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Introducao CooperacaoDesenvolvimento
Introducao CooperacaoDesenvolvimento
Ficha Tcnica
Ttulo:
abCD Introduo Cooperao para o Desenvolvimento
Maria Manuela Afonso
Ana Paula Fernandes
Edico:
Instituto Marqus de Valle Flr
Rua de S. Nicolau, n 105
1100-548 Lisboa
Tel.: + 351 2132256300
Fax: + 351 213471904
e-mail: valle.flor@mail.telepac.pt
web: www.im-valle-flor.pt
Data:
Janeiro de 2005
Tiragem:
1500 Exemplares
Design e paginao:
Henrique Santos
hensan@netcabo.pt e http://hen.no.sapo.pt
Composto e Impresso por:
Colprinter, Lda
Rua D. Afonso Henriques, Lote 65
2695-000 So Joo da Talha
NDICE
NOTA INTRODUTRIA ................................................................................................................ 5
Acrnimos...................................................................................................................................... 7
I. A COOPERAO PARA O DESENVOLVIMENTO E AS SUAS MOTIVAES ................... 10
Maria Manuela Afonso
1. O financiamento do desenvolvimento................................................................................. 12
2. O conceito de Ajuda Pblica ao Desenvolvimento (APD) .................................................. 13
3. A modificao do conceito de APD e o alcance do RNB ................................................... 14
4. A classificao da cooperao ........................................................................................... 15
5. Os receptores da Ajuda ...................................................................................................... 16
6. Os pases doadores ............................................................................................................ 17
7. As motivaes da Cooperao para o Desenvolvimento ................................................... 18
Bibliografia .............................................................................................................................. 22
II. A EVOLUO DA COOPERAO PARA O DESENVOLVIMENTO .................................... 23
Maria Manuela Afonso
1. As primeiras dcadas O desenvolvimento atravs do capital e do crescimento ............ 24
2. Anos 70 A interdependncia e as necessidades bsicas ............................................... 27
3. Anos 80 O ajustamento estrutural e o crescimento das ONGD ...................................... 29
4. Anos 90 O fim da Guerra Fria e a importncia das instituies ...................................... 31
5. O incio do sc. XXI A reduo da pobreza e a segurana nacional .............................. 37
6. Consideraes finais........................................................................................................... 39
Bibliografia .............................................................................................................................. 41
III. OS ACTORES DA COOPERAO PARA O DESENVOLVIMENTO ................................... 43
Ana Paula Fernandes
1. Os Estados Doadores ......................................................................................................... 43
2. Os Municpios e regies - a Cooperao Descentralizada ................................................ 44
3. Os Pases em Desenvolvimento......................................................................................... 44
4. As Organizaes Multilateriais............................................................................................ 45
5. O Comit de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE ........................................................... 51
6. A Unio Europeia ................................................................................................................ 52
7. As Organizaes da Sociedade Civil: as ONGD ................................................................ 59
8. reas de actuao transversal ........................................................................................... 66
9. Consideraes finais........................................................................................................... 68
Bibliografia .............................................................................................................................. 69
IV. OS INSTRUMENTOS DA COOPERAO ........................................................................... 71
Maria Manuela Afonso
1. A Cooperao Tcnica ....................................................................................................... 73
2. A Cooperao financeira .................................................................................................... 74
3. A Ajuda projecto.................................................................................................................. 75
4. A Ajuda programa ............................................................................................................... 77
4.1 O apoio balana de pagamentos ................................................................................... 78
4.2 As operaes de alvio da dvida ...................................................................................... 79
4.3 O apoio s importaes .................................................................................................... 81
4.4 O apoio ao Oramento...................................................................................................... 81
4.4.1 O apoio geral ao Oramento.......................................................................................... 82
4.4.2 O apoio sectorial ............................................................................................................ 83
4.4.2.1 A abordagem sectorial integrada ................................................................................ 84
4.5 Os crditos concessionais (crditos APD)........................................................................ 85
4.6 O microcrdito................................................................................................................... 86
5. O co-financiamento das ONGD .......................................................................................... 86
6. A Ajuda humanitria............................................................................................................ 87
7. A Ajuda alimentar................................................................................................................ 90
8. A escolha dos instrumentos da Ajuda................................................................................. 93
Bibliografia .............................................................................................................................. 93
V. O VOLUME E A DISTRIBUIO DA COOPERAO .......................................................... 96
Maria Manuela Afonso
1. Os fluxos globais................................................................................................................. 96
2. Os fluxos da Ajuda .............................................................................................................. 98
3. A Ajuda multilateral ........................................................................................................... 102
4. A Ajuda bilateral ................................................................................................................ 104
5. Distribuio da Ajuda ........................................................................................................ 110
6. Consideraes finais......................................................................................................... 117
Bibliografia ............................................................................................................................ 118
VI. A COOPERAO PARA O DESENVOLVIMENTO EM PORTUGAL................................. 120
Ana Paula Fernandes
1. O Ministrio dos Negcios Estrangeiros........................................................................... 120
2. As Cmaras Municipais e as Associaes de Municpios................................................ 124
3. As Empresas e as Associaes Empresariais ................................................................. 125
4. As ONGD Portuguesas ..................................................................................................... 125
5. Debates, tendncias actuais e perspectivas de futuro ..................................................... 131
Bibliografia ............................................................................................................................ 136
NOTA FINAL ............................................................................................................................. 137
NOTA INTRODUTRIA
O
presente livro
surge
no mbito
do projecto
de Educao para
ACRNIMOS
ACEP Associao Cooperao entre os Povos
ACP Pases de frica, Carabas e Pacfico
AE Ajustamento Estrutural
AFI Associao Financeira Internacional
AH Ajuda Humanitria
AID Associao Internacional para o Desenvolvimento
AMIG Agncia Multilateral de Garantia de Investimentos
AP Ajuda Pblica
APD Ajuda Pblica ao Desenvolvimento
ASEAN Associao das Naes do Sudeste Asitico
ASS frica Subsariana
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Internacional de Reconstruo e de Desenvolvimento (BM)
BM Banco Mundial
BRD Bancos Regionais de Desenvolvimento
CAD Comit de Ajuda ao Desenvolvimento
CD Cooperao Descentralizada
CDF Comprehensive Development Framework
CE Comisso Europeia
CF Cooperao Financeira
CIADI Centro Internacional para a Arbitragem de Disputas sobre Investimentos
CIDAC Centro de Informao e Documentao Amlcar Cabral
CNUCED Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento
CONCORD Confederao Europeia de ONGD de Emergncia e Desenvolvimento
CPLP Comunidade de Pases de Lngua Oficial Portuguesa
CS Conselho de Segurana das Naes Unidas
CT Cooperao Tcnica
CW Consenso de Washington
DFID Department for International Development (Reino Unido)
DOM-TOM Departamentos e Territrios Alm-Mar
ECHO European Coordination of Humanitarian Office
ERP Estratgia(s) de Reduo da Pobreza
ESAF Enhanced Structural Adjustment Facility
EUA Estados Unidos da Amrica
I
A COOPERAO PARA O DESENVOLVIMENTO E AS SUAS
MOTIVAES
Maria Manuela Afonso
1
2
www.developmentgoals.org/
O texto do Consenso est disponvel em www.un.org/esa/ffd/0302finalMonterreyConsensus.pdf
10
11
1. O financiamento do desenvolvimento
O financiamento do desenvolvimento integra uma grande diversidade de fluxos,
quer quanto origem quer quanto natureza (quadro 2), e a sua estrutura tem variado
ao longo da histria da cooperao, como reflexo da evoluo no s das teorias e
dos modelos de desenvolvimento como tambm da prpria conjuntura geopoltica
internacional.
Quadro 2 Fluxos da Cooperao para o Desenvolvimento
1. Fluxos Pblicos
1.1 Ajuda Pblica ao Desenvolvimento (APD)
(cooperao tcnica, Ajuda alimentar, alvio da dvida, apoio ao
oramento,
etc.)
1.2 Outros Fluxos Oficiais (OFO)
(emprstimos, crditos exportao, etc.)
2. Donativos das ONG
3. Fluxos Privados
(investimento directo, emprstimos bancrios, crditos privados
exportao, etc.)
O financiamento pblico inclui a APD bilateral e multilateral. Os OFO so
transaces oficiais cujo principal objectivo no o desenvolvimento ou, se o , os
fundos no so suficientemente concessionais para se qualificarem como APD. Os
principais itens dos OFO so os crditos exportao, participaes, investimentos
em carteira do sector oficial e reescalonamento da dvida segundo as condies de
mercado.
Os Donativos das Organizaes No-Governamentais (ONG) so fundos prprios
destas organizaes, que so canalizados para os PED na forma de donativos
privados, sem fins lucrativos, e que visam a promoo do desenvolvimento. Incluem,
ainda as contribuies em gneros quer para PED, quer para organizaes
multilaterais ou ONGD internacionais.
Os fluxos privados (FP) incluem as transaces realizadas por empresas e
indivduos do pas doador. Abarcam as transaces de longo prazo (superiores a um
12
liberalidade,
que tenham
como
objectivo
essencial favorecer
as
exportaes5;
O elemento de liberalidade d conta das condies financeiras de um emprstimo: taxa de juro, perodo
de carncia, prazos de amortizao. A diferena entre o custo do crdito concessional e o que o pas
beneficirio pagaria se obtivesse o mesmo crdito em condies de mercado define o grau de liberalidade
do emprstimo.
5
Esta categoria inclui os crditos exportao directamente outorgados a um PED por um organismo ou
instituio pblica.
