mensurao do ajuste para perdas de crditos tributrios a receber que melhor reflita a
realidade de recebimento desses crditos;

Secretaria do Tesouro Nacional, em conjunto com a Secretaria da Receita Federal do Brasil e

a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, bem como com outros rgos que julgar
necessrios, considerando a peculiaridade de cada tipo de crdito e de acordo com as prticas
contbeis aceitas, que elabore e normatize a metodologia para ajuste para perdas de crditos a
receber da Unio.

5.3.1.8 Falta de confiabilidade sobre o valor do patrimnio imobilirio da Unio

O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto o rgo responsvel por administrar o
patrimnio imobilirio da Unio por meio da Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU). Os bens
pblicos subdividem-se em bens de uso especial, bens de uso dominial e bens de usos comum.
Consideram-se bens de uso especial os edifcios ou terrenos destinados a servio ou
estabelecimento da administrao federal, inclusive os de suas autarquias. Os dominiais so os bens
que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, como objeto de direito pessoal,
ou real de cada uma dessas entidades, ou seja, destinados a aluguel ou venda. As rodovias e estradas
federais, praas, redes de saneamento, redes eltricas, as terras devolutas, lagos e rios conforme
situaes especficas, as florestas, o mar territorial, entre outros, so considerados bens pblicos de
uso comum integrantes do domnio da Unio.
De acordo com a Portaria Interministerial STN/SPU 322/2001, o Sistema de Gerenciamento
dos Imveis de Uso Especial da Unio (Spiunet), gerenciado pela SPU, a principal fonte
alimentadora do Siafi para efeito de contabilizao dos imveis, mantendo a tempestiva
compatibilidade entre as informaes existentes nos dois sistemas. Os rgos e entidades pblicos
federais, fundaes e autarquias, e empresas estatais dependentes so responsveis pelo
413

cadastramento dos imveis de uso especial de propriedade da Unio no Spiunet, nos termos da Lei
Complementar 101/2000.
J os imveis dominiais da Unio so cadastrados no Sistema Integrado de Administrao
Patrimonial (Siapa), tambm gerenciado pela SPU. Os dados do Siapa so registrados na conta
1.4.2.1.1.12.00 Bens Dominiais/Dominicais, por meio da gerao automtica de arquivo magntico.
5.3.1.8.1 Deficincias na avaliao e mensurao dos imveis de uso especial da Unio
No desempenho da gesto dos imveis da Unio, a SPU utiliza o Spiunet, que atualiza em
tempo real o Siafi, conforme a macrofuno 02.11.07 Imveis de Propriedade da Unio do
Manual Siafi, com os valores atribudos aos imveis de uso especial. No que se refere s avaliaes
desses imveis, a SPU emitiu a Orientao Normativa Geade 4/2003, vigente at 2/12/2014, que
estabelecia o prazo mximo de dois anos de validade das avaliaes.
No entanto, auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da Unio em 2014 (TC 013.087/20142, Acrdo 171/2015-TCU-Plenrio) constatou que, em relao aos bens de uso especial da Unio,
h um grande nmero de avaliaes vencidas (aproximadamente 50%) e que as Superintendncias
Estaduais de Patrimnio da Unio no conseguem manter atualizada a avaliao imobiliria dos bens
sob sua responsabilidade, conforme normativos
vigentes poca. Constatou-se tambm que h um Aproximadamente 50% dos imveis constantes
percentual expressivo de imveis de uso especial cujo do sistema SPIUnet possuem data de avaliao
valor apresentado no Spiunet no reflete o que, de fato, vencida. Isso significa que pelo menos a metade
dos bens que compem o total da conta de
pode ser apontado em funo de suas caractersticas, Imveis de Uso Especial, registrada no valor de
sendo que 75% das unidades federativas auditadas R$ 359 bilhes, no reflete o seu valor real.
apresentaram subavaliao dos imveis selecionados
na amostra e 41,6% apresentaram superavaliao.
Essas deficincias provocam distores significativas na conta de imveis de uso especial, cujo
montante apresentado no Balano Geral da Unio de 2014 soma R$ 359 bilhes.
A auditoria concluiu ainda, em funo das amostras testadas, que h significativo quantitativo
de imveis constantes do sistema SPIUnet que no esto registrados pelo seu valor real, ou prximo
deste, ocasionando descumprimento do disposto no art. 3A da Lei 9.636/1998.
Diante das deficincias apresentadas, percebe-se que a falta de confiabilidade nos valores dos
imveis de uso especial da Unio se deu, em grande parte, por um grande nmero de avaliaes
vencidas ou por dados que no refletem os valores de mercado. Alm disso, a auditoria do TCU
constatou que as superintendncias estaduais encontram dificuldades em empreender gestes para
que os rgos da administrao pblica mantenham essas informaes atualizadas e que as prprias
superintendncias no conseguem manter atualizada a avaliao imobiliria dos bens sob sua
responsabilidade.
A falta de confiabilidade nos valores registrados dos imveis de uso especial e a desatualizao
das avaliaes de tais imveis comprometem a avaliao do patrimnio da Unio, provocando
distores no Balano Patrimonial difceis de quantificar, alm de prejuzo no controle dos imveis
pela administrao pblica.
Tendo em vista as determinaes j feitas no mbito do Acrdo 171/2015-TCU-Plenrio, sero
monitoradas na auditoria do Balano Geral da Unio referente ao exerccio de 2015 as aes adotadas
para corrigir as deficincias nos registros contbeis dos bens imveis de uso especial da Unio.

414

5.3.1.8.2 Deficincias na avaliao e mensurao dos imveis dominiais da Unio

As orientaes normativas relativas avaliao de bens e atualizao de Plantas Genricas de
Valores (PGVs), instrumentos utilizados para atualizao dos imveis de uso dominiais da Unio,
esto expressas na Instruo Normativa-SPU 1/2014. Embora ocorram com frequncia as revises
desses valores, a grande maioria das PGVs analisadas ao longo de auditoria realizada pelo TCU em
2014 (TC 013.087/2014-2) no refletem a realidade dos imveis dominiais da Unio no tocante a seu
valor de mercado, ocasionando descumprimento do disposto no art. 3A da Lei 9.636/1998.
O TCU, por diversas vezes, promoveu aes de controle na Secretaria do Patrimnio da Unio,
tendo constatado inmeras deficincias e oportunidades de melhorias no Sistema Integrado de
Administrao Patrimonial Siapa, sistema de gesto dos imveis dominiais da Unio. O TCU,
inclusive, tambm j deliberou acerca da necessidade de integrao das informaes das cobranas
de crditos patrimoniais feitas pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional com a base de dados do
sistema Siapa, conforme item 1.5.1.9 do Acrdo 100/2010-TCU-2 Cmara. Assim, foi constatado
que h significativa quantidade de imveis dominiais cadastrados no sistema Siapa cujos valores
apresentados no refletem seu valor real, bem como bens cadastrados com valores irrisrios,
provocando divergncias de grande materialidade no total de bens de uso dominiais, cujo saldo no
Balano Geral da Unio de 2014 totaliza R$ 37,8 bilhes.
A auditoria do TCU concluiu que h percentual significativo de bens dominiais da Unio que
no esto devidamente precificados, ou seja, em face dos resultados obtidos (50% das equipes de
auditoria relataram inconsistncias nos valores), pode-se afirmar que existe grande quantidade de
bens dominiais incorretamente avaliados na base de dados do
Auditoria do TCU constatou que, das
Siapa, conforme apontado nos relatrios das equipes locais.
unidades
analisadas,
50%
delas
Alm disso, embora ofcio enviado pela SPU afirme que haja
apresentaram subavaliao nos imveis
um alto ndice de atualizao das PGV, conclui-se que esses
dominiais da Unio, correspondente aos
estados de Alagoas, Cear, Esprito
dados no refletem valores de mercado.
Santo, Pernambuco, Rio Grande do Sul e
Sergipe.

Embora a SPU j tenha iniciado o planejamento de

reestruturao de seus sistemas, percebe-se que a falta de
confiabilidade no valor dos imveis de uso dominiais d-se tambm pela falta de atualizao dos
sistemas informatizados e por deficincia nos controles internos.
A deficincia encontrada na avaliao e mensurao dos imveis dominiais da Unio impacta
de forma negativa a arrecadao de receitas patrimoniais da Unio, em funo da base de dados
deficiente e incompleta. O problema apresentado tambm compromete a avaliao do patrimnio da
Unio, provocando distores no Balano Patrimonial difceis de quantificar, alm de prejuzo no
controle dos imveis pela administrao pblica.
Ante o exposto, tendo em vista as determinaes j feitas no mbito do Acrdo 171/2015TCU-Plenrio, sero monitoradas na auditoria do Balano Geral da Unio referente ao exerccio de
2015 as aes adotadas para corrigir as deficincias dos bens imveis dominiais da Unio.
5.3.1.8.3 No contabilizao dos imveis destinados a reforma agrria
O Acrdo 578/2010-TCU-Plenrio determinou que o Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria (Incra), em conjunto com a SPU e a STN, contabilizasse todos os valores de imveis
sob sua administrao, permanente ou temporariamente.
No exerccio de 2011, o Incra instituiu um Grupo de Trabalho visando elaborao de um fluxo
simplificado de andamentos processuais e sua repercusso contbil. Nesse mesmo exerccio, foi
solicitada STN a criao/alterao de contas e eventos contbeis para o registro no ativo imobilizado
415

da autarquia. Assim, a STN criou, em 2011, a conta 1.4.2.1.1.22.64 Imveis a Registrar destinados
Reforma Agrria, para o registro dos imveis adquiridos para fins de reforma agrria.
O Incra estabeleceu, ento, um cronograma de registro dos imveis obtidos para fins de reforma
agrria, que vai de 3/5/2014 at 31/12/2018. Embora haja o cronograma de aes, o TCU constatou
que grande parte dos imveis destinados a reforma agrria no esto contabilizados no Balano Geral
da Unio. Tambm verificou-se a existncia de imveis da Unio irregularmente registrados em nome
do Incra, o que exigir procedimentos e atos especiais da autarquia e da SPU para sua regularizao.
Informaes apresentadas pelo Incra evidenciaram que, de um total de 7.242 imveis obtidos
para fins de reforma agrria, sendo deles 1.092 registrados em cartrio em nome do Incra, apenas 343
foram registrados no Balano Patrimonial da Unio em 2014, gerando um impacto de R$ 1,8 bilho,
correspondendo a mais de 34% da conta contbil Bens Dominiais No Registrados no Siapa no
exerccio de 2014. Em resposta ao Ofcio de Requisio 6-83/2015-TCU/Semag, a SPU informou a
proposta de instituio de Grupo de Trabalho, em conjunto com o Incra e a STN, com o objetivo de
estabelecer um plano de ao para contabilizar todos os valores de imveis sob a gesto da autarquia.
Imveis sob responsabilidade do Incra

Formas de Obteno
Desapropriao

N de Imveis

Registrados em Cartrio
em nome do Incra

Registrados no
Balano Patrimonial

5.528

395*

Compra e Venda

531

531**

332

Arrecadao

717

146

Sequestro

Herana Jacente

Adjudicao

Transferncia

461

15

7.242

1.092

343

Outras Formas
Total
Fonte: Incra.

* Imveis com pelo menos um ttulo definitivo emitido;

** Projetos de Assentamento criados em terra pblica sem registro contbil em nome do Incra.

Percebe-se que a falta de registro dos imveis adquiridos para fins de reforma agrria deu-se
por omisso de gestores em no priorizar o registro contbil dos imveis e pelas dificuldades
operacionais em identificar os imveis. Embora o Incra j tenha apresentado plano de ao com
cronograma em que se compromete a efetuar o registro contbil dos imveis destinados reforma
agrria de forma gradual, o montante dos imveis destinados a reforma agrria ainda no
contabilizados no Balano Geral da Unio, pela proporo apresentada, provoca distores
materialmente relevantes no valor dos imveis dominiais da Unio.
Ante o exposto, tendo em vista o Acrdo 3.050/2014-TCU-Plenrio, que tratou das
determinaes e recomendaes ao Incra, ser monitorado na auditoria do Balano Geral da Unio
referente ao exerccio de 2015 o cumprimento do cronograma estabelecido pela autarquia, bem como
os resultados do grupo de trabalho proposto pela Secretaria de Patrimnio da Unio para a
contabilizao dos bens imveis sob a administrao do Incra.
5.3.1.8.4 Deficincias na mensurao da depreciao de bens mveis e imveis
Segundo a doutrina contbil, depreciao a reduo do valor dos bens pelo desgaste ou perda
de utilidade por uso, ao da natureza ou obsolescncia. Amortizao a reduo do valor aplicado

416

na aquisio de direitos de propriedade e quaisquer outros, inclusive ativos intangveis, com

existncia ou exerccio de durao limitada, ou cujo objeto sejam bens de utilizao por prazo legal
ou contratualmente limitado. J a exausto a reduo do valor, decorrente da explorao, dos
recursos minerais, florestais e outros recursos naturais esgotveis.
Em decorrncia das mudanas na contabilidade do setor pblico com o objetivo de melhorar a
informao contbil, a Unio comeou a efetuar os lanamentos relativos depreciao do ativo
imobilizado a partir de 2010, conforme a macrofuno 02.03.30 do Manual Siafi, intitulada
Reavaliao, reduo a valor recupervel, depreciao, amortizao e exausto na administrao
direta da Unio, autarquias e fundaes. Por outro lado, os procedimentos relacionados
depreciao dos bens imveis s foram normatizados no final de 2014, com a publicao da Portaria
Conjunta STN/SPU 3/2014.
A tabela a seguir demonstra a variao ocorrida desde o perodo em que foi iniciada a
implantao do registro da depreciao de bens mveis no patrimnio da Unio, em 2010, at o incio
do registro da depreciao dos bens imveis, em 2014.
Registro do Imobilizado no Balano Patrimonial da Unio 2010 a 2014
R$ milhes

Imobilizado
Bens Mveis e Imveis
Depreciaes, Amortizaes e Exaustes
de Bens Mveis
Depreciaes e Amortizaes de Bens
Imveis

2014

2013

2012

2011

2010

748.672

661.797

536.184

302.720

260.447

761.336

676.794

542.600

307.526

263.545

-10.695

-15.006

-6.425

-4.815

-3.107

-1.978

Fonte: Siafi.

Aps recomendaes do TCU, em 2014 passou a ser feito o registro da depreciao dos bens
imveis da Unio. A SPU informou que, em razo da inexistncia de funcionalidades no Spiunet para
contabilizao da depreciao diretamente no sistema, o grupo de trabalho formado em conjunto com
a STN elaborou uma estimativa da depreciao acumulada at 2013 para os imveis cadastrados no
Spiunet, usando a metodologia definida na Portaria Conjunta STN/SPU 3/2014.
No entanto, informaes fornecidas pela SPU por meio do Ofcio 247/2015 mostraram que a
depreciao acumulada at 2013 dos bens imveis registrados no Spiunet, no obstante tenha sido
fundamentada na portaria citada, no reflete a realidade. Percebeu-se que a metodologia definida foi
aplicada de forma generalizada a todos os bens registrados no sistema, resultando, em muitos casos,
em valores irrisrios para a depreciao acumulada dos bens imveis. Isso sem mencionar o baixo
valor registrado de determinados imveis, j objeto de diversas auditorias e recomendaes do TCU.
Cabe ressaltar, tambm, que a depreciao registrada refere-se apenas aos bens imveis registrados
no Spiunet, sendo desconsiderados os demais bens.
De acordo com os dados apresentados, o valor de depreciao acumulada de bens imveis at
2013, contabilizado em 2014, corresponde a apenas 0,8% do valor total dos imveis registrados no
Spiunet, valor irrisrio considerando o histrico dos bens da Unio. Esses valores inadequados
refletem no total da depreciao demonstrado no Balano Geral da Unio, conforme a tabela a seguir.
Imobilizado e Depreciao 2014
R$ milhes

Itens do Ativo
Bens Imveis

2014
676.563

Itens do Ativo
Bens Mveis

2014
84.772

417

Itens do Ativo
Imobilizado

2014
748.672

Itens do Ativo

2014

Itens do Ativo

(-) Depreciao

(1.978)

(-) Depreciao

Valor lquido

674.585

% Depreciao/bens
imveis

0,29%

2014

Itens do Ativo

2014

(10.695)

(-) Depreciao

(12.673)

Valor lquido

74.077

Valor Lquido

735.999

% Depreciao/bens
mveis

12,62%

%
Depreciao/Imobilizado

1,69%

Fonte: Siafi.

Situando-se em menos de 2%, conforme demonstrado, verifica-se que na Unio o valor da

depreciao est muito aqum do esperado, quando comparado aos ndices de outros entes
governamentais, em que a depreciao chega a ser superior a 50% do valor do imobilizado.
Comparao da relao depreciao/imobilizado de governos
% Depreciao/Imobilizado

60
50
40
30
20
10
0
Srie1

Brasil

EUA

Unio Europia

Argentina

1,69

52,79

42,6

30,37

Fontes: (1) Balano Geral da Unio de 2014;

(2) 2014 Financial Report of the U.S. Government;
(3) Consolidated annual accounts of the European Union 2013;
(4) Estados Contables de la Administracin Central al 31/12/13 Argentina.

Comparando com o percentual de depreciao sobre o imobilizado total em outros pases,

verifica-se que ainda h muito o que avanar no Brasil em termos de evidenciao do patrimnio
pblico, no que se refere rubrica depreciao do imobilizado.
Diante do exposto, entende-se que, apesar de ter sido criado o normativo regulamentando os
procedimentos de depreciao dos bens imveis, os valores registrados so resultado de uma
aplicao generalizada da metodologia, sem levar em considerao as caractersticas de cada bem e,
por isso, no refletem o real valor depreciado.
Dessa forma, a falta de confiabilidade nos valores registrados de depreciao de bens mveis e
imveis da Unio compromete a avaliao do patrimnio da Unio, provocando distores no
Balano Patrimonial difceis de quantificar, alm de prejuzo no controle dos imveis pela
administrao pblica.
Ante o exposto, cabe a seguinte recomendao:

418

RECOMENDAO

Secretaria do Patrimnio da Unio que aprimore a metodologia de clculo e registro da

depreciao acumulada de bens mveis e imveis, de forma a melhor refletir a realidade
patrimonial dos bens da Unio.

5.3.1.9 Erro de evidenciao dos Ajustes de Exerccios Anteriores no Balano Patrimonial

De acordo com o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico, o Balano Patrimonial
evidencia, qualitativa e quantitativamente, a situao patrimonial da entidade pblica, por meio de
contas representativas do patrimnio pblico, alm das contas de compensao. Nesse sentido, esse
demonstrativo deve evidenciar a verdadeira situao do patrimnio em 31 de dezembro.
Embora seja apenas de carter orientador, a Instruo de Procedimentos Contbeis 3, publicada
pela STN, dispe que, caso haja saldo na conta Ajuste de Exerccios Anteriores ao final de um
exerccio, a mesma no encerrada, pois seu saldo ser evidenciado no Balano Patrimonial. Porm,
quando da abertura do exerccio seguinte, esse valor deve ser transferido para a conta Supervit ou
Dficits de Exerccios Anteriores.
No Balano Patrimonial de 2014, a conta Ajustes Patrimoniais de Exerccios Anteriores, do
Patrimnio Lquido, foi apresentada com valor zerado, embora tenha recebido registro ao longo do
ano no montante aproximado de R$ 1,3 trilho, grande parte referente ao registro do Passivo Atuarial
do Regime Prprio de Previdncia dos Servidores Civis.
Em resposta ao Ofcio de Requisio 7-83/2015-TCU/Semag, a STN informou que no h
tratamento especfico para a conta Ajuste de Exerccios Anteriores no Mcasp ou nas normas
CPC/IFRS. Assim, de acordo com o gestor, em funo da ausncia de norma de observao
obrigatria ou norma assemelhada para uso por analogia, a Unio definiu como prtica contbil o uso
transitrio da conta 2.4.6.2.0.00.00 (ajustes Patrimoniais de Exerccios Anteriores), sendo o seu saldo
transferido, no caso de unidades da administrao direta, para a conta 2.4.1.1.0.00.00 Patrimnio,
no momento do encerramento do exerccio.
Assim, a STN optou por, no encerramento do exerccio, zerar a conta Ajuste de Exerccios
Anteriores contra a conta Patrimnio, de forma que os valores registrados ao longo do exerccio no
foram evidenciados no balano patrimonial. Essa falta de evidenciao deveu-se a uma rotina
automtica de encerramento de exerccio realizada pelo Siafi.
O encerramento da conta de Ajustes Patrimoniais de Exerccios Anteriores provocou a no
evidenciao dessa conta no Balano Patrimonial de 2014, no montante de R$ 1,3 trilho, ao passo
que a totalidade dos valores foram evidenciados na conta de Patrimnio Social/Capital Social.
Ante o exposto, cabe a seguinte recomendao:

RECOMENDAO

Secretaria do Tesouro Nacional que evidencie no Balano Patrimonial os valores referentes

aos ajustes de exerccios anteriores ocorridos ao longo do perodo de referncia das
demonstraes contbeis, indicando em notas explicativas a sua natureza.

5.3.1.10 Falha na consolidao do Balano Patrimonial da Unio

O art. 50 da LRF, que trata de disposies a serem observadas na escriturao das contas
pblicas, determina, no 1, que sero excludas as operaes intragovernamentais, no caso das
419

demonstraes conjuntas, e, no 2, que a edio de normas gerais para consolidao das contas
pblicas caber ao rgo central de contabilidade da Unio, enquanto no implantado o conselho de
que trata o art. 67 da mesma lei.
Segundo a Parte V do Mcasp, a consolidao o processo que ocorre pela soma ou agregao
de saldos ou grupos de contas, excludas as transaes entre entidades includas na consolidao,
formando uma unidade contbil consolidada. Dessa forma, busca-se evitar a dupla contagem de
transaes ou saldos entre unidades, aumentando, assim, a utilidade dos dados consolidados.
Alm disso, o Manual da STN aborda que a consolidao pode ser elaborada em diferentes
nveis, a saber: a) intragovernamental (abrangendo cada ente da federao) e b) intergovernamental
(Contas Nacionais). Tambm informa que, segundo a doutrina, nas demonstraes consolidadas
devem ser excludos, entre outros itens, as transaes e saldos recprocos entre entidades.
Na PCPR 2014 registrou-se que, na consolidao das demonstraes contbeis, alguns saldos
das operaes intragovernamentais, ou seja, operaes realizadas dentro de um mesmo ente da
federao, so excludos por meio de regras cadastradas no Siafi. Esse procedimento permite a
eliminao das movimentaes ocorridas entre os rgos e entidades pertencentes ao mesmo ente, de
maneira que, na consolidao, as informaes sejam apresentadas sem duplicidade de valores,
permitindo que o efeito nas demonstraes seja apenas pelo saldo lquido.
No caso do Balano Patrimonial da Unio, foi observado, no detalhamento da conta contbil
1.2.2.3.1.00.00 Emprstimos Concedidos, do Ativo No Financeiro, o saldo de R$ 33.871 milhes
referente ao INSS. Em contrapartida, na conta 2.2.2.1.0.00.00 Operaes de Crdito - Interna, do
Passivo No Financeiro, h o saldo correspondente (R$ 33.860 milhes) vinculado ao INSS. Ou seja,
no houve a excluso do saldo recproco entre rgo e entidade da Unio, no caso a Cofis/STN
(UG/Gesto 170705/00001) e a Coordenao Geral de Oramento, Finanas e Contabilidade
CGFOC/INSS (UG/Gesto: 510001/57202). Essa situao gerou superavaliao do Ativo No
Financeiro e do Passivo No Financeiro em quase R$ 34 bilhes.
Isso no traria, por si s, impacto materialmente relevante na situao lquida da Unio, visto
que o valor praticamente o mesmo nos dois lados do Balano. Ocorre que o valor foi objeto de
retificao do lado do Ativo, pois foi considerado no clculo da Proviso para Perdas de Emprstimos
e Financiamentos (conta contbil 1.2.2.3.9.00.00), segundo informaes prestadas pela Cofis por
meio do Ofcio 98/2015/Coger/STN.
Instada a apresentar a metodologia utilizada para o clculo dessa proviso, a Cofis informou
que consiste em projetar, para cada haver financeiro no trmino do perodo, um porcentual de
inadimplemento obtido pelo histrico de fluxos previstos e inadimplidos dos ltimos trs exerccios.
Assim, a proviso de cada haver obtida multiplicando-se seu saldo pelo porcentual calculado. No
caso de haveres com fluxo de recebimentos todo vencido, considerado um provisionamento de
100% do saldo devedor em aberto.
Sobre esses haveres, a Cofis destacou os contratos constantes da tabela a seguir, que esto com
prazo vencido e falta de pagamento h mais de doze meses:
Emprstimos vencidos e sem pagamento a mais de doze meses
R$ milhes

Detalhamento da Conta
12231.00.00 Emprstimos
Concedidos
PF1705314 - INSS - Recebimentos

Saldo em
31/12/2014

Data da
Celebrao do
Contrato

Breve Assunto

33.871

4/12/1997

Concesso de crdito ao INSS no valor

de R$ 6 bilhes mediante emisso de
LFTs. Vencido desde 2009.

420

Detalhamento da Conta
12231.00.00 Emprstimos
Concedidos
PF1705450 - Banco do Brasil S/A INSS CT NR 054/PG

Saldo em
31/12/2014

Data da
Celebrao do
Contrato

23.984

28/12/2001

510001 - Coord.Geral de Oramento,

Finanas e Contabilidade

4.130

20/12/2004

Total

61.985

Breve Assunto
Pagamento de dvida do INSS junto ao
Banco do Brasil. Vencido desde 2002.
Compromisso de efetuar pagamentos
de valores devidos pelo INSS junto a
rede bancria. Vencido desde 2009.

Fontes: Siafi e Cofis/STN.

Como se pode notar, o saldo recproco que no foi excludo para fins da consolidao do
Balano Patrimonial da Unio, ao ser retificado do lado do Ativo, gerou distoro no Passivo, e por
conseguinte, na situao lquida da Unio, em quase R$ 34 bilhes. Os outros dois saldos no foram
identificados entre as contas do Passivo no Siafi.
Sobre a presente constatao, a STN esclareceu que, at 2014, a eliminao das operaes
intragovernamentais com vistas consolidao das demonstraes contbeis, no mbito dos
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, no era possvel para todos os casos, pois as regras
cadastradas no Siafi somente permitiam o cadastro em nvel de conta contbil. O ativo e o passivo
aqui mencionados eram controlados em nvel de conta corrente, o que, segundo a STN, no
possibilitava a consolidao de forma correta.
Ainda, para a STN, a questo estar solucionada com a implantao do novo plano de contas,
tendo em vista a criao de mecanismos mais precisos de consolidao. Ademais, a 6 edio do
Mcasp j traria mecanismo especfico para as contas de natureza patrimonial, havendo, no entanto, a
necessidade de incluir, em 2015, orientaes adicionais sobre a consolidao de saldos recprocos
entre rgos e entidades no Manual Siafi.
Diante do exposto, cabe apontar a falha e, para evitar situaes semelhantes relatada,
recomendar STN, nos seguintes termos:

RECOMENDAO

Secretaria do Tesouro Nacional que aprimore as regras de consolidao do Balano Geral da

Unio no Siafi, bem como as orientaes a respeito, de modo a identificar e excluir transaes
e saldos recprocos relevantes entre os rgos e entidades pertencentes Unio.

5.3.1.11 Reincidncia de falha na divulgao de transaes com partes relacionadas

Conforme apontado no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo de 2012 e
segundo as Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico Ipsas 20
Divulgao sobre partes relacionadas , as partes so consideradas relacionadas quando uma delas
tem o poder de controlar a outra ou de exercer influncia significativa sobre essa no que tange a
decises financeiras e operacionais. As operaes entre tais entidades que envolvam transferncia de
recursos ou obrigaes so consideradas transaes entre partes relacionadas.
A divulgao de tais transaes exigida pela referida norma tanto para fins de accountability
(prestao de contas, transparncia e responsabilizao nas aes de gesto), quanto para possibilitar
uma melhor compreenso da magnitude, das caractersticas e dos efeitos dessas transaes sobre a
situao financeira e patrimonial e sobre os resultados da entidade.
Diante da ausncia de divulgao dessas informaes nas notas explicativas ao BGU de 2012,
foi recomendado STN incluir em notas as seguintes informaes: a natureza dos relacionamentos

421

com partes relacionadas; os tipos de transaes ocorridos no exerccio com essas entidades; bem
como os elementos necessrios para esclarecer a significncia dessas transaes para suas operaes
e permitir, suficientemente, que as demonstraes contbeis forneam informaes relevantes e
confiveis para o processo de deciso e para fins de prestao de contas.
Em anlise ao cumprimento dessa recomendao no BGU de 2013, foi apontado, nas Contas
do Governo de 2013, que, embora a nota explicativa 6, referente aos crditos de gerenciamento de
fundos e operaes fiscais, trouxesse informaes com natureza de transao entre partes, tipo de
transaes ocorridas (emprstimos e financiamentos) e o valor de cada transao, no foram
apresentados os valores dos ativos e dos passivos das empresas estatais com o governo federal. Por
conseguinte, foi recomendado STN que adequasse as notas explicativas sobre transaes com partes
relacionadas aos padres e boas prticas internacionais, inclusive quanto denominao e numerao,
de modo a facilitar a identificao e a compreenso pelos usurios do Balano Geral da Unio.
Da anlise das notas explicativas ao BGU de 2014, constata-se o no atendimento da referida
recomendao, haja vista no ter sido feita qualquer alterao em relao ao exerccio anterior no que
tange evidenciao de transaes da Unio com suas partes relacionadas. Em que pese a
apresentao de informaes com natureza de divulgao sobre partes relacionadas, no so
observados os requisitos mnimos fixados normativamente (Ipsas 20).
Nesse sentido, a STN informou, por meio do Ofcio 127/2015/Coger/STN, que realizar estudos
com vistas adequao das notas explicativas integrantes do BGU referida norma. A evidenciao
adequada das transaes da Unio com suas partes relacionadas fornecer aos usurios do BGU
informaes relevantes para o processo de tomada de deciso e para fins de prestao de contas.
Desse modo, faz-se necessrio reiterar a seguinte recomendao:

RECOMENDAO

Secretaria do Tesouro Nacional que evidencie, em tpico individualizado das notas

explicativas, as transaes da Unio com suas partes relacionadas, com a observncia das
normas contbeis aplicveis matria, fazendo constar, no mnimo: a evidenciao das
principais partes relacionadas, com a descrio da natureza do relacionamento; as transaes
relevantes ordinrias e extraordinrias ocorridas no exerccio, incluindo os principais termos e
as receitas e despesas decorrentes de tais transaes; os ativos e passivos da Unio com suas
partes relacionadas ao trmino do exerccio; e a remunerao agregada do pessoal-chave da
administrao.

5.3.1.12 Insuficincia da evidenciao contbil das renncias de receitas

Consoante a Constituio Federal de 1988, art. 165, 6, a renncia de receita consiste em
isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia. J
a Lei de Responsabilidade Fiscal informa que a renncia de receita compreende anistia, remisso,
subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de alquota ou
modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies, e
outros benefcios que correspondem a tratamento diferenciado.
Nos Relatrios e Pareceres Prvios das Contas do Governo da Repblica de 2011, 2012 e 2013,
esta Corte apontou a insuficincia de evidenciao contbil das renncias de receitas no Balano
Geral da Unio. Tal apontamento teve como fundamentao o inciso VII do art. 15 da Lei 10.180/2001
e o inciso VIII do art. 3 do Decreto 6.976/2009, que determinam que o Sistema de Contabilidade
Federal deve evidenciar as renncias de receitas dos rgos e entidades federais.
422

Para o exerccio de 2014, percebe-se uma evoluo na evidenciao dessas renncias na

Prestao de Contas da Presidncia da Repblica. Mantiveram-se os registros dos chamados
Incentivos Fiscais (conta de deduo da receita 4.9.1.0.0.00.00) e as subvenes econmicas (conta
de despesa 3.3.3.9.0.45.00), que alcanaram os montantes de R$ 6,7 milhes e R$ 27.466 milhes,
respectivamente, e foram includas informaes sobre os gastos tributrios, alterao de alquotas e
modificao de base tributria (quando a base de clculo varia de acordo com a operao), produzidas
pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, no item 5.2.5.4 da PCPR 2014. Restou, no entanto,
evidenciar contabilmente os benefcios creditcios que constam de demonstrativo elaborado pela
Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF).
As justificativas para a no evidenciao desses benefcios creditcios no BGU de 2014
apresentada na Nota Tcnica 4/2013-Cconf/Sucon/STN/MF-DF e est baseada em dois aspectos. O
primeiro, relativo publicidade dessa informao, esclarece que os benefcios creditcios j esto
evidenciados no demonstrativo publicado pela SPE, alm do demonstrativo da estimativa e
compensao das renncias de receitas em anexo LDO e dos demonstrativos das informaes
complementares e de medidas de compensao em anexo ao PLOA. E o segundo diz respeito forma
de obteno dos valores dos benefcios creditcios, que resultam da utilizao do conceito econmico
de custo de oportunidade, normalmente no associado informao contbil.
O contraponto a essas justificativas est no contedo das normas: Lei 10.180/2001 e ResoluoCFC 1.133/2008. De acordo com o inciso VII do art. 15 da Lei 10.180/2001, o Sistema de
Contabilidade Federal deve evidenciar as renncias de receitas dos rgos e entidades federais, ou
seja, sua evidenciao deve se dar tambm contabilmente, por meio dos demonstrativos contbeis, e
no impeditivo a isso o fato de as renncias de receitas estarem sendo evidenciadas em documentos
diversos, em cumprimento a normas oramentrias e fiscais.
Consoante a NBC T 16.6 Demonstraes Contbeis, aprovada pela Resoluo-CFC
1.133/2008, so demonstraes contbeis, entre outras, as notas explicativas , cujas informaes
devem ser relevantes, complementares ou suplementares quelas no suficientemente evidenciadas
ou no constantes nas demonstraes contbeis, incluindo informaes de naturezas patrimonial,
oramentria, econmica, financeira, legal, fsica, social e de desempenho. Isto , o fato de o
Demonstrativo de Benefcios Financeiros e Creditcios ser elaborado com base em conceitos
econmicos no impede que seja evidenciado em notas explicativas no BGU.
Ao avaliar este tpico, a STN, por meio do Ofcio 127/2015/Coger/STN, manifestou
concordncia com as argumentaes apresentadas, mas sugeriu, por motivo de viabilidade tcnica,
que se faam constar como nota explicativa as informaes encaminhadas por ocasio do envio do
Projeto de Lei Oramentria Anual, quais sejam, as estimativas para os subsdios creditcios e
financeiros para o ano em curso e para os dois subsequentes.
Diante do exposto, entende-se pertinente realizar a seguinte recomendao:

RECOMENDAO

Secretaria do Tesouro Nacional que faa constar nas Notas Explicativas do Balano Geral da
Unio informaes referentes renncia de receitas financeiras e creditcias, em cumprimento
ao disposto no inciso VII do art. 15 da Lei 10.180/2001 e no inciso VIII do art. 3 do Decreto
6.976/2009.

423

5.4 Assuntos que merecem nfase

5.4.1 Contabilizao das provises matemticas previdencirias dos servidores civis da
Unio
O regime de previdncia dos servidores civis est previsto no art. 40 da Constituio Federal,
o qual assegura previdncia de carter contributivo e solidrio, mediante contribuio do respectivo
ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critrios que preservem
o equilbrio financeiro e atuarial.
Alm da Constituio Federal, as Leis 8.112/1990, 9.717/1998, 10.887/2004 contm
dispositivos que tratam da previdncia dos servidores pblicos civis da Unio, sendo que, desses
normativos legais, o que traz impacto direto sobre as contas do Regime Prprio de Previdncia dos
Servidores Civis da Unio a Lei 9.717/1998. O art. 1 determina que os regimes prprios de
previdncia, inclusive o da Unio, devero ser organizados com base em normas gerais de
contabilidade e aturia, de modo a garantir o seu equilbrio financeiro e atuarial.
J no campo das leis complementares, destaca-se a Lei Complementar 101/2000, a qual
determina, em seu art. 4, 2, inciso IV, alnea a, que os projetos de lei de diretrizes oramentrias
devero conter avaliao atuarial dos regimes de previdncia dos servidores. Ainda na LRF, o art. 53,
1, inciso II, obriga a publicao das respectivas projees atuariais no Relatrio Resumido da
Execuo Oramentria do ltimo bimestre de cada ano.
Essa avaliao atuarial representa o clculo das obrigaes e direitos previdencirios,
gerenciados pela Unio ao longo das prximas dcadas, para com servidores pblicos federais,
titulares de cargos efetivos civis, demonstrando-se os fluxos monetrios de receitas de contribuio e
despesas com pagamento de benefcios. A avaliao resulta em um instrumento gerencial de anlise
dos fluxos financeiros futuros esperados com a previdncia dos servidores pblicos da Unio.
As informaes utilizadas na avaliao atuarial so de trs naturezas: funcional (rgo ao qual
o servidor vinculado, data de posse, data do ltimo cargo e outros); financeira (remunerao e
contribuio); e pessoal (composio familiar, data de nascimento etc.). Para a realizao das
projees, so utilizadas as seguintes variveis e hipteses: tbuas biomtricas (sobrevivncia de
vlidos e invlidos; mortalidade de invlidos; entrada em invalidez; auxlio-doena e salriomaternidade); crescimento salarial; taxa de inflao futura; reposio ou no de servidores; alquotas
de contribuio; famlia-padro; idade de entrada no mercado de trabalho; taxa de rotatividade; taxa
de juros; regras de elegibilidade; regime financeiro e mtodo de custeio.
Agrega-se avaliao atuarial, que compe o projeto de lei de diretrizes oramentrias em cada
ano, o balano atuarial das receitas e despesas futuras. Esse balano consiste no cotejamento entre as
receitas e despesas previdencirias futuras, trazidas a valor presente mediante desconto por uma taxa
de juros pr-determinada. O resultado apresentado no balano atuarial demonstra a existncia ou no
de dficit/supervit no regime previdencirio.
De acordo com levantamento nos projetos de LDO, em 2005, o valor do dficit atuarial dos
servidores civis da Unio foi estimado em R$ 357,4 bilhes. Nova estimativa, realizada em 2014,
indicou que esse valor atingiu o montante R$ 1,2 trilho, conforme grfico e tabela a seguir:

424

Evoluo do passivo atuarial do RPPS de servidores civis federais 2005 a 2014

R$

Dficit Atuarial
1.400.000.000.000,00
1.200.000.000.000,00
1.000.000.000.000,00
800.000.000.000,00
600.000.000.000,00
400.000.000.000,00
200.000.000.000,00
0,00

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fonte: Projetos de leis de diretrizes oramentrias da Unio.

Balano Atuarial do RPPS dos servidores pblicos civis da Unio em 31/12/2014

R$ bilhes

Ativo
Valor Presente Atuarial das Contribuies
Sobre salrios
Sobre benefcios

Passivo
396,1 Valor Presente Atuarial dos Benefcios Concedidos

602,2

364,0
32,1

Dficit Atuarial

1.208,4 Valor Presente Atuarial dos Benefcios a Conceder

1.002,3

Total

1.604,5 Total

1.604,5

Fonte: Relatrio da Avaliao Atuarial do RPPS da Unio para a data-base 31/12/2014.

Nos ltimos Relatrios sobre as Contas do Governo da Repblica, tem sido recomendada ao
governo federal a contabilizao das provises matemticas previdencirias do RPPS-Civis nas
demonstraes contbeis da Unio, conforme o valor apurado no balano atuarial. Em cumprimento
recomendao das Contas do Governo de 2013, a STN criou uma unidade gestora para abrigar os
registros do passivo atuarial. Segundo a STN, no foi possvel segregar os clculos atuariais
individuais por rgo gestor dos inativos da Unio. O lanamento foi feito na UG STN-RPPS-Atuarial
(cdigo no Siafi 170579), por meio da 2014NL000001, no valor de R$ 1.208.428.653.500,77 (posio
do clculo em 31/12/2014). Ainda segundo a STN (PCPR 2014, Parte V, p. 641):
o mrito das demais medidas relativas ao RPPS (como estruturao de Unidade Gestora), ainda esto sendo
estudadas e amadurecidas. O MPS est efetuando os clculos atuariais do Regime Prprio a partir das
informaes encaminhadas pelo MPOG e demais poderes. Em relao s chamadas providncias
estruturantes relativas ao RPPS, estas continuaro a ser discutido, com vistas ao amadurecimento de
possveis encaminhamentos de Projeto Lei ao Congresso Nacional.

Portanto, considerando que houve a contabilizao das provises matemticas previdencirias

dos servidores civis da Unio, conclui-se que no h necessidade de nova recomendao aos rgos
interessados na matria, em especial, Casa Civil da Presidncia da Repblica e Ministrios da
Fazenda e da Previdncia Social.

5.4.2. Perda de R$ 14,8 bilhes na participao societria da Unio junto Petrobras

As participaes societrias da Unio em entidades sob seu controle, tais como Banco do Brasil,
Caixa, BNDES, Petrobras e Eletrobras, devem ser avaliadas pelo mtodo da equivalncia patrimonial.
De acordo com tal mtodo, o valor do investimento, inicialmente registrado a preo de custo,
aumentado ou diminudo mediante a aplicao do percentual de participao sobre o patrimnio

425

lquido da investida, deduzidos os resultados no realizados de operaes intercompanhias e os

adiantamentos para aumento de capital.
Conforme evidenciado nas notas explicativas ao BGU de 2014, no caso especfico da Petrobras,
o clculo do valor da participao societria foi efetuado com base nos demonstrativos da entidade
referentes ao primeiro semestre de 2014, por serem os ltimos disponveis submetidos auditoria
independente, poca da elaborao do BGU.
As demonstraes contbeis da entidade referentes aos terceiro e quarto trimestres de 2014,
respectivamente revisadas e auditadas pela auditoria independente, foram divulgadas apenas em
22/4/2015, em decorrncia dos efeitos da denominada Operao Lava Jato, investigao conduzida
pela Polcia Federal sobre denncias de atos ilcitos praticados por empresas fornecedoras, agentes
polticos e funcionrios da Petrobras, dentre outros.
Do produto entre o valor ento divulgado do patrimnio lquido da Petrobras em 31/12/2014,
R$ 310,722 bilhes, e o percentual de participao da Unio junto quela entidade, 28,674%, obtevese o valor da respectiva equivalncia patrimonial ao trmino do exerccio, correspondente a R$ 89,098
bilhes.
A variao entre esse valor e aquele contabilizado no BGU de 2014, de R$ 103,871 bilhes,
apurado com base no balano patrimonial da Petrobras de 30/6/2014, que apresentava um patrimnio
lquido de R$ 362,240 bilhes, evidencia uma perda de equivalncia patrimonial no montante de R$
14,772 bilhes para a Unio. Embora essa perda deva ser atribuda ao exerccio de 2014, as
demonstraes contbeis integrantes das presentes Contas de Governo no contemplam tal valor, haja
vista a divulgao apenas a posteriori das informaes necessrias sua apurao.
Desse modo, necessrio destacar a importncia de que os usurios das informaes constantes
do BGU de 2014 atentem para os reflexos da referida perda de equivalncia patrimonial sobre as
demonstraes contbeis divulgadas, especialmente no que se refere ao seu impacto diminutivo sobre
as rubricas participao societria e resultado da equivalncia patrimonial, integrantes,
respectivamente, do Balano Patrimonial e da Demonstrao das Variaes Patrimoniais.

5.4.3. Ordens bancrias emitidas em dezembro para saque em janeiro

As disponibilidades de caixa da Unio, depositadas no Banco Central do Brasil, conforme
estabelecido pelo art. 164, 3, da Constituio Federal, so movimentadas sob os mecanismos da
Conta nica do Tesouro Nacional (art. 1 da Medida Provisria 2.170/2001). Dessa forma, os recursos
da Conta nica que compem o ativo financeiro do Balano Patrimonial da Unio so mantidos no
Bacen, representando uma obrigao deste perante o Tesouro Nacional. Alm disso, cabe STN,
como rgo central do Sistema de Contabilidade Federal, promover a conciliao da Conta nica
com as disponibilidades no Bacen (art. 7, inciso VIII, do Decreto 6.976/2009).
A conciliao referente 31/12/2014 constou entre as notas explicativas do Balano Patrimonial
(Nota 1 Ativo Financeiro Disponvel). Comparativamente aos dados divulgados pelo Bacen, a
STN esclarece que houve diferena somente em relao ao saldo de um dos itens que compem a
Conta nica. Tal informao foi confirmada pelo Bacen, conforme a tabela a seguir.
Divergncia em saldos da Conta nica em 31/12/2014
R$ milhes

Tesouro Nacional (A)

Bacen (B)

Divergncia (A-B)

1 - Tesouro Nacional

Composio da Conta nica

381.063

407.083

(26.019)

2 Fundo do RGPS

3.190

3.190

195.648

195.648

3 - Recursos da Dvida Pblica

426

Composio da Conta nica

Tesouro Nacional (A)

Bacen (B)

Divergncia (A-B)

579.901

605.921

(26.019)

Total
Fontes: STN e Bacen.

Na mencionada nota explicativa, a STN justifica a divergncia entre os saldos em funo: a) da

contabilizao no Siafi de ordens bancrias (OBs) para pagamento no dia til seguinte (R$ 22.782
milhes), cuja baixa efetiva na Conta nica no Bacen ocorreu somente em 2015; e b) da existncia,
tambm na Conta nica no Bacen, de valores no pertencentes aos Oramentos Fiscal e da
Seguridade Social (R$ 3.237 milhes). Esses valores so recursos de entidades e fundos no
pertencentes aos OFSS, que foram aplicados na Conta nica, dos quais quase a totalidade se refere
Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), R$ 3.127 milhes.
Sobre as ordens bancrias, para alguns tipos de OBs o dia da contabilizao no Siafi e o da
baixa nas disponibilidades financeiras no Bacen so diferentes. Nesse caso, o saque da Conta nica
no Bacen ocorre no dia til seguinte ao da emisso da OB no Siafi (regra de saque D+1). A tabela
seguinte detalha, por tipo de OB, aquelas que deram sada no Bacen em 2/1/2015, para 99,8% do
valor total de OBs.
Ordens bancrias emitidas em dezembro/2014 e sacadas em janeiro/2015
R$ milhes

Tipo de
OB
11
12
13

Descrio

Quantidade

Valor total

OBC para terceiros em

outros bancos
OBC para terceiros no
mesmo banco
OBB para mesmo banco/
agncia
OBR rede bancria
OB pagamento pessoal

45.840

2.382

Datas de
emisso
30 e 31

75.993

2.806

30 e 31

D+1

16.227

3.281

30 e 31

D+1

49
2.813
140.992
141.419

2.402
11.872
22.743
22.782

31
31

D+1
D+1

53
58
Total
Total geral de OBs

Regra de saque
Conta nica
D+1

Fonte: Siafi e Manual Simplificado de Ordem Bancria (verso: abril/2012)

No caso do dia 30, em princpio, pela regra de saque, as OBs D+1 deveriam ter ocasionado a
baixa nas disponibilidades no Bacen ainda em 2014. No entanto, o arquivo dessas OBs, juntamente
com o daquelas emitidas no dia 31, foi enviado ao Banco do Brasil somente em 31/12/2014, conforme
procedimento-padro estabelecido pela STN e acertado com o Serpro para o encerramento do
exerccio.
A evoluo do valor total de ordens bancrias emitidas nos ltimos dias de dezembro, mas
sacadas somente em janeiro, em comparao ao saldo da Conta nica em dezembro, nos ltimos sete
exerccios, ilustrada a seguir.
Ordens bancrias emitidas em dezembro e sacadas em janeiro 2008 a 2014
R$ milhes

Data
31/12/2008
31/12/2009
31/12/2010
31/12/2011
31/12/2012
31/12/2013
31/12/2014

Saldo da Conta nica

(A)
245.364
394.426
388.374
457.793
595.587
623.599
579.901

Valor total de OBs emitidas em

dez e sacadas em jan (B)
9.834
11.906
16.645
18.333
22.789
28.809
22.782

Fonte: Siafi.

427

% de OBs em relao
Conta nica (B/A)
4,01%
3,02%
4,29%
4,00%
3,83%
4,62%
3,93%

Nota-se que, embora tenha ocorrido um decrscimo no valor total de OBs emitidas em
31/12/2014, em comparao a 2013, o valor continua materialmente relevante e o percentual, em
relao ao saldo da Conta nica, mantm-se no patamar observado desde 2008 (em torno de 4%).
Dessa forma, na transio dos exerccios, esse mecanismo de pagamento das OBs D+1 continua
contribuindo significativamente para a divergncia entre o saldo das disponibilidades de caixa
registradas na Conta nica do Tesouro Nacional e o saldo do passivo no Bacen.
Instada a apresentar comentrios acerca deste tpico, a STN destacou os fatores que contribuem
para a maior liberao de recursos ao final de cada ms e, em especial, ao final do ano: a) volume
considervel da arrecadao de recursos efetivado no final dos meses; b) presso adicional pela
liberao de recursos no final do exerccio, decorrente da abertura de crditos adicionais em
dezembro; c) grande volume de liberaes de despesas obrigatrias (pessoal, transferncias
constitucionais e benefcios previdencirios) nos ltimos dias de cada ms; e d) data limite para
emisso de empenhos em dezembro, que acarreta concentrao de pagamentos para o final desse ms.
Especificamente sobre o montante de OBs emitidas em dezembro de 2014 e sacadas em janeiro
de 2015, a STN ressaltou que: a) R$ 11,9 bilhes corresponderam a ordens bancrias para pagamento
de pessoal, tendo em vista que a maior parte dos servidores federais recebe no primeiro dia til do
ms subsequente; b) R$ 4,5 bilhes se referem ao pagamento de despesas discricionrias, em que
houve reduo de 45% em relao ao montante pago no ltimo dia de 2013; e c) R$ 2,0 bilhes se
relacionam a despesas do Programa de Acelerao do Crescimento, que tambm sofreram uma
diminuio de 21% quando comparadas ao ltimo dia de 2013.
Para a STN, o fato de o impacto das ordens bancrias emitidas nos ltimos dias do ano ocorrer
no ano seguinte decorre da prpria natureza ou sazonalidade da execuo oramentria e financeira.
Nas palavras da Secretaria, esse fenmeno ocorre todos os anos, ou seja, as ordens bancrias emitidas
nos ltimos dias de 2013 impactaram a apurao do Resultado Primrio de 2014.
Ainda que as observaes da STN sejam pertinentes, o efeito financeiro intertemporal dessas
ordens bancrias no se d exatamente na mesma proporo ao longo dos exerccios, o que pode
ocasionar superavaliao do resultado primrio do governo federal. Por conta disso, cabe, chamar a
ateno do usurio da informao do BGU sobre o fato de que o montante de ordens bancrias
emitidas em dezembro 2014, mas sacadas somente em janeiro 2015 deixou de ser computado nos
indicadores fiscais de 2014.

5.4.4. Falta de transparncia sobre a possibilidade de dispensa de recolhimento de

dividendos da Caixa
As deficincias na divulgao das polticas de dividendos das principais participaes
societrias do governo federal foram objeto de nfase no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas
do Governo de 2013.
Na oportunidade, recomendou-se Caixa e ao BNDES que ampliassem a transparncia de suas
respectivas polticas de dividendos, de modo a permitir a avaliao externa da capacidade econmicofinanceira das instituies financeiras federais. Ademais, recomendou-se STN que inclusse, em
notas explicativas sobre as receitas de dividendos arrecadadas pela Unio, elementos mnimos sobre
a poltica de dividendos das principais participaes societrias do governo federal, bem como o
histrico de arrecadao desse tipo de receita em relao ao resultado primrio do exerccio a que se
referem as demonstraes contbeis e dos quatro exerccios anteriores.

428

Da anlise das providncias adotadas diante dessas recomendaes, contata-se que permanece
pendente de atendimento a referente transparncia da poltica de dividendos da Caixa, sobre a qual
h uma particularidade que merece destaque, conforme descrito a seguir.
De acordo com o art. 3 da Lei 12.868/2013, a Unio pode dispensar a Caixa do recolhimento
de parte dos dividendos e dos juros sobre capital prprio que lhe seriam devidos, em montante
definido pelo ministro da Fazenda, referentes aos exerccios de 2013 e subsequentes, enquanto
durarem as operaes realizadas pelo Programa Minha Casa Minha Vida, para fins de cobertura do
risco de crdito e dos custos operacionais dos financiamentos de bens de consumo durveis destinados
s pessoas fsicas do referido Programa.
Esse dispositivo foi regulamentado pela Resoluo-Bacen 4.393/2014, segundo a qual a Caixa
dever encaminhar ao Ministro de Estado da Fazenda, ao final de cada exerccio, juntamente com a
proposta de destinao do lucro do exerccio, informao sobre os valores referentes cobertura do
risco de crdito e aos custos operacionais das operaes de financiamento de bens de consumo
durveis destinadas s pessoas fsicas do Programa Minha Casa Minha Vida.
De acordo com a proposta de distribuio dos resultados de 2014 da Caixa, aprovada pelo
Conselho de Administrao e pelo Conselho Fiscal, h a previso de destinao de R$ 534 milhes
ao Programa Minha Casa Melhor.
Acerca do assunto, a STN informou que a previso normativa mencionada no causou qualquer
impacto na arrecadao de dividendos em 2014 e, at meados de abril de 2015, a proposta de
destinao de resultado de 2014 da Caixa ainda no havia sido submetida quele Ministrio, motivo
pelo qual no houve meno sobre o assunto em notas explicativas. Adicionalmente, comprometeuse a divulgar nos prximos BGUs os valores que eventualmente venham a ser dispensados em razo
da referida disposio normativa.
Em que pesem tais informaes, tendo em vista a atipicidade dessa natureza de destinao de
resultados e a relevncia social de sua divulgao, espera-se, por meio das recomendaes a seguir,
que haja transparncia acerca no s dos valores que efetivamente venham a ser dispensados, como
tambm da possibilidade em si de dispensa de recolhimento de dividendos.
RECOMENDAES

Secretaria do Tesouro Nacional que evidencie, nas notas explicativas relativas s receitas de
dividendos da Unio, a hiptese de dispensa do recolhimento de dividendos da Caixa devidos
Unio, utilizado para cobertura do risco de crdito e dos custos operacionais das operaes
de financiamento no mbito do Programa Minha Casa Melhor, prevista no art. 3 da Lei
12.868/2013, bem como informaes sobre os valores efetivamente dispensados;

Caixa Econmica Federal que inclua, no documento de formalizao da poltica de

distribuio de resultados da instituio, informaes sobre a hiptese de dispensa de
recolhimento de dividendos da entidade em favor do Programa Minha Casa Melhor, prevista
no art. 3 da Lei 12.868/2013.

5.4.5. Obrigaes registradas no passivo financeiro em razo de insuficincia de crditos

oramentrios
O art. 35 da Lei 4.320/1964 dispe que pertencem ao exerccio financeiro as receitas nele
arrecadadas e as despesas nele legalmente empenhadas. O art. 50, inciso II, da LRF dispe que, alm
de obedecer s normas de contabilidade pblica, as despesas e a assuno de compromissos sero
429

registrados segundo o regime de competncia, apurando-se, em carter complementar, o resultado

dos fluxos financeiros pelo regime de caixa.
A auditoria do BGU do exerccio de 2014 identificou o valor de R$ 1.061.582.382,53 inscrito
em uma conta contbil do passivo do Fundo do Regime Geral de Previdncia Social (FRGPS)
denominada Benefcios Previdencirios por Insuficincia de Crditos Oramentrios. O citado
valor refere-se a despesas com benefcios previdencirios da folha de pagamento de dezembro de
2014. O procedimento normal para apropriao dessas despesas seria o empenho, a liquidao e a
inscrio em restos a pagar, processados ou no processados. Entretanto, a contabilizao ocorreu
diferente do padro e gerou uma obrigao no passivo do FRGPS sem que houvesse o trnsito pelo
oramento da Unio.
O contador do INSS, responsvel pela contabilizao e pagamento dos benefcios
previdencirios, formalizou uma ressalva na Declarao Anual do Contador, informando a situao e
apresentando as justificativas que suportaram a deciso de empenhar e pagar despesas do exerccio
de 2014 com o oramento de 2015.
Cabe salientar que os motivos para a deciso de pagar despesas do ano anterior no ano corrente
se deram em razo da insuficincia de crdito oramentrio para empenhamento da totalidade das
despesas previdencirias do exerccio de 2014.
Esse procedimento gerou um aumento de R$ 1,061 bilho no Passivo No Financeiro do
Balano Patrimonial da Unio, registrado como obrigaes em razo da insuficincia de crditos
oramentrios para o devido empenho. Se na ocasio houvesse crditos oramentrios para empenhar
o valor da folha de benefcios, esses teriam sido registrados como Restos a Pagar Processados ou No
Processados no exerccio financeiro seguinte. Como a conta contbil de restos a pagar faz parte do
Sistema Financeiro, os valores nela registrados so computados para o clculo do supervit financeiro
do exerccio. J a conta contbil definida para registrar os R$ 1,061 bilho integra o Sistema
Patrimonial e, como tal, no gera efeitos no Sistema Financeiro.
Nesse sentido cabe alertar os usurios das informaes contbeis do governo federal que h um
registro de R$ 1,061 bilho na conta contbil 2.1.2.1.9.08.11 (Benefcios Previdencirios por
Insuficincia de Crditos de Recursos), referente folha de pagamento com benefcios de 2014,
empenhados e liquidados em janeiro de 2015 como despesas do exerccio de 2015. Esse procedimento
foi adotado em razo da falta de oramento para o empenho e no foi considerado para apurao do
supervit financeiro, dado que a conta contbil em questo faz parte do Sistema Patrimonial da
Contabilidade Pblica.

5.5 Outros Assuntos

5.5.1 Critrio de reconhecimento de crditos tributrios a receber
O reconhecimento como ativos reais nos patrimnios dos entes pblicos de crditos a
receber decorrentes de tributos e contribuies a arrecadar traz consigo implicaes jurdicas, fiscais,
oramentrias, financeiras e contbeis de impacto potencial relevante para as finanas pblicas de
toda a Federao.
Em face disso, a legalidade do registro contbil desses ativos foi analisada pelo Tribunal de
Contas da Unio no mbito do Acrdo 158/2012-TCU-Plenrio. Todavia, pelo teor da deciso
prolatada, no restou claro se o regime de competncia pode efetivamente ser aplicado para
reconhecimento da receita pblica. Em razo de tal obscuridade, o Ministrio Pblico junto ao TCU

430

interps embargos de declarao ao mencionado acrdo, os quais ainda no foram apreciados pelo
Tribunal.
Portanto, na data-base de referncia das demonstraes contbeis da Unio (31/12/2014), e at
o encerramento da auditoria do BGU, no havia critrio para orientar o exame do reconhecimento e
da mensurao dos crditos tributrios a receber registrados no Balano Patrimonial, inclusive
provises, bem como das variaes patrimoniais deles decorrentes, computadas na Demonstrao das
Variaes Patrimoniais.
No obstante, possvel que parcela dos crditos tributrios a receber registrados no ativo da
Unio ao final de 2014 tenha se convertido em receita ainda naquele exerccio. Isso porque a
contabilizao da arrecadao de receitas pela RFB tem periodicidade decendial e baseia-se nos
fluxos de ingresso de recursos, obedecendo ao regime de caixa estabelecido no inciso I do art. 35 da
Lei 4.320/1964; ao passo que a escriturao dos respectivos crditos a receber e de suas variaes
patrimoniais tem periodicidade mensal e baseia-se na variao dos estoques apurados nos sistemas
gerenciais de cobrana, cujos dados fornecidos contabilidade possuem defasagem de um ms.

5.6 Deficincias nos controles internos contbeis

5.6.1 Divergncias de valores de imveis de uso especial registrados no Siafi e no Spiunet
O Manual Siafi preconiza que os rgos pblicos federais devero cadastrar no Spiunet os
imveis de propriedade da Unio, de fundaes, autarquias e de empresas estatais dependentes, nos
termos da Lei Complementar 101/2000. Alm disso, o item 3.1.1.4 da mesma macrofuno determina
que a contabilizao dos imveis de uso especial (registrados no Siafi na conta 1.4.2.1.1.10.00
Imveis de Uso Especial) dever ocorrer unicamente atravs do Spiunet.
Embora todo registro na conta Imveis de Uso Especial do Siafi deva ocorrer por meio do
Spiunet, no Balano Patrimonial do exerccio de 2014 foi constatada uma diferena de R$
719.675.995,48 entre os dois sistemas.
A SPU informou que as diferenas apresentadas entre o Siafi e o Spiunet so decorrentes de
trs motivos: a) valores no pertencentes aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social; b) saldos
registrados a maior no Siafi no montante de R$ 4.550.715,94, decorrentes de diferenas cambiais no
levadas em conta pelo Spiunet; e c) lanamento manual efetuado no Siafi, fora do Spiunet, no valor
de R$ 965.000,00.
A diferena apresentada decorrente de diferenas cambiais de imveis registrados em moeda
estrangeira foi causada por deficincias tecnolgicas no Spiunet, que no possui ferramenta de
tratamento de cmbio, semelhana do tratamento automtico presente no Siafi. Por outro lado,
percebeu-se tambm deficincia nos controles internos que permitiram registro indevido na conta de
Imveis de Uso Especial do Siafi, sem passar pelo Spiunet.
Embora a STN tenha includo em nota explicativa a justificativa quanto divergncia dos
valores do Spiunet e do Siafi, a divergncia apresentada compromete a confiabilidade dos dados do
patrimnio da Unio, implicando confronto com o princpio da transparncia, alm da fragilidade das
informaes apresentadas, face s falhas nos controles impeditvos de lanamento manual. Embora o
lanamento feito fora do Spiunet tenha baixa materialidade, ele indica a fragilidade dos mecanismos
de controle e a possibilidade de que outros lanamentos incorretos voltem a ocorrer.

431

RECOMENDAES

Secretaria do Tesouro Nacional e Secretaria do Patrimnio da Unio que aperfeioem os

mecanismos de controle, incluindo as atualizaes tecnolgicas necessrias, para minimizar as
divergncias entre os saldos de bens imveis registrados nos sistemas Spiunet e Siafi;

Secretaria do Tesouro Nacional que apresente, no prazo de 90 dias, esclarecimentos sobre o

motivo de o Siafi ter permitido o lanamento manual na conta 1.4.2.1.1.10.00 Imveis de Uso
Especial, contrariando o item 3.1.1.4 da macrofuno "02.11.07 - Imveis de Propriedade da
Unio" do Manual Siafi, bem como as medidas corretivas e preventivas adotadas.

5.6.2 Restries Contbeis

De acordo com a Lei 10.180/2001 e o Decreto 6.976/2009, os rgos do Sistema de
Contabilidade Federal devem realizar conformidade contbil dos atos e fatos da gesto oramentria,
financeira e patrimonial praticados pelos ordenadores de despesa e responsveis por bens pblicos,
que consiste na certificao dos demonstrativos contbeis gerados pelo Siafi, vista dos princpios e
normas aplicadas ao setor pblico. Os procedimentos relativos conformidade contbil foram
disciplinados pela Secretaria do Tesouro Nacional por meio da Instruo Normativa-STN 6/2007.
Segundo a referida instruo normativa, a conformidade contbil deve ser registrada com
restrio quando observadas as seguintes situaes: a) falta de registro da conformidade de registros
de gesto; b) inconsistncias ou desequilbrios nas demonstraes contbeis; c) demonstraes
contbeis que no espelhem as atividades fins da unidade de evidenciao contbil; d) inconsistncias
detectadas em auditorias contbeis automticas do Siafi; ou e) quaisquer inconsistncias que
comprometam a qualidade das informaes contbeis. Somente se no houver nenhuma dessas
circunstncias poder ser registrada a conformidade contbil sem restrio.
Em dezembro de 2014, entre os 33 rgos contbeis superiores do Poder Executivo Federal,
seis deles (Ministrio Pblico da Unio, Ministrio da Defesa, Comando da Aeronutica e da
Marinha, Ministrio da Pesca e Aquicultura e Conselho Nacional do Ministrio Pblico) encerraram
o exerccio sem restries na conformidade contbil; para outros quatro rgos (Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio, Ministrio do Esporte, Gabinete da Vice-Presidncia da Repblica e
Defensoria Pblica) no constam nenhum registro de conformidade contbil. Todos os outros 23
rgos superiores apresentaram algum tipo de restrio. A tabela a seguir classifica os rgos
contbeis superiores segundo a mdia de restries por rgo contbil subordinado.
Restries contbeis dos rgos superiores do Poder Executivo Federal 2014

Cdigo

rgo Superior

Quantidade
Restries

36000
33000
22000
30000
38000
55000
42000
41000
56000
53000
44000
63000
32000

Ministrio da Sade
Ministrio da Previdncia Social
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
Ministrio da Justia
Ministrio do Trabalho e Emprego
Ministrio do Desenv. Social e Combate Fome
Ministrio da Cultura
Ministrio das Comunicaes
Ministrio das Cidades
Ministrio da Integrao Nacional
Ministrio do Meio Ambiente
Advocacia-Geral da Unio
Ministrio de Minas e Energia

87
27
17
78
21
14
55
20
26
45
37
4
18

432

N rgos
Subordinados
6
3
2
10
3
2
8
3
5
9
9
1
5

Mdia de
Restries por
rgos
Subordinados
14,5
9,0
8,5
7,8
7,0
7,0
6,9
6,7
5,2
5,0
4,1
4,0
3,6

Cdigo

rgo Superior

20113
24000
28000
39000
54000
20101
25000
52121
26000
35000
Total

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao
Ministrio do Desenv, Ind. e Comrcio Exterior
Ministrio dos Transportes
Ministrio do Turismo
Presidncia da Repblica
Ministrio da Fazenda
Comando do Exrcito
Ministrio da Educao
Ministrio das Relaes Exteriores

Quantidade
Restries

N rgos
Subordinados

7
24
23
6
8
50
15
5
128
1
716

2
7
7
2
3
19
9
4
111
1
231

Mdia de
Restries por
rgos
Subordinados
3,5
3,4
3,3
3,0
2,7
2,6
1,7
1,3
1,2
1,0
3,1

Fonte: Siafi.

