SEPARAO DE PODERES, ESTADO

DE COISAS INCONSTITUCIONAL E
COMPROMISSO SIGNIFICATIVO:
Novas balizas atuao do
Supremo Tribunal Federal
Ronaldo Jorge Araujo Vieira Junior

Textos para Discusso

Dezembro/2015

186

SENADO FEDERAL

DIRETORIA GERAL
Ilana Trombka Diretora-Geral
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Luiz Fernando Bandeira de Mello Filho Secretrio Geral

CONSULTORIA LEGISLATIVA

Como citar este texto:

Paulo Fernando Mohn e Souza Consultor-Geral

VIEIRA JUNIOR, R. J. A. Separao de Poderes,

Estado de Coisas Inconstitucional e Compromisso
Significativo: novas balizas atuao do Supremo
Tribunal Federal. Braslia: Ncleo de Estudos e
Pesquisas/CONLEG/Senado, Dezembro/2015 (Texto
para Discusso n 186). Disponvel em: www.senado.
leg.br/estudos. Acesso em 1 de dezembro de 2015.

NCLEO DE ESTUDOS E PESQUISAS

Rafael Silveira e Silva Coordenador

Ncleo de Estudos e Pesquisas

da Consultoria Legislativa

Conforme o Ato da Comisso Diretora n 14, de 2013, compete

ao Ncleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa
elaborar anlises e estudos tcnicos, promover a publicao de
textos para discusso contendo o resultado dos trabalhos, sem
prejuzo de outras formas de divulgao, bem como executar e
coordenar debates, seminrios e eventos tcnico-acadmicos, de
forma que todas essas competncias, no mbito do
assessoramento legislativo, contribuam para a formulao,
implementao e avaliao da legislao e das polticas pblicas
discutidas no Congresso Nacional.

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ISSN 1983-0645

SEPARAO DE PODERES, ESTADO DE COISAS

INCONSTITUCIONAL E COMPROMISSO SIGNIFICATIVO:
NOVAS BALIZAS ATUAO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

RESUMO
O texto pretende contextualizar a evoluo histrica da atuao do Supremo
Tribunal Federal (STF) e de sua jurisprudncia no exerccio do controle da
constitucionalidade das normas, na modulao de suas decises e no controle
jurisdicional das polticas pblicas. Nessa trajetria, objetivaremos caracterizar a
transio de uma atuao conservadora, marcada pela autoconteno, em que a
Corte se impunha um papel de legislador negativo para uma postura mais ativa
e assertiva, em que o Poder Judicirio e, em especial, o STF passou a ter maior
protagonismo em sua relao com os demais Poderes, o que se convencionou
chamar de ativismo judicial. Esse ativismo judicial atingiu, aparentemente,
seu paroxismo, com a recente deciso do STF no julgamento da Arguio de
Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) n 347, em que foi
reconhecido o estado de coisas inconstitucional como fundamento para adoo
de medidas administrativas pelo Poder Executivo. Buscaremos identificar, ento,
os traos essenciais dessa deciso da Suprema Corte para, em seguida, abordar a
necessidade de fixao de balizas normativas para essa espcie de deciso, de
modo a preservar o princpio da independncia e harmonia dos Poderes. Por fim,
o texto sugere a maior convenincia de se adotar o instituto do compromisso
significativo, construo jurisprudencial da Corte Constitucional da frica do
Sul, que prioriza a soluo compartilhada entre os Poderes e a sociedade para
assegurar a concretizao de direitos fundamentais e destaca, nesse sentido, a
apresentao do Projeto de Lei do Senado (PLS) n 736, de 2015.
PALAVRAS-CHAVE: Supremo Tribunal Federal; controle da constitucionalidade
das normas; controle jurisdicional das polticas pblicas; separao de Poderes;
evoluo histrica; legislador negativo; estado de coisas inconstitucional;
ADPF n 347; ativismo judicial; priorizao de polticas pblicas; alocao
oramentria; compromisso significativo; concretizao de direitos
fundamentais; regulamentao; PLS n 736, de 2015.

SUMRIO

1 EVOLUO HISTRICA DA ATUAO DO SUPREMO TRIBUNAL

FEDERAL (STF) NO CONTROLE DA CONSTITUCIONALIDADE DAS
NORMAS E DAS POLTICAS PBLICAS ........................................................... 5
2 O ZELO DO STF NA PRESERVAO DO PRINCPIO DA SEPARAO E
HARMONIA DOS PODERES NA RELAO ENTRE O PODER LEGISLATIVO
E O PODER EXECUTIVO .............................................................................. 11
3 O QUE FOI DECIDIDO NO JULGAMENTO DO RECURSO EXTRAORDINRIO
(RE) N 592.581 E DA ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO
FUNDAMENTAL (ADPF) N 347: O RECONHECIMENTO DO ESTADO DE
COISAS INCONSTITUCIONAL, O PRINCPIO DA SEPARAO DOS
PODERES E A NECESSIDADE DE FIXAO DE BALIZAS NORMATIVAS
ATUAO DO STF. ..................................................................................... 17
4 O COMPROMISSO SIGNIFICATIVO COMO ALTERNATIVA AO QUE
DECIDIDO NO JULGAMENTO DO RE N 592.581 E DA ADPF N 347 ............ 29
5 O PROJETO DE LEI DO SENADO (PLS) N 736, DE 2015, A FIXAO DE
BALIZAS ATUAO DO STF E A POSITIVAO DO COMPROMISSO
SIGNIFICATIVO NO SISTEMA DE CONTROLE CONCENTRADO E DIFUSO
DA CONSTITUCIONALIDADE DAS NORMAS NO BRASIL ............................... 34
6 CONCLUSO ............................................................................................... 36
BIBLIOGRAFIA ................................................................................................. 37

SEPARAO DE PODERES, ESTADO DE COISAS

INCONSTITUCIONAL E COMPROMISSO SIGNIFICATIVO:
NOVAS BALIZAS ATUAO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Ronaldo Jorge Araujo Vieira Junior1

EVOLUO HISTRICA DA ATUAO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF)

NO CONTROLE DA CONSTITUCIONALIDADE DAS NORMAS E DAS POLTICAS
PBLICAS

fundamental que se faa, inicialmente, o delineamento de um breve panorama

sobre a evoluo histrica da atuao do Supremo Tribunal Federal (STF), a partir da
promulgao da Constituio Federal (CF) de 1988, no exerccio de sua competncia
precpua de guardio da Constituio e na aferio da constitucionalidade das normas,
especialmente no mbito do controle concentrado, que exercitado por intermdio do
julgamento das aes diretas de inconstitucionalidade (ADI) (art. 102, inciso I, alnea a,
c/c art. 103, da CF); das aes de inconstitucionalidade por omisso (ADO) (art. 102,
inciso I, alnea a, c/c art. 103, caput e 2, da CF); das aes declaratrias de
constitucionalidade (ADC) (art. 102, inciso I, alnea a, c/c art. 103, da CF); dos
mandados de injuno (MI) (art. 5, inciso LXXI, da CF) e das arguies de
descumprimento de preceito fundamental (ADPF) (art. 102, 1, da CF).
Pode-se afirmar, inicialmente, que a postura do STF ao aferir a
constitucionalidade das normas, por intermdio de todos os instrumentos processuais
indicados anteriormente, era conservadora, ortodoxa.
Era pacfico o entendimento de que Corte Suprema somente era autorizada a
atuao como legislador negativo, no sentido de suspender na hiptese de
julgamento de liminares , ou eliminar no caso de julgamento de mrito , os
dispositivos considerados inconstitucionais.

Consultor Legislativo do Senado Federal na rea do Direito Constitucional, Administrativo, Eleitoral e

Partidrio. Mestre em Direito e Estado pela Universidade de Braslia (UnB).

No era lcito aguardar do STF uma atuao como legislador positivo,

propondo

solues

normativas

para

as

hipteses

em

que

declarava

inconstitucionalidade das normas, por ao ou omisso.

Posteriormente, essa postura foi alterada, tendo o STF passado a atuar de forma
mais ativa na construo de alternativas normativas nas hipteses de declarao de
inconstitucionalidade das normas.
Paralelamente a isso, cabe consignar que as decises, no final da dcada de 80 e
no incio da dcada de 90 do sculo passado, eram, basicamente, binrias: as opes
consideradas pela Suprema Corte eram a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade
das normas.
Influenciada pela doutrina constitucional europeia, mais precisamente a alem, a
Suprema Corte brasileira passou a adotar importantes variaes quando da apreciao
da constitucionalidade das normas.
de meados da dcada de 90 o aprofundamento da utilizao das tcnicas de
deciso consistentes na declarao de inconstitucionalidade das normas sem reduo de
texto, na adoo da declarao de constitucionalidade conforme o texto constitucional,
no apelo ao legislador, entre outras.
Foram decisivas para essa viragem jurisprudencial, no que concerne s solues
normativas aportadas para as hipteses de declarao da inconstitucionalidade das
normas, a Lei n 9.868, de 10 de novembro de 1999, que dispe sobre o processo e
julgamento da ao direta de inconstitucionalidade e da ao declaratria de
constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal e a Lei n 9.982, de 3 de
dezembro de 1999, que dispe sobre o processo e julgamento da arguio de
descumprimento de preceito fundamental, nos termos do 1 do art. 102 da
Constituio Federal.
fundamental abordar, tambm, neste estudo, a atuao do STF em face do
controle jurisdicional das polticas pblicas.
Num primeiro momento, a autoconteno do STF era a regra. Valia-se a Corte,
de forma quase inflexvel, do princpio da separao e harmonia dos Poderes estatudo
no art. 2 da CF e tornado clusula imodificvel pelo art. 60, 4, inciso III, da CF.