13
Raffer (1999) identifica ainda, para alm do perdo da dvida, outros itens includos
como APD que, com excepo do alargamento geogrfico, foram no passado
duramente criticados pelo CAD para no serem considerados APD, mas que
passaram gradualmente a ser contabilizados: as contribuies pblicas para as
actividades das ONG, desde 1970; a Ajuda de emergncia7 e o alvio de catstrofes
(no final dos anos 90 representavam cerca de 10% da APD); as mudanas relativas s
subscries de capitais; a Ajuda ao ex-bloco de Leste.
difcil calcular com rigor o efeito destas modificaes como difcil fazer
comparaes fidedignas porque frequentemente so introduzidas mudanas nos
At 1992, inclusive, quando a anulao de uma dvida no APD respondia aos critrios da APD podia
ser notificada como APD. Entre 1990 e 1992, inclusive, continuou a ser notificada no quadro da APD de
um pas, mas era excluda do total do CAD (em 1990, os EUA incluram na APD o perdo da dvida militar
ao Egipto (reconhecida pelo CAD) e fizeram presso para que esse item fosse sempre includo, mas o
CAD decidiu que no futuro no seria considerado). Desde 1993, a anulao de dvidas inicialmente
acordadas para fins militares pode ser contabilizada nos OFO, enquanto a anulao das outras dvidas
no APD (principalmente crditos exportao) contabilizada na APD do pas e na APD total do CAD,
como aconteceu em 1989. A anulao da componente capital de um emprstimo em curso inicialmente
contabilizado na APD no d lugar a uma nova transferncia lquida de APD. Estatisticamente, o
benefcio desta anulao est reflectido no facto de o cancelamento dos pagamentos no se traduzir
numa reduo da APD lquida (OCDE, 2004: 253-254).
7
Por exemplo, o relatrio da OCDE de 1995, diz que a definio de APD exige que, para serem elegveis
os recursos devem destinar-se ao desenvolvimento econmico e ao bem-estar dos PED.
14
4. A classificao da cooperao
A Cooperao para o Desenvolvimento pode catalogar-se em funo da sua
origem, canais de execuo ou instrumento de implementao.
1. Segundo a origem pblica (Administrao central, regies, ou outros nveis
da Administrao) ou privada (ONG, empresas, associaes, etc.);
2. Segundo
os
canais
de
execuo
bilateral,
multilateral,
ONGD,
Os montantes em causa podem ser importantes. O CAD (OCDE, 2004) refere como exemplo a
notificao do Canad que, em 1993, incluiu pela primeira vez um valor para a Ajuda aos refugiados
neste pas, o que representou cerca de 8% da APD total do Canad. Por isso, urgente que os doadores
adoptem sistemas de contabilizao da APD correctos, transparentes e consistentes. Nesta tarefa o CAD
deve assumir um papel de liderana. Sobrestimar os montantes de Ajuda no promove a eficcia do
desenvolvimento (PNUD, 2003:39).
15
5. Os receptores da Ajuda
O CAD tem uma lista com duas partes de pases elegveis. Os fluxos que
respondem aos critrios enunciados e se destinam aos pases da Parte I, so
designados de Ajuda Pblica ao Desenvolvimento (APD), e os destinados Parte II
so rotulados de Ajuda Pblica (AP). Esta distino surgiu pela primeira vez em 1993.
A lista de beneficirios revista de trs em trs anos. Actualmente, na Parte I da lista
so includos os seguintes grupos de pases e territrios (OCDE, 2004: 250):
Pases menos avanados (PMA) um grupo de pases definido pelas
Naes Unidas e do qual fazem parte os pases que se situam abaixo dos
limiares
fixados
quanto
ao
rendimento,
diversificao
econmica
16
Quadro 3 Lista dos beneficirios da Ajuda estabelecida pelo CAD para 2002
Parte I: pases e territrios em desenvolvimento (APD)
PMA
PFR
PRITI
PRITS
PRE
Parte II: pases e territrios em transio (AP)
PECO e NEI
Pases e
territrios em
desenvolviment
o mais
avanados
Fonte: OCDE, 2004: 255. * Territrios.
6. Os pases doadores
A maior parte da Cooperao para o Desenvolvimento financiada pelos 22
pases membros do CAD/OCDE11. Os outros doadores tm actualmente pouco
significado, reduzindo-se quase exclusivamente aos pases da OPEP, e as estatsticas
so escassas. Desde 1989, um importante grupo de pases doadores deixou de o ser,
11
17
12
Esta meta foi acordada pela primeira vez nos anos 60.
18
Desde o final dos anos 50, o discurso oficial dos EUA deslocou a tnica dos interesses nacionais para
as questes morais e humanitrias mas a distribuio da Ajuda continuou, na prtica, comandada pelas
consideraes de segurana nacional (Degnbol-Martinussen, 2004). No mesmo sentido, este autor refere
a Alemanha e pases com passado colonial, como o Reino Unido e a Frana, cuja justificao oficial para
a Ajuda apresenta argumentos que no encontram traduo na distribuio dos fundos.
14
Mas, esta opo tambm tem subjacentes consideraes estratgicas, nomeadamente o direito de voto
no sistema das NU.
19
20
20
No incio da dcada de 90 estimava-se que da Ajuda total estava ligada aquisio de bens e
servios nos pases de origem. Desde ento tm-se feito esforos para diminuir o peso da Ajuda ligada
mas ela continua a ser praticada, sobretudo na cooperao tcnica (ver captulo V).
21
Embora isto possa ser visto como positivo pode, por outro lado, contribuiu para a marginalizao das
polticas de Ajuda nalguns dos principais doadores.
21
para o pas especfico onde a produo ou fornecimento do bem ocorra (por exemplo,
a preservao da biodiversidade, a reduo da mudana climtica).
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22
II
A EVOLUO DA COOPERAO PARA O DESENVOLVIMENTO
Maria Manuela Afonso
ste
captulo
descreve
evoluo
histrica
da
Cooperao
para
Ideologia dos
doadores
Aspectos centrais
para os doadores
Tipos de Ajuda
Planeamento
Reconstruo
Anti-comunismo,
mas com papel para
o Estado
Movimento de
desenvolvimento da
comunidade
Anos
60
Estabelecimento dos
programas bilaterais
Sectores produtivos
(por exemplo, apoio
revoluo verde) e
infra-estruturas
Anos
70
Expanso das
agncias multilaterais,
sobretudo BM, FMI e
agncias rabes
Pobreza, atravs da
agricultura e das
necessidades
bsicas (sectores
sociais)
Anos
80
Anos
90
Ex-URSS e pases da
Europa Oriental
tornam-se receptores;
emergncia das
instituies
correspondentes
Continuou o apoio s
actividades do
Estado nos sectores
produtivos e
satisfao das
necessidades
bsicas
Ajustamento
estrutural, confiana
no mercado e
diminuio do papel
do Estado
Regresso ao Estado
no final da dcada
Anos
40
Anos
50
Doadores bilaterais:
assistncia tcnica e
apoio ao Oramento;
doadores
multilaterais: apoio a
projectos
Diminuio da Ajuda
alimentar e incio do
apoio s
importaes
Reformas
macroeconmicas
Programas de Ajuda
financeira e alvio da
dvida
Pobreza e depois
governao
Mudana para o
apoio sectorial no
final da dcada
(SWAp)
23
do
subdesenvolvimento,
iniciando-se
Cooperao
para
Desenvolvimento entre Estados. Duas questes principais dominaram o perodo psIIGM: (i) evitar outra guerra (segurana militar) e, (ii) evitar outra depresso econmica
global e assegurar um bem-estar econmico e social universal (segurana econmica
e social). Contudo, com o incio da Guerra Fria, a primeira componente de segurana
(a militar) dominou muitas vezes a segunda (a econmica e social) e o principal
objectivo da Ajuda foi impedir que os pases em desenvolvimento (PED) passassem
para o outro lado.
O Plano Marshall pode ser considerado como o primeiro projecto especfico de
cooperao entre um Estado soberano e independente e um conjunto de Estados
soberanos e independentes22. De facto, 1948 marca a consagrao e o
reconhecimento oficial pelas instncias internacionais do desenvolvimento ajudado e
planeado do exterior. Para a concretizao do Plano, os pases beneficirios
fundaram, em 1948, a Organizao Europeia de Cooperao Econmica (OECE), a
qual viria, em 1961, a dar origem Organizao de Cooperao e de
Desenvolvimento Econmico (OCDE). Nesse mesmo ano criado o Comit de Ajuda
ao Desenvolvimento (CAD).
Para o Plano Marshall e para o Banco Mundial (BM), o objectivo era a
reconstruo da Europa devastada pela guerra e no o desenvolvimento do mundo
no industrializado. Contudo, medida que as independncias foram acontecendo, as
atenes comearam a deslocar-se para essa nova realidade.
Ainda nos anos 40, a criao da ONU (em 1945), apesar de concebida em
primeiro lugar, e principalmente, como uma organizao para a manuteno da paz,
marca desde os seus primeiros anos o sistema de Cooperao para o
Desenvolvimento ao comear a assumir responsabilidades numa vasta gama de
domnios: econmico, social, cultural e humanitrio e a debruar-se sobre o problema
das regies subdesenvolvidas23. Nesse sentido, comea a dar apoio tcnico aos PED
22
24
Num primeiro Relatrio, de 1951, descreve os pases subdesenvolvidos como sociedades dualistas
(caracterizadas pela coexistncia de um sector tradicional e um sector moderno desconectados um do
outro) e recomenda programas de Ajuda dotados dos oramentos de investimento necessrios.
25
No sistema bipolar do ps-guerra surgem quer modelos (capitalistas) associados aos principais poderes
ocidentais, quer modelos (socialistas) associados aos poderes de Leste. Apesar desta dicotomia fazer
sentido, particularmente no sistema de relaes no contexto internacional, h um contnuo entre estes
plos, pese embora a variedade de sistemas nacionais e das principais dimenses envolvidas.
26
Instituies criadas em 1945, no quadro da conferncia monetria e financeira de Bretton Woods: FMI,
BIRD e BM.
27
Crescimento e desenvolvimento eram sinnimos bastava haver crescimento para haver
desenvolvimento.
25
no rendimento nacional necessria para que uma dada economia pudesse atingir a
fase de take-off, ou arranque, na qual o crescimento se tornaria auto-sustentado. A
Ajuda externa tem um importante papel a desempenhar durante a fase de take-off,
perodo que Rostow estima entre 10 a 15 anos.
Um aperfeioamento da teoria de Rostow foi desenvolvido em 1966, por Chenery e
Strout. insuficiente poupana interna acrescentam a escassez de divisas. Foi outra
abordagem s etapas do desenvolvimento, tambm conhecida como o modelo dos
dois dfices (two-gap model). Nesta ptica, a Ajuda tem um papel fundamental na
resoluo destes dois estrangulamentos bsicos: vista como necessria para
colmatar a lacuna entre as necessidades de investimento de capital e as poupanas
internas (o dfice interno) e para financiar o necessrio aumento das importaes (o
dfice externo).