Como visto, as demonstraes contbeis de 2014 dos rgos superiores do Poder Executivo
Federal apresentaram 716 restries. Em mdia, foram 21,6 ocorrncias por rgo superior.
Considerando os 231 rgos contbeis (unidades de evidenciao) vinculados aos rgos superiores,
a mdia reduz-se para 3,1 restries. Em relao a 2013, houve reduo de 11,8% no nmero absoluto
de restries e de 12,7% na mdia de restries por rgo subordinado.
A tabela seguinte apresenta os dados distribudos de acordo com a codificao das restries
registradas nos rgos superiores do Poder Executivo da Unio.
Restries Contbeis por Cdigos do Siafi 2014

Cdigo
Descrio
Quantidade
642
Falta ou Evoluo Incompatvel com o Ativo Imobilizado
86
318
No Atendimento da Orientao rgo Contbil (Set/Central)
57
315
Falta/Restrio Conformidade de Registros Gesto
54
657
Convnios a Aprovar com Data Expirada
50
674
Saldos Alongados em Contas Transitrias (Passivo Circulante)
35
656
Convnios a Comprovar com Data Expirada
35
680
Divergncia Valores Liquidados X Passivo Financeiro
36
659
Convnios a Liberar Expirados
21
Outros 70 cdigos de restries
342
Total
716

%
12,01%
7,96%
7,54%
6,98%
4,89%
4,89%
5,03%
2,93%
47,77%
100%

Fonte: Siafi.

Entre as 716 restries registradas, 86 referem-se a falta ou evoluo incompatvel com o ativo
imobilizado. Outras 57 foram classificadas como no atendimento da orientao do rgo contbil
(setorial ou central). Falta de registro de qualquer tipo de conformidade de gesto responsvel por
7,5% das restries.
Cabe destacar que, no Relatrio sobre as Contas do Governo de 2013, foi feita recomendao
para que a STN orientasse as setoriais contbeis a justificar a permanncia das restries contbeis.
Embora tenha havido uma reduo de 11,8%, entre 2013 e 2014, no mbito do Poder Executivo, ainda
considerada elevada a quantidade de restries registradas, o que indica possveis problemas na
contabilidade dos rgos e compromete a qualidade das informaes constantes do Siafi e do BGU.
Sobre essa recomendao, a STN informou seu atendimento com o estabelecimento da
Declarao do Contador dos rgos superiores em relao aos rgos subordinados na macrofuno
02.03.18 (Encerramento do Exerccio, item 9.2.2, do Manual Siafi Web). A macrofuno define que
o contador responsvel pelo rgo superior dever emitir declarao referente aos seus rgos
subordinados de acordo com o seu julgamento, com base nas demonstraes contbeis. A declarao

433

deve levar em conta as restries contbeis apontadas na conformidade do ms de dezembro,

considerando o seu grau de relevncia (se alerta ou ressalva) e a materialidade dos valores envolvidos.
O subitem 9.2.2.6 da mesma macrofuno informa que os rgos superiores devero envidar
esforos para correo dos problemas contbeis, durante o exerccio, que ensejem o registro de
restries na conformidade mensal. Havendo a permanncia de restries ao final do exerccio, essas
devero ser devidamente justificadas por meio da Declarao do Contador, com a finalidade de
esclarecer os motivos das restries apontadas.
Em razo disso, analisou-se o contedo das declaraes dos contadores dos rgos superiores
e respectivos subordinados, a fim de verificar se todos seguiram as orientaes expedidas na
macrofuno de encerramento do exerccio, justificando as restries nas mencionadas declaraes.
Os resultados apontaram que, dos 33 rgos superiores, onze apresentaram declaraes com
justificativas para as restries, 3 apresentaram justificativas parciais, 5 no apresentaram quaisquer
esclarecimentos e em dez no havia restries registradas.
Conclui-se, pois, que as providncias adotadas contriburam para reduo no total de restries
contbeis. Porm, as justificativas, na Declarao do Contador, que deveriam permitir maior
compreenso acerca do alto nmero de restries, no foram amplamente apresentadas pelos
contadores da administrao pblica federal, restando ainda um baixo nvel de transparncia quanto
s razes das restries, alm da permanncia de um elevado nmero de restries nas demonstraes
contbeis dos rgos superiores, o que compromete a qualidade das informaes constantes do Siafi
e do BGU. Em razo disso, prope-se as seguintes recomendaes:

RECOMENDAES

Secretaria do Tesouro Nacional que oriente e monitore as setoriais do Sistema de

Contabilidade Federal com o objetivo de reduzir o nmero de restries contbeis registradas
no encerramento do exerccio, por meio da Declarao do Contador, estimulando a correo
dos problemas contbeis eventualmente existentes dentro do exerccio a que se referem e o
devido esclarecimento dos problemas remanescentes;

Secretaria do Tesouro Nacional que monitore as justificativas acerca dos registros de

restries contbeis, de modo a dar transparncia s razes pelas quais as setoriais contbeis
no adotam todas as medidas necessrias para correo dos problemas contbeis eventualmente
existentes dentro do exerccio a que se referem e que, doravante, encaminhe uma anlise
consolidada das restries contbeis e das Declaraes de Contador de rgo superior junto
com as prestaes de contas anuais da Presidncia da Repblica.

5.7 Balano Geral da Unio divulgado pela STN

Conforme mencionado no item 5.2.1, a Secretaria do Tesouro Nacional responsvel pela
elaborao das demonstraes contbeis consolidadas da Unio, de acordo com a Lei 4.320/1964, a
Lei Complementar 101/2000 e as demais normas aplicveis contabilidade federal, bem como pelos
controles internos contbeis que a Secretaria determinou como necessrios para permitir a elaborao
de demonstraes livres de distoro relevante, independentemente se causada por fraude ou erro.
Conforme o art. 101 da Lei 4.320/1964, as demonstraes obrigatrias so compostas pelos
balanos Oramentrio, Financeiro e Patrimonial e pela Demonstrao das Variaes Patrimoniais.

434

A seguir esto reproduzidas as demonstraes contbeis consolidadas da Unio referentes ao

exerccio de 2014. O objetivo da reproduo dessas demonstraes facilitar o entendimento das
distores e demais aspectos apresentados neste captulo.
Balano Oramentrio Receitas
R$ bilhes

2014
RECEITAS
RECEITAS
CORRENTES
Receitas
Tributrias
Receitas de
Contribuio
Receitas
Patrimoniais
Receitas
Industriais
Receitas de
Servios
Transferncias
Correntes
Outras
Receitas
Correntes
RECEITAS
DE CAPITAL
Operaes
de Crdito
Alienao de
Bens
Amortizao
de Emprst.
Transferncias
de Capital
Outras
Receitas de
Capital
SUBTOTAL I
Supervit
Financ. de
Exerccios
Anteriores
Excesso de
Arrecadao
SUBTOTAL
II
DFICIT
TOTAL

PREVISO
INICIAL

PREVISO
ATUALIZADA

2013
EXCESSO/
INSUFICINCIA
ARRECADAO

REALIZAO

PREVISO
INICIAL

PREVISO
ATUALIZADA

REALIZAO

EXCESSO/
INSUFICINCIA
ARRECADAO

1.405

1.405

1.278

127

1.315

1.315

1.244

71

444

444

401

43

419

419

376

43

721

721

687

34

677

677

657

20

100

100

82

18

110

110

85

25

55

55

42

13

49

49

50

(1)

83

83

64

19

58

58

74

(16)

978

978

952

26

851

851

641

210

851

851

832

19

738

738

512

226

10

10

36

36

33

35

35

36

(1)

85
2.383

85
2.383

86
2.230

(1)
153

68
2.166

68
2.166

91
1.885

(23)
281

212

212

183

183

13

13

2.383

2.608

2.383

2.608

2.230
78
2.308

378
(78)
300

2.166

2.355

2.166

2.355

1.885
45
1.930

470
(45)
425

Balano Oramentrio Despesas

R$ bilhes

2014
DESPESAS
CRDITOS
INICIAIS/SUPLEMENTARES
DESPESAS CORRENTES
Pessoal e Encargos Sociais
Juros e Encargos da Dvida
Outras Despesas Correntes
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
Inverses Financeiras

DOTAO
INICIAL

1.381
242
189
950
1.002
81
76

DOTAO
ATUALIZADA

2013

EXECUO

1.431
241
203
987
1.157
80
79

1.362
239
170
953
929
55
65

435

ECONOMIA /
EXCESSO
EXECUO

DOTAO
INICIAL

69
2
33
34
228
25
14

1.238
226
153
859
928
86
63

DOTAO
ATUALIZADA

1.295
226
187
882
1.041
86
67

EXECUO

1.212
222
142
848
703
63
63

ECONOMIA /
EXCESSO
EXECUO

83
4
45
34
338
23
4

2014
DESPESAS
Amortizao da Dvida
Reserva de Contingncia
CRDITOS ESPECIAIS
DESPESAS CORRENTES
Outras Despesas Correntes
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
Inverses Financeiras
CRDITOS
EXTRAORDINRIOS
DESPESAS CORRENTES
Outras Despesas Correntes
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
Inverses Financeiras
SUBTOTAL
SUPERVIT
TOTAL

DOTAO
INICIAL

813
32

2.383

DOTAO
ATUALIZADA

966
32

2013

EXECUO

809
0

ECONOMIA /
EXCESSO
EXECUO

DOTAO
INICIAL

157
32

747
32

2
1
1

1
0
1

1
0
1

6
6
12
1
11

5
5
11

1
1
1
1
0

2.608

11

2.308

300

DOTAO
ATUALIZADA

ECONOMIA /
EXCESSO
EXECUO

EXECUO

863
25

577
-

1
1
1

1
1

286
25

2.166

7
7
10
4
6
2.355

5
5
9
3
6
1.930

2
2
1
1
425

2.166

2.355

1.930

425

Balano Financeiro
R$ bilhes

INGRESSOS
ORAMENTRIOS
RECEITAS CORRENTES
Receitas Tributrias
Receitas de Contribuio
Receitas Patrimoniais
Receitas Industriais
Receitas de Servios
Transferncias Correntes
Outras Receitas Correntes
Receitas Correntes Intraoramentrias
RECEITAS DE CAPITAL
Operaes de Crdito
Alienao de Bens
Amortizao de Emprstimos
Outras Receitas de Capital
Receitas de Capital Intraoramentrias
DEDUES DE RECEITA
EXTRAORAMENTRIOS
Valores em Circulao
Valores a Classificar
Valores Pendentes a Curto Prazo
Depsitos
Obrigaes em Circulao
Receita Extraoramentria
Ajustes de Direitos e Obrigaes
DISPONIBILIDADES DO EXERCCIO
ANTERIOR
Conta nica do Tesouro Nacional
INSS
Recursos Disposio da Dvida Pblica
Aplicaes Financeiras
Outras Disponibilidades
TOTAL GERAL

2014
2.226
1.302
421
669
85
1
42
1
49
34
949
828
1
33
86
1
(25)
2.009
474
1
125
29
666
2
712
691
410
5
208
42
26
4.926

2013
DISPNDIOS
1.859 ORAMENTRIOS
1.233
DESPESAS CORRENTES
398
Pessoal e Encargos Sociais
636
Juros e Encargos da Dvida
88
Outras Despesas Correntes
1
Despesas Correntes Intraoramentrias
51
1
58

2014
2.305
1.368
221
171
940
36

2013
1.905
1.194
205
142
842
5

640
DESPESAS DE CAPITAL
509
Investimentos
2
Inverses Financeiras
37
Amortizao da Dvida
91
Despesas de Capital Intraoramentrias
1
(14)
2.234 EXTRAORAMENTRIOS
526
Valores em Circulao
2
Valores a Classificar
289
Valores Pendentes a Curto Prazo
19
Depsitos
669
Obrigaes em Circulao
2
Despesa Extraoramentria
727
Ajustes de Direitos e Obrigaes
DISPONIBILIDADES PARA O
675 EXERCCIO SEGUINTE
324
Conta nica do Tesouro Nacional
14
INSS
258
Recursos Disposio da Dvida Pblica
48
Aplicaes Financeiras
31
Outras Disponibilidades
4.768 TOTAL GERAL

937
56
73
808

711
67
67
577
-

1.968
449
1
125
19
657
7
710

2.172
474
1
289
16
661
7
724

653
381
3
196
46
27
4.926

691
410
5
208
42
26
4.768

Balano Patrimonial
R$ bilhes

ATIVO
ATIVO FINANCEIRO
Disponvel
Crditos em Circulao

31/12/2014
701
653
48

31/12/2013
PASSIVO
749 PASSIVO FINANCEIRO
691
Depsitos
58
Obrigaes em Circulao

436

31/12/2014 31/12/2013
270
257
29
19
240
237

ATIVO
ATIVO NO FINANCEIRO
Realizvel a Curto Prazo
Realizvel a Longo Prazo

Permanente
Investimentos
Imobilizado
Intangvel

ATIVO REAL

31/12/2014
3.326
509
2.817

1.058
308
748
2

5.085

31/12/2013

PASSIVO
Valores Pendentes a Curto Prazo
2.873 PASSIVO NO FINANCEIRO
284
Obrigaes em Circulao
2.589
Exigvel a Longo Prazo
Resultado de Exerccios Futuros
Instrumentos de Divida - AFAC
959
295 PASSIVO REAL
662
2 PATRIMNIO LQUIDO
Patrimnio Social/Capital Social
Reservas
Ajustes de Exerccios Anteriores
Resultados Acumulados
Resultado do Exerccio
Resultados de Exerccios Anteriores
4.581 PASSIVO REAL + PL

31/12/2014 31/12/2013
1
1
4.697
3.142
608
657
4.076
2.482
4
3
9
4.967

3.399

118
125
3

1.182
1.183
8

(10)
5.085

(9)
(1)
(8)
4.581

Demonstrao das Variaes Patrimoniais

R$ bilhes

VARIAES ATIVAS
VARIAES ORAMENTRIAS
RECEITAS CORRENTES
Receita Tributria
Receita de Contribuies
Receita Patrimonial
Receita Industrial
Receita de Servios
Outras Transferncias Correntes
Outras Receitas Correntes
Receita Corrente entre rgos do OFSS
RECEITAS DE CAPITAL
Operaes de Crdito
Alienao de Bens
Amortizao de
Emprstimos/Financiamentos
Outras Receitas de Capital
Receita de Capital entre rgos do OFSS
DEDUES DA RECEITA
MUTAES ATIVAS
Incorporao de Ativos
Desincorporao de Passivos

2014
3.383
1.267
421
669
85
0
42
1
49

33
86
1
(25)
1.191
106
1085

VARIAES EXTRAORAMENTRIAS

5.004

RECEITAS EXTRAORAMENTRIAS
ACRSCIMOS PATRIMONIAIS
Incorporao de Ativos
Ajustes de Bens, Valores e Crditos
Desincorporao de Passivos
Ajustes de Obrigaes
Resultado da Equivalncia Patrimonial
Ajustes de Exerccios Anteriores
RESULTADO PATRIMONIAL
Dficit
TOTAL DAS VARIAES ATIVAS

2
5.002
1.354
2.666
794
122
66
-

950
828
1

8.387

2013
VARIAES PASSIVAS
2.785 VARIAES ORAMENTRIAS
1.233
DESPESAS CORRENTES
398
Pessoal e Encargos Sociais
636
Juros e Encargos da Dvida
88
Outras Despesas Correntes
1
Despesas entre rgos do OFSS
51
1
58
640
509
2

DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
Inverses Financeiras
Amortizao/Refinanciamento da
37 Dvida
91
Despesas entre rgos do OFSS
1
(14)
926
MUTAES PASSIVAS
93
Desincorporao de Ativos
833
Incorporao de Passivos
VARIAES
2.804 EXTRAORAMENTRIAS
DESPESAS
3 EXTRAORAMENTRIAS
2.801
DECRSCIMOS PATRIMONIAIS
1.266
Desincorporao de Ativos
271
Ajustes de Bens, Valores e Crditos
834
Incorporao de Passivos
405
Ajustes de Obrigaes
25
Resultado da Equivalncia Patrimonial
Ajustes de Exerccios Anteriores
RESULTADO PATRIMONIAL
Supervit
5.589 TOTAL DAS VARIAES PASSIVAS

437

2014
3.203
1.333
221
170
940
2

2013
2.509
1.194
205
142
842
5

937
56
73

711
67
67

808
-

577
-

933
93
840

605
86
519
2.798

7
4.977
1.138
2.326
964
486
63
-

6
2.792
1.129
211
704
717
31
-

200
8.387

282
5.589

438

Governana Pblica
para a Competitividade Nacional

439

440

6 GOVERNANA PBLICA PARA A COMPETITIVIDADE NACIONAL

O nvel de competitividade nacional pode ser conceituado como uma medida de vantagem
ou desvantagem de um pas em vender seus produtos no mercado internacional, como prope a
Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE). De forma semelhante, o
Frum Econmico Mundial define competitividade como um conjunto de instituies, polticas e
fatores que determinam o nvel de produtividade de um pas. Com o grau crescente de abertura dos
mercados, a questo tem ganhado importncia continuamente, requerendo ateno de diversos
setores da atuao governamental, haja vista que a competitividade do produto nacional em
grande medida condicionada por decises e polticas pblicas.
Conquanto no haja uma definio nica para o termo competitividade, possvel identificar
um conjunto de fatores que so relacionados em estudos governamentais, tcnicos e acadmicos
como estruturantes para que uma economia se torne mais competitiva, com capacidade de concorrer
vantajosamente nos mercados interno e externo. A esse respeito, merece destaque o Relatrio de
Competitividade Global do Frum Econmico Mundial, que editado anualmente e considera doze
pilares para estabelecer um ranking de competitividade entre 144 pases o ndice de
Competitividade Global (Global Competitiveness Index - GCI). Os dados para clculo do GCI
consideram trs eixos que compreendem doze pilares, categorizados em trs grupos:
Requisitos Bsicos: instituies, infraestrutura, ambiente macroeconmico, sade e
educao primria;
Determinantes de Eficincia: educao superior e treinamento, eficincia do mercado de
produtos, eficincia do mercado de trabalho, desenvolvimento do setor financeiro,
prontido tecnolgica e tamanho do mercado;
Inovao e Sofisticao: sofisticao empresarial e inovao.
O Brasil vem apresentando quedas consecutivas nesse ranking, sendo que, de 2013 para 2014,
passou da 56 para a 57 posio. Dos integrantes do Brics, se manteve apenas frente da ndia
(71), sendo superado por China (28), Rssia (53) e frica do Sul (56).
Posio do Brasil no ranking de competitividade (GCI)
2014

2013

Variao 2014/2013

Global Competitiveness Index

57

56

-1

Requisitos bsicos
Instituies

83
94

79
80

-4
-14

Infraestrutura

76

71

-5

Ambiente macroeconmico

85

75

-10

Sade e educao fundamental

77

89

+12

Determinantes de eficincia
Educao superior e treinamento

42
41

44
72

+2
+31

Eficincia do Mercado de produtos

123

123

Eficincia do Mercado de trabalho

109

92

-17

Desenvolvimento do setor financeiro

53

50

-3

Prontido tecnolgica

58

55

-3

Tamanho do mercado

Inovao e sofisticao empresarial

Sofisticao empresarial

56
47

46
39

-10
-8

Inovao

62

55

-7

Fonte: Fundao Dom Cabral (http://www.fdc.org.br/blogespacodialogo/Documents/2014/brasil_no_global_competitiviness_report2014.pdf)

441

Segundo o relatrio de competitividade 2014-2015, com relao ao Brasil, os requisitos

bsicos representam 34,2% do GCI; os determinantes de eficincia, 50%; e a inovao e
sofisticao, 15,8%. A importncia relativa de cada um desses eixos depende do estgio de
desenvolvimento do pas, uma vez que cada um dos pilares que compem o GCI afeta de maneira
diferente cada economia nacional. Para determinar essa importncia, os pases so classificados em
estgios e transies entre eles: factor-driven, efficiency-driven e innovation-driven.
Atualmente, a economia brasileira encontra-se na transio do segundo para o terceiro estgio.
Dos trs eixos, o Brasil ocupou a pior posio nos requisitos bsicos (passou da 79 para a 83
posio), sendo que dentro dele o pilar mais mal avaliado foi o de instituies (passou da 80 para
94). A partir desse relatrio, observa-se que dos elementos multitemticos que compem o pilar
instituies, alguns contriburam sobremaneira para esse baixo desempenho, como por exemplo:
desvio de recursos pblicos (diversion of public funds) (135 posio); confiana pblica nos
polticos (public trust in politicians) (140); desperdcio dos gastos governamentais
(wastefulness of government spending) (137); peso da regulamentao governamental (burden of
government regulation) (143); e transparncia da formulao das polticas governamentais
(transparency of government policymaking) (128).
J o pilar infraestrutura, que se refere logstica e ao transporte, caiu da 71 para a 76 posio
e os seus componentes que tiveram os piores resultados foram: qualidade da infraestrutura geral
(quality of overall infrastructure) (120); qualidade das estradas (quality of roads) (122);
qualidade das ferrovias (quality of railroad infrastructure) (95); qualidade dos portos (quality
of port infrastructure) (122); qualidade do transporte areo (quality of air transport
infrastructure) (122); e qualidade do fornecimento de energia (quality of electricity supply) (89).
O pilar ambiente macroeconmico caiu da 75 para 85 posio. Essa queda se deu
principalmente pelo baixo desempenho dos seguintes fatores: poupana nacional bruta (gross
national savings) (110), inflao anual (Inflation, annual % change) (110) e dvida bruta do
governo (general government debt) (109).
Ainda dentro do eixo referente aos requisitos bsicos de competitividade, tem-se o pilar sade
e educao fundamental, cujos resultados demonstram uma melhora, passando da 89 para a 77
posio. Nada obstante, a qualidade da educao fundamental (quality of primary education)
ainda ocupa uma posio bastante ruim (126).
Cumpre ressaltar que servios pblicos de qualidade so importantes condicionantes de
competitividade. No sem propsito que constituem parte dos quesitos analisados anualmente
pelo Frum Econmico Mundial para composio do ranking de competitividade global, inclusive
por meio das referidas polticas que se inserem no campo dos direitos sociais fundamentais, como
sade e educao primria. Alm disso, a identificao dos pilares com diversas polticas
governamentais ressalta o papel crucial dos atores pblicos, especialmente em um pas como o
Brasil, em que parte considervel da oferta desses servios feita de forma predominante pelo
Estado.
Em sentido semelhante, o relatrio Competitividade Brasil 2014: Comparao com Pases
Selecionados, produzido pela Confederao Nacional da Indstria (CNI), procura situar a posio
do Brasil frente ao contexto internacional. Diferentemente do trabalho do Frum Econmico
Mundial, contudo, o relatrio da CNI opta por considerar um conjunto limitado de pases que
considera mais apropriados comparao com o caso brasileiro, seja por suas caractersticas
econmicas e sociais ou por seu posicionamento no mercado internacional. Alm disso, esse estudo
contempla um conjunto mais restrito de variveis, relacionadas realidade dos pases selecionados,

442

sem perder de foco o propsito institucional da Confederao, relacionado especificamente

competitividade industrial.
Para realizar o estudo, a CNI considera oito fatores, que, direta ou indiretamente, afetam o
desempenho das empresas brasileiras: disponibilidade e custo de mo de obra; disponibilidade e
custo de capital; infraestrutura e logstica; peso dos tributos; ambiente macroeconmico; ambiente
microeconmico; nvel educacional da populao; e tecnologia e inovao.
Dessa forma, em comparao com frica do Sul, Argentina, Austrlia, Canad, Chile, China,
Colmbia, Coreia do Sul, Espanha, ndia, Mxico, Polnia, Rssia e Turquia, o Brasil ocupa a
penltima posio. Conforme aponta o relatrio, o pas situa-se de forma predominante no tero
inferior do ranking (entre a 15 e a 11 posio) em cada fator, com exceo de disponibilidade e
custo de mo de obra e tecnologia e inovao.
As concluses de ambos os estudos levantam alertas a respeito da capacidade da economia
brasileira em atuar em condies vantajosas face ao avano do processo da globalizao. Como
referido, a questo da competitividade tornou-se tema recorrente na agenda de discusses
internacionais e nacionais. No Brasil, essa ideia est registrada de forma explcita na Mensagem
Presidencial que acompanha o Plano Plurianual (PPA) 2012-2015, ao se referir ao contexto
econmico e comercial internacional contemporneo:
O novo ambiente internacional de acirramento da concorrncia por mercados com maiores perspectivas
de expanso se apresenta, portanto, como um desafio importante para a economia brasileira manter sua
trajetria de crescimento ao longo do perodo do PPA 2012-2015. Assim, o novo cenrio internacional
requer a adoo de polticas que elevem a competitividade da economia brasileira e possibilitem uma
insero ativa do pas na economia mundial.

A Mensagem Presidencial indica uma srie de reas de atuao governamental a serem

priorizadas em prol da elevao da competitividade nacional, o que sugere uma outra questo: em
que medida essas polticas esto sendo capazes de produzir os resultados necessrios,
verdadeiramente prementes luz do que as comparaes internacionais indicam. Ou, buscando as
causas razes, deve-se questionar se as polticas necessrias, em seus aspectos essenciais, so
dotadas de condies estruturantes para que possam gerar os resultados projetados vale dizer,
condies de governana que atendam ao que demanda o pas.
Governana em Polticas Pblicas
O Tribunal de Contas da Unio (TCU) e a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE) firmaram parceria para conduo de projeto internacional denominado
Fortalecimento da Governana Pblica: Boas Prticas e o papel das Entidades de Fiscalizao
Superior. O estudo teve incio em 2013 e ser concludo em 2016.
Como produto da primeira etapa desse estudo, foi elaborado um quadro analtico denominado
Partners for Good Governance: Mapping the Role of Supreme Audit Institutions (OCDE, 2014),
em que foi abordado o papel das Entidades de Fiscalizao Superior (EFS) na promoo da boa
governana. Quatro eixos nortearam a execuo desse estudo, configurando os pilares em que
devem se fundamentar o fortalecimento institucional e a atuao dos governos democrticos: a
Governana Oramentria, a Poltica Regulatria, o Centro de Governo e o Controle Interno.

443

reas-Chave para a Boa Governana Pblica

Fonte: Elaborao prpria a partir do Referencial Analtico sobre Governana Pblico produzido pelo
estudo TCU-OCDE (Parceiros para boa governana: mapeando o papel das entidades fiscalizadoras
superiores)

Sobre a governana oramentria, a OCDE mencionou que as EFS tradicionalmente j atuam

sobre a gesto das finanas pblicas, mas os contextos de dificuldade econmica e fiscal
enfrentados internacionalmente tm impulsionado a reavaliao do papel dessa gesto como
tambm o papel da elaborao de oramentos, de forma a ressaltar conexes com outas reas da
governana pblica, tal como o planejamento de mdio prazo com uma abordagem integrada de
governo, entre outras. O papel da gesto fiscal e da elaborao de oramentos transcende os
assuntos acerca da alocao de recursos e dotaes, para se conectar com aspectos mais amplos,
como o alcance dos objetivos estratgicos governamentais.
Quanto poltica regulatria, foi enfatizado pela OCDE que ela constitui-se com frequncia
de vrias polticas e muitas vezes desconexas. O foco do estudo se deu sobre a regulao econmica
e sobre o papel da EFS na avaliao das ferramentas e dos programas de gesto regulatria. Muitas
EFS ratificam a posio de que sua participao deve ocorrer no momento da avaliao dessas
polticas regulatrias, a fim de no prejudicarem sua independncia em relao ao Executivo. A
OCDE ressaltou que a atuao das EFS depende da extenso do seu mandato sobre a questo. No
caso do Brasil, a Constituio Federal, nos arts. 70 e 71, dispe que tanto a administrao direta
quanto a indireta (na qual se inclui os entes reguladores) esto sujeitos prestao de contas ao
TCU.
Com relao ao centro de governo, que compreende aquelas instituies que apoiam o
Executivo na viso de um Estado mais estratgico, foi indicado pela OCDE que as EFS poderiam
disponibilizar avaliaes do governo como um todo a respeito das funes de coordenao e
controle e fornecer informaes sobre riscos e desafios para a implementao e o desempenho do
oramento. Tambm foi sugerido que o prprio centro de governo poderia se constituir em objeto de
avaliao pelas EFS, para se verificar como est estruturado e se possui processos eficazes.
Conforme destacado no estudo da OCDE, o fortalecimento do papel e do desempenho dos governos
contribuem para o desenvolvimento econmico sustentvel, para a melhora da coerncia das
polticas, como tambm melhora da capacidade de implementao.
A respeito dos controles internos, a OCDE afirmou serem eles os elementos crticos para
manter a confiana da sociedade na capacidade do governo na gesto dos recursos, implementao
444

das polticas e prestao dos servios pblicos. Sendo que as EFS teriam o potencial de colaborar
para processos mais eficientes e eficazes de controle interno em dois nveis, no ministerial e no
governo como um todo.
A motivao do projeto do TCU com a OCDE perpassa a possibilidade de os rgos de
controle induzirem a melhora da governana pblica, em face da necessidade de o pas superar uma
srie de desafios, seja o alcance da qualidade dos servios pblicos, com destaque para as reas da
sade e da educao, como o aprimoramento daquelas polticas pblicas que impactam diretamente
a competitividade dos produtos e servios nacionais, como operaes de comrcio exterior,
infraestrutura e logstica. A governana pblica assume assim posio de destaque para a superao
desses desafios, na medida em que o Estado Brasileiro desempenha papel preponderante na
promoo de servios dessa natureza.
A melhora da governana pblica tem o potencial para impactar positivamente a qualidade
dos servios prestados populao, uma vez que se materializa no fortalecimento das estruturas dos
entes governamentais, de modo a se otimizar as aes dos diversos atores (pblicos e privados)
envolvidos na prestao dos servios pblicos. Vislumbra-se, dessa forma, que uma viso integrada
do governo, melhor clareza na definio dos papis, maior coordenao e coerncia, por exemplo,
possam resultar na reduo das aes desconexas e no aperfeioamento da eficincia e capacidade
governamental na aplicao dos recursos pblicos.
Assim, a atuao do TCU tem buscado abranger as questes estruturantes da Administrao, a
exemplo da qualidade do gasto pblico, indo alm dos aspectos legal e de conformidade, de forma a
colaborar com a formao de um ambiente mais seguro e favorvel para que as polticas pblicas
apresentem resultados efetivamente transformadores, conforme disposto no Referencial para
Avaliao de Governana em Polticas Pblicas, publicado pelo TCU, por meio da Portaria-TCU
230, de 25 agosto de 2014.
Na pgina de abertura do referencial, foi ressaltado que a qualidade do gasto pblico est
relacionada ao contexto e forma pela qual as polticas so formuladas, implementadas e avaliadas.
Esse referencial foi resultado de esforo interno com o objetivo de orientar os trabalhos do
prprio TCU com o enfoque na governana pblica. Ele se trata, portanto, de um documento
paralelo e complementar ao estudo internacional conduzido pela OCDE. A partir da compilao de
vrios documentos e artigos de autores e instituies reconhecidas, as consideraes do referencial
procuraram fornecer um modelo de avaliao da governana em polticas pblicas, contemplando
oito componentes. Para cada um desses componentes, foram destacadas no material algumas boas
prticas correlacionadas. A seguir, seguem os componentes com algumas informaes a respeito de
cada um:
Institucionalizao: se refere aos aspectos da existncia da poltica, sejam formais ou
informais, que se relacionam com capacidades organizacionais, normatizao, padres,
procedimentos, competncias e recursos. Nesse componente, salienta-se que
esperado que uma poltica pblica seja jurdica e oficialmente formalizada, com
definio clara das arenas decisrias. destacado que a inexistncia de formalizao pode
comprometer a sustentabilidade da poltica em face da fragilidade da constituio dos
arranjos legais e da definio das fontes de recursos;
Planos e Objetivos: se referem coeso interna da poltica pblica, cujas intervenes
escolhidas devem se relacionar aos objetivos e metas definidos. De maneira que os
objetivos estejam integrados a todos os nveis do sistema;

445

 Participao: uma poltica pblica formulada de maneira mais participativa possui mais
legitimidade. Considera-se fundamental a participao em polticas pblicas que envolvam
o atendimento das reais necessidades da populao. Deve existir espao que facilite a
interlocuo com as partes interessadas, em momentos diversos do ciclo da poltica;
Capacidade Organizacional e Recursos: esse componente se refere s estruturas e
processos da organizao para empreender as atividades necessrias poltica pblica. Est
relacionado ao empreendimento de aes planejadas, superviso, monitoramento dos
resultados, disponibilidade de recursos (oramentrios, financeiros, matrias, sistema e
pessoas entre outros) e realimentao do processo decisrio;
Coordenao e Coerncia: busca avaliar em que medida as organizaes pblicas
trabalham em conjunto de forma a melhorar e sustentar abordagens colaborativas para
atingir as metas estabelecidas. Ou se, de modo contrrio, as organizaes pblicas esto
agindo de forma fragmentada e se h sobreposio de programas, o que pode dificultar a
gesto de programas transversais;
Monitoramento e Avaliao: o monitoramento fornece subsdios para se acompanhar o
progresso da implementao da poltica e pode retornar alguma situao que requeira
algum ajuste. J a avaliao permite conhecer os sucessos e as falhas, de modo a alimentar
o aperfeioamento da prpria poltica, o que tende a levar ao aprimoramento da atuao
governamental;
Gesto de Riscos e Controle Interno: os responsveis pela implementao devem ter
condies de dar respostas efetivas e tempestivas aos riscos capazes de afetar o alcance dos
objetivos programados. Trata-se de um componente que integra todas as fases da poltica,
pois uma vez identificado, deve ser avaliado, tratado e monitorado. Quanto ao controle
interno, este se refere ao arcabouo utilizado pelas instituies responsveis pela poltica
para assegurar a conformidade das aes e o alcance dos objetivos e metas estabelecidos; e
Accountability: se relaciona com a transparncia, a responsabilizao, a comunicao e a
prestao sistemtica de contas. Com mais enfoque sobre a melhora do desempenho do que
sobre a punio propriamente dita.
Ao considerar o conhecimento terico e os instrumentos postos disposio pelos referidos
projetos, o que abrange a compreenso sobre a importncia das condies de governana para que
uma poltica pblica tenha maior probabilidade de xito, o TCU empreendeu uma srie de trabalhos
de fiscalizao ao longo de 2014 e no incio de 2015.
Esse conjunto de trabalhos, destinados prioritariamente a subsidiar a anlise temtica proposta
para o Relatrio das Contas de Governo referentes a 2014, incluiu uma srie de avaliaes
qualitativas da governana em diversos aspectos da ao governamental, focalizando polticas
pblicas relacionadas diretamente aos fatores condicionantes da competitividade do produto
nacional.
Anlises de governana em polticas pblicas relacionadas competitividade
Ao longo do presente relatrio, examinaram-se temas relevantes para a induo da
competitividade do produto nacional, porm sob uma tica distinta da proposta para este captulo. A
ttulo de exemplo, cabe mencionar as anlises realizadas no captulo 2, sobre inflao, nvel de
empregos e salrios e carga tributria nacional, que so variveis importantes para o ambiente
produtivo do pas. Alm disso, no captulo 4, analisaram-se diversas polticas pblicas,
consubstanciadas em programas temticos do Plano Plurianual 2012-2015, cujos objetivos
446

coadunam-se com a busca pela melhoria da competitividade do pas, como os programas 2021
Cincia, Tecnologia e Inovao e 2042 Inovaes para a Agropecuria. O foco desses
trabalhos foi avaliar a relevncia e a suficincia, assim como a validade e a confiabilidade das
informaes de desempenho dos referidos programas, que demonstram o resultado dessas
intervenes governamentais.
Alm de apresentar um amplo diagnstico sobre a governana das instituies federais,
estaduais e municipais, as anlises que compem este captulo temtico, por sua vez, foram
desenhadas com o objetivo de verificar as condies de governana de algumas polticas pblicas
relacionadas direta ou indiretamente ao tema competitividade, tendo por base as orientaes do
referencial para anlise de governana em polticas pblicas. So elas: programas para
aprimoramento da gesto pblica federal; anlise de aspectos relacionados a planos e oramentos
pblicos; pactuao intergovernamental no mbito da sade pblica; educao voltada para a
qualificao profissional e tecnolgica; poltica de trabalho, com foco na intermediao de mo de
obra; tratamento administrativo do comrcio exterior; contratualizao de resultados no Ministrio
da Cincia, Tecnologia e Inovao; investimento em infraestrutura de transportes ferrovirios (PIL
Ferrovias); e poltica pblica de mobilidade urbana.
So temas que guardam estreita relao com os compromissos propostos pelo Governo
Federal por intermdio do PPA 2012-2015, cuja mensagem de apresentao ao Congresso Nacional
assevera:
(...) o novo ambiente requer a adoo de polticas com vistas a elevar a competitividade da economia
brasileira nos prximos anos. O Governo j est atuando nessa direo, com destaque para as aes
relativas reduo dos custos tributrios conforme agenda tributria do Governo Federal; melhoria
nas condies de infraestrutura como o PAC; ao reforo do capital humano, com o lanamento do
Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec) e com medidas para a expanso
da qualificao profissional; alm de incentivos para ampliao da inovao produtiva conforme agenda
da poltica industrial, dentre outras aes.

Com o objetivo de avaliar a capacidade de atuao da Secretaria de Gesto Pblica do

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (Segep/MP) como rgo central indutor do
aperfeioamento da governana pblica, foi realizada auditoria em que foram analisados programas
e instrumentos de gesto utilizados pelo governo federal. No trabalho, foram identificadas as
diretrizes e os principais instrumentos utilizados, com destaque para o Programa Nacional de
Gesto Pblica e Desburocratizao (Gespblica) e o Modelo de Excelncia em Gesto Pblica
(MEGP). Nesse sentido, convm ressaltar que o Decreto 5.378/2005, que instituiu o Gespblica, no
seu art. 1, informa que a finalidade do programa contribuir para a melhoria da qualidade dos
servios pblicos prestados aos cidados e para o aumento da competitividade do Pas.
A anlise realizada na auditoria acerca da utilizao dos programas e instrumentos indica que
a boa governana constitui papel relevante para a busca pela excelncia na gesto pblica nas
diversas reas de atuao estatal. Entretanto, a reduzida disseminao do MEGP, do Gespblica e
dos seus instrumentos demonstra o insucesso dessa atuao, o que ressalta a necessidade de
fortalecimento do centro de governo, representado por aqueles rgos que prestam apoio direto ao
titular do Poder Executivo, como requisito para aprimorar o direcionamento, a coordenao e
coerncia do governo como um todo, fatores fundamentais para aperfeioar o desenho das polticas
pblicas, em especial as que requerem aes transversais.
A respeito dos efeitos das gesto oramentria sobre a governana pblica, com base no
princpio da OCDE para a Governana Oramentria que trata da integridade e qualidade das
previses oramentrias, empreendeu-se anlise da credibilidade das previses realizadas pelo
447

governo federal dos principais parmetros macroeconmicos utilizados para a elaborao do PPA e
do PLOA, bem como daqueles utilizados pela LDO e pela LOA, em comparao com os valores
observados ex post, no perodo de 2011 a 2014. As projees verificadas se referem ao crescimento
do Produto Interno Bruto (PIB), ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), taxa de cmbio
R$/US$ e taxa bsica de juros (Selic). Na mesma anlise, foram verificados tambm desvios nas
previses das receitas primrias das leis oramentrias anuais e nas previses das despesas
primrias (em especial as discricionrias) da LOA e do PLOA do mesmo perodo.
O referencial do TCU destacou como boa prtica, dentro do componente coordenao e
coerncia, a previsibilidade e disponibilidade de recursos financeiros adequados realizao das
aes programadas, abrangendo recursos oramentrios, renncias tributrias e subsdios
financeiros e creditcios. Dessa forma, a previso e alocao de recursos de modo mais coerente
com os cenrios macroeconmicos tem o potencial de impulsionar um planejamento governamental
mais consistente, fator essencial para a governana das polticas pblicas, que so financiadas em
sua maioria pelas despesas fixadas no oramento. Essa melhor governana pode induzir a uma
melhor sustentabilidade dos programas governamentais, inclusive aqueles de infraestrutura e
logstica que constituem gargalos para o aumento da competitividade do pas.
Em seguida, seguem-se as anlises de governana em polticas pblicas especficas,
associadas ao tema competitividade. Inicialmente, a partir do pressuposto de que a melhora da
governana pblica tem o potencial de aperfeioar a qualidade dos servios ofertados sociedade, o
TCU realizou auditoria para avaliao de aspectos estruturantes da pactuao intergovernamental no
SUS aspecto atinente questo da coordenao federativa. Os componentes selecionados para
auditoria foram: institucionalizao; coordenao e coerncia; e gesto de riscos e controle interno.
Sobre esse aspecto, merece destaque que a qualidade dos servios de sade prestados
sociedade em geral tem efeito sobre a sade do trabalhador e pode gerar externalidades para a sua
produtividade. H diversos estudos internacionais sinalizando o impacto sobre a produtividade de
empresas e os custos financeiros para os pases devido a problemas como o absentesmo, os custos
com assistncia mdica, a incidncia de acidentes no trabalho e a concesso de aposentadorias
precoces. Alm disso, a prevalncia crescente de sedentarismo, obesidade, hbitos nutricionais
inadequados, tabagismo e estresse, tipicamente associados como fatores de risco para diversas
doenas crnicas, afeta diretamente a produtividade do trabalhador e, por conseguinte, a
competitividade das empresas.
Em relao educao, por sua vez, as anlises apresentadas neste captulo focalizam a
vertente profissional e tecnolgica, alinhando-se s concepes do Ministrio da Educao, para o
qual:
na educao profissional e tecnolgica que se tornam ainda mais evidentes os vnculos entre educao,
trabalho, territrio e desenvolvimento, elementos cuja articulao indispensvel. Uma educao
profissional e tecnolgica de qualidade, voltada para a pesquisa e para o desenvolvimento cientfico e
alinhada com as necessidades do mercado de trabalho, fundamental para o desenvolvimento econmico
e social do pas.

A anlise de aspectos de governana, neste caso, visa identificar possveis oportunidades de

aprimoramento na rea, capazes de potencializar os resultados associados aos gastos
governamentais, crescentes ao longo dos ltimos anos.
Tambm com relao disponibilidade e qualidade do mercado de trabalho, tendo em vista
a necessidade de aprimorar a alocao dos recursos humanos disponveis, apresenta-se anlise sobre
a poltica federal de intermediao de mo de obra, com nfase em aspectos de eficincia das

448

organizaes pblicas destinadas implementao dos correspondentes programas de governo. Em

que pese a ampla disponibilidade de mo de obra e os elevados ndices de emprego da populao
nos anos recentes, preciso ateno ao descasamento entre necessidades das empresas e oferta de
trabalhadores, sobretudo no que se refere adequao da qualificao profissional.
Outro fator de relevncia, relacionado diretamente insero competitiva do produto
nacional, o quadro institucional burocrtico destinado a operacionalizar as relaes comerciais
entre o Brasil e os mercados internacionais. Dessa forma, com ateno necessidade de simplificar
os fluxos e facilitar as transaes entre os pases, foi realizada auditoria sobre a governana no
tratamento administrativo do comrcio exterior. O tratamento administrativo se relaciona com as
anlises efetuadas por rgos e entidades da administrao pblica para conferir o atendimento dos
requisitos nas operaes de importao ou exportao. Nesse trabalho, foram analisados quatro dos
componentes descritos anteriormente: institucionalizao; planos e objetivos; coordenao e
coerncia; e capacidade organizacional e recursos.
Ainda sobre os fatores indutores da competitividade, foi realizada auditoria a respeito da
governana dos Contratos de Gesto do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao, uma vez que
o tema tem ganhado relevncia na agenda de discusses sobre o desenvolvimento nacional e foi
descrito como um dos macro desafios estabelecidos no PPA 2012-2015: tornar o Brasil uma
potncia tecnolgica. Nessa anlise, foram contemplados os componentes institucionalizao;
accountability; capacidade organizacional e recursos; e gesto de riscos e controles internos.
Essa questo especialmente importante porque diversos estudos ressaltam que parte
significativa da disparidade de renda per capita e crescimento entre os pases pode ser relacionada a
discrepncias na produtividade total dos fatores, que, por sua vez, so associadas ao nvel de
evoluo tecnolgica das economias. Dado que o investimento em inovao reduzido no Brasil,
alm de muito concentrado em termos financeiros nas aes estatais, preciso ateno especial s
formas pelas quais a atuao governamental pretende romper com o atual quadro comparativo, que
coloca o pas em condies francamente desvantajosas em relao comunidade internacional
distante, portanto, do desafio proposto no atual PPA.
Quanto ao tema da infraestrutura, em face do alto montante de recursos envolvidos e da
relevncia do Programa de Infraestrutura Logstica (PIL) Ferrovias para a competitividade do
produto nacional, realizou-se auditoria para avaliar a governana dessa poltica pblica. sabido
que esse programa constitui uma das aes de governo federal para reduzir o desequilbrio com
outras modalidades de transporte pblico, com destaque para o transporte rodovirio. Em
comparao com outros pases de dimenses semelhantes, como China, Estados Unidos, Austrlia,
Canad e Rssia, observa-se que o transporte ferrovirio na matriz de carga brasileira bastante
reduzido, o que acarreta alto custo logstico e impacta a competitividade nacional. Os componentes
do referencial do TCU selecionados para a auditoria foram a institucionalizao e os planos e
objetivos.
Trata-se de tema tambm evidenciado na Mensagem Presidencial que acompanha o PPA
2012-2015, de maneira inequivocamente associada questo da competitividade:
A dinamizao, sobretudo dos investimentos em infraestrutura durante o perodo do PPA 2012-2015,
possibilitar superar os gargalos para o setor produtivo que poderiam inviabilizar a sustentao do
crescimento - especialmente nos setores de energia, transporte rodovirio, ferrovirio, portos, aeroportos e
nas condies de armazenagem. A constituio de uma adequada e eficiente rede de infraestrutura
promover uma reduo dos custos e melhoria da competitividade das empresas nacionais no mercado
internacional.

449

Ademais, a posio do Brasil no ranking de infraestrutura, integrante do ndice de

competitividade global (GCI), no 76 lugar entre 144 pases, evidencia a situao crtica dessa rea
no pas. Para os prximos anos e possivelmente dcadas, recursos vultosos sero necessrios para o
enfrentamento do problema, mas seus resultados s viro mediante uma intensa qualificao da
governana e da gesto pblica que regem a atuao governamental no setor.
Por fim, foi realizada auditoria para avaliar as condies de governana na poltica pblica de
Mobilidade Urbana, com nfase na qualidade dos servios pblicos ofertados aos cidados
brasileiros e na competitividade do produto nacional, e considerando a necessidade de atuao
intergovernamental para a gerao de resultados satisfatrios ao cidado. Os componentes do
referencial de governana utilizados para a realizao dessa anlise foram: institucionalizao;
planos e objetivos; e coordenao e coerncia.
Ressalta-se que, no obstante os impactos diretos da mobilidade urbana sobre a qualidade de
vida dos cidados, os efeitos negativos dos problemas que perseveram na maior parte das nossas
mdias e grandes cidades se espraiam pela economia. Estudos tm ressaltado prejuzos relacionados
perda de atratividade a investimentos em zonas urbanas com sistema de mobilidade deficiente,
restrio de acesso a servios pblicos essenciais, onerao da gesto pblica e danos ambientais
severos. Adicionalmente, acredita-se que a boa governana nas polticas de mobilidade urbana pode
induzir a uma maior fluidez e a mais eficincia nos deslocamentos de pessoas e de bens e servios,
colaborando para a reduo dos custos e do tempo de trnsito, com impactos sobre a produtividade
individual e organizacional.
Apesar da abrangncia de temas e da complexidade de alguns trabalhos, esse conjunto de
anlises, que se apresentam nos tpicos seguintes, no pretendem explorar de forma exaustiva as
condies de governana de cada poltica pblica e suas interaes com o nvel de competitividade
nacional. Pretendem representar contribuies prprias do rgo de controle externo, que, por meio
de suas auditorias operacionais realizadas com esse enfoque, procura realizar diagnsticos sobre
aspectos estruturantes apontando, assim, boas prticas observadas e as fragilidades das polticas
pblicas, tendo sempre em vista a misso de contribuir para o aperfeioamento da governana e da
gesto pblica no pas.

6.1 Governana Pblica em mbito nacional

O Tribunal de Contas da Unio vem realizando, sistematicamente, levantamentos para
conhecer melhor a situao da governana no setor pblico e assim estimular suas organizaes a
adotarem boas prticas de governana. O objetivo principal dos referidos levantamentos auxiliar
rgos e entidades pblicos na correo de causas estruturais da maior parte dos problemas afetos
qualidade dos servios pblicos.
Importa destacar que a atuao dos entes federados tem impacto direto na competitividade
nacional, uma vez que o Estado contemporneo ocupa lugar de relevo no desenvolvimento
nacional, seja pela magnitude dos gastos governamentais realizados nas esferas federal, estadual e
municipal, seja pela importncia estratgica e econmica dos setores regulados pelo poder estatal.
Em 2014, considerando que grande parte desses servios so prestados sociedade por meio
do repasse de recursos federais aos estados e municpios, o TCU decidiu, em cooperao com os
tribunais de contas dos estados e dos municpios, realizar levantamento na rea de governana
pblica abrangendo organizaes das esferas federal, estadual e municipal (TC 020.830.2014-9).
Segundo o Referencial Bsico de Governana Aplicvel a rgos e Entidades da
Administrao Pblica (BRASIL, 2014), doravante chamado de RBG, os mecanismos de

450

governana pblica servem para avaliar, direcionar e monitorar a atuao da gesto, com vistas
conduo de polticas pblicas e prestao de servios de interesse da sociedade. Assim, as boas
prticas de governana contribuem para que as organizaes pblicas atuem de maneira
colaborativa, com aes integradas que possibilitem a intersetorialidade e transversalidade
necessrias para que as polticas e os servios pblicos se adequem complexidade dos problemas
sociais, e atendam orientao constitucional para a gesto descentralizada.
Nesse contexto, o Levantamento de Governana 2014 se reveste de grande importncia, pois
as informaes obtidas sobre a situao da governana pblica em mbito nacional podero ser
utilizadas como subsdio no aperfeioamento da governana das organizaes federais, e tambm na
estruturao de aes integradas para melhorar o cenrio apresentado pelas organizaes dos
demais entes federativos, aos quais a Unio repassa recursos para a execuo de diversas aes
governamentais.
Neste relatrio so apresentados apenas os principais resultados relativos s organizaes
federais. Os dados consolidados relativos s organizaes estaduais e municipais podem ser
consultados no relatrio do levantamento (TC 020.830.2014-9).

6.1.1 Principais resultados esfera federal

O levantamento de governana pblica nacional foi realizado pelo TCU, em coordenao com
o Instituto Rui Barbosa (IRB), a Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil
(Atricon), e mais 28 tribunais de contas de estados/municpios. Suas concluses baseiam-se em
dados coletados por meio de questionrio de autoavaliao, respondido pelos dirigentes mximos de
7.770 organizaes pblicas (respostas vlidas), sendo 380 federais, 893 estaduais e 6.497
municipais.
Visando adequar-se aos municpios menores, adotaram-se dois tipos de questionrio: um
simplificado, contendo menor quantidade de itens de controle (perguntas), com aplicao em
organizaes com estrutura mais simples (e que, em princpio, necessitam de menos controle por
estarem sujeitas a menor quantidade de riscos relevantes); e um completo, contendo todos os itens
de controle (perguntas) do modelo, aplicvel a organizaes mais complexas (e que, em princpio,
necessitam, de mais controle por estarem sujeitas a maior quantidade de riscos relevantes).
Para apresentar os dados de forma mais clara, as respostas foram categorizadas em trs nveis,
chamados de estgios de capacidade, conforme modelo seguido em levantamentos anteriores
realizados pelo TCU. Assim, foram definidos trs estgios de capacidade: inicial, intermedirio e
aprimorado. Posteriormente, dividiu-se o estgio inicial em trs subnveis (inexistente, insuficiente
e iniciando), a fim de possibilitar melhor diferenciao entre os respondentes.
O modelo de autoavaliao utilizado foi elaborado com base na verso de 2014 do RBG, e
contempla trs mecanismos de governana liderana, estratgia e controle que so divididos em
dez componentes. Os componentes, por sua vez, so formados por 32 prticas de governana.
Finalmente, para avaliar o grau de adoo de uma prtica de governana, foram desenvolvidos itens
de controle que evidenciam a sua adoo.
Para construo dos grficos e clculo do ndice de governana, optou-se por analisar
descritivamente somente as prticas comuns entre os questionrios simplificados e completos,
tornando-se possvel assim uma anlise comparativa entre todas as organizaes respondentes. As
demais informaes constam dos relatrios encaminhados aos respectivos respondentes.
O perfil de governana pblica obtido sugere significativas deficincias na administrao
pblica. Grande parte dos respondentes apresentou baixa capacidade em quase todas as prticas do
451

modelo de autoavaliao utilizado no trabalho. Tais limitaes podem estar aumentando a exposio
dessas organizaes a riscos relevantes e reduzindo a capacidade de alcance de resultados. A seguir,
so apresentadas as principais deficincias apontadas nas organizaes respondentes da esfera
federal. Os grficos apresentados indicam o percentual arredondado de respondentes em cada
estgio, e a soma (valor arredondado) dos trs estgios iniciais (valores sem arredondamento).
6.1.1.1 Liderana
Segundo o RBG, esse mecanismo refere-se ao conjunto de prticas que assegura a existncia
das condies mnimas para o exerccio da boa governana, quais sejam: pessoas ntegras,
capacitadas, competentes, responsveis e motivadas ocupando os principais cargos das organizaes
e liderando os processos de trabalho. O mecanismo formado por cinco componentes: Pessoas e
competncias; Princpios e comportamentos; Liderana organizacional; e Sistema de Governana.
A Erro! Fonte de referncia no encontrada. seguir representa a distribuio das
organizaes federais, por estgio de capacidade, no mecanismo Liderana, seguida da mesma
distribuio pelas prticas que o compem.
Capacidade em Liderana (organizaes federais)

L1.1 Estabelecer e dar transparncia ao processo de seleo de membros da alta administrao e de conselhos ou colegiado superior.
L2.1 Adotar cdigo de tica e conduta que defina padres de comportamento dos membros da alta administrao e dos conselhos ou
colegiado superior.
L2.2 Estabelecer mecanismos de controle para evitar que conflitos de interesse influenciem as decises e as aes de membros da alta
administrao e dos conselhos ou colegiado superior.
L3.2 Responsabilizar-se pelo estabelecimento de polticas e diretrizes para a gesto da organizao e pelo alcance dos resultados
previstos.
L4.2 Garantir o balanceamento de poder e a segregao de funes crticas.

Segundo as respostas declaradas e o mtodo de anlise utilizado no trabalho, pode-se afirmar

que 23% das organizaes federais respondentes estariam em estgio de capacidade inicial em
Liderana. Esse resultado sugere baixo nvel de capacidade dessas organizaes em gerir por
competncias, em estabelecer mecanismos que reforcem princpios ticos, e em garantir o
452

balanceamento de poder e a segregao de funes crticas, todos com respeito alta administrao
e a conselhos ou colegiados superiores.
Destaque-se o alto percentual de organizaes (44%) no estgio inicial de capacidade na
prtica L4.2 (Garantir o balanceamento de poder e a segregao de funes crticas) e na prtica
L1.1 (37%) (Estabelecer e dar transparncia ao processo de seleo de membros da alta
administrao e de conselhos ou colegiado superior). Esses conceitos so fundamentais para evitar a
concentrao de poder nas mos de poucos indivduos, ou ainda o exerccio, por um nico agente,
de funes crticas, com potencial de dano ao Errio e/ou ao cidado.
Registre-se que a gesto de pessoas por competncias diretriz na Administrao Pblica
Federal, tanto no poder executivo (Decreto 5.707/2006, art. 1, III e art. 5, III) quanto no poder
judicirio (Lei 11.416/2010, art. 10, c/c art. 1 do anexo III da Portaria Conjunta
STF/CNJ/STJ/CJF/TST/CSJT/STM/TJDFT 3/2007). Entretanto, como tais normativos no
alcanam o mais alto escalo da Administrao, no contribuem para elevar o percentual
apresentado, na faixa aprimorada (19%), na prtica L1.1, para as organizaes federais.
Mesmo na situao melhor existente na prtica L3.2 (Responsabilizar-se pelo estabelecimento
de polticas e diretrizes para a gesto da organizao e pelo alcance dos resultados previstos),
preocupante que 17% das organizaes federais ainda se declarem em estgio inicial, pois isto
significa que quase dois em cada dez dirigentes mximos no se consideram responsveis pelos
rumos das organizaes que lideram e, nesta situao, razovel presumir que o risco de a
organizao no conseguir atingir os resultados esperados (em termos de polticas e servios
pblicos de qualidade) pode ser muito alto.
Os resultados apresentados demonstram a necessidade de aprimoramento do mecanismo
Liderana, de maneira a afastar, por exemplo, riscos de prticas nepotistas e de seleo de pessoas
sem a necessria competncia para atuar na alta administrao ou no conselho superior.
6.1.1.2 Estratgia
De acordo com o RBG, o mecanismo Estratgia refere-se ao conjunto de prticas que
permitem aos lderes conduzirem o processo de estabelecimento da estratgia necessria ao alcance
de resultados institucionais. Para tanto, contempla a escuta ativa de demandas, necessidades e
expectativas das partes interessadas; avaliao do ambiente interno e externo da organizao;
avaliao e prospeco de cenrios; definio e alcance da estratgia; definio e monitoramento de
objetivos de curto, mdio e longo prazo; alinhamento de estratgias e operaes das unidades de
negcio e organizaes envolvidas ou afetadas.
Esse mecanismo formado por trs componentes: Relacionamento com partes interessadas,
composto por prticas que direcionam a organizao a considerar a atuao e as necessidades das
partes interessadas na formulao, implementao, monitoramento e avaliao de polticas pblicas;
Estratgia organizacional, constitudo por prticas concernentes ao estabelecimento da estratgia
da organizao, bem como ao monitoramento e avaliao da sua execuo; e Alinhamento
transorganizacional, voltado para estimular as organizaes a trabalharem em conjunto para a
conduo de polticas pblicas
O grfico a seguir representa a distribuio das organizaes federais, por estgio de
capacidade, no mecanismo em comento, seguida da mesma distribuio pelas prticas que o
compem.

453

Capacidade em Estratgia (organizaes federais)

E1.2 Promover a participao social, com envolvimento dos usurios, da sociedade e das demais partes interessadas na governana da
organizao.
E2.2 Estabelecer a estratgia da organizao.
E2.3 Monitorar e avaliar a execuo da estratgia, os principais indicadores e o desempenho da organizao.

Observando a figura, segundo as respostas declaradas e o mtodo de anlise utilizado no

trabalho, pode-se afirmar que 25% das organizaes federais respondentes estariam em estgio de
capacidade inicial em Estratgia (Erro! Fonte de referncia no encontrada.). Esse resultado
reflete o baixo nvel de capacidade dessas organizaes em executar um processo de planejamento
estratgico, em promover a participao social na governana da organizao, e em monitorar e
avaliar o desempenho organizacional.
Cabe destaque negativo para o elevado percentual de organizaes (67%) no estgio inicial de
capacidade na prtica E1.2 (Promover a participao social, com envolvimento dos usurios, da
sociedade e das demais partes interessadas na governana da organizao). Esse resultado sugere
uma baixa capacidade do Estado em engajar a sociedade civil em seus processos de tomada de
deciso, o que reduz o conhecimento do governo sobre os problemas que mais preocupam a
sociedade, bloqueia a comunicao que oferece o retorno sobre a satisfao dos servios que esto
sendo prestados, enfraquece a democratizao das decises sobre polticas pblicas, e no mitiga o
risco de que a atuao do Estado no reflita os interesses das partes interessadas.
Alm disso, observa-se que 21% das organizaes federais estariam em estgio inicial de
capacidade na prtica E2.2 (Estabelecer a estratgia da organizao), e, portanto, no
estabeleceriam de forma adequada a estratgia para o alcance dos objetivos. Tais resultados
sugerem risco de ausncia ou deficincia, nessas organizaes, de um direcionamento comum que
promova o alinhamento de foras em prol do alcance dos objetivos.
A elaborao do planejamento estratgico e sua competente execuo so fatores crticos de
sucesso para que as organizaes administrem, de maneira eficiente, os recursos a sua disposio. O
planejamento estratgico possibilita organizao traar planos e metas com vistas ao alcance dos
seus objetivos. Nesse sentido, o TCU formulou recomendao Cmara de Polticas de Gesto,
Desempenho e Competitividade (CGDC) do Conselho de Governo (comando anlogo foi emitido
para o CNJ e o CNMP), por meio Acrdo 1.233/2012-TCU-Plenrio, para que, em ateno
454

Decreto-Lei 200/1967, art. 6, inciso I, e art. 7, normatizasse a obrigatoriedade de que todos os

entes sob sua jurisdio estabelecessem processo de planejamento estratgico institucional,
observando as boas prticas sobre o tema.
6.1.1.3 Controle
O Controle, terceiro mecanismo previsto no RBG, rene as prticas relativas capacidade de
monitorar a organizao e garantir que os desvios em relao aos rumos traados pela estratgia
sejam corrigidos rapidamente. Apresenta trs componentes: Gesto de riscos e controle interno, que
analisa a capacidade da organizao em assegurar que a gesto de riscos seja eficaz e contribua para
a melhoria de desempenho organizacional; Auditoria interna, que avalia a estruturao e
independncia da funo de auditoria interna, bem como sua capacidade de adicionar valor
organizao; e Accountability e transparncia, constitudo por prticas relacionadas transparncia,
prestao de contas e avaliao da satisfao das partes interessadas.
O grfico a seguir representa a distribuio das organizaes federais respondentes, por
estgio de capacidade, no mecanismo Controle, seguida da mesma distribuio pelas prticas que o
compem.
Capacidade em Controle (organizaes federais)

C1.1 Estabelecer estrutura de gesto de riscos.

C2.1 Estabelecer a funo de auditoria interna.
C2.2 Prover condies para que a auditoria interna seja independente e proficiente.
C3.1 Dar transparncia da organizao s partes interessadas, admitindo-se o sigilo, como exceo, nos termos da lei.
C3.2 Prestar contas da implementao e dos resultados dos sistemas de governana e de gesto, de acordo com a legislao vigente e
com o princpio de accountability.
C3.4 Garantir que sejam apurados, de ofcio, indcios de irregularidades, promovendo a responsabilizao em caso de comprovao.