A autoconteno observava a prerrogativa da autonomia do Poder Executivo na

formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas, na definio de
prioridades na alocao de recursos oramentrios finitos e no respeito clusula do
financeiramente possvel. Nesse contexto, o mrito das polticas pblicas, sua
oportunidade e convenincia, eram considerados quase insindicveis pelo Poder
Judicirio.
Admitiu-se, excepcionalmente, com o passar do tempo, o controle jurisdicional
das polticas pblicas, quando violadas diretamente as normas expressas, constitucionais
e legais, que as parametrizavam.
Havia corrente jurisprudencial no STF que entendia, ainda, ser a ADPF
instrumento idneo a viabilizar a concretizao de polticas pblicas previstas
expressamente no texto constitucional.
O descumprimento constitucional do Poder Pblico que suscitava, em tese, o
controle jurisdicional, podia ser por ao ou por omisso. Era a propalada dimenso
poltica do controle de constitucionalidade.
A formulao de polticas pblicas cabia, em regra, ao Poder Executivo e ao
Poder Legislativo. Excepcionalmente, contudo, o Poder Judicirio poderia assumir tal
incumbncia quando os Poderes competentes da Repblica tivessem se demitido da
funo de tornar efetivos direitos constitucionais, ainda que contidos em normas de
contedo programtico, observadas as limitaes efetivamente demonstradas pelo
Poder Pblico da reserva do financeiramente possvel.
Nessa perspectiva, a atuao dos Poderes Executivo e Legislativo na formulao
das polticas devia obedecer a limites. O limite principal era a preservao do mnimo
intangvel assegurador da dignidade do ser humano que no podia ser sonegado pela
ao estatal (mnimo existencial).
Esses eram os principais aspectos contidos no voto do Ministro Celso de Mello,
relator da ADPF n 45, em julgamento ocorrido em 29 de abril de 2004. A despeito do
julgamento pela prejudicialidade da arguio, o denso voto do Ministro Celso de Mello
consolidou, de certa forma, o pensamento dessa vertente jurisprudencial.

Extramos da deciso os trechos que nos parecem mais relevantes:

EMENTA: ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO
FUNDAMENTAL.
A
QUESTO
DA
LEGITIMIDADE
CONSTITUCIONAL DO CONTROLE E DA INTERVENO DO
PODER JUDICIRIO EM TEMA DE IMPLEMENTAO DE
POLTICAS PBLICAS, QUANDO CONFIGURADA HIPTESE
DE ABUSIVIDADE GOVERNAMENTAL. DIMENSO POLTICA
DA JURISDIO CONSTITUCIONAL ATRIBUDA AO
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INOPONIBILIDADE DO
ARBTRIO ESTATAL EFETIVAO DOS DIREITOS
SOCIAIS, ECONMICOS E CULTURAIS. CARTER RELATIVO
DA LIBERDADE DE CONFORMAO DO LEGISLADOR.
CONSIDERAES EM TORNO DA CLUSULA DA RESERVA
DO POSSVEL. NECESSIDADE DE PRESERVAO, EM
FAVOR DOS INDIVDUOS, DA INTEGRIDADE E DA
INTANGIBILIDADE DO NCLEO CONSUBSTANCIADOR DO
MNIMO EXISTENCIAL. VIABILIDADE INSTRUMENTAL DA
ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO NO PROCESSO DE
CONCRETIZAO DAS LIBERDADES POSITIVAS (DIREITOS
CONSTITUCIONAIS DE SEGUNDA GERAO). DECISO: (...)
no posso deixar de reconhecer que a ao constitucional em
referncia, considerado o contexto em exame, qualifica-se como
instrumento idneo e apto a viabilizar a concretizao de polticas
pblicas, quando, previstas no texto da Carta Poltica, tal como
sucede no caso (EC 29/2000), venham a ser descumpridas, total ou
parcialmente, pelas instncias governamentais destinatrias do
comando inscrito na prpria Constituio da Repblica. Essa
eminente atribuio conferida ao Supremo Tribunal Federal pe em
evidncia, de modo particularmente expressivo, a dimenso poltica
da jurisdio constitucional conferida a esta Corte, que no pode
demitir-se do gravssimo encargo de tornar efetivos os direitos
econmicos, sociais e culturais que se identificam, enquanto
direitos de segunda gerao, com as liberdades positivas, reais ou
concretas (RTJ 164/158-161, Rel. Min. CELSO DE MELLO) ,
sob pena de o Poder Pblico, por violao positiva ou negativa da
Constituio, comprometer, de modo inaceitvel, a integridade da
prpria
ordem
constitucional:
DESRESPEITO

CONSTITUIO MODALIDADES DE COMPORTAMENTOS

INCONSTITUCIONAIS DO PODER PBLICO. O desrespeito
Constituio tanto pode ocorrer mediante ao estatal quanto
mediante inrcia governamental. (...) certo que no se inclui,
ordinariamente, no mbito das funes institucionais do Poder
Judicirio e nas desta Suprema Corte, em especial a atribuio
de formular e de implementar polticas pblicas (JOS CARLOS
VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na

Constituio Portuguesa de 1976, p. 207, item n. 05, 1987,

Almedina, Coimbra), pois, nesse domnio, o encargo reside,
primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo. Tal
incumbncia, no entanto, embora em bases excepcionais, poder
atribuir-se ao Poder Judicirio, se e quando os rgos estatais
competentes, por descumprirem os encargos poltico-jurdicos que
sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal
comportamento, a eficcia e a integridade de direitos individuais
e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, ainda que
derivados de clusulas revestidas de contedo programtico. Cabe
assinalar, presente esse contexto consoante j proclamou esta
Suprema Corte que o carter programtico das regras inscritas
no texto da Carta Poltica no pode converter-se em promessa
constitucional inconsequente, sob pena de o Poder Pblico,
fraudando justas expectativas nele depositadas pela coletividade,
substituir, de maneira ilegtima, o cumprimento de seu
impostergvel dever, por um gesto irresponsvel de infidelidade
governamental ao que determina a prpria Lei Fundamental do
Estado (RTJ 175/1212-1213, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
No deixo de conferir, no entanto, assentadas tais premissas,
significativo relevo ao tema pertinente reserva do possvel
(STEPHEN HOLMES/CASS R. SUNSTEIN, The Cost of Rights,
1999, Norton, New York), notadamente em sede de efetivao e
implementao (sempre onerosas) dos direitos de segunda gerao
(direitos econmicos, sociais e culturais), cujo adimplemento, pelo
Poder Pblico, impe e exige, deste, prestaes estatais positivas
concretizadoras de tais prerrogativas individuais e/ou coletivas.
que a realizao dos direitos econmicos, sociais e culturais
alm de caracterizar-se pela gradualidade de seu processo de
concretizao depende, em grande medida, de um inescapvel
vnculo financeiro subordinado s possibilidades oramentrias
do Estado, de tal modo que, comprovada, objetivamente, a
incapacidade econmico-financeira da pessoa estatal, desta no se
poder razoavelmente exigir, considerada a limitao material
referida, a imediata efetivao do comando fundado no texto da
Carta Poltica. No se mostrar lcito, no entanto, ao Poder
Pblico, em tal hiptese mediante indevida manipulao de sua
atividade financeira e/ou poltico-administrativa criar obstculo
artificial que revele o ilegtimo, arbitrrio e censurvel propsito
de fraudar, de frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a
preservao, em favor da pessoa e dos cidados, de condies
materiais mnimas de existncia. Cumpre advertir, desse modo,
que a clusula da reserva do possvel ressalvada a ocorrncia
de justo motivo objetivamente afervel no pode ser invocada,
pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se do cumprimento de
suas obrigaes constitucionais, notadamente quando, dessa

conduta governamental negativa, puder resultar nulificao ou,

at mesmo, aniquilao de direitos constitucionais impregnados de
um sentido de essencial fundamentalidade. (...) Ao apurar os
elementos fundamentais dessa dignidade (o mnimo existencial),
estar-se-o estabelecendo exatamente os alvos prioritrios dos
gastos pblicos. (...) O mnimo existencial, como se v, associado
ao estabelecimento de prioridades oramentrias, capaz de
conviver produtivamente com a reserva do possvel. (...) No
obstante a formulao e a execuo de polticas pblicas dependam de
opes polticas a cargo daqueles que, por delegao popular,
receberam investidura em mandato eletivo, cumpre reconhecer que
no se revela absoluta, nesse domnio, a liberdade de conformao
do legislador, nem a de atuao do Poder Executivo. que, se tais
Poderes do Estado agirem de modo irrazovel ou procederem com
a clara inteno de neutralizar, comprometendo-a, a eficcia dos
direitos sociais, econmicos e culturais, afetando, como
decorrncia causal de uma injustificvel inrcia estatal ou de um
abusivo comportamento governamental, aquele ncleo intangvel
consubstanciador de um conjunto irredutvel de condies
mnimas necessrias a uma existncia digna e essenciais prpria
sobrevivncia do indivduo, a, ento, justificar-se-, como
precedentemente j enfatizado e at mesmo por razes fundadas
em um imperativo tico-jurdico , a possibilidade de interveno
do Poder Judicirio, em ordem a viabilizar, a todos, o acesso aos
bens cuja fruio lhes haja sido injustamente recusada pelo
Estado. (...) Nem a doutrina nem a jurisprudncia tm percebido o
alcance das normas constitucionais programticas sobre direitos
sociais, nem lhes dado aplicao adequada como princpioscondio da justia social. A negao de qualquer tipo de obrigao
a ser cumprida na base dos Direitos Fundamentais Sociais tem como
consequncia a renncia de reconhec-los como verdadeiros direitos.
(...) Em geral, est crescendo o grupo daqueles que consideram os
princpios constitucionais e as normas sobre direitos sociais como
fonte de direitos e obrigaes e admitem a interveno do
Judicirio em caso de omisses inconstitucionais. (grifamos).

Como se v, j no julgamento, em 2004, da ADPF n 45, haviam sido lanadas

as bases hermenuticas do que veio a se materializar com o julgamento do Recurso
Extraordinrio (RE) n 592.581e da ADPF n 347, no que concerne evoluo da
atuao do STF no controle da constitucionalidade das normas e, mais especificamente,
no controle jurisdicional das polticas pblicas, no sentido de se reconhecer o estado de
coisas inconstitucional no funcionamento do sistema prisional brasileiro e esse
reconhecimento ser considerado o lastro para uma ao jurisdicional mais efetiva.