Portanto, luz das teorias dominantes, a Ajuda era vista como o elemento fulcral
para promover o crescimento econmico. Outros aspectos que eram considerados
como condies para o desenvolvimento como uma envolvente poltica, social e
institucional que facilitasse o crescimento, assim como o papel da cooperao tcnica
e o desenvolvimento das capacidades humanas foram negligenciados, centrando-se
os esforos em projectos de grande envergadura, sobretudo infra-estruturas
produtivas (basicamente indstrias) e de comunicao28.
Mas, este tambm um momento de bipolarizao ao nvel mundial e as
prerrogativas da Ajuda so uma realidade. A Ajuda, na sua maioria bilateral29,
frequentemente utilizada como instrumento de poltica externa para manter as alianas
e a influncia poltica, para promover o comrcio e o investimento externo30.
Esta primeira fase foi, assim, dominada por modelos de desenvolvimento que viam
o desenvolvimento como algo unilinear, confiando no investimento de capital como o
motor do crescimento econmico. Neste modelo o Estado deveria desempenhar o
papel de lder, planeador e investidor. encorajado o crescimento atravs das
transferncias de capital e de emprstimos concessionais e donativos aos governos e
ao sector pblico dos novos pases. A Ajuda desempenha o papel de transferncia de
recursos de capital necessrios para estes pases alcanarem um nvel de poupana
suficiente para promover um desenvolvimento auto-sustentado.
28
A Ajuda no apoio s estratgias de substituio das importaes, teorizada sobretudo por Raul
Presbish, via na industrializao, protegida por barreiras s importaes, o meio de libertar os PED de
uma dependncia face exportao de produtos primrios onde os termos de troca eram cada vez
menos favorveis.
29
Os EUA assumiram a liderana na promoo do desenvolvimento. No incio dos anos 60 eram
responsveis por quase 50% da APD global, mais de 85% da qual fornecida atravs da USAID.
30
Em 1968, Nixon diz aos americanos: deixem-me lembrar-vos que o maior objectivo da Ajuda
americana no ajudar outras naes mas ajudar-nos a ns prprios. A Ajuda dos EUA , antes de
mais, uma arma contra a expanso do comunismo.
26
S nos anos 80, com a questo do aquecimento global, os doadores comeam a perceber a dimenso
global do fenmeno e os aspectos ambientais sobem para o topo da agenda do desenvolvimento.
32
Mas, tal como com o ambiente, os interesses dos doadores no se limitam ao altrusmo. Por exemplo,
as suas preocupaes relativamente exploso demogrfica, e suas consequncias, fazem com que a
Ajuda para o controle da natalidade flua abundantemente, mesmo que seja discutvel a sua relao com o
desenvolvimento.
33
Em 1969, a Organizao Internacional do Trabalho identifica como principal objectivo da Ajuda o
aumento do nvel de vida dos pobres atravs da criao de oportunidades de emprego, nica forma de
melhorar o bem-estar dos pobres. A investigao entretanto realizada conduziu ao reequacionar da
funo e objectivo principal da Ajuda. Se o desenvolvimento j no se identifica com o crescimento
econmico ento a ajuda no deve ser entendida exclusivamente como uma fonte de poupana interna e
27
externa. Uma maior ateno na pobreza e no bem-estar das pessoas em geral, requer novos tipos de
investimento e novas formas de interveno (Browne, 1990, citado em Thorbecke, 1999).
34
A Ajuda multilateral comea, tambm, a diversificar-se assistindo-se criao de novos mecanismos
para fornecer emprstimos concessionais (fundos e planos regionais para o desenvolvimento).
35
O BM tem crescente influncia na Ajuda e seguido por vrias agncias das NU. McNamara, ento
presidente do BM, apela mudana de estratgia. Esta torna-se a nova ortodoxia da doutrina do
desenvolvimento e da doutrina da Ajuda.
36
Foi criada a AID, com emprstimos soft e surgem os Bancos Regionais de Desenvolvimento na
Amrica Latina, sia e frica.
37
So emprstimos de montantes elevados, concedidos pelo BM ou pelo FMI, aos pases em
desenvolvimento que tm associadas obrigaes oramentais e/ou financeiras duras ou exigem reformas
no sentido da abertura dos pases ao investimento privado e do aumento da sua competitividade na
economia global. Normalmente as reformas so orientadas para a liberalizao, privatizao e reduo
das despesas pblicas.
38
A experincia ilustra claramente a forma como os programas de Ajuda podem rapidamente responder
s necessidades e interesses dos principais doadores (Hjertholm, 2000: 83).
28
As Administraes Reagan nos EUA, Tatcher no RU, e tambm de Kohl na Alemanha, encorajam a
confiar nas foras do mercado e a minimizar as esferas de actuao do Governo.
29
num aumento dos nveis de exigncia em termos dos seus resultados por parte das
instncias polticas.
A luta contra a pobreza e o desenvolvimento rural integrado so postos de lado e a
estabilidade macroeconmica dos PED torna-se o principal objectivo, consubstanciado
num conjunto de polticas para reduzir os dfices os Programas de Ajustamento
Estrutural (PAE)40. a fase de ouro do Consenso de Washington41, uma ideologia de
confiana nas foras do mercado, na reduo da interveno do Estado e das
despesas do errio pblico. Um bom desempenho econmico requer liberalizao do
comrcio e estabilidade macroeconmica.
Com este enquadramento, na doutrina da Ajuda assistiu-se a uma mudana para o
apoio ao desenvolvimento pela via do mercado. As estratgias de substituio das
importaes das eras anteriores foram postas em causa, e a nova conjuntura
forneceu as condies para a emergncia do apoio ao ajustamento estrutural
fundindo-se as duas doutrinas (do desenvolvimento e da Ajuda). De facto, com a crise
da dvida, o papel da Ajuda muda significativamente, passando o seu objectivo a ser
contribuir para salvar o Sistema Monetrio Internacional, permitindo aos PED
endividados honrarem parte dos compromissos das suas dvidas, ao mesmo tempo
que encoraja a implementao de polticas de ajustamento estrutural, atravs da
condicionalidade42 (econmica) inerente aos emprstimos negociados com o FMI e o
BM. Assim, os anos 80 assistiram ao apogeu da doutrina da Ajuda programa, via
ajustamento estrutural, com as transferncias a serem feitas cada vez mais sob a
forma de apoio ao Oramento, condicionadas reforma das polticas, ajustando-se
doutrina do Consenso de Washington. A Ajuda deixa de ser o motor e passa a ser
40
Os PAE so um conjunto de medidas que tm como objectivo a reduo dos dfices interno e externo,
a diminuio das despesas do Governo e o aumento da eficcia da economia. Surgem na sequncia da
crise da dvida dos anos 80. As instituies internacionais, sobretudo FMI e Banco Mundial, propem aos
PED com problemas graves de dvida externa, polticas de estabilizao que tm objectivos imediatos: a
desvalorizao da moeda, o agravamento dos impostos, a limitao da impresso da moeda, a
contraco das despesas pblicas, a limitao do crdito. Outras medidas incluem a privatizao ou
desmantelamento das empresas estatais, o aumento dos preos dos produtos agrcolas para exportao
e a reduo dos subsdios destinados aos bens de consumo.
41
O Consenso de Washington inclui 10 recomendaes sobre as polticas: no plano macroeconmico disciplina oramental; liberalizao das taxas de juro e taxas cmbio comandadas pelo mercado; ao nvel
das polticas estruturais - privatizao; desregulao; liberalizao das importaes; liberalizao do IDE;
reforma fiscal; proteco da propriedade privada; redistribuio dos fundos pblicos em favor dos
sectores da educao e da sade (BMZ, 2004).
42
Entende-se por condicionalidade o conjunto de condies que o doador impe ao receptor para poder
receber Ajuda. Embora a condicionalidade tenha estado sempre presente, de uma forma ou outra, na
Cooperao para o Desenvolvimento, pode dizer-se que ela evoluiu no contedo e marcou as
caractersticas da cooperao. Depois da condicionalidade simples das primeiras dcadas de
desenvolvimento, nos anos 80 surge a condicionalidade complexa: a primeira gerao de
condicionalidade aparece associada aos problemas da dvida externa e aos PAE suposto os
receptores realizarem reformas profundas especficas nas polticas econmicas se quiserem receber
Ajuda; a segunda gerao surge em finais dos anos 80, incios dos anos 90, e est relacionada com o
alargar da interveno da esfera econmica para a esfera poltica condicionalidade poltica com trs
condies bsicas democracia, Direitos Humanos e boa governao (ver nota 52).
30
vista como apenas um elemento que pode contribuir para o desenvolvimento. A ideia
base a de que no vale a pena desperdiar recursos em projectos cujo ambiente
poltico e estrutural inadequado. necessrio, antes de mais, proceder a reformas
das instituies econmicas43.
As ONG, que nos anos 70 desempenham um papel limitado na canalizao da
Ajuda, surgem agora como organizaes capazes de fornecer Ajuda de forma mais
rpida e eficaz do que as agncias bilaterais, sobretudo em situaes de emergncia e
de dramas humanos, amplamente difundidos pelos Media.
Os anos 80 so conhecidos como a dcada perdida do desenvolvimento:
recesses econmicas e mesmo crescimento negativo na Amrica Latina, fome e
misria humana em frica. A condicionalidade econmica e os seus supostos
resultados conduziram a um debate intenso sobre as pretenses da Ajuda,
intensificando-se os estudos sobre a sua eficcia44.
As polticas globais por pas foram vistas como o factor determinante do desenvolvimento e as polticas
orientadas para o mercado consideradas as melhores.
44
Does Aid Work?, realizado por Cassen e associados, em 1986, talvez o estudo mais exaustivo
sobre a matria. A resposta no poderia ser mais ambgua: sim, mas apenas parcialmente.