Observando a figura acima, segundo as respostas declaradas e o mtodo de anlise utilizado

no trabalho, pode-se aferir que 70% das organizaes federais estariam em estgio de capacidade
inicial na prtica C1.1 (Estabelecer estrutura de gesto de riscos). Esse resultado foi o mais
preocupante dentre todas as prticas avaliadas, e sugere a ineficcia da gesto de riscos na maioria
das organizaes, em contrariedade s boas prticas de governana sugeridas por organismos
internacionais.
455

A fim de avaliar a hiptese de que deficincias na auditoria interna podem ser causa para as
deficincias em gesto de riscos e controles internos nas organizaes federais, analisaram-se os
dados detalhados destas no que tange prtica C.2.3 (Assegurar que a auditoria interna adicione
valor organizao), que no fazia parte do questionrio simplificado, conforme figura a seguir.
Capacidade em Assegurar que a auditoria interna adicione valor organizao (organizaes federais)

C2.3.1 Diretrizes para que a funo de auditoria interna contribua para a melhoria dos processos de governana, de gesto e de
gerenciamento de riscos e controles, utilizando abordagem sistemtica, esto definidas.
C2.3.2 Diretrizes para o planejamento dos trabalhos de auditoria interna esto definidas e levam em considerao os riscos relevantes
para a organizao.
C2.3.3 Objetivos, indicadores e metas de desempenho para a funo de auditoria interna esto estabelecidos.
C2.3.4 Plano de auditoria interna, elaborado com base nos objetivos, riscos e metas da organizao, est aprovado.
C2.3.5 Trabalhos de auditoria interna so executados em conformidade com as diretrizes e os planos definidos.
C2.3.6 O desempenho da funo de auditoria interna mensurado e avaliado com base nos indicadores e metas definidos.
C2.3.7 Medidas visando o aprimoramento da funo auditoria interna so implementadas sempre que necessrio.

A figura informa que, em mais de 40% das organizaes federais, no h diretrizes

estabelecidas para que a funo de auditoria interna contribua para a melhoria dos processos de
governana, de gesto e de gerenciamento de riscos e controles, utilizando abordagem sistemtica
(item de controle C2.3.1). Esses resultados sugerem que a omisso da alta administrao em dirigir
a efetividade da funo auditoria interna pode ser causa da quase inexistncia de sistema de gesto
de riscos na esfera federal (prtica C1.1, Erro! Fonte de referncia no encontrada., com 80%
das organizaes em estgio inicial).
Ressalte-se que o relatrio do Acrdo 3.023/2013-Plenrio registrou a importncia da gesto
de riscos e da auditoria interna na organizao nos seguintes termos:
Cabe mencionar que a gesto de riscos e a auditoria interna so mecanismos essenciais para implementar
a estratgia, tomar decises e realizar os objetivos da organizao (IFAC, 2001). A gesto de riscos serve
para reduzir o impacto negativo dos riscos sobre as metas organizacionais, por meio da adoo de
controles internos, concebidos e implementados pelo prprio gestor. J a auditoria interna importante
para detectar tempestivamente riscos ainda no adequadamente tratados e fornecer sociedade a certeza
de que os controles internos so eficazes e apoiam o desempenho organizacional.

456

6.1.2 Resultados gerais indicador de governana

O clculo de um indicador de governana foi realizado, pela primeira vez, no Levantamento
de Governana de TI 2010. Desde ento, tal indicador (iGov) tem se tornado um referencial
amplamente difundido e discutido para prticas de governana de organizaes pblicas.
O modelo de governana, conforme supracitado, est estruturado em mecanismos,
componentes e prticas que descrevem, com base na literatura e na viso do TCU, o que seria uma
boa governana organizacional no setor pblico. Para fazer mensuraes do grau de aderncia s
prticas preconizadas nas organizaes pblicas, tais prticas foram desdobradas em itens de
controle verificveis e auditveis, sendo possvel assim estabelecer um ndice geral de governana
pblica (iGG) por meio de mtodo que atribui pesos a cada um dos quesitos avaliados.
O iGG no deve ser percebido como uma medida precisa da governana pblica de uma dada
organizao, devendo ser entendido apenas como uma referncia e um instrumento de autoavaliao
da sua capacidade nessa rea, e tambm um guia no processo de melhoria. Alm disso, foram
utilizadas para clculo apenas as prticas do questionrio simplificado, de modo que todos os
respondentes fossem comparveis, resultando no indicador iGG simplificado (abreviado por iGGs).
Frise-se que o iGGs est baseado em informaes declaradas pelos prprios gestores, no
tendo havido qualquer verificao da real confiabilidade das respostas. Portanto, as respostas de
algumas organizaes podem no representar adequadamente a realidade, em funo de erros no
processo de autoavaliao, problemas na interpretao de questes, entre outros fatores que podem
tornar as respostas imprecisas.
Entretanto, apesar de imprecisa, a medida trazida pelo IGGs traz diversas vantagens, pois:
uma medida com alguma impreciso melhor do que nenhuma medida, que era a situao
anterior a esse trabalho em relao governana corporativa das organizaes pblicas;
permite comunicar alta administrao, de forma sinttica, uma ideia aproximada da
situao local da governana, consolidando a grande quantidade de dados do questionrio;
permite a comparao entre organizaes (benchmarking), o que pode motivar dirigentes
mximos a adotarem as melhores prticas j adotadas por outras organizaes pblicas e
trazer melhorias sistmicas na Administrao Pblica Federal.
Nesse sentido, importante compreender que no obrigatrio almejar o valor mximo no
iGGs. Entretanto, semelhana das orientaes da ABNT NBR ISO/IEC 31000, autoridade mxima
tem a responsabilidade de decidir - por meio de anlise crtica dos riscos relevantes e das
necessidades da organizao - qual a meta mais adequada a ser alcanada em cada prtica do
instrumento de autoavaliao. O conjunto de metas deve ser formalizado como parte de um plano,
atentando-se para as metas legais de cumprimento obrigatrio.
A distribuio de frequncia das organizaes com base no iGGs apresentada nas figuras a
seguir.

457

Distribuio de frequncia do iGGs por estgio de capacidade (todas as organizaes e organizaes

federais)

N= 380 federais
N= 893 estaduais
N= 6.497 municipais

A ltima figura indica que cerca de metade das organizaes estaduais e municipais est em
estgio inicial de governana pblica, caracterizado por graves deficincias na atuao das
instncias internas de governana nessas esferas, com provvel prejuzo na conduo de polticas
pblicas e provvel prestao de servios inadequados.
Considerando que grande parte dos servios pblicos prestados sociedade brasileira
realizada de forma descentralizada, pelos estados e pelos municpios, percebem-se preocupantes os
resultados apresentados, haja vista que a atuao eficaz das instncias internas de governana
fator crtico de sucesso para que as organizaes administrem, de maneira eficiente, os recursos
(inclusive federais) sua disposio.
O cenrio seria menos gravoso para a esfera federal, tendo em vista que a maior parte das
organizaes j estaria em estgio intermedirio (56%), enquanto 26% j teriam alcanado o estgio
aprimorado. Entretanto, conforme observado em relatrio, o iGG simplificado abrange somente
catorze prticas (do total de 32 no iGG completo) que foram consideradas factveis at mesmo nos

458

pequenos municpios brasileiros. Portanto, no causa estranheza que as organizaes federais

tenham obtido desempenho significativamente melhor no iGG simplificado.

6.1.3 Concluso
Os resultados deste levantamento apontam diversas oportunidades de melhoria para a
governana na administrao pblica federal. De fato, revelaram deficincias em praticamente
todos os controles e prticas sugeridos no modelo de autoavaliao, o que pode estar impactando o
desempenho do governo na conduo das polticas pblicas e no planejamento de novas aes
governamentais.
O preenchimento das lacunas de governana na administrao pblica federal exige a atuao
coordenada dos rgos Governantes Superiores e das instncias internas de governana das
organizaes conselhos e alta administrao.
No que tange ao papel dos rgos Governantes Superiores no aprimoramento da governana
pblica, entende-se importante que eles elaborem um modelo de governana para as organizaes
da sua esfera de atuao, prevendo: os princpios de governana que devam ser observados; o
estabelecimento da estratgia da organizao, da estrutura de gerenciamento de riscos na
organizao e da funo de auditoria interna; a responsabilidade do dirigente mximo da
organizao em estabelecer a estratgia da organizao e a estrutura de gerenciamento de riscos; e a
relevncia da atuao do conselho de governana ou de uma autoridade supervisora no
estabelecimento da funo de auditoria interna da organizao.
Somando-se s aes dos rgos Governantes Superiores, as instncias internas de
governana das organizaes participantes podero utilizar os relatrios devolutivos
individualizados para refletirem sobre as deficincias encontradas, bem como compararem os seus
resultados com o resultado geral da avaliao e com o resultado dos seus respectivos segmentos de
negcio, utilizando as informaes como subsdio na definio de objetivos e na estruturao de
aes de melhoria em governana pblica.
Espera-se que os resultados desse trabalho contribuam para o aperfeioamento das instncias
de governana na administrao pblica federal, de modo que elas possam guiar a gesto das
organizaes para que atuem alinhadas aos objetivos organizacionais e ao interesse da populao;
otimizem a produo de resultados; melhorem a eficincia do Governo, contribuindo para que o
pas se torne mais competitivo (World Competitiveness Yearbook 2014); melhorem a eficincia da
aplicao dos recursos pblicos e a qualidade dos servios pblicos ofertados sociedade.
Sem dvida, a governana pblica o grande desafio do Brasil, ao seu desenvolvimento
econmico e social e sua competitividade. Apesar dos avanos conquistados nas ltimas dcadas,
ainda existem grandes gargalos a serem superados. A maior parte deles apresenta causas comuns
relacionadas avaliao do ambiente externo e interno, ao direcionamento, qualidade do
planejamento e ao monitoramento das aes previstas para dar consecuo aos planos e programas.

6.2 Aperfeioamento da gesto pblica

Alm do ambiente macroeconmico e do peso dos impostos, a competitividade de um pas no
cenrio internacional est relacionada a fatores estratgicos como: educao; tecnologia e inovao;
e infraestrutura e logstica. V-se portanto, a possibilidade de estabelecer uma correlao entre a
baixa competividade brasileira no cenrio internacional e a crescente insatisfao da populao com
a qualidade dos servios pblicos prestados.

459

No Brasil, o Estado um ator importante para o desenvolvimento do pas. H despesas e

investimentos vultosos direcionados para a educao e para a infraestrutura, por exemplo,
financiados com o produto dos tributos cobrados da populao e das empresas. Tambm h gastos
expressivos com a previdncia, sade e programas sociais que, embora possam ser meritrios,
oneram a j excessiva carga tributria e contribuem para reduzir a nossa competitividade.
No sem motivo, portanto, o TCU tem insistido na tese de que o aperfeioamento do Estado
se configura em requisito bsico para o incremento da competitividade do Brasil, bem como para o
seu crescimento econmico e a melhoria dos indicadores de qualidade de vida da populao.
Esse almejado aperfeioamento misso a ser perseguida tanto no nvel estratgico, onde se
situam os governantes e a alta administrao, quanto no nvel gerencial. Conforme divulgado no
Referencial Bsico de Governana (TCU/2013), os gestores pblicos so os responsveis diretos
pela execuo das polticas e dos servios pblicos, mas seu direcionamento e monitoramento
tarefa da governana.
Assim, o aperfeioamento da gesto pblica no pode ser resultado de iniciativas individuais
e espasmdicas. Deve decorrer de uma atuao concatenada das instncias estratgicas dos poderes
constitudos. Constitui boa prtica de governana a escolha criteriosa, a capacitao e a avaliao
dos gestores, os quais devem dispor de boas ferramentas para executar com excelncia as polticas e
servios pblicos sob sua alada. Somente com iniciativas consistentes das instncias superiores de
governana que eventual aperfeioamento da gesto pblica poder ser consistente e duradouro.
Em diversos pases, a partir das dcadas de 1980 e, sobretudo, 1990, foram impulsionadas
reformas para a melhoria da administrao pblica, com foco na entrega de resultados para a
sociedade. No Brasil, principalmente desde 1995, com a publicao do Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado, pela Cmara da Reforma do Estado, intensificou-se a busca pela superao
das disfunes prprias do paradigma burocrtico de administrao, abrindo espao para a
incorporao de valores, conceitos e tcnicas administrativas oriundas da Nova Gesto Pblica
(NGP) modelo de administrao pblica de origem anglo-saxnica, fundado na busca pela
eficincia e pela qualidade dos servios prestados, entendidas respectivamente como a maximizao
dos resultados em funo dos custos incorridos e como a satisfao dos usurios ante os servios
pblicos ofertados pelos governos.
Nesses termos, o discurso em defesa da excelncia na gesto pblica ganhou relevante
alcance, inicialmente no mbito da Unio e, em seguida, disseminando-se por diversos estados.
Tratava-se de um paulatino avano de ideias relacionadas ao planejada, orientada por objetivos,
indicadores e metas, associada a sistemas de monitoramento e avaliao capazes de aferir o
desempenho e apontar possibilidades de aprimoramento, tendo em vista as necessidades eleitas pela
sociedade. Um modelo que, sinteticamente, passou a receber a denominao de gesto pblica
orientada a resultados, que se revelaria influente no delineamento de diversos programas e aes
voltadas ao aprimoramento da gesto governamental, que sero abordados em seguida.
Atualmente, no mbito federal, segundo o Decreto 8.189/2014, a competncia para formular
polticas e diretrizes, bem como para propor, coordenar e apoiar a implementao de planos,
programas, projetos e aes estratgicos de inovao e aperfeioamento da gesto pblica da
Secretaria de Gesto Pblica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (Segep/MP). Essa
secretaria foi criada por meio do Decreto 7.675/2012, que aprovou a estrutura regimental do MP,
sendo resultado da fuso da Secretaria de Gesto (Seges) e da Secretaria de Recursos Humanos
(SRH). Segundo consta no Relatrio de Gesto referente ao exerccio de 2012, a fuso das
secretarias objetivou potencializar sinergias, promover a gesto integrada e a melhoria dos

460

processos de trabalho, alm de eliminar a sobreposio de atividades relativas aos sistemas de

Pessoal Civil (SIPEC) e de Organizao e Inovao Institucional do Governo Federal (SIORG).
Segundo o Mapa Estratgico da Segep referente a 2012-2015, sua misso promover a
excelncia da gesto pblica na atuao do governo em benefcio da sociedade e sua viso ser
reconhecida como agente transformador da gesto pblica no mbito do Estado brasileiro. Assim,
observa-se seu papel precpuo na promoo da melhoria e aperfeioamento da gesto pblica.
Nesse contexto, e ciente de que a melhoria da gesto pblica, alm de ser requisito essencial
para a boa prestao de servios pblicos e para a maior competividade, imperativo
constitucional, por fora do princpio da eficincia (Constituio Federal, art. 37, caput), o Tribunal
de Contas da Unio realizou, no mbito do TC 011.303/2014-0, auditoria na Secretaria de Gesto
Pblica com o objetivo de avaliar a capacidade de atuao dessa secretaria como rgo central de
governana, indutor do aperfeioamento da gesto.
As razes que motivaram essa fiscalizao foram o risco de m gesto dos servios pblicos
devido ao no acompanhamento, avaliao e incentivo de mecanismos de melhoria da gesto, tais
como a adoo da Carta de Servios ao Cidado, exigida no art. 11 do Decreto 6.932/2009, do
Programa Nacional de Gesto Pblica (Gespblica), institudo pelo Decreto 5.378/2005, do Prmio
Nacional de Gesto Pblica e do ciclo para atualizao do Instrumento para Avaliao da Gesto
Pblica (IAGP), entre outros. Apresentamos nos tpicos seguintes, a partir dos dados e informaes
coletados na referida fiscalizao, um panorama atualizado sobre esses instrumentos, cujo manejo
est a cargo da Segep/MP.

6.2.1 Principais instrumentos do Governo Federal para a melhoria da gesto pblica

Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (Gespblica)
Com a promulgao do Decreto 5.378/2005, foi institudo o Programa Nacional de Gesto
Pblica e Desburocratizao, resultado da fuso do Programa da Qualidade no Servio Pblico
(PQSP) com o Programa Nacional de Desburocratizao (Decreto 83.740/1979). O Gespblica
resultou de iniciativas do Governo para promoo da gesto pblica por excelncia, com vistas
prestao de melhores servios pblicos aos cidados e aumento da competitividade do pas, nos
termos do art. 1 do referido normativo. O art. 2 do Decreto 5.378/2005 determina que:
Art. 2 O Gespblica dever contemplar a formulao e implementao de medidas integradas em agenda
de transformaes da gesto, necessrias promoo dos resultados preconizados no plano plurianual,
consolidao da administrao pblica profissional voltada ao interesse do cidado e aplicao de
instrumentos e abordagens gerenciais, que objetivem:
I - eliminar o dficit institucional, visando ao integral atendimento das competncias constitucionais do
Poder Executivo Federal;
II - promover a governana, aumentando a capacidade de formulao, implementao e avaliao das
polticas pblicas;
III - promover a eficincia, por meio de melhor aproveitamento dos recursos, relativamente aos
resultados da ao pblica;
IV - assegurar a eficcia e efetividade da ao governamental, promovendo a adequao entre meios,
aes, impactos e resultados; e
V - promover a gesto democrtica, participativa, transparente e tica. (Grifos inseridos)

Com a formulao e implementao dessas medidas, o programa visava alar, at 2015, a

excelncia em gesto pblica como valor preservado pelas instituies e requerido pelo cidado.
461

Para alcanar esses objetivos, o Gespblica tinha como estratgia a mobilizao de pessoas e
organizaes voluntrias para atuarem como agentes transformadores da gesto pblica. Ressalte-se
que, durante os trabalhos de auditoria, foi verificado que tanto a viso quanto a estratgia aqui
consignadas esto em processo de rediscusso e atualizao no Ministrio do Planejamento.
Modelo de Excelncia em Gesto Pblica
O Modelo de Excelncia em Gesto Pblica (MEGP) foi desenvolvido na dcada de 1990, no
contexto dos antigos programas de qualidade, ganhando impulso no mbito do extinto Programa de
Qualidade no Servio Pblico, com o objetivo de disponibilizar um referencial, de padro
internacional, alinhado com o estado da arte em gesto. O MEGP foi ento aproveitado e atualizado
para, em atendimento ao art. 3, inc. IV do Decreto 5.378/2005, no mbito do Gespblica, ser a
principal referncia para as instituies pblicas que desejassem aprimorar seus nveis de gesto.
Desenvolvido com foco em resultados e orientado para o cidado, o referido modelo foi concebido
a partir da premissa de que a Administrao Pblica deve ser excelente sem desconsiderar
particularidades inerentes sua natureza pblica.
O Modelo de Excelncia em Gesto Pblica deveria orientar as organizaes na busca da
transformao gerencial e, ao mesmo tempo, permitir avaliaes comparativas de desempenho entre
organizaes pblicas brasileiras e estrangeiras e com organizaes do setor privado.
Instrumentos indutores da melhoria da gesto
Alm do MEGP, o Gespblica disponibiliza, por meio do seu stio eletrnico
(www.gespublica.com.br), tecnologias de gesto associadas a oito dimenses do modelo,
desenvolvidas com o objetivo de estimular e promover a melhoria continuada de processos
gerenciais e de resultados nos rgos e entidades pblicos.
Esses instrumentos indutores da melhoria da gesto, por inferncia, foram criados para
atender ao disposto no art. 3 incs. I e II, do Decreto 5.378/2005, no sentido de que o Comit
Gestor, cuja secretaria executiva, nos termos do art. 12, a Segep/MP, deveria mobilizar os rgos e
entidades da administrao pblica para a melhoria da gesto e para a desburocratizao. Alm
disso, deveria apoiar tecnicamente os rgos e entidades da Administrao Pblica na melhoria do
atendimento ao cidado e na simplificao de procedimentos e normas. Os principais instrumentos
identificados so:
Guia de gesto de processos
O Guia de Gesto de Processos de Governo, concludo em maio de 2011 e desenvolvido no
mbito do Gespblica, em cooperao com o programa e-Ping (Padres de Interoperabilidade de
Governo Eletrnico), foi desenvolvido de modo a exercer papel de referncia na gesto pblica, e
subdivide-se em duas partes, para: a) fornecer orientao metodolgica de suporte gesto de
processos; e b) oferecer metodologia e boas prticas para a contratao de servios de modelagem
de processos.
De acordo com o documento, a gesto de processos guarda correlao com a implementao
de Cartas de Servios ao Cidado, exigncia prevista no Decreto 6.932/2009, haja vista que os
compromissos presentes nas referidas cartas acarretam a necessidade de que os processos sejam
modelados, automatizados e geridos, provendo maior controle e qualidade. Ainda, a gesto dos
processos exige que se apresente a descrio dos resultados a serem atingidos pelos processos,
complementados, preferencialmente, por meio de indicadores de desempenho.

462

Guia d Simplificao
O Guia d Simplificao tem como objetivo auxiliar as organizaes pblicas a simplificar
seus processos e normas, visando melhoria dos servios, e est organizado em quatro etapas, quais
sejam: a) Planejamento da Simplificao; b) Mapeamento do Processo; c) Anlise e Melhoria dos
Processos; e d) Implementao das Melhorias. Esse guia deve ser entendido como uma ferramenta
de trabalho para realizar a anlise e a melhoria de processos organizacionais.
Guia Referencial para Medio de Desempenho e Manual para Construo de Indicadores
O Guia Referencial para Medio de Desempenho e Manual para Construo de
Indicadores foi produzido, no mbito do Gespblica, de modo a constituir referencial
metodolgico para a Administrao Pblica Federal, Estadual e Municipal e oferecer instrumento
de subsdio a polticas pblicas, programas e organizaes pblicas, de forma a definir, mensurar,
pactuar, avaliar e divulgar indicadores de desempenho.
O guia em comento apresenta um metamodelo que orienta a construo de modelos
especficos de definio e mensurao do desempenho caso a caso, respeitando-se os conceitos e
princpios bsicos. Buscou-se ao mesmo tempo reconhecer a complexidade e perseguir a
simplicidade, renunciando-se busca de solues exaustivas ou universalmente vlidas.
Segundo o documento, o metamodelo pode ser aplicvel em diferentes nveis da
administrao pblica, quais sejam: nvel macro (Governo), nvel meso (poltica pblica ou setor de
governo), nvel meso-micro (redes de organizaes), nvel micro (organizaes) e nvel nano
(unidade de organizao). Ademais, tem como objetivo contribuir para a unificao do conceito de
desempenho no setor pblico, favorecendo a integrao entre as reas.
Carta de Servios ao Cidado
A Carta de Servios ao Cidado, instituda pelo Decreto 6.932/2009, um documento
elaborado por uma organizao pblica que visa informar aos cidados quais os servios prestados
por ela, como acessar e obter esses servios e quais so os compromissos com o atendimento e os
padres de atendimento estabelecidos. A sua prtica implica a organizao de um processo de
transformao sustentada em princpios como participao e comprometimento, informao e
transparncia, aprendizagem e participao do cidado. Esses princpios tm como premissas o foco
no cidado e a induo do controle social.
Aprimoramento Contnuo
Em sntese, a estratgia utilizada pelo governo federal para a melhoria da gesto pblica seria
a seguinte: o Modelo de Excelncia em Gesto Pblica fornece um paradigma ideal, um referencial
a ser seguido pelas organizaes pblicas; por meio da autoavaliao preconizada no mbito do
Gespblica, o rgo pode realizar seu diagnstico institucional e, com base em um sistema de
pontos, verificar o quo prximo est do modelo ideal de administrao pblica. Para que haja o
avano institucional de forma a aproximar a organizao pblica do referencial MEGP, a Segep
disponibiliza os instrumentos indutores da melhoria da gesto, que sero teis organizao para
que ela se aperfeioe nos quesitos que ainda no atendem aos padres estabelecidos, conforme
identificado pela autoavaliao.
Essa estratgia contribuiria para o cumprimento da misso da Segep de promover a excelncia
em gesto pblica, com reflexos na melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados ao
cidado e no aumento da competitividade do pas.
463

6.2.2 Anlise da Utilizao dos Programas e Instrumentos

Conforme definido no j citado Referencial Bsico de Governana a governana compreende
essencialmente os mecanismos de liderana, estratgia e controle postos em prtica para avaliar,
direcionar e monitorar a atuao da gesto, com vistas conduo de polticas pblicas e
prestao de servios de interesse da sociedade. A gesto inerente e integrada aos processos
organizacionais, sendo responsvel pelo manejo dos recursos e poderes colocados disposio de
rgos e entidades para a consecuo de seus objetivos.
Assim, conforme registra o citado documento, a gesto parte da premissa de que j existe um
direcionamento superior e que aos agentes pblicos cabe garantir que ele seja executado da melhor
maneira possvel. De modo complementar, vale mencionar que a gesto diz respeito ao
funcionamento do dia a dia de programas e de organizaes no contexto de estratgias, polticas,
processos e procedimentos que foram estabelecidos pelo rgo; preocupa-se com a eficcia
(cumprir as aes priorizadas) e a eficincia (realizar as aes da melhor forma possvel, em termos
de custo-benefcio). Em resumo, so funes da gesto: implementar programas; garantir a
conformidade com as regulamentaes; revisar e reportar o progresso de aes; garantir a eficincia
administrativa; manter a comunicao com as partes interessadas; e avaliar o desempenho e
aprender.
Verificou-se, desse modo, a existncia de um conjunto de iniciativas, no mbito estratgico,
para o aprimoramento da gesto. Vale mencionar a qualidade dos materiais disponibilizados pela
Segep no mbito do Gespblica: foram analisados todos os guias disponibilizados no mbito do
programa e constatou-se que esses materiais tm potencial relevante para aperfeioar a
administrao pblica; alm de redigidos em linguagem simples e objetiva, seu contedo est
alinhado com a viso acadmica atual e com as proposies de rgos de cooperao internacional.
Apesar disso, restam fragilidades crticas que tendem a comprometer a efetividade das iniciativas,
como descrito a seguir.
Reduzida disseminao do Modelo de Excelncia em Gesto Pblica, do Gespblica e dos seus
instrumentos indutores
De fato, a estratgia adotada pelo governo federal para a melhoria da gesto pblica ainda no
logrou conduzir ao amplo conhecimento e aplicao dos seus modelos e tcnicas pela
administrao pblica em geral, com potenciais impactos sobre a qualidade insuficiente dos
servios prestados aos cidados e reflexos na manuteno do elevado custo imposto ao produto
brasileiro.
Quanto baixa disseminao do MEGP, em questionrio aplicado a 48 rgos/entidades do
Poder Executivo Federal, dos quais 39 (81,2%) responderam, constatou-se que 51,3% ainda no
foram apresentados ao modelo, ou seja, mais da metade dos rgos consultados no o conhecem.
Por certo, essa situao constitui desafio para que o MEGP exera sua principal funo, qual seja,
servir de referencial de gesto a ser alcanado.
De forma semelhante, em relao ao Gespblica, 20,5% dos rgos/entidades respondentes
desconhecem o programa, 10,2% no consideram a adeso ao programa como prioridade da
organizao e 35,9% apresentaram "Outros" como resposta. Entre estes ltimos, h destaque para os
seguintes detalhamentos: "O programa no foi apresentado oficialmente organizao";
"Conhecemos superficialmente o Gespblica"; " O ministrio no estava preparado para aderir ao
Programa"; "No houve adeso de minha organizao como um todo, apenas de algumas de suas
subdivises".

464

Em relao ao instrumento de avaliao proporcionado pelo Gespblica, apenas 10,3%

realizam a autoavaliao anualmente, enquanto 15,4% realizaram a avaliao apenas uma vez.
Alm disso, 35,9% desconhecem o instrumento de autoavaliao e 12,8% ressaltaram que no
realizaram a autoavaliao, uma vez que seu uso opcional. Das demais respostas, destacam-se:
Desconhecimento dos instrumentos do Gespblica e "Comeamos a auto avaliao, mas paramos
pela dificuldade que as reas tiveram para responder". No entanto, houve manifestao de algumas
organizaes no sentido de estarem receptivas a uma eventual adeso ao Gespblica.
Houve tambm o questionamento aos rgos/entidades pblicas de quais tecnologias de
gesto eram utilizadas pelas respectivas organizaes. Os principais resultados foram: apenas 15,4%
dos rgos/entidades utilizam o Guia "d" Simplificao; 33,3% utilizam o Guia de Gesto de
Processos; 20,5% utilizam o Guia Referencial para Medio de Desempenho; 33,3% utilizam o
Manual para Construo de Indicadores; e 20,5% desconhecem todas as tecnologias de gesto
apresentadas. No detalhamento aberto s organizaes pesquisadas, destacaram-se: A organizao
optou por implementar a gesto de processos com recursos prprios"; "Utiliza outras
ferramentas/tecnologias"; "Estamos em processo de elaborao de indicadores prprios de gesto";
"No atende s necessidades"; e A organizao, gradativamente, tem implantado um modelo de
gesto que se adequa s suas necessidades".
Ressalte-se que os rgos consultados representam a alta administrao do Poder Executivo
Federal, evidenciando que o MEGP, o Gespblica e os instrumentos indutores possuem baixa
disseminao na administrao pblica federal, o que compromete o alcance dos resultados
intentados pela Segep em termos de aperfeioamento da gesto pblica.
Ausncia de constituio vlida do Comit Gestor do Gespblica
O Comit Gestor do Gespblica possui importantes atribuies dentro do programa, conforme
os termos do Decreto 5.378/2005: propor ao Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e
Gesto o planejamento estratgico do Gespblica; articular-se para a identificao de mecanismos
que possibilitem a obteno de recursos e demais meios para a execuo das aes; constituir
comisses setoriais e regionais, com a finalidade de descentralizar a gesto do programa; monitorar,
avaliar e divulgar os resultados; certificar a validao dos resultados da autoavaliao dos rgos e
entidades participantes; e reconhecer e premiar os rgos e entidades da administrao pblica,
participantes, que demonstrem qualidade em gesto, medida pelos resultados institucionais obtidos.
Em suma, trata-se de competncias destinadas a orientar tecnicamente, fomentar a aplicao,
aprimorar e monitorar o engajamento de organizaes pblicas no programa. Entretanto, o Comit
Gestor do Gespblica teve sua ltima atuao registrada em novembro de 2010, renunciando, assim,
ao exerccio de suas atribuies institucionais e, por conseguinte, prejudicando o alcance e a
efetividade do programa. Despreza-se, dessa forma, uma forma de aperfeioamento da gesto
pblica com uma viso estratgica. Assim, eventuais melhorias pontuais dependem de iniciativas
individuais e descoordenadas.
Ausncia de mecanismos de acompanhamento, avaliao e incentivo quanto implementao
da Carta de Servios ao Cidado
Nos termos do art. 15 do Decreto 6.932/2009, estabelecida competncia ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto para que sejam institudos mecanismos que possibilitem uma
maior adeso dos rgos e entidades do poder pblico Carta de Servios ao Cidado. Por certo
que, no havendo incentivos apropriados, nem tampouco mecanismos que permitam aferir a adeso
e avaliar a implementao do modelo, o grau de adeso tender a permanecer baixo, tornando
465

incuos o dispositivo infralegal e seu objetivo de informar o cidado dos servios prestados pelo
rgo ou entidade, das formas de acesso a esses servios e dos respectivos compromissos e padres
de qualidade de atendimento ao pblico.
Baixa priorizao das atribuies relativas ao desempenho da administrao pblica,
melhoria dos processos, simplificao de procedimentos, autoavaliao para ciclos de
melhoria e desburocratizao
Conforme descrito acima, a criao da Segep foi resultante da fuso da Secretaria de Recursos
Humanos (SRH) e da Secretaria de Gesto (Seges) em 2012. Aps essa fuso, o que se constata
que a maior parte dos recursos da Segep tem sido destinada a cumprir com as atribuies
decorrentes da Secretaria de Recursos Humanos, em detrimento das atribuies que advieram da
Secretaria de Gesto. A ttulo de exemplo, no relatrio de gesto do ano de 2013, a Segep elencou
quinze projetos estratgicos que seriam voltados ao aperfeioamento da gesto pblica. Desses
quinze projetos, quatorze so afetos a rea de pessoal, como os seguintes: Nova Legislao de
Terceirizao; Reviso da Sistemtica de Recrutamento e Seleo; e Aperfeioamento da Gesto da
Folha de Pagamentos.
O nico projeto estratgico no voltado administrao de pessoal foi a Poltica Nacional de
Atendimento ao Cidado, que foi ajustada para "Aperfeioamento do Programa Nacional de Gesto
Pblica e Desburocratizao - Gespblica".
V-se, portanto, que a prioridade eleita pela Segep a atuao orientada gesto de pessoas
da Administrao Pblica Federal. Ocorre que os esforos realizados para promover esta linha de
atuao refletiram em baixa nfase aos programas que abarcam o desempenho, a melhoria dos
processos, a simplificao de procedimentos, a autoavaliao para ciclos de melhoria e a
desburocratizao, objetivos do Gespblica.

6.2.3 Concluso
As anlises permitem concluir que, embora seja elemento essencial para a disponibilizao de
servios pblicos de qualidade e para a evoluo de nossa competitividade nacional, o
aperfeioamento da gesto pblica, no governo federal, est relegado a segundo plano.
A despeito das caractersticas e potenciais inerentes concepo dos seus programas e
instrumentos de gesto, so necessrios avanos significativos no estmulo, na coordenao e no
acompanhamento das aes a cargo da Segep junto aos demais rgos e entidades da administrao
pblica, sob pena de que essa secretaria no logre xito em sua misso de promover a excelncia da
gesto governamental.
O alcance de resultados dentro de uma poltica pblica exige que o gestor trabalhe em
conjunto com outras organizaes, a fim de minimizar a dificuldade de coordenao de programas
transversais, que perpassam diversas organizaes, como ocorre com o programa de
aperfeioamento da gesto pblica, a cargo da Segep.
De acordo com o Referencial para Avalio de Polticas Pblicas (TCU, 2013), h a
necessidade da institucionalizao dos mecanismos de coordenao, para que a atuao seja
conjunta e sinrgica. No caso da Segep, o seu papel indutor de melhoria da gesto pblica implica
na indispensvel atuao conjunta com o restante da administrao pblica em geral.
Entretanto, como resta evidente pelas anlises efetuadas, falta uma comunicao efetiva e um
dilogo entre os diversos rgos da administrao federal e a Secretaria, indicando falhas no
componente coordenao e coerncia necessrio para a boa governana da poltica pblica, tais
466

como: ausncia do Comit Gestor do Gespblica e baixa priorizao das aes voltadas aos
objetivos do Gespblica.
Isso inviabiliza, principalmente, sua funo de mobilizar os rgos e entidades da
Administrao Pblica para a melhoria da gesto e para a desburocratizao, assim como apoi-los
tecnicamente na melhoria do atendimento ao cidado, na simplificao de procedimentos e normas
e orient-los e capacit-los para a implantao de ciclos contnuos de avaliao e de melhoria da
gesto.
Verifica-se que a estratgia utilizada pela Segep tem sido a de disponibilizar referenciais,
guias e modelos para a Administrao Pblica Federal. No entanto, apenas disponibilizar os
referenciais no basta para uma efetiva induo melhoria. H que se disseminar e ter controle
sobre esses instrumentos. Perquirir se eles atendem s necessidades dos rgos/entidades da
Administrao Pblica Federal, se as organizaes pblicas os esto utilizando em sua gesto, bem
como receber a retroalimentao do sistema.
As consequncias decorrentes dessa inefetividade so graves. Afinal, ao instituir o Programa
Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (Gespblica), o Decreto 5.378/2005 elegeu como
suas finalidades contribuir para a melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados aos
cidados e para o aumento da competitividade do Pas. O programa deveria ser, portanto, um
instrumento de induo, multiplicando pelas diversas organizaes pblicas, suas polticas e seus
programas, um ideal de aprimoramento contnuo e um conjunto de recursos capazes de promov-lo.
Segundo o Referencial para Avaliao de Governana em Polticas Pblicas (TCU, 2013), as
polticas pblicas devem buscar uma coeso interna, selecionando as aes de interveno de
acordo com os objetivos e metas definidos. As polticas pblicas precisam contar com organizaes
que possuam estruturas e processos apropriados para empreender as atividades planejadas,
assegurar o bom uso dos recursos pblicos, supervisionar as aes descentralizadas, monitorar os
resultados e realimentar o processo decisrio, com vistas ao aperfeioamento da sua formulao e
da sua prpria implantao. Ao no priorizar aes relacionadas aos objetivos propostos
relacionados ao Gespblica, o programa demonstra possuir falhas de governana relacionadas ao
componente capacidade organizacional e recursos.
Ao no produzir os resultados almejados, perde-se, no mbito de atuao da Segep/MP, a
oportunidade de liderar uma agenda de transformaes capazes de consolidar a profissionalizao e
a qualificao da administrao pblica federal, tendo como foco central o cidado, a sociedade e
suas demandas. Perde-se, vale dizer, a oportunidade de cumprir um objetivo expresso na instituio
do prprio Gespblica, de promover a governana, aumentando a capacidade de formulao,
implementao e avaliao das polticas pblicas, concorrendo para a qualidade dos servios
pblicos e o aumento da eficincia governamental, reduzindo custos incidentes sobre o produto
nacional para torn-lo mais competitivo nos mercados interno e externo.
Espera-se que, no curto prazo, as demandas sociais e a ateno dos rgos de gesto e
controle possam promover uma reverso nesse cenrio, enfatizando a importncia do tema e
reposicionando as agendas da boa governana e da gesto pblica no centro das prioridades
governamentais. Os potenciais impactos sobre as polticas pblicas, cujos benefcios podem se
espraiar nas diversas formas de atendimento aos cidados e no ambiente operacional das empresas,
justificam a importncia das questes levantadas e a premncia por uma atuao clere do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

467

6.3 Efeitos das previses oramentrias sobre a governana pblica e a

competitividade
No mbito do projeto sobre governana pblica, realizado em parceria entre TCU e OCDE,
discutiu-se uma compreenso mais ampla da boa governana e o papel das Entidades de
Fiscalizao Superior (EFS) na sua promoo, especialmente quanto governana oramentria.
Mencionou-se que as interconexes com outras reas da governana pblica, com destaque para o
planejamento de mdio prazo sob a perspectiva de uma abordagem integrada de governo, esto
sendo enfatizadas na reavaliao dos papis da gesto de finanas pblicas e da elaborao de
oramentos. Nesse sentido, nos ltimos anos, organizaes internacionais tm atualizado suas
orientaes sobre esse assunto, a exemplo da prpria OCDE que lanou, em 2014, o documento
intitulado Princpios da OCDE para a Governana Oramentria (OECD Principles of Budgetary
Governance), disponvel no endereo eletrnico http://www.oecd.org/gov/budgeting/principlesbudgetary-governance.htm.
Esses princpios tambm foram mencionados no documento Partners for Good Governance:
Mapping the Role of Supreme Audit Institutions (OCDE, 2014), destacando-se os seguintes
princpios:
os oramentos devem ser geridos dentro de limites claros, verossmeis e previsveis e
devem estar estreitamente alinhados com as prioridades estratgicas de mdio prazo do
governo;
os documentos e dados oramentrios devem ser abertos, transparentes e acessveis;
o debate sobre opes oramentrias deve ser inclusivo, participativo e realista;
a execuo do oramento deve ser ativamente planejada, administrada e monitorada;
o desempenho, a avaliao e o custo-benefcio devem ser elementos integrantes do
processo oramentrio;
a sustentabilidade e outros riscos fiscais de longo prazo devem ser identificados, avaliados
e administrados com prudncia;
a integridade e qualidade das previses oramentrias, dos planos fiscais e da execuo

oramentria devem ser promovidas por meio de medidas rigorosas de garantia de

qualidade, que devem incluir uma auditoria independente.
Segundo a OCDE, esses princpios colaboram para orientar as prticas de elaborao,
implementao e melhoria do oramento, de forma que a sua execuo esteja alinhada aos
resultados almejados.
Assim, entende-se que uma boa tcnica oramentria, passando por uma previso realista dos
parmetros macroeconmicos utilizados, e a efetiva e tempestiva alocao de recursos, fator
fundamental para a governana das polticas pblicas que so financiadas por meio do oramento
pblico. Em outros termos, uma pea oramentria fundamentada em parmetros desconectados da
realidade ir impactar negativamente no fornecimento dos servios pblicos, como sade, educao,
segurana e etc. Assim tambm, ir prejudicar a execuo dos programas diretamente relacionados
infraestrutura e logstica, que so gargalos para a melhoria da competitividade do pas.

468

6.3.1 Boas prticas mencionadas do Referencial para Avaliao de Governana em

Polticas Pblicas do TCU
No Referencial para Avaliao de Governana em Polticas Pblicas do TCU (2014), quanto
ao componente planos e objetivos, foi destacada a necessidade da previso tanto das atividades
necessrias ao alcance dos objetivos de determinada poltica pblica ou programa quanto dos
recursos correspondentes para a sua realizao. Nesse contexto, foi mencionada a importncia da
definio de prioridades para que os processos de execuo sejam bem orientados e, caso surja a
necessidade de ajustes (a exemplo de escassez de recursos ou mudanas de cenrios), possam ser
redesenhados.
Entre as boas prticas relacionadas tanto ao componente de governana pblica planos e
objetivos quanto o de capacidade organizacional e recursos, tem-se a identificao e proviso
de recursos humanos, fsicos, financeiros e de tecnologia da informao necessrios para o incio e
o desenvolvimento da poltica pblica (grifo nosso).
Com relao ao componente de governana pblica coordenao e coerncia, o Referencial
salientou duas boas prticas que se relacionam com a credibilidade das previses governamentais,
so elas: disponibilidade de dotao oramentria suficiente para cobrir todos os gastos previstos
com a poltica pblica, bem como manter um planejamento oramentrio plurianual da poltica; e
previsibilidade e disponibilidade de recursos financeiros adequados realizao das aes
programadas, abrangendo recursos oramentrios, renncias tributrias e subsdios financeiros e
creditcios.
Essas boas prticas reforam a importncia de que as previses governamentais de receitas e
de despesas, considerando inclusive os parmetros macroeconmicos que embasam essas previses,
sejam cada vez mais fidedignos, a fim de que possam subsidiar a execuo das polticas pblicas e
dos programas pretendidos. Em suma, a adequada previso e alocao dos recursos fator
preponderante para o xito das diversas polticas pblicas; em sentido semelhante, as falhas na
definio da disponibilidade de recursos pode gerar impactos de maneira direta e transversal,
prejudicando o alcance de resultados e gerando ineficincias na atuao governamental.

6.3.2 Avaliao das previses governamentais

A partir dos princpios oramentrios, principalmente no que se refere integridade e
qualidade das previses oramentrias, foi analisada a credibilidade das previses realizadas pelo
governo federal de alguns parmetros macroeconmicos para a elaborao do Plano Plurianual
(PPA) e do Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA) enviado ao Congresso Nacional e daqueles
utilizados pela Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e pela Lei Oramentria Anual (LOA), em
comparao com os valores observados ex post, no perodo de 2011 a 2014.
Foram identificados, nesses exerccios, desvios nas projees governamentais dos parmetros
macroeconmicos: crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), ndice de Preos ao Consumidor
Amplo (IPCA), taxa de cmbio R$/US$ e taxa bsica de juros (Selic).
Para se ter uma medida de comparabilidade dos desvios identificados nesses parmetros,
calcularam-se as diferenas entre os valores ex post e as projees do mercado e aquelas projees
utilizadas para a elaborao das leis oramentrias.
As fontes de informaes sobre as projees governamentais para esses parmetros foram
coletadas dos seguintes documentos: Mensagem Presidencial do PPA 2008-2011 (Cenrio do
Desenvolvimento), elaborada em 2007; Mensagem Presidencial do PPA 2012-2015 (Dimenso
Estratgica), elaborada em 2011; Mensagem Presidencial do PLOA 2011 (agosto de 2010);
469

Mensagem Presidencial do PLOA 2012 (elaborada em 2011); Mensagem Presidencial do PLOA

2013 (elaborada em 2012); Mensagem Presidencial do PLOA 2014 (elaborada em 2013). As
mensagens presidenciais referentes ao PLOA apresentaram as projees macroeconmicas
utilizadas tanto para a elaborao da LDO quanto para o PLOA.
As projees de mercado foram coletadas do Relatrio de Mercado Focus do Banco Central
(Bacen), referentes as datas de 24/9/2010, 30/9/2011, 28/9/2012 e 27/9/2013.
J os valores observados foram obtidos com base nos dados disponibilizados na internet pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), pelo Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipeadata) e pelo Bacen.
Tambm foram verificados desvios nas previses das receitas primrias das leis oramentrias
anuais dos exerccios de 2011 a 2014, bem como desvios nas previses das despesas primrias (em
especial as discricionrias), da LOA e do PLOA do mesmo perodo.

6.3.2.1 Parmetros macroeconmicos

O governo federal utiliza os indicadores macroeconmicos para fundamentar a elaborao da
proposta oramentria, a exemplo dos j mencionados: crescimento do PIB, IPCA, taxa de cmbio
R$/US$ e taxa Selic.
Vrios componentes da expresso matemtica utilizada para estimar as receitas e despesas
esto sujeitos s hipteses de variao desses parmetros, que podem passar por ajustes ao longo do
tempo. Desse modo, a credibilidade da proposta oramentria e do oramento perpassa a qualidade
da previso dos parmetros macroeconmicos que embasaram a sua elaborao. Assim, quanto mais
prxima da realidade se configurar a previso, mais slida e consistente ser a proposta
oramentria e o prprio oramento, o que propiciar a plena execuo das polticas pblicas
inseridas na pea oramentria.
A proposta oramentria, alm de passar para a sociedade a mensagem acerca da pretenso de
gastos para o prximo exerccio, tambm aponta para o ambiente fiscal esperado pelo governo. Se
os parmetros utilizados para elaborao das projees das receitas e, consequentemente,
estipulao das despesas a elas relacionadas, forem muito discrepantes dos parmetros observados
na prtica, pode ocorrer frustrao de receitas. Com isso, ajustes nas despesas discricionrias se
faro necessrios, prejudicando a execuo dos programas e aes previstos inicialmente, o que
contraria alguns dos princpios mencionados anteriormente, como: os oramentos devem ser
geridos dentro de limites claros, verossmeis e previsveis e a integridade e qualidade das
previses oramentrias, dos planos fiscais e da execuo oramentria devem ser promovidas.
Com o objetivo de verificar a qualidade das previses no mbito do governo federal,
analisaram-se os desvios entre as projees do governo e os valores observados ex post relativos aos
principais parmetros utilizados para a previso de receita oramentria, comparando-se com as
previses do mercado. Assim, as tabelas seguintes apresentam a diferena entre os valores previstos
pelo governo (e tambm pelo mercado) e os valores observados, para os exerccios de 2011 a 2014,
para cada um dos parmetros (crescimento do PIB, da inflao - IPCA -, do cmbio - R$/US$ - e da
taxa Selic).
Parmetro: Crescimento Real do PIB (% a.a.)

(1)

Variveis

2011

2012

2013

2014

Diferena entre Projeo do PPA 2008-2011

ou PPA 2012-2015 e Valor Observado

1,10

3,20

2,80

5,40

470

Diferena entre PLOA e Valor Observado

1,60

3,20

1,80

3,90

Diferena entre Projeo da LDO e Valor

Observado

1,60

3,20

2,80

4,40

Diferena entre Projeo de Mercado e Valor

Observado

0,60

1,90

1,30

2,10

Fontes: Mensagem Presidencial: Plano Plurianual 2008-2011 (Cenrio do Desenvolvimento) para 2011;
Mensagem Presidencial: Plano Plurianual 2012-2015 (Dimenso Estratgica) para 2012 a 2014;
Mensagem Presidencial: Projeto de Lei Oramentria 2011, 2012, 2013 e 2014;
Focus - Relatrio de Mercado - Bacen (24/9/2010, 30/9/2011, 28/9/2012 e 27/9/2013);
(1) Os valores observados se basearam nas atualizaes do Sistema de Contas Nacionais, promovidas pelo IBGE em 2015
(http://saladeimprensa.ibge.gov.br/noticias?view=noticia&id=1&idnoticia=2841).

Em 2010, ocasio em que se deram as projees para o exerccio de 2011, a taxa de

crescimento do PIB obteve a quinta colocao quando comparado aos pases do G20 e cresceu em
termos reais 7,5% em relao ao ano anterior. Com relao s previses de crescimento para 2011,
observa-se que elas foram superestimadas. A projeo para o crescimento do PIB constante do PPA
2008-2011 de 5% ao ano e as projees da LDO e do PLOA (realizadas em 2010) foram de 5,5% ao
ano, enquanto a projeo de mercado (tambm realizada em 2010) foi de 4,5% ao ano. No entanto,
a taxa de crescimento observada foi de 3,9% ao ano. A projeo do PPA superou a taxa observada
em 1,1 p.p e as projees das demais leis oramentrias superaram em 1,60 p.p, enquanto que a
previso do mercado teve um erro ou desvio menor, de 0,6 p.p.
Em 2011, exerccio em que se deram as projees para o exerccio de 2012, como visto, o
crescimento do PIB foi modesto e o Brasil situou-se em 9 lugar entre os membros do G20, em
pesquisa realizada pela OCDE. Apesar disso as previses de crescimento para 2012 continuaram
otimistas. As projees para o crescimento do PIB constantes do PPA 2012-2015, da LDO e do
PLOA foram de 5% ao ano, enquanto a projeo de mercado foi de 3,7% ao ano. Ao contrrio das
expectativas do governo, a taxa de crescimento foi de apenas 1,8% ao ano. Assim, a projeo
constante das normas oramentrias superou o valor observado em 3,2 p.p, enquanto que a previso
do mercado teve um erro ou desvio menor, 1,9 p.p.
Em 2012, exerccio em que se deram as projees para o exerccio de 2013, o Brasil obteve o
menor desempenho do PIB em relao aos pases do BRICS, conforme se observa no Relatrio e
Parecer Prvio das Contas de Governo da Repblica daquele exerccio. Mesmo assim, as previses
de crescimento para 2013 se mantiveram otimistas (o PPA e a LDO projetaram 5,5%, o PLOA,
4,5%, e o mercado, 4%). Contudo, a taxa de crescimento foi de 2,7% ao ano. A projeo do PPA e
da LDO superaram o valor observado em 2,8 p.p. e a do PLOA, em 1,8 p.p., enquanto que a
previso do mercado teve um erro ou desvio menor, 1,3 p.p.
Ainda que as previses governamentais tenham se frustrado nos trs anos anteriores, as
previses de crescimento utilizadas pelas leis oramentrias para 2014 se mantiveram otimistas. A
projeo para o crescimento do PIB constante do PPA 2012-2015 foi de 5,5%, da LDO foi de 4,5%,
do PLOA foi de 4,0%, enquanto a projeo de mercado foi de 2,2% ao ano. Ao contrrio das
expectativas, a taxa de crescimento foi de 0,1% ao ano. Assim, a projeo do PPA superou o valor
observado em 5,4 p.p, a da LDO superou em 4,4 p.p., e a do PLOA, em 3,9 p.p. A previso do
mercado teve um erro ou desvio menor, de 2,1 p.p.
Observa-se, assim, que em todos os exerccios de 2011 a 2014 o clculo empreendido pelo
mercado se aproximou mais do desempenho do PIB observado na prtica, em comparao com as
projees realizadas pelo governo federal, mesmo quando essas previses foram contemporneas.
Pode-se afirmar, ento, que o mercado adota uma postura mais prudente com relao a essas
projees para o crescimento do PIB, do que o que se observa nos clculos governamentais.

471

Parmetro: Inflao IPCA (% acumulada a.a.)

Variveis

2011

2012

2013

2014

Diferena entre Projeo do PPA 2008-2011 ou

PPA 2012-2015 e Valor Observado

-2,00

-1,04

-1,41

-1,91

Diferena entre PLOA e Valor Observado

-2,00

-1,04

-1,41

-1,41

Diferena entre Projeo da LDO e Valor

Observado

-2,00

-1,24

-1,41

-1,91

Diferena entre Projeo de mercado e Valor

Observado

-1,56

-0,31

-0,43

-0,44

Fontes: Mensagem Presidencial: Plano Plurianual 2008 -2011 (Cenrio do Desenvolvimento) para 2011;
Mensagem Presidencial: Plano Plurianual 2012-2015 (Dimenso Estratgica) para 2012 a 2014;
Mensagem Presidencial: Projeto de Lei Oramentria 2011, 2012, 2013 e 2014;
Focus - Relatrio de Mercado - Bacen (24/9/2010, 30/9/2011, 28/9/2012 e 27/9/2013);
Ipeadata e Bacen para os valores observados.

Conforme demonstrado na tabela, em todo o perodo de 2011 a 2014, tal como ocorreu com
relao ao PIB, o mercado teve menor taxa de erro quanto s previses de inflao aferidas pelo
IPCA em comparao com as projees do governo federal.
Parmetro: Taxa de Cmbio Comercial para compra R$/US$ - taxa mdia anual
Variveis

2011

2012

2013

2014

Diferena entre Projeo do PPA 2008-2011

ou PPA 2012-2015 e Valor Observado

0,43

-0,31

-0,44

-0,61

Diferena entre PLOA e Valor Observado

0,17

-0,31

-0,13

-0,15

Diferena entre Projeo da LDO e Valor

Observado

0,21

-0,16

-0,32

-0,35

Diferena entre Projeo de mercado e

Valor Observado

0,13

-0,24

-0,16

0,02

Fontes: Mensagem Presidencial: Plano Plurianual 2008 -2011 (Cenrio do Desenvolvimento) para 2011;
Mensagem Presidencial: Plano Plurianual 2012-2015 (Dimenso Estratgica) para 2012 a 2014;
Mensagem Presidencial: Projeto de Lei Oramentria 2011, 2012, 2013 e 2014;
Focus - Relatrio de Mercado - Bacen (24/9/2010, 30/9/2011, 28/9/2012 e 27/9/2013);
Ipeadata e Bacen para os valores observados.

No caso do cmbio, as projees governamentais foram mais precisas do que as do mercado

em duas situaes, nos anos de 2012 e 2013. A tabela evidencia, no entanto que, em regra, mantmse o quadro apresentado para o PIB e para o IPCA.

Variveis

Parmetro: Taxa Selic (% a.a.) - mdia anual

2011
2012
2013

2014

Diferena entre Projeo do PPA 2008-2011

ou PPA 2012-2015 e Valor Observado

-3,08

4,01

2,78

-1,4

Diferena entre PLOA e Valor Observado

-0,91

3,91

-0,22

-1,6

Diferena entre Projeo da LDO e Valor

Observado

-2,91

2,31

1,18

-3,6

Diferena entre Projeo de Mercado e Valor

Observado

-0,06

2,01

-0,64

-1,15

Fontes: Mensagem Presidencial: Plano Plurianual 2008 -2011 (Cenrio do Desenvolvimento) para 2011;
Mensagem Presidencial: Plano Plurianual 2012-2015 (Dimenso Estratgica) para 2012 a 2014;
Mensagem Presidencial: Projeto de Lei Oramentria 2011, 2012, 2013 e 2014;
Focus - Relatrio de Mercado - Bacen (24/9/2010, 30/9/2011, 28/9/2012 e 27/9/2013);
Ipeadata e Bacen para os valores observados.

472

Com relao s projees para a taxa Selic, a tabela demonstra que somente em 2013 a
projeo constante do PLOA se aproximou mais da realidade do que o clculo realizado pelo
mercado. Nos demais casos, o desvio do mercado foi inferior ao desvio verificado nas previses
governamentais.
Em suma, a anlise em conjunto das projees desses parmetros macroeconmicos permitem
afirmar que o governo projetou cenrios mais otimistas do que o mercado, que, por sua vez,
apresentou melhor capacidade preditiva e, consequentemente, cometeu erros menores em
comparao com as previses do PPA, da LDO, do PLOA e da LOA, no perodo de 2011 a 2014.
Ressalta-se que esse assunto est sendo tratado tambm no TC 020.367/2014-7, que ainda no
foi julgado. Nesse processo foram propostas recomendaes por parte da Unidade Tcnica ao Poder
Executivo no sentido de que se melhore os sistemas de previso de receitas, bem como se leve em
considerao os indicadores macroeconmicos balizados pelo mercado. Por esse motivo, dispensase a proposio de recomendaes no mbito do presente relatrio.

6.3.2.2 Receita primria

A avaliao da capacidade de previso das receitas governamentais, a exemplo dos
indicadores macroeconmicos, tambm evidencia necessidade de se aperfeioar essa prtica no
mbito governamental. A partir dos grupos que compem as receitas primrias, foram explicitadas,
na tabela a seguir, as diferenas entre a previso na LOA e a arrecadao para os exerccios de 2011
a 2014 (diferenas positivas indicam a previso superou a realizao).
Evoluo das Fontes de Recursos 2011-2014
R$ milhes

Prev - Arrecad 2011

(A)

Prev - Arrecad 2012

(B)

Prev - Arrecad 2013

(C)

Prev - Arrecad 2014

(D)

1 - Receita Administrada, exceto

RGPS

13.180,8

77.021,5

36.173,7

57.977,3

2 - Receita do RGPS

(5.836,5)

(1.695,8)

8.698,9

20.336,3

3 - Receitas No Administradas

(8.063,0)

(8.258,0)

29.432,7

31.973,7

155,6

10,0

0,0

(140,3)

(563,1)

67.077,70

74.305,3

110.147,0

Discriminao

4- Incentivos Fiscais
Receita Primria Total

Nota: valores negativos representam excesso de arrecadao

Fontes: Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica dos Exerccios de 2011, 2012 e 2013;
Secretaria de Oramento Federal referente aos dados de 2014.

Quando se comparam as previses de receitas primrias com as arrecadaes realizadas

nesses quatro exerccios, constata-se a superestimao nas previses de receita em trs deles.
Observa-se que, conforme tratado no item 6.3.1, as estimativas dos parmetros macroeconmicos
influenciam na projeo das receitas.
Ao se considerar apenas as receitas primrias administradas pela Receita Federal do Brasil
(RFB), observa-se que houve frustrao na arrecadao em R$ 13,1 bilhes em 2011, o que
representa 2% da arrecadao efetiva. Em 2012, o previsto foi maior do que o arrecadado em R$ 77
bilhes, representando 12% do total arrecadado, enquanto em 2013 esse desvio foi de R$ 36,17
bilhes (5% da arrecadao realizada) e em 2014 de R$ 57,9 bilhes (8% da arrecadao realizada).
Com relao receita do RGPS, que fortemente influenciada pela massa salarial, houve
excesso de arrecadao em 2011 e em 2012. Nos anos seguintes houve arrecadao menor do que a
prevista na LOA, de R$ 8,69 bilhes, equivalente a 3% da arrecadao efetiva lquida do INSS
(2013), e de R$ 20,33 bilhes, equivalente a 6% (2014).
473

Quanto s receitas no administradas, verifica-se um excesso de arrecadao de R$ 8 bilhes,

o que equivale a 7% da arrecadao efetiva da receita no administrada (2011), e de R$ 8,2 bilhes,
6% (2012). A previso da LOA estava superestimada nos exerccios seguintes em R$ 29,4 bilhes,
19% (2013), e R$ 31,9 bilhes, 22% (2014).
Observa-se assim que h uma variao significativa entre a previso e a efetiva arrecadao
das receitas primrias, o que ressalta a necessidade de aprimoramento dessas projees, inclusive no
que tange ao clculo dos parmetros macroeconmicos.
Cumpre destacar tambm que, ao longo dos quatro exerccios, 85 fontes de recursos
apresentaram diferena entre o valor projetado e o valor realizado superior a um bilho de reais.
Consoante o disposto no art. 11 da LRF, a instituio, a previso e a efetiva arrecadao dos
tributos constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gesto fiscal. O 1 do art. 1 dessa
lei assim dispe:
1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem
riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o
cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas (...) (grifo nosso)

Essas superestimaes sistemticas vo de encontro a esse dispositivo na conduo da

programao e execuo oramentria referente receita pblica federal. Apesar das dificuldades
intrnsecas ao clculo de estimativas, deve-se atentar para a ao planejada buscando um
aprimoramento de metodologia, de forma a atenuar essas distores significativas entre o planejado
e o executado.
De acordo com o dispositivo supramencionado, a preveno de riscos e a correo de desvios
deve ser feita mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, ou seja,
busca-se alcanar um resultado primrio suficiente para atingir a meta fiscal estipulada na LDO,
conforme tratado no TC 020.367/2014-7. Sendo assim, a frustrao de receitas primrias pode levar
ao contingenciamento de despesas primrias discricionrias ou pode resultar no comprometimento
da meta de resultado primrio.

6.3.2.3 Despesas Primrias

A anlise a seguir leva em considerao a realizao das despesas primrias (somatrio das
primrias obrigatrias, primrias sem impacto fiscal e primrias discricionrias), cujo critrio de
realizao o pagamento, em comparao com os valores previstos na proposta oramentria
encaminhada pelo Executivo (PLOA) e no oramento aprovado (LOA), nos exerccios de 2011 a
2014. Observa-se que, para o exerccio de 2014, tambm foram consideradas no oramento
aprovado a execuo das despesas discricionrias e decorrentes de emenda individual.
Despesas Primrias - PLOA x LOA x Real (pago)
R$ milhes

Ano

PLOA

LOA

Desvio (Real x
PLOA)

Real

Desvio (Real x
LOA)

2011

913.877,92

935.096,41

822.163,06

-91.714,85

-10%

-112.933,35

-12%

2012

1.019.228,35

1.049.122,17

908.602,16

-110.626,18

-11%

-140.520,01

-13%

2013

1.142.339,14

1.166.191,47

1.008.180,36

-134.158,77

-12%

-158.011,10

-14%

2014

1.254.957,79

1.271.216,72

1.125.335,67

-129.622,12

-10%

-145.881,05

-11%

Desvio Mdio*:
Fonte: Siafi Gerencial 2011, 2012, 2013, 2014
* Mdia dos valores absolutos da srie

474

11%

Desvio Mdio*:

13%

Nota-se que, para a totalidade das despesas primrias do Oramento Fiscal e de Seguridade
Social, nos exerccios de 2011 a 2014, o desvio mdio foi de 11% em relao proposta
oramentria e de 13% com relao ao oramento aprovado.
Nesse tpico optou-se por no avaliar as despesas primrias obrigatrias de forma isolada,
uma vez que mais de 80% dessas despesas tem carter de transferncia financeira. J as despesas
primrias discricionrias, que sofrem variaes mais relevantes, so analisadas a seguir,
considerando o mesmo perodo.
Despesas Primrias Discricionrias - PLOA x LOA x Real (pago)
R$ milhes

Ano

PLOA

LOA

Real

Desvio (Real x
PLOA)

Desvio (Real x
LOA)

2011

88.157,76

103.379,68

49.689,98

-38.467,77

-44%

-53.689,69

-52%

2012

95.690,16

113.509,75

53.491,32

-42.198,84

-44%

-60.018,43

-53%

2013

104.806,85

117.933,87

61.359,72

-43.447,12

-41%

-56.574,14

-48%

2014

123.532,01

114.860,37**

68.491,17**

-55.040,83

-45%

-46.369,19

-40%

Desvio Mdio*:

43%

Desvio Mdio*:

48%

Fonte: Siafi Gerencial 2011, 2012, 2013, 2014

* Mdia dos valores absolutos da srie
** Foram consideradas as despesas discricionrias e decorrentes de emenda individual

No decorrer dos exerccios de 2011 a 2014, o percentual mdio de inexecuo das despesas
primrias discricionrias foi de 43% com relao proposta oramentria do executivo e de 48%
com relao lei oramentria aprovada.
Os itens das despesas discricionrias que mais influenciaram os desvios verificados foram os
investimentos. Para que se possa ter uma viso mais ampla sobre a execuo dos investimentos,
alm daqueles integrantes dessas despesas discricionrias, tambm sero apresentados nas tabelas a
seguir a execuo dos investimentos sem impacto fiscal e os que fazem parte das despesas
obrigatrias.
Investimentos (primrio discricionrio)
R$ milhes

Ano

PLOA

LOA

Real Desvio (Real x PLOA)

% Desvio (Real x LOA)

2011

21.550,96

36.382,99

8.058,79

-13.492,16 -63%

-28.324,20 -78%

2012

19.633,67

42.261,86

6.308,66

-13.325,00 -68%

-35.953,19 -85%

2013

21.693,14

38.790,01

5.113,57

-16.579,57 -76%

-33.676,43 -87%

2014

20.761,83

37.050,84**

5.248,74**

-15.513,08 -75%

-31.802,09 -86%

Desvio Mdio*: 70%

Desvio Mdio*: 84%

Fonte: Siafi Gerencial 2011, 2012, 2013, 2014

* Mdia dos valores absolutos da srie
** Foram consideradas as despesas discricionrias e decorrentes de emenda individual

A mdia dos desvios absolutos dos investimentos integrantes das despesas discricionrias foi
de 70% com relao ao PLOA e de 84% com relao LOA.
Investimentos (primrio sem impacto fiscal)
R$ milhes

Ano

PLOA

LOA

Real Desvio (Real x PLOA)

2011

29.044,98

25.721,47

8.053,60

-20.991,37 -72%

-17.667,87 -69%

2012

37.266,65

36.911,15

14.523,31

-22.743,34 -61%

-22.387,84 -61%

475

% Desvio (Real x LOA)

Ano

PLOA

LOA

Real Desvio (Real x PLOA)

% Desvio (Real x LOA)

2013

42.684,84

46.358,84

10.933,02

-31.751,81 -74%

-35.425,82 -76%

2014

45.078,31

42.992,74

13.155,66

-31.922,65 -71%

-29.837,08 -69%

Desvio Mdio*: 70%

Desvio Mdio*: 69%

Fonte: Siafi Gerencial 2011, 2012, 2013, 2014

* Mdia dos valores absolutos da srie

A partir de informaes constantes no Manual Siafi, disponvel no endereo

http://manualsiafi.tesouro.fazenda.gov.br/020000/021200/021215/?searchterm=primrio,
os
investimentos sem impacto fiscal correspondem aos de indicador de resultado primrio de cdigo
RP 3 (Resultado Primrio 3). A LDO 2014, art. 7, 4 informou que essas despesas referem-se s
discricionrias e abrangidas pelo PAC. A mdia dos desvios absolutos dos investimentos sem
impacto fiscal foi de 70% com relao ao PLOA e de 69% com relao LOA.
Investimentos (primrio obrigatrio)
R$ milhes

Ano

PLOA

LOA

Real Desvio (Real x PLOA)

% Desvio (Real x LOA)

2011

842,52

818,03

544,34

-298,17 -35%

-273,69 -33%

2012

1.027,81

1.159,79

718,15

-309,66 -30%

-441,64 -38%

2013

1.406,97

1.406,97

880,74

-526,22 -37%

-526,22 -37%

2014

1.336,60

1.362,48

655,11

-681,48 -51%

-707,37 -52%

Desvio Mdio*: 38%

Desvio Mdio*: 40%

Fonte: Siafi Gerencial 2011, 2012, 2013, 2014

* Mdia dos valores absolutos da srie

A mdia dos desvios absolutos dos investimentos integrantes das despesas obrigatrias foi de
38% com relao ao PLOA e de 40% com relao LOA.
Investimentos (primrio discricionrio + sem impacto fiscal + obrigatrio)
R$ milhes

Ano

PLOA

LOA

Real Desvio (Real x PLOA)

% Desvio (Real x LOA)

2011

51.438,46

62.922,50

16.656,74

-34.781,72 -68%

-46.265,76 -74%

2012

57.928,15

80.332,82

21.550,13

-36.378,01 -63%

-58.782,68 -73%

2013

65.784,96

86.555,83

16.927,34

-48.857,62 -74%

-69.628,49 -80%

2014

67.176,76

81.406,07

19.059,52

-48.117,23 -72%

-62.346,54 -77%

Desvio Mdio*: 69%

Desvio Mdio*: 76%

Fonte: Siafi Gerencial 2011, 2012, 2013, 2014

* Mdia dos valores absolutos da srie

A partir dessas consideraes, no possvel afirmar que as despesas fixadas no PLOA e

mesmo na LOA iro se realizar. A mdia do desvio absoluto para o perodo de 2011 a 2014, dos
investimentos, foi de 69% com relao proposta oramentria e de 76% com relao ao oramento
aprovado.
Essa constatao demonstra fragilidades do oramento pblico enquanto instrumento de
alocao de recursos, principalmente no que tange s despesas com investimentos, que so
extremamente relevantes para o crescimento do pas. Isso acarreta atrasos na execuo das polticas
pblicas e, provavelmente, maiores custos e prejuzos para a sua concluso.