10

O reconhecimento do estado de coisas inconstitucional foi decisivo para que o

STF determinasse a adoo de medidas administrativas e a alocao de recursos
oramentrios para o equacionamento da situao do sistema carcerrio nacional, numa
guinada jurisprudencial de grande impacto que est a suscitar a preocupao de
parlamentares, juristas e agentes pblicos sobre a necessidade de essa nova linha
jurisprudencial ser balizada, com o claro estabelecimento de limites normativos, sob
pena de as competncias especficas dos demais Poderes Executivo e Legislativo
serem usurpadas pelo rgo de cpula do Poder Judicirio nacional. Trataremos com
mais vagar dessa perspectiva no Captulo III deste estudo.
Antes de aprofundar a anlise sobre essa maior assertividade do Poder Judicirio
no que concerne formulao de polticas pblicas, vamos tentar identificar qual tem
sido a posio predominante do STF quando est em questo a preservao das
competncias constitucionais do Poder Executivo em face do Poder Legislativo.
Cuida-se de saber se a maior flexibilidade na formulao de polticas pblicas,
na formatao do desenho organizacional do Poder Executivo e na alocao das verbas
oramentrias admitida, excepcionalmente, para o Poder Judicirio, aplica-se, tambm,
atuao do Poder Legislativo. Esse o objeto do Captulo II deste estudo.
No Captulo IV, este artigo sugere a maior convenincia de se adotar o instituto
do compromisso significativo, construo jurisprudencial da Corte Constitucional da
frica do Sul, que prioriza a soluo compartilhada entre os Poderes e a sociedade para
assegurar a concretizao de direitos fundamentais como alternativa ao que decidido no
julgamento do RE n 592.581 e da ADPF n 347 e, no Captulo V, destaca, nesse
sentido, a apresentao do Projeto de Lei do Senado (PLS) n 736, de 2015, que
intenciona positivar o compromisso significativo no sistema de controle concentrado
e difuso da constitucionalidade das normas no Brasil.
Seguem-se a Concluso e a Bibliografia.

O ZELO DO STF NA PRESERVAO DO PRINCPIO DA SEPARAO E HARMONIA

DOS PODERES NA RELAO ENTRE O PODER LEGISLATIVO E O PODER
EXECUTIVO
A anlise da jurisprudncia constitucional do STF nos ltimos anos permite que

cheguemos constatao de que, a despeito da evoluo identificada anteriormente

neste estudo, h uma preocupao nas manifestaes dos Ministros e nas decises da

11

Corte quanto preservao do ncleo essencial do princpio da separao e harmonia

dos Poderes (art. 2 da CF) e de seus principais corolrios, especialmente quanto
relao entre os Poderes Legislativo e Executivo, tais como a reserva da iniciativa
legislativa (art. 61, 1, da CF) e a competncia administrativa do Presidente da
Repblica (art. 84), com destaque, nesta ltima, para a prerrogativa da organizao e
funcionamento dos rgos e entidades que integram a administrao pblica, assim
como a formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas, programas,
projetos e aes governamentais.
Tem sido a Suprema Corte muito zelosa na preservao do contedo essencial
das competncias e prerrogativas do Poder Executivo em face do Poder Legislativo, que
tem como atribuies precpuas a elaborao das leis (art. 48 da CF) e a fiscalizao do
Poder Executivo (art. 49, inciso X, da CF).
Exemplo eloquente do alegado o tratamento conferido ao STF aos ditos
projetos de lei de natureza autorizativa que intencionam autorizar o Poder
Executivo a adotar alguma providncia que seja de sua competncia administrativa ou
cuja implementao dependa de lei em que o processo legislativo marcado pela
clusula de reserva de iniciativa do Presidente da Repblica, de que cuida o art. 61, 1,
da CF.
Parece existir, nesses casos, para o STF, uma tentativa, ainda que transversa, de
o Poder Legislativo mitigar a regra da reserva de iniciativa legislativa do Presidente da
Repblica, um dos corolrios do princpio da separao e harmonia dos Poderes de que
trata o art. 2 da CF, alado ao status de clusula imodificvel de nossa Constituio
Federal pelo que dispe seu art. 60, 4, inciso III.
O STF tem tratado dessas questes nos ltimos anos. Fazemos referncia a duas
importantes decises tomadas em sede de controle concentrado de constitucionalidade
de normas estaduais as duas do Estado de Rondnia em que estava presente a
temtica da constitucionalidade das leis autorizativas, de iniciativa parlamentar, em
matrias gravadas pela clusula de reserva de iniciativa.

12

Apresentamos a seguir as ementas das mencionadas decises:

ADI 2577 / RO RONDNIA
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): Min. SYDNEY SANCHES
Julgamento: 03/04/2003 rgo Julgador: Tribunal Pleno
EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. AO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI COMPLEMENTAR N 249,
DE 01 DE OUTUBRO DE 2001, QUE AUTORIZA O PODER
EXECUTIVO A DISPOR SOBRE A REMUNERAO DOS
INTEGRANTES DA CARREIRA DA POLCIA CIVIL DO
ESTADO DE RONDNIA E D OUTRAS PROVIDNCIAS.
ALEGAO DE VIOLAO AOS ARTIGOS 61, 1, II, a e c,
63, I, e 37 DA CONSTITUIO FEDERAL. 1. A Lei Complementar
impugnada regula a remunerao e o regime jurdico de servidores
pblicos, sem iniciativa do Governador do Estado. 2. Incide, pois, em
violao ao art. 61, 1, inciso II, letras a e c, c/c artigo 25,
todos da Constituio Federal. 3. Ao Direta julgada procedente,
declarando o S.T.F. a inconstitucionalidade da L.C. n 249, de
01.10.2001, do Estado de Rondnia. 4. Plenrio. Deciso unnime.
(grifamos)
ADI 1955 / RO RONDNIA
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): Min. GILMAR MENDES
Julgamento: 19/03/2003 rgo Julgador: Tribunal Pleno
EMENTA: Ao direta de inconstitucionalidade. 2. Lei Estadual
n 791/98, que autoriza concesso de Abono Especial Mensal a
todos os servidores da Administrao Direta do Estado. 3. Lei de
iniciativa parlamentar. Usurpao de competncia legislativa
exclusiva do Chefe do Poder Executivo. 4. Violao do art. 61,
1, II, a, da Constituio Federal. 5. Precedentes. 6. Procedncia
da ao. (grifamos)

Em ambos os casos, o STF declarou a inconstitucionalidade das normas

autorizativas por usurpao da iniciativa legislativa exclusiva do Chefe do Poder
Executivo e pela mitigao do princpio da separao de Poderes.
O fato de se tratar de precedentes estaduais no relativiza a fora do argumento,
visto que o prprio STF estendeu, em diversos precedentes, aos Estados membros as
regras que cuidam da reserva de iniciativa no processo legislativo pela adoo do
princpio da simetria.

13

 importante consignar, ainda, na esteira jurisprudencial da preservao do

princpio da separao de Poderes, do respeito s competncias constitucionalmente
fixadas e da observncia clusula da reserva de iniciativa do Chefe do Poder
Executivo, que o STF sequer faculta ao parlamentar suprir a inrcia do Chefe do Poder
Executivo quanto ao incio do processo legislativo de matrias gravadas pela reserva de
iniciativa.
Veja-se, nesse sentido, o que decidido, em 06.08.2003, na ADI n 2.721, relator
Ministro Maurcio Corra:
ADI 2721 / ES ESPRITO SANTO
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): Min. MAURCIO CORRA
Julgamento: 06/08/2003 rgo Julgador: Tribunal Pleno
EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
COMPLEMENTAR ESTADUAL 235/02. CRIAO DE
CIRCUNSCRIES
REGIONAIS
DE
TRNSITO.
COMPETNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO.
PRINCPIO DA INICIATIVA RESERVADA. ATUAO
PARLAMENTAR.
IMPOSSIBILIDADE.
PRECEDENTES.
1. Circunscries regionais de trnsito. Instituio. Matria
reservada iniciativa do Chefe do Poder Executivo, a quem
compete, com exclusividade, exercer a direo superior da
administrao estadual e dispor sobre sua organizao e
estrutura. Observncia ao modelo federal pelos estados-membros,
que tm autonomia para se auto-organizarem nos limites impostos
pela Constituio Federal. 2. Inrcia do Poder Executivo para a
deflagrao do processo legislativo das matrias de sua
competncia. Atuao parlamentar. Impossibilidade. Em virtude
da clusula constitucional da reserva de iniciativa, somente ao
Governador, que detm o poder discricionrio, compete avaliar a
convenincia e a oportunidade administrativa e financeira de
serem criados rgos regionais na estrutura organizacional direta
e indireta. Ao julgada procedente para declarar a
inconstitucionalidade da Lei Complementar 235, de 30 de abril de
2002, do Estado do Esprito Santo. (grifamos)

Tampouco admite o STF que norma de iniciativa parlamentar imponha ao Chefe

do Poder Executivo o encaminhamento, em prazo determinado, de projeto de lei que
dependa exclusivamente de sua iniciativa legislativa. Veja-se, nessa trilha, a ementa do
que decidido no julgamento da ADI n 2.393, em 13.02.2003, relator o Ministro Sydney
Sanches:

14

ADI 2393 / AL ALAGOAS

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): Min. SYDNEY SANCHES
Julgamento: 13/02/2003 rgo Julgador: Tribunal Pleno
EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.
REGIME JURDICO DE SERVIDOR MILITAR. PRINCPIO DA
SEPARAO DE PODERES. PROJETO DE LEI: INICIATIVA.
AO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
DO
PARGRAFO 9 DO ARTIGO 63 DA CONSTITUIO DO
ESTADO DE ALAGOAS, ACRESCENTADO PELA EMENDA
CONSTITUCIONAL N 22, DE 26.12.2000, COM ESTE TEOR:
9. O Chefe do Poder Executivo Estadual encaminhar
Assembleia Legislativa de Alagoas, no prazo de 45 (quarenta e cinco)
dias, da aprovao desta Emenda, para fins de deliberao pelos seus
Deputados, de Projeto de Lei que defina, na forma prescrita pela parte
final do inciso LXI do art. 5 da Constituio Federal, as transgresses
militares a que esto sujeitos os servidores pblicos militares do
estado de Alagoas. 1. A norma questionada contm vcio de
inconstitucionalidade formal, pois impe ao Chefe do Poder
Executivo, e em prazo determinado, o encaminhamento de projeto
de lei, que, segundo a Constituio Federal depende
exclusivamente de sua prpria iniciativa, por tratar de regime
jurdico de servidor pblico (art. 61, 1, letra c). 2. Ao Direta
de Inconstitucionalidade julgada procedente. Plenrio. Deciso
unnime. (grifamos)