45
A globalizao da economia e os novos acordos da Organizao Mundial do Comrcio liberalizaram o
comrcio. Assistimos livre concorrncia escala do planeta, sem olhar s desigualdades tecnolgicas e
31
32
programas de apoio aos refugiados e aos que pedem asilo. Como estes fundos so
contabilizados como APD, na prtica isto significa que os fundos disponveis para a
Cooperao para o Desenvolvimento nos PED foram significativamente reduzidos.
Com o colapso do bloco sovitico, a problemtica da governao no
desenvolvimento emergiu rapidamente como uma questo central na agenda do
desenvolvimento. Esta tendncia foi tambm o resultado de uma constatao, entre os
doadores, da importncia da governao no fornecimento bem sucedido da APD. Por
isso, o ps-Guerra Fria tambm forneceu um ambiente favorvel para novos objectivos
polticos e fundamentos para a Ajuda, nomeadamente a democracia, boa governao
e Direitos Humanos, a serem prosseguidos directamente via projectos ou programas e
atravs da adio da condicionalidade poltica s outras condicionalidades da Ajuda52.
Em 1994, o CAD publica as novas orientaes para a Ajuda ao Desenvolvimento,
realando a necessidade de controlo local e do desenvolvimento da capacidade
nacional a longo prazo. Na mesma linha, o BM e o FMI, na sequncia das fortes
crticas, deslocam-se dos PAE tradicionais para abordagens mais participativas na
definio das polticas econmicas e sociais de reduo da pobreza53.
Uma ideologia de economia poltica internacional que privilegia os fluxos de capital
privado e de comrcio em vez da Ajuda torna-se cada vez mais influente, atribuindo a
responsabilidade pelo processo de desenvolvimento aos respectivos pases. A Ajuda
deve agora desempenhar um papel catalisador, interagindo com os fluxos privados
(internos e externos) promovendo a eficcia e a boa governao (OCDE/CAD, 2000).
Como corolrio, a composio sectorial da Ajuda tambm se altera, passando a
destinar-se sobretudo a sectores para os quais no existe mercado - infra-estruturas e
servios sociais de base (sade, educao, gua e saneamento, etc.), diminuindo
significativamente nos sectores produtivos mas sem os quais no possvel
qualquer desenvolvimento a longo prazo. Esta , tambm, uma consequncia da
nfase que os doadores colocam no reforo/desenvolvimento das capacidades
humanas e institucionais (capacity building)54.
52
condicionalidade econmica dos anos 80 junta-se agora a condicionalidade poltica. Esta segunda
gerao de condicionalidade colocou a nfase nos valores bsicos e foi aceite pela comunidade doadora,
ainda que o tom varie consoante o receptor em causa. J no h legitimidade para apoiar regimes
corruptos e ditatoriais. O multipartidarismo, a democracia, os Direitos Humanos, o Estado de direito e a
boa governao so agora apresentados como condies para o desenvolvimento sustentvel. A
suspenso da Ajuda com base em aspectos da governao agora possvel, quando num contexto de
Guerra Fria o apoio ia para os regimes amigos.
53
A UNICEF, por exemplo, proclama o ajustamento com rosto humano chamando a ateno para a
necessidade de dar maior ateno dimenso social e para a necessidade de mudanas institucionais
para complementar as polticas de ajustamento estrutural, no sentido de induzir a transformao social
nica via de promover o crescimento sustentvel de longo prazo. Introduz-se a preocupao com os
grupos mais vulnerveis e com os efeitos sociais do ajustamento.
54
Contudo, a Ajuda humanitria e aos refugiados, a resoluo de conflitos e a reconstruo ps-conflito,
pelo volume crescente de recursos que mobilizam, esto em competio, na captao de recursos, com a
33
das
economias
anteriormente
planeadas
centralmente,
principal
34
instituies
fortes
so
decisivas
para
sucesso
do
processo
de
58
Boa governao significa, tambm, a criao e reforo de instituies do sector privado, em termos de
recursos humanos, financeiros e tecnolgicos no apoio s estratgias de diversificao econmica, e da
sociedade civil aumentando a sua capacidade de organizao e participao na vida social, econmica e
poltica, em suma, tornando-a mais activa e consciente do seu potencial. , assim, determinante a
descentralizao da Ajuda para actores no-governamentais.
58
O ambiente poltico-institucional torna-se o principal obstculo para a mudana. Por isso, as instituies
so vistas como uma pr-condio para o desenvolvimento sustentado. A importncia dos factores
institucionais e da existncia de instituies flexveis, funcionais e eficazes parece ser uma das principais
lies da experincia da Ajuda.
59
Contudo, para alguns (como Jayasuriya, 2001) o Ps-Washington Consensus no substitui o Consenso
de Washington, complementa-o, tentando desenvolver um quadro poltico-institucional para embutir as
polticas de ajustamento estrutural do Consenso de Washington. Em vez de PWC prefere chamar-lhe
Washington Consensus Plus, porque apenas junta um novo elemento instituies eficazes.
60
A ponte entre ambos coube aos Planos de Desenvolvimento Integrado (Comprehensive Development
Framework - CDF) definidos pelo Banco Mundial, no final dos anos 90. H quem considere que os
Documentos Estratgicos de Reduo da Pobreza so os mecanismos operacionais da implementao
dos CDF.
61
A crise interna nos doadores, o cansao da Ajuda e o aumento do nmero de receptores e de situaes
a requerer assistncia exigem maior eficcia e eficincia dos recursos escassos da Ajuda.
62
Isto significa que a Ajuda tende a centrar-se quase exclusivamente nos pases que adoptem polticas
econmicas e sectoriais sustentveis. Os bons alunos sero recompensados com mais Ajuda e aqueles
que tm performances fracas devero mudar o seu comportamento se quiserem continuar a merecer a
ateno dos doadores. O princpio da selectividade desloca-se da condicionalidade ex-ante (econmica,
associada implementao de programas de ajustamento estrutural que visavam a criao de condies
para o pagamento das dvidas) para a condicionalidade ex-post (poltica, associada reforma da estrutura
e natureza do prprio poder poltico, para a obteno de Ajuda), facto que constitui uma rotura com o
passado. Onde as polticas e as instituies no so eficazes a Ajuda, muito mais reduzida, deve
concentrar-se nos objectivos humanitrios, via ONGD, e privilegiar a criao de um ambiente favorvel ao
35
36
tnica passou para a parceria e para o dilogo sobre polticas (policy dialogue) e
muitos doadores acentuaram tambm a importncia da participao bem como do
papel das organizaes da sociedade civil67. Simultaneamente, muitas agncias
introduzem a gesto centrada nos resultados. As avaliaes entretanto realizadas
sugerem um aumento da eficcia da Ajuda68.
67
37
71
38
6. Consideraes finais
Parece haver actualmente um consenso sobre o que torna a Ajuda eficaz. De
acordo com Rogerson (2004: 10-14), os elementos-chave desse consenso so:
De acordo com a Christian Aid (2004), a incluso da preveno do terrorismo e de uma srie de outras
actividades no clculo da APD, por parte do CAD, so fortes indcios disso.
39
40
41
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42
III
OS ACTORES DA COOPERAO PARA O DESENVOLVIMENTO
Ana Paula Fernandes
1. Os Estados Doadores
Enquanto doadores, os Estados constituem-se como os principais financiadores da
Ajuda Pblica ao Desenvolvimento (APD)74. A APD designa-se de bilateral quando
fornecida directamente ao pas beneficirio. Quando se trata de Ajuda canalizada
atravs das organizaes multilaterais que consagram toda ou parte da sua actividade
ao desenvolvimento e aos pases beneficirios da Ajuda, designa-se de multilateral.
No quadro dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), as
responsabilidades dos Estados, enquanto parceiros internacionais, so: criar na
Organizao Mundial do Comrcio (OMC) reais oportunidades de acesso no mercado
internacional dos produtos dos PED; providenciar a assistncia e canalizar os recursos
suplementares necessrios para assegurar o cumprimento das metas acordadas;
contrariar a dependncia da Ajuda; desenvolver polticas coerentes, incluindo as
relativas aos Direitos Humanos e preveno de conflitos.
74
43
3. Os Pases em Desenvolvimento
Considerando que a cooperao se fundamenta numa relao de parceria, os PED
so um actor fulcral no desenvolvimento77. O seu envolvimento empenhado, exigente
e responsvel determinante para a eficcia e eficincia da Ajuda. Assim, no mbito
dos Objectivos do Milnio, que norteiam as actuais polticas da cooperao, os PED
so chamados a: aplicar as medidas macroeconmicas aprovadas; comprometer-se
com os objectivos do desenvolvimento social, participao de todos e igualdade de
gnero; assegurar a aplicao da lei e a responsabilizao dos governantes; fortalecer
a capacitao humana e institucional; criar um clima favorvel s empresas e
75
44
4. As Organizaes Multilateriais
Segundo o glossrio do Comit de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE,
consideram-se organizaes multilaterais, as instituies formadas por governos de
pases que canalizam as suas actividades de forma total ou significativa atravs
destas organizaes e a favor do desenvolvimento e da Ajuda a pases receptores.
Estas organizaes do forma cooperao multilateral.
Existe uma grande diversidade de organizaes multilaterais, quer no que
concerne s reas temticas de interveno, quer em termos da sua vocao, de
carcter global ou mais regional: o Banco Mundial (BM), o Fundo Monetrio
Internacional (FMI), as Naes Unidas e as suas agncias, a Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) ou as organizaes de carcter
regional, como a SADC (South Africa Development Comunity) em frica, o Mercosul,
na Amrica Latina ou a ASEAN (Associao das Naes do Sudeste Asitico). Muitos
destes organismos ditam todos os anos, atravs dos relatrios que publicam, as novas
linhas e as renovadas preocupaes mundiais, em termos de cooperao e
desenvolvimento.
4.1. As Instituies financeiras internacionais
Este conjunto formado pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI), pelo Banco
Mundial (BM) e pelos diversos Bancos Regionais de Desenvolvimento (BRD), bem
como por alguns Fundos Internacionais de Investimento. Funcionam como
intermedirios financeiros entre os Estados, atravs da concesso de emprstimos
para projectos e programas de investimento e de desenvolvimento. So prestadores
de assistncia tcnica e financeira, realizando tambm estudos econmicos e/ou
financeiros sobre o desenvolvimento e sobre as questes econmico-sociais que lhe
77
Segundo o Banco Mundial, mais de 80% da populao mundial vive em 100 destes pases.