476

6.3.3 Concluso
Considerando que governar est relacionado avaliao, direcionamento e monitoramento
das entidades e polticas pblicas, a qualidade das previses macroeconmicas, das receitas e das
despesas oramentrias vital para uma boa governana pblica. Direcionar uma entidade, seja um
pequeno municpio, seja um pas, depende de uma boa avaliao do cenrio e do ambiente, de
forma que a melhor rota seja estabelecida. Nesse sentido, imprecises nos parmetros oramentrios
podem comprometer a qualidade das polticas pblicas j em sua origem, afetando negativamente a
competitividade e o desenvolvimento nacional.
O Manual de Transparncia Fiscal do Fundo Monetrio Internacional (FMI, 2007, p.50)
ressalta a importncia de o oramento anual ser realista e ser preparado e apresentado no contexto
de um quadro abrangente de poltica fiscal e macroeconmica de mdio prazo.
Uma combinao de vrios fatores determina se uma proposta de oramento realista ou no. de vital
importncia que o quadro macroeconmico subjacente se baseie num conjunto de pressupostos coerentes
entre si que sejam plausveis, tenham uma possibilidade razovel de se concretizarem e no estejam
sujeitos a tendenciosidade. Isso constituir uma base slida para a projeo da parcela do oramento
necessria para custear as obrigaes previstas em lei, como o seguro-desemprego e outros benefcios
sociais. O realismo das projees de receitas diz respeito compatibilidade com a evoluo recente da
arrecadao, e a contribuio de novas medidas e/ou melhorias administrativas deve ser confivel (...). As
implicaes das polticas e programas atuais e futuros devem ser consideradas integralmente, assim como
as dos fundos extra oramentrios, renncias fiscais significativas e atividades parafiscais.

A falta de realismo dos parmetros, diante de uma conjuntura de restrio fiscal, prejudica a
credibilidade, o planejamento e a qualidade do oramento. Na verdade, h um descompasso entre os
indicadores macroeconmicos projetados pelo governo e utilizados na elaborao do oramento e o
que de fato se realiza no decorrer do exerccio. Independentemente de os parmetros poderem vir a
ser afetados por variveis exgenas e por alteraes na conjuntura econmica, que encontram-se
fora do controle do governo, esse descompasso gera fontes de receitas no realizveis, que do
suporte a despesas que no podero ser executadas. Isso se configura em evento de risco ao
processo de elaborao do oramento geral da Unio, em face de seu alto impacto, j que receitas
irreais no podero suprir despesas reais, e com alta probabilidade, visto que a superestimao dos
parmetros tem ocorrido nos ltimos exerccios (TC 020.905/2014-9).
Ainda que no seja razovel exigir que o governo acerte com preciso a projeo dos
parmetros macroeconmicos, factvel que essas projees sejam mais realistas. Tanto assim que
o mercado tem apresentado maior coerncia e, consequentemente, melhor poder preditivo. A
frustrao da arrecadao de receitas pode levar o governo a ter que rever suas prioridades para
equacionar receitas e despesas, o que pode levar a contingenciamentos excessivos, em prol do
equilbrio fiscal. Isso frustra o planejamento das polticas pblicas, impactando negativamente sua
execuo, com reflexos nos custos finais dessas polticas e no prazo de concluso, especialmente no
que se refere aos investimentos. O governo pode ainda se ver impelido a lidar com a expanso dos
restos a pagar, sem falar nos problemas de sustentabilidade que podem ser desencadeados para as
aes em andamento.
A boa gesto das finanas pblicas, traduzida de forma especfica, neste tpico, pela previso
e alocao de recursos de modo mais coerente com os cenrios macroeconmicos, tem o potencial
de incentivar um planejamento mais consciente e exequvel, com vistas a que se reduza o
descompasso entre as projees governamentais e sua realizao posterior. Isso se reveste de grande
importncia para a governana das polticas pblicas, dado que seu financiamento se d
primordialmente por meio das despesas fixadas em leis oramentrias.
477

Uma vez que esse assunto est sendo tratado tambm no TC 020.367/2014-7, que ainda no
foi julgado, em que constam propostas de recomendaes no sentido de que se melhore os sistemas
de previso de receitas, bem como se leve em considerao os indicadores macroeconmicos
balizados pelo mercado, deixa-se de propor recomendaes no mbito deste relatrio.

6.4 Pactuao Intergovernamental no Sistema nico de Sade

As aes e servios de sade afetam as condies humanas relacionadas dignidade e ao
bem-estar, influenciando diariamente a produtividade dos trabalhadores, empregadores,
fornecedores e consumidores. Fatores como o absentesmo, incapacidades laborais, reduo da
eficincia no trabalho e mortes prematuras, por exemplo, so determinantes e crticos para os
resultados gerados pela populao economicamente ativa de um pas.
No Brasil, embora a expectativa de vida tenha avanado nas ltimas dcadas, h ainda
diversos indicadores de sade que colocam o pas em uma posio desvantajosa. Exemplo disso o
indicador de Anos Potenciais de Vida Perdidos (APVP), que influenciado pela mortalidade
infantil e de jovens. Em uma comparao feita em 2010 com outros 34 pases, o Brasil ficou na
antepenltima posio (TC 032.624/2013-1 FiscSaude 2013).
A inexistncia ou o funcionamento deficiente do sistema pblico de sade, alm de afetar
diretamente a qualidade de vida das pessoas, pode transferir aos empregadores os nus do
absentesmo e da reduo de produtividade mdia, por exemplo. Ademais, fragilidades nos
resultados das polticas pblicas de sade representam ineficincias do gasto pblico, caracterizadas
por formas diversas de desperdcio, falhas de alocao e demanda adicional por recursos
provenientes da sociedade.
Desse modo, a manuteno e o bom funcionamento do sistema pblico de sade tm relao
direta com a competitividade do Brasil no cenrio internacional. interessante notar que os
encargos sociais representam parcela significativa do gasto pblico brasileiro. Em 2014, a funo
Sade foi responsvel pela liquidao de R$ 86 bilhes, o que representou 4% do total de valores
liquidados pela Unio naquele ano (Siafi). A fim de que esse gasto seja mais eficiente na promoo
de dignidade e bem-estar, associando-se ainda elevao da produtividade no pas, convm avaliar
aspectos da governana do Sistema nico de Sade (SUS) que afetem seu desempenho.
A Constituio Federal estabelece que as aes e servios pblicos de sade constituem um
sistema nico e integram uma rede regionalizada, hierarquizada e descentralizada (art. 198). Assim,
na medida em que o sistema nico e ao mesmo tempo descentralizado, preciso que a atuao de
cada ente acontea de modo harmnico e planejado, para a gesto racional dos recursos e o alcance
dos objetivos.
Portanto, a prestao das aes e dos servios pblicos de sade, de todos os entes federados,
impe ao SUS um modelo prprio de gesto compartilhada, dotado de mecanismos que permitam
que diversos entes autnomos possam se organizar de modo cooperativo, com foco na gesto
regionalizada. Essa organizao traz como desafio integrar a oferta de aes e servios de sade de
todos os nveis de complexidade para a populao, superando limites territoriais municipais e
estaduais.
A Lei 8.080/1990 estruturou o SUS de maneira a instituir uma direo nica em cada esfera
de governo, atribuindo-lhes responsabilidades compatveis com sua posio federativa.
Ainda na dcada de 1990, foram desenhadas estratgias para organizar o sistema de sade,
tais como as Normas Operacionais Bsicas (NOB 91, NOB 01/93 e NOB 01/96), com o objetivo de

478

instituir mecanismos de financiamento, municipalizao e descentralizao e formular um modelo

de gesto do SUS.
Em 2001 e 2002, as Normas Operacionais da Assistncia Sade (NOAS) incluram
conceitos vinculados regionalizao e ampliaram a responsabilidade de gesto com a definio de
Programaes Pactuadas Integradas (PPI), que buscaram organizar os fluxos assistenciais e
financeiros.
Em 2006, aps discusso e aprovao na Comisso Intergestores Tripartite (CIT) e no
Conselho Nacional de Sade (CNS), foi publicada a Portaria 399 do Ministrio da Sade, que
instituiu o Pacto pela Sade, para definio de compromissos dos gestores do SUS em torno de
prioridades que apresentassem impacto sobre a situao de sade da populao brasileira. Essas
prioridades foram expressas em objetivos e metas pactuadas entre os gestores. Em 2012, 3.994
municpios haviam aderido ao pacto, cuja assinatura significava assumir compromissos perante a
sociedade e os demais signatrios (Unio, estados e municpios).
Em 2011, publicou-se o Decreto 7.508, que disps sobre a articulao interfederativa e criou o
Contrato Organizativo da Ao Pblica da Sade (COAP), a fim de substituir gradativamente o
Pacto pela Sade. O COAP definido como um acordo de colaborao firmado entre entes
federativos com a finalidade de organizar e integrar as aes e servios de sade na rede
regionalizada e hierarquizada, com definio de responsabilidades, indicadores e metas de sade,
critrios de avaliao de desempenho, recursos financeiros que sero disponibilizados, forma de
controle e fiscalizao de sua execuo e demais elementos necessrios implementao integrada
das aes e servios de sade (art. 2, inciso II). At setembro de 2014, havia sido noticiada a
assinatura desse instrumento em 24 regies de sade nos estados do Cear e Mato Grosso do Sul.
Tanto o Pacto pela Sade quanto o COAP so modelos que tm em comum o estabelecimento
de metas e responsabilidades num documento tripartite, com a participao dos governadores,
prefeitos, secretrios estaduais e municipais de sade, bem como do Ministrio da Sade. A
proposta do COAP a de aumentar a segurana administrativa, a transparncia e a publicidade da
pactuao.
As estratgias que buscam organizar a pactuao intergovernamental podem ser
compreendidas como acordos entre os gestores dos trs nveis de governo para implementar
diversos programas de sade, de modo a tornar possvel o aporte suficiente de recursos e o
compartilhamento da capacidade instalada entre os diferentes entes, com o objetivo de prover
atendimento integral de sade populao.

6.4.1 Governana da pactuao intergovernamental no SUS

Pactuar responsabilidades um processo inerente ao funcionamento do sistema pblico de
sade, como instrumento para organizar, delimitar, medir e monitorar as aes realizadas pelo poder
pblico nas trs esferas federativas. Portanto, fragilidades na definio das responsabilidades de
cada ente, na coordenao quanto atuao de cada um e na gesto dos riscos envolvidos podem
comprometer o alcance dos objetivos. Nesse ponto, compreende-se o quo importante se mostra a
governana nesse processo.
Nos termos do Referencial Bsico de Governana e Gesto aplicvel s Organizaes do
Setor Pblico deste Tribunal de Contas da Unio, a governana pblica pode ser analisada sob
quatro perspectivas de observao: (1) Estado e sociedade; (2) entes federativos, esferas de poder e
polticas pblicas; (3) rgos e entidades; e (4) atividades intraorganizacionais.

479

Para a avaliao da governana da pactuao intergovernamental no SUS, foram priorizados

os seguintes componentes do Referencial para Avaliao de Governana em Polticas Pblicas:
institucionalizao; coordenao e coerncia; e gesto de riscos e controle interno. Embora os
demais componentes sejam relevantes, aps entrevistas com atores envolvidos e estudo sobre o
objeto avaliado, entendeu-se que esses trs aspectos seriam os mais crticos para a pactuao
intergovernamental.
Sucintamente, o componente da institucionalizao pode ser compreendido como os aspectos
formais e informais da existncia de determinada poltica, relacionados a capacidades
organizacionais, normatizao, padres, procedimentos, competncias e recursos que possibilitam o
alcance dos objetivos e resultados da poltica pblica.
Por sua vez, ter coordenao e coerncia significa fazer com que os diversos sistemas
institucionais e gerenciais que formulam polticas trabalhem juntos e estabelecer mecanismos de
articulao, comunicao e colaborao que permitam alinhar estratgias e operaes das
organizaes envolvidas em polticas transversais e descentralizadas, para alcanar o resultado
comum (BRASIL, 2013; GAO, 2005).
Por fim, os responsveis pela implementao da poltica pblica devem ter condies de dar
respostas efetivas e tempestivas aos riscos capazes de afetar o alcance dos objetivos programados.
Desse modo, os riscos chave devem ser regularmente identificados, avaliados, comunicados,
tratados e monitorados, de maneira que o componente da gesto de riscos perpasse todas as fases da
poltica pblica.
Para efetuar a presente anlise, realizaram-se entrevistas com diversos atores envolvidos nas
pactuaes intergovernamentais: secretrios municipais e estaduais de sade e membros dos
Conselhos Estaduais de Secretarias Municipais de Sade (COSEMS) nos estados do Cear e do
Paran, gestores e tcnicos do Ministrio da Sade envolvidos com temas relacionados
regionalizao e articulao interfederativa, bem como representantes do Conselho Nacional de
Secretrios de Sade (CONASS), do Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade
(CONASEMS) e da Confederao Nacional dos Municpios (CNM). Alm disso, o trabalho
envolveu: anlise das normas que regulamentam a relao intergovernamental (Decreto 7.508/2011,
Resolues 4 e 5 da CIT, dentre outros normativos); anlise de documentos orientadores produzidos
pelo Ministrio da Sade sobre o COAP; anlise de COAPs assinados em regies de sade do Cear
e do Mato Grosso do Sul; anlise do relatrio de gesto de 2013 da Secretaria de Gesto Estratgica
e Participativa (SGEP), do Ministrio da Sade; anlise de dados do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), do Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Sade (CNES) e de
dados de produo de assistncia sade consolidados no Tabnet/Datasus; consolidao de
questionrios eletrnicos aplicados a gestores municipais de sade e representantes de regionais de
sade no mbito da auditoria coordenada de avaliao da qualidade dos servios de ateno bsica
prestados nas unidades bsicas de sade (TC-008.963/2014-2).
Nos termos estritos da Constituio, a prestao dos servios de sade cabe aos municpios
(art. 30, inciso VII). Entretanto, o atendimento integral da sade de uma pessoa frequentemente
requer cuidados de alta complexidade e de alto custo, no disponveis na maior parte dos
municpios. De acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), dos
5.570 municpios brasileiros existentes em 2014, 44,1% tm at 10 mil habitantes e 69% tm
populao inferior a 20 mil habitantes. De acordo com os dados dos sistemas do Ministrio da
Sade (consolidados no Tabnet), 41,5% dos municpios no registraram nenhuma internao no
prprio territrio em 2014. Por outro lado, 80% de todas as internaes foram realizadas em 571

480

municpios (10% do total), e 80% dos gastos totais com internaes foram suportados por 195
municpios (3,5% do total).
Esses dados ilustram que os servios de sade de maior custo acabam por se concentrar em
poucos municpios, em geral os de maior porte. Assim, embora a Constituio estabelea que os
municpios sejam autnomos e competentes para prestar os servios de sade, a lgica intrnseca do
sistema evidencia que no se exige que cada municpio seja autossuficiente para a prestao integral
da ateno sade da respectiva populao. indispensvel a organizao em regies, visando a
otimizar o uso dos recursos por municpios prximos, de modo a possibilitar integralidade no
atendimento dos cidados de cada regio de sade. Essa lgica impe que haja cooperao entre os
entes federativos dos trs nveis de governo, sobretudo no mbito financeiro, uma vez que seria
insustentvel para alguns municpios arcar com todo o nus dos gastos de sade de muncipes
provenientes de seu entorno.
Historicamente, no s os municpios tm sido gestores da prestao dos servios de sade. A
Unio mantm em sua estrutura alguns estabelecimentos hospitalares, a exemplo de hospitais
federais no Rio de Janeiro, do Grupo Hospitalar Conceio no Rio Grande do Sul e de hospitais
universitrios em todo o Brasil. Por sua vez, os estados tambm gerem estabelecimentos de sade,
preponderantemente nas aes hospitalares, sendo responsveis por 6,8% do total de
estabelecimentos, de acordo com dados do CNES (consulta realizada em 9/2/2015). Considerando
somente os hospitais, 11,3% so geridos pelos estados e 13% tm gesto dupla (estadual e
municipal). Por fim, dados de produo de internaes de 2014 (Tabnet/Datasus) demonstram que
42,3% delas ocorreram em estabelecimentos de gesto estadual, correspondendo a 42,5% do valor
total de gastos com internaes.
Assim, a atuao em regies de sade tem tambm o desafio de conciliar as ofertas de
servios providas pela Unio, pelos estados e pelos municpios. Desde a Constituio de 1988, vemse buscando o aperfeioamento do SUS por meio da regionalizao, de maneira que esto
atualmente definidas 438 regies de sade em todo o pas. Entretanto, somente com a criao do
COAP pelo Decreto 7.508/2011 vinculou-se diretamente um documento formal s aes oferecidas
no mbito de cada regio.
Nos instrumentos de planejamento do governo federal, o apoio organizao regionalizada do
SUS est estabelecida no Plano Plurianual (PPA), com a definio do objetivo 0724: Implementar
novo modelo de gesto e instrumentos de relao federativa, com centralidade na garantia do
acesso, gesto participativa com foco em resultados, participao social e financiamento estvel. A
isso foi associada a Iniciativa 02S5: Aprimoramento do Pacto Federativo, com desenvolvimento
do processo de contratualizao, cooperao interfederativa e gesto compartilhada do SUS.
Alm disso, foi estipulada a meta de assinar o COAP em pelo menos 80% regies de sade
at fevereiro de 2015, tendo sido formalizado o contrato para somente 24 regies em dois estados,
menos de 7% do total das regies de sade brasileiras (438).
O Decreto 7.508/2011, em seu art. 30, definiu que cabe s comisses intergestores pactuar a
organizao e o funcionamento das aes e dos servios de sade integrados em redes de ateno
sade, sendo a Comisso Intergestores Tripartite (CIT) vinculada ao Ministrio da Sade para
efeitos administrativos e operacionais; a Comisso Intergestores Bipartite (CIB), no mbito de cada
estado, vinculada Secretaria Estadual de Sade para efeitos administrativos e operacionais; e a
Comisso Intergestores Regional (CIR), no mbito regional, vinculada Secretaria Estadual de
Sade para efeitos administrativos e operacionais, devendo observar as diretrizes da CIB.

481

Nesse sentido, as inovaes trazidas pelo decreto foram regulamentadas em carter mais
especfico nas pactuaes tripartite, tendo sido editadas resolues orientadoras no mbito da CIT
(Resolues 3, 4 e 5 de 2012) quanto ao processo de discusso, elaborao e assinatura do COAP,
cujo objetivo maior organizar as responsabilidades de cada ente, de modo a fortalecer o pacto
federativo.

6.4.2 Deficincias na definio das competncias dos entes envolvidos

Um dos aspectos fundamentais do componente da institucionalizao a definio, de
maneira clara e formal, das competncias das principais partes interessadas na poltica pblica, a
fim de viabilizar a identificao de objetivos, papeis, responsabilidades e recursos de cada um. O
atendimento desse requisito contribui para a fluidez e previsibilidade da execuo da poltica,
facilitando a identificao de responsveis e a correo tempestiva de eventuais falhas.
A Constituio Federal prev que compete ao municpio prestar servios de atendimento
sade da populao, com cooperao tcnica e financeira da Unio e dos estados (art. 30, inciso
VII). Estabelece, ainda, que o sistema nico de sade deve ser financiado com recursos dos trs
entes federativos, alm de outras fontes (art. 198, 1). Assim, ao prever que a cooperao tcnica e
financeira ser realizada tanto pelos estados como pela Unio, a prpria CF prev sobreposio de
atribuies.
A Lei 8.080/1990, quando define com mais detalhe as competncias dos entes federativos,
prev tambm sobreposies quanto cooperao tcnica e financeira (arts. 16, inciso XIII, e 17,
inciso III). Alm disso, a lei comete aos estados um papel supletivo nas atividades de execuo (art.
17, inciso III), de maneira a responsabilizar simultaneamente dois agentes, municpio e estado, por
uma atribuio comum: a de executar as aes de sade.
Especificamente quanto ao financiamento, a Lei 8.080 limita-se a enunciar a cooperao
interfederativa, sem detalhar a participao financeira de cada ente (arts. 7, inciso XI, 16, inciso
XIII, e 17, inciso III).
Essa sobreposio de competncias e a ampla solidariedade na prestao de aes e servios
de sade gera, como efeitos, confuso de responsabilidades, multiplicidade de centros de tomada de
deciso, excesso de normas, impasses polticos na definio de aes especficas e possibilidade de
no exerccio da competncia.
Por no exerccio de competncia, entende-se a omisso de um dos entes competentes em
prestar apoio tcnico e financeiro quando j houver uma iniciativa semelhante de outro ente.
Exemplo disso so os baixos aportes financeiros dos estados na Ateno Bsica. De acordo com
dados do Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade (SIOPS), no perodo de
2002 a 2013, a mdia de aplicao pelos estados na subfuno Ateno Bsica foi de 4,9% do total
dos gastos estaduais em sade. No ano de 2013, esse percentual foi de 3,5%, ano em que a Unio
destinou Ateno Bsica 18,06% dos gastos federais em sade. Portanto, ao menos em termos
financeiros, a contribuio dos estados para essas aes demonstra que esse nvel de governo no
tem dado prioridade s atividades sanitrias preventivas, que so objeto da Ateno Bsica, no
obstante essa priorizao seja mandamento constitucional (art. 198, inciso II, da Constituio).
Ainda em relao ao total dos gastos com sade, a participao de transferncias do SUS nas
despesas totais dos municpios, de acordo com dados do SIOPS, foi inferior a 50%, em 2013, em
4.062 municpios, que representam 73% do total de municpios. Ou seja, nesses casos, a soma das
transferncias estaduais e federais foi inferior ao total gasto pelo prprio municpio. Em 2013, um

482

tero dos municpios arcaram com mais de 70% dos aportes em sade, de modo que o apoio
financeiro da Unio e do estado foi inferior a 30% nesses municpios.
Desde 2006, mais de 99% dos municpios brasileiros gastam acima de 15% dos seus impostos
em sade, que o patamar mnimo definido pela Lei Complementar 141/2012 (art. 7). Esse gasto
ultrapassou os 20% para um tero dos municpios naquele mesmo ano, o que se tornou realidade
para mais da metade dos municpios em 2013 e em 2014. O Grfico 1 abaixo mostra o percentual
mdio de recursos prprios aplicados em sade por municpios e estados, por ano. possvel
observar que, enquanto os estados tm atingido, em mdia, pouco mais de 12% de aplicao em
sade (o mnimo 12%), os municpios ultrapassaram, em mdia, 21% (o mnimo 15%).
Percentual mdio de recursos prprios dos municpios e dos estados
que foram aplicados em sade, por ano

Fonte dos dados: SIOPS

Entre os municpios cujos gastos em sade so custeados em mais de 70% com recursos
prprios, h diversos portes e nveis socioeconmicos: 76 tm mais de 100 mil habitantes,
representando 25% dos municpios com esse porte populacional, e 1.053 tm menos de 10 mil
habitantes, o que corresponde a 42% dos municpios nessa faixa populacional. Ademais, dentre os
mil municpios brasileiros com o pior ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM),
publicado em 2010 pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), 605 (60%)
suportaram, naquele ano, mais da metade dos gastos em sade em seu territrio.
Esses dados indicam que o financiamento da sade, na prtica, tem sobrecarregado os
oramentos municipais.
Em termos de regulamentao infralegal, o Decreto 7.508/2011, nos arts. 32, inciso IV, e 36,
inciso IX, atribuiu s comisses intergestores a tarefa de pactuar as responsabilidades executivas e
financeiras dos entes federativos, a serem formalizadas no COAP.
De fato, a estrutura do COAP, discutida e aprovada na CIT em 15/12/2012, prev
responsabilidades organizativas, executivas, oramentrias e financeiras. Uma vez assinado o
contrato, de acordo com a estrutura prevista, o problema da impreciso quanto s competncias
estaria, em tese, sanado. Ocorre que, para que a institucionalizao realmente cumpra seu papel
organizador, no basta sua formalizao em normas, preciso que, sendo legtima, a medida seja de
fato posta em prtica. At a finalizao do trabalho da auditoria, menos de 7% das regies de sade
haviam aderido o COAP. Logo, as demais regies prosseguem com a mesma fragilidade quanto
impreciso das responsabilidades de cada ente, sobretudo quanto ao financiamento, que tem
impacto direto na capacidade de ofertar servios de sade.

483

Observou-se tambm que, no modelo pactuado de COAP, as responsabilidades dos

municpios no contrato so claras e especficas quanto aos objetivos traados, aos resultados a
serem atingidos, aos prazos estipulados e s sanes pelo inadimplemento. Porm, para o estado e a
Unio, no h o mesmo nvel de detalhamento das responsabilidades organizativas, executivas,
oramentrias e financeiras nem de sanes por inadimplemento das obrigaes assumidas.
Seguindo o modelo aprovado, previu-se como sano administrativa a suspenso de repasses
e realocao de recursos, em caso de descumprimento das clusulas e condies do contrato,
proporcionalmente infrao verificada. Porm, na prtica, essa sano s tem impacto nos
municpios. Desse modo, eventual inadimplncia contratual do estado ou da Unio no lhes geraria
qualquer sano.
Em suma, lacunas e sobreposies de competncias podem comprometer a capacidade de
oferecer servios de sade, tendo em vista possvel insuficincia financeira dos municpios, omisso
dos estados como apoiadores financeiros e impreciso quanto ao volume de recursos que cada ente
deve aportar. Embora o COAP venha a suprir a indefinio dessas competncias quanto ao
financiamento e s sanes, esses aspectos ficam prejudicados at a assinatura do contrato.

6.4.3 Fragmentao das polticas incentivadas pelo Ministrio da Sade

Segundo o Referencial para Avaliao de Governana em Polticas Pblicas do TCU, caso as
organizaes pblicas no atuem com coordenao e coerncia, a fragmentao da misso e a
sobreposio de programas tornam-se realidade generalizada no mbito do governo e muitos
programas transversais deixam de ser bem coordenados. Atuaes bem coordenadas e coerentes
permitem a otimizao de recursos pblicos (financeiros e no financeiros) e permitem o alcance
dos resultados pretendidos. Com isso, espera-se que as aes e os objetivos especficos de cada
interveno sejam alinhados, reforcem-se mutuamente e no sejam contraditrios.
As transferncias realizadas da Unio para estados e municpios na rea de sade se do de
acordo com diversos critrios, e podem ser classificadas em Transferncias Diretas e em
Transferncias Fundo a Fundo. As transferncias diretas referem-se a desembolsos para custear
diretamente servios prestados ou convnios com entes ou entidades. Por sua vez, as transferncias
fundo a fundo, que em 2014 representaram 65% do gasto da Funo Sade, ocorrem de modo
regular, automtico e em valores definidos segundo critrios estabelecidos em portarias especficas.
Atualmente essas transferncias so realizadas considerando seis blocos diferentes, cada um relativo
a um gnero especfico de aes de sade, quais sejam: (1) Ateno Bsica, (2) Ateno de Mdia e
Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar, (3) Vigilncia em Sade, (4) Assistncia
Farmacutica, (5) Gesto do Sistema nico de Sade e (6) Investimentos na Rede de Servios de
Sade.
Cada bloco pode ser ainda subdividido em diferentes incentivos, e cada incentivo possui
regramento especfico, contido em portarias, que define os requisitos para adeso dos municpios ou
estados, bem como as medidas exigidas para a sua permanncia nos programas. A regulamentao
contida nas portarias importante para exigir padres de qualidade e orientar tecnicamente a
implantao de servios de sade, porm, em excesso, cria tantas exigncias que pode tambm
comprometer a eficcia dos programas e a adeso de municpios, seja por falta de conhecimento
tcnico ou por ausncia de recursos humanos e tecnolgicos para lidar com esse complexo
normativo. Alm disso, h incentivos que exigem contrapartidas, de maneira que a falta de recursos
financeiros para custe-las pode representar um motivo de no adeso dos entes federativos.
Ademais, a existncia de diversos incentivos acaba representando uma fragmentao das
polticas de sade. Essa fragmentao reflete-se ainda na prpria estrutura do Ministrio da Sade,
484

na medida em que cada tipo de apoio est relacionado a secretarias ou a departamentos especficos
no ministrio, cada um com suas especificidades e sistemas. Tal multiplicidade dificulta uma
orientao mais integrada, que contemple, sem contradies ou sobreposies, todas as perspectivas
da ateno sade.
Em 2014, o Ministrio da Sade transferiu 14,5 bilhes de reais a municpios no mbito da
Ateno Bsica. Desse total, 34% refere-se ao Piso de Ateno Bsica (PAB) Fixo, cujo critrio de
distribuio populacional e no depende de adeso. Os demais 66% esto inseridos no PAB
Varivel, cujas transferncias esto fragmentadas em diversas polticas distintas, na forma de
incentivos, que exigem medidas especficas por parte dos municpios e em muitos casos no so
suficientes para arcar com todo o custo financeiro da poltica, dependendo de aportes adicionais do
oramento municipal. O quadro a seguir demonstra as transferncias a municpios realizadas em
2014 no mbito do PAB-Varivel, por tipo de incentivo:
R$

Programas
Agentes Comunitrios de Sade (ACS)
Ateno Domiciliar
EMAP - Equipes Multiprofissionais de Apoio
Equipe de Sade Bucal - Unidade Odontolgica Mvel (UOM)
Equipes de Consultrios na Rua
Equipes de Sade da Famlia para Populaes Ribeirinhas
Incentivo Adicional ao Programa de Agentes Comunitrios de Sade
Incentivo Adicional do Microscopista na Ateno Bsica
Incentivo Adicional PSF
Incentivo Adicional Sade Bucal
Incentivo Adicional Unidade Odontolgica Mvel (UOM)
Incentivo ao Programa Academia da Sade
Incentivo de Implantao aos Ncleos de Apoio Sade da Famlia (NASF)
Incentivo Financeiro de Incluso do Microscopista na Ateno Bsica
Incentivo Financeiro para a Ateno Sade de Adolescente
Incentivo para Ateno Sade no Sistema Penitencirio
Ncleos de Apoio Sade da Famlia (NASF)
Programa de Melhoria do Acesso e da Qualidade (PMAQ)
Sade Bucal (SB)
Sade da Famlia (SF)
Sistema Integrado de Sade das Fronteiras - SIS Fronteira (Fase II)
Sistema Integrado de Sade das Fronteiras - SIS Fronteira (Fase III)
Unidade de Sade da Famlia (Fluvial)
Total

Valor
3.165.406.842,00
216.858.000,00
14.334.000,00
5.222.880,00
24.360.700,00
7.570.275,00
266.224.686,00
547.560,00
64.720.000,00
7.413.000,00
63.000,00
5.616.000,00
14.096.000,00
6.338.514,00
989.385,00
4.062.884,56
681.628.000,00
1.234.113.397,85
773.651.934,00
3.044.328.818,61
16.265,34
143.151,78
3.440.000,00
9.541.145.294,14

Fonte: http://aplicacao.saude.gov.br/portaltransparencia/index.jsf

No Bloco de Mdia Complexidade h tambm outras polticas de adeso por parte dos
municpios, que dependem de medidas especficas e aportes financeiros complementares, a exemplo
do Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (SAMU) e do funcionamento das Unidades de
Pronto Atendimento (UPA). No bloco de Gesto do SUS h uma srie de outros incentivos, que
obedecem mesma lgica de condicionantes. Em 2014, eram 28 diferentes incentivos relacionados
gesto, incluindo implantao de aes e qualificao da gesto.
H ainda as redes temticas (Rede Cegonha, Rede de Ateno s Urgncias, Rede de Ateno
Psicossocial, Rede de Cuidado Pessoa com Deficincias), que perpassam diversos nveis de
ateno e possuem, tambm, regramento especfico.
Sabe-se que nem todos os municpios aderem a todos os programas, porm a existncia por si
s de diversas frentes de apoio financeiro, cada uma com regramento prprio, cria controles que,
485

embora desejveis e muito teis, tm como efeitos colaterais a necessidade de uma mquina
administrativa com conhecimento tcnico qualificado e, tambm, a necessidade de instncias de
controle para avaliar o cumprimento dos requisitos previstos nas normas.
Alm disso, a lgica da regionalizao preconiza que as aes de sade implantadas em cada
municpio devem buscar compatibilizao com as necessidades de sade da regio na qual se
inserem. Entretanto, as transferncias fundo a fundo tm como destinatrio sempre um ente da
federao (estado ou municpio), de modo que a responsabilidade pela proposio, implementao e
execuo das aes de cada um individualmente. Como consequncia, tem-se que para cada
incentivo financeiro existente vem tambm a necessidade de dilogo regional para sua implantao,
mantendo-se, porm, a responsabilidade municipal por sua conduo.
Embora no seja propriamente incompatvel com a regionalizao o fato de cada municpio
buscar, individualmente, adeso a incentivos, certamente um ponto que torna mais complexo o
processo de se pensar em servios de sade voltados para a regio de sade, alm dos limites do
territrio municipal.
No somente as regras especficas de cada programa so complexas, como tambm h
diversas diretrizes do SUS que no podem ser perdidas de vista e por si s j representam um
desafio. O art. 36 do Decreto 7.508/2011 lista as disposies essenciais do COAP, dentre as quais
esto a identificao das necessidades de sade locais e regionais, a oferta de aes e servios de
sade, as responsabilidades assumidas pelos entes federativos no processo de regionalizao e
investimentos na rede de sade, dentre outras.
O mesmo decreto definiu o COAP nos seguintes termos:
acordo de colaborao firmado entre entes federativos com a finalidade de organizar e integrar as aes e
servios de sade na rede regionalizada e hierarquizada, com definio de responsabilidades, indicadores
e metas de sade, critrios de avaliao de desempenho, recursos financeiros que sero disponibilizados,
forma de controle e fiscalizao de sua execuo e demais elementos necessrios implementao
integrada das aes e servios de sade.

Integrar o COAP s peas de planejamento (Planos de Sade e Programaes Anuais de

Sade) implica harmonizar interesses de uma multiplicidade de atores, obedecer prazos para
elaborao das peas oramentrias, ateno a planejamentos com diferentes nveis de qualidade,
ateno dinmica das necessidades de sade, ateno dinmica da mudana no perfil de oferta
de servios, busca de consensos, enfrentamentos poltico-ideolgicos. Alm de todos esses desafios
necessrio ainda harmonizar as diferentes polticas implantadas em cada um dos municpios
envolvidos.
Os pressupostos para que a regionalizao ocorra so diversos e complexos para todos os
gestores envolvidos. preciso aprender e pr em prtica uma srie de conhecimentos complexos e
h o risco de que a rotatividade de gestores seja um forte entrave a esse aprendizado. Nas
entrevistas realizadas com gestores nas trs esferas de governo, foi consenso a percepo de que a
rotatividade de gestores alta e afeta a qualidade da gesto.
Os COAPs assinados at ento se mostraram documentos volumosos, muito detalhados e
complexos, o que prejudica a sua celeridade e qualidade, bem como seu uso como documento
orientador das aes de sade e como ferramenta que apoie o controle social. A complexidade do
instrumento adotado tambm consta do Relatrio de Gesto da Secretaria de Gesto Estratgica e
Participativa do Ministrio da Sade de 2014, segundo a percepo de muitos gestores do SUS e do
prprio Ministro da Sade.

486

Os controles para garantir o uso dos recursos pblicos dentro de estratgias de governo e do
interesse pblico exigem, de fato, um regramento detalhado que garanta o fluxo de informaes
adequado e a demonstrao do uso dos recursos. Entretanto, diante da dimenso que a fragmentao
dos incentivos alcanou, criou-se o desafio de se buscar simplificao dos apoios financeiros
transferidos na forma de incentivos, sem abrir mo do fluxo de informaes e da transparncia.
Outra implicao da existncia de mltiplos incentivos a possibilidade de competio de
algumas polticas de sade entre si, e dessas com o processo de regionalizao. Programas como
Sade da Famlia, Sade Bucal e Academia da Sade requerem contrapartidas municipais
significativas para serem financeiramente viveis. Ao aderir a um desses programas, o municpio
compromete seu oramento e em geral realiza contrataes de pessoal, com impacto nos limites da
Lei de Responsabilidade Fiscal. Desse modo, esse processo de complementao pode demandar
uma parcela elevada do oramento, inviabilizando outros incentivos, cujo objeto tambm atenderia
as necessidades da populao. Como consequncia, fica comprometida a capacidade de oferecer
servios identificados como necessidade de sade da populao de determinada regio de sade.
Levantamento da Confederao Nacional dos Municpios (CNM) com 14 municpios apontou
que os recursos federais de 9 programas avaliados no seriam suficientes para arcar com a metade
do custo das aes incentivadas. Assim, municpios com baixa capacidade financeira so tambm os
que tm menores condies de receber recursos transferidos por meio de incentivos que caream de
complementos financeiros municipais.
Em resumo, a vinculao de transferncias financeiras a parcelas fracionadas na forma de
diversos incentivos, cada um com condicionantes especficos, inclusive financeiros, pode gerar os
seguintes efeitos: baixa adeso de municpios, por falta de recursos tecnolgicos e humanos com
conhecimento tcnico, assim como falta de capacidade financeira para complementar as polticas
incentivadas; dificuldade, por parte do Ministrio da Sade, de uma orientao mais integrada, que
contemple, sem contradies ou sobreposies, todas as perspectivas da ateno sade;
necessidade de uma mquina administrativa com conhecimento tcnico qualificado e de instncias
de controle para avaliar o cumprimento dos requisitos previstos nas normas; dificuldade de
harmonizar os diversos incentivos com as necessidades de sade da populao; dificuldade de
integrar o COAP com as diferentes peas de planejamento de todos os municpios da regio de
sade; dificuldade de elaborar COAPs com a celeridade e qualidade de modo a no comprometer
seu uso como documento orientador das aes de sade; possibilidade de competio de polticas de
sade entre si e com o processo de regionalizao.

6.4.4 Falta de consistncia nos apoios regionalizao

De acordo com informao do Ministrio da Sade, das atuais 438 regies de sade, 24
assinaram o COAP. O fato de mais de 90% das regies de sade no terem assinado o contrato
demonstra que a estratgia tem avanado pouco desde a publicao do Decreto 7.508/2011.
A assinatura do documento um ponto importante no processo, por representar a
formalizao de responsabilidades e do planejamento regional. Porm, todo o processo que
antecede a assinatura do contrato complexo e demanda esforo conjunto dos trs entes. Sobretudo
no momento inicial de difuso do instrumento e orientao quanto elaborao e apoio
construo de consensos, necessria uma atuao consistente. Nesse sentido, nos termos do
Decreto 7.508/2011, caber ao Ministrio da Sade dispor sobre critrios, diretrizes, procedimentos
e demais medidas que auxiliem os entes federativos no cumprimento de suas atribuies no sentido
da organizao das regies de sade em funo do atendimento das necessidades de sade da
populao.
487

Alm disso, ao definir as competncias da direo nacional do SUS, a Lei 8.080 atribui ao
Ministrio da Sade uma srie de competncias relacionadas cooperao tcnica e financeira,
descentralizao dos servios e aes de sade e ao Planejamento Estratgico Nacional (art. 16).
Na mesma linha, as diretrizes, metas e iniciativas do PPA, alm de meno expressa na
respectiva mensagem presidencial, mostram que o desafio de aperfeioar a regionalizao uma
prioridade. Consta no captulo Dimenso estratgica do PPA e na mensagem presidencial:
Os desafios do SUS passam tambm pela elevao da capacidade de planejamento de forma
territorializada, a partir da constituio de regies de sade com a finalidade de integrar a organizao, o
planejamento e a execuo de aes e servios de sade de forma regionalizada e hierarquizada. A
perspectiva de assinaturas, durante o perodo do Plano, de Contratos Organizativos da Ao Pblica da
Sade, a partir dos quais os entes, de forma integrada, identifiquem, entre outros itens, as necessidades de
sade, a oferta de servios, as metas e os investimentos previstos.

O Ministrio de Sade tem publicado diversas orientaes voltadas para esses objetivos,
editado portarias e conduzido, na CIT, discusses acerca da implementao do COAP. A edio das
Resolues 3, 4 e 5 da CIT, bem como a publicao dos documentos Srie Articulao
Interfederativa (Volumes 1, 2 e 3) e Painel de Indicadores do SUS (Volumes 1 a 8) ilustram essas
iniciativas. A despeito disso, a formalizao dos COAPs no avanou, o que pode apontar para
insuficincia da atuao ou falhas na estratgia de implementao do contrato.
Em entrevistas realizadas com gestores de sade estaduais e municipais foi mencionada falta
de regularidade da atuao do Ministrio da Sade para incentivar a adeso ao COAP e promover a
continuidade do processo de regionalizao, demonstrada tanto pelo apoio financeiro episdico,
como pela reduo das aes voltadas diretamente para promover a regionalizao. Foi mencionada
ainda a lentido da fase de assinatura do contrato por parte do Ministrio da Sade.
Na Agenda Tripartite para a Implantao do Decreto 7.508/2011 e Aprimoramento do Pacto
pela Sade, pactuada na CIT, acordou-se que os trs entes contribuiriam para garantir apoio
tcnico e financeiro tripartite para qualificao da CIR, estruturando cmaras tcnicas de
funcionamento permanente, dando organicidade regio de sade.
Na Lei Oramentria Anual vigente, a ao 8287 (Aprimoramento da Articulao e
Cooperao Interfederativa e da Gesto Compartilhada do SUS) prev despesa no montante de 50
milhes de reais para 2015. Essa ao tem como objetivo implementar novo modelo de gesto e
instrumentos de relao federativa, com centralidade na garantia do acesso, gesto participativa com
foco em resultados, participao social e financiamento estvel. Desde 2011 os valores destinados
a essa ao se mantiveram em patamares prximos, porm os valores efetivamente empenhados
tiveram forte queda em 2012, de R$ 34 milhes para menos de R$ 10 milhes (em torno de 70%),
conforme ilustra a tabela a seguir:
Execuo oramentria da ao 8287
R$

Ano

Dotao
2011
2012
2013
2014

Empenhado
35.327.552,00
33.866.667,00
40.610.000,00
35.000.000,00

%
34.172.365,37
9.696.624,49
34.767.872,05
32.245.400,00

97%
29%
86%
92%

Fonte: Siafi

Alm da ao 8287, outras aes oramentrias envolveram iniciativas voltadas articulao

interfederativa. As transferncias financeiras a estados e municpios relacionadas melhoria da

488

gesto do SUS esto inseridas no que o Ministrio da Sade denomina Bloco de Gesto.
Especificamente em relao s aes relacionadas direta ou indiretamente regionalizao, foram
identificadas as seguintes transferncias:
Transferncias a estados e municpios do componente Qualificao da Gesto do SUS
R$ 1,00

Descrio do programa
Gesto de polticas de sade
Incentivo implantao ou implementao de complexos
reguladores

2011
16.499.935

Incentivo financeiro do sistema de planejamento do SUS Planejasus

2012

499.289

238.750

13.928.050

7.639.848

2013

24.552.312

Qualificao da regulao do acesso s aes e servios de sade

55.746.625

970.701

Incentivo para implantao. Implementao e fortalecimento das

CIR e do sistema PlanejaSUS

21.586.000

2.713.846

Incentivo para implementao e fortalecimento da poltica

Participasus, com foco no COAP

2014

20.520.750

21.500.000

Projeto de formao e melhoria da qualidade de rede de ateno

sade
Total

30.927.274

85.211.223

21.293.393

20.827.585

71.030.252

41.348.335

Fonte: http://aplicacao.saude.gov.br/portaltransparencia/index.jsf

As variaes nos tipos de incentivo, bem como a oscilao nos valores confirmam o
apontamento dos gestores quando mencionam a falta de regularidade do apoio financeiro ao
aperfeioamento da regionalizao. Embora o apoio financeiro, por si s, no seja garantia de
efetividade das aes, o aperfeioamento da regionalizao um processo perene, logo os apoios
precisam ser constantes.
Integrar o COAP, ou outro instrumento formalizador das relaes entre entes, aos Planos de
Sade e Programaes Anuais de Sade dos entes um desafio complexo, dada a multiplicidade de
atores, os prazos para elaborao das peas oramentrias, diferentes nveis de qualidade do
planejamento de cada municpio, dinmica das necessidades de sade, dinmica da mudana no
perfil de oferta de servios e dificuldade de construir consensos. Por todas essas razes, os apoios
tcnico e financeiro so indispensveis para a ocorrncia de pactuaes adequadas realidade de
cada regio de sade.
No documento editado pelo Ministrio da Sade Painel 8 Regionalizao, ao discorrer
sobre os elementos indispensveis governana, enumeram-se os seguintes: Institucionalizar a
CIR; Garantir as pactuaes entre regies na CIB; Ter maior participao do gestor estadual;
Criar Cmaras Tcnicas; Garantir a continuidade de projetos regionais, pelos membros da CIR;
Ampliar a participao de outros atores no processo de governana regional (Conselhos de Sade,
movimentos sociais, iniciativa privada, etc); Estabelecer parcerias entre SES, Regionais do
Estado e Cosems; Contar com apoiadores de campo; Existncia de Consrcios Pblicos; e,
Existncia de Ouvidorias.
Conciliar planejamento, programao, fluxo de recursos, atendimento s necessidades de toda
a populao regional exige um nvel de envolvimento constante e tecnicamente elaborado.
Implementar essas aes requer dispndio constante de recursos, porque, uma vez implantadas,
devem permanecer. Portanto, a insegurana em relao disponibilidade de recursos compromete a
sustentabilidade da estratgia.

489

Em pesquisa realizada com municpios no mbito da auditoria coordenada de avaliao da

qualidade dos servios de ateno bsica prestados nas unidades bsicas de sade (TC008.963/2014-2), 2.289 responderam aos questionrios eletrnicos aplicados, excluindo-se os
municpios dos estados da Bahia, do Maranho, Alagoas e Sergipe. Indagados sobre a existncia de
acordos de colaborao entre municpios, 414 dos respondentes deixaram este ponto sem resposta e
387 informaram no possuir nenhum tipo de acordo. Como motivo para no celebrao de qualquer
acordo foram apresentadas as seguintes respostas:
Motivo para no realizao de acordos de colaborao (COAP, PPI, Termo de Compromisso de
Gesto, Consrcio)*
Falta de recursos do municpio para assumir responsabilidades em relao a outros municpios
participantes das Redes de Ateno sade
Infraestrutura inadequada para o funcionamento das Redes de Ateno Sade
Dificuldades na sistemtica de financiamento
Ausncia de articulao regional entre municpios
Ausncia de atuao da Secretaria Estadual de Sade
Outros

Quantidade
200
98
149
144
91
20

* Os respondentes poderiam assinalar mais de um motivo.

Fonte: TC-008.963/2014-2

Entre aqueles que informaram no possuir nenhum tipo de acordo, 362 informaram participar
de reunies na CIR para discutir sobre redes de ateno. Essa ltima informao mostra que,
mesmo havendo participao em reunies intergestores sobre o tema, no necessariamente houve
sucesso em formalizar pactos de cooperao intergovernamental.
Embora a informao apresentada no questionrio no seja suficiente para demonstrar
cabalmente falhas na pactuao de cooperao, ela corrobora o que percebido tambm pela falta
de regularidade das aes voltadas ao apoio financeiro regionalizao e ao que foi relatado em
entrevistas com gestores.
Ainda no mbito da auditoria coordenada mencionada acima, em entrevistas com gestores
municipais foi apontada a percepo de que havia pouco conhecimento acerca da elaborao e
implementao do COAP.
O Ministrio da Sade disponibiliza apoiadores como uma das estratgias para apoiar a
implantao do COAP. Alm de apoiadores presentes no ministrio, que atendem todos os estados,
em vinte deles h apoiadores localizados no prprio estado, para promover a implantao das
medidas previstas no Decreto 7.508/2011.
Outra medida informada pelo Ministrio diz respeito a convnio celebrado em 2012 com a
Fundao Oswaldo Cruz, no valor de R$ 9,96 milhes, com o seguinte objetivo:
avaliar o processo de implementao do Contrato Organizativo de Ao Pblica COAP nas 27 unidades
federativas e respectivas regies de sade, considerando a influncia de um conjunto de fatores de
natureza estrutural, institucional e poltica da regionalizao do SUS. Busca-se, assim, compreender
como a implementao do COAP se relaciona com os diversos ambientes de implementao presentes
em cada estado. (Grifos inseridos)

O diagnstico referido no documento estava previsto para ser concludo em dezembro de

2014, mas os resultados ainda no haviam sido apresentados at a concluso da auditoria.
O referido convnio prev dois tipos de produtos. Uma parte de carter executivo: painel de
monitoramento do COAP, tipologias para classificao das caractersticas das regies de sade e
cenrios prospectivos sobre a implementao do COAP nas regies; e outros produtos de vis
acadmico, como disponibilizao de livros e artigos sobre o tema objeto do projeto, alm da

490

publicao, ao final, de um livro contendo todos os resultados da pesquisa e as anlises sobre as

implicaes para a regionalizao do SUS e para as relaes federativas na poltica de sade.
Presumivelmente essas informaes traro fundamentos para apoiar aes que enfrentem as
principais dificuldades na implementao do COAP, possibilitando aperfeioar as estratgias que
visem organizar a gesto das regies de sade. Ainda assim, ainda que depois do estudo o apoio
oferecido pelo Ministrio da Sade venha a ser mais qualificado, necessrio que seja consistente,
e no ocasional, de modo a prover segurana quanto continuidade do processo de regionalizao.
Outro fator que pode contribuir para a inconsistncia do aperfeioamento das regies de sade
a rotatividade dos secretrios municipais de sade. Todos os entrevistados, nas trs esferas de
governo, apontaram a rotatividade como um problema que afeta sobremaneira o processo de
pactuao. Nesse sentido, importante considerar o envolvimento direto dos prefeitos nas reunies,
que so signatrios do COAP e usufruem de maior garantia de permanncia no cargo, ao menos por
quatro anos. Ademais, embora as discusses nas comisses intergestores sejam protagonizadas
pelos secretrios de sade, os compromissos assumidos nessas reunies tm implicaes na gesto
municipal, dependendo, em certa medida, da concordncia dos prefeitos e de sua fora poltica para
assegurar a implementao das medidas pactuadas no municpio.
A alta rotatividade refora tambm a necessidade de que a orientao tcnica por parte dos
demais entes (Unio e estado) seja constantemente renovada, de modo que a substituio dos
profissionais frente das secretarias de sade no impea a compreenso acerca de como se dar o
processo de regionalizao e de articulao intergovernamental.
Portanto, a despeito da existncia de atuao consistente do Ministrio da Sade em relao
publicao de normas orientadoras, o apoio financeiro e a orientao tcnica mais prxima dos
municpios mostraram-se instveis e descontnuos. Essa insegurana em relao continuidade e
disponibilidade de recursos e de orientao tcnica compromete a sustentabilidade da estratgia.

6.4.5 Concluso
A histria do SUS apresenta diversas iniciativas de aprimoramento da gesto e da prestao
de servios de sade de qualidade populao. O Decreto 7.508/2011, que regulamentou a Lei
8.080/1990, aprimorou o Pacto pela Sade, reconhecendo o papel das comisses intergestoras,
definindo diretrizes para a regionalizao e para as relaes nacionais de medicamentos essenciais,
aes e servios de sade (RENAME e RENASES), alm de instituir o COAP, no intuito de
esclarecer as responsabilidades federativas e aumentar a segurana jurdica.
No presente trabalho, analisaram-se as condies de governana para o desenvolvimento da
articulao interfederativa, especialmente em relao institucionalizao e coordenao e
coerncia, sendo possvel identificar avanos e oportunidades de melhoria.
Foram detectadas experincias de fortalecimento de comisses intergestores de sade, bem
como a reunio dos tcnicos e gestores dos trs nveis de governo para discutirem a programao e
pactuao em conjunto. Alm disso, constitui avano no mbito do componente da
institucionalizao a definio das regras em documentos formais e com fora normativa, por
rgos dotados de legitimidade e competncia para faz-lo, tais como o Decreto 7.508/2011, as
Resolues da CIT e documentos orientadores pactuados. Esses so passos importantes em direo
organizao do SUS de forma descentralizada, hierarquizada e regionalizada, em conformidade
com o mandamento constitucional.

491

Porm, mais de 90% das regies de sade brasileiras no assinaram o COAP desde 2011, ano
de publicao do Decreto 7.508, o que indica que essa estratgia no tem alcanado os resultados
pretendidos.
No que diz respeito institucionalizao, as principais falhas constatadas foram a ausncia de
indicao clara e especfica das responsabilidades dos estados e da Unio nas normas que
regulamentam as competncias, e a inexistncia de previso de sanes, nos contratos assinados,
para estados e Unio, em caso de inadimplncia de responsabilidades assumidas. Toda a ideia de
contratualizao e de pactuao de metas, objetivos e responsabilidades solidrias em um acordo
formal fica fragilizada se no puderem ser claramente identificadas as responsabilidades dos entes
que movimentam a maior parte dos recursos, e se no houver sanes efetivas para o seu
descumprimento, de maneira a inibir o inadimplemento.
Em relao coordenao e coerncia, representa fragilidade da pactuao
intergovernamental a fragmentao de polticas incentivadas pelo Ministrio da Sade, ao gerar um
nmero expressivo de regras para transferncias de recursos, que podem trazer como efeitos
negativos dificuldades de harmonizar os diversos incentivos com as necessidades especficas dos
municpios e dificuldades para integrar as polticas incentivadas com as necessidades da regio e,
portanto, com os planejamentos regionais.
Alm disso, evidenciou-se a falta de consistncia nos apoios federais regionalizao, uma
vez que o apoio financeiro e a orientao tcnica mais prxima dos municpios, embora existentes,
mostraram-se instveis. Isso se mostra prejudicial para o processo de regionalizao, visto que
implementar aes que visem a organizar o sistema de sade de forma regionalizada requerem
dispndio constante de recursos, em razo da necessria continuidade dessas aes. Portanto, a
insegurana em relao continuidade e disponibilidade de recursos e de orientao tcnica
compromete a efetividade da estratgia.
As falhas de governana identificadas, relacionadas institucionalizao e coordenao,
dificultam a organizao, entre os entes federados, das aes e servios de sade ofertados
populao, gerando potenciais prejuzos gesto dos recursos pblicos e sociedade, alm de
efeitos negativos sobre as condies de sade da populao.
Em 2014, o TCU divulgou o Relatrio Sistmico de Fiscalizao em Sade FISCSade,
que, ao traar um diagnstico nacional sobre o setor, a partir da condensao de vrias fiscalizaes,
identificou forte desigualdade do sistema de sade brasileiro, quando comparadas as diversas
regies e os setores pblicos e privados (Acrdo 693/2014-TCU-Plenrio, de relatoria do Ministro
Benjamin Zymler). Alm disso, ao analisar a assistncia hospitalar no SUS, algumas concluses do
FISCSade confirmam a impresso geral da populao de que o sistema de sade pblica necessita
ser bastante aprimorado. Por meio de visitas a 116 hospitais federais, estaduais e municipais, no
mbito do SUS, foi constatado, por exemplo, que em 81% das unidades avaliadas faltavam
profissionais (mdicos, enfermeiros e outros), em 71% havia bloqueio de leitos por falta de
equipamentos mnimos, em 73% a estrutura fsica era inadequada e em 59% havia atendimento
inadequado em razo de equipamentos antigos e desatualizados.
Cabe aos governantes, a partir daquele diagnstico e das falhas de governana ora
identificadas, atacar as causas dos problemas que interferem de forma negativa na assistncia
prestada aos trabalhadores e suas famlias na rede pblica, com inegveis reflexos sobre a
produtividade no trabalho e a competitividade nacional.
O relatrio completo da auditoria, constante dos autos do TC 027.767/2014-0, abranger
propostas de encaminhamento referentes s falhas de governana diagnosticadas, a fim de promover

492

avanos relevantes para a qualidade dos servios nessa rea e, por conseguinte, para a
competitividade do pas. Destaca-se a proposta de recomendao ao Ministrio da Sade para
apresentar plano de ao que: indique as medidas adotadas no sentido da definio dos critrios
legais para o rateio dos recursos federais vinculados sade, previstos no art. 17 da Lei
Complementar 141/2012; informe as medidas de aperfeioamento da orientao a estados e
municpios sobre o processo de regionalizao; e integre os incentivos financeiros do Ministrio.
Por fim, em relao ao componente da gesto de riscos e controle interno, frisa-se a recomendao
de estruturao de processo de gesto de riscos na implementao do Coap nas regies de sade
brasileiras.

6.5 Educao profissional e tecnolgica

A educao profissional e tecnolgica um dos fatores que contribuem para impulsionar a
competitividade do pas, permitindo o aumento da qualidade e da produtividade do trabalho e,
consequentemente, vantagens comerciais em relao s demais naes e reduo dos preos no
mercado interno. Nos termos do art. 21 da Lei 9.394/1996, so dois os nveis de educao escolar
no Brasil: a educao bsica (educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio) e a educao
superior. A educao profissional e tecnolgica, em paralelo, e de igual relevncia, classificada
como modalidade de ensino que visa preparar o estudante para exercer atividades produtivas, alm
de atualizar e aperfeioar os conhecimentos tecnolgicos dos trabalhadores. O Decreto 5.154/2004
define que a educao profissional ser desenvolvida por meio de cursos e programas de:
qualificao profissional; educao profissional tcnica de nvel mdio; e educao profissional
tecnolgica de graduao e de ps-graduao.
O Conselho Nacional de Educao, no Parecer 16/1999, relata que at meados da dcada de
1970, a formao profissional limitava-se ao treinamento para a produo em srie e padronizada,
com a incorporao macia de operrios semiqualificados, desempenhando tarefas simples,
rotineiras e previamente delimitadas. Havia pouca margem de autonomia para o trabalhador, uma
vez que o monoplio do conhecimento tcnico e organizacional cabia, quase sempre, aos nveis
gerenciais. A baixa escolaridade da massa trabalhadora no era entrave significativo expanso
econmica.
A situao atual modificou-se, com os empregadores a exigirem trabalhadores cada vez mais
qualificados. Nesse contexto, a educao profissional deixa de ser vista como simples instrumento
de poltica assistencialista ou de ajustamento s demandas do mercado de trabalho, impondo um
enfoque para alm do domnio operacional de um determinado fazer, ampliando a compreenso do
estudante para o processo produtivo de forma global, o saber tecnolgico e a valorizao da cultura
do trabalho.
Em nvel federal, a conduo dessa poltica est a cargo da Secretaria de Educao
Profissional e Tecnolgica (Setec) do Ministrio da Educao (MEC). H uma grande quantidade
de instituies pblicas e privadas atuando no setor, alm daquelas vinculadas ao sistema nacional
de aprendizagem (Sistema S). O foco deste tpico foi a Rede Federal de Educao Profissional,
Cientfica e Tecnolgica (EPCT), que se vincula ao MEC e foi instituda no sistema federal de
ensino por meio da Lei 11.892/2008. Foram abordados seis componentes de governana
relacionados constituio da rede federal: institucionalizao; planos e objetivos; capacidade
organizacional e recursos; coordenao e coerncia; monitoramento e avaliao; alm de gesto de
riscos e controle interno.
Os recursos investidos na rea representam valores significativos. As despesas empenhadas
pelo governo federal no Programa 2031 Educao Profissional e Tecnolgica mais que dobraram
493

entre 2010 e 2014 (valores ajustados pelo IPCA), passando de R$ 4,4 bilhes para R$ 11,9 bilhes,
com 59% destes recursos alocados em aes relacionadas ao funcionamento das instituies que
integram a rede federal de EPCT. O empenho no pagamento de pessoal ativo foi de R$ 5,1 bilhes
em 2014, configurando-se como principal item de despesa.
Os institutos federais, na condio de instituies pluricurriculares e multicampi, oferecem
desde cursos de curta durao, como os de formao continuada e inicial, em que so requeridos
apenas nveis fundamentais de educao, at cursos de mestrado, atuando, assim, de forma
verticalizada. Contudo, a nova institucionalidade preconizada para a rede federal de EPCT vai alm
do ensino na perspectiva da aprendizagem de uma profisso. Alm de ministrar cursos profissionais,
so objetivos dos institutos federais, conforme estabelecido no art. 7, incisos III e IV, da Lei
11.892/2008, realizar pesquisas aplicadas e desenvolver atividades de extenso, em articulao com
o mundo do trabalho e os segmentos sociais. Tendo em vista sua especificidade, capilaridade e
perfil de atuao das entidades que a compem, a rede apresenta uma complexidade de gesto
intrnseca s suas atribuies, fato este que justificou a sua escolha para ser objeto de anlise de
governana.

6.5.1 Institucionalizao
O componente Institucionalizao est intimamente relacionado com a definio das
competncias das partes envolvidas na poltica pblica e com a constituio de fruns especficos
para discusso e deliberao de propostas de atuao. As polticas formalmente institucionalizadas
dispem de maior grau de legitimidade e de governana.
Ao longo da sua histria, a configurao da rede federal de educao profissional evoluiu da
atuao inicial voltada precipuamente para o atendimento de pessoas carentes, em uma poca em
que o processo de industrializao brasileira ainda ocorria de maneira lenta e precria (incio do
sculo XX), para uma atuao centrada em intensificar a formao de tcnicos diante da acelerao
do processo de industrializao do pas (ocorrido na dcada de 1950), e para uma atuao com viso
de preparar o pas para a revoluo tecnolgica ocorrida nos anos finais do sculo XX. At 2008,
quando o sistema foi reorganizado, as instituies federais que ofertavam ensino tcnico e
tecnolgico interagiam com a proposta de atuao em rede, porm sem a formalizao desta.