Recente deciso do STF, de 19 de fevereiro de 2014, corroborou essa linha

jurisprudencial que parece consolidada e pacificada no mbito da Corte Suprema.
No julgamento da ADI n 179, relator o Ministro Dias Toffoli, foi declarada a
inconstitucionalidade de lei de iniciativa parlamentar que pretendia limitar contedos e
fixar prazos para a adoo de medidas administrativas pelo Chefe do Poder Executivo
do Estado do Rio Grande do Sul, pelo que a norma continha de violao ao princpio da
separao de Poderes e prerrogativa de auto-organizao do Poder Executivo, que
decorre da exegese do art. 84, inciso II, da CF. Eis a ementa do julgado mencionado:
ADI 179 / RS RIO GRANDE DO SUL
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI
Julgamento: 19/02/2014 rgo Julgador: Tribunal Pleno
EMENTA Ao direta de inconstitucionalidade. Impugnao de 21
artigos do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da
Constituio do Estado do Rio Grande do Sul. Fixao de prazo para
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o Poder Executivo encaminhar proposies legislativas e praticar

atos
administrativos.
Conhecimento
parcial.
Posterior
regulamentao. Prejudicialidade. Mrito.(...) 3. inconstitucional
qualquer tentativa do Poder Legislativo de definir previamente
contedos ou estabelecer prazos para que o Poder Executivo, em
relao s matrias afetas a sua iniciativa, apresente proposies
legislativas, mesmo em sede da Constituio estadual, porquanto
ofende, na seara administrativa, a garantia de gesto superior
dada ao Chefe daquele poder. Os dispositivos do ADCT da
Constituio gacha, ora questionados, exorbitam da autorizao
constitucional de auto-organizao, interferindo indevidamente na
necessria independncia e na harmonia entre os Poderes,
criando, globalmente, na forma nominada pelo autor, verdadeiro
plano de governo, tolhendo o campo de discricionariedade e as
prerrogativas prprias do chefe do Poder Executivo, em ofensa
aos arts. 2 e 84, inciso II, da Carta Magna. 4. Ao direta de
inconstitucionalidade de que se conhece parcialmente e que se julga,
na parte de que se conhece, procedente. (grifamos)

No mesmo sentido, veja-se, ainda, o que decidido pelo STF no julgamento, em

17 de maro de 2011, relatora a Ministra Crmen Lcia, da ADI n 2.800.
A anlise da jurisprudncia da ltima dcada do STF nos permite concluir ser a
lei autorizativa inconstitucional, pelo que contm de violao a princpios e regras
cardeais do Estado Democrtico de Direito, que dizem respeito ao princpio da
independncia e harmonia dos Poderes e seus principais corolrios constitucionais: a
reserva de iniciativa legislativa e a prerrogativa de auto-organizao do Poder
Executivo.
Necessrio, agora, que faamos a anlise do que foi decidido no julgamento da
ADPF n 347, especialmente no que concerne ao reconhecimento do estado de coisas
inconstitucional e seu impacto na preservao da independncia e harmonia dos
Poderes.
Em outras palavras, trata-se de saber se o cuidado dedicado pelo STF relao
entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo o mesmo quando em tela a relao entre
o Poder Judicirio e o Poder Executivo, especialmente no que tange oportunidade e
convenincia de adoo das polticas governamentais e alocao de recursos
oramentrios do Poder Executivo.
Essa a questo que pretendemos enfrentar no prximo item deste estudo.

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O QUE FOI DECIDIDO NO JULGAMENTO DO RECURSO EXTRAORDINRIO (RE)

N 592.581 E DA ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO
FUNDAMENTAL (ADPF) N 347: O RECONHECIMENTO DO ESTADO DE COISAS
INCONSTITUCIONAL, O PRINCPIO DA SEPARAO DOS PODERES E A
NECESSIDADE DE FIXAO DE BALIZAS NORMATIVAS ATUAO DO STF.
Antes de analisar as decises do STF que contemplam o reconhecimento do

estado de coisas inconstitucional, cabe trazer algumas palavras sobre os antecedentes

do instituto.
Trata-se de construo jurisprudencial da Corte Constitucional colombiana, que
tratou do assunto pela primeira vez na Sentencia de Unificacin (SU) n 559, de 1997.
Nesse caso, a Corte Constitucional constatou existir um descumprimento generalizado
dos direitos previdencirios de um grupo de 45 (quarenta e cinco) professores de dois
municpios colombianos e de um grupo ainda maior que era alcanado pela situao.
Declarou o estado de coisas inconstitucional e determinou que os municpios
envolvidos encontrassem soluo para a inconstitucionalidade em prazo razovel.
A Corte colombiana passou a aperfeioar o instituto em decises posteriores.
Um dos casos de maior destaque foi o tratado na Sentencia de Tutela (T) n 153, de
1998, em que a Corte Constitucional declarou o estado de coisas inconstitucional
relativo ao quadro de superlotao das penitencirias do pas. A Corte constatou que o
quadro de descumprimento de direitos fundamentais era generalizado. A superlotao e
o imprio da violncia nas penitencirias eram mazelas nacionais, de responsabilidade
de um conjunto de autoridades. Alm de declarar o estado de coisas inconstitucional,
ordenou a elaborao de um plano de construo e reparao das unidades carcerrias e
determinou a alocao de recursos oramentrios necessrios.
A avaliao dessa experincia negativa. Foram apontados como principais
defeitos a pouca flexibilidade das ordens judiciais, a baixa fiscalizao de seu
cumprimento e a pouca preocupao da Corte com a real impossibilidade de as
autoridades pblicas cumprirem as ordens.
Num caso mais recente, referente ao deslocamento forado de pessoas na Colmbia
em face da violncia, a Corte Constitucional conferiu tratamento diverso ao tema.
Na Sentencia de Tutela (T) n 25, de 2004, a Corte apreciou 108 (cento e oito)
pedidos de tutelas formulados por 1.150 (mil e cinquenta) ncleos familiares
deslocados. Declarou o estado de coisas inconstitucional; exigiu ateno oramentria

17

especial ao problema; determinou que fossem formuladas novas polticas pblicas, leis
e um marco regulatrio eficiente para proteger os direitos individuais dos demandantes.
Diferentemente do ocorrido com o caso do sistema carcerrio, desta vez as ordens foram
flexveis, dirigidas a um nmero elevado de autoridades pblicas, alm de ter havido
intenso dilogo da Corte com os outros Poderes e com a sociedade sobre a adequao das
medidas judiciais determinadas durante a fase de sua implementao (CAMPOS, 2015).
No Brasil, o debate sobre a figura do estado de coisas inconstitucional a
legitimar uma ao mais incisiva do Poder Judicirio no que concerne implementao
de polticas pblicas e alocao de recursos oramentrios ganhou relevo,
recentemente, com o julgamento, no STF, do RE n 592.581 e da ADPF n 347.
Em 13 de agosto de 2015, o Plenrio do STF decidiu que o Poder Judicirio
pode determinar que a administrao pblica realize obras ou reformas emergenciais em
presdios para garantir os direitos fundamentais dos presos, como sua integridade fsica
e moral. A deciso foi tomada no julgamento do RE n 592.581, com repercusso geral,
interposto pelo Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul (MP/RS), relator o Ministro
Ricardo Lewandowski, contra acrdo do Tribunal de Justia local (TJ/RS). O TJ
entendera no caber ao Poder Judicirio intervir em matria reservada competncia
administrativa do Poder Executivo gacho.
O tema da repercusso geral era o de n 220 e estabelecia:
Competncia do Poder Judicirio para determinar ao Poder Executivo
a realizao de obras em estabelecimentos prisionais com o objetivo
de assegurar a observncia de direitos fundamentais dos presos.

Eis o que decidido pelo STF:

Deciso: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do
Relator, apreciando o tema 220 da repercusso geral, deu provimento
ao recurso extraordinrio para cassar o acrdo recorrido, a fim de que
se mantenha a deciso proferida pelo juzo de primeiro grau. Ainda
por unanimidade, o Tribunal assentou a seguinte tese: lcito ao
Judicirio impor Administrao Pblica obrigao de fazer,
consistente na promoo de medidas ou na execuo de obras
emergenciais em estabelecimentos prisionais para dar efetividade
ao postulado da dignidade da pessoa humana e assegurar aos
detentos o respeito sua integridade fsica e moral, nos termos do
que preceitua o art. 5, XLIX, da Constituio Federal, no sendo
oponvel deciso o argumento da reserva do possvel nem o
princpio da separao dos poderes. (grifamos)

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Nesta deciso, ficava evidenciada a heterodoxa posio do STF ao balancear os

direitos e princpios constitucionais tutelados, no sentido de impor obrigao de fazer ao
Poder Executivo no mbito da poltica penitenciria, para dar efetividade ao princpio
constitucional da dignidade da pessoa humana e assegurar aos detentos o respeito sua
integridade fsica e moral, afastados os princpios da separao dos Poderes e da reserva
do financeiramente possvel.
Posteriormente, em 8 de setembro de 2015, essa posio da Corte Suprema foi
reforada no julgamento da Medida Cautelar na ADPF n 347, ajuizada pelo Partido
Socialismo e Liberdade (PSOL), em que a agremiao partidria pugnava pelo
reconhecimento da violao de direitos fundamentais da populao carcerria e que
fosse determinada a adoo de diversas providncias no tratamento da questo prisional
do pas.
O Ministro Marco Aurlio, relator da matria, ao proferir seu voto, determinou
que os juzes e tribunais: i) lanassem, em casos de determinao ou manuteno de
priso provisria, a motivao expressa pela qual no aplicavam medidas alternativas
privao de liberdade; ii) realizassem audincias de custdia, em at 90 dias, com o
comparecimento do preso perante a autoridade judiciria no prazo mximo de 24 horas,
contados do momento da priso; iii) considerassem, fundamentadamente, o quadro
dramtico do sistema penitencirio brasileiro no momento de concesso de cautelares
penais, na aplicao da pena e durante o processo de execuo penal;
iv) estabelecessem, quando possvel, penas alternativas priso; v) que a Unio
liberasse o saldo acumulado do Fundo Penitencirio Nacional para utilizao na
finalidade para a qual foi criado, abstendo-se de realizar novos contingenciamentos.
Em seu voto, o Ministro Marco Aurlio assinalou a falncia do sistema
penitencirio com gravssimas violaes dignidade e a outros direitos fundamentais do
preso, assim como a violao do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos e a
Conveno contra a Tortura, alm da prpria Lei de Execuo Penal.
Para o relator, o afastamento do estado de inconstitucionalidade pretendido na
ao s possvel diante da mudana significativa do Poder Pblico. Para o Ministro,
h problemas tanto de formulao e implementao de polticas pblicas como na
interpretao da Lei de Execuo Penal.