45
46
47
48
Food-for-Life:
Distribuio
alimentar
em
situaes
de
emergncia,
Food-for-Work:
Os
trabalhadores
de
projectos
de
desenvolvimento
49
e) A Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e Desenvolvimento CNUCED (1964) Esta Organizao tem sido a Instituio das Naes Unidas
responsvel pela interligao das polticas comerciais, financeiras, tecnolgicas e de
investimento com o desenvolvimento. Surgiu por iniciativa de um conjunto de PED
como frum de discusso sobre as relaes comerciais ao nvel internacional e
responsvel pela introduo de mecanismos compensatrios no sistema de comrcio
mundial como o Sistema Generalizado de Preferncias (SGP). Este sistema passou a
ser do mbito do GATT/OMC, em 1994, aps o Uruguai Round. Hoje dedica-se
sobretudo assistncia tcnica nestas reas, atravs do fortalecimento das
capacidades institucionais e de negociao dos PED na sua insero na economia
mundial.
f) A Organizao para a Alimentao e Agricultura - FAO (1945) - uma
organizao autnoma que promove a cooperao internacional nos sectores da
agricultura e alimentao, procurando melhorar os sistemas de produo e
abastecimento agrcola, fomentar o desenvolvimento rural e eliminar a fome e
desnutrio. Alm disso, baseia a sua aco nos princpios da segurana alimentar e
do
desenvolvimento
sustentvel,
procurando
tambm
garantir
acesso
e fomes.
Apoia
quer
pases
em
desenvolvimento,
quer
pases
desenvolvidos.
As Naes Unidas, e as suas agncias, nem sempre esto em sintonia com a
abordagem do Banco Mundial. Na verdade, em termos de princpios, as expresses
so muitas vezes as mesmas sendo, no entanto, utilizadas com significados distintos.
A viso defendida na declarao final da Assembleia do Milnio defende um mundo
centrado no desenvolvimento humano e genuinamente democrtico, onde todos os
seres humanos possam participar de forma democrtica. Defende a indivisibilidade e
interdependncia dos Direitos Humanos (cvicos, polticos, econmicos, sociais e
culturais). No relatrio anual do PNUD, todos os anos dado especial enfoque a um
aspecto, considerado relevante da temtica do desenvolvimento. No relatrio de 2004,
o lema foi: A Liberdade Cultural num Mundo Diversificado. O grande desafio lanado
por este documento o de reconhecer a multiculturalidade como um caminho de
liberdade e desenvolvimento. Satisfazer as exigncias crescentes das pessoas de
incluso na sociedade e de respeito pela sua etnicidade, religio e lngua exige mais
do que democracia e crescimento equitativo (PNUD, 2004).
50
80
Os actuais membros do CAD so: Alemanha, Austrlia, ustria, Blgica, Canad, Comisso Europeia,
Dinamarca, Espanha, Estados Unidos da Amrica, Finlndia, Frana, Grcia, Holanda, Irlanda, Itlia,
Japo, Luxemburgo, Noruega, Nova Zelndia, Portugal, Reino Unido, Sucia e Sua. Portugal foi um dos
membros fundadores, em 1961, tendo-se retirado aps o 25 de Abril de 1974, regressando em 1991 (3 de
Dezembro). Para mais informaes ver: www.oecd.org/dac/
51
tem como observadores o BM, o FMI e o PNUD. As suas actividades mais importantes
so:
A formulao de polticas e orientaes tcnicas para a Ajuda e Cooperao
para o Desenvolvimento. Estas orientaes vo desde as grandes linhas
estratgicas da poltica de desenvolvimento e de cooperao at aos critrios
tcnicos que asseguram a avaliao da eficcia de programas e projectos de
Cooperao para o Desenvolvimento. As polticas e orientaes do CAD no so
de aplicao obrigatria. Entre estas orientaes est a reviso dos critrios da
aplicao da Ajuda ligada81. Este organismo tem vindo a integrar nas suas
orientaes questes como o gnero, a proteco do ambiente, a boa
governao ou a reconstruo ps-blica;
O exame das polticas dos Estados-membros. Atravs destes exames
analisada e avaliada a qualidade e eficcia dos programas de Ajuda de cada um
dos membros do CAD, a forma de gesto dos mesmos e a evoluo dos
compromissos financeiros, e deles saem recomendaes para a sua melhoria;
A compilao de dados estatsticos sobre a APD e sobre os fluxos de capital
para os PED. Publica relatrios anuais que incluem informao detalhada sobre
a evoluo da APD e outros fluxos financeiros, e uma anlise das polticas de
Ajuda e dos temas mais relevantes na agenda da Cooperao para o
Desenvolvimento.
A abordagem da OCDE vai no sentido de avaliar e recomendar directamente aos
Estados doadores e receptores da Ajuda formas de melhorar e facilitar os mecanismos
de cooperao indicando pistas para aumentar a eficcia da mesma tendo em
considerao as necessidades de desenvolvimento dos PED.
6. A Unio Europeia
A
poltica
de
desenvolvimento
da
Unio
Europeia
(UE)
defende
um
O CAD recomenda que, desde 1 de Janeiro de 2002, a Ajuda aos PMA seja no ligada em diversos
domnios. Ver captulo V- 4.2.
82
Para mais informao consultar: www.europa.eu.int; http://europa.eu.int/pol/dev/index_pt.htm e
http://europa.eu.int/comm/external_relations/la/index.htm
52
Logo aps a queda do Muro de Berlim, e por questes de integrao poltica e econmica da prpria
Unio, os programas de cooperao com os pases de Leste aumentaram exponencialmente, por
exemplo, atravs dos Programas Tacis e Phare. O especial enfoque no relacionamento com o
Mediterrneo encontra, tambm, justificao em vrias questes polticas: emigrao, segurana da orla
mediterrnea, etc.
53
atravs
do
Oramento
comunitrio;
do
Fundo
Europeu
de
Fundo que financia a cooperao com os Estados ACP constitudo pelas contribuies dos Estadosmembros, calculadas segundo uma chave de repartio especfica. um fundo para programas de longo
prazo concentrados em sectores como o desenvolvimento rural, apoio industrializao e s infraestruturas econmicas e ainda para programas e projectos de apoio educao, ao desenvolvimento de
infra-estruturas sociais, diversificao da produo, e Ajuda humanitria aos ACP.
85
Que concede emprstimos, no mbito da vertente externa das suas actividades, a diversos sectores em
regimes especficos ou gerais.
86
Os 78 Estados ACP que participam neste acordo so os seguintes: Estados ACP (com excepo de
Estados ACP menos avanados): frica do Sul (a ttulo parcial), Antgua e Barbuda, Bahamas,
Barbados, Belize, Botswana, Camares, Congo (Brazzaville), Cook (Ilhas), Costa do Marfim, Dominica,
Repblica Dominicana, Fidji, Gabo, Gana, Granada, Guiana, Jamaica, Qunia, Marshall (Ilhas), Ilha
Maurcia, Micronsia (Estados Federados da), Nambia, Nauru, Nigria, Niue, Palau, Papua-Nova Guin,
So Cristvo e Nevis, Santa Lcia, So Vicente e Granadinas, Senegal, Seicheles, Suriname,
Suazilndia, Tonga, Trindade e Tobago, Zimbabwe. Estados ACP menos desenvolvidos: Angola,
Benim, Burkina Faso, Burundi, Cabo Verde, Repblica Centro-Africana, Chade, Comores, Repblica
Democrtica do Congo, Djibuti, Etipia, Eritria, Gmbia, Guin, Guin-Bissau, Guin Equatorial, Haiti,
Kiribati, Lesoto, Libria, Malawi, Mali, Mauritnia, Madagscar, Moambique, Nger, Ruanda, Samoa, So
Tom e Prncipe, Serra Leoa, Ilhas Salomo, Somlia, Sudo, Tanznia, Timor Leste, Tuvalu, Togo,
Uganda, Vanuatu, Zmbia. de realar que em Dezembro de 2000 Cuba tornou-se o 79 membro do
grupo ACP. No entanto este pas ainda no participa no novo acordo de parceria.
54
87
55
Para facilitar a troca de informao e experincias, os pases da Amrica Latina constituram em 1986
um frum poltico denominado Grupo do Rio. Tendo iniciado com apenas seis membros conta
actualmente com todos os pases da Amrica Latina, assim como com representantes de pases das
Carabas.
90
Para alm do Mxico, do Chile, dos pases do Mercosul, da Amrica Central e da Comunidade Andina,
que constituem os pases da Amrica Latina, os pases das Carabas so: Cuba, Repblica Dominicana,
Haiti, Baamas, Jamaica, S. Kitts e Nevis, S. Vicente e Grenadines, Antiqua e Barbuda, Dominica, St.
Lucia, Barbados, Grenada, Trindade e Tobago.
91
Brasil, Uruguai, Paraguai e Argentina. Para conhecer mais consulte:
http://www.mercosur.org.uy/paginabienvenidaportugues.htm
92
Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam. Para saber mais consulte:
http://www.europa.eu.int/comm/external_relations/ca/doc/fca93_es.pdf
93
Venezuela, Colmbia, Equador, Peru e Bolvia.
94
Para uma lista dos pases, ver captulo I.
95
O programa Phare foi lanado em 1989, aps o colapso dos regimes comunistas na Europa Central e
Oriental com a finalidade de ajudar estes pases a reconstruir as suas economias. Inicialmente, abrangia
apenas a Polnia e a Hungria mas foi sendo progressivamente alargado e engloba actualmente dez
pases da Europa Central e Oriental (Bulgria, Eslovquia, Eslovnia, Estnia, Hungria, Letnia, Litunia,
Polnia, Romnia, Repblica Checa). Constitui o principal instrumento financeiro da estratgia de pradeso para os dez pases PECO candidatos adeso Unio Europeia. Desde 1994, as actividades do
programa Phare foram adaptadas s prioridades e necessidades de cada PECO.