494

Breve histrico da educao profissional no Brasil

Fonte: MEC, 2009; TAVARES, 2012. Elaborao: SecexEducao/TCU.

Na caracterizao de polticas pblicas, tambm tem assumido reconhecida importncia o

grau de participao social e poltica de segmentos da sociedade. Nas discusses que antecederam
implantao da rede federal de EPCT, pelo menos trs entidades representativas do corpo diretivo
das instituies federais de educao profissional e tecnolgica registraram, em documentos, as suas
preocupaes e anseios quanto transformao de suas instituies em institutos federais: Conselho
de Dirigentes dos Centros Federais de Educao Tecnolgica (Concefet); Conselho Nacional de
Dirigentes das Escolas Tcnicas vinculadas s Universidades Federais (Condetuf); e Conselho das
Escolas Agrotcnicas Federais (Coneaf).
Em suma, a atual institucionalizao da rede federal de EPCT tem sua legitimidade
constituda nos marcos elencados na figura a seguir.
Marcos da rede federal de EPCT sob a perspectiva de sua atual institucionalizao.

Fonte: Setec/MEC. Elaborao: SecexEducao/TCU.

495

Com a aprovao da Lei 11.195/2005, foi possvel superar a barreira imposta pela Lei
8.948/1994 e criar condies favorveis para a expanso de unidades de ensino profissional no
sistema federal. Com a publicao do Decreto 6.095/2007, foram definidas as diretrizes de
integrao das instituies federais que dariam vida aos institutos federais, os quais, por sua vez,
comporiam a atual rede federal de EPCT, criada pela Lei 11.892/2008. O processo de integrao
teve incio com a celebrao de acordo que formalizou a agregao de Cefets, escolas tcnicas
federais, escolas agrotcnicas federais e escolas tcnicas vinculadas s universidades federais,
localizados em uma mesma unidade da Federao. O modelo adotado pelo governo federal tambm
vai definir a sua ampliao, uma vez que a criao de novas instituies federais, bem como a
expanso daquelas j existentes, levar em conta a formatao estabelecida para os institutos.
O art. 10 da Lei 11.892/2008 definiu que a administrao dos institutos federais ter como
rgos superiores o Colgio de Dirigentes, instncia de perfil administrativo-executivo, e o
Conselho Superior, com atribuies consultivas e deliberativas e que ser composto por
representantes dos docentes, dos estudantes, dos servidores tcnico-administrativos, dos egressos da
instituio, do MEC e do Colgio de Dirigentes, assegurando-se a representao paritria dos
segmentos que compem a comunidade acadmica. Sua legitimidade advm da forma com que os
seus integrantes venham a ser indicados e da qualificao de seus componentes para deliberar sobre
polticas estratgicas para a instituio. A lei tambm define critrios para nomeao de reitores,
pr-reitores e diretores-gerais.
Outro stakeholder de destaque o Conselho Nacional das Instituies da Rede Federal de
Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica (Conif), criado em 2009, que contava com sete
cmaras temticas de discusso, proposio e promoo de aes afetas rede: desenvolvimento
institucional; gesto de pessoas; ensino; extenso; educao no campo; pesquisa e inovao; e
relaes internacionais.
Em sua estrutura de governana, a Setec conta com duas instncias que a auxiliam no
planejamento, desenvolvimento institucional, acompanhamento e avaliao dos programas e aes
da rede federal de EPCT: Comit Permanente de Planejamento e Gesto da Rede Federal (Portaria
24/2012) e Comit Permanente de Gesto e Controle Interno (Portaria 18/2012).
Com base nas anlises realizadas, considera-se que a constituio da rede federal de EPCT foi
pautada por normas, padres e procedimentos que definem as arenas decisrias, a diviso de
competncias e as atribuies dos principais atores envolvidos, situao essa identificada como boa
prtica sob o ponto de vista do componente de governana institucionalizao. A afirmao da
nova identidade da rede federal de EPCT apresenta-se com um dos principais desafios imposto para
os gestores e a comunidade acadmica dos institutos federais no tocante governana institucional.
Para boa parte das instituies, essa afirmao representa abdicar de uma identidade construda ao
longo do tempo e passar a contribuir para o crescimento coletivo de uma nova institucionalidade.

6.5.2 Planos e objetivos

O componente Planos e Objetivos est relacionado lgica de interveno e definio dos
resultados que a poltica se prope a alcanar. Uma vez includa a temtica na agenda do poder
pblico, a poltica deve explicitar diretrizes, objetivos, prioridades, programas, aes e metas, de
modo a orientar sua execuo e avaliao.
A viso estratgica da rede federal de EPCT colocada na agenda do governo federal est
contemplada nos principais planos estratgicos do governo federal e orienta-se por instrumentos de
planejamento em nvel de entidade formalmente estabelecidos, conforme mostrado na Figura 3.

496

Marcos da rede federal de EPCT sob a perspectiva do planejamento governamental.

Fonte: PNE 2014-2024; PDE; PPA 2012-2015; Relatrio de Gesto da Setec de 2013; Setec/MEC. Elaborao: SecexEducao/TCU.

Em 2005, foi aprovado projeto de lei que abriu ao MEC crdito adicional destinado
execuo da primeira fase do plano de expanso da rede federal, com a instalao de 64 novas
instituies (MEC, 2009). As linhas de atuao prioritria contemplaram: estados desprovidos
dessas instituies (Acre, Amap, Mato Grosso do Sul e Distrito Federal); periferia de grandes
centros urbanos; e municpios interioranos distantes de centros urbanos (SETEC, 2011). Quando da
realizao desta fase do plano de expanso, ainda no se conhecia a norma de criao dos institutos
federais.
Na segunda fase do plano de expanso, que comeou a ser efetivada em 2007, a meta era
implantar uma escola tcnica em cada cidade-polo do pas, representando 150 unidades. Os critrios
para definio dessas cidades levaram em considerao: distribuio territorial equilibrada das
novas unidades; cobertura do maior nmero possvel de mesorregies; sintonia com arranjos
produtivos locais; aproveitamento de infraestruturas fsicas existentes; e identificao de potenciais
parcerias (SETEC, 2011).
No Plano Plurianual (PPA) 2012-2015, o governo federal explicitou o Objetivo 0582,
trazendo associado a ele a Iniciativa 02A0 que remete Expanso e reestruturao da rede federal
de EPCT para ampliao do acesso, interiorizao e diversificao da oferta. Os critrios de
escolha dos municpios onde as unidades sero instaladas priorizam a universalizao de
atendimento aos territrios da cidadania; o atendimento a cidades polo ou com mais de cinquenta
mil habitantes; e o atendimento a municpios populosos e com baixa receita per capita (SETEC,
2014a). Constava do stio eletrnico do MEC (consulta em 8/5/2015) que das 208 novas unidades
previstas para o perodo 2011-2014, todas entraram em funcionamento, totalizando, assim, 562
escolas em atividade ao fim de 2014.

497

Expanso da rede federal de EPCT, por nmero de

Unidades da rede federal de EPCT, por estado, em

unidades e perodos, entre 1909 e 2014.

2014.

Fonte: Setec/MEC. Elaborao: SecexEducao/TCU.

Fonte: Setec/MEC.

Pela anlise da expanso da rede, segmentada por regio, constata-se que cerca de 35% das
unidades instaladas at 2014 se localizam no Nordeste. Como observado anteriormente, os critrios
de implantao utilizados nas diferentes fases da expanso privilegiam a reduo das desigualdades
regionais. Alm disso, 85% das unidades esto fora das capitais e 31% em municpios com menos
de 50.000 habitantes, sinalizando o objetivo com a interiorizao da rede. Quantitativo de unidades
da rede federal de EPCT, por regio e fase de expanso.
Perodo/Regio

Norte

Nordeste

Centro-oeste

Sudeste

Sul

Total

Pr-existentes
2003-2010

13
18

49
68

11
21

39
66

28
41

140
214

2011-2014

22

77

32

41

36

208

Total

53

194

64

146

105

562

Fonte: Setec/MEC; TCU, processo TC 026.062/2011-9.

Como instrumento de pactuao, a Setec e os institutos federais celebraram, em 2009, termo

de metas e compromissos. Entre as metas quantitativas definidas, destacam-se: a) alcance de, no
mnimo, 80% de eficcia da instituio em 2016 (relao entre o nmero de alunos concluintes e o
nmero de vagas ofertadas no processo seletivo para cada uma dessas turmas); b) alcance da meta
mnima de 90% de eficincia da instituio em 2016 (relao entre o nmero de alunos
regularmente matriculados e o nmero total de vagas de cada turma, sendo que este total de vagas
resultado da multiplicao das vagas ofertadas no processo seletivo pelo nmero de perodos letivos
para cada uma dessas turmas); c) relao de um professor para cada vinte alunos regularmente
matriculados em cursos presenciais; e d) manter o mnimo de 50% de matrculas no ensino tcnico
de nvel mdio e 20% de matrculas em curso de licenciaturas e de formao de professores. O
termo ainda estipula metas qualitativas, a exemplo da oferta de cursos na modalidade educao de
jovens e adultos (EJA) e de cursos na modalidade educao distncia.

498

O PNE 2014-2024 sinalizou como meta triplicar, em dez anos, o nmero de matrculas na
educao profissional e tecnolgica, sendo que metade dessas novas vagas deve ser provida pela
rede pblica. Nota-se, portanto, o destaque e, ao mesmo tempo, o desafio imposto rede federal de
EPCT em contribuir para o alcance dessa meta. Isso refora a importncia da consolidao da rede
federal como projeto estruturante para o desenvolvimento do ensino no Brasil.
A partir das anlises realizadas, considera-se que as diretrizes, os objetivos e as metas para o
funcionamento da rede federal de EPCT foram definidos e encontram-se declarados em planos e
instrumentos organizacionais de planejamento do governo federal, da Setec e dos institutos federais,
com sua ao visando resultados de mdio e longo prazo. Alm disso, a poltica de expanso da
rede federal coerente com a viso estratgica do PNE 2014-2024, tendo em vista que h uma
convergncia de agendas quanto a: a) ampliar a formao de mo de obra qualificada; b) ampliar o
nmero de vagas e infraestrutura das escolas pr-existentes com a construo de novos campus nas
regies metropolitanas, de modo a fazer frente ao dinamismo econmico dessas regies; e c)
interiorizar os institutos, visando ocupar os lugares de maior carncia socioeconmica e contribuir
para criar um ciclo virtuoso de desenvolvimento regional e sub-regional.
Apresenta-se como grande desafio para o poder pblico o alcance da meta 10 do PNE fixada
para 2024, que oferecer, no mnimo, 25% das matrculas de educao de jovens e adultos (EJA)
na forma integrada educao profissional. O resultado mais recente divulgado pelo Observatrio
do PNE apontava que, em 2013, as matrculas estavam em 3,9%. Tradicionalmente, a rede federal
de EPCT dispe de pouca experincia no que se refere atuao na modalidade EJA. A
operacionalizao dessa meta apresenta-se complexa em virtude da necessidade de integrar o ensino
mdio, a educao profissional e a EJA. Alm disso, no Voto condutor do Acrdo 506/2013-TCUPlenrio, o Ministro Relator destacou que entre os cursos com alta taxa de evaso estavam os
relacionados ao programa nacional de integrao da educao profissional com a educao bsica
na modalidade EJA, com ndices alcanando 24% do total de alunos matriculados.

6.5.3 Capacidade organizacional e recursos

O componente Capacidade Organizacional e Recursos est relacionado s estruturas e
processos apropriados para empreender as atividades planejadas. Engloba no somente a existncia
de recursos oramentrios e financeiros, mas tambm a disponibilidade apropriada de materiais,
equipamentos, instalaes, sistemas e pessoas.
Pela amplitude do tema, a anlise teve como foco a governana de recursos humanos. Foram
enfatizados os procedimentos adotados pelo MEC para adequao da fora de trabalho e
desenvolvimento profissional de docentes, tcnicos e pessoal de suporte administrativo. Alm disso,
so apresentados os resultados mais significativos apurados em fiscalizaes conjuntas do TCU e da
Controladoria Geral da Unio (CGU) sobre boas prticas de gesto de pessoas nos institutos
federais.
O relatrio da auditoria operacional realizada pelo TCU na rede federal de EPCT (Acrdo
506/2013-TCU-Plenrio) reconheceu a qualidade do ensino promovido pela rede federal
relativamente s demais redes de ensino (municipal, estadual e privada), tomando como base o
desempenho dos alunos oriundos daquelas instituies em exames nacionais oficiais.
Ao apontar os riscos que poderiam comprometer a excelncia que marca as instituies de
rede federal, o Ministro Relator enfatizou, no Voto condutor do Acrdo, o dficit de 7.966
professores e 5.702 tcnicos de laboratrio existentes poca, correspondendo, respectivamente, a
20% e 25% de cada quadro. Quanto formao pedaggica, a pesquisa realizada pelo TCU com
professores indicou que somente 21% dos respondentes haviam participado de cursos de formao
499

para atuar na educao profissional e que 66% gostariam de faz-lo assim que tivessem
oportunidade. Com a verticalizao da educao ofertada pelos institutos federais, conforme
preconiza o art. 6, III, da Lei 11.892/2008, os professores contratados podem vir a lecionar em
nveis e modalidades diversas de ensino, o que refora a importncia de programas especiais de
formao pedaggica para esse pblico.
A Lei 12.677/2012 criou cargos efetivos, no mbito do MEC, para redistribuio s
instituies federais de ensino: 19.569 cargos de Professor de 3 Grau, integrantes da Carreira do
Magistrio Superior; 24.306 cargos efetivos de Professor do Ensino Bsico, Tcnico e Tecnolgico
(EBTT); e 27.714 cargos de tcnicos-administrativos. A autorizao para o provimento dos cargos
efetivos, para cada instituio federal de ensino, ser escalonada pelo Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (art. 1, 2).
A evoluo do quadro de servidores ativos da rede federal de EPCT foi expressiva no perodo
de 2011 a 2014, sendo de 81% no caso dos docentes de EBTT e de 39% para os servidores tcnicoadministrativos, conforme dados apresentados pela Setec. Em seu Relatrio de Gesto de 2013, a
Secretaria informa que a criao de cdigos de vagas serviu, ainda, para a operacionalizao do
Banco de Professor Equivalente e do Quadro de Referncia dos servidores tcnico-administrativos.
Evoluo do quadro de servidores ativos da Rede Federal de EPCT, de 2011 a 2014.

Fonte: Setec/MEC. Elaborao: SecexEducao/TCU.

Resultados mais recentes do indicador que trata da relao aluno/professor (SETEC, 2014b),
obtido pela razo entre o nmero de estudantes matriculados e o de professores lotados nas
instituies que compem a rede federal, indicam os seguintes resultados: 18,2 (2010); 24,1 (2011);
29,4 (2012); e 29,5 (2013). Ressalte-se que esse indicador apresenta resultados agregados e com
base na mdia de toda a rede, portanto, sua desagregao por instituto necessria para avaliar de
modo mais preciso e fidedigno a realidade de cada instituio. As duas ltimas apuraes do
indicador mostram que ele se encontrava bem distante ao estipulado no acordo de metas e
compromissos, que era de vinte alunos regularmente matriculados nos cursos presenciais por
professor.
Ainda a respeito dos docentes, tem-se a edio da Lei 12.772/2012, que criou o Plano de
Carreira e Cargos de Magistrio Federal, que abrange as carreiras dos magistrios superior e EBTT.
A lei no cria uma nova carreira para os docentes das instituies federais de ensino, mas
uniformiza a estrutura das carreiras, que passaram a ter os mesmos nveis e faixas de remunerao.
500

Alm disso, a Setec destacou que foi estabelecido procedimento de Reconhecimento de Saberes e
Competncias para a carreira de EBTT. Cabe a uma comisso, criada em cada instituto federal,
homologar os regulamentos especficos que tratem dos procedimentos para a concesso desse
reconhecimento.
Foram identificadas oportunidades de melhorias quanto governana de pessoal no conjunto
dos institutos federais fiscalizados em 2014. De forma geral, os institutos encontravam-se em
estgio ainda inicial ou de pouca maturidade na profissionalizao da gesto de pessoas. A nfase
ocorria na administrao de atividades tpicas de departamento de pessoal. O desafio aumentar a
capacidade das instituies em desenvolver talentos e lderes para o cumprimento dos seus
objetivos, assim como avanar na implantao de cultura de gesto de pessoas orientada a
resultados.
Adoo de prticas relacionadas governana e gesto de pessoas, em amostra de dez institutos
fiscalizados pela CGU em 2014
Itens avaliados

% de instituies que
adotam a prtica
(integralmente ou
parcialmente)

Identifica e divulga a legislao, jurisprudncia e orientaes normativas relacionadas a Pessoal.

90%

Identifica as necessidades individuais de capacitao.

50%

Identifica lacunas de competncia da equipe de recursos humanos de forma a avaliar suas necessidades de
capacitao.

40%

Executa processo de planejamento de gesto de pessoas, aprovando e publicando objetivos, metas e

indicadores de desempenho.

30%

Oferece programas de treinamento e desenvolvimento de competncias de liderana que atendem s

necessidades de cada nvel.

30%

Monitora regularmente o cumprimento das diretrizes relativas gesto de pessoas.

20%

Realiza avaliao de desempenho dos membros da alta administrao e demais gestores.

20%

Executa processo formal, baseado em competncias, para seleo de gestores.

10%

Monitora, por meio de sistema informatizado de gesto de pessoas, informaes relevantes sobre a fora
de trabalho.

10%

Designou formalmente corpo colegiado para auxiliar nas decises relativas gesto de pessoas.

0%

Fonte: CGU. Elaborao: SecexEducao/TCU.

O Ministro Relator do FiscEducao 2014 atentou para certas especificidades que as

instituies federais de ensino superior possuem em relao s entidades da administrao pblica
em geral. A governana daquelas instituies influenciada pela particular estrutura organizacional
que elas possuem, a exemplo da existncia de rgos colegiados de alta capacidade deliberativa,
integrados por dirigentes, mas tambm por servidores administrativos e estudantes. Incidem nessas
instituies, em maior grau, princpios como os da gesto democrtica e da autonomia universitria.
Quanto formao dos quadros da rede federal, a Setec apresentou iniciativas do Plano de
Formao Continuada para Servidores da Rede Federal, alm de destacar o avano no dilogo com
a Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) e o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), para capacitao de docentes em instituies
internacionais de referncia na educao profissional e no desenvolvimento de pesquisa aplicada.
Considera-se que tanto a gesto quanto o desenvolvimento de pessoas na rede federal de
EPCT vm sendo aprimorados continuadamente. Os gestores apresentaram medidas que vo ao
encontro da necessidade de dotar as instituies da rede de estrutura de pessoal qualificado e em
quantidade compatvel com suas atribuies. Com a aprovao da Lei 12.772/2012, foi possvel ao
MEC tratar uma das causas do problema do dficit de docentes e de tcnicos-administrativos, que
501

residia na impossibilidade de contratao e provimento de novos cargos ao largo da expanso da

rede federal.

6.5.4 Coordenao e coerncia

O componente Coordenao e Coerncia aborda a integrao e o alinhamento da poltica
pblica, tanto interna quanto externamente, pelas diversas partes interessadas. Trata da promoo
sistemtica de aes que se reforcem mutuamente nas diferentes partes interessadas, criando
sinergias para a realizao dos objetivos definidos.
A relao entre ensino, pesquisa e extenso nos institutos federais deve-se pautar pela busca
de maior proximidade com o setor empresarial e os APL. De acordo com o art. 6, incisos VII e
VIII, da Lei 11.892/2008, os institutos federais tm por finalidade o desenvolvimento de programas
de extenso e a realizao de pesquisa aplicada, ambos voltados para o desenvolvimento cientfico e
tecnolgico. Busca-se, igualmente, consoante inciso IV do mesmo dispositivo, orientar sua oferta
formativa em benefcio da consolidao e fortalecimento dos arranjos produtivos, sociais e culturais
locais. A fase mais recente da expanso da rede federal assumiu como um dos critrios para a
implantao de unidades a existncia de um APL prioritrio.
Ao apresentar a auditoria operacional realizada pelo Tribunal na rede federal de EPCT
(Acrdo 506/2013-TCU-Plenrio), o Ministro Relator destacou em seu Voto que os prprios
institutos, em regra, estavam custeando suas atividades de pesquisa e extenso, denotando uma
modesta articulao das instituies de ensino junto aos setores produtivos e s agncias de
fomento. Um dos motivos identificados para a dificuldade de articulao reside no prprio ideal de
interiorizao dos institutos federais. A economia de muitas microrregies nas quais os campus so
instalados demasiadamente dependente do setor pblico. Em tais situaes, o estabelecimento de
parcerias com agentes econmicos corre o risco de ser invivel, em funo de o setor produtivo ser
pouco desenvolvido.
A Setec informou ao Tribunal que elaborou, em conjunto com os institutos federais, estratgia
de desenvolvimento de competncias e projetos de inovao tecnolgica, envolvendo aes
estruturantes com quatro instituies parceiras: Capes; CNPq; Empresa Brasileira de Pesquisa e
Inovao Industrial (Embrapii); e Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa).
A Chamada MEC/SETEC/CNPq 94/2013 teve por objetivo selecionar propostas para apoio
financeiro a projetos de pesquisadores vinculados aos institutos federais ou s escolas tcnicas de
universidades federais que visem contribuir com o desenvolvimento cientfico, tecnolgico e de
inovao do Brasil. Os projetos devem estar alinhados s caractersticas do Plano Brasil Maior e da
Estratgia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao (ENCTI).
A Chamada CNPq-SETC/MEC 17/2014 destinou-se seleo e ao financiamento de quatro
linhas de pesquisa: a) desenvolvimento e inovao para soluo de problemas do setor produtivo; b)
melhoria contnua e aumento da competitividade de empresas, associaes e cooperativas; c)
preparao de estudantes dos institutos federais para competies de conhecimento e competncias
tcnicas de abrangncia regional, nacional e internacional; e d) projetos elaborados e executados por
professores com a participao obrigatria de alunos de cursos tcnicos, com foco na soluo de
problemas de natureza institucional, empresarial ou comunitria.
A Chamada Pblica Setec/Embrapii 2/2014 objetivou selecionar cinco unidades de institutos
federais para implantao de polos de inovao, locais especializados no atendimento de demandas
das cadeias produtivas com foco em pesquisa aplicada, desenvolvimento e inovao.

502

Mais recentemente, destaca-se a promulgao da Emenda Constitucional 85/2015, conhecida

como PEC da Inovao, que estabeleceu novo marco legal para Cincia, Tecnologia e Inovao
(CT&I). No leque das entidades que podem receber apoio do setor pblico para pesquisas, foram
includas as instituies de educao profissional e tecnolgica.
Aliado ao processo de instalao de unidades da rede federal de EPCT em municpios ou
regies sem oferta dessa modalidade educacional, que apresenta novas oportunidades de
qualificao de mo-de-obra tcnica, torna-se necessria a realizao de estudos que avaliem como
a expanso dos institutos est contribuindo para o desenvolvimento local e regional, que uma das
finalidades expressas na Lei 11.892/2008. Desse modo, observa-se a importncia que tem a
institucionalizao de instrumentos de pesquisa destinada a investigar de que forma ocorre a relao
dessas instituies com o territrio no qual esto instaladas. A pesquisa com egressos pode
responder algumas questes que norteiam essa relao, a exemplo de: se os alunos esto se
inserindo no mercado de trabalho como tcnicos; se os alunos esto verticalizando os estudos na
graduao; e se a regio na qual se insere o instituto tem mercado de trabalho para o tcnico
formado (SILVA e TERRA, 2013).
Considera-se que esto sendo criados mecanismos com potencial de criar ambiente favorvel
ao desenvolvimento de atividades de extenso e pesquisa pelas instituies que compem a rede
federal de EPCT, como a abertura de editais de financiamento por agncias de fomento. So
medidas que, inclusive, vo ao encontro de algumas agendas demandadas em encontros recentes
promovidos pelo Frum de Pr-Reitores de Extenso das Instituies de Educao Superior
Pblicas Brasileiras.

6.5.5 Monitoramento e avaliao

O componente Monitoramento e Avaliao pressupe que a poltica pblica possua
procedimentos para monitorar e aferir suas metas e resultados. O levantamento buscou identificar
que rotinas e sistemas foram institudos para acompanhar as aes da rede federal de EPCT.
Quanto ao acompanhamento da execuo do Termo de Acordo de Metas e Compromissos, a
Setec utiliza dados registrados nos seguintes sistemas: a) Sistec, que organiza as informaes sobre
oferta de cursos e matrculas por parte de todas as escolas tcnicas do pas e das matrculas do
acordo de gratuidade com o Sistema S; b) Simec, portal operacional e de gesto do MEC; e c)
Educacenso, ferramenta gerida pelo Inep, que permite obter dados individualizados de cada
estudante, professor, turma e escola do pas, tanto das redes pblicas quanto da rede privada.
No monitoramento da gesto das instituies da rede federal, a Setec adota os indicadores
recomendados pelo TCU nos Acrdos 2.267/2005-TCU-Plenrio, 104/2011-TCU-Plenrio e
2.508/2011-TCU-1 Cmara. Buscou-se aperfeioar o modelo de mensurao de desempenho da
gesto da rede com indicadores que se adequassem estrutura organizacional da rede poca. A
anlise crtica da Setec feita com base na consolidao das informaes apresentadas, visto que o
TCU tambm determina aos institutos federais que apresentem, em seus relatrios de gesto, a
anlise desses indicadores. A tabela a seguir detalha onze dos doze indicadores adotados, com
resultados no perodo de 2010 a 2013.
Indicadores de gesto das instituies de EPCT (Acrdo 2.267/2005-TCU-Plenrio).
Mdia nacional (38 institutos e dois Cefets)
2010
2011
2012
2013
5,10
5,77
5,02
5,02
48,0%
40,6%
35,1%
34,2%
12,8%
15,4%
15,2%
12,9%

Indicador
Relao de candidato por vaga
Relao de ingressos por matrcula
Relao de concluintes por matrculas

503

Indicador
Eficincia acadmica de concluintes1
Reteno do fluxo escolar2
Relao de alunos por docente em tempo integral
ndice de titulao do corpo docente4
Gasto corrente por aluno
Gasto com pessoal
Gasto com outros custeios
Gasto com investimentos

Mdia nacional (38 institutos e dois Cefets)

2010
2011
2012
2013
NA3
50,7%
53,4%
49,3%
NA3
34,0%
39,6%
36,2%
18,2
24,1
29,4
29,5
3,4
2,7
3,2
3,6
R$ 8.757
R$ 6.788
R$ 6.687
R$ 7.708
57,6%
62,5%
63,1%
62,9%
15,1%
16,7%
17,8%
17,7%
23,2%
16,6%
14,9%
15,0%

Fonte: Setec/MEC (Ofcio 1144/2014). Elaborao: SecexEducao/TCU.

Nota: (1) Indicador representa a relao entre todos os alunos que concluram exitosamente seu curso no perodo, independentemente
da poca de seu ingresso; e, todos os que, de alguma forma, finalizaram seu curso, independentemente do xito ou no; (2) Indicador
representa a relao de alunos que no concluem seus cursos no perodo previsto; (3) NA no aplicvel para efeito de comparao
histrica, pois houve mudana na metodologia de clculo a partir de 2011. (4) Indicador varia de 1 a 5 (titulao do
docente/ponderao: graduao - peso 1; aperfeioamento - peso 2; especializao - peso 3; mestrado - peso 4; doutorado - peso 5).

A Portaria Setec 25/2012 instituiu grupo de trabalho com a finalidade de propor novo
conjunto de indicadores de gesto, que fossem aderentes no somente s orientaes e conceitos
contidos no Acrdo 2.267/2005-TCU-Plenrio, mas tambm ao Termo de Acordo de Metas e
Matriz Oramentria da rede federal. Os resultados foram entregues pelo grupo e encontravam-se
em anlise pela Setec (SETEC, 2014a).
Alm desses indicadores, outros dois relacionados rede federal de EPCT constam do PPA
2012-2015, no Programa 2031 Educao Profissional e Tecnolgica, conforme mostrado na tabela
a seguir. So indicadores de eficcia, que medem o nmero de unidades da rede federal e o nmero
de matrculas nessas instituies. Outras dimenses constantes dos objetivos declarados no PPA
para a rede federal, tais como a interiorizao e a democratizao, no possuem indicadores
associados.
Indicadores relacionados rede federal de EPCT constantes do Programa 2031
Indicador
Nmero de matrculas na rede
federal de educao profissional e
tecnolgica
Nmero de unidades da Rede
Federal de Educao Profissional e
Tecnolgica

Valor de
Referncia PPA
Data
ndice

Valor Informado
na PCPR 2014
Data
ndice

Unidade de
Medida

Fonte de
Informao

Milhar

Censos da
Educao Bsica
e Superior

2009

250,9

2013

303,2

20,8%

Unidade

Setec/MEC

2010

354

2013

562

58,8%

Variao

Fonte: Presidncia da Repblica.

Por fim, tem-se a que o acompanhamento das taxas de evaso foi um dos pontos destacados
no Acrdo 506/2013-TCU-Plenrio. Em seu Voto, o Ministro Relator apontou que os institutos
federais conviviam com significativas taxas de evaso em alguns de seus cursos, sendo os cursos do
Proeja e os cursos mdios subsequentes aqueles com ndices mais altos, atingindo 24% e 19% do
total de alunos matriculados, respectivamente. Cursos de nvel superior (bacharelado, licenciatura e
tecnlogo), embora apresentassem taxa de evaso em patamares mais baixos, possuam percentual
de concluintes aqum daqueles obtidos pelas demais instituies de ensino superior. A Setec
informou uma srie de aes em andamento voltadas ao diagnstico, acompanhamento e tratamento
das taxas de evaso e reteno: a) elaborao, pelos institutos federais, de planos estratgicos de
permanncia e xito dos estudantes e constituio de comisso permanente para acompanhamento
desses planos; b) construo de novos indicadores para monitoramento das aes das instituies; e
c) discusso de encaminhamentos junto ao Comit Permanente de Planejamento e Gesto da Rede
Federal de EPCT.

504

Considera-se, ante as informaes obtidas, que houve avanos na disponibilidade de dados e

na estruturao de indicadores e sistemas de monitoramento da rede federal de EPCT. Apesar disso,
os mecanismos e instrumentos necessrios para caracterizar um adequado sistema de avaliao
ainda no se encontram suficientemente implantados.
Encontrava-se em construo a proposta do Sistema de Avaliao da Educao Profissional
Tcnica de Nvel Mdio, destinada a mensurar itens de desempenho relacionados instituio, aos
cursos, aos estudantes e aos egressos. A proposta preliminar desse sistema ainda seria apresentada e
discutida com as redes de educao profissional e tecnolgica e o Inep. Alm disso, havia
necessidade de reviso da matriz de indicadores voltados a monitorar a gesto da rede federal de
EPCT, objeto do Acrdo 2.267/2005-TCU-Plenrio, de modo a se adequar a mudanas ocorridas
na poltica, como a reorganizao da rede a partir de 2008, e da expanso de novas ofertas de
cursos, em especial nos programas e-Tec Brasil, a partir de 2010, e Bolsa Formao, a partir de
2012.

6.5.6 Gesto de risco e controle interno

O componente Gesto de Risco e Controle Interno enfatiza a responsabilidade que tm as
instituies de executar atividades coordenadas com as seguintes finalidades: identificar e avaliar os
riscos da poltica pblica durante sua formulao, bem como ter condies de dar respostas efetivas
e tempestivas aos riscos capazes de afetar o alcance dos objetivos programados (gesto de riscos); e
adotar atividades, planos e mtodos com vistas a assegurar a conformidade das aes e a concorrer
para que os objetivos e metas sejam alcanados (controle interno).
Neste tpico so apresentadas as concluses de fiscalizaes conjuntas do TCU e a da CGU
acerca da atuao e funcionamento da unidade de auditoria interna (Audin) de institutos federais. O
art. 14 do Decreto 3.591/2000, com alteraes promovidas pelo Decreto 4.440/2002, estipulou que
as entidades da Administrao Pblica Federal indireta devero organizar a respectiva unidade de
auditoria interna, com o suporte necessrio de recursos humanos e materiais, com o objetivo de
fortalecer a gesto e racionalizar as aes de controle.
Adoo de prticas relacionadas unidade de auditoria interna, em amostra de doze institutos auditados
pelo TCU e pela CGU em 2014.
% de
instituies
Envolvimento do conselho diretor ou rgo colegiado equivalente
Aprovao das decises sobre nomeao e exonerao do auditor-chefe
90%
Aprovao do Plano Anual de Atividades da Auditoria Interna (Paint)
82%
Aprovao do regulamento da Audin
73%
Recebimento de comunicaes sobre o cumprimento do Paint
64%
Poltica formalizada para o funcionamento da Audin
Definio da misso da Audin
67%
Garante ao auditor-chefe a autoridade necessria para desempenhar suas atribuies
58%
Estabelece que a Audin tenha acesso irrestrito a todos os documentos, registros, bens e servidores
50%
Garante ao auditor-chefe a autonomia necessria para determinar o escopo dos trabalhos
50%
Definio das responsabilidades do auditor-chefe perante o conselho diretor e a administrao
42%
Estabelece que o auditor-chefe opine sobre a adequao e efetividade dos controles internos administrativos
33%
Estabelece que o auditor-chefe deva opinar sobre a gesto de riscos
25%
Realizao de trabalhos com foco em riscos e controles internos
Foram realizados trabalhos envolvendo avaliao dos controles internos administrativos
50%
A prtica de gesto de risco realizada no instituto
17%
Assessoramento prestado alta administrao
Prope aes corretivas para os desvios gerenciais identificados
100%
Contribui com recomendaes para a melhoria da gesto quanto economicidade, eficincia e eficcia
100%
Itens avaliados

505

% de
instituies
Presta apoio nas ocasies em que haja suspeitas de prticas fraudulentas
83%
Condies de trabalho
As instalaes utilizadas pela Audin so satisfatrias
83%
A Audin no se envolve com atividades tpicas de gesto, como elaborao de editais e minutas de contratos
83%
A disponibilidade de auditores internos para realizar os trabalhos previstos no Paint adequada
25%
Existe poltica formalizada de desenvolvimento de competncias para os auditores internos
17%
Itens avaliados

Fonte: TCU e CGU. Elaborao: SecexEducao/TCU.

Foi verificado que o normativo que regulamentava as atribuies da Audin no estava

plenamente alinhado aos princpios e recomendaes do Internal Audit Capability Model for the
Public Sector, publicao do Institute of Internal Auditors (IIA), quanto definio da sua misso,
responsabilidade e autoridade. Na amostra analisada, o percentual de instituies que definiram a
misso da Audin em seus normativos foi de 67%, considerado baixo. Outros itens analisados
apresentaram situao ainda pior, com alto percentual de instituies no adotando as boas prticas
recomendadas, a exemplo de: regulamentar o nvel de autonomia e autoridade do auditor-chefe; e
estabelecer que o auditor-chefe deve emitir opinio sobre a gesto de riscos da entidade e sobre a
adequao e efetividade dos controles internos administrativos. Em apenas 50% das instituies,
foram realizados trabalhos envolvendo avaliao dos controles internos administrativos, enquanto
que em 17% a prtica de gesto de risco encontrava-se institucionalizada.
Segundo as normas do IIA, os auditores internos devem possuir conhecimento, habilidades e
outras competncias necessrias ao desempenho de suas atribuies. A fim de auxili-los nesse
intento, a instituio deve possuir poltica formalizada de capacitao dos seus auditores internos.
Em apenas 17% das instituies auditadas foi constatada a existncia de algum tipo de plano de
capacitao formalizado ou mapeamento de competncias com aes de capacitao estabelecidas
ou em construo. Sobre a alocao de funcionrios s unidades de auditoria interna, em 75% das
instituies fiscalizadas o nmero de auditores internos foi considerado insuficiente, tomando-se
como base de comparao o nmero de trabalhos previstos no Paint.
Como ponto positivo, tem-se que, em 83% das instituies fiscalizadas, foi observado que a
Audin no executa trabalhos prprios de gestores, o que aponta o baixo risco da utilizao indevida
da unidade de auditoria nesses trabalhos, principalmente quando subordinada diretamente ao reitor
da entidade.
Com base nas anlises realizadas, considera-se que os institutos federais apresentam pouca
maturidade na adoo de boas prticas relacionadas s suas unidades de auditoria interna. Se
mostrou necessrio o fortalecimento da estrutura e da atuao das Audins em boa parte das
instituies fiscalizadas, sobretudo pela pouca importncia que ainda lhes dada como indutoras de
melhoria da governana dos institutos federais e, por consequncia, da prpria rede federal de
EPCT. Isso se justifica, em boa parte, pelo desconhecimento da alta administrao sobre o papel das
Audins na gesto de riscos e na melhoria dos controles internos administrativos.

6.5.7 Concluso
As exigncias cada vez maiores de se buscar a competitividade da produo na valorizao e
na qualificao da fora de trabalho, ao invs do uso intensivo de mo de obra barata e pouco
qualificada, denota a grande relevncia da poltica de educao profissional e tecnolgica para o
desenvolvimento do Brasil.
Os critrios utilizados na expanso da rede federal de EPCT ao longo dos ltimos anos
revelam um conjunto de motivaes de naturezas distintas: por um lado, o crescimento do pas

506

pressionou a demanda por mo de obra qualificada; por outro lado, a interiorizao das escolas
tcnicas, reinstitucionalizadas em institutos federais, assume-se na agenda poltica como fator
estratgico para o desenvolvimento de microrregies menos desenvolvidas e, por consequncia,
para o desenvolvimento nacional. Em ambos os casos, tem-se como impacto esperado contribuir
para o aumento do nvel da competitividade do produto nacional.
Como forma de aperfeioar os instrumentos de governana de monitoramento e avaliao da
poltica de educao profissional e tecnolgica, entende-se conveniente que a Setec/MEC
desenvolva e institucionalize instrumentos de pesquisa destinada a avaliar de que forma a expanso
da rede federal de EPCT est contribuindo para o desenvolvimento local e regional, mapeie as boas
prticas de interao dessas instituies com o territrio no qual esto instaladas e identifique em
que segmentos do mercado de trabalho os egressos esto se inserindo.
Por fim, seria oportuno que a Secretaria agilizasse a implantao do Sistema de Avaliao da
Educao Profissional Tcnica de Nvel Mdio, criando condies de mensurar itens de
desempenho relacionados instituio, aos cursos e aos estudantes. O ensino ofertado pelas
instituies, alm de primar pela qualidade da oferta de seus cursos, deve reforar os vnculos entre
a educao e as necessidades do mercado de trabalho.
Essa coerncia mais ampla entre as aes governamentais, que pode relacionar polticas de
educao profissional e tecnolgica e polticas de intermediao de mo de obra tratadas tambm
neste captulo , um exemplo adicional da necessidade de aperfeioamento da governana: nesse
caso, no mbito intergovernamental. Trata-se de desafio complexo, cuja superao essencial para
maximizar os resultados relacionados qualificao do trabalho desenvolvido no pas, em termos
de eficincia produtiva e excelncia, contribuindo para a elevao da competitividade nacional.

6.5.8 Referncias
INSTITUTO FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE (IFRN). Institutos Federais - Lei 11.892,
de 29/11/2008: comentrios e reflexes. Organizao: Caetana Juracy Resende Silva. Natal:
IFRN, 2009.
MINISTRIO DA EDUCAO (MEC). Centenrio da Rede Federal de Educao Profissional e
Tecnolgica. Disponvel em: http://redefederal.mec.gov.br/historico. Braslia, 2009.
SECRETARIA DE EDUCAO PROFISSIONAL E TECNOLGICA (SETEC). Apresentao
sobre a Rede Federal de EPCT. Reunio tcnica Setec e TCU. Maro de 2015.
______. Relatrio de Gesto 2013. Braslia: 2014a. Disponvel em: https://contas.tcu.gov.br/
econtrole/Web/EControle/ConsultaPublica/ConsultaPublicaRelatorioGestao.faces.
______. Relatrio Anual de Anlise dos Indicadores de Gesto das Instituies Federais de
Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica relativo ao exerccio de 2013. Junho de 2014.
Braslia, 2014b.
______. Diretrizes e Polticas da Educao Profissional e Tecnolgica: 2003-2010. Disponvel em:
www.ia.ufrrj.br/. Braslia, 2009. Acesso em: 10 abr. 2015.
SILVA, Arthur Rezende; TERRA, Denise. A expanso dos institutos federais de educao, cincia e
tecnologia e os desafios na contribuio para o desenvolvimento local e regional. Artigo
apresentado no 1 seminrio nacional de planejamento e desenvolvimento. Curitiba, 2013.
TAVARES, Moacir Gubert. Evoluo da rede federal de educao profissional e tecnolgica: as
etapas histricas da educao profissional no Brasil. Artigo apresentado no IX ANPED SUL 2012

507

Seminrio de Pesquisa em Educao da Regio Sul. 2012. Disponvel em: http://www.ucs.br

/etc/conferencias/index.php/anpedsul/9anpedsul/paper/viewFile/177/103.

6.6 Poltica de Intermediao de Mo de Obra

O Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) o responsvel pelas polticas de gerao de
emprego e renda e apoio ao trabalhador, de modernizao das relaes do trabalho, de salrios, de
formao e desenvolvimento profissional, de segurana e sade no trabalho, de imigrao, e de
cooperativismo e associativismo urbanos.
Para a execuo dessas polticas, o MTE conta em sua estrutura organizacional com vrias
subunidades, das quais destaca-se a Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego (SPPE),
responsvel pelo desenvolvimento e implementao de instrumentos de avaliao e monitoramento
das polticas e dos programas do ministrio.
Numa anlise mais detalhada dos programas voltados proteo aos trabalhadores, pode-se
separ-los em dois grupos distintos. Um deles refere-se s polticas passivas, que buscam oferecer
algum tipo de assistncia financeira temporria aos trabalhadores em situao de vulnerabilidade,
causada pelo desemprego involuntrio ou por baixos salrios. Outro grupo engloba as polticas
ativas, que visam a promover aes com vistas a prolongar o tempo de permanncia dos
trabalhadores na condio de empregados, reduzir o tempo para (re)colocao dos trabalhadores
desempregados, aumentar a probabilidade de obteno de emprego ou, ainda, fomentar a
participao em processos de gerao de oportunidades de trabalho e renda.
Entre as polticas passivas executadas no oramento do Trabalho e Emprego, citam-se o
Seguro-Desemprego (SD) e Abono Salarial (AS). J no que se refere s polticas ativas, o ministrio
responsvel pela Intermediao de Mo de Obra (IMO), operacionalizada pelas agncias do
Sistema Nacional de Emprego (Sine), e pelas polticas de Qualificao Social e Profissional (QSP).
As polticas de IMO e QSP so essenciais para a diminuio do desemprego friccional (tambm
chamado de desemprego de transio ou de mobilidade, que ocorre quando um trabalhador demitese de um emprego e parte procura de outro), o que aumenta a capacidade de produo das
empresas e concorre para o incremento da competitividade nacional.
Com relao s aes de qualificao profissional do governo federal, ressalte-se que, com a
criao do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego Pronatec (Lei
12.513/2011, com as alteraes da Lei 12.816/2013), grande parte das atividades de qualificao
profissional do trabalhador passou a ser responsabilidade do Ministrio da Educao. Essa
atribuio do MEC objeto de anlise no item 6.5 deste relatrio, que trata das polticas
relacionadas educao profissional e tecnolgica.
Em termos oramentrios, as despesas do MTE aumentaram de forma acentuada: passaram de
R$ 14,7 bilhes em 2002 para R$ 70,6 bilhes em 2014, um aumento de 380%.
Embora se observe um acentuado crescimento dos gastos com as polticas de emprego e
renda, tais despesas esto, entretanto, concentradas em polticas passivas, que somente buscam
oferecer algum tipo de assistncia ao trabalhador, no atuando na organizao e desenvolvimento
dos recursos produtivos. Assim, tais polticas no cooperam para a melhoria da competitividade da
produo nacional.
As polticas ativas, e, em especial, a de intermediao de mo de obra, atuam, como j foi
dito, na reduo do desemprego friccional, com vistas ao pleno emprego. Assim, incrementam o uso
dos fatores de produo, aumentando a oferta de bens e servios que, ao entrarem no mercado,
reforam a concorrncia e, consequentemente, induzem o aumento da competitividade.
508

Em sntese, tais polticas so fundamentais para o desenvolvimento do pas, pois visam a

aumentar a produtividade do trabalhador e das empresas, gerando maior competividade da
economia e, em ltima anlise, maiores ganhos de bem-estar para toda a populao no longo prazo.
Nesse contexto, a presente anlise prope-se a avaliar aspectos chaves da estrutura de
governana do sistema nacional de intermediao de mo de obra (IMO) e sua correlao com a
melhoria da produtividade do pas. So abordados aspectos da estrutura institucional, da capacidade
organizacional e dos recursos utilizados, e do monitoramento e avaliao, sendo esse ltimo aspecto
focado em uma anlise de eficincia dos servios de intermediao de mo de obra ofertados aos
trabalhadores por meio das agncias Sistema Nacional de Emprego (Sine).

6.6.1 Governana na poltica de Intermediao de Mo de Obra

Dentre as atribuies do MTE, destaca-se a poltica de intermediao de mo de obra. O
Decreto 76.403/1976 estabelece a competncia da pasta para coordenar e supervisionar as
atividades do Sine, por intermdio da Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego (SPPE).
Desde 1948, a Conveno 88 da Organizao Internacional do Trabalho define normas sobre
um servio pblico e gratuito de emprego nos pases membros. Essa Conveno, da qual o Brasil
signatrio, determina que cada pas membro mantenha um servio pblico e gratuito de emprego,
com o apoio de organismos pblicos e privados interessados, para a melhor organizao possvel do
mercado de trabalho, destinado a assegurar e a manter o pleno emprego, assim como a desenvolver
e a utilizar os recursos produtivos.
Como poltica de ao integrada, o Sistema Pblico de Emprego foi criado com o objetivo de
atenuar a gravidade dos impactos resultantes do reordenamento do mercado de trabalho, a partir da
promoo de aes integradas, articulando a assistncia financeira temporria (seguro-desemprego)
(re)insero no mercado de trabalho (intermediao) e formao e capacitao profissional do
trabalhador desempregado.
Cabe destacar que um servio de intermediao de mo de obra adequado gera benefcios
para vrios atores do mercado. No que concerne ao governo, uma atuao efetiva da IMO gera
efeitos benficos nas despesas do seguro-desemprego, uma vez que uma rpida recolocao do
empregado diminuiria os custos com pagamento desse benefcio. Alm disso, uma alocao
adequada do empregado resultaria em empregos mais duradouros, diminuindo a rotatividade do
mercado de trabalho e, portanto, as despesas com seguro-desemprego.
Do lado das empresas, a (re)alocao adequada tambm pode gerar queda nos custos,
advindos de menores gastos com captao de empregados e com qualificao/treinamento destes.
J para as famlias, h o benefcio com a obteno de renda mais estvel e mais compatvel
com as qualificaes do trabalhador.
O MTE tem sido questionado sobre a qualidade e eficincia dos servios prestados pelo Sine.
Vrios trabalhos foram feitos no intuito de avaliar os servios desse sistema, entre os quais destacase o Estudo dos Custos do Sistema Nacional de Emprego Sine, elaborado pela Universidade de
Braslia por meio de convnio com o ministrio. Tais estudos mostram que muitos aspectos devem
melhorar.
Nesse sentido, o MTE instituiu o Portal MTE - Mais Emprego, sistema informatizado, ainda
em fase de implementao, que visa integrar as polticas relacionadas funo trabalho, agregando
ao pagamento do benefcio de seguro-desemprego, as polticas de intermediao de mo de obra e
de qualificao profissional. O Portal pretende promover o atendimento integrado da rede de
agncias do Sine, com a reunio das informaes dos trabalhadores num mesmo banco de dados.
509

Esse mecanismo permitir, entre outras possibilidades, o encaminhamento de requerentes do

seguro-desemprego s vagas disponveis no Sine, caso sejam compatveis com o perfil profissional
do trabalhador.
Estrutura institucional e legal
Sob a coordenao e superviso do MTE, o Sistema Pblico de Emprego compreende uma
rede de unidades locais e regionais presente em todas as unidades da Federao, com cerca de 1.600
postos distribudos nas capitais e regies metropolitanas e em cidades do interior.
Em consonncia com o Decreto 5.063/2004, o Sine oferece um servio pblico gratuito
destinado a inserir o trabalhador no mercado de trabalho. Esse servio, desde 1976, prestado sob a
forma de convnios celebrados com os governos estaduais e com o Distrito Federal. A partir de
1998, essa forma de administrao descentralizada do governo federal foi estendida s entidades
representativas de trabalhadores, sem fins lucrativos, que tambm passaram a executar esse servio,
por meio da criao de agncias de emprego.
A implementao da poltica nacional de intermediao de mo de obra implementada por
meio de um sistema de parceria entre MTE, estados, DF, municpios com mais de 200 mil
habitantes e instituies privadas sem fins lucrativos. Esta rede atualmente constitui-se de mais de
80 convenentes, os quais so responsveis pela execuo local das aes do Sine.
Nos mbitos estaduais e municipais, o sistema conta com outros rgos ou instncias
colegiadas. As comisses de emprego tm carter permanente e so constitudas de forma tripartite
e paritria, compostas de, no mnimo, seis e, no mximo, dezoito membros, devendo contar com
representao da rea urbana e rural, em igual nmero, de trabalhadores, de empregadores e do
governo.
A secretaria executiva da comisso exercida pela coordenao estadual do Sine e, no caso
das comisses municipais, pelo rgo da prefeitura responsvel pela operacionalizao das
atividades inerentes ao Sistema Nacional de Emprego na localidade, cabendo a ela a realizao das
tarefas tcnicas e administrativas.
As comisses de emprego devem atuar na busca pelo conhecimento do mercado de trabalho
local, por meio da articulao com instituies pblicas e privadas, inclusive acadmicas e de
pesquisa e da elaborao de relatrios tcnicos. Tambm tm por funo orientar a execuo local
das polticas, devendo propor ao Sine medidas que minimizem os efeitos negativos dos ciclos
econmicos e do desemprego estrutural ou que aperfeioem as aes relativas s polticas de
emprego. Alm disso, atuam no controle da execuo das aes, fazendo cumprir os critrios
tcnicos estabelecidos pelo MTE na alocao de recursos repassados.
A opo pela execuo das atividades materiais por meio da cooperao entre os diferentes
nveis de governo, em vez de se criar uma estrutura prpria para desempenhar essas atividades, est
em consonncia com dispositivos constitucionais que tratam da competncia comum das trs
esferas de governo na conduo de polticas de assistncia social e, em ltima instncia, do prprio
pacto federativo.
Como a estrutura do Sine envolve as trs esferas de governo, os recursos para sua manuteno
tambm tm origem mista, contando com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e de
contrapartida dos convenentes. Alm da contrapartida oficialmente consignada em convnio, o
Estudo de Custos do Sine indica que diversos parceiros, particularmente aqueles cujos resultados
so mais expressivos, aportam recursos suplementares do oramento estadual/municipal, alm do
previsto na contrapartida, para o desenvolvimento das aes e manuteno da rede de atendimento.
510

Capacidade Organizacional e Recursos

Nos ltimos anos, o Ministrio do Trabalho e Emprego firmou vrios convnios e
instrumentos congneres com estados, municpios e entidades no governamentais para a
consecuo das polticas relacionadas com sua atividade fim. SPPE competem a gesto do
Projovem Trabalhador, do Plano Nacional de Qualificao PNQ (nele compreendidas as aes
Qualificao Social e Profissional de Trabalhadores em Base Setorial - Planseq e Qualificao
Social e Profissional de Trabalhadores em Base Territorial - Planteq) e as aes relativas
manuteno do Sistema Nacional de Emprego (Sine). Entre 2009 e 2013, a SPPE firmou 91
convnios com estados e municpios para manuteno dos postos do Sine, no valor de R$ 169
milhes.
O tribunal, por meio do TC 015.423/2013-1, identificou graves falhas nos convnios do MTE,
em todas as fases dos processos: celebraes, acompanhamentos e anlises de prestaes de contas.
Alguns dados do processo demonstram a gravidade da situao: o MTE em 2013 apresentou a
informao de que o estoque de prestaes de contas sem apreciao na SPPE era de 1.377
processos, existindo ajustes com vigncia expirada desde o ano de 1994 e ainda sem a devida
apreciao da prestao de contas.
Em relao s aes governamentais envolvidas, essa situao ressalta as deficincias na
governana da poltica pblica. A desorganizao interna do rgo compromete o alcance dos
objetivos traados, gerando, ainda, danos e prejuzos financeiros, concretizados no grande nmero
de tomadas de contas especiais instauradas pelo MTE.
Em relao execuo oramentria, h o comprometimento de quase a totalidade dos
recursos do Trabalho e Emprego com as polticas passivas, seguro desemprego (SD) e abono
salarial (AS), em detrimento das polticas ativas, intermediao de mo de obra (IMO) e
qualificao social e profissional (QSP), excluindo-se dessa base o valor constitucional repassado
ao BNDES, e as despesas de gesto e manuteno do MTE. Os grficos a seguir demonstram esse
desequilbrio:
Execuo das polticas de emprego ativas e passivas do MTE, com recursos do
Fundo de Amparo ao Trabalhador de 2002 a 2013 (em milhes de reais)

511

Despesas com IMO e QSP

Fonte: Siafi. Elaborao TCU.

Nota: No foram apresentados no grfico os valores referentes ao repasse constitucional ao BNDES (Programa 0902: Operaes
Especiais - Financiamentos com Retorno), nem os quantitativos do Programa 2127 (Programa de Gesto e Manuteno do MTE).

Os dados apresentados nos grficos mostram que, no perodo analisado, enquanto os gastos
com polticas passivas cresceram de R$ 7.108,4 milhes para R$ 46.560,8 milhes (aumento de
555%), as despesas com polticas ativas caram de R$ 247,7 para R$ 178,1 milhes (decrscimo de
28%). Em termos percentuais, o valor gasto com polticas ativas em relao ao total das despesas
teve uma queda de 3,47% para 0,38%.
Depreende-se desses dados que, alm da evoluo dos programas e da necessidade de
adequao das estruturas de governana que viabilizem o alcance de seus objetivos, tambm o
financiamento dessa poltica motivo de preocupao, tendo em vista que os recursos destinados
IMO tm sido incomparavelmente menores do que as necessidades do setor. A ttulo
exemplificativo, a mdia das despesas com polticas ativas (intermediao de mo de obra e
qualificao profissional), ou seja, aquelas que poderiam ter maior impacto na competividade do
mercado de trabalho no pas, de 2007 a 2011, foi de apenas 2,3% do total de gastos com trabalho e
emprego. Em outros pases, o percentual despendido nas polticas ativas tem sido muito superior ao
que se gasta no Brasil, como pode ser visto no grfico a seguir:

512

Gastos dos pases de acordo com o tipo de poltica de emprego (mdia 2007-2011)

Fonte: PIRES & LIMA JNIOR. Anlise Econmica do Programa Seguro-Desemprego.

Em relao aos recursos de pessoal, a rede do Sine composta por servidores federais,
estaduais e municipais, alm de uma grande parte de terceirizados. Em trabalho desenvolvido no
mbito do TC 010.935/2011-8, investigou-se a forma de prestao de servios efetivada nas
atividades do Sistema Nacional de Emprego. Concluiu-se que as atividades realizadas nos postos do
Sine so instrumentais atuao do MTE na conduo das polticas pblicas de emprego, trabalho e
renda, concretizadas por meio do Programa de Integrao das Polticas Pblicas de Emprego
Trabalho e Renda, sendo passveis, portanto, de terceirizao.
O trabalho analisou tambm a forma de terceirizao adotada nos postos do Sine. Verificou-se
que no h uma uniformidade de atuao, tendo sido constatadas situaes que configuram
fornecimento de mo de obra, com substituio de servidores pblicos ou existncia de
pessoalidade e subordinao. De outro lado, tambm foram observados casos em que as atividades
de atendimento so integralmente desempenhadas por terceirizados, sem que se tenha identificado a
existncia de pessoalidade e subordinao. Por fim, em outras situaes, verificou-se a substituio
irregular de servidores pblicos federais, estaduais ou municipais. O quadro a seguir mostra o
vnculo funcional dos trabalhadores da rede Sine.
Percentual de funcionrios por vnculo de emprego e por tipo de convenente.
Funcionrios por vnculo de emprego
Servidor Municipal
efetivo

Servidor Estadual
efetivo

Servidor em
comisso

Terceirizado

Estagirios

Outros

Total

Estado Mdia

33,74%

18,94%

10,69%

19.5%

5,20%

12,88%

100%

Municpio Mdia

19,55%

0,29%

12,48%

57,72%

6,64%

3,32%

100%

100%

5,19%

10,65%

100%

Entidade Privada
Mdia

100%

Mdia Global

30,62%

15,79%

10,52%

27.22%

Fonte: TC 010.935/2011-8.

Assim, observa-se que as estruturas de governana analisadas, com exceo da dimenso de

institucionalizao, apresentam deficincias quanto capacidade de operao e acompanhamento.
513

Alm disso, a disparidade dos recursos direcionados a polticas passivas em detrimento das polticas
ativas eleva o risco de os objetivos da poltica de intermediao de mo de obra no serem
atingidos. Consequentemente, o desemprego friccional e a ineficincia na alocao de fatores
produtivos pode estar prejudicando a competividade do mercado de trabalho brasileiro.
Monitoramento e avaliao
No mbito do MTE, o monitoramento da poltica pblica de intermediao de mo de obra
realizado por meio de supervises realizadas in loco pelos fiscais de cada convnio que, em suas
visitas, devem seguir o disposto na Portaria/SPPE 194, de 3 de setembro de 2014, avaliando
aspectos fsicos e financeiros do convnio.
Alm das supervises, est em implantao a Base de Gesto da Intermediao de Mo de
Obra (BGIMO), sistema gerencial que fornecer informaes essenciais para acompanhamento da
ao da Intermediao de Mo de Obra. Nesse sistema so registradas vrias informaes
produzidas pelos postos do Sine, como quantidade de vagas captadas, trabalhadores cadastrados,
encaminhados e colocados no mercado de trabalho. Todos esses dados podero ser acessados por
servidores do MTE que possuam as atribuies de acompanhar os referidos convnios. Atualmente,
faltam informaes tempestivas e, consequentemente, o monitoramento da intermediao de mo de
obra deficiente.
Outra forma de acompanhamento das aes ligadas intermediao de mo de obra so os
relatrios de cumprimento do objeto apresentados pelos convenentes. Tais documentos devem ser
enviados ao MTE periodicamente, para fins de controle e monitoramento. Para 2015, foi definida a
periodicidade de envio destes relatrios a cada 3 meses, a fim de aprimorar o controle e a
fiscalizao sobre os referidos convnios e o alcance das metas estabelecidas nos planos de
trabalho. Contudo, o TCU verificou que tais informaes esto incompletas e, em muitos casos,
defasadas.
No que concerne avaliao da poltica pblica, o MTE redefiniu em 2014 os indicadores de
execuo fsica dos Convnios Plurianuais do Sine, conforme consta nas Notas Tcnicas 679 e 945,
de junho e julho de 2014, respectivamente. Os novos indicadores de execuo fsica, que compem
a nova metodologia de aferio e proposio de metas de execuo fsica dos convnios do Sine,
so os seguintes: Vagas Captadas (V); Vagas Captadas Ocupadas (VO); Colocados (C); Segurados
Colocados (CS); e Realizaes de pr-matrcula de segurados em curso de qualificao (Q). O MTE
tambm registra a inteno de desenvolver uma aplicao de business intelligence para
monitoramento analtico das polticas pblicas de emprego.
Como boa prtica da dimenso de monitoramento e avaliao, o MTE firmou parceria com a
Universidade Federal do Cear (Termo de Cooperao MTE/SPPE 03/2010) para criar um Sistema
de Monitoramento e Avaliao (SMA) de toda a rede Sine. O projeto prev o levantamento de
dados dos postos da rede, em entrevistas com empregadores e trabalhadores, para que o MTE tome
conhecimento das impresses externas dos servios prestados, alm de possibilitar uma anlise
interpretativa e histrica dos resultados por regies, estados, ou at mesmo posto a posto.

6.6.2 Avaliao da eficincia do Sistema Nacional de Emprego (Sine)

A rede de atendimento do Sine uma das principais portas de entrada do Programa do
Seguro-Desemprego, uma vez que mais da metade dos requerimentos desse benefcio so
processados nos seus postos, onde realizada a pr-triagem, em que o atendente verifica a
documentao apresentada pelo trabalhador dispensado sem justa causa e busca oportunidades de
emprego para o potencial segurado, antes de lanar no sistema seu requerimento.
514

Os postos do Sine cumprem a funo de agncias de emprego, mediante o servio de

intermediao de mo de obra, que coloca em contato trabalhadores procura de emprego e aqueles
em busca de mo de obra. Esse servio objetiva reduzir o tempo de desemprego ou conseguir para o
trabalhador um melhor emprego, permitindo um funcionamento mais eficiente do mercado de
trabalho. Envolve contato com os ofertantes de empregos e levantamento de dados cadastrais dos
trabalhadores, verificando experincias profissionais, qualificao, referncias, etc. Depois de
identificadas as possibilidades de insero disponveis, a entidade seleciona trabalhadores com o
perfil adequado e os encaminha a essas oportunidades. O trabalhador que recorre ao Sine ,
tambm, o principal pblico dos cursos de qualificao social e profissional (Pronatec).
Na referida rede, o trabalhador tem acesso, ainda, a servios de orientao profissional. A
ideia ter um atendimento especializado, em que esse trabalhador possa contar com profissionais
que podem ajud-lo na procura por um emprego, por cursos de qualificao, por acesso a crdito
para fomento do empreendedorismo, ou outros. Um importante papel desse servio o
fornecimento de informaes ao trabalhador sobre: o perfil profissional exigido pelas empresas; a
importncia da postura profissional; a necessidade de desenvolvimento pessoal e profissional
contnuo; os meios existentes para busca de emprego; documentao necessria; ou mesmo
orientaes sobre como elaborar um currculo ou se portar em uma entrevista.
No trabalho realizado no mbito do TC 023.876/2014-0, fez-se um estudo sobre a eficincia
da rede de atendimento do Sine. A metodologia aplicada foi a Anlise Envoltria de Dados (DEA
Data Envelopment Analysis), tcnica que permite a quantificao do grau de eficincia relativa
entre as unidades administrativas objetos de estudo, apontando as margens de melhora de
produtividade e as unidades de melhor eficincia (benchmarking). Foram utilizados dados de 2012 e
2013, em especial aqueles coletados e produzidos pelo Estudo de Custos do Sine, trabalho
contratado pelo MTE e realizado pela Universidade de Braslia (UnB).
Com base nos critrios descritos no trabalho e nas limitaes de dados, foram selecionadas as
seguintes variveis:
Variveis selecionadas para aplicao da tcnica DEA aos postos do Sine.
Tipo de varivel

Variveis

Insumos

Funcionrios administrativos
Inscries
Vagas captadas

Produtos

Encaminhamentos para vaga

Colocaes/encaminhamentos

Fonte: TC 023.876/2014-0.

A tcnica foi aplicada aos 1.207 postos pelo Brasil. Os resultados indicam os seguintes
valores para as variveis consideradas no modelo:
Estatstica descritiva das variveis consideradas.
Variveis

Mdia

Mediana

Mnimo

Mximo

Funcionrios

9,2

179

Inscries

4282

2366

84448

Vagas captadas

583,1

174

24202

Encaminhamentos para vaga

4632,2

1587

90933

Colocaes/encaminhamentos

0,213

0,100

Fonte: TC 023.876/2014-0.

515

Os resultados obtidos para os estados e em termos regionais, ressaltando que o indicador de

eficincia varia de 0 a 1, para a distribuio das agncias do Sine e para os resultados das
eficincias mdias so os seguintes:
Comparativo entre eficincias dos postos do Sine por estado.
Regio

Norte

Estado

Nmero de Postos

Eficincia mdia
por estado

Roraima (RR)

Amap (AP)

0,181

Amazonas (AM)

10

0,492

Par (PA)

32

0,244

Acre (AC)

Rondnia (RO)

0,325

Tocantins (TO)

10

0,381

Maranho (MA)

16

0,439

Piau (PI)

14

0,367

Cear (CE)

48

0,477

Rio Grande do Norte (RN)

19

0,211

Paraba (PB)

0,402

Pernambuco (PE)

31

0,330

Alagoas (AL)

13

0,751

Sergipe (SE)

0,252

Bahia (BA)

83

0,476

Esprito Santo (ES)

12

0,330

Minas Gerais (MG)

125

0,317

Rio de Janeiro (RJ)

57

0,299

So Paulo (SP)

275

0,349

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

Paran (PR)

226

0,508

Santa Catarina (SC)

96

0,312

Rio Grande do Sul (RS)

0,467

Mato Grosso (MT)

24

0,495

Mato Grosso do Sul (MS)

32

0,454

Gois (GO)

43

0,346

Distrito Federal (DF)

17

0,360

1207

0,390

Brasil

Eficincia mdia por

regio

0,289

0,432

0,334

0,449

0,407

0,390

Fonte: TC 023.876/2014-0.
Nota: Quanto maiores os valores, maiores as eficincias.