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Sustenta, ainda, o Ministro que o papel do Supremo diante desse quadro

retirar as autoridades pblicas do estado de letargia, provocar a formulao de novas
polticas pblicas, aumentar a deliberao poltica e social sobre a matria e monitorar o
sucesso da implementao das providncias escolhidas, assegurando a efetividade
prtica das solues propostas.
Em sua manifestao, a Procuradoria-Geral da Repblica (PGR), embora
reconhecendo a gravidade da situao penitenciria e a relevncia dos pedidos contidos
na ADPF n 347, alertava para a abrangncia e generalidade das medidas cautelares
pleiteadas.
Por fim, o STF deferiu a cautelar em relao a trs pontos: a i) realizao de
audincias de custdia, em at 90 dias; ii) a determinao para que a Unio liberasse o
saldo acumulado do Fundo Penitencirio Nacional; e iii) a determinao para que Unio
e Estados encaminhassem relatrios com informaes sobre a situao prisional.
Eis o extrato da deciso do STF no julgamento, em 08.09.2015, da ADPF
n 347, relator o Ministro Marco Aurlio:
Deciso: O Tribunal, apreciando os pedidos de medida cautelar
formulados na inicial, por maioria e nos termos do voto do Ministro
Marco Aurlio (Relator), deferiu a cautelar em relao alnea b,
para determinar aos juzes e tribunais que, observados os artigos
9.3 do Pacto dos Direitos Civis e Polticos e 7.5 da Conveno
Interamericana de Direitos Humanos, realizem, em at noventa
dias, audincias de custdia, viabilizando o comparecimento do
preso perante a autoridade judiciria no prazo mximo de 24
horas, contados do momento da priso, com a ressalva do voto da
Ministra Rosa Weber, que acompanhava o Relator, mas com a
observncia dos prazos fixados pelo CNJ, vencidos, em menor
extenso, os Ministros Teori Zavascki e Roberto Barroso, que
delegavam ao CNJ a regulamentao sobre o prazo da realizao das
audincias de custdia; em relao alnea h, por maioria e nos
termos do voto do Relator, deferiu a cautelar para determinar
Unio que libere o saldo acumulado do Fundo Penitencirio
Nacional para utilizao com a finalidade para a qual foi criado,
abstendo-se de realizar novos contingenciamentos, vencidos, em
menor extenso, os Ministros Edson Fachin, Roberto Barroso e Rosa
Weber, que fixavam prazo de at 60 (sessenta) dias, a contar da
publicao desta deciso, para que a Unio procedesse adequao
para o cumprimento do que determinado; indeferiu as cautelares em
relao s alneas a, c e d, vencidos os Ministros Relator, Luiz
Fux, Crmen Lcia e o Presidente, que a deferiam; indeferiu em

20

relao alnea e, vencido, em menor extenso, o Ministro Gilmar

Mendes; e, por unanimidade, indeferiu a cautelar em relao alnea
f; em relao alnea g, por maioria e nos termos do voto do
Relator, o Tribunal julgou prejudicada a cautelar, vencidos os
Ministros Edson Fachin, Roberto Barroso, Gilmar Mendes e Celso de
Mello, que a deferiam nos termos de seus votos. O Tribunal, por
maioria, deferiu a proposta do Ministro Roberto Barroso, ora
reajustada, de concesso de cautelar de ofcio para que se
determine Unio e aos Estados, e especificamente ao Estado de
So Paulo, que encaminhem ao Supremo Tribunal Federal
informaes sobre a situao prisional, vencidos os Ministros
Marco Aurlio (Relator), que reajustou seu voto, e os Ministros Luiz
Fux, Crmen Lcia e Presidente. Ausente, justificadamente, o
Ministro Dias Toffoli. Presidiu o julgamento o Ministro Ricardo
Lewandowski. Plenrio, 09.09.2015. (grifamos)

Fica evidenciado, com as duas recentssimas decises tratadas neste estudo, que,
sob o fundamento do reconhecimento do estado de coisas inconstitucional, o STF
consolida e aprofunda uma orientao identificada, em 2004, com o julgamento da
ADPF n 45, no sentido de efetivamente interferir no mbito de competncia
administrativa do Poder Executivo e de afastar o argumento da reserva do
financeiramente possvel.
ainda reduzida a produo doutrinria e a jurisprudncia sobre o
reconhecimento do estado de coisas inconstitucional. possvel identificar, contudo,
segundo Carlos Alexandre de Azevedo Campos (2015), alguns pressupostos
considerados essenciais para seu reconhecimento: i) a constatao de um quadro no
simplesmente de proteo deficiente, e sim de violao massiva, generalizada e
sistemtica de direitos fundamentais, que afeta um nmero amplo de pessoas; ii) a falta
de coordenao entre medidas legislativas, administrativas, oramentrias e at
judiciais, verdadeira falha estrutural, que gera tanto a violao sistemtica dos
direitos, quanto a perpetuao e agravamento da situao; e iii) a superao dessas
violaes de direitos exige a expedio de remdios e ordens dirigidas no apenas a um
rgo, e sim a uma pluralidade destes.
Alm desses pressupostos, entendemos essencial aprofundar o debate sobre o
afastamento da reserva do financeiramente possvel.
Temos claro que a banalizao na utilizao desse argumento pelo Poder
Executivo, em todos os nveis da federao, contribuiu para seu enfraquecimento.

21

Todavia, vemos com grande preocupao sua flexibilizao para que se adote essa ou
aquela medida administrativa, ou para que se tome essa ou aquela deciso de alocao
oramentria pelo que pode representar de impacto no juzo de oportunidade e
convenincia atribudos constitucionalmente ao Poder Executivo.
No nos esqueamos de que o sistema adotado no Brasil o presidencialista, em
que compete aos Chefes do Executivo e aos seus principais auxiliares (Ministros e
Secretrios, estaduais, distritais e municipais) exercer a direo superior da
administrao pblica (art. 84, II c/c art. 87, ambos da CF).
Possvel ser ao Poder Judicirio, em qualquer instncia, identificar a violao
de direitos fundamentais no mbito de determinada poltica pblica. Difcil, todavia,
ser ponderar, em face do dramtico quadro de desigualdades e privaes ainda
reinantes em nosso pas que impede o acesso dos cidados aos mais diversos direitos
fundamentais previstos constitucionalmente em que medida o argumento do
financeiramente possvel pode ser afastado sem que se comprometam iniciativas
seminais para assegurar o adimplemento de outras polticas pblicas to ou mais
relevantes do que a que est sob escrutnio judicial em dado momento.
Somente o Poder Executivo e o Poder Legislativo este ltimo por suas amplas
competncias legislativa e fiscalizatria tero a possibilidade de balancear as
dramticas necessidades e as possibilidades oramentrias na formulao e
implementao de polticas pblicas e alocao de recursos oramentrios (BUCCI,
2002: 271).
Sbio foi o legislador constituinte originrio ao atribuir ao Poder Executivo a
iniciativa privativa de deflagrar o processo legislativo oramentrio (art. 165 da CF), na
elaborao dos planos plurianuais, das leis de diretrizes oramentrias e das leis
oramentrias anuais.
Como sentenciar que a reserva do financeiramente possvel deve ser afastada
numa determinada circunstncia sem avaliar o impacto em outras reas em que o Estado
busca a concretizao de direitos fundamentais?
Para que o Poder Judicirio tivesse a viso geral necessria sobre a realidade das
urgncias sociais e das possibilidades oramentrias, imperativa seria a replicao de
estruturas e anlises hoje alojadas no seio do Poder Executivo.

22

Trata-se de redundncia administrativa intolervel, simplesmente impossvel de

ser considerada, por ser totalmente desarrazoada.
Reconhecemos a imprescindvel participao do Poder Judicirio na
identificao de violaes aos direitos fundamentais. Da a determinar quais polticas
pblicas sejam formuladas ou estipular quais alocaes oramentrias sejam
priorizadas, sem qualquer balizamento objetivo, sem uma anlise mais detida do grau de
comprometimento oramentrio com todas as outras polticas pblicas, significa um
salto exegtico sem lastro em informaes sistematizadas de todas as reas (BUCCI,
2010: 276).
No nos esqueamos de que a equao entre necessidades e possibilidades
oramentrio-financeiras em Estados fortemente marcados pela desigualdade, como o
nosso, sempre desbalanceada. Limitados e finitos so os recursos, incapazes de
concretizar, a um s tempo, todos os direitos fundamentais previstos na Constituio
Federal.
Imagine-se, a ttulo de argumentao, se algumas dezenas de arguies de
descumprimentos de preceitos fundamentais fossem ajuizadas simultaneamente para
assegurar os direitos constitucionalmente previstos de educao e sade de qualidade
para todos, de segurana pblica, de transporte, de moradia, de trabalho, de previdncia
social, de assistncia social, de proteo maternidade, de proteo infncia e
velhice, de demarcao de terras dos ndios e dos remanescentes das comunidades dos
quilombos, entre tantos outros.
Imagine-se, ainda, se em todas elas fossem deferidas liminares pelo Poder
Judicirio, determinando a implementao de polticas pblicas e a priorizao de
alocaes oramentrias, independentemente de se alegar a reserva do financeiramente
possvel. Teria o Estado, em sentido lato, meios para cumprir essas determinaes?
Entendemos que a resposta negativa. A soluo no pode ser a prevalncia
unilateral das decises do Poder Judicirio. Balizas ho de ser postas.
Ao tratar do tema direitos fundamentais e controle de constitucionalidade,
Fernando Ferreira dos Santos (2010) confere destaque s crticas de Jrgen Habermas
jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal alemo em face do excessivo poder
que passou a concentrar.