96
O Programa Tacis providencia assistncia tcnica a 12 pases da Europa Oriental e da sia Central:
Armnia, Azerbaijo, Bielorssia, Gergia, Kazaquisto, Quirguisto, Moldvia, Rssia, Tadjiquisto,
Turquemenisto, Ucrnia e Uzbequisto).
56
6.2. Operacionalizao
Em 2000, a CE adoptou uma nova reforma na gesto da Ajuda externa, no
sentido de aumentar a sua eficcia, qualidade e visibilidade. Um dos elementos
principais desta reforma o mecanismo de desconcentrao da gesto da Ajuda para
a responsabilidade directa das Delegaes da UE nos pases beneficirios. As
Delegaes vem assim as suas responsabilidades aumentadas: identificao e
aprovao de projectos, realizao de contractos e de desembolsos dos fundos
comunitrios e acompanhamento e avaliao dos projectos. Para alm das
Delegaes,
definio
execuo
das
polticas
de
cooperao
da
97
http://europa.eu.int/comm/development/body/legislation/docs/council_statement.pdf#zoom=100
57
preparao
das
decises
de
financiamento,
aplicao
98
58
59
e dos poderes poltico partidrios. Por princpio, a sua estrutura organizativa deve ser
flexvel, dinmica e pouco hierarquizada. So organizaes sem fins lucrativos,
autnomas e independentes de poderes pblicos com uma forte componente de
voluntariado. As ONGD so organizaes pertencentes ao chamado terceiro sector
por diferirem na sua natureza, constituio e objectivos do sector pblico e do
empresarial.
Promovem a cooperao entre as sociedades civis de vrios pases e so actores
autnomos de cooperao embora possam agir em concertao com outros actores.
A diversidade de perspectivas e formas de aco e a introduo de princpios e
prticas alternativas em polticas de cooperao so determinantes para perceber a
sua importncia na Cooperao para o Desenvolvimento. No Norte como no Sul, as
ONGD so o reflexo da pluralidade nas sociedades, professando diferentes opes
polticas, sociais, ticas e religiosas. Neste movimento heterogneo encontram-se
caractersticas que as permitem classificar, com alguma margem de flexibilidade,
segundo:
Apesar de ser difcil ter a noo exacta do impacto real do trabalho das ONGD,
devido sua diversidade e alguma disperso, existem indicadores que permitem
verificar a crescente importncia das mesmas: os fundos mobilizados pelas ONG, no
mbito da APD global, tm vindo a aumentar (ver captulo V - 1); as ONGD tm poder
consultivo em vrias agncias e organizaes internacionais de desenvolvimento e,
por vezes, em relao ao Estado em que esto sedeadas; esto cada vez mais
organizadas em redes nacionais e temticas, para promover a coordenao e
aumentar o poder de presso sobre os decisores polticos. Se quisssemos
seleccionar um nico elemento distintivo e unificador das ONGD no que se refere
cooperao para o desenvolvimento seria provavelmente a convico profunda de que
a Cooperao um imperativo tico, desligado de expectativas de quaisquer
vantagens ou retornos100.
100
Plataforma Portuguesa das ONGD, As ONGD portuguesas e a Cooperao para o Desenvolvimento O papel da Sociedade Civil, Audio Pblica sobre Cooperao para o Desenvolvimento, promovida pela
60
ONGD
abrangem
diversas
reas
de
actuao,
nomeadamente:
rural;
segurana
alimentar;
sade;
Educao
para
os
jornalistas,
etc.)
para
compreenso
das
questes
do
61
62
63
processo
de
desenvolvimento,
para
promover
sua
continuidade
sustentabilidade.
7.5. Recursos Financeiros
Os recursos financeiros das ONGD tm origem privada (donativos, campanhas de
recolha
de
fundos)
pblica
(subvenes
dos
Estados
ou
organizaes
internacionais).
7.6. Redes e Plataformas
As ONGD actuam, muitas vezes, de forma colectiva de modo a potenciar as suas
actividades, melhorar a eficcia das suas aces, aumentar a capacidade de presso
sobre os decisores polticos e coordenar estratgias de representao e actuao ao
nvel nacional e internacional.
As ONGD agrupam-se em Redes constitudas segundo orientao temtica (por
exemplo, EuronAid, para a segurana alimentar) ou confessional (como o CIDSE,
agrupamento de organizaes catlicas) e em Plataformas Nacionais (ver captulo
VI).
As relaes das Plataformas Europeias com a Unio Europeia so da competncia
da Confederao Europeia de ONGD de Emergncia e Desenvolvimento CONCORD101. Este o rgo representativo das ONGD da UE, inscritas nas
respectivas Plataformas Nacionais e Redes Europeias. Representa mais de 1200
ONGD agrupadas em 18 plataformas nacionais e 14 redes temticas europeias.
Anualmente, a CONCORD convoca a sua Assembleia-geral. Existem trs Grupos de
Trabalho permanentes: o Grupo de Trabalho de Financiamento; o Frum de Educao
para o Desenvolvimento e o Grupo de Trabalho das Presidncias. Existem tambm
Grupos Temticos sobre matrias especficas que surgem em funo da sua
actualidade e importncia para as ONGD.
Os seus principais objectivos so: a coordenao da cooperao entre as ONGD
de modo a influenciar o debate poltico sobre assuntos de desenvolvimento e
humanitrios; assegurar a legitimidade e promover com firmeza os interesses polticos
das ONGD Europeias, como um todo e como parceiros estratgicos da UE e suas
instituies; promover a qualidade do trabalho das ONGD, dando particular ateno s
relaes com a sociedade civil nos pases do Sul.
101
64
As suas prioridades polticas so, entre outras: conseguir 0,7% do RNB para a
APD; estabelecer parcerias fortes com as instituies da UE; fortalecer e reformular as
relaes das ONGD europeias com a sociedade civil do Sul.
7.7. Outras Organizaes da Sociedade Civil
Tm surgido, com grande impacto desde os anos 90, organizaes da sociedade
civil mais especializadas que assumem a forma de ONG ou, no sentido mais amplo,
de associao, como sejam as:
a) Organizaes locais e de Desenvolvimento Local (ADL) - Associaes de
trabalho de base, que desenvolvem projectos junto das comunidades em que se
inserem. So diversas as suas reas de actuao: projectos de educao popular,
sade, alternativas econmicas, ambiente, entre outras.
b) Organizaes de Solidariedade Oriundas das Migraes - Organizaes de
solidariedade de imigrantes nos pases do Norte, normalmente de base informal
(no profissionalizada) que tm como grandes vantagens o grau de proximidade
em relao s populaes-alvo, a inexistncia de dificuldades de adaptao e
aculturao nos contextos de origem e junto da populao imigrada, a capacidade
acrescida de diagnstico dos problemas locais e a capacidade de comunicao
privilegiada com populaes locais e imigradas.
7.8. As Empresas
As empresas podem tambm ser actores da Cooperao para o Desenvolvimento,
desde que desenvolvam aces que promovam, de forma sustentada, a capacitao
dos recursos humanos e tecnolgicos dos pases do Sul. Assim, as Empresas dos
Pases Desenvolvidos podem promover a criao de emprego, a transferncia de
tecnologia e conhecimento, o aumento da competitividade. Reconhecendo que o seu
objectivo no deixa nunca de ser o lucro, ser preciso evitar os efeitos negativos de
uma explorao temporria e sem reais benefcios. Existem vrias formas de uma
empresa participar no processo de cooperao: 1) Directamente, atravs de incentivos
e facilidades de investimento (apoios dos governos nacionais, da Unio Europeia, do
Banco Mundial, dos Bancos Regionais, etc.) e atravs de programas de assistncia
tcnica; 2) Indirectamente, atravs de parcerias com ONGD e patrocnios a ONGD e a
projectos. As Empresas dos PED sendo, na sua maioria, Pequenas e Mdias
Empresas promovem o emprego, a activao do sector produtivo e a distribuio da
riqueza, de forma autnoma. So importantes regeneradoras do tecido produtivo e
social, bem como do crescimento econmico.
65
um
processo
total,
no
apenas
econmico.
da
66
conflitos, desenvolvendo,
67
9. Consideraes finais
Apesar de se regerem por princpios e objectivos muito diversos, de possurem
estruturas institucionais e organizativas distintas e de actuarem tambm em mltiplas
reas, os diferentes actores da Cooperao para o Desenvolvimento no so
entidades isoladas. Eles interagem entre si e formam um sistema com instrumentos de
106
68
ligao que acabam por formar uma teia de interdependncias entre vrios plos de
promoo do desenvolvimento.
O quadro 1 pretende evidenciar de forma esquemtica os diversos
instrumentos formais de ligao entre os actores que passam sobretudo por esquemas
de financiamento, de parcerias e de dilogo institucional.
Fonte: PLATAFORMA DAS ONGD, Os actores da Cooperao para o Desenvolvimento, Ficha Temtica n. 1,
Janeiro 2004, http://www.plataformaongd.pt
Bibliografia
AFONSO, M., 1995, Cooperao para o Desenvolvimento. Caractersticas, evoluo e
perspectivas futuras, CIDAC, Lisboa.
AFONSO, M., 1998, Cooperao descentralizada. O caso dos Municpios portugueses, CIDAC,
Lisboa.
69
70
IV
OS INSTRUMENTOS DA COOPERAO
Maria Manuela Afonso
ste captulo tem como objectivo fazer uma anlise dos principais instrumentos da
Cooperao para o Desenvolvimento. Ao longo da histria da cooperao vrios
tm
sido
os
instrumentos
utilizados
para
alcanar
os
objectivos
de
71
107
O AE teve dois elementos principais: a perda de confiana dos doadores nas estratgias comandadas
pelo Estado e uma forte defesa das abordagens do mercado livre, com nfase na estabilidade
macroeconmica como a pr-condio para o sucesso econmico; e, a utilizao da condicionalidade na
ajuda para tentar encorajar os governos a fazer mudanas nas polticas (ver captulo II).
108
A pobreza compreendida como um fenmeno complexo que no se limita ao baixo rendimento ou
pobreza de consumo, e cujas causas radicam nas questes da governao, incluindo o fortalecimento
da gesto das finanas pblicas.