Os resultados mostram que Alagoas desponta como a melhor eficincia mdia do Brasil, e o
Amap, como a pior.
Quanto ao tipo de convenente, os postos estaduais so em mdia mais eficientes do que os
municipais, conforme tabela a seguir:
Distribuio de postos municipais e estaduais do Sine e eficincia mdia por regio e tipo.
Regio

Nmero de postos do Sine

Eficincia mdia

Estaduais

Municipais

Estaduais

Municipais

Norte

49

0,286

0,326

Nordeste

212

23

0,454

0,237

Sudeste

412

57

0,327

0,383

516

Regio

Nmero de postos do Sine

Eficincia mdia

Estaduais

Municipais

Estaduais

Municipais

Sul

312

12

0,444

0,583

Centro Oeste

121

0,410

0,336

Brasil

1106

101

0,391

0,369

Fonte: TC 023.876/2014-0.

Observa-se que os postos de convnio municipal so mais eficientes do que seus congneres
estaduais nas regies Norte, Sudeste e Sul. A situao se inverte para as regies Nordeste e CentroOeste. Uma possvel razo para isso, segundo o MTE, o fato de que os postos do Sine financiados
por meio de convnio municipal das regies Sudeste e Sul encontram-se em centros urbanos mais
desenvolvidos, sendo mais estruturados.
A anlise de eficincia apresentada um esforo inicial que poder ser aprimorado quando o
MTE disponibilizar informaes precisas sobre o nmero de benefcios de seguro-desemprego
habilitados, sobre a correta localizao dos Sines e sobre insumos de capital fsico (instalaes e
equipamentos).
De uma forma geral, apesar das limitaes indicadas, o trabalho realizado permitiu a
localizao de eventuais ineficincias, o que poder auxiliar o gestor a escolher prioridades na
correo de distores e a aumentar a eficincia, bem como poder induzir o ministrio a identificar
boas prticas que possam ser replicadas.

6.6.3 Concluso
Associada evoluo dos programas e necessidade de adequao das estruturas de
governana que viabilizem o alcance de seus objetivos, h preocupao com o financiamento da
poltica de intermediao de mo de obra, tendo em vista que os recursos destinados a essa
atividade tm sido incomparavelmente menores do que as necessidades do setor.
Os valores aplicados nessa poltica mostram-se insuficientes para contribuir com o aumento
de competitividade do mercado de trabalho brasileiro, uma vez que, no investindo em
intermediao de mo de obra e qualificao profissional, os trabalhadores no estaro aptos para as
atividades mais qualificadas e, mesmo aqueles aptos, tero dificuldades para uma (re)alocao
adequada. O nfimo investimento em IMO reflete claramente nos servios prestados pelo Sine, que
se mostraram, nas auditorias do TCU, muito ineficientes.
Evidenciou-se, tambm, que a conjuntura atual de macios gastos em polticas passivas, em
detrimento das polticas ativas, afeta diretamente o mercado de trabalho, gerando prejuzos por toda
a cadeia produtiva e, em ltima instncia, competitividade do pas.
Em comparao com pases desenvolvidos, observa-se que o percentual despendido nas
polticas ativas muito superior ao que se gasta no Brasil. Nos pases da OCDE, por exemplo,
39,5% dos gastos com polticas de emprego se concentram nas polticas ativas, enquanto no Brasil
esse percentual de apenas 2,3%.
Essa disparidade dos recursos direcionados a polticas passivas em detrimento das polticas
ativas eleva o risco de os objetivos da poltica de intermediao de mo de obra no serem
atingidos. Consequentemente, o desemprego friccional e a ineficincia na alocao de fatores
produtivos pode estar prejudicando a competividade do mercado de trabalho brasileiro.
Assim, observa-se que as estruturas de governana analisadas, com exceo da dimenso de
institucionalizao, apresentam deficincias quanto capacidade de operao e acompanhamento,
como, por exemplo, a ausncia de uniformidade na poltica de pessoal nos postos do Sine.
517

Como boa prtica da dimenso de monitoramento e avaliao, destacou-se a parceria entre o

MTE e a Universidade Federal do Cear para criar um Sistema de Monitoramento e Avaliao
(SMA) de toda a rede Sine. O projeto prev mecanismos para que o MTE tome conhecimento das
avaliaes sobre os servios prestados, alm de possibilitar uma anlise interpretativa e histrica
dos resultados.

6.7 Governana no Tratamento Administrativo do Comrcio Exterior

6.7.1 Contextualizao
Em sentido estrito, o tratamento administrativo corresponde s anlises administrativas
(anuncias) realizadas por rgos e entidades da Administrao Pblica (anuentes) para conferir se
os requisitos de legislaes especficas encontram-se atendidos nas operaes de importao ou
exportao de mercadorias. A atividade de anuncia se fundamenta na necessidade de controles que
assegurem, por exemplo, a segurana nacional, a vigilncia sanitria, a regulao de mercados,
entre outras funes de interesse nacional.
A atuao de cada um dos anuentes pautada por competncias, normas, procedimentos,
estrutura e oramentos prprios, o que torna complexa a implementao de polticas na rea, haja
vista a diversidade de interesses.
H que se considerar, ainda, que os acordos multilaterais de comrcio no mbito de
organizaes internacionais exercem influncia sobre as polticas, procedimentos e normativos
internos que tratam do comrcio exterior, como o caso do tratamento administrativo nas
importaes e exportaes.
A poltica pblica para o tratamento administrativo desenvolvida no Brasil est estruturada no
Programa Portal nico de Comrcio Exterior e visa a reformulao, racionalizao e
simplificao dos processos adotados pelos anuentes, com o objetivo de evitar a sobreposio de
esforos, a eliminao de procedimentos desnecessrios, a diminuio de tempo para liberao de
cargas importadas e exportadas e os custos associados a essas etapas.
Assim como visto nas demais polticas pblicas, fundamental que o tratamento
administrativo do comrcio exterior contemple a implementao de mecanismos de governana
para o alcance dos resultados pretendidos, dada a pluralidade de atores e a necessidade de um
esforo de coordenao e convergncia de procedimentos.
A presente anlise abordou quatro componentes previstos no Referencial para Avaliao de
Governana em Polticas Pblicas: Institucionalizao; Planos e Objetivos; Coordenao e
Coerncia; e Capacidade Organizacional e Recursos.
Foram utilizados como mtodos e tcnicas: anlise documental e de normativos, e entrevistas
com servidores da Secretaria de Comrcio Exterior (Secex) do Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), da Cmara de Comrcio Exterior (Camex), da Receita
Federal do Brasil (RFB), do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI) e da Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa).
O tratamento administrativo nas importaes e exportaes brasileiras regulamentado pela
Portaria Secex 23, de 14/7/2011, com alteraes posteriores. De forma complementar, os rgos e
entidades anuentes no comrcio exterior tambm editam normas em relao aos produtos e
operaes objetos de seu controle. A relao de anuentes pode variar ao longo do tempo conforme
os normativos vigentes poca da operao de comrcio exterior. No segundo semestre de 2014, o

518

nmero de rgos e entidades anuentes nas operaes de importao e exportao correspondeu a,

respectivamente, quinze e doze.
O normativo estabelece que o sistema administrativo das importaes brasileiras compreende
as seguintes modalidades:
importaes dispensadas de licenciamento: so aquelas em que no prevista atuao dos
anuentes na anlise da operao e, portanto, no so objeto de tratamento administrativo;
importaes sujeitas a licenciamento automtico: compreendem determinados produtos
identificados no Sistema Integrado de Comrcio Exterior (Siscomex) como sujeitos a essa
modalidade de importao, bem como operaes amparadas sob o regime de drawback.
So mercadorias sujeitas a tratamento administrativo;
importaes sujeitas a licenciamento no automtico: compreendem determinados
produtos identificados no Siscomex como sujeitos a essa modalidade de importao, onde
esto indicados os rgos responsveis pelo exame prvio do licenciamento no
automtico, por produto, bem como outras situaes previstas no art. 15 da Portaria Secex
23/2011.
Nas exportaes brasileiras os produtos so sujeitos a tratamento administrativo em trs
situaes: quando h previso em normas especficas de padronizao e classificao; quando o
produto est sujeito a imposto de exportao; ou quando os produtos tenham a exportao
contingenciada ou suspensa, em virtude da legislao ou em decorrncia de compromissos
internacionais assumidos pelo Brasil.
Os prazos mximos previstos na legislao para as operaes de comrcio exterior so
apontados na tabela a seguir:
Prazos para anlise no tratamento administrativo
Operao

Prazo mximo para anlise Secex e Anuentes

(em dias)

Exportao

30

Importao dispensada de licenciamento

Importao com licenciamento automtico

10

Importao com licenciamento no automtico

60

Fonte: Portaria Secex/MDIC 23/2011

O estudo do Banco Mundial denominado Doing Business 2015 Economy Profile: Brazil
apresenta uma anlise do ambiente de negcios no pas e traz informaes relevantes sobre o tema.
Entre os dados apresentados no citado documento, destaca-se o indicador comrcio entre
fronteiras, cujo clculo inclui: a quantidade de documentos requeridos para importar/exportar; o
tempo necessrio para obter, preencher e submeter anlise os documentos exigveis nas operaes,
transportar internamente e desembaraar as mercadorias (no considera o tempo de transporte
internacional); e o custo das operaes, considerando documentao, transporte interno,
desembarao, inspees e taxas. Ou seja, o indicador retrata o tempo mdio e o custo associado das
operaes de comrcio exterior, excludas as parcelas que dizem respeito ao transporte
internacional.
A tabela a seguir apresenta um comparativo entre o Brasil (tendo por foco as operaes de
comrcio exterior no estado de So Paulo), a mdia da Amrica Latina e Caribe e a mdia das
maiores economias da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE)

519

com relao aos custos mdios para exportar e importar. Ao comparar o Brasil especialmente com
as maiores economias, fica evidente o comprometimento da competitividade em decorrncia dos
custos das operaes. Esses custos so resultantes de atividades relacionadas preparao de
documentos, ao desembarao aduaneiro, ao tratamento administrativo, bem como resultantes de
operaes relacionadas a logstica, como movimentao no porto/terminais porturios e transporte
dentro do pas, conforme pode-se verificar na tabela seguinte.
Comparativo de custos e documentos para comrcio entre fronteiras

Indicador

So Paulo

Amrica Latina &

Caribe (mdia)

OCDE

Quantidade de documentos para exportar

Tempo para exportar (em dias)

13

16,8

10,5

Custo para exportar (US$ por continer)

1.925,0

1.299,1

1.080,3

Quantidade de documentos para importar

Tempo para importar (em dias)

17

18,7

9,6

Custo para importar (US$ por continer)

1.925

1.691,1

1.100,4

Fonte: Doing Business 2015 Economy Profile: Brazil

Tempo e custo para operaes de comrcio exterior no Brasil

Etapa

So Paulo
Tempo
(dias)

Rio de Janeiro

Custo (US$)

Tempo (dias)

Custo (US$)

325

Nas operaes de exportao

Preparao de documentos

325

Desembarao aduaneiro e controles

administrativos/tcnicos

400

Movimentao no porto e terminais

porturios

500

Transporte e movimentao dentro do pas

700

1.720

Totais

13

1.925

14

2.945

275

400
500

Nas operaes de importao

Preparao de documentos

275

Desembarao aduaneiro e controles

administrativos/tcnicos

450

Movimentao no porto e terminais

porturios

500

450
500

Transporte e movimentao dentro do pas

700

1.720

Totais

17

1.925

17

2.945

Fonte: Doing Business 2015 Economy Profile: Brazil

Das informaes apresentadas supra, possvel verificar, de forma segregada em relao s

etapas, a influncia do tempo e do custo. Verifica-se que o controle administrativo (considerando a
preparao de documentos e o desembarao/controles) tem impacto negativo considervel nos
custos totais, o que prejudica a produtividade do produto nacional. Em que pese o maior custo estar
relacionado a movimentao e transporte internos, a parcela relativa ao tratamento administrativo
no desprezvel (fica entre 25% a 39%).

520

Outro ponto a destacar diz respeito ao tempo das etapas relativas ao tratamento
administrativo. Constata-se que o tempo mais impactante que o custo em relao s demais
etapas. Essa informao destaca a relevncia da etapa no processo de exportao/importao, uma
vez que a morosidade na entrega de um produto pode acarretar a perda de clientes, comprometendo
a competitividade desse produto junto ao mercado.
Um estudo de tempos mdios despendidos em operaes realizadas no Porto do Rio de
Janeiro (modal martimo), no ms de maio/2013, realizado pela RFB, demonstra a conformidade
das informaes do Doing Business 2015 Economy Profile: Brazil relacionadas supra.
Tempos de cada etapa em operaes no Porto do Rio de Janeiro
Quantidade de operaes

6.542

Etapas da operao

Tempos em cada etapa da operao em dias

Da atracao do navio no porto ao incio da descarga

Do registro da recepo da carga pelo depositrio registro da DI (quando

no obrigatria a LI)

Deferimento da LI (nos casos em que obrigatria)

12

Deferimento da DI

1,4

Do desembarao at a efetiva entrega da mercadoria pelo depositrio ao

importador

Fonte: Receita Federal do Brasil

Alm dessas informaes, o estudo informa que 16% das operaes exigiram licenciamento e,
por conseguinte, tratamento administrativo. Significa que 84% das operaes foram submetidas
apenas aos controles da RFB, levando 1,4 dias, enquanto 16% foram submetidas, alm da RFB, aos
controles do tratamento administrativo, totalizando 13,4 dias (12 mais 1,4). Assim, por mdia
ponderada, obtm-se um tempo mdio de atuao do Estado de 3,32 dias, o que est prximo ao
indicado no estudo do Banco Mundial (4 dias).
Informaes sobre anuentes nas operaes de importao e exportao apresentadas pela
Secex/MDIC para os anos 2012 e 2013 indicam que a mdia ponderada em dias para o prazo de
anuncia foi de 12,5 para o ano de 2012 e 10,7 para 2013. Essa informao condizente com que
foi apresentado pelo estudo da RFB.
Cabe ressaltar que os tempos indicados so informaes consolidadas, representando,
portanto, uma mdia dos dados que serviram de fonte para o estudo. Isso significa que consideram
tanto operaes de comrcio exterior que demandam tratamento administrativo mais intenso, quanto
operaes que no exigem licenciamento, por exemplo. Logo, nos casos em que a demanda por
controles governamentais mais representativa, de se esperar que os tempos e consequentemente
os custos das etapas correspondentes ao tratamento administrativo sejam superiores aos indicados
no relatrio Doing Business 2015 Economy Profile: Brazil e no estudo da RFB.
Nesse sentido, o Banco Mundial aponta que o Brasil se encontra atualmente na 123 posio
num ranking composto por 189 pases avaliados. Considerando-se o potencial da economia
brasileira, a classificao indica que muito deve ser feito, em termos operacionais e logsticos, a fim
de dar agilidade s operaes de comrcio exterior. Entre outros fatores, o prazo causa elevao dos
custos das operaes e faz parte do denominado Custo Brasil, termo genrico utilizado para
descrever o conjunto de dificuldades estruturais, burocrticas e econmicas que encarecem o
investimento e as transaes comerciais no pas.
A implementao de uma poltica de facilitao do comrcio, tal qual pretendida pelo
Programa Portal nico de Comrcio Exterior, tem por finalidade acelerar os processos e
521

simplificar os fluxos de informao entre comrcio e governo, ocasionando ganhos significativos

para todas as partes envolvidas no comrcio exterior.
Estudo do especialista David Hummels (Time as a Trade Barrier, 2011) indica que cada dia
a menos no tempo entre a sada da mercadoria importada de sua origem e a entrega ao importador,
h gerao de uma economia equivalente a, em mdia, 0,8% do valor dessa mercadoria. Com base
nesse percentual os gestores do Programa Portal nico estimam que as redues de tempo
esperadas tm potencial de gerar uma economia anual de 23 bilhes de dlares para os exportadores
e importadores brasileiros. Essa economia pode ser revertida para a reduo do preo do produto
nacional, aumentando sua competitividade.
Tendo em vista que a corrente de comrcio de 2013 foi de 481,8 bilhes de dlares (soma do
total de exportaes e importaes), ressalta-se a relevncia e materialidade da poltica de
racionalizao e simplificao de procedimentos, j que a estimativa de economia de 23 bilhes por
ano representa aproximadamente 4,8% do total da corrente de comrcio brasileira em 2013.
Diante da concorrncia acirrada do mercado internacional, economias de custo dessa ordem
so capazes de gerar impactos muito positivos na insero do produto nacional no mercado
mundial, trazendo relevante crescimento do nvel de produtividade do pas.
Por fim, ressalte-se outro estudo, denominado Recommendation No. 33, do Centro de
Facilitao do Comrcio e Negcios Eletrnicos da Organizao das Naes Unidas
(UN/CEFACT), que lista uma srie de benefcios advindos da implementao de um ambiente que
acelere e simplifique os fluxos no comrcio exterior, conforme detalhado na tabela a seguir.
Benefcios de um ambiente single window
Benefcios para o governo

Benefcios para o comrcio

Utilizao de recursos mais eficiente e efetiva

Corte de custos em decorrncia de diminuio dos atrasos

Arrecadao de impostos mais correta (e quase sempre

aumentada)

Desembarao aduaneiro e liberao das mercadorias mais

rpidos

Cooperao de importadores e exportadores melhorada

Regras mais transparentes e com aplicao mais previsvel

Segurana aprimorada

Aplicao de recursos mais eficiente e efetiva

Elevao da integridade e da transparncia

Transparncia aprimorada

Fonte: Recommendation No. 33

6.7.2 Anlise da Governana da Poltica Pblica no Tratamento Administrativo do

Comrcio Exterior
Cabe repisar que a anlise abordou quatro componentes previstos no Referencial para
Avaliao de Governana em Polticas Pblicas, aprovado pela Portaria TCU 230, de 25/8/2014:
Institucionalizao; Planos e Objetivos; Coordenao e Coerncia; e Capacidade Organizacional e
Recursos.
Institucionalizao
At 2007 no ocorreram iniciativas da Administrao que visassem direta e objetivamente
abordar a questo do tratamento administrativo nas importaes e exportaes brasileiras. As
atuaes dos diversos rgos anuentes ocorriam de forma fragmentada, sem harmonizao,
simplificao e racionalizao de procedimentos.
As primeiras discusses para a proposio de soluo de entraves existentes no tratamento
administrativo se deram por iniciativa da Camex, rgo integrante do Conselho de Governo da
Presidncia da Repblica, composto por sete ministros de Estado. As reunies iniciais conduzidas
522

resultaram na Resoluo CAMEX 70/2007, que estabeleceu princpios e medidas gerais de

simplificao a serem observados pelos rgos e entidades intervenientes no comrcio exterior.
Tratou-se, assim, de uma primeira declarao formal de que uma poltica pblica para o tratamento
administrativo no comrcio exterior estava em elaborao, alm de inaugurar oficialmente a
discusso em busca de uma convergncia de procedimentos e objetivos entre os diversos rgos e
entidades anuentes.
Outro passo importante foi a edio da Resoluo CAMEX 16/2008, que instituiu o Grupo
Tcnico de Facilitao do Comrcio (GTFAC) com a competncia de propor medidas para a
racionalizao, simplificao, harmonizao e facilitao de procedimentos no comrcio exterior e
de monitorar o cumprimento dos prazos para a adoo dessas medidas pelos rgos e entidades
anuentes.
Em seguida foi lanada a Estratgia Nacional de Simplificao do Comrcio Exterior com a
participao dos Ministrios componentes da Camex e dos anuentes no comrcio exterior, alm de
outros rgos e entidades da Administrao. Foram definidas doze propostas para implementar
medidas de racionalizao e simplificao no tratamento administrativo. Embora a estratgia tenha
gerado alguns resultados no incio, ao longo do tempo ficou evidente que a poltica pblica sobre o
tratamento administrativo carecia de maior robustez e efetividade.
Assim, em 2013, por iniciativa conjunta da Secex/MDIC e da RFB, foi lanado o Programa
Portal nico de Comrcio Exterior, fixando projetos com vistas modernizao, simplificao,
harmonizao de normas, rotinas e procedimentos relativos s operaes de importao e
exportao, especialmente no que tange ao tratamento administrativo.
A poltica pblica para o tratamento administrativo do comrcio exterior implementada com o
Programa Portal nico de Comrcio Exterior aprimorou significativamente os mecanismos de
governana referentes institucionalizao quando comparado Estratgia Nacional de
Simplificao do Comrcio Exterior, conforme a seguir:
Tabela 5 Comparativo da institucionalizao da poltica
Estratgia Nacional de Simplificao
do Comrcio Exterior (2007-2013)

Programa Portal nico do Comrcio

Exterior (2013)

Normatizao

Resolues CAMEX 70/2007 e 16/2008 e

documento formalizador da estratgia.

Decreto 8.229/2014, documento formalizador

do programa e vindoura Portaria
Interministerial MDIC e MF.

Diagnstico

No realizado, os problemas identificados

foram descritos sucintamente.

Realizado e com participao do setor privado.

Coordenao

GTFAC, no mbito da Camex.

Secex e RFB.

Responsveis

Fragmentado entre diversos rgos e

entidades.

Concentrados na Secex e RFB. Os rgos e

entidades anuentes participam de forma
auxiliar.

Cronograma

Sim, estipulado para cada ao vinculada

s propostas.

Sim, estipulado para os projetos associados.

Recursos

No foram previstos.

Embora prevista a necessidade, no foram

mensurados.

Riscos

No foram previstos.

Foram identificados.

Estratgias de
Contorno

No foram previstas.

Foram identificadas.

Equipes

No foram previstas.

Foram fixadas para cada projeto previsto.

Monitoramento

No foi previsto.

No foi previsto.

523

De acordo com o Referencial para Avaliao de Governana em Polticas Pblicas, do TCU,

foram identificadas as seguintes boas prticas de governana para o componente
Institucionalizao na poltica pblica para o tratamento administrativo no comrcio exterior:
institucionalizao formal da poltica pblica por meio de norma legal apropriada, emitida
por rgo dotado de legitimidade e competncia para faz-lo, e na qual normatiza-se a
atuao dos diversos rgos e instituies envolvidos;
definio clara e formal das competncias das principais partes interessadas envolvidas na
poltica pblica, de forma que seja possvel a identificao dos objetivos, papis,
responsabilidades e obrigaes de todos os envolvidos; e
existncia de marco regulatrio que no prejudique o desempenho da poltica pblica pelo
excesso de formalismo e de detalhamento.
Planos e Objetivos
O Programa Portal nico de Comrcio Exterior definiu como objetivos estratgicos:
modernizao, simplificao, harmonizao de normas, rotinas e procedimentos relativos s
operaes de importao e exportao de bens e mercadorias. Identificou, ainda, a necessidade de
redesenho dos processos de trabalho e de desenvolvimento e integrao dos sistemas
informatizados.
Para a operacionalizao em aes, o programa definiu a execuo de projetos associados
com prazos de implementao claramente definidos. Alm do prazo, cada projeto associado contm
os seguintes elementos: justificativa, objetivos gerais e especficos, metas, restries, estratgias de
contorno, cronogramas, premissas, resultados esperados e equipes responsveis. Para alguns dos
projetos foram fixados, tambm, etapas e cronograma intermedirios.
Portanto, a arquitetura do Programa Portal nico de Comrcio Exterior observou a lgica
de interveno da poltica, com a definio de uma diretriz geral de simplificao e racionalizao
do comrcio, e o desenvolvimento de atividades e produtos para a consecuo dessa finalidade.
Destaque-se, ainda, a descrio e identificao dos resultados esperados, dos riscos e aes de
mitigao, a fixao de prazos e etapas de cada projeto associado.
Na elaborao e conduo do programa verifica-se, tambm, a prospeco e benchmarking de
medidas de simplificao do comrcio adotadas por outros pases, especialmente no que se refere a
solues de tecnologia.
Conforme o Referencial do TCU, foram identificadas as seguintes boas prticas de
governana para o componente Planos e Objetivos na poltica pblica para o tratamento
administrativo no comrcio exterior:
formulao de poltica baseada em evidncias, prevendo o aproveitamento da experincia
de outros pases na adoo de medidas de facilitao do comrcio exterior;
definio precisa de objetivos para permitir uma delimitao do campo de atuao da
poltica, traduzindo-os, por sua vez, em projetos objetivamente caracterizados, que
concorram para a consecuo dos propsitos mais gerais da interveno pblica, de modo a
orientar as aes governamentais e assegurar a transparncia sobre metas e resultados;
consistncia na lgica de interveno da poltica, alinhando insumos, atividades, produtos,
efeitos e impactos em funo dos problemas a serem atacados e das correspondentes
causas identificadas na formulao da poltica pblica; e

524

 identificao e documentao dos riscos durante a formulao da poltica.

Todavia, ainda h aprimoramentos para a governana no Programa Portal nico de
Comrcio Exterior relacionados a recursos e monitoramento. No foram estimados os recursos
oramentrios necessrios execuo dos projetos associados ao programa, principalmente quanto
ao desenvolvimento do sistema informatizado. O programa tambm no fixou formas e perodos de
monitoramento e avaliao do andamento dos trabalhos, principalmente quanto ao grau de
implementao dos projetos associados. O monitoramento permite avaliar se as aes tomadas esto
de acordo com os objetivos pretendidos, possibilita a correo de rumo e reveste de transparncia a
poltica pblica. Embora tenham sido desenvolvidos indicadores de resultados e outros estejam em
construo, no h relatrios peridicos e precisos que traduzam esses indicadores, de modo a
permitir conhecimento acerca do progresso dos projetos associados. Assim, fundamental que essa
lacuna seja remediada no programa, a fim de garantir maior robustez governana da poltica
pblica no tratamento administrativo.
Coordenao e Coerncia
O comrcio exterior um tema permeado por diversos atores e interesses por vezes
antagnicos. O quadro institucional da Administrao Pblica reflete essas contradies existentes,
o que pode dificultar o estabelecimento de uma viso compartilhada e a formao de consenso
sobre a poltica a ser adotada. A diviso setorializada da Administrao estimula a adoo de
iniciativas isoladas pelos rgos e entidades atuantes no comrcio exterior.
Dessa forma, o papel de coordenao e liderana para a convergncia de iniciativas e o
estabelecimento de um objetivo nico, evitando a fragmentao das aes, primordial para a boa
governana no comrcio exterior. Estudo elaborado pela ONU aponta que, alm do estabelecimento
da vontade poltica, uma estrutura de liderana coesa, dotada de recursos e com legitimidade de
atuao condio necessria para a implementao e o acompanhamento de polticas pblicas de
facilitao do comrcio exterior.
A poltica pblica formulada para o tratamento administrativo por meio do Programa Portal
nico de Comrcio Exterior atribuiu a coordenao para a Secex/MDIC e a RFB. O Decreto
8.229/2014 legitimou a estrutura de coordenao, incumbindo-os de atuar junto aos demais rgos e
entidades do comrcio exterior para o auxlio nas questes de padronizao, atualizao,
harmonizao e simplificao de iniciativas e procedimentos.
O normativo fortaleceu, ainda, o arranjo de liderana e a governana do programa ao prever
que a Camex deve acompanhar e atuar de forma coordenada com a Secex/MDIC e a RFB na
articulao com os rgos e entidades anuentes. Assim, embora a Cmara no tenha mais o papel
preponderante que exerceu quando da Estratgia Nacional de Simplificao do Comrcio
Exterior, a nova formatao da poltica para o tratamento administrativo reconheceu a competncia
do rgo para a busca de consenso e alinhamento de aes no tema.
Ressalte-se que a Secex/MDIC e a RFB, alm de serem dotados de instrumentos operacionais
na implementao de polticas no comrcio exterior, possuem uma atuao e viso sistmicas no
tema. J os demais rgos e entidades anuentes tm atribuies limitadas a suas respectivas reas.
Em suma, foram identificadas as seguintes boas prticas de governana para o componente
Coordenao e Coerncia, conforme o Referencial do TCU:
existncia de coordenao entre atores pblicos, atuando de forma articulada para a
formao e a gesto da poltica pblica; e

525

 estabelecimento de mecanismos de articulao, comunicao e colaborao que permitam

alinhar estratgias e operaes dos rgos e entidades envolvidos para alcanar o resultado
comum.
Capacidade Organizacional e Recursos
As estruturas e processos para empreender as atividades planejadas e assegurar o bom uso dos
recursos pblicos foram analisados sob trs aspectos: sistema informatizado, oramento e pessoal.
A remodelagem dos procedimentos no tratamento administrativo pretendida pelo Programa
Portal nico de Comrcio Exterior implica no desenvolvimento de um sistema de tecnologia da
informao mediante o qual os operadores e intervenientes do comrcio exterior podero atuar em
um nico ponto de entrada acessvel por meio da internet, e no mais em sistemas dispersos.
Atualmente, as operaes de comrcio exterior no Brasil so executadas por intermdio do
Siscomex, criado em 1992. Porm, apesar do reconhecido avano poca de sua criao, o sistema
no um nico aplicativo, por meio do qual todas as operaes de comrcio exterior so
processadas. Isso porque a implementao do sistema ocorreu de forma gradual e sem considerar a
integrao de atividades dos diversos rgos anuentes.
Outro aspecto que contribuiu para a fragmentao do sistema o fato de ele ter sido
implementado como forma de automatizar atividades existentes, baseando-se em documentos
concebidos para controles manuais, notadamente as guias de importao e de exportao. Ou seja,
no foi feito um redesenho dos processos de trabalho, a fim de que se tirasse maior proveito do uso
da tecnologia de informao, alm da automao propriamente dita.
O Programa Portal nico de Comrcio Exterior pretende reformular no apenas o sistema
informatizado, mas tambm promover a desburocratizao dos processos, a melhoria e a ampliao
da comunicao entre os rgos governamentais envolvidos, a reduo de prazos de anlises das
operaes e o aumento da eficincia e efetividade dos controles governamentais.
Contudo, apesar de o programa reconhecer a importncia da atualizao do sistema, no foi
verificada uma definio formal e precisa, por parte dos gestores, sobre a arquitetura a ser adotada
no desenvolvimento do Portal nico.
O devido planejamento e definio dos recursos informatizados necessrios ao sucesso das
aes pretendidas pela poltica uma boa prtica de governana que deve ser contemplada no
Programa Portal nico de Comrcio Exterior. Tomando-se essas providncias, o risco de que a
nova soluo no reflita a real necessidade de interveno governamental seria reduzido.
De modo idntico, o programa no contemplou devidamente a estimativa dos recursos
oramentrios para a adequada implementao das aes pretendidas. Em primeiro lugar, devido
prpria ausncia de definio da arquitetura a ser adotada para o desenvolvimento do sistema
informatizado.
Em segundo, pelo fato de o Projeto de Lei Oramentria Anual para o exerccio de 2015 ter
previsto recursos para o Desenvolvimento do Portal nico de Comrcio Exterior somente para a
Secex/MDIC e a RFB, sem que os demais rgos e entidades anuentes fossem contemplados. A
ausncia de recursos para os anuentes pode comprometer a adoo de providncias por parte desses
no sentido de realizar as eventuais adaptaes em seus sistemas, ou mesmo desenvolvimento de
sistemas, que em ltima instncia se interligariam com o sistema central do Portal nico de
Comrcio Exterior, comprometendo o principal objetivo da poltica de facilitao de comrcio.

526

Quanto aos recursos humanos necessrios para a execuo da poltica, a Secex/MDIC e a

RFB designaram servidores com dedicao parcial. A governana da poltica seria fortalecida com a
designao de servidores de dedicao exclusiva ao programa.
Portanto, a governana da poltica pblica para o tratamento administrativo do comrcio
exterior carece de aprimoramentos quanto ao componente Capacidade Organizacional e Recursos,
especialmente quanto definio e previso dos recursos tecnolgicos, financeiros e de pessoal.

6.7.3 Concluso
O Programa Portal nico de Comrcio Exterior ora em anlise foi institudo por meio do
Decreto 8.229/2014, com o objetivo de harmonizar, simplificar e racionalizar os procedimentos no
tratamento administrativo das importaes e exportaes brasileiras. Caso a poltica seja
implementada de forma adequada dever resultar em economia anual estimada de 23 bilhes de
dlares para os exportadores e importadores, contribuindo para a melhoria de competividade do
produto brasileiro.
Ao analisar os componentes de governana (Institucionalizao; Planos e Objetivos;
Coordenao e Coerncia; e Capacidade Organizacional e Recursos), baseando-se no Referencial
para Avaliao da Governana de Polticas Pblicas do TCU, foram identificados elementos
condizentes com boas prticas e oportunidades de melhoria na governana da poltica pblica,
advinda com o Programa Portal nico de Comrcio Exterior.
A formulao da poltica seguiu uma cadeia lgica de interveno, ou seja, a partir da
definio de premissas bsicas e de realizao de amplo diagnstico para que ento fossem
definidos os objetivos e as aes necessrias. Tambm foram fixados para cada uma das aes os
riscos, estratgias de contorno, metas, prazos e resultados esperados.
A poltica est devidamente institucionalizada, tendo em vista a edio de normas e o
estabelecimento formal de competncias.
A instncia coordenadora da poltica foi formalmente designada, concentrada na Secex/MDIC
e na RFB, rgos que detm uma atuao sistmica e operacional no comrcio exterior. Alm disso,
foram bem definidos os papis dos demais rgos e entidades e os mecanismos de articulao para a
implementao das aes necessrias.
Importa informar que as concluses do trabalho foram apresentadas formalmente aos gestores
do Programa Portal nico do Comrcio Exterior para coleta de seus comentrios. Em apertada
sntese, a Secex/MDIC concordou com o inteiro teor do relatrio.
J a RFB trouxe consideraes especficas sobre o componente de governana Capacidade
Organizacional e Recursos. Em sua opinio, tendo em vista que no havia at o momento definio
da arquitetura do sistema, no haveria tambm impropriedades quanto s definies. Como no
havia definio da arquitetura, tambm no seria possvel afirmar que os recursos oramentrios
poderiam ser insuficientes para a implementao da poltica. Quanto alocao de pessoal, a RFB
informou que avaliou a oportunidade e a convenincia de designar servidores com dedicao
exclusiva ao desenvolvimento e implementao do Programa, no sendo possvel na ocasio. Por
fim, apresentou metodologia pautada em boas prticas na gesto de projetos.
A poltica pblica de facilitao do comrcio, aqui representada pela implantao do Portal
nico de Comrcio Exterior e a consequente reformulao dos processos de anuncia do tratamento
administrativo, tem o potencial para acelerar os processos e simplificar os fluxos de informao
entre o setor privado e o governo.

527

Considerando dados do Banco Mundial, o custo de operaes de comrcio exterior no Brasil,

para a cidade de So Paulo, 75% superior ao custo equivalente de pases da OCDE e 14% superior
mdia da Amrica Latina e Caribe. As parcelas do controle administrativo nesses custos
representam entre 25% a 39% do total. Portanto, sem prejuzo das demais polticas pblicas
catalisadoras de benefcios para o comrcio exterior, como aquelas relacionadas rea de
infraestrutura, de suma importncia a manuteno da poltica pblica de facilitao do comrcio,
com a implementao dos aprimoramentos sugeridos na estrutura de governana, visando buscar
alinhar os custos e tempos das operaes de comrcio exterior no Brasil quelas observadas nas
economias mais competitivas, a exemplo dos pases da OCDE.
Nesse sentido, a SecexDesenvolvimento props recomendaes Secex/MDIC e RFB, para
que: coloquem em prtica rotinas peridicas de monitoramento e avaliao do Programa Portal
nico do Comrcio Exterior; realizem estudo para identificar a arquitetura mais adequada para a
implementao do programa bem como seu custo, considerando as necessidades de previso
oramentria; realizem gestes junto s instncias decisrias dos demais rgos e entidades
anuentes e ao MPOG, de forma a sensibiliz-los acerca da necessidade de previso oramentria
especfica para a implementao do programa; e avaliem periodicamente a oportunidade e
convenincia de designar servidores com dedicao exclusiva ao desenvolvimento e implementao
do programa.
Tambm foi proposto recomendar Casa Civil da Presidncia da Repblica e ao MPOG
atentar para o risco de que eventual insuficincia de recursos oramentrios pode inviabilizar o
alcance dos objetivos pretendidos pela poltica.
Espera-se que as recomendaes supra contribuam com a efetiva implementao do Portal
nico de Comrcio Exterior, com a consequente reduo de prazos e custos associados das etapas
relacionadas ao tratamento administrativo das operaes, desburocratizao da atuao
governamental e melhoria da competitividade dos produtos brasileiros, que podero ser ofertados
com preos mais atraentes.

6.8 Contratualizao de Resultados na rea de Cincia, Tecnologia e Inovao

Inovao um dos principais requisitos para alavancar o crescimento econmico de um pas,
uma vez que otimiza sua competitividade frente a outras naes por meio de ganhos de eficincia da
estrutura produtiva nacional.
A capacidade de inovar determinante para a competitividade das empresas e das naes. De
acordo com o estudo de De Negri et al. (2005), quando uma empresa busca inovao tecnolgica,
tem como meta melhorar recursos e potencialidades da organizao, garantindo, assim, vantagens
competitivas que se transformam em aumento de rentabilidade. Alm disso, esse estudo apresenta o
benefcio visto pelas empresas voltadas ao mercado internacional, como a importncia da inovao
para o enquadramento s normas do mercado externo e abertura de novos mercados. Destaca
tambm que muitas empresas tm buscado a inovao tecnolgica com fins especficos de se
adequar ao mercado externo.
De forma geral, as inovaes trouxeram para as empresas melhorias na qualidade dos
produtos, na participao no mercado, na reduo dos custos ou dos impactos de produo. Ou seja,
fica claro que, independentemente da estratgia adotada pela empresa, existem mudanas notveis
atravs da inovao que impactam na diferenciao e competitividade de seus produtos frente aos
concorrentes (DE NEGRI et al., 2005).

528

O conhecimento tecnolgico pode fundamentar uma empresa competitiva e a busca

permanente de inovaes pode recriar as condies para que esta empresa sobreviva ao longo do
tempo. Assim, competitividade no um conceito esttico e o dinamismo requerido para a
manuteno de posies competitivas requer o investimento em desenvolvimento tecnolgico.
Nesse contexto, a atuao do Estado essencial. A inovao est inserida no denominado
Sistema Nacional de Inovao (SNI), formado pela articulao de entidades governamentais,
universidades e empresas. A consolidao do SNI encontra-se, ainda, em um processo de
amadurecimento no contexto brasileiro. Nos ltimos anos, tem-se observado um melhor
desempenho desse sistema por meio da evoluo de alguns indicadores, como, por exemplo, o
nmero de pedidos de patentes e montante de investimentos totais aplicados em Pesquisa,
Desenvolvimento e Inovao (P,D&I).
O nmero de patentes demonstra como esses agentes vm concentrando esforos para
desenvolver pesquisas que possibilitem a transformao da produo cientfica em tecnolgica.
Nesse sentido, o Brasil tem apresentado tendncia de crescimento: em 2012, o Instituto Nacional de
Propriedade Industrial (INPI) registrou 33.569 pedidos, contra 20.854 solicitados em 2000, o que
representa um incremento de 61%.
Com relao s patentes internacionais, segundo dados da Organizao Mundial de
Propriedade Intelectual (OMPI), de 2012, o Brasil registrou 2.830 patentes, enquanto o Japo
depositou 274.791 e os Estados Unidos depositaram 253.155 no mesmo perodo. Ou seja, apesar do
crescimento percebido nos ltimos anos, o Brasil ainda se encontra distante de economias mais
avanadas.
Com relao aos investimentos totais em P,D&I, conforme dados do Ministrio da Cincia,
Tecnologia e Inovao (MCTI), os investimentos em P,D&I vm aumentando no Brasil, tendo
passado de 1,05% do PIB, em 2000, para 1,21%, em 2012. Destes, o investimento pblico equivale
a 0,68%, ante 0,53% investidos pelas empresas. Registre-se que a Estratgia Nacional de Cincia,
Tecnologia e Inovao (ENCTI), que estabeleceu as diretrizes, objetivos e metas da poltica de CTI
para o perodo de 2012-2015, previu que a proporo de investimentos em pesquisa e
desenvolvimento, em relao ao PIB, fosse de 1,8%, ou seja, os dados mais atualizados disponveis
demonstram que, apesar dos avanos observados, a meta ainda est distante de ser atingida.
Apesar do aumento de dispndios totais em P,D&I, ao longo dos ltimos anos, um dos
desafios do governo alterar o perfil desses dispndios, para que o investimento privado ultrapasse,
ou ao menos se iguale aos gastos do setor pblico, conforme se verifica nos pases de economias
mais avanadas e em alguns emergentes como ndia, China e Coria do Sul.
Conforme apresentado na introduo deste captulo, segundo o Relatrio de Competitividade
Global 2014-2015 do Frum Econmico Mundial, o Brasil ocupa a 57 posio no ranking de
competitividade e inovao tecnolgica (GCI) entre 144 pases, o que comprova haver ainda grande
potencial de melhoria a ser explorado. Especialmente com relao ao pilar inovao, o Brasil se
situa em 62 lugar no referido ranking.
Entretanto, vale mencionar que os instrumentos de apoio governamental adotados no Brasil
para fomentar a inovao so diversificados e semelhantes aos adotados por pases desenvolvidos
como Alemanha, Estados Unidos e Japo, incluindo apoio indireto, via incentivos fiscais e compras
governamentais, e apoio direto, mediante incentivos financeiros (Indicadores de Esforo
Tecnolgico comparaes e implicaes. Texto para discusso n. 422. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada - IPEA. Autoras. Virene Roxo Matesco e Lia Hasenlever).

529

O MCTI, responsvel pela induo do aprimoramento da rea, foi criado em 1995, mas
somente em 2011 o termo Inovao foi a ele incorporado, expressando a prioridade que essa
dimenso alcanou na poltica de desenvolvimento do pas.
A temtica cincia, tecnologia e inovao (CTI) ganhou relevncia no Plano Plurianual atual
(PPA 2012-2015), que elencou como uma de suas diretrizes o estmulo e a valorizao da cincia e
tecnologia, e, como macro desafio, tornar o Brasil uma potncia tecnolgica.
O destaque desse tema na agenda governamental pode ser observado tambm no incremento
do volume de recursos disponibilizados pelo MCTI, em parceria com outros ministrios e empresas
estatais, para a poltica de CTI: de R$ 41,2 bilhes no perodo 2007-2010, para a estimativa de
R$ 75 bilhes no de 2012-2015, conforme dados da ENCTI.
A criao do Programa Nacional de Plataforma do Conhecimento, por meio do
Decreto 8.268/2014, cujo objetivo central promover a articulao do conhecimento cientfico
gerado nas universidades e instituies de pesquisa com as empresas e as aes governamentais,
bem como aumentar os investimentos em pesquisa e desenvolvimento para 2% at 2020,
igualmente ilustra essa prioridade governamental.
No Relatrio das Contas do Governo da Repblica relativo ao exerccio de 2011, o Tribunal
analisou as polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil e sua relao com a
sustentabilidade do crescimento econmico. Naquela ocasio destacou-se o papel fundamental que
a inovao exerce para gerar dinamismo econmico e ganhos de competitividade e de produtividade
para uma determinada economia. Nesse sentido, ressaltou-se o tema contido na cartilha do Plano
Brasil Maior, poltica de industrial, tecnolgica e de comrcio exterior do governo federal: Inovar
para competir. Competir para crescer. Assim, aquele Relatrio apresentou informaes gerais sobre
a relevncia das polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao para o crescimento do pas, inclusive
por meio de comparaes internacionais do investimento em P & D e de anlises sobre a ENCTI.
Dessa forma, no presente trabalho optou-se por analisar em maior profundidade aspectos
especficos dessa poltica, conforme explicitado a seguir.
Uma das estratgias adotadas pelo MCTI para implementar e operacionalizar aes buscando
atingir as prioridades e metas de inovao tecnolgica definidas no PPA e na ENCTI a promoo
de parcerias com entidades privadas sem fins lucrativos qualificadas como Organizaes Sociais
(OS), conforme parmetros definidos pela Lei 9.637/1998. Essas parcerias visam a fomentar a
execuo de atividades de pesquisa, desenvolvimento tecnolgico e transferncia de tecnologia nas
suas reas de atuao, de maneira a contribuir para elevar o nvel de capacitao tecnolgica e
cientfica do pas e, assim, aumentar a competitividade do produto nacional.
Mediante contrato de gesto (CG) formalizado entre o poder pblico e a OS devidamente
qualificada, so pactuados objetivos e metas de desempenho, que so monitorados e avaliados por
meio de indicadores. Em contrapartida, a OS recebe recursos financeiros, humanos e materiais. Essa
modalidade de atuao objetivou consolidar no Brasil a administrao pblica gerencial, a fim de
dar maior autonomia aos rgos da Administrao, alm de fomentar a qualidade e a eficincia na
prestao dos servios pblicos, a transparncia, o controle social e a gesto por resultados.
Nesse contexto, foi sancionada a Lei 9.637/1998 que dispe sobre o Programa Nacional de
Publicizao (PNP) e a qualificao de entidades sem fins lucrativos como OS, cujas atividades
seriam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo do
meio ambiente, cultura e sade (servios no exclusivos do Estado).
O MCTI pioneiro nessa modalidade de parceria no mbito federal. Dos oito contratos de
gesto celebrados com OS pela Unio, seis foram celebrados por esse ministrio com as seguintes
530

entidades: Associao Brasileira de Pesquisa e Inovao Industrial (Embrapii); Associao Rede

Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP); Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE); Centro
Nacional de Pesquisa em Energia e Materiais (CNPEM); Instituto de Desenvolvimento Sustentvel
Mamirau (IDSM); e, Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada (Impa).
Entre 2008 e 2013, foram transferidos para as OS com as quais o MCTI mantm contrato de
gesto cerca de R$ 1,7 bilho. Os cronogramas de desembolso vigentes estimam que sejam
repassados, entre 2014 e 2016, mais R$ 1,9 bilho.
A taxa de crescimento dos recursos transferidos a essas OS de 2008 a 2013 foi de 247%, com
aumento significativo de repasses a partir de 2011, em razo da construo da nova Fonte de Luz
Sncrotron de 3 gerao (projeto Srius, executado pelo CNPEM), que objetiva fomentar as reas
de nanotecnologia, biotecnologia, materiais avanados, entre outras.
Valores totais transferidos s OS de 2008-2013
R$ milhes

600

541,28
500

442,51

400

300
223,22
200
191,63

156,20

178,77

100

2007

2008

2009

2010

Fonte: Siafi Gerencial

531

2011

2012

2013

2014

Valores totais transferidos de 2008-2013 por OS

R$ milhes

700
594,95

600
544,34
500
400
335,16
300
200

154,12
95,23

100

9,80
-

Fonte: Siafi Gerencial

A essas organizaes sociais tambm foram transferidos bens pblicos avaliados em

R$ 163,5 milhes e cedidos 24 servidores, com nus para o MCTI e demais rgos da
administrao, no montante de cerca de R$ 3 milhes por ano (data-base dez/2013).
O grau de dependncia financeira dos recursos oriundos dos contratos de gesto dessas
entidades bastante elevado. A tabela a seguir mostra que a participao dos recursos federais
recebidos por meio de contratos de gesto representa, em mdia, 94% da receita dessas
organizaes.
Descrio das fontes de receitas das OS em 2013

OS

Contrato de
Gesto (R$)
A

Outras fontes
(R$) B

Receita Total
(R$) C

%
A/C

Fonte

CNPEM

107.000.000,00

20.900.000,00

127.900.000,00

84

Relatrio anual de 2013, pgs. 52 - 54

RNP

104.399.109,00

6.549.450,00

110.948.559,00

94

Demonstraes Financeiras de 2013, pag.

19 - 20

CGEE

39.950.000,00

1.362.440,00

41.312.440,00

97

D.O.U de 14/3/2014, seo 3, pag.

155

EMBRAPII

9.800.000,00

9.800.000,00

100

D.O.U. de 14/3/2014, seo 3, pag. 149

Considerando a relevncia da temtica, o TCU realizou, em 2014, auditoria de natureza

operacional que teve por objetivo verificar os indicadores, os resultados e a governana
relacionados aos contratos de gesto supervisionados pelo MCTI, que resultou no Acrdo
3.304/2014-TCU-Plenrio.
No que se refere governana desses contratos, a auditoria deste Tribunal identificou
oportunidades de melhoria nos seguintes componentes preconizados no Referencial para Avaliao
de Governana em Polticas Pblicas do TCU (RGP/TCU): institucionalizao; accountability;
capacidade organizacional e recursos; e gesto de riscos e controles internos.

532

6.8.1 Institucionalizao
A Lei 9.637/1998 dispe sobre a qualificao de entidades sem fins lucrativos como
organizao social, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao
desenvolvimento tecnolgico, proteo do meio ambiente, cultura e sade (servios ditos no
exclusivos do Estado). O art. 20 dessa lei previu que o Poder Executivo criaria, mediante decreto, o
Programa Nacional de Publicizao.
Esse programa deveria estabelecer critrios para a qualificao de pessoas jurdicas de direito
privado sem fins lucrativos como organizao social, a fim de assegurar a absoro de atividades
desenvolvidas por entidades ou rgos pblicos por aquelas organizaes, observadas as seguintes
diretrizes: nfase no atendimento do cidado-cliente; nfase nos resultados, qualitativos e
quantitativos nos prazos pactuados; e controle social das aes de forma transparente.
Passados dezessete anos de sua vigncia, essa lei ainda no foi regulamentada, o que fragiliza
a operacionalizao do modelo OS sob diversos aspectos, dentre eles, estabelecimento de critrios
objetivos para qualificao das OS, estabelecimento de normas, padres e procedimentos que
definam claramente as arenas decisrias, as divises de competncias e as atribuies dos atores
envolvidos, bem como as consequncias mais importantes que advm da no observncia pelos
partcipes de suas atribuies/responsabilidade e procedimentos operacionais.
A ausncia de critrios objetivos para qualificao de entidades como OS, a exemplo da
capacidade tcnica-operacional e de experincia mnima na rea de atuao, traz o risco de serem
fomentadas parcerias com instituies que no sejam capazes de, no curto e mdio prazo, atingir os
resultados pretendidos e contratados com a qualidade e eficincia esperadas. Alm disso, possibilita
uma atuao excessivamente discricionria do Poder Executivo, sem que reste demonstrada a
observncia dos princpios da impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, estatudos no
caput do art. 37 da CF/1988.
Relativamente gesto do modelo, em que pese a ausncia de regulamentao da
Lei 9.637/1998, em decorrncia da experincia acumulada por seu pioneirismo na gesto de
contratos de gesto, o MCTI editou a Portaria-MCTI 967/2011, por meio da qual estipulou critrios
para gerenciamento e operacionalizao dos seus contratos.
Embora a portaria estabelea procedimentos e critrios para as atividades de promoo,
acompanhamento e fiscalizao das OS sob superviso do ministrio, sua aplicabilidade restrita ao
MCTI e no afasta a necessidade de regulamentao da lei pelo Poder Executivo.
Destaca-se, ainda, que a atuao singular do MCTI na superviso de CG com OS no mbito
federal j comea a sofrer ajustes. Em fevereiro de 2014, por exemplo, o Ministrio da
Educao firmou CG com o Centro Brasileiro de Pesquisa em Avaliao e Seleo e de Promoo
de Eventos e com o Instituto de Ensino e Pesquisa Alberto Santos Dumont, entidades qualificadas
como OS em agosto de 2013 e em fevereiro de 2014, respectivamente.
Desse modo, com a adoo do mencionado modelo de contratualizao de resultados por
outros rgos da Administrao Pblica Federal, a ausncia de regulamentao da Lei 9.637/1998
passar a afetar um universo maior de rgos supervisores, os quais, ao firmarem contratos de
gesto com organizaes sociais, assumem a responsabilidade por operacionalizar um sistema que
ainda padece da ausncia de parmetros objetivos de padronizao, gesto e operacionalizao.
O estabelecimento de normas, padres e procedimentos que definam claramente as arenas
decisrias, a diviso de competncias e as atribuies dos atores envolvidos , inclusive, umas das
diretrizes para se ter uma boa governana, segundo o RGP/TCU.

533

Dessa forma, recomendou-se ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e

Casa Civil da Presidncia da Repblica que disciplinem as diretrizes gerais e procedimentos
operacionais para a atuao dos rgos da Administrao Pblica Federal que pretendam qualificar
entidades privadas sem fins lucrativos como organizao social e com elas celebrar contrato de
gesto, de modo a institucionalizar e uniformizar os procedimentos para a gesto do modelo de
contratualizao de resultados de que trata a Lei 9.637/1998 (item 9.7 do Acrdo 3.304/2014TCU-Plenrio).
6.8.2 Accountability
Constatou-se que as informaes disponibilizadas pelas OS nos meios eletrnicos de acesso
pblico so inadequadas e/ou insuficientes para permitir que as aes e gastos realizados por essas
entidades com recursos pblicos sejam fiscalizados mediante controle social.
Essa modalidade de controle insere-se como uma das diretrizes do Programa Nacional de
Publicizao, previsto na Lei 9.637/1998. Ademais, para a efetividade do controle social, duas
premissas devem ser observadas pelas entidades: transparncia e ampla divulgao de informaes.
A Lei 9.637/1998 exige que as OS dem publicidade aos seguintes documentos: termos dos
contratos de gesto e aditivos; regulamentos prprios da OS, de recursos humanos e de compras de
bens e servios; e relatrios financeiros e de execuo do contrato de gesto.
A Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso Informao LAI), cujas disposies aplicam-se, no que
couber, s entidades privadas sem fins lucrativos que recebam recursos pblicos mediante contrato
de gesto, estabeleceu a obrigatoriedade de divulgao das seguintes informaes quando as gestes
envolverem recursos pblicos, a saber:
a)

registro das competncias e estrutura organizacional, endereos e telefones das respectivas

unidades e horrios de atendimento ao pblico;

b)

registros de quaisquer repasses ou transferncias de recursos financeiros;

c)

registros das despesas;

d)

informaes concernentes a procedimentos licitatrios, inclusive os respectivos editais e

resultados, bem como a todos os contratos celebrados;

e)

dados gerais para o acompanhamento de programas, aes, projetos e obras de rgos e

entidades; e

f)

respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.

O Decreto 7.724/2012 que regulamentou a LAI estabelece um rol mais restritivo de

documentos a serem publicados pelas OS: cpia do estatuto social atualizado da entidade; relao
nominal atualizada dos dirigentes da entidade; cpia integral dos convnios, contratos, termos de
parcerias, acordos, ajustes ou instrumentos congneres realizados com o Poder Executivo Federal,
respectivos aditivos e relatrios finais de prestao de contas.
Registre-se que a diferena entre os normativos tem ocasionado divergncia entre os
posicionamentos do MCTI e da SFC/CGU no tocante ao que deve ser publicado relativamente ao
CG. Em sntese, a CGU defende que o decreto no pode restringir as orientaes emanadas pela lei,
de modo que as OS estariam obrigadas a observar integralmente os regramentos da LAI. O MCTI,
por sua vez, entende que essas entidades devem cumprir somente o que foi definido no decreto, ou
seja, possibilidade de conferir menor publicidade aos atos e fatos relacionados com o uso dos
recursos pblicos por elas recebidos.
534

Considerando a divergncia de posicionamentos, o assunto foi submetido apreciao da

Advocacia-Geral da Unio (AGU), porm, at a apreciao dos relatrios de auditoria, ainda no
havia posicionamento oficial.
Verifica-se que os normativos vigentes no obrigam as OS a prestarem informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira dos recursos pblicos recebidos no
mbito do CG, tampouco a divulgao dos produtos gerados.
Analisando a questo em um contexto mais abrangente e moderno, sob a perspectiva das boas
prticas de governana dispostas no RGP/TCU, a divulgao da aplicao dos recursos pblicos
geridos pelas OS deve ser ampla, passando no somente por dados financeiros e contbeis, mas
tambm por seus resultados e produtos, em prol dos princpios da publicidade e da eficincia,
estatudos no art. 37 da CF/1988, e da transparncia, expresso no art. 48 da Lei 101/2000 (LRF).
Sendo assim, essas organizaes devem disponibilizar informaes sobre as despesas
custeadas com recursos pblicos (beneficirios dos pagamentos efetuados, valores pagos, bens e
servios adquiridos com recursos pblicos oriundos do contrato de gesto, objeto da despesa, bem
como aquelas relacionadas com os resultados previstos e alcanados), alm de divulgar e
disponibilizar sociedade os produtos gerados, quando aplicvel.
Por fim, considerando que esta Corte de Contas tem o papel de fomentar e contribuir com a
construo da cultura de transparncia na gesto pblica, recomendou-se s organizaes sociais
que possuem contrato de gesto com o MCTI que, de modo a possibilitar a transparncia que deve
ser dada s aes realizadas com recursos pblicos e a ampliar os subsdios para a atuao do
controle social, conforme estabelecido na Constituio de 1988 e na LAI, divulguem em seus stios
na internet informaes detalhadas sobre os produtos e servios pactuados com recursos oriundos
do contrato de gesto, contendo, no mnimo (itens 9.6.1 a 9.6.3 do Acrdo 3.304/2014-TCUPlenrio):
9.6.1 identificao do produto ou servio, vinculao a programa, projeto, ao ou subao do
plano de ao e autor ou responsvel;
9.6.2 lista das pessoas fsicas e jurdicas contratadas para a execuo das metas previstas,
contendo, ao menos, nmero do contrato ou ajuste, razo social, CNPJ e/ou CPF, objeto da
contratao, vigncia e valor contratado;
9.6.3 cpia eletrnica dos produtos ou a indicao de como podem ser consultados, dentre
outras informaes que entenderem cabveis.

6.8.3 Capacidade organizacional e recursos

A Coordenao Geral de Superviso e Acompanhamento das Organizaes Sociais da
Subsecretaria de Coordenao das Unidades de Pesquisa do MCTI (CGOS/Scup/MCTI) a unidade
responsvel direta por coordenar as atividades de controle e monitoramento da execuo dos CG e
dos programas de trabalho pactuados por esse ministrio.
Em agosto de 2014, a CGOS dispunha de sete servidores para supervisionar os CG firmados
com seis OS dispersas em quatro unidades da federao (DF, RJ, SP e AM) e que atuam em reas
temticas diferentes, conforme tabela a seguir:

535

Quadro de pessoal e volume de recursos envolvidos 2010-2014

Ano

Quadro de
pessoal

Entidades
qualificadas
com OS

Recursos
Oramentrios Geridos
(em R$)

2010
2011
2012
2013
2014

6
9
9
9
7 (at agosto)

5
5
5
6
6

256.705.593,36
297.043.871,00
370.929.738,09
638.578.119,33
1.028.282.656,00

Taxa de
crescimento
anual do
oramento
16%
25%
72%
61%

Taxa de
crescimento
acumulada - Ano
base 2010
16%
44%
149%
301%

Fonte: Ofcio 46/2014/CGOS

O quantitativo operacional reduzido para o amplo rol de atividades relacionadas aos

principais processos de trabalho da CGOS para qualificao de OS, celebrao dos CG e seu
monitoramento e avaliao. Essas atividades possuem graus diferenciados de complexidade e
exigem conhecimentos multidisciplinares. A equipe atual da CGOS conta com pouco tempo de
experincia nas atividades da coordenao, em decorrncia da alta rotatividade do corpo tcnico,
conforme tabela a seguir.
Tempo de servio da fora de trabalho (em anos, ao final do ano)

Servidor
A
B
C
D
E
F
G

Formao
Engenharia Eltrica
Fsica, Dr. em Engenharia de Materiais
Farmcia, Dra. em Farmcia
Administrao Pblica
Administrao de Empresas
Biologia, Dr. em Cincias Biomdicas
Pedagogia

2010
10,5
-

2011
11,5
-

2012
1
12,5
-

2013
1
1
1
2
13,5
-

2014
1,5
1,5
1,5
1,5
14
0,5
0,5

Fonte: Ofcio 46/2014/CGOS

Ademais, identificou-se que a CGOS no dispe de levantamento acerca do perfil,

competncias ou quantidade de servidores adequados para cumprir suas atribuies institucionais.
No que toca apenas ao quadro de pessoal, faz-se necessrio que a Subsecretaria de
Coordenao das Unidades de Pesquisa do MCTI (Scup) elabore um diagnstico da sua fora de
trabalho, considerando, entre outros, a elevao do montante de recursos financeiros administrados
e do nmero de unidades de pesquisa e OS sob sua superviso, a reduo da alta rotatividade de
servidores nas coordenaes, a carncia de cargos com competncias especficas e as necessidades
de treinamentos afetos rea.
Nesse sentido, cumpre destacar que o RGP/TCU preconiza como boa prtica de governana a
disponibilidade de estrutura de pessoal qualificado e em quantidade suficiente para que todas as
etapas da poltica pblica possam ser adequadamente desenvolvidas.
Ante o exposto, determinou-se ao MCTI e ao MP que apresentem plano de ao com
medidas para estruturar, de forma sustentvel, os recursos humanos e materiais (incluindo sistemas
de informao) necessrios consecuo das atividades de pactuao de resultados, superviso e
avaliao dos contratos de gesto com organizaes sociais (item 9.2 do Acrdo 3.304/2014-TCUPlenrio).

536

6.8.4 Gesto de riscos e controles internos

Risco definido como a possibilidade de um evento ocorrer e afetar negativamente a
realizao dos objetivos, ou seja, algo que se estabeleceu para ser alcanado, de carter quantitativo
ou qualitativo.
O risco pode ser inerente ou residual. Inerente o risco que uma organizao ter de enfrentar
na falta de medidas (controles internos) que a administrao possa adotar para alterar a
probabilidade ou o impacto dos eventos; residual aquele que ainda permanece aps a resposta da
administrao (implementao de controles internos).
O RGP/2014 elenca como boa prtica de governana a identificao, a implantao e o
monitoramento do controle interno necessrio para mitigar os riscos identificados realizao dos
objetivos da poltica e para evitar que conflitos de interesse influenciem na implantao da poltica.
No entanto, detectou-se que o rgo supervisor (MCTI) no possui uma poltica de gesto de
riscos desenvolvida, e a estrutura de seus controles internos insuficiente para garantir que os riscos
no iro afetar os objetivos estabelecidos para o contrato de gesto com organizaes sociais.
Dessa forma, a equipe de auditoria, em parceria com o rgo supervisor e a CGU, identificou
os riscos do modelo, por meio da aplicao da tcnica de auditoria avaliao de controles com foco
em processos e risco, que viabilizou a identificao de 24 eventos de risco nos processos de
trabalho da CGOS, relativos s atividades de coordenao, superviso, gerenciamento e
monitoramento dos contratos de gesto do MCTI.
A probabilidade e o impacto desses 24 riscos foram avaliados e classificados em cinco
escalas: muito baixo, baixo, mdio, alto e muito alto. O grfico a seguir ilustra a posio dos riscos
residuais, com base nas variveis impacto e probabilidade. As reas de cor verde, amarela, laranja e
vermelha categorizam os riscos como baixo, mdio, elevado e extremamente elevado,
respectivamente.
Distribuio dos riscos residuais
R11

I
m
p
a
c
t
o

R24

R12

R2

R13
R7
R8

R19

R9

R22
R14
R15
R18

R17

R21
R23

R6

R20

R5
R4

R10

R10

R16

R3
R1

Probabilidade

Os riscos identificados na categoria elevado e extremamente elevado foram objeto de

deliberaes especficas no Acrdo 3.304/2014-TCU-Plenrio, e os demais sero objeto de plano
de ao a ser apresentado pelo MCTI e demais rgos envolvidos, a fim de subsidiar o
aprimoramento dos controles internos necessrios para mitigar a probabilidade e o impacto dos
eventos de riscos, de forma a reduzi-los a nveis razoveis.