23

Selecionamos o seguinte trecho que parece elucidar o pensamento de Habermas

sobre o tema e que converge para a preocupao assinalada neste texto sobre a
necessidade de estabelecimento de balizas para a atuao do Supremo Tribunal Federal
quando em questo a efetivao de direitos fundamentais, tendo como pano de fundo o
princpio da separao dos Poderes (SANTOS, 2010: 193):
Jrgen Habermas vai adiante. Segundo ele, em sociedades
multiculturais, nas quais j no possvel o consenso em termos de
valores ticos substantivos, ao se deixar guiar pela ideia de realizar
valores materiais j constitucionalmente preestabelecidos o
Tribunal Constitucional transforma-se em instncia autoritria.
Por isto, a Constituio, em condies de pluralismo social e cultural,
no pode ser entendida como uma ordem jurdica que impe a priori
sociedade uma determinada forma de vida, at porque cresce o perigo
de juzos irracionais, na medida em que argumentos funcionalistas
passam a prevalecer sobre normativos e aumenta, tambm, o uso da
anlise de custos e benefcios que seriam excludos se se tomassem os
direitos fundamentais em seu sentido deontolgico. (grifamos)

Mais adiante, Fernando Santos (2010: 197) retoma a questo ao afirmar:

Da a crtica de Jrgen Habermas jurisprudncia de valores
que, ao exigir um tipo de concretizao das normas que
implicitamente implica uma produo do direito, coloca a
jurisprudncia constitucional na posio de uma legislao
concorrente. Neste sentido, como tambm j assinalamos, uma
jurisprudncia guiada por princpios no deve violar a estrutura de
deciso organizada hierarquicamente, na qual as razes utilizveis
para decidir j so dadas antecipadamente mediante deliberaes de
um grau de competncia superior. As razes legtimas, extradas da
Constituio, a serem utilizadas pelo Tribunal Constitucional, lhe
so dadas na perspectiva da aplicao jurdica e no na
perspectiva de um legislador que interpreta e desenvolve o sistema
de direitos, ao perseguir as prprias policy, por isto, o Tribunal
no pode dispor livremente para interpretar e desenvolver o
sistema de direitos, o que instauraria um tipo de legislao
implcita. (grifamos)

Ademais, a legitimidade da definio de prioridades dos Governos haurida nas

urnas, quando o programa partidrio consagrado vitorioso pela soberania popular
(art. 1 da CF).
Difcil sustentar, a nosso sentir, que essa legitimidade popular possa ser
deslocada para o Poder Judicirio, por mais bem intencionadas e qualificadas que sejam
suas instncias, sem uma mnima parametrizao fixada em lei, apenas com base na
adoo do princpio da autoconteno judicial.

24

Para Canotilho (2003: 1.309), o princpio da autolimitao judicial, oriundo da

jurisprudncia norte-americana deve ser adotado com temperamentos:
O princpio da autolimitao dos juzes continuar a ter sentido
til se com ele se quer significar no a inadmissibilidade de juzos de
valor na tarefa de interpretao concretizao-constitucional
(existentes em qualquer actividade interpretativa), mas a conteno
da actividade dos tribunais dentro dos limites da funo
jurisdicional. Isso implica, desde logo, reflexo sobre a respectiva
precompreenso e disciplina na invocao de elementos de
interpretao valorativos. Isso apontar, em geral, para os limites
de cognio dos juzes quanto aos vcios: cabe-lhes conhecer dos
vcios de constitucionalidade dos actos normativos mas no dos
vcios de mrito (oportunidade poltica dos actos e uso do poder
discricionrio pelo Parlamento e Governo). (grifamos)

Andr Ramos Tavares (2005: 355-357), ao discorrer sobre as categorias

funcionais fundamentais da Justia Constitucional, mais precisamente de sua funo
governativa, registra a tendncia de que as Cortes Constitucionais ampliem sua atuao
para proteger os direitos fundamentais:
Outra participao governativa do tribunal Constitucional, que
merece tambm destaque, ocorre quando este define os direitos
fundamentais e os protege. Em sua definio acaba por definir
tambm quais as prticas permitidas e quais as exigidas do Estado.
(...) Na proteo, que ocorre especialmente por meio da funo
cassatria, o Tribunal Constitucional define quais as condies que
devem ser implementadas pelo Estado para permitir efetivamente
o exerccio dos direitos fundamentais declarados. Nesse sentido,
tal funo s recentemente foi assumida por alguns tribunais
constitucionais, encontrando-se em outros de maneira muito
tmida. (...) O Tribunal, nessa etapa, assume uma funo que vinha
sendo considerada pertencente s polticas pblicas adotadas
(decididas) pelo Executivo (e eventualmente pelo Legislativo),
atuao essa que demanda alguns acertos (...). No se trata, aqui, de
exigir o cumprimento de direito fundamentais na concepo de
liberdades pblicas, nem de desenvolver sua interpretao ou
integrao, mas sim de exigir e impor a criao de condies
fticas favorveis para o exerccio do catlogo de direitos
fundamentais declarado. Vislumbra-se, pois, nessas circunstncias
a presena de uma funo tipicamente governativa, porque o
Tribunal Constitucional acabar por determinar os mbitos de
atuao exigveis do Estado. (grifamos)

25

Constata, todavia, a existncia de limites intransponveis ao exerccio dessa

funo governativa, protetora de direitos fundamentais. bastante elucidativo o
seguinte trecho (TAVARES, 2005: 358):
Como argumenta Cox (1976: 99), inquestionvel que o Tribunal
atua no mbito poltico (rectius: de governo), restando saber apenas
em que grau pode faz-lo. Apesar de atuar no mbito funcional
governativo, que implica, como visto, em alguns setores, uma sorte de
discricionariedade inevitvel, nem por isso se justifica que a direo
do Estado e as polticas legislativas sejam repassadas para o
Tribunal Constitucional. (...) H efetivamente, limites
intransponveis para o Tribunal Constitucional no exerccio dessa
categoria funcional especfica: i) no pode atuar de ofcio;
ii) encontra-se circunscrito aos programas governativos
constitucionalmente incorporados; iii) deve respeitar, dentro da
condicionante anterior, os mbitos de atuao prprios dos
demais poderes. (grifamos)

Divergimos, contudo, da manifestao de Tavares (2005) quando afirma que, em

face de sua posio institucional especial, a imposio de limites intransponveis
atuao da Corte Constitucional decorrer exclusivamente de uma autolimitao (selfrestraint). Sustentamos, neste artigo, a necessidade e a plausibilidade constitucional de
os limites mencionados serem objeto de balizas normativas objetivas, expressamente
inseridas em nosso ordenamento jurdico pelo Poder Legislativo, que detm essa
competncia essencial.
De outro giro, os argumentos constitucionais, polticos e econmicos
sintetizados nos princpios da separao e harmonia dos Poderes, da soberania popular e
dos limites do financeiramente possvel no podem ser utilizados, indiscriminadamente,
como biombo para a omisso dos Poderes Executivo e Legislativo na concretizao dos
direitos fundamentais da populao.
H que se buscar a ponderao e o equilbrio. Nessa perspectiva, parece razovel
a tentativa de estabelecimento de balizas objetivas para decises como a adotada na
ADPF n 347.
importante assinalar, em reforo ao que sustentamos neste artigo, que o
ordenamento jurdico em vigor j admite a existncia de balizas normativas atuao
do STF no exerccio do controle de constitucionalidade das normas, que, inclusive,
ampliam sua margem de deciso.

26

Nesse sentido, fazemos referncia, a ttulo de exemplo, s regras que disciplinam

a modulao dos efeitos da declarao de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo,
no processo da ao direta de inconstitucionalidade e da ao declaratria de
constitucionalidade (art. 27 da Lei n 9.868, de 1999) e no processo de arguio de
descumprimento de preceito fundamental (art.11 da Lei n 9.882, de 1999), quando
presentes razes de segurana jurdica ou de excepcional interesse social.
Registramos, ainda, a existncia de esforos do Poder Legislativo de, no
exerccio de sua competncia constitucional, legislar sobre matria processual (art. 22,
inciso I, da CF), e, dessa forma, estabelecer, sem pretender interferir na competncia
finalstica do Poder Judicirio e no mrito de suas decises, balizas para sua atuao.
Foi assim na apreciao e aprovao de projeto de lei que promoveu
significativas alteraes no Cdigo de Processo Civil, e que resultou na publicao da
Lei n 13.105, de 16 de maro de 2015.
H um caso de esforo empreendido pelo Poder Legislativo em matria que
guarda similaridades com as decises no mbito das arguies de descumprimento de
preceito fundamental.
Trata-se da tentativa de regulamentao do mandado de injuno, ao
constitucional que visa a indicar a omisso inconstitucional dos Poderes Executivo e
Legislativo na edio de leis que regulamentem e tornem possvel a fruio de direitos e
liberdades constitucionais.
Essa regulamentao ganhou relevncia especial em face da alterao da
jurisprudncia do STF, em 2007, em que a Suprema Corte passou a conferir maior
densidade ao MI, no sentido de admitir que a deciso proferida promova a soluo
normativa ao caso concreto submetido sua anlise e a situaes similares (MI ns 690,
708 e 712).
Registramos, nesse sentido, a tramitao, no Senado Federal, do Projeto de Lei
do Senado (PLS) n 167, de 2012, e do Projeto de Lei da Cmara (PLC) n 18, de 2015,
ambos dispondo sobre o processo e julgamento de mandado de injuno, previsto no
inciso LXXI do art. 5 da Constituio Federal.
Interessante consignar que as proposies abarcam questes como: hipteses de
cabimento, hipteses de inadmissibilidade, legitimao ativa e passiva, requisitos da
petio inicial, hipteses de indeferimento da petio inicial, impossibilidade de
27

interveno de terceiros e de desistncia, eficcia subjetiva da deciso, efeitos da

deciso, o processo e julgamento perante as diversas instncias do Poder Judicirio,
qurum para deliberao nos rgos colegiados e recorribilidade das decises.
Entendemos que h um importante paralelo entre a tentativa de regulamentao
e de aposio de balizas normativas ao julgamento do mandado de injuno e a tentativa
de disciplinar o reconhecimento do estado de coisas inconstitucional no mbito do
julgamento da ADPF, tendo em vista serem ambas as aes de ndole constitucional e
vocacionadas a, cada qual com objetivos especficos, promover o controle de
constitucionalidade das normas.
Pensamos ser necessrio o esforo para o estabelecimento de parmetros
normativos s decises do STF no reconhecimento de estado de coisas
inconstitucional, em sede de julgamento de ADPF ou outros instrumentos processuais,
para impedir a violao essencial aos princpios implcitos da segurana jurdica e da
reserva do financeiramente possvel nas aes estatais, alm da mitigao ao princpio
constitucional da separao de Poderes e de seus principais corolrios constitucionais,
que so: i) a prerrogativa de auto-organizao do Poder Executivo (art. 18 da CF);
ii) a iniciativa legislativa privativa das leis que disponham sobre seus cargos, regime
jurdico de seus servidores, criao de rgos e entidades da administrao pblica
(art. 61, 1, da CF); iii) a competncia administrativa privativa do Presidente da
Repblica (art. 84), em especial aquela que diz respeito formulao e implementao
das polticas pblicas, programas, projetos e aes governamentais (art. 84, inciso II. c/c
art. 87, pargrafo nico); iv) a iniciativa das leis que tratam do planejamento
governamental e da correspondente alocao oramentria (plano plurianual, lei de
diretrizes oramentrias e lei oramentria anual art. 165 da CF).
Entendemos que as balizas normativas necessrias devam ser introduzidas
mediante projeto de lei, cuja iniciativa legislativa ampla, para promover alteraes na
Lei n 9.982, de 3 de dezembro de 1999, que dispe sobre o processo e julgamento da
arguio de descumprimento de preceito fundamental, nos termos do 1 do art. 102
da Constituio Federal e na Lei n 13.105, de 16 de maro de 2015, que dispe sobre o
Cdigo de Processo Civil, na parte referente ao recurso extraordinrio.
Mais do que a disciplina do reconhecimento do estado de coisas
inconstitucional, o tema est a exigir, em face de sua originalidade, relevncia e
gravidade, que se avance um pouco mais quando se constata a omisso na concretizao
28

de direitos fundamentais pelos Poderes Executivo e Legislativo e a demanda chega ao