72
1. A Cooperao tcnica
A cooperao tcnica (CT) , desde o incio, um dos pilares da Ajuda. De acordo
com a OCDE (1992: 61) engloba toda a gama de actividades de ajuda destinadas a
desenvolver os recursos humanos, atravs de uma melhoria dos nveis de
qualificao, conhecimentos, know-how tcnico e aptides produtivas de um pas em
vias de desenvolvimento. Um objectivo particularmente importante da cooperao
tcnica o desenvolvimento institucional baseado no desenvolvimento dos recursos
humanos, isto , contribuir para o reforo e melhoria do funcionamento das numerosas
instituies indispensveis ao desenvolvimento sustentvel atravs da gesto e
funcionamento eficazes de uma economia e da sociedade em geral, desde os
ministrios e estruturas administrativas locais, aos hospitais, escolas e empresas
privadas.
Nas estatsticas do CAD/OCED a CT diz respeito apenas a: a) donativos a
nacionais dos pases receptores a receber formao ou a estudar no pas ou no
exterior e b) pagamentos a consultores, conselheiros e pessoal similar assim como a
professores e administradores que esto nos pases receptores (incluindo os custos
de equipamentos associados). A Ajuda deste tipo fornecida especificamente para
facilitar a implementao de projectos de capital includa indistintamente nas
despesas de projectos e programas bilaterais e omitida da CT nas estatsticas dos
fluxos agregados (OCDE, 2004).
De acordo com os dados do CAD/OCDE a cooperao tcnica absorve cerca de
25% da APD global, sobretudo para financiar cooperantes e bolseiros. Este valor est,
contudo, subestimado pelas razes referidas no pargrafo anterior. Para alm da
excluso dos recursos humanos e financeiros de AT afectos Ajuda projecto tambm
no so includos nesta categoria as actividades desenvolvidas pelos organismos
multilaterais, como o PNUD e o BM, que dedicam grande parte da sua actividade a
tarefas de CT. Em suma, a CT um instrumento central da poltica de Cooperao
para o Desenvolvimento. Em 2002, 38% da Ajuda bilateral foi fornecida na forma de
CT.
Os projectos de CT tm objectivos muito dspares: realizar um estudo que permita
melhorar a realidade, integrar um cooperante para reforar os quadros tcnicos de que
o pas dispe; dar formao ou capacitao aos quadros locais, ou formao genrica
para fortalecimento da capacidade institucional. Em comum, todas estas actividades
tm o facto de inclurem alguma transferncia de capacidades, habilidades ou
conhecimentos para o pas de destino da Ajuda, esteja esse objectivo explcito ou no.
73
2. A Cooperao financeira
A cooperao financeira (CF) a outra vertente da APD, ou seja, a Ajuda que se
destina a objectivos de desenvolvimento econmico, e os seus instrumentos assumem
diversas formas, cada um com diferentes estruturas de gesto, mecanismos de
prestao de contas e condies associadas. A principal distino feita entre a Ajuda
projecto e a Ajuda programa, mas podem distinguir-se 3 tipos de CF: subvenes e
crditos, atravs de projectos e programas (por exemplo, investimentos em
109
O PNUD define capacity building como um processo atravs do qual indivduos, organizaes,
instituies e sociedades desenvolvem capacidades (individuais e colectivas) para desempenhar funes,
resolver problemas, estabelecer e alcanar objectivos, compreender e lidar com as suas necessidades de
desenvolvimento num contexto amplo e de uma forma sustentvel (PNUD, 1997, Capacity Development,
Technical Adviser Paper 2).
110
O debate sobre a eficcia da CT foi particularmente vivo no incio dos anos 90 e prolongou-se at aos
dias de hoje. No incio de 2001, o PNUD lanou a iniciativa Reforming technical cooperation for capacity
development, com o objectivo de olhar para as bases do desenvolvimento da capacidade e para a forma
como a Ajuda pode contribuir para o desenvolvimento eficaz das capacidades locais. Este trabalho, que
culminou na publicao de diverso material (ver: www.undp.org/capacity/), veio demonstrar que muitas
das recomendaes dos princpios do CAD (OCDE, 1992), sobre a CT, ainda no foram implementados e
os problemas persistem. A persistncia dos erros prende-se, no entender do PNUD (2002), com os
pressupostos que esto subjacentes ao velho modelo de CT, que se mantm inalterado. Este modelo
assenta em dois pressupostos errados: o primeiro que possvel ignorar as capacidades existentes nos
PED e substitu-las por conhecimentos e sistemas produzidos noutros lugares desenvolvimento como
mudana em vez de desenvolvimento como transformao - e o outros diz respeito relao assimtrica
doador-receptor a crena de que possvel ao doador controlar o processo e ao mesmo tempo
considerar os receptores como parceiros iguais.
74
3. A Ajuda projecto
Os projectos constituem um dos instrumentos mais caractersticos da Cooperao
para o Desenvolvimento. Um projecto pressupe uma interveno precisa e finita no
pas beneficirio, especificando com detalhe os objectivos, actividades e despesas a
serem financiadas. Tm, normalmente, sistemas de gesto especficos mas no
pressupem condicionalidade sobre as polticas. A justificao para os projectos
serem o principal veculo da Ajuda at meados dos anos 90 era a crena de que o
principal constrangimento ao desenvolvimento era a falta de investimento e que os
projectos eram a forma mais eficiente de fornecer investimento de capital.
Simultaneamente havia a convico de que os projectos eram a melhor forma de
minimizar o risco de m utilizao dos recursos e assim garantir aos contribuintes que
a sua Ajuda produzia resultados concretos. Acresce que os projectos tm uma grande
versatilidade, dado o carcter singular de cada interveno, o que constitui uma das
suas principais virtudes, j que permite a adaptao dos objectivos e condies de
execuo s circunstncias de cada caso. Acresce que permitem dirigir intervenes
com objectivos claramente definidos, identificando os beneficirios de cada aco.
Em meados dos anos 70, 52% do total da Ajuda dos pases da OCDE consistia em
Ajuda projecto, a maioria da qual (cerca de 2/3) era para infra-estruturas: estradas,
caminhos-de-ferro, gua e saneamento, portos, aeroportos, estaes de correios e
telecomunicaes111. No final dos anos 70, a modalidade Ajuda projecto existia em
todos os sectores nos Ministrios de muitos doadores. Os resultados pareciam
francamente satisfatrios, apesar de mesmo nessa altura, antes da segunda crise
petrolfera, j haver alguns sintomas daquilo que hoje podemos chamar de
insustentabilidade.
Com a crise dos anos 80 os doadores foram forados a optar por outros
instrumentos. Especificamente, necessitavam de um instrumento de Ajuda de rpido
desembolso, e a Ajuda projecto no o era. Precisavam de um instrumento que
pudesse efectuar mudanas nas polticas e a Ajuda projecto no podia fazer isso.
Precisavam de um instrumento que criasse capacidades governativas, elas prprias
111
Do ponto de vista do doador estes investimentos tinham a vantagem de serem altamente visveis e
tecnologicamente honestos no sentido que eles normalmente consistiam em transplantes de tecnologia j
disponvel no pas doador. Assim, do ponto de vista dos lobbies do pas doador eram muito atractivos.
Muitas vezes estes projectos eram desenhados de forma a que o papel do pas receptor fosse o menor
possvel.
75
esvaziadas pelas consequncias das medidas de estabilizao dos anos 80, e a Ajuda
projecto no podia fazer isso, a menos que viesse na forma de um projecto para
reabilitar ou substituir as funes e capacidades j existentes no sector pblico. Assim,
a principal resposta dos doadores foi o abandono da Ajuda projecto em favor: (i) da
Ajuda programa financeira, (ii) das operaes de assistncia tcnica de criao/reforo
das capacidades, e/ou (iii) de projectos executados pelo sector privado ou pelas
ONG112.
Uma srie de avaliaes levadas a cabo na segunda metade dos anos 90
identificou muitos problemas e limitaes da Ajuda projecto que, em sntese, realam
dois problemas fundamentais: os projectos financiados pela Ajuda, por definio,
quase no usam os sistemas e estruturas locais de governao nas suas diferentes
fases o que limita inevitavelmente a apropriao por parte do Governo, tornando difcil
fazer uma seleco de projectos na ptica dos receptores. As consequncias
negativas que da decorrem para a capacidade institucional a longo prazo so muito
graves.
Face s crticas, os esforos dos anos mais recentes tm ido no sentido de
assegurar que os projectos faam parte de uma poltica nacional e que a coordenao
seja melhorada. Contudo, continua a existir um grande nmero de projectos,
sobretudo onde as estruturas de governao so mais frgeis, onde a opo por
abordagens sectoriais deveria ser a tnica dominante.
Os projectos continuam a ser relevantes enquanto unidades de gesto para os
governos, quer eles sejam usados ou no como objectos de financiamento pelos
doadores.
disfuncionalidade
dos
projectos
ocorre
onde
eles
no
so
Quando a ateno sobre a pobreza voltou a estar na moda nos anos 90, estas organizaes
assumiram uma parcela significativa da responsabilidade pela implementao da Ajuda: atravs do
76
Ajuda projecto gerida pelos doadores diz respeito a situaes em que o doador
tem o controlo/gesto do financiamento das actividades do projecto, decide os
recursos a fornecer e utiliza os seus prprios processos de desembolso e prestao
de contas. Neste caso os doadores utilizam, habitualmente, unidades especficas para
a gesto do projecto. Embora os projectos no faam parte do programa e Oramento
regular do Estado, estes tendem a ser includos na tomada de decises-chave e
fornecem tcnicos ao projecto. Este tipo de financiamento de projectos tpico dos
doadores bilaterais e da Comisso Europeia.
Ajuda projecto atravs das ONGD / entidade privada neste caso o doador
concede uma subveno a uma ONG, com base numa proposta de um projecto
especfico. Normalmente, assinado um contrato com a ONG, especificando as
actividades a serem executadas e as condies de utilizao dos fundos, bem como
os requisitos de contabilidade. Este tipo de projectos cada vez mais comum entre os
doadores.
4. A Ajuda programa
A Ajuda a programas aquela que no se destina a financiar um projecto
especfico. Inclui poucas condies relativamente forma como o Governo decide
utilizar os recursos mas, geralmente, inclui condicionalidade poltica.