537

6.8.5 Concluso
Os resultados evidenciaram deficincias estruturantes no modelo de contratualizao de
resultados com organizaes sociais gerido pelo MCTI, que se relacionam, em grande parte, com os
componentes de governana: institucionalizao, accountability; capacidade organizacional e
recursos; e gesto de riscos e controles internos.
A ausncia de regulamentao da Lei 9.637/1998 tem efeitos negativos tanto no tocante
qualificao de entidades privadas como de organizaes sociais, que atualmente sujeitam-se ao
mero arbtrio das autoridades administrativas, quanto operacionalizao do prprio modelo de
contratualizao de resultados.
As informaes disponibilizadas pelas organizaes sociais nos meios eletrnicos de acesso
pblico so inadequadas e/ou insuficientes para permitir que as aes e os gastos realizados por
essas entidades com recursos pblicos sejam fiscalizados mediante controle social.
Por fim, o MCTI no dispe de capacidade organizacional, principalmente no que se refere
estrutura de pessoal qualificado e em quantidade suficiente, para que todas as etapas da poltica
pblica possam ser adequadamente desenvolvidas. Tambm no h uma poltica de gesto de riscos
para identific-los, nem uma estrutura de controles internos suficientes para mitig-los.
As falhas assinaladas podem prejudicar o alcance dos resultados pactuados nos contratos de
gesto, comprometendo, em ltima instncia, a conquista da inovao tecnolgica esperada, com
impactos negativos para a competitividade do produto nacional. Os benefcios da melhoria da
competitividade sero revertidos para a prpria sociedade na forma de melhores condies de vida,
melhores empregos e mais desenvolvimento econmico.
Dessa forma, espera-se que as deliberaes do Acrdo 3.304/2014-TCU-Plenrio aumentem
a legitimidade e a eficincia do modelo de organizaes sociais e da contratualizao por resultados
perante a sociedade, bem como a transparncia e o controle social, requisitos essenciais para uma
boa governana pblica.
Em sentido semelhante, com o diagnstico aqui apresentado, intenciona-se tambm melhorar
a qualidade das informaes, produtos e servios prestados pelas organizaes sociais, contribuindo
para o aperfeioamento da governana do modelo e para o alcance dos resultados entregues
sociedade, inclusive no que tange ao aperfeioamento dos ndices brasileiros relacionados
inovao e ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico. So avanos essenciais em uma rea
decisiva para a melhoria da competitividade da produo brasileira e, portanto, para o
desenvolvimento nacional.
6.9

Infraestrutura de Transportes, PIL Ferrovias e Competitividade da Produo Nacional

Os custos logsticos de um pas representam varivel relevante em seu nvel de

competitividade frente s demais naes. Em um mercado globalizado, empresas buscam
constantemente otimizar e agregar valores aos seus processos logsticos para manterem-se no
mercado. Assim, esse setor torna-se um diferencial importante na busca de solues integradas em
processos de distribuio e alocao de cargas. Neste contexto, o transporte representa fator de
grande importncia nos custos logsticos, que, por sua vez, impactam diretamente a competitividade
da produo do pas. Quanto maiores os custos internos para o transporte das mercadorias
produzidas, maiores sero os preos dessas mercadorias nos mercados interno e externo.
Nos ltimos anos, o governo federal vem apresentando iniciativas que tm como objetivo a
correo de distores da matriz de transportes brasileira, marcada pelo desequilbrio entre os

538

diversos modos de transportes (ferrovias, rodovias, hidrovias) e pelo alto grau de dependncia da
modalidade de transporte rodovirio, cujo valor superior aos demais para cargas pesadas. Essas
falhas destoam da experincia de outros pases de dimenses geoeconmicas semelhantes. A ttulo
exemplificativo, possvel verificar que a participao percentual do modo ferrovirio na matriz de
carga expressiva em pases como Estados Unidos da Amrica, Austrlia, Canad e Rssia. J no
Brasil, pas que apresenta dimenses similares, a participao do transporte ferrovirio pouco
significativa.
Participao relativa de cada modo no sistema de transportes de diferentes pases

Rssia

81

Canad

46

Austrlia

43

EUA

43

China
Brasil

8
43

11

53
32

37

50

25

58

Ferrovirio

11

Rodovirio

4
25
13
17

Hidrovirio

Fonte: Ministrio dos Transportes, 2011

A principal vantagem que o modo ferrovirio oferece, em comparao ao transporte

rodovirio, se refere ao custo do frete mais baixo para cargas pesadas. Comparando o modo
rodovirio com o modo ferrovirio, observa-se que essas cargas deveriam ser preferencialmente
transportadas por ferrovias, em especial quando necessrio percorrer longas distncias. No
entanto, comum que caminhes cruzem o pas transportando cargas de baixo valor agregado.
O desequilbrio da matriz de transportes brasileira contribui para que o custo logstico
nacional seja significativamente superior ao constatado em pases desenvolvidos, impactando assim
nos preos finais dos nossos produtos e, por consequncia, na competividade da produo nacional.
A figura a seguir ilustra a comparao dos custos logsticos brasileiros com os norte-americanos, em
percentual do Produto Interno Bruto.

539

Custos Logsticos em relao ao PIB (Brasil x EUA)

(11,5%)

0,4

(8,7%)

0,8

0,3
0,8

3,2

2,8
7,1
4,8

Brasil
Transporte

Estoque

EUA
Armazenagem

Administrativo

Fonte: Instituto ILOS (2013) apud Aroeira (2014)

Entre as iniciativas apresentadas pelo governo com vistas correo dessas e de outras
distores da matriz nacional de transportes, destacam-se a elaborao do Plano Hidrovirio
Estratgico (PHE), que contempla propostas de intervenes na infraestrutura do modo hidrovirio;
o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), direcionado para o planejamento e execuo de
grandes obras de infraestrutura; e o Programa de Investimento em Logstica (PIL) voltado para o
desenvolvimento da infraestrutura de transportes rodoviria, ferroviria, porturia e aeroporturia
em parceria com o setor privado, por meio de concesses.
No setor ferrovirio, de se notar que a malha ferroviria brasileira apresenta uma baixa
densidade, ou seja, a relao entre a extenso da malha e a rea do pas muito reduzida. Em 2001,
a densidade da malha ferroviria brasileira era de apenas 3,4 km de linhas frreas para cada mil km
de territrio, contra 29,8 km nos Estados Unidos, ou seja, cerca de 9 vezes inferior. Alm disso,
cerca de dois teros da malha ferroviria brasileira no so explorados (BRASIL, 2013). A figura a
seguir ilustra a densidade da malha ferroviria nacional confrontada com a densidade americana.
Densidade de Ferrovias (km/1000 km).

Fonte: CNT/COPPEAD

Outro fator relevante a ser considerado na logstica ferroviria a velocidade mdia de

operao dos trens brasileiros. Segundo dados do Ministrio dos Transportes (2013), essa
velocidade baixa, em torno de 25 km/h, restringindo a capacidade do transporte ferrovirio
brasileiro e elevando os seus custos de operao.
O atual modelo do setor ferrovirio brasileiro o de concesses verticais, ou seja, a empresa
responsvel pela concesso controla ao mesmo tempo a infraestrutura, a operao e a
540

comercializao dos servios de transporte ferrovirio em uma determinada regio (CNT, 2013). As
licitaes ocorreram entre 1996 e 1998 e utilizaram como critrio o maior valor de outorga. O
perodo de concesso de trinta anos, prorrogvel por mais trinta (CNT, 2013). Segundo Armando
Pinheiro (PINHEIRO, 2014), reagindo ao diagnstico de falhas no modelo vigente, o governo
federal deu incio em 2011 a uma significativa reforma regulatria, dando partida no que se poderia
se classificar como o quarto ciclo do setor ferrovirio brasileiro, que resultou na elaborao do PIL
Ferrovias.
Nesse contexto, o PIL Ferrovias compreende uma importante iniciativa governamental no
setor ferrovirio, objetivando: (i) o resgate das ferrovias como alternativa de logstica; (ii) a quebra
do monoplio na oferta de servios ferrovirios; e (iii) a reduo de tarifas de transporte de carga no
setor ferrovirio. A previso de investimentos da ordem aproximada de R$ 100 bilhes para
construo e modernizao de 11 mil quilmetros de linhas frreas, com prazo de concesso de 35
anos, bem como a implantao de um novo modelo de operao do setor ferrovirio. O novo
modelo emprega o conceito de open access nos trechos concedidos, garantindo acesso de
diferentes operadores logsticos rede ferroviria, de forma que operadores independentes possam
competir entre si sobre uma infraestrutura comum.
Inicialmente, foram previstos doze trechos propostos na apresentao do PIL Ferrovias.
Posteriormente, foram includos dois novos trechos no programa, a saber: o trecho Sinop a
Miritituba e o trecho Sapezal a Porto Velho. A figura abaixo ilustra os trechos ferrovirios inseridos
no PIL Ferrovias.
Trechos atuais do PIL

Fonte: ANTT

541

6.9.1 Governana do PIL Ferrovias

Em face do alto montante de recursos envolvidos e da relevncia do PIL Ferrovias para a
competitividade do produto nacional, bem como da importncia da melhoria da governana de
polticas pblicas para o crescimento econmico do pas e para o incremento da qualidade dos
servios pblicos prestados, o TCU realizou, no segundo semestre de 2014 (TC 019.059/2014-0),
fiscalizao buscando avaliar a institucionalizao e os aspectos de planejamento do programa,
componentes que integram o seu sistema de governana.
O trabalho se props a responder as seguintes questes:
1. Em que medida a poltica pblica foi institucionalizada formal e adequadamente?
a) Em que medida h uma institucionalizao formal do programa por meio de normativos
(lei, decreto, resoluo etc.)?
b) Em que medida h uma diviso clara das competncias e atribuies dos atores
envolvidos no PIL Ferrovias (matriz de responsabilidade)?
c) Em que medida as principais tomadas de deciso (modelo, trechos escolhidos, escolha do
Procedimento de Manifestao de Interesse PMI, entre outros) tm sido fundamentadas no
mbito do PIL Ferrovias?
2. Em que medida o planejamento do PIL Ferrovias orienta a operacionalizao da poltica?
a) O programa apresenta diretrizes, objetivos e metas claramente definidos?
b) Os indicadores de desempenho avaliam a eficcia e a efetividade das aes
implementadas?
c) Existem critrios objetivos para a seleo e a priorizao dos trechos a serem concedidos?
d) O programa considera a integrao com os demais modos de transporte, bem como com
as ferrovias j existentes?
6.9.2 Principais deficincias encontradas
6.9.2.1 Baixo grau de institucionalizao formal dos atos
A institucionalizao do PIL Ferrovias pode ser considerada baixa, em razo da ausncia de
formalizao nos processos de tomada de decises e na distribuio de responsabilidades entre as
entidades envolvidas, o que pode comprometer a boa governana da poltica pblica. Os
fundamentos tcnicos e discusses que subsidiaram alguns dos processos decisrios mais relevantes
do programa no foram explicitados em registros, estudos tcnicos, pareceres, atas de reunies ou
quaisquer outros instrumentos formais. Esses processos decisrios referem-se escolha do modelo
de operao, escolha e priorizao dos trechos a serem concedidos, adoo do PMI como
mecanismo de obteno dos estudos de engenharia, e modelagem tarifria baseada na compra e
venda da capacidade operacional pela Valec Engenharia, Construes e Ferrovias S.A.
Alm disso, a poltica no apresenta nenhum documento formal que contenha a definio das
competncias e atribuies dos rgos envolvidos, bem como as fases para sua implantao, com a
sequncia e delimitao de aes ao longo do tempo, o que contraria a doutrina especializada, que
preceitua uma definio clara e formal das competncias e atribuies das principais partes
interessadas envolvidas na poltica pblica (CALMON, 2013; CIPFA, 2004).
O TCU identificou que h uma praxe administrativa, entre os gestores do Ministrio dos
Transportes envolvidos no PIL Ferrovias, caracterizada pela baixa formalizao das tomadas de
deciso efetuadas, com ausncia de registro de discusses e inexistncia de anlises tcnicas
formalizadas que justifiquem as decises adotadas na poltica.

542

Esse baixo grau de formalizao pode ocasionar, por exemplo, uma elevada dependncia das
pessoas envolvidas para o bom andamento do PIL Ferrovias, perda de informaes e justificativas,
bem como a criao de obstculos para a publicidade e a transparncia do programa e para o
exerccio do controle social e externo dos atos. J a inexistncia de uma matriz de responsabilidades
pode gerar lacunas ou sobreposio de atribuies na realizao de tarefas, bem como atrasos na
implementao, diante de ocorrncia de eventuais contingncias no futuro.
6.9.2.2 Ausncia de metas e indicadores para avaliar a eficincia e a efetividade do programa
Em relao ao planejamento do PIL Ferrovias, o TCU constatou que existem falhas que
tambm podem comprometer a boa governana da poltica. O programa tem como principais
objetivos o resgate das ferrovias como alternativa logstica, a quebra do monoplio na oferta de
servios ferrovirios e a reduo das tarifas. Observa-se, porm, que esses objetivos declarados no
so suficientes para demonstrar precisamente o que o governo pretende alcanar. Alm disso, no h
metas institudas, tampouco indicadores que permitam avaliar os possveis benefcios da poltica,
tais como reduo do custo dos fretes e maior participao das ferrovias na matriz de transporte
brasileira.
Os objetivos vagos e a inexistncia de metas e indicadores de desempenho comprometem o
acompanhamento efetivo dos resultados da poltica e dificultam a correo de eventuais distores.
De acordo com Dias (2012), o estabelecimento de prioridades, objetivos e metas a serem
alcanados constitui a espinha dorsal de uma poltica pblica, e sinaliza a todos quais so os
parmetros pelos quais se orientar.
No plano plurianual, em relao ao modo de transporte ferrovirio (Objetivos 0141 a 0145),
no h qualquer objetivo especfico ligado alterao do modelo de concesses ferrovirias ou
relacionado ampliao da malha ferroviria concedida iniciativa privada. Alm disso, o objetivo
0141 do PPA (Ampliar o sistema ferrovirio nacional em bitola de maior capacidade, de forma
integrada com os demais modos de transporte) apresenta metas para expandir em 4.546 km a
malha ferroviria do pas e Realizar estudos de implantao de 8.651 km da malha ferroviria do
pas. Assim, os objetivos do PIL Ferrovias vo muito alm dos objetivos do PPA e as metas
previstas no instrumento de planejamento oramentrio no se prestam quantificao dos
objetivos do programa.
Destaca-se, tambm, que o PIL Ferrovias no apresenta indicadores de eficincia e efetividade
que permitam avaliar os resultados obtidos. Os indicadores formulados so apenas de eficcia
(quilmetros de ferrovias concedidas e valor do investimento privado), no buscando aferir a
efetividade ou eficincia do programa. A carncia desses indicadores no se coaduna com as boas
prticas internacionais. Conforme benchmark internacional, Unio Europeia e Canad utilizam-se,
a ttulo de exemplificao, de diversos indicadores de desempenho, relacionados medio de
qualidade do servio, tarifa e impactos desses servios na economia, como valor da reduo do
custo logstico alcanada em funo do investimento realizado (R$/ton-km), aumento do percentual
de participao do modo ferrovirio na matriz de transporte, tarifa de transporte em funo do
aumento de capacidade.
A inexistncia de metas e indicadores que permitam avaliar a eficincia e efetividade do
programa impossibilita a avaliao e o monitoramento do alcance dos seus objetivos,
comprometendo a correo de eventuais distores ao longo da implantao do programa e a
transparncia sobre o desempenho governamental.

543

6.9.2.3 Inexistncia de motivao clara, congruente e suficiente para a escolha do modelo de

operao ferroviria
O novo modelo de operao das concesses ferrovirias, institudo pelo Decreto 8.129/2013,
prev: a separao entre as outorgas para explorao da infraestrutura ferroviria e para a prestao
de servios de transporte ferrovirio; a garantia de acesso aos operadores ferrovirios
independentes; e a ausncia de risco de demanda para o concessionrio por meio da compra integral
de toda a capacidade operacional da ferrovia por parte da Valec.
Apesar da alta materialidade dos investimentos e do extenso perodo contratual previsto, no
h estimativas dos benefcios que sero gerados com a adoo do novo modelo, bem como dos
custos e subsdios necessrios para sua implantao e operao, contrariando os preceitos bsicos
do direito administrativo, que exigem a formalizao da fundamentao do ato administrativo como
condio de sua legitimidade, uma vez que o Estado tem dever de dar transparncia de seus atos
perante a sociedade (VIEIRA DE ANDRADE, 2003; SUNDFELD, 2006).
Em uma deciso to complexa quanto a escolha de um novo modelo de operao a ser
aplicado nos contratos de concesso ferroviria, a realizao de estudos tcnicos fundamentados
que avaliem as alternativas regulatrias possveis e a relao entre os custos e benefcios aplicados
exigida pelo ordenamento jurdico (Decreto 4.176/2002) e pelas boas prticas de governana
defendidas pela OCDE.
A falta de justificativa, subsidiada por estudos tcnicos, para a escolha do modelo de operao
dos novos contratos de concesso ferroviria gera incertezas e aumenta o risco de ineficincia do
programa para a reduo do custo logstico, de permanncia do desequilbrio da matriz de
transportes e de m aplicao de recursos pblicos. Convm destacar que esto previstos
investimentos de cerca R$ 100 bilhes e, caso a soluo regulatria adotada no seja a mais
adequada, os potenciais efeitos negativos incidiro por um extenso perodo de tempo entre 30 e 35
anos.
A ausncia dessa motivao, com base em estudos tcnicos consistentes, contemplando, entre
outros pontos, anlise de alternativas, avaliaes de risco e anlise da relao custo-benefcio, gera
dvidas quanto efetividade do modelo escolhido para o alcance dos objetivos propostos, bem
como, maximiza o risco de potencial dano ao errio e aos princpios da economicidade e eficincia.
6.9.2.4 Inexistncia de critrios objetivos para seleo e priorizao dos trechos a serem
concedidos
A escolha e a priorizao dos trechos a serem construdos so etapas fundamentais para
qualquer programa de investimentos em infraestrutura e devem ser realizadas com base em estudos
e estratgias que permitam sua efetiva realizao e, consequentemente, o atendimento do interesse
pblico com transparncia, economicidade e eficincia.
Ocorre que, no mbito do PIL Ferrovias, a seleo e a priorizao dos trechos a serem
concedidos no decorre de critrios claros, objetivos e transparentes, tampouco foram precedidas de
estudo tcnico consistente e bem fundamentado, contrariando a jurisprudncia do TCU firmada em
caso anlogo (Acrdo 3.484/2012-TCU-Plenrio), decorrente de fiscalizao na seleo das
localidades contempladas pelo Plano de Aviao Regional, um dos eixos do Programa de
Investimentos em Logsticas. Alm disso, contraria tambm as boas prticas de governana j
adotadas pelo Ministrio dos Transportes no Plano Hidrovirio Estratgico (PHE), no qual foi
utilizada uma metodologia composta por Anlise Custo-Benefcio (ACB) e Anlise de

544

Multicritrios (AMC) para o estabelecimento de critrios de investimentos necessrios na

infraestrutura das hidrovias.
Segundo o Ministrio dos Transportes, o conceito que permeia a seleo dos trechos
ferrovirios a possibilidade de haver mltiplas rotas de escoamento da produo brasileira. Essa
possibilidade advm da construo de uma rede ferroviria composta no somente de corredores
produo-porto, mas tambm de ligaes transversais que permitam a existncia de concorrncia
entre solues logsticas. O MT no informou, entretanto, quais critrios foram utilizados para
definir: i) os trechos do Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT) a serem integrados ao
PIL Ferrovias; ii) a escolha de trechos ferrovirios j concedidos e devolvidos para integrar o
programa. Bem como, no apresentou anlises que permitam inferir que os trechos selecionados so
os que mais aderem ao conceito de mltiplas rotas de escoamento.
A ausncia de critrios objetivos gera incertezas em relao aos trechos selecionados. Como
consequncia da inexistncia de critrios consistentes de seleo e priorizao, o PIL Ferrovias
apresenta risco de desperdcio de recursos pblicos, que se agrava na medida em que, no novo
modelo de operao do setor ferrovirio, o risco de demanda ser assumido pela Unio, por meio da
Valec. Ou seja, diante da falta de um planejamento que racionalize a aplicao dos recursos
priorizando os investimentos de maior interesse pblico, trechos pouco atrativos podem ficar
prontos e ociosos antes de outros com demanda reprimida ou infraestrutura inadequada.
A falta de critrios objetivos na seleo e priorizao dos trechos pode resultar em
subutilizao de trechos, ineficincia do programa para a reduo do custo logstico, e permanncia
do desequilbrio da matriz de transportes, pois a efetividade do programa depende diretamente da
escolha dos trechos que o compem.
6.9.2.5 Fragilidade no planejamento integrado do PIL Ferrovias com a malha ferroviria
existente e com os demais modos de transporte
Constatou-se que durante a fase de planejamento do PIL Ferrovias no foi realizada anlise da
compatibilidade da capacidade operacional e ociosa da malha ferroviria atual com a demanda
esperada para os novos trechos a serem concedidos. Tal anlise fundamental para o sucesso do
programa, visto que parte das rotas de escoamento traadas no programa contempla o transporte da
carga por trechos j concedidos no modelo verticalizado. Tambm no restou comprovado que o
planejamento do PIL Ferrovias tenha considerado a integrao da rede ferroviria com os demais
modos de transporte.
Em projetos de infraestrutura de transportes com estreitas relaes de dependncia, a
existncia de um planejamento estruturado, balizado na integrao com os projetos existentes e
com os demais modos de transporte, reduz o nvel de riscos e incertezas e, consequentemente,
minimiza a ocorrncia de erros na tomada de deciso de investimentos que visam prover o pas de
uma infraestrutura de transportes mais eficiente e competitiva, em consonncia com princpios
constitucionais da economicidade e da eficincia.
Dessa forma, constatou-se que, apesar de haver alternativas para a resoluo de possveis
gargalos no sistema, no houve, at o momento, qualquer estudo ou previso para verificar se, e
quando, estes gargalos ocorrero, evidenciando uma falha no planejamento integrado do PIL
Ferrovias com a malha j existente.
Equvocos no planejamento decorrentes da falta de integrao dos novos projetos malha
ferroviria existente podem levar ao insucesso na implantao do programa, tendo em vista que

545

parte das rotas de escoamento de carga traadas no PIL Ferrovias precisam, necessariamente, passar
por um trecho j concedido no modelo anterior.
Quanto forma com que a integrao com os demais modos de transporte foi considerada no
planejamento do PIL Ferrovias, destacam-se a integrao com o setor porturio e a competio por
demanda com os modos rodovirio e hidrovirio. Em que pese o MT e a SEP/PR terem afirmado
que os novos trechos ferrovirios foram considerados no planejamento integrado do sistema de
transportes (acessos porturios e rodovirios e capacidade de recepo e armazenagem dos portos),
no houve a comprovao das informaes prestadas.
A impreviso em relao gerao de gargalos logsticos, decorrentes da falta de um estudo
de curto, mdio e longo prazos de compatibilidade entre as malhas atuais e futuras, bem como as
falhas no planejamento integrado com os demais modos de transporte, evidenciam deficincias na
fase de planejamento do PIL Ferrovias.
6.9.3 Concluso
O setor ferrovirio de grande importncia para os pases de grandes dimenses territoriais,
como o caso do Brasil. O PIL ferrovias, principal programa do governo no setor, pode impactar
diretamente na competividade da produo nacional, com a reduo dos preos das mercadorias
nacionais em funo da possvel diminuio dos custos logsticos. O preo do transporte de cargas
reflete-se diretamente no Custo-Brasil afetando a competitividade dos nossos produtos no exterior
e at mesmo no mercado interno.
No entanto, no obstante sua relevncia, foi constatado que esse programa padece de srios
problemas governana. Essas falhas, se no resolvidas, podem levar ao seu insucesso.
Embora envolva elevada materialidade de recursos, com investimentos previstos na ordem de
R$ 100 bilhes, e tenha sido articulado como um programa para a correo de distores da matriz
de transportes brasileira, o PIL Ferrovias apresenta um baixo grau de institucionalizao e
planejamento. Apenas como exemplo de falhas, o programa no apresenta critrios claros e
objetivos para escolhas dos trechos que sero implantados e nem um planejamento integrado desses
trechos com a malha ferroviria existente. Alm disso, as principais decises do programa no
foram documentadas, criando, assim, obstculos transparncia e ao controle dos atos.
Com vistas a corrigir as falhas detectadas e aperfeioar o programa foram feitas
determinaes e recomendaes por intermdio do Acrdo 1.205/2015-TCU-Plenrio, de
20/5/2015, prolatado no mbito do TC 019.059/2014-0, de forma que no h razo para que tais
propostas sejam novamente reapresentadas neste Relatrio sobre as Contas do Governo.
Dada a importncia para o aumento da competitividade nacional, espera-se que o
aperfeioamento da governana pblica no programa PIL Ferrovias colabore para um ambiente
mais seguro e confivel para atuao dos diversos atores do sistema, bem como reduza os riscos de
desperdcio de recursos pblicos e formao de gargalos logsticos futuros.
6.9.4 Referncias
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Referencial bsico de governana: Aplicvel a rgos e
Entidades da Administrao Pblica. Braslia: 2013.
CALMON, Paulo; COSTA, Arthur Trindade Maranho da. Texto para Discusso: Redes e
Governana das Polticas Pblicas. Centro de Estudos Avanados de Governo e de Administrao
Pblica (CEAG/UnB), 2013.
546

CNT. O sistema ferrovirio brasileiro. Braslia: CNT, 2013.

DIAS, R. Polticas pblicas: princpios, propsitos e processos. So Paulo: Atlas, 2012.
MINISTRIO DOS TRANSPORTES. Gargalos logsticos para o desenvolvimento brasileiro e
baiano. 22 de novembro de 2013. http://www.transportes.gov.br/public/arquivo/arq1385732111.pdf
(acesso em 16 de outubro de 2014).
PINHEIRO, Armando Castelar. A nova reforma regulatria do setor ferrovirio. Em Gargalos e
solues na infraestrutura de transportes, por Armando Castelar Pinheiro e Cludio Roberto
Frischtak, 348. Rio de Janeiro: FGV, 2014.
SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de direito pblico. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. P.
177-180.
VIEIRA DE ANDRADE, Jos Carlos. O dever da fundamentao expressa de actos
administrativos. Coimbra: Almedina, 2003. P. 234
6.10 Poltica Pblica de Mobilidade Urbana
6.10.1 Contextualizao
Mobilidade urbana sustentvel pode ser definida como o resultado de um conjunto de diversas
polticas pblicas tais como transporte, circulao, uso do solo, desenvolvimento urbano, entre
outras que visa proporcionar acesso amplo e democrtico ao espao urbano, que no gere
segregaes espaciais e que seja socialmente inclusiva e ecologicamente sustentvel. Complementase esse conceito com a definio dada na Lei 12.587/2012, segundo a qual mobilidade urbana a
condio em que se realizam os deslocamentos de pessoas e cargas no espao urbano.
A poltica pblica de mobilidade urbana possui alta relevncia para a melhoria da
competividade da produo nacional, considerando que 84% dos brasileiros vivem nas cidades
(IBGE/Censo 2010) e diariamente necessitam se deslocar para o trabalho, o estudo, o lazer.
Entre as diretrizes da poltica, est a priorizao do transporte pblico coletivo e do individual
no motorizado. Espera-se, com o cumprimento dessa diretriz, o aumento da qualidade de vida dos
cidados brasileiros; a criao de valor para as cadeias produtivas; e a gerao de riqueza, empregos
e negcios.
O transporte urbano acessvel e de qualidade promove a reduo de desigualdades sociais,
permitindo amplo acesso a todas as camadas da populao s oportunidades e aos servios sociais;
gera impacto positivo no emprego e na renda da populao; reduz a violncia no trnsito; e atenua
os engarrafamentos e suas externalidades.
De acordo com as estimativas do Sistema Firjan (2014), os custos dos congestionamentos
apenas na regio metropolitana do Rio de Janeiro atingiram valores da ordem de R$ 29 bilhes em
2013 e podero alcanar os R$ 40 bilhes em 2022, caso no haja mudana no atual panorama.
Estudos da FGV-EESP (2014) mostram que na cidade de So Paulo esses custos evoluram da
ordem de R$ 17 bilhes no ano de 2002 para R$ 40 bilhes em 2012. Tais valores referem-se
perda estimada com o custo de oportunidade do tempo perdido das pessoas ociosas no trnsito bem
como com os dispndios monetrios causados pela lentido, especificamente os custos adicionais de
combustveis, de emisso de poluentes e de transporte de mercadorias.

547

Estimativas sobre os custos dos acidentes nas reas urbanas brasileiras (perda de produo,
custos mecnicos, mdico-hospitalares, previdencirios, entre outros) alcanaram o valor de R$ 10
bilhes, segundo Ipea/ANTP (2012) e Cebela (2011).
Estudo da Associao Americana de Transporte Pblico (American Public Transportation
Association APTA), concluiu que, para cada 1 bilho de dlares gastos com operaes de
transporte pblico nos EUA, h 2 bilhes de dlares de valor agregado ou PIB criado, o que inclui
1,8 bilho de dlares em rendas do trabalho que do suporte a mais de 41 mil postos de trabalho.
Diante dessa relevncia, o TCU focalizou neste ano a avaliao das condies de governana
na poltica pblica de mobilidade urbana, com nfase na qualidade dos servios pblicos ofertados
aos cidados brasileiros e na competitividade do produto nacional, uma vez que o custo estimado do
congestionamento nas grandes cidades brasileiras representa dezenas de bilhes de reais
anualmente, o que corresponde a percentuais significativos do PIB metropolitano de cidades como
So Paulo e Rio de Janeiro.
Por motivos de delimitao do escopo, foram abordados os seguintes componentes
apresentados no Referencial para Avaliao de Governana em Polticas Pblicas (Portaria-TCU
230, de 25 agosto de 2014): Institucionalizao; Planos e Objetivos; e Coordenao e Coerncia.
Para a conduo do trabalho, formularam-se quatro questes, abaixo indicadas, uma referente ao
componente institucionalizao, outra aos planos e objetivos e as duas ltimas coordenao e
coerncia:
1) Em que medida a poltica pblica de mobilidade urbana estabelecida pela Unio foi
institucionalizada formal e adequadamente?
2) Como os responsveis pela conduo da poltica pblica de mobilidade urbana, em nvel
federal, definem e declaram os objetivos e metas e como garantem e medem os resultados
esperados?
3) De que maneira ocorre a articulao entre as esferas de governo para que a poltica
pblica de mobilidade urbana seja desenvolvida de forma coordenada?
4) Em que medida a poltica pblica de mobilidade urbana est alinhada com outras polticas
pblicas, de modo a possibilitar a efetiva priorizao dos modos de transportes no
motorizados sobre os motorizados, bem como os servios de transporte pblico coletivo
sobre o transporte individual motorizado?
Durante os trabalhos foram realizadas pesquisas na legislao, em bibliografia especializada,
artigos, notas tcnicas e trabalhos acadmicos. Alm disso, foram realizadas entrevistas com
gestores e tcnicos de diversos rgos e entidades: (1) Secretaria Nacional de Transporte e da
Mobilidade Urbana (Semob), vinculada ao Ministrio das Cidades, (2) Subchefia de Assuntos
Federativos, vinculada Secretaria de Relaes Institucionais, (3) Consultoria Legislativa da
Cmara dos Deputados, (4) Secretaria de Estado de Mobilidade do DF, (5) Agncia Metropolitana
de Transportes Urbanos do Governo do Estado do Rio de Janeiro (AMTU), (6) Grande Recife
Consrcio de Transporte Urbanos, (7) Coordenao da Regio Metropolitana de Curitiba (Comec) e
(8) Secretaria de Transportes Metropolitanos do Governo do Estado de So Paulo.
Tambm foram consultados acadmicos e especialistas da Fundao Getlio Vargas (FGV),
do Instituto de Energia e Meio Ambiente, da Associao Nacional das Empresas
de Transportes Urbanos (NTU), da Associao Nacional de Transportes Pblicos (ANTP), da
Associao Nacional dos Transportadores sobre Trilhos (ANPTrilhos), do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea), da Universidade de Braslia (UnB) e da ONG Rodas da Paz.

548

6.10.2 Principais constataes

Foram encontradas oportunidades de melhoria de desempenho na poltica de mobilidade
urbana para os componentes Institucionalizao; Planos e Objetivos; e Coordenao e Coerncia,
conforme tratado a seguir.
6.10.2.1 As metas e os indicadores no so capazes de avaliar o alcance dos objetivos da
poltica
No que diz respeito ao planejamento da poltica nacional de mobilidade urbana descrita na
Lei 12.587/2012, tem-se, quanto sua mensurao, que as metas e os indicadores de desempenho
adotados no permitem que a sociedade e os prprios atores envolvidos sejam adequadamente
informados sobre os resultados alcanados.
Metas e indicadores devem ser formulados de forma criteriosa, pois muitos so os benefcios
que deles podem ser extrados pela prpria Administrao Pblica e pela sociedade, como, por
exemplo: i) aumento da transparncia e incremento da accountability, visto que bons indicadores
permitem fcil acesso informao por pessoas e instituies que necessitam tomar decises com
base em dados seguros; e ii) ganho de eficincia, uma vez que reduzem tempo e recursos com
pesquisa e compilao de dados.
No entanto, o Governo Federal no formulou nem implantou mecanismos para o
monitoramento e a avaliao dos objetivos traados especificamente pela Lei 12.587/2012, os quais
permanecem desprovidos de metas e de indicadores que possam medir o seu progresso.
A Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana do Ministrio das Cidades
informou que no possui planejamento estratgico formalizado e que, por essa razo, sua atuao
orientada pela dimenso estratgica definida no PPA 2012-2015. Alm disso, acrescentou que no
foram formulados indicadores nem metas para medir, especificamente, a poltica nacional de
mobilidade urbana estabelecida pela Lei 12.587/2012.
No que se refere s metas da poltica, apesar da existncia de grupos de trabalho (GT), da
Portaria 113/2013 do Ministrio das Cidades, da Resoluo 12/2014 do CAF/SRI, do Plano Setorial
de Transporte e de Mobilidade Urbana para Mitigao e Adaptao Mudana do Clima (PSTM)
alm da Cartilha da Lei 12.587/2012, constatou-se que nenhum desses documentos disciplina,
propriamente, metas para a poltica de mobilidade.
No que tange aos indicadores, a Semob esclareceu que, por limitaes operacionais e
financeiras, no foi possvel a utilizao daquele que, em seu entendimento, seria o indicador ideal
para a mensurao da poltica, qual seja, o Coeficiente de Mobilidade Urbana, determinado pela
relao entre o nmero de viagens realizadas ao dia e o nmero de habitantes (viagens ao
dia/habitante).
Diante de tais limitaes, optou por incluir no Plano Plurianual 2012-2015 parmetros
desenvolvidos por outras instituies, mas que possibilitassem aferir aspectos relacionados ao
Programa Temtico Mobilidade Urbana e Trnsito.
Entretanto, os indicadores e metas contidas no PPA 2012-2015 no se prestam a avaliar a
poltica pblica a partir das diretrizes e dos objetivos definidos nos artigos 6 e 7 da Lei de
Mobilidade Urbana, alm de possurem fragilidades quanto a relevncia, suficincia, validade e
confiabilidade.
Entende-se por relevncia a importncia do indicador para medir o alcance dos objetivos da
poltica; por suficincia, a quantidade e qualidade dos indicadores utilizados; por validade, o grau
549

segundo o qual o indicador reflete o fenmeno que est sendo medido; e, por confiabilidade, a
fidedignidade da fonte de dados utilizada para o clculo do indicador, de tal forma que diferentes
avaliadores possam chegar aos mesmos resultados.
Dessa forma, a deficincia na concepo de metas e indicadores provocam incerteza quanto
ao real alcance das diretrizes e dos objetivos predefinidos para a poltica, alm de possibilitar grau
indesejado de subjetividade na seleo das propostas de mobilidade urbana apresentadas pelos
estados e municpios interessados.
Por fim, a ausncia de metas e indicadores adequados ainda pode gerar menor transparncia
das decises adotadas pela administrao pblica, bem como reduzir a qualidade da accountability,
visto que no se pode prestar contas ou fiscalizar atividades ou aes de uma poltica cujos
objetivos no podem ser mensurados.
6.10.2.2 Os objetivos e diretrizes da poltica nacional no esto sendo claramente considerados
como critrios de seleo das propostas de interveno de mobilidade urbana
A anlise promovida pelo Ministrio das Cidades, por intermdio da Semob, no verifica a
aderncia dos objetivos das propostas de mobilidade urbana apresentadas pelos entes federados aos
objetivos e diretrizes que orientam a poltica nacional.
Os objetivos e diretrizes que norteiam a poltica nacional de mobilidade urbana esto contidos
nos artigos 6 e 7 da Lei 12.587/2012. De acordo com o que prescreve o artigo 21 da referida lei, o
planejamento, a gesto e a avaliao dos sistemas de mobilidade urbana devem contemplar a
identificao clara e transparente dos objetivos da poltica pblica. No planejamento, incluem-se,
entre outras atividades, a anlise de enquadramento e a seleo das propostas de financiamento de
projetos apresentadas por estados, municpios e Distrito Federal.
De acordo com as boas prticas de governana em polticas pblicas identificadas, a definio
de objetivos precisos para a poltica cumpre, entre outras, a finalidade de permitir uma delimitao
ntida do campo de atuao do administrador pblico e, dessa forma, orientar as aes
governamentais e assegurar a transparncia sobre as metas e os resultados esperados da
implementao da poltica.
Alm disso, os insumos, as atividades, os produtos, os efeitos e os impactos das aes
governamentais devem ser alinhados em funo dos reais problemas a serem solucionados e de suas
respectivas causas, de tal maneira que as propostas de interveno estejam consistentemente
alinhadas aos objetivos da poltica.
Cabe mencionar, ainda, que uma boa prtica de governana consiste em aes governamentais
realizadas na sequncia e na intensidade necessrias, de forma a obter os melhores resultados. Para
tanto, os recursos disponveis devem ser empregados adequadamente, respeitando os objetivos
traados para a poltica.
De acordo com o Manual de Instrues para Contratao e Execuo dos Programas e Aes
do Ministrio das Cidades e outros normativos internos, as propostas de interveno devem ser
avaliadas quanto ao atingimento dos propsitos da poltica, como condio de sua seleo.
No entanto, a partir de anlises empreendidas em dezessete processos administrativos
instrudos pelo Ministrio das Cidades, selecionados por critrio de materialidade em universo de
370 processos, verificou-se que no foram explicitadas as razes que motivaram a Semob a concluir
pela sua aprovao.

550

A deficincia das anlises fica evidenciada nas notas tcnicas integrantes dos processos
administrativos, uma vez que deixam de explicitar, de forma clara, a motivao para o agente
pblico concluir pela efetiva observncia dos objetivos da poltica.
O exame das propostas representa a fase que antecede sua seleo e, tambm, o momento
processual em que so verificadas as diversas condies de enquadramento aos objetivos da
poltica. Nos processos examinados, tem-se que a unidade da federao interessada encaminha
carta-consulta Semob. A partir da, inicia-se um processo no qual o proponente deve esclarecer
diversos questionamentos tcnicos que, direta ou indiretamente, se referem interveno
pretendida.
Na sequncia, deveria ser feita anlise de enquadramento da proposta, por meio de
manifestao de mrito acerca do pleito de aporte de recursos. Nesse contexto, redigida nota
tcnica, de contedo analtico e dotada de proposta de encaminhamento, em que o agente pblico
opina favorvel ou contrariamente seleo da proposta.
As notas tcnicas constantes dos processos examinados desenvolvem, em sua maioria, no
mais de um pargrafo sobre a aderncia das propostas aos objetivos. Em regra, restringem-se a
mencionar a existncia de diretrizes e objetivos estabelecidos para a poltica nacional e a afirmar a
existncia dessa aderncia. No desenvolvem ou explicitam, no entanto, os fatos e os fundamentos
com base nos quais a Semob posiciona-se pela aptido da proponente ao recebimento dos recursos e
do apoio da Unio.
Conclui-se, assim, que os atos de seleo de propostas de interveno contidos na amostra de
processos administrativos examinados no esto dotados da devida motivao, no que concerne,
especificamente, aderncia dos objetivos das propostas aos objetivos do Plano Nacional de
Mobilidade Urbana.
6.10.2.3 Insuficincia do esforo cooperativo entre as esferas de governo
Identificou-se dificuldade de os entes federados cooperarem entre si, de modo a promover
maior coordenao e alinhamento de esforos para implementao da poltica pblica de
mobilidade urbana, especialmente nas regies metropolitanas brasileiras. Esse cenrio decorre da
falta de mecanismos que favoream uma sinergia entre os entes federados na implementao da
poltica.
Apesar disso, conforme descrito no Referencial para Avaliao de Governana em Polticas
Pblicas, a existncia de coordenao entre diferentes atores envolvidos em uma poltica pblica
um dos pilares que sustentam a boa governana.
Nesse sentido, especialmente quando se trata de uma poltica pblica de alta relevncia para a
sociedade, como no caso concreto, so desejveis a institucionalizao e o reforo dos mecanismos
de coordenao, de forma a criar condies para a atuao conjunta e sinrgica, evitando
superposies ou esforos mutuamente contraproducentes, bem como garantir a construo de
relaes institucionais e articulao entre as esferas de governo.
Assim, constitui boa prtica de governana o estabelecimento de mecanismos de articulao,
comunicao e colaborao que permitam alinhar estratgias e operaes das organizaes
envolvidas em polticas transversais e descentralizadas, para alcanar o resultado comum.
Adicionalmente, o artigo 16, 1, da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana estabelece que a
Unio deve apoiar e estimular aes coordenadas e integradas entre municpios e estados em reas
conurbadas, aglomeraes urbanas e regies metropolitanas destinadas a polticas comuns de
mobilidade urbana.
551

Na opinio do Grande Recife Consrcio de Transporte, o apoio da Unio se d de forma

simples, preliminar, de aes imediatas, ressaltando que carece de auxlio para capacitao de
tcnicos gestores, desenvolvimento de materiais didticos sobre o assunto, alm de recursos para
elaborao de projetos, operao e manuteno dos sistemas integrados de transporte.
J a Agncia Metropolitana de Transportes Urbanos do Governo do Estado do Rio de Janeiro
(AMTU) acredita que o governo federal, em conjunto com o estado e o municpio do Rio de
Janeiro, envidou grande esforo e contribuiu bastante para a concepo e execuo do plano de
mobilidade desenhado para as Olimpadas de 2016. Entretanto, ponderou que esforo semelhante
no ocorre para equacionar os problemas da mobilidade metropolitana, sugerindo que o Ministrio
das Cidades deveria possuir delegacias ou superintendncias avanadas, localizadas nas principais
regies metropolitanas brasileiras, coordenando esforos, auditando projetos, formando quadros e
gestores nos diferentes nveis de governo, pois, exceo das grandes capitais, a maioria dos
municpios no est suficientemente organizada para tratar a complexidade da questo da
mobilidade urbana.
De acordo com estudo sobre percepes do usurio de transporte pblico realizado em seis
regies metropolitanas brasileiras (Rio de Janeiro, So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife
e Braslia), elaborado pela Diretoria de Anlise de Polticas Pblicas da Fundao Getlio Vargas
(DAPP/FGV), o problema de gesto da mobilidade urbana transparece tambm na avaliao dos
usurios quanto atuao das trs esferas de governo no setor. Mais da metade das pessoas ouvidas
afirmou considerar ruim ou pssima a atuao dos governos estaduais e municipais (ou
distrital) da sua cidade. Alm disso, 84% dos entrevistados disseram acreditar que uma maior
atuao do governo federal melhoraria a situao do transporte.
Em concluso do estudo, a DAPP/FGV pondera que o elevado apoio maior participao do
governo federal na rea do transporte pblico indica existir espao para a criao de uma agncia
nacional encarregada de articular as aes de mobilidade urbana dos entes federativos,
estabelecendo padres de qualidade e eficincia como condicionantes para as transferncias que
vm sendo realizadas nos ltimos anos. Considera-se que a implementao desse mecanismo
poderia ampliar o esforo cooperativo entre os entes federados.
A despeito do que foi observado anteriormente, a Semob informou que as iniciativas adotadas
para estimular estados e municpios a promoverem a integrao fsica, tarifria e operacional dos
diferentes modos de transporte pblico e destes com os privados e os no motorizados se iniciam
desde o processo seletivo dos empreendimentos, complementando que as anlises das propostas
apresentadas pelos entes federados tm como meta a escolha de empreendimentos de mobilidade
urbana que agreguem o maior nmero de beneficirios.
Ademais, a Semob alegou que existiam indefinies acerca das competncias de cada ente
federado ao se tratar de aes que envolvam governana interfederativa, especialmente para
atendimento do art. 16, 1, da Lei 12.587/2012, que s foram solucionadas com o advento do
recm-publicado Estatuto da Metrpole (Lei 13.089/2015).
Entretanto, cabe mencionar que essa alegao no elide os problemas incorridos, pois a Unio
vem aportando grande quantidade de recursos no setor, o que gera a necessidade e, portanto, o dever
de criar mecanismos de coordenao e coerncia com vistas atuao conjunta e sinrgica entre os
atores envolvidos.
Assim, entende-se razovel apontar como causa do baixo esforo cooperativo entre as esferas
de governo a insuficincia de mecanismos de articulao, comunicao e colaborao que permitam
alinhar estratgias e operaes dos entes federados e partes interessadas na poltica em anlise.

552

Essa insuficincia ocasiona a elaborao de planos e projetos de mobilidade de forma

desarticulada entre os entes federados, prejudicando o desenvolvimento e a gesto da poltica local
de mobilidade urbana, especialmente nas regies metropolitanas.
6.10.2.4 As aes do governo federal no esto alinhadas a uma das diretrizes institudas pela
Lei 12.587/2012
Com relao poltica nacional de mobilidade urbana, verifica-se que as aes do Governo
Federal no esto suficientemente alinhadas para proporcionar a efetiva priorizao dos modos de
transporte no motorizados sobre os motorizados, bem como dos servios de transporte pblico
coletivo sobre o transporte individual motorizado, consoante a Lei 12.587/2012 estabelece em seu
artigo 6, inciso II, como diretriz orientadora da poltica nacional de mobilidade urbana.
Diante dessa orientao normativa, e considerando a influncia que outras aes
empreendidas pelo governo federal podem exercer sobre o atendimento da supracitada diretriz,
entende-se por boa prtica de governana, conforme descrito no Referencial para Avaliao de
Governana em Polticas Pblicas, a coerncia entre as polticas pblicas, de forma que as aes e
os objetivos especficos das intervenes empreendidas pelas diversas entidades sejam alinhados, os
resultados esperados possam ser alcanados e reforcem-se mutuamente, ampliando o benefcio ao
cidado.
Entretanto, na opinio dos gestores da AMTU/RJ e do Grande Recife Consrcio de
Transportes, apesar dos recentes investimentos do governo federal na rea de mobilidade urbana, o
transporte individual motorizado est sendo priorizado em face do transporte pblico, por
intermdio, por exemplo, de incentivos fiscais para a aquisio de automveis. Complementam,
ainda, que a presena da Unio na poltica de mobilidade urbana deveria ser ampliada, uma vez que
os investimentos necessrios em obras de infraestrutura so elevados para a maioria dos municpios
brasileiros.
Em consulta bibliografia especializada, s opinies e s pesquisas de especialistas em
mobilidade urbana, verificou-se que, atualmente, o sistema de mobilidade urbana dos centros
urbanos brasileiros se caracteriza pela insuficincia da infraestrutura do transporte pblico coletivo
e do transporte individual no-motorizado associada ao intenso uso do transporte individual
motorizado.
Segundo o Ipea, o aumento das frotas de automveis e de motocicletas vem constituindo uma
tendncia bastante forte no Brasil nos ltimos anos. Este aumento decorre tanto da elevao do
poder aquisitivo das pessoas quanto das deficincias do transporte pblico, bem como do apoio
crescente do governo federal para aquisio de veculos individuais, na forma de isenes de
impostos e facilidades financeiras. A continuar estas condies, as frotas de automveis e motos
devero dobrar at o ano de 2025.
Para efeitos comparativos, nos pases europeus o subsdio pblico acrescido de outras
receitas, incluindo publicidade e pedgio urbano, por exemplo, chega a 60% (Paris) ou 74% (Praga)
do custeio total do transporte pblico, enquanto que em So Paulo os subsdios pblicos alcanam
27%, sendo os 73% restantes custeados por meios tarifrios.

553

Custeio do transporte pblico em 2014

Fonte: EMTA Barometer 2011; Clipping; Prefeitura de So Paulo; Prefeitura do Rio de Janeiro; Anlise Strategy&. Elaborao CBIC
(2014)

Cumpre mencionar que o transporte coletivo possui o atributo de servio pblico essencial,
conforme definido pelo artigo 30, inciso V, da Constituio Federal. Para garantir esse direito, a
poltica nacional de mobilidade urbana deve contar com fontes perenes de financiamento, entre eles
o subsdio pblico, que possam efetivar a prestao contnua desses servios, oferecendo qualidade
aos cidados.
Deve-se considerar, tambm, que no perodo de 2000 a 2012, o ndice de preos das tarifas de
nibus urbano superou o IPCA, enquanto que o ndice associado compra de carros e motos,
incluindo a manuteno e as tarifas de trnsito, ficou abaixo da inflao, conforme grfico a seguir:
Inflao acumulada desde jul/94 (%)

Fonte: Ipea com base em IPCA (IBGE). Nota - Regies Metropolitanas de Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de
Janeiro, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre, Braslia e o municpio de Goinia.

No entanto, a Semob alega que, no mbito de suas aes, h o desenvolvimento de uma

poltica de priorizao do transporte pblico coletivo e do transporte individual no-motorizado,
conforme os preceitos da acessibilidade, permitindo o acesso ao espao pblico por meio do
deslocamento de pessoas de forma democrtica, segura e sustentvel. Porm, pondera que esses
resultados somente sero percebidos no longo prazo.
554

Assim, razovel citar, como possvel causa para essa situao encontrada, a ausncia de
mecanismos que mitiguem o desalinhamento entre a poltica pblica de mobilidade urbana e outras
polticas, tais como estudos das externalidades causadas pelo uso intensivo de carros e motocicletas
que subsidiem as decises para a implementao da poltica de mobilidade urbana, implementao
de fruns de articulao entre os atores das polticas pblicas, a fim de fortalecer mutuamente as
polticas, dentre outros.
Caso persista, tal situao pode agravar o decrscimo da demanda pelo transporte pblico
coletivo e pelo individual no motorizado, porque esses deixam de ser atraentes em funo da falta
de infraestrutura que oferea padres mnimos de qualidade ao usurio. Esse cenrio promove a
reduo desses tipos de transporte na matriz de distribuio modal associada ao aumento da
participao do transporte individual motorizado.
Como efeitos negativos do uso intensivo do transporte individual tem-se: (i) aumento dos
engarrafamentos, (ii) custo de oportunidade das pessoas ociosas no congestionamento, (iii) aumento
de danos sade pblica em virtude dos acidentes de trnsito e da poluio e (iv) aumento do
consumo de combustveis e da emisso de poluentes.

6.10.3 Concluso
Os elementos identificados caracterizam problemas nos componentes Institucionalizao;
Planos e Objetivos; e Coordenao e Coerncia, segundo os parmetros informados no Referencial
para Avaliao da Governana de Polticas Pblicas do TCU.
Embora a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana esteja formalmente instituda pela Lei
12.587/2012, merece destaque o descompasso verificado entre as diversas aes do governo federal
e uma das diretrizes constante da poltica nacional de mobilidade urbana, a saber, a prioridade que
dever ser dada aos modos de transporte no motorizados sobre os motorizados e aos servios de
transporte pblico coletivo sobre o transporte individual motorizado. Essa situao decorrente da
implementao de polticas pblicas desalinhadas em relao poltica nacional de mobilidade
urbana por parte do governo federal, a exemplo dos incentivos fiscais para aquisio de automveis,
que evidenciam deficincias na coordenao e coerncia entre as polticas transversais e falta de
uma viso integrada do governo, com capacidade de alinhar as aes aos resultados pretendidos.
Os problemas de articulao no esto restritos esfera federal, uma vez que o insuficiente
esforo cooperativo entre as esferas de governo dificulta o alinhamento de aes, em vista da
estratgia nacional.
Dessa forma, as falhas de governana existentes na poltica pblica de mobilidade urbana
representam potenciais prejuzos para a competitividade interna e externa dos produtos nacionais.
So vrios os estudos tcnicos e cientficos que buscam precificar as externalidades causadas por
uma poltica insuficientemente planejada e coordenada, incapaz de solucionar o problema dos
congestionamentos e da insustentabilidade econmica, ambiental e social provocado por um modelo
que prioriza o transporte individual motorizado.
O aprimoramento da governana pblica para a mobilidade urbana tem o potencial de
melhorar a caracterizao das responsabilidades dos entes federais, a reduo das aes dissonantes
sobre a matria e incentivar dispndios de recursos de forma mais coerente, com vistas a uma maior
fluidez e mais eficincia na ligao dos usurios aos bens e servios, por meio da implantao de
infraestrutura mais adequada aos resultados pretendidos, por exemplo.
Destaca-se, por fim, que melhorias na mobilidade urbana fornecem benefcios diretos aos
cidados, em termos de qualidade de vida. Alm disso, como resultado potencial, destacam-se
555

reduo dos custos, do tempo de deslocamento e do desgaste fsico e psicolgico dos indivduos, o
que pode originar externalidades positivas para a produtividade e, por conseguinte, para a
competitividade do produto nacional. H que se considerar, ademais, efeitos indiretos sobre o custo
pas, decorrentes da ineficincia dos gastos governamentais, inclusive em decorrncia das
contradies entre polticas pblicas, e dos recursos demandados para lidar com os efeitos deletrios
sobre o meio ambiente, associados s deficincias de mobilidade urbana e ao uso excessivo de
transporte individual motorizado em nossas cidades.
Conforme afirma o estudo do Banco Mundial (2013), modelos financeiros sustentveis so
vitais para alcanar a viso de longo prazo da cidade desejada. A nvel macroeconmico, as cidades
que so compactas e possuem uma rica combinao de uso do solo como resultado do
desenvolvimento orientado ao transporte pblico so altamente habitveis. Podem aumentar sua
competitividade global por atrarem empresas, especialmente as indstrias baseadas em
conhecimento e investimento estrangeiro, que so atradas por esses ambientes.
Cumpre destacar que, no mbito do TC 020.745/2014-1 (ainda no apreciado pelo Plenrio do
Tribunal), foram propostas recomendaes com base nas oportunidades de melhoria identificadas
para a governana na poltica pblica de mobilidade urbana, com vistas ao estabelecimento de
mecanismos de articulao e coordenao da poltica, ao aperfeioamento do processo de seleo de
empreendimentos em mobilidade urbana e definio de metas e indicadores de desempenho que
permitam aferir se os resultados esperados esto sendo atingidos. Tais propostas podem representar
contribuies relevantes para a elevao da produtividade de trabalhadores e empresas, sobretudo
nos ncleos urbanos, assim como para a reduo de gastos governamentais desnecessrios e de
danos ambientais. Em conjunto, ao tempo em que devem trazer avanos na qualidade de vida dos
brasileiros, os resultados esperados devero contribuir para a elevao da competitividade do
produto nacional e, assim, para o desenvolvimento social e econmico do pas.

6.11 Concluso
O tema Governana Pblica para a Competitividade Nacional foi eleito pelo TCU como
integrador para definir e delinear os trabalhos especiais que compem o presente captulo do
Relatrio das Contas do Governo referentes a 2014. Em sntese, os referidos trabalhos consistiram
em auditorias e anlises especficas sobre aspectos de governana em polticas pblicas
selecionadas por suas relaes diretas e indiretas com o tema competitividade. Sem a pretenso de
que o tema tenha sido abordado de forma exaustiva, as anlises empreendidas ratificam a
importncia do aperfeioamento da governana pblica pode induzir a melhoria da qualidade dos
servios pblicos e gerar efeitos positivos sobre a competitividade do produto nacional.
Em termos de competitividade nacional, vrias instituies no Brasil e no exterior convergem
para um conjunto de requisitos bsicos que devem ser atendidos para que os produtos de um pas se
sobressaiam sobre seus concorrentes. Nas anlises deste relatrio, utilizaram-se os pilares
mencionados no Relatrio de Competitividade Global do Frum Econmico Mundial, mas h
outros estudos igualmente importantes que relacionam instituies, polticas e fatores que
influenciam na competio pelos mercados em todo o mundo. Cabe mencionar a publicao A
agenda de competitividade do Brasil, coletnea de artigos elaborada pelo Instituto Brasileiro de
Economia (Ibre), que cita uma srie de fatores anticompetitivos dos quais derivam ineficincias
na produo de bens e servios, e que, portanto, deveriam ser abrangidos pela agenda de
competitividade nacional, tais como: problemas de logstica, complexidade tributria, regras
burocrticas que travam os processos e as decises, ineficincia ou inexistncia regulatria, baixo
investimento em pesquisa e desenvolvimento e assimilao tecnolgica etc. reas que, no caso

556

brasileiro, dependem em grande medida da atuao estatal, seja por intermdio de gastos diretos,
seja pela funo regulatria exercida pelo governo.
Assim sendo, os ganhos em termos de governana pblica, nas trs esferas de poder, podem
levar a uma viso mais integrada do governo, maior coordenao e coerncia e, consequentemente,
reduo das aes desconexas e aumento da eficincia e da capacidade governamental na aplicao
dos recursos pblicos. Medidas que podem elevar a qualidade desses servios e influenciar
positivamente no aumento da competitividade nacional.
A primeira anlise deste captulo tratou de um diagnstico de governana pblica nacional,
realizado pelo TCU em parceria com os tribunais de contas de todo o Brasil e demonstrou que a
melhoria do Estado tema que deve compor a agenda no somente do governo federal, mas
tambm das lideranas estaduais e municipais.
As demais anlises e auditorias foram desenvolvidas com base nas orientaes do Referencial
para Avaliao de Governana em Polticas Pblicas, que fornece um modelo de avaliao da
governana em polticas pblicas, contemplando oito componentes: Institucionalizao; Planos e
Objetivos; Participao; Capacidade Organizacional e Recursos; Coordenao e Coerncia;
Monitoramento e Avaliao; Gesto de Riscos e Controle Interno; e Accountability.
Sob esse enfoque, analisou-se o aperfeioamento da gesto pblica baseada em auditoria
realizada na Secretaria de Gesto Pblica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(Segep/MP). Uma das concluses do trabalho foi que, embora faa parte da estratgia do governo
federal, a disseminao do Modelo de Excelncia em Gesto Pblica, do Gespblica e dos seus
instrumentos indutores ainda reduzida, pois boa parte dos rgos/entidades consultados no
trabalho desconhecem essas ferramentas. Alm disso, foi constatada a ausncia de constituio
vlida do Comit Gestor do Gespblica, cujas atribuies estariam relacionadas com a orientao
tcnica, o fomento da aplicao e o aprimoramento do engajamento de organizaes pblicas no
programa. Tais concluses demonstram que so necessrios avanos significativos no estmulo, na
coordenao e no acompanhamento das aes a cargo da Segep junto aos demais rgos e entidades
da administrao pblica, sob pena de no se realizar o objetivo expresso na instituio do prprio
Gespblica: promover a governana, aumentando a capacidade de formulao, implementao e
avaliao das polticas pblicas.
Outro fator de impacto transversal nas polticas relacionadas competitividade nacional a
qualidade das previses que fundamentam planos e oramentos governamentais. Os princpios da
OCDE para a governana oramentria incluem a integridade e a preciso das previses como
requisitos para a boa gesto das finanas e dos programas governamentais. Assim, o TCU avaliou a
previso dos parmetros macroeconmicos para a elaborao das peas oramentrias federais, em
comparao com os valores observados no perodo de 2011 a 2014. Verificaram-se discrepncias
relevantes entre os indicadores macroeconmicos projetados pelo governo e o que de fato se
realizou no decorrer dos exerccios, enquanto que as previses de mercado apresentaram melhor
poder preditivo.
Em sequncia, iniciando as anlises de polticas pblicas especficas, apresentou-se
fiscalizao do TCU para avaliar a governana da pactuao intergovernamental no mbito do
Sistema nico de Sade, tema afeto competitividade nacional, por suas relaes com a
produtividade do trabalhador e das empresas e com a onerao dos sistemas de seguridade social.
Foram detectadas deficincias na definio das competncias dos entes envolvidos, notadamente a
ausncia de indicao clara e especfica nas normas acerca das responsabilidades dos estados e da
Unio e a inexistncia de previso de sanes nos contratos assinados, o que fragiliza a pactuao
de metas, objetivos e responsabilidades solidrias no mbito do SUS. Alm disso, destacou-se que a
557

fragmentao de polticas incentivadas pelo Ministrio da Sade o que dificulta o cumprimento das
mltiplas regras pelos municpios, bem como a priorizao de iniciativas. Evidenciou-se, tambm, a
falta de consistncia nos apoios federais regionalizao, uma vez que o apoio financeiro e a
orientao tcnica mais prxima dos municpios, embora existentes, mostraram-se instveis.
Apresentou-se, tambm, anlise acerca da poltica de educao profissional, cientfica e
tecnolgica (EPCT), considerando ser esse um dos fatores que contribuem para impulsionar a
competitividade, ao aumentar a qualidade e a produtividade do trabalho. As principais concluses
do trabalho foram: os mecanismos necessrios para caracterizar um adequado sistema de avaliao
da poltica ainda no se encontram suficientemente implantados; os institutos federais apresentam
pouca maturidade na adoo de boas prticas relacionadas s suas unidades de auditoria interna;
ainda modesta a articulao das instituies de ensino junto aos setores produtivos e s agncias
de fomento.
Em seguida, avaliou-se a poltica de intermediao de mo de obra (IMO) operacionalizada
pelas agncias do Sistema Nacional de Emprego (Sine), que constitui um dos tipos de programas
voltados para a proteo aos trabalhadores. Ressaltou-se que quase a totalidade dos recursos do
Trabalho e Emprego so comprometidos com as polticas passivas (seguro desemprego e abono
salarial) em detrimento das polticas ativas (intermediao de mo de obra e qualificao social e
profissional), afetando diretamente o mercado de trabalho, o que gera prejuzos por toda a cadeia
produtiva e, em ltima instncia, competitividade. Os recursos destinados a essa atividade tm
sido incomparavelmente menores do que as necessidades do setor, o que se reflete claramente nos
servios prestados pelo Sine, que se mostram com elevada deficincia.
Com a perspectiva de que o aprimoramento da governana pblica pode colaborar para a
simplificao dos fluxos e para a facilitao do comrcio, de forma a beneficiar a competitividade
dos produtos nacionais, foi realizado trabalho sobre a governana no tratamento administrativo do
Comrcio Exterior. Destacou-se o aprimoramento dos mecanismos de governana relativos
institucionalizao formal da poltica pblica, por meio do Programa Portal nico de Comrcio
Exterior. Entretanto, como fragilidades citaram-se: ausncia de estimativa dos recursos
oramentrios necessrios aos projetos associados; ausncia de previso para a forma e o perodo de
monitoramento e avaliao dos projetos; e, fragmentao do Siscomex, sistema em que so
executadas as operaes de comrcio exterior, em diversos sistemas e rgos dispersos.
A respeito da inovao, fator relevante para alavancar a competitividade de um pas, destacouse uma das estratgias de atuao do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao, que a
promoo de parcerias com entidades privadas sem fins lucrativos qualificadas como Organizaes
Sociais (OS), por meio de contratos de gesto, conforme parmetros definidos pela Lei 9.637/1998.
Foram evidenciadas deficincias estruturantes no modelo, como: ausncia de regulamentao da Lei
9.637/1998; falta de transparncia sobre as aes e gastos realizados pelas OS; capacidade
organizacional deficiente para a superviso da poltica e ausncia de poltica de gesto de riscos e
de estrutura de controles internos.
Dada a magnitude dos recursos envolvidos e a relevncia para a competitividade, realizou-se,
ainda, fiscalizao com foco na governana do Programa de Investimento em Logstica (PIL
Ferrovias). Identificaram-se as seguintes relevantes fragilidades: baixa institucionalizao dos atos
referentes ao programa, o que ocasiona vrios problemas, inclusive prejuzos para a transparncia;
ausncia de indicadores e metas para avaliar a eficincia e a efetividade do programa; ausncia de
motivao clara, congruente e suficiente para a escolha do novo modelo de operao; inexistncia
de critrios objetivos para a seleo e a priorizao dos trechos a serem concedidos; e falhas no
planejamento decorrentes da falta de integrao dos novos projetos malha ferroviria j existente.
558

Por fim, avaliou-se as condies de governana na Poltica Pblica de Mobilidade Urbana.