Poder Judicirio.
Trataremos dessa alternativa no prximo item deste estudo.
4

O COMPROMISSO SIGNIFICATIVO COMO ALTERNATIVA

JULGAMENTO DO RE N 592.581 E DA ADPF N 347

AO QUE DECIDIDO NO

O debate sobre o grau de interferncia do Poder Judicirio na formulao de

polticas pblicas e na priorizao e alocao de recursos oramentrios como efeito da
ponderao razovel entre a proteo aos direitos fundamentais constitucionalmente
assegurados de um lado e, de outro, o princpio da separao e harmonia dos Poderes e
seus consectrios constitucionais o princpio da segurana jurdica e a clusula do
financeiramente possvel nas aes do Estado enriquecido com a possibilidade de
adoo de providncias alternativas com vistas a reequilibrar os princpios e regras
constitucionais envolvidos quando detectado um estado de coisas inconstitucional,
vale dizer, quando direitos fundamentais no so efetivados pelo Poder Executivo.
Referimo-nos

figura

do

compromisso

significativo

(meaningful

engagement), cuja tcnica vem sendo desenvolvida pela Corte Constitucional da frica
do Sul.
Segundo David Wilson de Abreu Pardo (2015), a Corte Constitucional sulafricana desenvolveu, ao longo de uma dcada, importante tcnica para a proteo de
direitos que exigiam a ao administrativa do Estado.
Iniciou-se com a aplicao, no caso Grootboom, posteriormente em Olivia Road,
em 2008, em que atualizou a metodologia dos direitos sociais e econmicos, e chegou
ideia de compromisso significativo, que foi refinada no caso Joe Slovo, em 2009.
No caso Olivia Road, mais de 400 (quatrocentos) ocupantes de prdios na
Cidade de Johanesburgo se voltaram contra a desocupao ordenada pela Cidade, que
alegava razes de segurana e de sade. A Corte emitiu ordem provisria para a Cidade
e os ocupantes se comprometerem significativamente em: i) resolver suas diferenas e
dificuldades luz dos valores da Constituio; ii) aliviar a condio dos que viviam nos
edifcios, tornando-os seguros e saudveis; e iii) reportar os resultados do compromisso.
Tanto em Olivia Road como em Joe Slovo, os resultados do acordo foram
satisfatrios e demandaram graus distintos de fiscalizao por parte do Poder Judicirio.

29

Para David Pardo, a grande vantagem do compromisso significativo sobre as

decises judiciais que interferem diretamente na priorizao de polticas pblicas e na
alocao de recursos oramentrios por parte do Poder Executivo a construo de uma
soluo pactuada, participativa, sob a fiscalizao do Poder Judicirio. Segundo ele:
O mtodo do compromisso significativo apresenta a vantagem de
ser modelo de reviso judicial compatvel com a democracia.
Propicia que os indivduos e comunidades sejam posicionados
como parceiros no processo de tomada de decises, que a deciso
final seja construda em conjunto. Constitui postura judicial
respeitosa com os representantes eleitos pelo pblico e fomenta a
participao e a poltica democrtica. De outro lado, a organizao
financeira do Estado mais bem respeitada, pois h oportunidade para
as prprias partes detalharem a forma de implementao de direitos,
modulando-a de acordo com os recursos disponveis. O controle
imediato do oramento permanece com a administrao pblica, ainda
que sob a ordem judicial de atendimento aos direitos. A ideia que o
Estado deve se comprometer significativamente com a situao em
que h violao dos direitos, por meio de iniciativas e polticas para
uma soluo razovel e tempestiva, antes de receber veredito judicial
substantivo. A alternativa interveno judicial em polticas
pblicas o jogo interativo mais rico e complexo, no a imunidade
total da Administrao Pblica, nem a prevalncia absoluta dos
juzes. O compromisso significativo bem podia ser testado como
novo padro positivo de relacionamento entre os tribunais e os
demais poderes no Brasil. (grifamos)

Seguimos o posicionamento vanguardista defendido por David Pardo (2013), no

sentido de ser o compromisso significativo um mecanismo interessante, mais
democrtico, pois preserva o princpio da soberania popular no sentido de respeitar os
mandatos conferidos pela populao aos Chefes do Poder Executivo e sua competncia
precpua de elaborar e implementar polticas pblicas com vistas concretizao dos
direitos fundamentais com assento constitucional, assim como transformar as promessas
eleitorais em programas e aes de governo.
Tudo isso sem perder o carter de fiscalizao por parte do Poder Judicirio que,
ao reconhecer o dficit no atendimento de dado direito fundamental, pode determinar a
interlocuo entre os atores envolvidos, representantes do Estado e da sociedade, com
vistas soluo do conflito posto, sem que para isso seja necessria a interveno direta
na seara administrativa.

30

Importante consignar que o compromisso significativo no se confunde com a

consulta pblica hoje existente, especialmente quando o Poder Executivo pretende ouvir
as manifestaes da populao previamente edio de atos normativos ou minutas de
projeto de lei de matrias complexas. A consulta pblica, diferentemente do
compromisso significativo, no assegura que as manifestaes dos cidados sejam
incorporadas s decises oficiais, ou aos textos dos atos normativos. No compromisso
significativo, a premissa bsica de que as decises sejam tomadas de forma conjunta
pelos participantes, pelos representantes do Estado e pelas pessoas afetadas pela ao ou
omisso do Estado na implementao de dada poltica pblica (CHENWI &
TISSINGTON, 2010:10-11).
O compromisso significativo no se confunde, tambm, com a mediao, visto
que nessa forma alternativa de soluo de conflitos, uma terceira parte chamada,
voluntariamente, pelas partes envolvidas para contribuir para a consecuo de um
acordo na questo objeto da controvrsia.
O compromisso significativo um processo determinado pelo Poder
Judicirio, de constante intercmbio entre cidados e comunidades, de um lado, e o
Estado, de outro, em que as partes tentam, a partir da compreenso das perspectivas do
outro, um acordo na formulao e implementao de programas socioeconmicos que
afetam comunidades ou grupos de pessoas (CHENWI & TISSINGTON, 2010:10-11).
O processo do compromisso significativo deve, necessariamente, ser bem
estruturado, coordenado, consistente e compreensivo e deve habilitar cidados ou
comunidades a serem tratados como parceiros no processo de tomada de deciso
(CHENWI & TISSINGTON, 2010: 9).
No estudo desenvolvido por Chenwi & Tissington (2010), mencionado
anteriormente neste texto, e que analisa a evoluo da jurisprudncia da frica do Sul
no manejo da figura do compromisso significativo na Corte Constitucional desse pas,
informa-se que a Constituio sul-africana no trata expressamente da figura do
compromisso

significativo,

todavia,

faz

referncia

diversos

dispositivos

constitucionais que especificamente albergam o direito de participao dos cidados na

prestao dos servios pblicos e nas decises do Poder Pblico.
Citam, entre outros: o prembulo, que prev a obrigao do Governo de
melhorar a qualidade de vida de todos os cidados e liberar o potencial de cada pessoa;

31

a Seo 7 (2) que impe ao Estado o dever de respeitar, proteger, promover e

concretizar os direitos previstos na Carta de Direitos, dos quais se destacam o direito
dignidade humana e o direito vida; a Seo 152 que dispe que o governo local deve
prover servios para as comunidades de uma forma sustentvel, promover
desenvolvimento socioeconmico e encorajar a participao efetiva das comunidades
nas questes de seu interesse no mbito do governo local (CHENWI & TISSINGTON,
2010: 11).
Interessante constatar que a Constituio brasileira, em seu prembulo (papel do
Estado destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais); em seus
fundamentos (cidadania, dignidade da pessoa humana e exerccio do poder, direta ou
indiretamente, pelo povo art. 1, II e III, e pargrafo nico da CF); em seus objetivos
fundamentais (construir uma sociedade livre, justa e solidria, garantir o
desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais, promover o bem de todos sem preconceitos de
qualquer espcie art. 3, I, II, III e IV); em seus direitos e garantias fundamentais e na
parte referente administrao pblica (direito a receber informaes dos rgos
pblicos, direito de petio aos Poderes Pblicos, direito de obter certides em
reparties pblicas, participao dos usurios na administrao pblica e direitos dos
usurios na prestao de servios pblicos art. 5, XXXIII e XXXIV, art. 37, 3,
art. 175, pargrafo nico, II, da CF); e em seus direitos sociais (art. 6, caput), fornece o
lastro para amparar uma soluo dialgica, talvez no idntica, mas inspirada no modelo
sul-africano.
Parece-nos, pelas razes expostas e por suas prprias caractersticas, que o
compromisso significativo figura mais apropriada do que o reconhecimento de
estado de coisas inconstitucional no que tange determinao, pelo Poder Judicirio,
de medidas a serem implementadas pelo Poder Executivo de forma a assegurar direitos
fundamentais, com vistas preservao da isonomia e harmonia dos Poderes, clusula
imodificvel de nossa Constituio, por fora do que determina o art. 60, 4, inciso III.
Convm destacar, todavia, que o compromisso significativo construo da
Corte Constitucional sul-africana, no sendo disciplinada formalmente por norma legal.
Assim, caso haja interesse poltico em priorizar a adoo dessa alternativa em
vez do mero reconhecimento do estado de coisas inconstitucional para parametrizar as
decises do Poder Judicirio que sopesem direitos fundamentais e a preservao das
32