Destacou-se que, apesar de a poltica estar formalmente instituda pela Lei 12.587/2012, existe um
descompasso entre a diretriz nacional (cuja prioridade so os modos de transporte no motorizados
e os servios de transporte pblico coletivo) e os critrios de seleo das propostas de interveno
de mobilidade urbana apresentadas ao governo federal por estados e municpios. Tambm foi
observado que as metas e os indicadores utilizados pelo governo federal no so capazes de avaliar
e medir o progresso e o alcance dos objetivos da poltica nacional de mobilidade urbana e que o
esforo cooperativo entre as esferas de governo insuficiente para a sua adequada implementao.
Em suma, as concluses dos trabalhos evidenciaram gargalos e fragilidades estruturais, em
reas essenciais para a melhoria da competitividade da economia brasileira. Ressalta-se, por fim,
que essas fiscalizaes do continuidade ao esforo do TCU para contribuir com o aperfeioamento
da governana pblica, condio essencial para que resultados sejam entregues sociedade com
maior eficincia e efetividade. Essa atuao est em consonncia com o Plano Estratgico 20152021 do TCU, que destaca, entre os resultados esperados em decorrncia de sua atuao de controle
externo, o aprimoramento da governana e da gesto em organizaes e polticas pblicas. Trata-se,
assim, da ateno do controle a aspectos estruturantes da atuao estatal, explicitando diagnsticos
e recomendaes sociedade, ao Congresso Nacional e ao Poder Executivo, tendo em vista a plena
promoo do desenvolvimento nacional.

559

560

Recomendaes do Tribunal de
Contas da Unio nas Contas do
Governo da Repblica de 2013
e Providncias Adotadas

561

562

7 RECOMENDAES DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO NAS CONTAS DO

GOVERNO DA REPBLICA DE 2013 E PROVIDNCIAS ADOTADAS
No Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2013, o TCU formulou
recomendaes aos rgos e entidades responsveis pela realizao das receitas e pela execuo das
despesas pblicas, buscando assegurar a observncia aos princpios da legalidade, eficincia,
legitimidade e economicidade na gesto pblica. Ademais, foi emitido alerta especfico Casa Civil
e aos ministrios da Fazenda e da Defesa quanto possibilidade de opinio adversa sobre o Balano
Geral da Unio, caso algumas dessas recomendaes no fossem implementadas em 2014.
Com o propsito de garantir a continuidade das aes de controle, este Tribunal analisou as
informaes constantes da Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR) 2014, para
verificar o atendimento das recomendaes expedidas.

7.1 Recomendaes do TCU nas Contas do Governo da Repblica de 2013

I.

Casa Civil e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que incluam nos projetos
de Lei de Diretrizes Oramentrias um rol de prioridades da administrao pblica federal,
com suas respectivas metas, nos termos do 2 do art. 165 da Constituio Federal, que
estabelece que as leis de diretrizes oramentrias devem compreender as metas e prioridades
da administrao pblica federal, instrumento indispensvel ao monitoramento e avaliao
de seu desempenho ao longo da execuo do oramento a que se referem;
Situao: parcialmente atendida.

Comentrios: as prioridades e metas da administrao pblica federal foram identificadas no

art. 4 da LDO 2015 (Lei 13.080/2015) como sendo as aes do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) e do Plano Brasil Sem Misria (PBSM). Essas aes foram destacadas por meio
do identificador de resultado primrio RP-3, alm de constarem na relao das Informaes
Complementares aos Projetos de Leis Oramentrias anuais e no Sistema Integrado de Planejamento
e Oramento (Siop) mdulo Acesso Pblico.
Contudo, cabe salientar que o Poder Executivo tem autonomia durante todo o exerccio para
incluir/excluir aes nesses dois conjuntos definidos como prioritrios, alm do fato de polticas de
governo como o PAC e o PBSM serem abrangentes por natureza.
Assim, analisou-se novamente a questo no mbito do item 3.2.1 deste Relatrio, com a
reiterao de recomendao s unidades jurisdicionadas envolvidas.
II. Secretaria de Oramento Federal, Secretaria do Tesouro Nacional e Secretaria da Receita
Federal do Brasil, que, em conjunto, apresentem, no prazo de noventa dias, estudo no sentido
de que as devolues de recursos ao Fisco originadas de restituies tributrias sejam
apropriadas nas naturezas de receitas correspondentes s respectivas espcies de tributo, de
modo a assegurar a estrita observncia do princpio oramentrio da discriminao e a
correta destinao dos recursos arrecadados;
Situao: atendida.
Comentrios: na PCPR 2014 consta a informao da RFB que, desde setembro de 2014, as
devolues de recursos ao Fisco, originadas de restituies tributrias, esto sendo apropriadas nas
naturezas de receita correspondentes s respectivas espcies de tributo.

563

III. Secretaria de Oramento Federal, na qualidade de rgo especfico do Sistema de

Planejamento e Oramento Federal e no uso das competncias que lhe foram atribudas
pelos incisos II e III do art. 11 do Decreto 7.675/2012, que adote medidas que permitam, por
meio dos planos oramentrios, a identificao precisa de todas as iniciativas
governamentais de carter transversal e que sejam custeadas por dotaes oramentrias,
entre elas as agendas transversais do PPA, em ateno ao princpio da transparncia;
Situao: em atendimento.
Comentrios: a SOF adotou medidas no sentido de melhorar a transparncia das Agendas
Transversais, sendo a transparncia solicitada na recomendao proporcionada por meio de consultas
personalizadas ao Siop, mediante acesso pblico. A SOF informou, ainda, que existem limitaes
operacionais para atender plenamente recomendao apenas com o uso dos planos oramentrios.
IV. ao Ministrio da Fazenda que adote medidas para o aperfeioamento dos sistemas de controle
de parcelamentos da Secretaria da Receita Federal do Brasil e da Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional, com o fim de informar tempestivamente, na Prestao de Contas da
Presidenta da Repblica, a correta posio dos estoques de parcelamentos previdencirios;
Situao: atendida.
Comentrios: na PCPR 2014 consta que, a partir da Lei 11.941/2009, iniciou-se o
desenvolvimento do aplicativo para o parcelamento de dbitos previdencirios, denominado
ParcWeb-Prev, em substituio ao Sicob. Diversos mdulos desse aplicativo j esto em
funcionamento, faltando o mdulo que trata do parcelamento para rgos do Poder Pblico institudo
pela Lei 12.810/2013, com previso de implantao em 2015. Ajustes foram feitos tambm no sistema
gerencial que agrega as informaes para a PCPR, no sentido de computar os dados gerados pelo
ParcWeb-Prev.
V.

Procuradoria-Geral Federal que priorize a efetiva implantao do Sistema de Dvida Ativa

(Sisdat), com vistas a aperfeioar o acompanhamento e o controle da arrecadao e do
estoque dos crditos da dvida ativa das autarquias e fundaes pblicas federais;
Situao: em atendimento.

Comentrios: a Procuradoria-Geral Federal informou que, de acordo com o Decreto

7.392/2010, as atribuies de disponibilizar e incentivar o uso de solues de tecnologia e sistemas
de informao no mbito da Advocacia-Geral da Unio e de promover a articulao com outros
rgos do Poder Executivo Federal e dos demais Poderes nos temas relacionados tecnologia da
informao so de competncia do Departamento de Tecnologia da Informao, no havendo
ingerncia sua sobre esse departamento.
Com vistas a acelerar a entrada em produo do Sisdat, foi designado um procurador federal
para coordenar os esforos relativos ao desenvolvimento e implantao desse sistema. Esse
procurador j um dos responsveis pelo sistema Sapiens gerenciador eletrnico de documentos
com avanados recursos de apoio produo de contedo jurdico e de controle de fluxos
administrativos, focado na integrao com os sistemas informatizados dos Poderes Judicirio e
Executivo. Buscou-se, assim, a convergncia do novo Sisdat com o sistema Sapiens, passando a
integr-lo como um de seus mdulos (o mdulo Dvida), absorvendo e aproveitando as facilidades
encontradas no Sapiens para a produo assistida de documentos, integrao com o Poder Judicirio
para futuro ajuizamento de execues fiscais, segurana e controles de acesso por perfis de usurio,
criptografia dos termos, certides e relatrios, e possibilidade de assinatura digital.

564

O cronograma apresentado, porm, revela que alguns mdulos ainda esto em

desenvolvimento, como o de decises judiciais e o de parcelamentos, e outros ainda pendentes de
incio, como os de protestos e de certides. Os mdulos pendentes necessitam da integrao com o
sistema bancrio, o que demandaria testes conjuntos e cujo prazo final, portanto, no estaria
exclusivamente sob o controle da AGU.
Assim, entende-se que a recomendao est em atendimento, demandando acompanhamento
por parte do Tribunal.
VI. ao Banco Central do Brasil que, em conjunto com a Secretaria do Tesouro Nacional, adote
providncias para o registro contbil dos crditos inscritos em dvida ativa no rgo Siafi
25201 Banco Central;
Situao: atendida.
Comentrios: o Bacen informou que, aps contatos com a Secretaria do Tesouro Nacional,
foram estabelecidas as contas 1.2.2.1.1.02.01 para registro, no Siafi, dos crditos inscritos em dvida
ativa e 1.2.2.1.1.90.00 para registro do respectivo ajuste para perda do valor recupervel.
Na contabilidade do Bacen foi feita a incluso das contas 4203.15.01-4 e 4203.15.99-7 para
registro dos crditos inscritos em dvida ativa e para registro da proviso para crditos de liquidao
duvidosa, respectivamente.
O Bacen procedeu ao registro inicial do crdito e da proviso por meio dos documentos Siafi
2014NL700512 e 2014NL700513, respectivamente (UG/Gesto 173057/17804 Bacen), estando,
portanto, atendida a recomendao.
VII. s empresas Araucria Nitrogenados S.A., Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre),
Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (Chesf), Petrobras Biocombustvel S.A.
(PBIO), Petrobras Netherlands B.V. (PNBV), Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras) e
Transportadora Associada de Gs S.A. (TAG), vinculadas ao Ministrio de Minas e Energia;
s empresas Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB), Caixa Econmica Federal (Caixa) e
COBRA Tecnologia S.A., vinculadas ao Ministrio da Fazenda; e empresa Centrais de
Abastecimento de Minas Gerais S.A. (Ceasaminas), vinculada ao Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento, para que, quando da execuo do Oramento de Investimento,
observem a dotao autorizada para as respectivas programaes, em obedincia vedao
estabelecida no inciso II do art. 167 da Constituio Federal;
Situao: em atendimento.
Comentrios: a Companhia de Eletricidade do Acre informou estar realizando melhor controle
da execuo dos programas, com a finalidade de evitar a reincidncia do fato ocorrido na subestao
Taquari.
O Banco do Nordeste do Brasil S.A. informou que possui controle da execuo final do
Oramento de Investimento e que, em 2013, o valor do oramento foi extrapolado apenas no projeto
Manuteno e Adequao de Bens Mveis, Veculos, Mquinas e Equipamentos, tendo o percentual
de realizao sido 0,99% maior que o valor reprogramado no oramento de investimento.
A empresa BB Tecnologia e Servios informou que houve extrapolao na ao Manuteno e
Adequao de Bens Mveis, Veculos, Mquinas e Equipamentos devido a uma interpretao
equivocada de que a manuteno de impressora de grande porte seria classificada como ativo de
informtica. A empresa informou que todas as aquisies de bens e servios que envolvam o

565

oramento de investimento sero prerrogativa da Diretoria Executiva, com o objetivo de assegurar a

execuo oramentria dentro do estabelecido.
A Caixa Econmica Federal informou que possui um sistema de controle da execuo dos
recursos aprovados no Oramento de Investimento, para garantir que a alocao desses recursos
observe o limite definido para cada Unidade Federativa, existindo, inclusive, normativo interno que
responsabiliza aqueles que fizerem uso indevido dos recursos.
A Companhia Hidro Eltrica do So Francisco informou que o excesso de execuo de 9,2%
ocorrido na ao 2D61 Reforos e Melhorias no Sistema de Transmisso ocorreu devido ao grande
volume de empreendimentos envolvidos na ao, 111 subestaes, tendo sido dado destaque aos
compromissos priorizados para atendimento dos requisitos mnimos de garantia de abastecimento
para a Copa do Mundo de Futebol de 2014.
A Petrobras informou que o excesso de execuo no oramento de investimento deveu-se
opo da empresa em utilizar Recursos Prprios no lugar de Emprstimos Externos. A empresa
informou, ainda, que tem adotado medidas no sentido de aprimorar as prticas atuais.
VIII. ao Ministrio de Minas e Energia, ao Ministrio da Fazenda e ao Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento, que oriente suas supervisionadas para garantir o cumprimento
da recomendao anterior de que seja observada, quando da execuo do Oramento de
Investimento, a dotao autorizada para as respectivas programaes, em obedincia
vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da Constituio Federal, com vistas a evitar a
perda de controle dos gastos das referidas entidades;
Situao: em atendimento.
Comentrios: o Ministrio de Minas e Energia encaminhou ofcios Eletrobras e Petrobras
solicitando informaes sobre as providncias adotadas para o atendimento das recomendaes do
TCU.
O Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento encaminhou ofcio-circular a suas
entidades supervisionadas, orientando-as no sentido de que seja observada, na execuo do
Oramento de Investimento, a dotao autorizada para as respectivas programaes.
O Ministrio da Fazenda encaminhou ofcio as suas supervisionadas, notificando-as acerca da
recomendao exarada e solicitando esclarecimentos sobre a no observncia das dotaes
autorizadas em seus oramentos de investimento.
IX. s empresas Companhia Energtica de Alagoas (Ceal), Empresa de Transmisso de Energia
do Rio Grande do Sul S.A. (RS Energia), Petrobras Transporte S.A. (Transpetro), Petrleo
Brasileiro S.A. (Petrobras), Transmissora Sul Brasileira de Energia S.A. (TSBE),
Transmissora Sul Brasileira de Energia S.A. (TSBE), Transportadora Associada de Gs S.A.
(TAG), vinculadas ao Ministrio de Minas e Energia, para que, quando da execuo do
Oramento de Investimento, observem o valor aprovado para as respectivas fontes de
financiamento na lei oramentria ou promovam a adequao desses valores de acordo com
o disposto na lei de diretrizes oramentrias;
Situao: em atendimento.
Comentrios: a Ceal/Eletrobras informou que, com a finalidade de compensar o corte de
recursos originrios de outras fontes, tem contingenciado a utilizao de recursos prprios, visando
evitar discrepncias entre as dotaes oramentrias e sua execuo.

566

A Petrobras informou que o excesso de execuo no Oramento de Investimento deveu-se

opo da empresa em utilizar Recursos Prprios no lugar de Emprstimos Externos. A empresa
informou, ainda, que tem adotado medidas no sentido de aprimorar as prticas atuais.
A RS Energia informou que o excesso de execuo do Oramento de Investimento deveu-se a
uma realocao dos recursos entre as diversas fontes de financiamento, ocorrida em dezembro de
2013, o que fez com que o limite fosse ultrapassado na fonte de receita interna 6.3.1.0.00.00, tendo,
no entanto, sido respeitado o limite total das fontes de receitas.
A TSBE informou que houve necessidade de aumento na captao das fontes devido execuo
em 2013 ter resultado em valores superiores aos programados. Segundo a empresa, esses recursos
deveriam ter sido obtidos por meio de financiamentos junto ao BNDES, tendo todas as medidas
administrativas sido tomadas tempestivamente. No entanto, houve atraso no recebimento do
financiamento, tendo sido necessrio recorrer aos acionistas para captao de recursos.
X.

ao Ministrio de Minas e Energia que oriente suas supervisionadas para garantir o

cumprimento da recomendao anterior de que seja observado, quando da execuo do
Oramento de Investimento, o valor aprovado para as respectivas fontes de financiamento
na lei oramentria ou promovam a adequao desses valores de acordo com o disposto na
lei de diretrizes oramentrias;
Situao: em atendimento.

Comentrios: o Ministrio de Minas e Energia apenas encaminhou ofcios Eletrobras e

Petrobras, solicitando informaes sobre as providncias tomadas para o atendimento da
recomendao.
XI.

ao Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) que, no

exerccio de sua competncia de acompanhar a execuo oramentria do Oramento de
Investimento (OI) das empresas estatais no dependentes, acompanhe a observncia, por
parte das empresas integrantes do OI, vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da
Constituio Federal e ao limite aprovado para as respectivas fontes de financiamento na lei
oramentria, e tome as providncias necessrias para a correo de eventuais
impropriedades juntos s respectivas empresas durante o exerccio, sem prejuzo de eventual
apurao de responsabilidades quando da anlise das prestaes de contas de 2013 dos
respectivos dirigentes, haja vista a realizao de despesa sem a devida autorizao legislativa;
Situao: em atendimento.

Comentrios: o Dest informou que desempenha seu papel de monitorar e alertar as empresas
estatais no dependentes quanto necessidade do acompanhamento da execuo oramentria e de
seus limites, bem como de eventual reprogramao oramentria, no cabendo ao Departamento
efetuar correes de forma unilateral, sem que ocorra pedido formal das empresas.
Com a finalidade de acompanhar a execuo do Oramento de Investimento pelas empresas
estatais, o Dest tem adotado as seguintes medidas: edio de portaria, aps a publicao da Lei
Oramentria Anual, estabelecendo os procedimentos e prazos para a solicitao de alteraes
oramentrias; recepo dos valores executados, inseridos pelas prprias empresas estatais no Siop;
anlise dos valores e justificativas, mantendo-se contato com os responsveis pelas empresas em
busca de maiores esclarecimentos e/ou para alertar sobre a necessidade de ajustes; envio do Boletim
de Execuo do Oramento de Investimento aos integrantes dos Conselhos de Administrao das
empresas; envio de ofcios ao dirigentes das empresas, contendo as informaes de execuo

567

oramentria, por ao, alertando sobre a necessidade de observncia dos limites aprovados, sendo
que, nos casos em que houver extrapolao de limites, so feitos alertas sobre a necessidade de
regularizao; verificao da execuo oramentria das aes de cada uma das empresas, alertando
os responsveis sobre as necessidades de ajustes e sobre a proximidade do prazo limite para o
encaminhamento de crditos que necessitem de projeto de lei.
O Dest tambm informou que realizou as seguintes aes com a finalidade de atender
recomendao: acompanhou a implantao de modelo de controle mais detalhado na Infraero, por
meio da abertura das aes por empreendimento (com a utilizao de Planos Oramentrios do Siop),
em parceria com a Sepac/MP e a SAC/PR, com a finalidade de manter a execuo dentro dos limites
aprovados e conforme o cronograma acordado entre as partes, existindo a inteno de adotar,
posteriormente, esse modelo em outras estatais; apresentou acrdo do TCU sobre o Parecer Prvio
sobre as Contas do Governo da Repblica de 2013 em reunies e contatos telefnicos com as
empresas Petrobras, Telebras e Infraero; reforou a verificao das propostas de crditos no segundo
semestre e no apoio s empresas durante a reprogramao do Oramento de Investimento.
XII. Secretaria de Poltica Econmica e Secretaria do Tesouro Nacional que, no prazo de
noventa dias, elaborem e apresentem as projees anuais, para este e os prximos trs
exerccios (2014 a 2017), dos valores correspondentes aos benefcios financeiros e creditcios
decorrentes das operaes de crdito concedidas pela Unio ao Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) a partir de 2008, incluindo as respectivas
despesas financeiras relativas aos juros e demais encargos decorrentes da captao de
recursos pelo Tesouro Nacional, em cumprimento aos itens 9.1.5 e 9.1.6 do Acrdo
3.071/2012-TCU-Plenrio, medida que visa a dar maior transparncia s aes de governo
e contribuir para que a sociedade possa conhecer e avaliar o custo das operaes realizadas;
Situao: atendida.
Comentrios: por meio do Acrdo 3.071/2012-TCU-Plenrio, o Tribunal determinou que, em
relao s operaes de crdito entre Unio e BNDES, a Secretaria de Poltica Econmica e a
Secretaria do Tesouro Nacional elaborassem anualmente projees que permitissem conhecer o
montante total dos benefcios financeiros e creditcios concedidos pela Unio, alm das despesas
financeiras relativas aos juros e demais encargos decorrentes da captao de recursos pelo Tesouro.
A Secretaria de Poltica Econmica descreveu, por meio do Ofcio 100.005/2015/SPE-MF, que
a metodologia adotada para as estimativas tanto de benefcios como de despesas financeiras, abrange
todo o perodo de durao dos emprstimos. Os montantes so calculados a valor presente, dado que
envolvem custos e despesas (ainda que implcitos) de operaes de crdito de longo prazo. A
Secretaria enfatizou, ainda, que a estimativa de subsdio creditcio funo da diferena entre uma
taxa de juros ativa e uma taxa de juros passiva que incidem sobre o estoque de emprstimos da Unio
ao BNDES, razo pela qual entendeu a despesa financeira como o resultado apenas da incidncia da
taxa passiva sobre o referido estoque.
Com base nessa metodologia, a SPE e a STN, por meio do Ofcio 4/2015/Gabin/STN/SPE/MF,
apresentaram as informaes para cumprimento aos itens 9.1.5 e 9.1.6 do Acrdo 3.071/2012-TCUPlenrio, que constam do item 3.4 deste Relatrio, contendo as projees anuais at 2018 para os
benefcios estimados nas operaes de crdito concedidas pela Unio ao BNDES, conforme tabela a
seguir:

568

Subsdio Nominal Projetado 2015-2018

R$ milhes

Subsdio(1)

Ano

Saldo Inicial BNDES

31/12/2015

448.739,45

25.459,01

31/12/2016

471.148,15

25.702,18

31/12/2017

492.858,34

23.242,51

31/12/2018

513.472,22

23.123,84

Fonte: SPE.
(1) Subsdio projetado em maro de 2015.

Foi informado, ainda, que o subsdio, a valor presente, referente a todo o perodo de durao
dos emprstimos foi de R$ 184,3 bilhes, e para o recorte de 2015 a 2018, alcanou R$ 73,9 bilhes.
No que tange s despesas financeiras, o valor presente para todo o perodo dos emprstimos foi de
R$ 530,8 bilhes, enquanto o montante para o perodo 2015-2018 atingiu R$ 171,5 bilhes.
Em que pese a Prestao de Contas da Presidente da Repblica de 2014 ter apresentado
informaes de natureza geral, as informaes trazidas ao Tribunal por intermdio do Ofcio
04/2015/Gabin/STN/SPE/MF, ora explicitadas, denotam o efetivo atendimento da recomendao.
XIII. Secretaria de Poltica Econmica, com fundamento no art. 4 da Portaria do Ministrio
da Fazenda n. 379/2006 e considerando o disposto nos itens 9.2.3 e 9.2.4 do Acrdo
3.249/2012- TCU-Plenrio, que apresente, na Prestao de Contas da Presidenta da
Repblica referente a 2014, projeo, a valor presente, do total de subsdios creditcios
concedidos aos projetos da Copa 2014 decorrentes das operaes de financiamento
firmadas com os bancos pblicos 625 federais, medida que visa a dar maior transparncia
s aes de governo e contribuir para que a sociedade possa conhecer e avaliar o custo das
operaes realizadas;
Situao: atendida.
Comentrios: a Secretaria de Poltica Econmica informou, por meio do Ofcio
10071/2014/SPE-MF, que a recomendao foi atendida de acordo com o Acrdo 2.446/2014-TCUPlenrio. De fato, o Tribunal realizou monitoramento com o objetivo de verificar o cumprimento do
item 9.2 do Acrdo 3.249/2012-TCU-Plenrio no tocante forma de identificao dos projetos com
benefcios creditcios decorrentes de financiamentos dos bancos federais para a Copa de 2014.
Ao analisar as informaes encaminhadas pela SPE no mbito do monitoramento, verificou-se
que os subsdios estimados pela tica dos valores contratados (de acordo com a metodologia de
clculo j especificada no processo TC 022.684/2010-7) haviam sido considerados nas Contas do
Governo de 2013, ainda que de forma implcita, pois a parcela de subsdios at 2015 demandada pela
deliberao estava contida nas projees dos benefcios creditcios a partir de 2014. Nesse clculo,
o montante dos valores contratados, independentemente de ter havido desembolso, representa o valor
dos subsdios decorrentes de compromissos j estabelecidos no tempo de abrangncia dos contratos,
cuja probabilidade de serem cumpridos pelo Poder Pblico alta, ainda que sujeita s imperfeies
advindas de simplificaes do modelo de previso.
Assim, diante dos esclarecimentos prestados pela SPE por meio do Ofcio 10.034/2014/SPEMF e das anlises promovidas quanto do monitoramento do Acrdo 3.249/2012-TCU-Plenrio, que
culminou no Acrdo 2.446/2014-TCU-Plenrio, considera-se atendida a recomendao.

569

XIV. Controladoria-Geral da Unio, com fundamento na Lei 10.180/2001 e no Decreto

3.591/2000, que estabelea procedimentos para certificar, na maior extenso possvel, a
exatido das informaes de desempenho constantes da Prestao de Contas do Presidente
da Repblica, previamente ao encaminhamento desta ao Congresso Nacional;
Situao: em atendimento.
Comentrios: a CGU realizou auditoria especfica em treze Programas Temticos do PPA 20122015, tendo selecionado, de forma aleatria, um indicador para cada programa e dezesseis metas
constantes dos dezessete objetivos relacionados a esses programas, com a finalidade de certificar as
informaes de desempenho da PCPR 2014, que envolveu onze dos treze ministrios selecionados
pelo TCU para compor a PCPR 2014.
Os indicadores e metas selecionados foram avaliados quanto aos atributos de validade e
confiabilidade, os quais se desdobram nas qualidades: credibilidade; estabilidade; homogeneidade e
comparabilidade, tendo sido utilizada a mesma metodologia aplicada pelo TCU para elaborao do
Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2014.
XV. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto que contemple, na oportunidade da prxima alterao a ser efetivada
no Plano Plurianual 2012-2015, processo de reavaliao do conjunto de informaes de
desempenho para as quais foi apontada alguma deficincia, conforme item 4.2 deste
relatrio, com vistas ao aprimoramento do conjunto de indicadores e metas constantes do
PPA 2012- 2015;
Situao: em atendimento.
Comentrios: a SPI informou que o processo de elaborao do PPA para o perodo 2016-2019
encontra-se em andamento e que esto sendo realizados esforos no sentido de promover
aprimoramentos na elaborao dos indicadores que constaro do novo Plano.
XVI. Casa Civil da Presidncia da Repblica que:
a)

defina o rgo competente para efetuar a contabilizao das provises matemticas

previdencirias do Regime Prprio de Previdncia Social da Unio, enquanto no houver
unidade gestora do regime, e tambm tome outras providncias necessrias para o fiel
cumprimento da Lei 9.717/1998 e das respectivas normas regulamentares editadas pelo
Ministrio da Previdncia Social, em especial quanto estruturao da referida unidade
gestora, permitindo assim a transparncia, a prestao de contas e a responsabilizao
adequada pela gesto e contabilizao do RPPS da Unio;
Situao: atendida.

Comentrios: a Secretaria do Tesouro Nacional criou uma unidade gestora especfica para
abrigar os registros do passivo atuarial, uma vez que no foi possvel segregar os clculos atuariais
individuais por rgo gestor dos inativos da Unio. O lanamento foi feito na unidade gestora STNRPPS-Atuarial (cdigo no Siafi 170579), por meio do documento 2014NL000001, no valor de R$
1.208.428.653.500,77, posio do clculo em 31/12/2014. Segundo a STN, o mrito das demais
medidas relativas ao RPPS ainda est sendo avaliado.
O MPS, por sua vez, est efetuando os clculos atuariais do regime prprio a partir das
informaes encaminhadas pelo MPOG e demais Poderes. Em relao s chamadas providncias
estruturantes, que continuaro a ser discutidas, com vistas ao amadurecimento dos encaminhamentos,
570

o MPS lembrou que a criao da unidade gestora poderia ser viabilizada (com encaminhamento de
projeto de lei ao Congresso Nacional), sem que necessariamente se vinculasse sua criao deciso
de segregao de massas.
b)

utilize o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em

Regulao (Pro-Reg) como catalisador de boas prticas de governana entre as agncias
reguladoras de infraestrutura, buscando instituir padres mnimos de governana que
assegurem autonomia e transparncia do processo decisrio, institucionalizao de
estratgias organizacionais, superviso ministerial, participao dos atores envolvidos nas
decises regulatrias, accountability, entre outros fatores;
Situao: em atendimento.

Comentrios: a Casa Civil informou que o Pro-Reg, desde seu incio em 2007, tem como
instituies parceiras as agncias reguladoras federais, os ministrios aos quais essas agncias esto
vinculadas, o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), vinculado ao Ministrio da
Justia, e os Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto. Segundo a STN, as
atividades promovidas pelo Pro-Reg tm como objetivo a difuso e o estmulo adoo de boas
prticas regulatrias no mbito de rgos e entidades do Poder Executivo Federal e das agncias
reguladoras estaduais e municipais.
A Casa Civil informou ainda que, conquanto no haja um rgo de superviso regulatria nos
moldes previstos no art. 4 do Decreto 6.062/2007, o Pro-Reg conta com um Comit Gestor integrado
pela Casa Civil da Presidncia da Repblica, Ministrio da Fazenda e Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto; e um Comit Consultivo composto por representantes de cada uma das agncias
reguladoras constantes do anexo da Lei 10.871/2004, bem como representantes dos ministrios aos
quais essas agncias esto vinculadas, alm do Ministrio da Justia e do Cade.
c)

institucionalize meios de participao de representantes da sociedade civil, da academia, do

meio empresarial e dos setores regulados na operacionalizao do ProReg, aumentando a
participao de todos os interessados na construo e disseminao de boas prticas de
governana entre as agncias reguladoras;
Situao: no atendida.

Comentrios: a Casa Civil apenas reiterou as justificativas quanto ao atendimento da

recomendao anterior e no apontou nenhuma medida institucional concreta de promoo da
participao social no Pro-Reg.
XVII. ao Ministrio da Defesa que:
a)

calcule o valor presente das projees atuariais das despesas futuras com militares inativos
das Foras Armadas, em cumprimento aos Acrdos 2.059/2012-TCUPlenrio e 2.468/2013TCU-Plenrio;
Situao: no atendida.

Comentrios: as administraes do Ministrio da Defesa e dos Comandos das Foras Armadas

defendem o entendimento de que o regramento a que se submetem os militares, por ocasio da
transferncia para reserva remunerada, cujas remuneraes so assumidas integralmente conta do
Tesouro, no se confunde com o conceito de aposentadoria, o qual remete aos regimes previdencirios
geral (RGPS) e prprio do servidor pblico (RPPS). Portanto, no h que se falar em projees
atuariais, j que no so despesas previdencirias.
571

Divergindo desse entendimento, analisou-se novamente a questo no mbito do item 5.3.1.1.1

deste Relatrio, com a reiterao de recomendaes s unidades jurisdicionadas envolvidas.
b)

ao Ministrio da Defesa que calcule o valor presente das projees atuariais das penses
militares das Foras Armadas;
Situao: no atendida.

Comentrios: embora tal clculo no tenha sido apresentado ao Tribunal, o Ministrio da

Defesa afirmou que possvel viabilizar a elaborao de balano atuarial para os pensionistas, uma
vez que se trata de um regime de natureza previdenciria, com aportes efetuados pelos militares para
garantia de benefcios futuros aos respectivos pensionistas.
Nesse sentido, analisou-se novamente a questo no mbito do item 5.3.1.1.1 deste Relatrio,
com a reiterao de recomendaes s unidades envolvidas.
XVIII. ao Ministrio da Defesa e Secretaria do Tesouro Nacional, sob a coordenao da Casa
Civil da Presidncia da Repblica, que:
a)

tomem as providncias necessrias para garantir o reconhecimento, a mensurao e a

evidenciao do passivo atuarial referente s despesas com militares inativos das Foras
Armadas, permitindo assim a apresentao dessa informao no Balano Patrimonial da
Unio e a divulgao das premissas e detalhamentos em notas explicativas j para o
exerccio de 2014 e seguintes;
Situao: no atendida.

Comentrios: segundo o entendimento do Ministrio da Defesa, as despesas com inativos das

Foras Armadas so encargos constitucionais da Unio, tendo em vista o regime jurdico prprio dos
militares. No haveria, portanto, obrigao jurdica para evidenciao contbil do passivo atuarial,
uma vez que os militares das Foras Armadas no so mencionados nas normas que tratam das
obrigaes contbeis e atuariais.
Divergindo desse entendimento, analisou-se novamente a questo no mbito do item 5.3.1.1.1
deste Relatrio, com a reiterao de recomendaes s unidades envolvidas.
b)

tomem as providncias necessrias para o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao

do passivo atuarial referente s penses relativas aos militares das Foras Armadas,
permitindo assim a apresentao dessa informao no Balano Patrimonial da Unio e a
divulgao das premissas e detalhamentos em notas explicativas j para o exerccio de 2014
e seguintes;
Situao: no atendida.

Comentrios: o Ministrio da Defesa se comprometeu apenas a avaliar se essa disposio de

efetuar o clculo e evidenciar/contabilizar o balano atuarial dos pensionistas pode fragilizar a
tese/premissa por trs da questo dos inativos.
Nesse sentido, analisou-se novamente a questo no mbito do item 5.3.1.1.1 deste Relatrio,
com a reiterao de recomendaes s unidades envolvidas.

572

XIX. ao Ministrio da Previdncia Social que inclua nos relatrios de avaliao atuarial do
Regime Geral de Previdncia Social o balano atuarial do regime, com os valores presentes
das projees;
Situao: em atendimento.
Comentrios: por meio da Portaria Conjunta CC/MF/MPS 218/2014, da Casa Civil e dos
Ministrios da Fazenda e da Previdncia Social, foi institudo Grupo de Trabalho com o objetivo de
orientar o MPS quanto incluso, nos relatrios de avaliao atuarial do Regime Geral de Previdncia
Social, o balano atuarial do regime com os valores presentes das projees.
XX. ao Instituto Nacional do Seguro Social que:
a)

inclua em notas explicativas s demonstraes financeiras do Fundo do Regime Geral da

Previdncia Social o balano atuarial do regime;
Situao: no atendida.

Comentrios: o Ministrio da Previdncia Social informou que, devido s peculiaridades do

Fundo do Regime Geral da Previdncia Social (FRGPS), trazer os fluxos das receitas e despesas a
valor presente no o suficiente para elaborar o balano atuarial.
Nesse sentido, analisou-se novamente a questo no mbito do item 5.3.1.1.1 deste Relatrio,
com a emisso de recomendao s unidades envolvidas.
b)

fortalea os controles internos da execuo oramentria, de modo a evitar a erros na

classificao contbil das despesas previdencirias;
Situao: atendida.

Comentrios: a Coordenao-Geral de Oramento, Finanas e Contabilidade do INSS

estruturou uma diviso especfica para supervisionar o FRGPS e deslocou servidores para
acompanhamento dirio da execuo oramentria e financeira da despesa previdenciria. Houve
ainda a alocao de contador na referida diviso com a incumbncia de conferir e validar os registros
contbeis mediante conformidade documental, em consonncia com o princpio de segregao de
funes. Por meio dessas aes, busca-se garantir um maior controle e, consequentemente, a
mitigao dos riscos de erros na classificao contbil da despesa.
Paralelamente a isso, encontra-se em construo o Sistema de Pagamento de Benefcios
Sispagben, que receber os dados de provisionamento diretamente do Sistema nico de Benefcios
SUB, proporcionando a contabilizao dos dados com agilidade e exatido.
XXI. Casa Civil da Presidncia da Repblica, Secretaria do Tesouro Nacional, ao Ministrio
da Previdncia Social e ao Instituto Nacional do Seguro Social que realizem, por iniciativa
prpria ou por meio da contratao de consultoria especializada, estudo conjunto para
avaliar as melhores prticas internacionais de prestao de contas da previdncia social,
incluindo no escopo do estudo a necessidade de elaborao e divulgao de demonstraes
especficas sobre a situao atuarial da previdncia social, de modo a subsidiar o processo
decisrio sobre a sustentabilidade previdenciria no Brasil;
Situao: em atendimento.
Comentrios: o Grupo de Trabalho institudo pela Portaria Conjunta CC/MF/MPS 218/2014
tem como objetivo apresentar estudos e plano de trabalho em torno da temtica previdenciria, sendo
composto por representantes de cada uma das pastas signatrias, assim como do INSS. Por sua vez,

573

a STN informou que encaminhar ao MPS e Casa Civil estudo preliminar sobre prticas contbeis
de regimes gerais de previdncia.
Nesse sentido, analisou-se novamente a questo no mbito do item 5.3.1.1.1 deste Relatrio,
com a emisso de recomendao s unidades envolvidas.
XXII. Secretaria do Tesouro Nacional que:
a)

na qualidade de rgo central do Sistema de Administrao Financeira Federal, nos termos

do art. 11, inciso I, da Lei 10.180/2001, e em observncia aos pressupostos do planejamento
e da transparncia na gesto fiscal, insculpidos no art. 1, 1, da Lei Complementar
101/2000, apure, discrimine e evidencie, em item especfico do relatrio Resultado do
Tesouro Nacional, o efeito fiscal decorrente de receitas extraordinrias, de quaisquer
naturezas, que vierem a ser arrecadadas durante o exerccio, com vistas a minimizar a
assimetria de informao entre a sociedade, os rgos de controle e o governo federal, em
reiterao a recomendao proferida nas Contas do Governo de 2012;
Situao: no atendida.

Comentrios: na PCPR 2014, o Tesouro Nacional manifesta o compromisso com a excelncia

na qualidade de suas divulgaes. Informa que o boletim Resultado do Tesouro Nacional apurado
de acordo com padres internacionais, nos termos do Manual de Estatsticas de Finanas Pblicas de
1986, do FMI, sendo as receitas e despesas apuradas pela tica de caixa.
Buscando atender recomendao, a STN divulgou na PCPR 2014 a compilao de receitas
extraordinrias arrecadadas pelo Tesouro Nacional em 2014. Para considerar uma receita como
extraordinria, a STN utilizou alguns critrios, a saber: ser superior a 0,1% do PIB e ter efeito limitado
no tempo. Em 2014, foram identificadas pela STN receitas extraordinrias no montante de R$ 25
bilhes. Desses, R$ 19,9 bilhes associados a parcelamentos tributrios especiais (Refis) com amparo
nas Leis 12.996/2014 e 13.043/2014. Menciona tambm a arrecadao com o leilo de telefonia 4G,
no valor de R$ 5,1 bilhes. Destaca, ainda, que as receitas de concesses de aeroportos (R$ 1,3 bilho
em julho) no se enquadram no conceito de extraordinrias, j que fazem parte de um fluxo de
pagamento distribudo por um perodo de vinte a trinta anos, e que receitas como Cota Parte e
Dividendos no se enquadram nos critrios de receita extraordinria.
H que se considerar que a divulgao das informaes na PCPR 2014 representa um passo
importante para a transparncia da questo, apesar de no cumprir exatamente os termos da
recomendao.
Assim, considerando a inexistncia de regulamentao que estabelea os critrios de apurao
dos resultados fiscais, inclusive para fins de cumprimento de meta, a recomendao no foi reiterada.
b)

inclua, em notas explicativas do Balano Geral da Unio, o balano atuarial do Regime

Geral da Previdncia Social a partir do exerccio de 2014;
Situao: em atendimento.

Comentrios: o Grupo de Trabalho institudo pela Portaria Conjunta CC/MF/MPS 218/2014

tem como objetivo apresentar estudos e plano de trabalho em torno da temtica previdenciria, sendo
composto por representantes de cada uma das pastas signatrias, assim como do INSS.
Nesse sentido, analisou-se novamente a questo no mbito do item 5.3.1.1.1 deste Relatrio,
com a emisso de recomendao s unidades envolvidas.

574

c)

oriente os rgos setoriais para a implementao efetiva do que dispe o Manual de

Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico sobre reconhecimento, mensurao e evidenciao
de provises e passivos contingentes, em especial a Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional, a Procuradoria-Geral da Unio e a Procuradoria-Geral Federal, responsveis
pelas principais demandas judiciais da Unio;
Situao: atendida.

Comentrios: foram realizadas reunies entre AGU, STN e PGFN. Em decorrncia, foi emitida
a Portaria-AGU 40/2015, que estabeleceu critrios e procedimentos a serem adotados pelas
Procuradorias-Gerais na prestao de informaes sobre aes judiciais ajuizadas contra a Unio,
suas autarquias ou fundaes pblicas, que possam representar riscos fiscais.
Na referida portaria, foram definidas as bases para a classificao de risco de perda e para a
estimativa do impacto financeiro das aes em tramitao nos tribunais superiores ou j transitadas
em julgado. Os rgos interessados podero solicitar, ainda, o auxlio do Departamento de Clculos
e Percias da Procuradoria-Geral da Unio, para a elaborao de laudo tcnico com a estimativa de
impacto, desde que indiquem os parmetros a serem considerados.
Assim, entende-se que os preceitos da Portaria-AGU 40/2015 alinham-se s normas contbeis
de reconhecimento, mensurao e evidenciao de provises e passivos contingentes referentes s
aes judiciais ajuizadas contra a Unio.
d)

apresente, em nota explicativa, a eventual divergncia do saldo dos restos a pagar

processados em comparao com aquele constante do Relatrio de Gesto Fiscal
Consolidado, bem como as razes e qualquer informao adicional que seja relevante para
compreenso dessa diferena;
Situao: atendida.

Comentrios: a divergncia entre o saldo dos restos a pagar processados do Balano

Patrimonial e aquele constante do Relatrio de Gesto Fiscal Consolidado foi destacada entre as notas
explicativas do BGU (Nota 10 Passivo Financeiro Obrigaes em Circulao). H, portanto,
tpico especfico sobre o assunto, em que se esclarece a metodologia adotada em ambos os
demonstrativos e se apresenta a conciliao dos saldos.
e)

em reiterao recomendao expedida nas Contas do Governo de 2012, divulgue em notas

explicativas o valor das participaes societrias em 31 de dezembro, de modo que o usurio
do Balano Patrimonial possa compreender os efeitos da defasagem entre a data do Balano
Geral da Unio e as datas das demonstraes financeiras das empresas participadas;
Situao: parcialmente atendida.

Comentrios: conforme a nota explicativa 6 ao BGU de 2014 (Ativo Financeiro Permanente

Investimentos), restou inviabilizado o atendimento dessa recomendao dentro do prazo de
prestao das presentes contas, haja vista as principais empresas estatais investidas poderem divulgar
suas demonstraes contbeis de encerramento do exerccio social at 31 de maro (arts. 132 e 133
da Lei 6.404/1976).
Todavia, com vistas a solucionar a questo, a Coordenao de Participaes Societrias da
Secretaria do Tesouro Nacional props, alternativamente, por meio do Ofcio 127/2015/Coger/STN:
a) encaminhar diretamente ao TCU, na primeira quinzena do ms de abril de cada ano, as informaes
referentes equivalncia patrimonial das participaes mais relevantes com base na posio de 31 de
dezembro; e b) realizar esforos no sentido de proceder o registro de equivalncia de todas as

575

empresas estatais com base em setembro de cada ano (atualmente tais participaes esto registradas
com base em junho, exceo das cinco maiores, que j tm por base setembro).
Com vistas a promover o devido acesso ao usurio da informao, cumpre destacar que se
encontra em discusso um meio de divulgao dos valores das participaes mais representativas que
sero apurados pela STN com base em 31 de dezembro.
f)

adeque as notas explicativas sobre transaes com partes relacionadas aos padres e boas
prticas internacionais, inclusive quanto a denominao e numerao, de modo a facilitar a
identificao e a compreenso pelos usurios externos do Balano Geral da Unio;
Situao: no atendida.

Comentrios: conforme apontado no item 5.3.1.11 deste Relatrio, houve reincidncia de falha
na divulgao de transaes com partes relacionadas. Em que pese a apresentao de informaes
com natureza de divulgao sobre partes relacionadas, no so observados os requisitos mnimos
correspondentes fixados normativamente.
Nesse sentido, a STN informou, por meio do Ofcio 127/2015/Coger/STN, que realizar estudos
com vistas adequao das notas explicativas integrantes do BGU s normas aplicveis.
g)

na qualidade de rgo central do Sistema de Contabilidade Federal, estabelea normas e

procedimentos para a adequada evidenciao contbil das renncias de receitas dos rgos
e entidades federais, em cumprimento ao disposto no inciso VII do art. 15 da Lei 10.180/2001
e no inciso VIII do art. 3 do Decreto 6.976/2009;
Situao: parcialmente atendida.

Comentrios: consta das notas explicativas do BGU 2014 o item denominado Renncia de
Receitas, em que so apresentadas informaes sobre a definio, a estimativa e a tabela com valores
dos gastos tributrios do exerccio de 2014. Com isso, a Secretaria do Tesouro Nacional atende em
parte recomendao exarada por esta Corte de Contas, pois as renncias de receitas classificadas
como benefcios creditcios ainda no so evidenciadas no BGU, o que mereceu nova recomendao,
conforme consignado no item 5.3.1.12 deste Relatrio.
h)

inclua, em notas explicativas sobre as receitas de dividendos arrecadadas pela Unio,

elementos mnimos sobre a poltica de dividendos das principais participaes societrias do
governo federal, bem como o histrico de arrecadao desse tipo de receita em relao ao
resultado primrio do exerccio a que se referem as demonstraes contbeis e dos quatro
exerccios anteriores;
Situao: atendida.

Comentrios: em decorrncia da recomendao, foram apresentadas as notas explicativas

5.2.5.6 (Dividendos e Juros sobre o Capital Prprio diretrizes gerais) e 5.2.6.2 nota 3 (Histrico
de Arrecadao). Em que pese a nota 5.2.5.6 no evidenciar especificamente as polticas de
dividendos das principais participaes societrias do governo federal, pode-se considerar que as
informaes apresentadas contriburam para a melhoria da evidenciao sobre o assunto.
Ademais, como foi feita recomendao Caixa Econmica Federal e ao BNDES para
ampliarem a transparncia de suas respectivas polticas de dividendos, pode-se considerar a presente
recomendao como atendida.

576

i)

como rgo central do Sistema de Contabilidade Federal e em atendimento ao art. 7, inciso

IX, do Decreto 6.976/2009, supervisione, diretamente e por meio dos rgos superiores do
sistema, as declaraes dos contadores de modo a garantir com razovel segurana que
estejam atestando a realidade da situao patrimonial, oramentria e financeira dos rgos
e entidades federais a que esto vinculadas;
Situao: atendida.

Comentrios: a recomendao foi atendida com o estabelecimento da Declarao do Contador

dos rgos superiores em relao aos rgos subordinados, conforme previsto na Macrofuno
02.03.18 Encerramento do Exerccio, item 9.2.2, do Manual Siafi Web.
j)

oriente as setoriais do Sistema de Contabilidade Federal a justificar a permanncia das

restries contbeis no final do exerccio, por meio da Declarao do Contador, com o
objetivo de estimular a correo dos problemas contbeis eventualmente existentes dentro do
exerccio a que se referem e de esclarecer os motivos daqueles remanescentes;
Situao: parcialmente atendida.

Comentrios: a recomendao foi parcialmente atendida com o estabelecimento da Declarao

do Contador dos rgos superiores em relao aos rgos subordinados, conforme previsto na
Macrofuno 02.03.18 Encerramento do Exerccio, item 9.2.2, do Manual Siafi Web.
Contudo, analisou-se novamente a questo no mbito do item 5.6.2 deste Relatrio, com a
emisso de recomendaes ao rgo central de contabilidade da Unio.
k)

crie setorial contbil especifica para realizar a conformidade contbil de seus registros
contbeis e tambm para emitir Declarao do Contador sobre suas demonstraes
contbeis;
Situao: atendida.

Comentrios: por meio do Ofcio Coger 91/2015 e conforme a Parte VI da PCPR 2014, a STN
esclareceu que, na estrutura do Ministrio da Fazenda, a funo de rgo setorial do Sistema de
Contabilidade Federal compete Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao
(Spoa/MF), conforme Decretos 6.976/2009 e 7.482/2011. Destacou tambm que o escopo da atuao
da Spoa abrange toda a administrao direta do Ministrio, na condio de setorial contbil de rgo
e a superviso dos rgos da administrao indireta, na condio de setorial contbil de rgo
superior. Alm disso, RFB e PGFN possuem estruturas prprias de contabilidade constitudas na
forma de seccionais contbeis, que esto sob a superviso tcnica da Spoa.
A STN tambm informou acerca de iniciativas tomadas em conjunto com a Spoa para aprimorar
a atuao dessa setorial a partir de 2013: a) nomeao de servidor da STN para a Coordenao de
Anlise Contbil da Spoa, que exerce as funes de setorial contbil do rgo; b) envio, para o
MPOG, de proposta de alterao da estrutura do Ministrio, instituindo a Coordenao-Geral de
Contabilidade na Spoa, a partir da coordenao j criada; c) designao de sete novos contadores
nomeados mediante concurso pblico para a Coordenao de Anlise Contbil da Spoa; e d)
nomeao de contadores para as seccionais contbeis da RFB e PGFN.
No que tange criao de setorial contbil na STN, optou-se pela estruturao de seccionais
contbeis de unidades gestoras, especialmente de impacto significativo para o BGU. Dessa forma,
mediante delegao de competncia da Spoa a essas unidades, foram designados, a partir de setembro
de 2014, contadores para a Coordenao-Geral de Participaes Societrias (Copar), a CoordenaoGeral de Controle da Dvida Pblica (Codiv) e a Coordenao-Geral de Haveres Financeiros (Coafi).
577

Tais contadores passaram a realizar o registro da conformidade contbil dessas unidades e subsidiar
a emisso da Declarao do Contador sobre as demonstraes contbeis da STN.
V-se, assim, que o reforo de pessoal especializado na Spoa, contando com servidor egresso
da STN, bem com a criao de mais trs seccionais contbeis para contemplar agregados econmicofinanceiros especficos, a saber, participaes societrias, dvida pblica federal e haveres financeiros
junto a estados e municpios, vem a contribuir com o propsito da recomendao, que era o de
aprimorar os controles internos contbeis e, com isso, elevar o nvel de segurana sobre a
fidedignidade das informaes contbeis da STN.
XXIII. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Procuradoria-Geral da Unio e
Procuradoria-Geral Federal que tomem as providncias necessrias para o reconhecimento,
a mensurao e a evidenciao de provises e passivos contingentes, em especial quanto
estruturao da setorial contbil e ao clculo da probabilidade de perda nas demandas
judiciais pelo menos naquelas em grau de recurso , assim como j ocorre na
Procuradoria-Geral do Banco Central;
Situao: atendida.
Comentrios: PGU, PGF e PGFN realizaram reunies, ao longo de 2014, com o objetivo de
estabelecer padres mnimos de avaliao dos riscos de perda de demandas judiciais que pudessem
ser observados por todas as unidades interessadas. Como resultado dos encontros realizados, foi
editada a Portaria-AGU 40/2015, que estabelece critrios e procedimentos a serem adotados pela
AGU na prestao de informaes sobre aes judiciais ajuizadas contra a Unio, suas autarquias ou
fundaes pblicas, que possam representar riscos fiscais.
Com base na Portaria-AGU 40/2015, as respondentes aduziram tambm que j passaram a
adotar a nova metodologia consignada para o levantamento dos respectivos riscos fiscais judiciais,
inclusive j tendo providenciado o enquadramento de suas estimativas para a LDO 2015.
Quanto estruturao da setorial contbil, mencionaram que, em que pese essa setorial estar
voltada para eventos administrativos (rea-meio) e que dentro da AGU, por exemplo, h um rgo
responsvel especificamente pelos clculos relativos a processos judiciais (rea-fim), esto envidando
esforos para diminuir o dficit de servidores do Departamento de Clculos e Percias (DCP),
responsvel pelos clculos judiciais. A ttulo de exemplificao, a PGU citou o ltimo concurso
realizado, onde o DCP foi contemplado com sete tcnicos em contabilidade.
Entende-se, portanto, que, a partir dos critrios e procedimentos estabelecidos na Portaria-AGU
40/2015, e tambm do aumento de servidores da rea contbil, PGU, PGF e PGFN tm melhores
condies de subsidiar a STN rgo central de contabilidade a fim de que seja feita a
contabilizao dos riscos fiscais relativos s demandas ajuizadas contra a Unio, consoante os
normativos contbeis vigentes.
XXIV. Secretaria do Tesouro Nacional, em conjunto com a Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional, que inclua notas explicativas sobre as divergncias de crditos da dvida ativa entre
o Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal e o Sistema Integrado
da Dvida Ativa;
Situao: atendida.
Comentrios: consta das notas explicativas do BGU 2014, o item Dvida Ativa (Longo Prazo
LP) Divergncia de Crditos da Dvida Ativa entre Siafi e Sida, em que so apresentadas
informaes sobre o processo de inscrio da dvida ativa da Unio no que se refere utilizao dos

578

sistemas Sida e Siafi, bem como as razes das divergncias entre os sistemas e o que foi feito para a
conciliao dos saldos, alm de informar a divergncia entre os saldos no incio e ao final de 2014.
XXV. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, em conjunto com a Secretaria do Tesouro
Nacional, que realize o estudo pormenorizado do ndice de recuperabilidade do crdito
inscrito e, imprescindivelmente, de critrios de classificao de crditos que espelhem sua
real possibilidade de recuperao, levando em considerao o perfil da dvida inscrita e do
devedor titular;
Situao: em atendimento.
Comentrios: segundo informa a Nota Tcnica/PGFN/CDA 8/2015, est em andamento projeto
de classificao dos crditos da dvida ativa, com superviso do Programa de Modernizao Integrada
do Ministrio da Fazenda PMIMF, que iniciou no ltimo trimestre de 2014 e possui previso de
encerramento em meados de 2016. Ainda conforme a nota, atualmente a equipe est buscando definir
as variveis estatsticas necessrias para a classificao do estoque da dvida ativa, em especial quanto
aos crditos de baixa recuperabilidade.
XXVI. Secretaria do Tesouro Nacional, em conjunto com a Secretaria do Patrimnio da Unio,
no sentido de implementar a depreciao de bens imveis na poltica contbil atual do
governo federal;
Situao: atendida.
Comentrios: a STN informou em nota explicativa que foi emitida a Portaria Conjunta
STN/SPU 3/2014, para estabelecer procedimentos e requisitos gerais para mensurao, atualizao,
reavaliao e depreciao de bens imveis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais.
Informou tambm que os bens imveis cadastrados no sistema Spiunet foram depreciados em
dezembro de 2014, sendo a depreciao acumulada at 2013 registrada como ajustes de exerccios
anteriores, com base em valores apurados pela SPU, e a depreciao referente a 2014 contabilizada
diretamente no resultado.
Embora o registro da depreciao fosse feito, at ento, de forma apartada do Spiunet, com
remessa mensal da informao STN, para registro contbil, a SPU informou que tem no seu
planejamento o prazo de dois anos (em curso desde 10/12/2014) para desenvolver e implantar as
funcionalidades sistmicas relativas depreciao e atualizao automtica dos imveis da Unio.
Diante do exposto, entende-se que a recomendao foi atendida.
XXVII. Secretaria de Patrimnio da Unio que, enquanto no haja o registro contbil, prepare
uma estimativa para bens imveis de uso especial, para fins de avaliao do nvel de
materialidade da distoro do ativo imobilizado da Unio em decorrncia da falta do registro
da depreciao dos imveis;
Situao: parcialmente atendida.
Comentrios: a Secretaria de Patrimnio da Unio informou que, em razo da inexistncia de
funcionalidades no Spiunet para contabilizao da depreciao, o grupo de trabalho formado em
conjunto com a STN elaborou uma estimativa da depreciao acumulada at 2013 para os imveis
cadastrados no Spiunet, usando a metodologia definida na Portaria Conjunta STN/SPU 3/2014.
No entanto, informaes fornecidas pela SPU por meio do Ofcio 247/2015 mostraram que a
depreciao acumulada at 2013 dos bens imveis registrados no Spiunet, no obstante tenha sido
fundamentada na portaria citada, no reflete a realidade. Percebeu-se que a metodologia definida foi
aplicada de forma generalizada a todos os bens, resultando, em muitos casos, em valores irrisrios
579

para a depreciao acumulada dos bens imveis. Isso sem mencionar o baixo valor registrado de
determinados imveis, j objeto de diversas auditorias e recomendaes do TCU.
De acordo com os dados apresentados, o valor registrado de depreciao acumulada at 2013
corresponde a apenas 0,8% do valor total dos imveis registrados no Spiunet, valor irrisrio
considerando o histrico dos bens da Unio.
Diante do exposto, entende-se que, apesar de ter sido criado o normativo regulamentando os
procedimentos de depreciao dos bens imveis, os valores registrados so resultado de uma
aplicao generalizada da metodologia, sem levar em considerao as caractersticas de cada bem e,
por isso, no refletem o real valor depreciado. Nesse sentido, entende-se ser necessrio, ainda, o
acompanhamento, em futuras auditorias do BGU, das medidas adotadas para implementar a
depreciao de bens imveis bem como para garantir a fidedignidade dos valores apresentados.
XXVIII. Fundao Universidade Federal do Piau que adote providncias com o objetivo de
estabelecer controles internos a fim de evitar registros contbeis indevidos como no caso da
depreciao de bens mveis referente ao exerccio de 2013;
Situao: atendida.
Comentrios: a Fundao Universidade Federal do Piau UFPI, informou que, por ocasio
dos registros indevidos de depreciao em 2013, foi institudo um grupo de trabalho entre membros
da contabilidade e do setor de patrimnio com o objetivo de identificar e corrigir as causas que
levaram ao registro incorreto.
Como resultado, o grupo identificou que o erro decorreu da migrao para um novo sistema de
administrao patrimonial, o qual considerou como depreciveis todos os bens j registrados na carga
patrimonial da UFPI. Como resultado dos trabalhos, a UFPI informou que foi realizada uma correo
no banco de dados do sistema que gerou o consequente ajuste dos valores referentes depreciao.
Por sua vez, a STN informou em nota explicativa que foi criada a equao contbil de 1028 na
transao Conindbal do Siafi, a qual detecta inconsistncias relativas ao registro da depreciao, alm
de mecanismos de cobrana de regularizao em tempo hbil, de forma a evitar o encerramento do
exerccio com registros indevidos.
Como concluso, ante os procedimentos corretivos adotados e a no ocorrncia novamente de
inconsistncias nos registros de depreciao da Universidade, entende-se atendida a recomendao.
XXIX. ao Ministrio da Educao, como rgo superior, e Secretaria do Tesouro Nacional, como
rgo central do Sistema de Contabilidade Federal, que aprimorem os procedimentos de
superviso dos rgos setoriais para evitar que erros contbeis materialmente relevantes
como o observado na depreciao de bens mveis da Fundao Universidade Federal do
Piau permaneam no encerramento do exerccio;
Situao: atendida.
Comentrios: o Ministrio da Educao informou que, ao ser cientificado sobre os lanamentos
indevidos realizados na UFPI, adotou medidas corretivas e preventivas.
Dentre as medidas adotadas, estornaram-se os registros indevidos e emitiram-se orientaes
sobre procedimentos a serem adotados para aumentar a segurana na informao do registro contbil.
Tambm foi informado que a Coordenao de Contabilidade e Custos SPO/MEC passou a realizar
acompanhamento mensal dos registros de depreciao efetuados pelas unidades vinculadas ao MEC.

580

Por sua vez, a STN informou que a recomendao foi atendida com o estabelecimento da
Declarao do Contador dos rgos superiores em relao aos rgos subordinados e com a criao
de equaes contbeis que detectam inconsistncias em registros de depreciao.
Diante do exposto e da no constatao de novos erros contbeis materialmente relevantes,
entende-se que a recomendao foi atendida.
XXX. Caixa Econmica Federal e ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
que ampliem a transparncia de suas respectivas polticas de dividendos, de modo a permitir
a avaliao externa da capacidade econmico-financeira das instituies financeiras
federais;
Situao: parcialmente atendida.
Comentrios: a Caixa informou que foram iniciadas, em 2014, as tratativas com a STN para a
formalizao da poltica de distribuio de resultados da instituio, tendo sido submetida quela
secretaria minuta de proposta da referida poltica. A STN, por sua vez, informou que a mencionada
minuta ainda encontra-se em discusso, com expectativa de aprovao do documento em 2015.
Com relao ao BNDES, foi informada a criao de pgina no site da instituio na qual
evidenciada a sua poltica de dividendos, bem como o seu histrico de distribuio de resultados
desde o exerccio de 2007.
XXXI. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional que estruture seu respectivo rgo setorial do
Sistema de Contabilidade Federal, de modo a fortalecer os seus controles internos contbeis
e aumentar a qualidade e a credibilidade das informaes produzidas para o Balano Geral
da Unio;
Situao: atendida.
Comentrios: a PGFN informou, por meio do Ofcio 405/2015/PGFN/PG, que estruturou seu
respectivo rgo setorial de contabilidade com a nomeao de quatro contadores, e que buscar
fortalecer seus controles internos contbeis, de modo a aumentar a qualidade e a credibilidade das
informaes produzidas para o BGU.
XXXII. Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), Agncia Nacional de Energia
Eltrica (Aneel), Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP),
Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Agncia Nacional de Aviao Civil
(Anac) e Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq) que tomem providncias
no sentido de franquear o acesso por qualquer interessado s reunies deliberativas de seus
colegiados, aprimorando a transparncia do processo decisrio;
Situao: em atendimento.
Comentrios: A Anatel informou que tem tomado medidas com o objetivo de conferir maior
transparncia dos atos de agncia sociedade, permitindo-lhe maior acompanhamento e participao
no processo regulatrio do setor de telecomunicaes.
A Aneel informou que, conforme consta do Acrdo 2.261/2011-TCU-Plenrio, a Agncia
considerada uma boa prtica no quesito transparncia, quando comparada s outras organizaes
similares, pois atende a todos os requisitos mnimos de transparncia elencados pelo TCU no mbito
no TC 012.693/2009-9, quais sejam: calendrio anual de reunies pblicas e da lista de processos a
serem julgados; transmisso via internet das sesses deliberativas da diretoria; registro dos atos
originrios das decises exaradas nas reunies da diretoria; atas das reunies da diretoria e sistema
de acompanhamento processual eletrnico. Em relao ao proferido pelo TCU no Relatrio do

581

Parecer Prvio sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013: em relao Aneel, em
que pese ter sido considerada anteriormente a instituio paradigma e continuar numa posio de
destaque perante as demais agncias, sobressai o fato de no ter havido evoluo no sentido de dar
mais transparncia ao seu processo decisrio, a Agncia informou que realizou reviso das normas
da organizao que tratam dos procedimentos gerais referentes s reunies deliberativas pblicas de
sua diretoria com o objetivo de tornar o processo decisrio mais eficiente e tambm com ganhos em
transparncia.
A ANP informou que tem adotado medidas, particularmente no que tange ao seu processo
decisrio, com o objetivo de imprimir maior transparncia a seus atos. A Agncia informou, ainda,
que em seu stio na rede mundial de computadores so informados o calendrio, a pauta, as atas e os
resultados das reunies do colegiado.
A ANTT informou que d ampla publicidade das pautas de suas reunies deliberativas em seu
stio eletrnico. A Agncia informou ainda que seu regimento assegura a possibilidade de participao
dos interessados nas reunies por meio de sustentao oral e que est em processo de alterao em
seu regimento interno, com proposta de novo formato para que as reunies da diretoria possam ser
transmitidas em tempo real.
XXXIII. Casa Civil da Presidncia da Repblica e ao Ministrio da Justia que envidem esforos
no sentido de adequar a estrutura organizacional da Secretaria Nacional de Segurana
Pblica (Senasp), em especial no que tange ao estabelecimento do quadro permanente de
pessoal e garantia de recursos oramentrios e de tecnologia da informao, para que
aquela unidade realize o planejamento, a definio, a coordenao da Poltica Nacional de
Segurana Pblica, a superviso e o controle das suas atividades fim, no cumprimento das
competncias dispostas no Decreto 6.061/2007;
Situao: no atendida.
Comentrios: O Ministrio da Justia informou que necessita adequar a estrutura
organizacional da Senasp. Nesse sentido, o Ministrio informou que um de seus principais problemas
o dficit de pessoas, problema que tem sido contornado com diversas iniciativas no sentido de
autorizar concursos pblicos e de contratar pessoal temporrio, porm no obtendo sucesso. O
Ministrio no prestou informaes no que se refere garantia de recursos oramentrios e de
tecnologia de informao para realizao de planejamento, definio e coordenao da Poltica
Nacional de Segurana Pblica, bem como para a superviso e controle de suas atividades-fim, em
cumprimento s competncias dispostas no Decreto 6.061/2007.
A Casa Civil da Presidncia da Repblica no informou sobre suas iniciativas no sentido de
cumprir a recomendao do TCU.

582

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[Metr superfcie] Cludio Fachel - Agncia de notcias do Governo do Rio Grande do Sul
[Distribuio Energia] Cludio Fachel - Agncia de notcias do Governo do Rio Grande do Sul
[Operrios] Cludio Fachel - Agncia de notcias do Governo do Rio Grande do Sul
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Aprimorar a Administrao Pblica em benefcio da
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Viso
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Pblica efetiva, tica, gil e responsvel

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