competncias constitucionais dos Poderes Executivo e Legislativo, entendemos

interessante que se promova sua regulamentao.
Ousamos sustentar que a proposta de construo compartilhada de solues,
contida na figura do compromisso significativo, em que o Poder Pblico responsvel
e os segmentos populacionais interessados so chamados, a partir de diretrizes fixadas
pela Corte Constitucional, a buscar as solues hermenuticas aptas a concretizar os
direitos fundamentais envolvidos, muito se aproxima da tese desenvolvida por Peter
Hberle (1997) em que sustenta a necessidade de interpretao pluralista e
procedimental da Constituio.
Para Hberle (1997: 33-34):
Do ponto de vista teortico-constitucional, a legitimao
fundamental das foras pluralistas da sociedade para participar
da interpretao constitucional reside no fato de que essas foras
representam um pedao da publicidade e da realidade da
Constituio (...), no podendo ser tomadas como fatos brutos, mas
como elementos que se colocam dentro do quadro da Constituio: a
integrao, pelo menos indireta da res publica na interpretao
constitucional em geral expresso e consequncia da orientao
constitucional aberta no campo de tenso do possvel, do real e do
necessrio (...). Uma Constituio, que estrutura no apenas o
Estado em sentido estrito, mas tambm a prpria esfera pblica
(...), dispondo sobre a organizao da prpria sociedade e,
diretamente, sobre setores da vida privada, no pode tratar as
foras sociais e privadas como meros objetos. Ela deve integr-las
ativamente enquanto sujeitos. Considerando a realidade e a
publicidade (...) estruturadas, nas quais o povo atua inicialmente de
forma difusa, mas, a final, de maneira concertada, h de se
reconhecer que essas foras, faticamente relevantes, so igualmente
importantes para a interpretao constitucional. A prxis atua aqui
na legitimao da teoria e no a teoria na legitimao da prxis.
Como essas foras compem uma parte da realidade
constitucional e da publicidade(...), tomam elas parte na
interpretao da realidade e da publicidade da Constituio!
(grifamos)

33

O PROJETO DE LEI DO SENADO (PLS) N 736, DE 2015, A FIXAO DE BALIZAS

ATUAO DO STF E A POSITIVAO DO COMPROMISSO SIGNIFICATIVO NO
SISTEMA DE CONTROLE CONCENTRADO E DIFUSO DA CONSTITUCIONALIDADE
DAS NORMAS NO BRASIL

Atento movimentao do Supremo Tribunal Federal quanto manuteno do

equilbrio e harmonia dos Poderes, em especial do que decidido nos julgamentos do RE
n 592.581 e da ADPF n 347, e preocupado com a necessidade de estabelecer limites
objetivos, uniformes, por todos conhecidos, aplicveis sempre em que as circunstncias
factuais e jurdicas se assemelhassem, o Senador Antnio Carlos Valadares apresentou,
em 11 de novembro de 2015, o Projeto de lei do Senado (PLS) n 736, de 2015, que
altera as Leis n 9.882, de 3 de dezembro de 1999, e 13.105, de 16 de
maro de 2015, para estabelecer termos e limites ao exerccio do
controle concentrado e difuso de constitucionalidade pelo Supremo
Tribunal Federal, dispor sobre o reconhecimento do estado de coisas
inconstitucional e o compromisso significativo.

Trata-se de iniciativa parlamentar indita na tentativa de disciplinar o

reconhecimento do estado de coisas inconstitucional e o compromisso significativo,
no mbito do sistema de controle da constitucionalidade das normas no Brasil.
importante destacar que essa proposio traz o Senado Federal para o centro
dos debates constitucionais mais avanados sobre a tentativa de serem encontradas
solues razoveis para a complexa equao que antagoniza a baixa concretizao de
direitos fundamentais numa sociedade marcada pela desigualdade, como ainda a
brasileira, a despeito dos enormes avanos obtidos nos ltimos dez anos, a limitada
capacidade de interveno do Estado, e o protagonismo na definio de polticas
pblicas e na priorizao da alocao de recursos oramentrios.
O PLS n 736, de 2015, prope, em defesa da organicidade do ordenamento
jurdico e em respeito ao disposto no art. 7, inciso IV, da Lei Complementar n 95, de
26 de fevereiro de 1998, que veda a existncia de mais de uma lei tratando do mesmo
assunto, alteraes nas Leis n 9.882, de 3 de dezembro de 1999, que dispe sobre o
processo e julgamento da ADPF, nos termos do 1 do art. 102 da Constituio
Federal; e n 13.105, de 16 de maro de 2015, que trata do Cdigo de Processo Civil.
Nesse sentido, por intermdio do art. 2 da proposio, sugere-se acrescer Lei
n 9.882, de 1999, dispositivos que: i) fixam objetivamente os pressupostos a serem
observados pelo Supremo Tribunal Federal para que seja reconhecido o estado de

34

coisas inconstitucional (art. 9-A); ii) estabelecem que o reconhecimento do estado de

coisas inconstitucional redundar na determinao da celebrao de compromisso
significativo entre o Poder Pblico e os segmentos populacionais afetados (art.9-B);
iii) indicam as diretrizes (art. 9-C) e os requisitos necessrios (art. 9-D) para a
celebrao do compromisso significativo.
O art. 3, por seu turno, prope o acrscimo de dispositivo (art. 1.041-A) Lei
n 13.105, de 16 de maro de 2015, para estabelecer que a deciso do Supremo Tribunal
Federal, no julgamento de recurso extraordinrio com repercusso geral, que reconhea
o estado de coisas inconstitucional como seu fundamento e determine a celebrao de
compromisso significativo entre o Poder Pblico e os segmentos populacionais
afetados, observar o disposto nas alteraes propostas por este projeto de lei Lei
n 9.882, de 3 de dezembro de 1999.
Na justificao do PLS n 736, de 2015, o Senador Valadares sustenta que
as medidas propostas neste projeto de lei no interferem na atuao
finalstica do Supremo Tribunal Federal, apenas fixam balizas
que sero essenciais ao bom desempenho de sua misso precpua
de promover a guarda da Constituio, ao tempo em que
preservam e homenageiam o princpio da independncia e
harmonia dos Poderes e o princpio da soberania popular.

O objetivo central da proposio fica evidenciado a partir de sua leitura, qual

seja, a construo compartilhada de uma soluo pela administrao pblica e pelos
interessados precisamente identificados na ADPF ou no RE , a partir de diretrizes
fixadas pelo Poder Judicirio.
Pela proposio, o compromisso significativo possui o claro intuito de tornar
efetivo o preceito fundamental sonegado, ponderados os princpios e normas
constitucionais envolvidos.
possvel, todavia, que o compromisso significativo no logre resultados
positivos. Nessas hipteses, para que a demanda dos cidados interessados no fique
pendente de manifestao do Poder Judicirio, o projeto de lei prev, em carter
excepcional, o arbitramento da questo por parte do Supremo Tribunal Federal.
Estamos convictos de que o debate sobre a proposio recentemente apresentada
possui todas as condies de propiciar a necessria harmonizao da atuao dos trs
Poderes e sinalizar para a construo de sadas pactuadas, mesmo naqueles casos que se
revestem de grande complexidade em face dos direitos e prerrogativas envolvidas.
35

CONCLUSO
No julgamento, em 2004, da ADPF n 45, j haviam sido lanadas as bases

hermenuticas do que veio a se materializar com o julgamento da ADPF n 347, no que

concerne evoluo da atuao do STF no controle da constitucionalidade das normas
e, mais especificamente, no controle jurisdicional das polticas pblicas, no sentido de
se reconhecer o estado de coisas inconstitucional quanto concretizao dos preceitos
fundamentais.
Decorre do reconhecimento do estado de coisas inconstitucional, a partir do
julgamento do RE n 592.581 e da ADPF n 347, a determinao da adoo por parte do
Poder Executivo de medidas administrativas e da alocao de recursos oramentrios
para o equacionamento da situao, afastados os argumentos da separao dos Poderes e
da reserva do financeiramente possvel.
Entendemos ser necessrio o esforo para o estabelecimento de parmetros
normativos s decises do STF no reconhecimento do estado de coisas
inconstitucional, em sede de julgamento de ADPF, para impedir a violao essencial
aos princpios implcitos da segurana jurdica e da reserva do financeiramente possvel
nas aes estatais, alm da mitigao ao princpio constitucional da separao de
Poderes e de seus principais corolrios constitucionais.
O debate sobre o grau de interferncia do Poder Judicirio na formulao de
polticas pblicas e na priorizao e alocao de recursos oramentrios enriquecido
com a possibilidade de adoo de providncias alternativas, como o compromisso
significativo (meaningful engagement), cuja tcnica vem sendo desenvolvida pela
Corte Constitucional da frica do Sul.
Essa tcnica consiste na determinao pelo Poder Judicirio de constante
intercmbio entre cidados e comunidades, de um lado, e o Estado, de outro, em que as
partes tentam, a partir da compreenso das perspectivas do outro, um acordo na
formulao e implementao de programas socioeconmicos que afetam comunidades
ou grupos de pessoas.
O compromisso significativo, que representa alternativa interveno judicial
em

polticas

pblicas

fundada

no

reconhecimento

do

estado

de

coisas

inconstitucional, parece ser relao institucional interativa mais rica e complexa, em

que no h a imunidade total da Administrao Pblica, nem, tampouco, a prevalncia

36

absoluta dos juzes no sopesamento da concretizao dos direitos fundamentais e da

preservao das competncias constitucionais dos Poderes Executivo e Legislativo.
O Projeto de Lei do Senado Federal (PLS) n 736, de 2015, ao pretender, de
forma indita, regulamentar o reconhecimento do estado de coisas inconstitucional e o
compromisso significativo, d passo significativo para o estabelecimento de um novo
patamar na relao entre os Poderes no Brasil, com vistas efetivao de sua desejada
harmonia.

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38