Segundo o CAD a Ajuda a programas consiste em todas as contribuies dadas ao
pas beneficirio para fins de desenvolvimento em geral, ou seja, apoio ao nvel da
balana de pagamentos, apoio geral ao Oramento e Ajuda ao nvel de produtos de
base, que no estejam relacionados com actividades no mbito de projectos
especficos (OCDE, 1992: 81). A OCDE identifica quatro categorias de Ajuda atravs
de programas:
1. Ajuda geral a programas Ajuda posta disposio de um pas, sem se destinar
a um sector especfico, com objectivos de desenvolvimento em geral,
especialmente o financiamento da balana de pagamentos, o apoio geral ao
Oramento e Ajuda em espcie. Nesta categoria tambm se inclui a Ajuda
associada a programas de ajustamento estrutural (PAE), como definidos pelo
BM e FMI;
2. Ajuda sectorial a programas trata-se de transferncias que se destinam a um
sector econmico ou social especfico, como a agricultura, educao,
transportes. Nesta categoria incluem-se os programas sectoriais associados aos
PAE do BM;
microcrdito ou outras medidas de apoio ao pequeno negcio, do apoio aos servios de educao e
sade rural no estatal, e de donativos a organizaes comunitrias j existentes.
77
Houve operaes programa, no sentido de dinheiro fornecido por instituies financeiras para
objectivos de estabilidade macroeconmica e no ligadas a qualquer projecto especfico de investimento
de capital, mas essas eram sobretudo fornecidas em termos comerciais pelo FMI.
114
Os emprstimos para ajustamento eram vistos pelos doadores como operaes de curto prazo para
lidar com os problemas macroeconmicos, no incio dos anos 80, sendo o equilbrio alcanado num
perodo de 5 anos. Isto verificou-se num reduzido nmero de pases de economias de rendimento mdio
(Coreia do Sul, Chile, Tailndia, Maurcias) mas no na maior parte. Alguns receptores, por razes
variadas, no se comprometeram com os programas de reforma econmica at ao incio dos anos 90 e
outros, que comearam os programas de ajustamento no incio dos anos 80, 20 anos depois continuavam
amarrados a eles.
78
de
prestar
contas
sobre
utilizao
dos
fundos
Ajuda
Programa
Ajuda
Alimentar
Programa
Ajuda Financeira
Apoio Balana de
Pagamentos
Alvio da Dvida
Apoio s
Importaes
Apoio ao Oramento
Apoio Geral
ao Oramento
Apoio ao Oramento
por Sector
Crditos
Concessionais
Microcrdito
Em meados dos anos 90 representava cerca de 1/3 dos emprstimos do BM e menos de 20% do
79
80
Seja atravs do apoio geral, seja atravs do apoio sectorial, as principais vantagens do apoio ao
Oramento so: (i) obriga existncia, de antemo, de um certo grau de consenso sobre as polticas,
expressas num PRSP ou documento similar, e requer ser gerido atravs de um dilogo estruturado; (ii)
promove a capacitao institucional em matrias relacionadas com a boa utilizao de fundos pblicos,
desde o aperfeioamento dos mecanismos de planeamento e de acompanhamento, ou mesmo a
capacitao ao nvel dos mecanismos de avaliao, de prestao de contas e de incorporao de
resultados; (iii) encoraja a apropriao do desenvolvimento por parte do receptor e pode melhorar a
transparncia sobre a utilizao dos fundos; (iv) incrementa a eficcia da Ajuda uma vez que contribui
para que no ocorram duplicaes, e evita a competio entre doadores ao centralizar a coordenao
de todas as despesas; (v) melhora a coerncia entre fundos prprios e desembolsos externos, no s ao
nvel sectorial mas tambm entre vrios sectores; (vi) contribui para melhorar a consistncia
macroeconmica do receptor, pela maior previsibilidade dos desembolsos; (vii) ao melhorar a
previsibilidade, estimula um melhor planeamento das despesas pblicas o que favorece a avaliao do
impacto das polticas governamentais, por forma a poderem ser introduzidas alteraes visando melhorar
os desempenhos futuros; (vii) a prpria exigncia de rigor na aplicao dos fundos da Ajuda vem criar
81
82
83
84
122
85
O reconhecimento do peso que o endividamento externo tem nos PED fez com
que o CAD introduzisse as polticas de alvio da dvida dentro das aces da
APD, estimulando assim os doadores a adoptar um compromisso mais activo a
esse respeito;
A procura de novos instrumentos de luta contra a pobreza e de promoo do
tecido produtivo fez com que se expandissem o apoio ao Oramento e o
microcrdito como instrumentos de Ajuda mais eficazes;
A maior amplitude e permeabilidade dos mercados internacionais de capitais,
permitindo a alguns pases em desenvolvimento um acesso mais fcil a fontes
alternativas de financiamento, e;
A generalidade dos doadores utiliza mecanismos para co-financiar projectos
das ONGD, potenciando as suas capacidades na promoo de iniciativas de
desenvolvimento.
4.6 O microcrdito
O microcrdito um dos instrumentos mais recentes, cujos precedentes se podem
encontrar em iniciativas ligadas promoo e apoio ao sector informal das economias
em desenvolvimento. Existe uma grande variedade de modelos mas, tal como o nome
indicia, so crditos de baixo montante, destinados a financiar iniciativas individuais
e/ou pequenas empresas, com o objectivo de melhorar o nvel de vida da populao
que, em regra, vive da economia informal125.
Est vocacionado para sectores da populao que no podem aceder a servios
bancrios tradicionais, possibilitando-lhes fazer pequenos investimentos para melhorar
as suas capacidades produtivas, gerar receitas e criar emprego. Por isso, um
importante instrumento de luta contra a pobreza. A sua presena nas estratgias de
desenvolvimento dos sectores rurais e da economia informal tem sido crescente nos
ltimos anos126. Contudo, devido sua actual proliferao entre os doadores o
microcrdito corre o risco de se tornar a panaceia para todos os males. Na escolha do
instrumento mais adequado, o microcrdito deve ser cuidadosamente avaliado
relativamente a outras alternativas (CGAP, 2002).
Para uma leitura mais aprofundada sobre o microcrdito ver Armio, 2000: 354-357.
86
6. A Ajuda humanitria
No quadro do CAD no existe uma definio de Ajuda humanitria (AH)127 como h,
por exemplo, para a APD e tambm no h uma definio consensual entre os
doadores, mas ela constitui uma rea de crescente aco, que visa responder a
situaes de emergncia. Ela um instrumento vocacionado para salvar vidas e
reduzir o sofrimento no curto prazo, ou seja, destina-se a grupos da populao cuja
vida est em perigo, mediante a distribuio de bens de primeira necessidade. Tem
como objectivo a preservao da vida, dentro do respeito pela dignidade humana, sem
nenhuma discriminao e por meios pacficos, em consequncia de catstrofes, quer
de origem natural, quer provocadas pelo homem. No entendida como contribuio
para o desenvolvimento de longo prazo, podendo mesmo em certos casos um
aparente sucesso inicial no produzir mudana da situao, ou contribuir mesmo para
uma desmobilizao face s exigncias de desenvolvimento sustentvel (Afonso,
1995: 42).
Nos ltimos anos as situaes de emergncia tm crescido em nmero,
complexidade, durao e populao afectada128. A conscincia sobre os custos
humanos e de segurana que estas situaes comportam obrigaram a comunidade
126
O ano 2005 foi proclamado o Ano Internacional do Microcrdito, reflexo da importncia que lhe
atribuda no alcanar dos ODM. Para mais informao ver: www.yearofmicrocredit.org
127
Para uma anlise mais profunda da ajuda humanitria ver: www.globalhumanitarianassistance.org/,
www.odi.org.uk/hpg/ e Armio, 2000.
128
So vrias as razes para este crescimento: (i) os desastres naturais so mais frequentes e com maior
gravidade; (ii) a conjugao de factores humanos e naturais reduziu certas regies (casos do Haiti e da
Etipia) a um estado de emergncia semi-permanente; (iii) os conflitos humanos eclodiram com grande
intensidade no ps Guerra Fria, deitando por terra as previses optimistas; (iv) o desaparecimento dos
dois blocos fez com que muitas tenses, mantidas adormecidas e controladas no equilbrio de poderes,
se transformassem em conflitos abertos; (v) no novo contexto geopoltico em mutao, a progressiva
globalizao da economia foi acompanhada, em muitos PED, por uma certa perda de soberania e de
capacidade de controlo por parte dos Estados, j de si dbeis; (vi) as duras condies econmicas
impostas pela crise dos anos 80 e alguns efeitos desmedidos das polticas posteriores de ajustamento
acentuaram as tenses sociais em determinados pases.
87
129
O poder dos Media ajudou a promover a conscincia dos cidados dos pases desenvolvidos sobre os
custos humanos destas tragdias, tornando-se num poderoso mecanismo de presso sobre os governos
doadores.
130
A maior parte desta Ajuda fornecida pelos membros do CAD, com destaque para os EUA (36% do
total da AH) seguido pela CE (que conjuntamente com os Estados-membros representa 47% da AH
total), RU, Alemanha, Sucia e Holanda. A prioridade dada, no quadro da APD, AH varia muito entre
doadores: em apenas 6 ela representa mais de 15% da APD total: Sucia 21%, EUA 18%, Sua, Canad
e Noruega, 17% e Finlndia 16%. No outro extremo esto o Japo com apenas 2%, a Nova Zelndia e
Portugal com 4%. As estatsticas do CAD so apenas uma parte da realidade da Ajuda humanitria.
Nelas no so includas: a AH dos doadores no-CAD; a AH das campanhas de solidariedade canalizada
atravs das ONG; a AH no includa na APD, nomeadamente as actividades de manuteno da paz e
algumas despesas humanitrias no quadro dos Ministrios da Defesa e dos Negcios Estrangeiros e; a
AH de entidades privadas (Development Initiatives, 2003).
131
A maior parte so conflitos internos e os Estados tm pouca capacidade para levar a cabo as suas
funes. Muitos destes conflitos inspiram-se e so apoiados na manipulao das identidades tnicas,
religiosas ou culturais de determinados grupos sociais. Emergem assim novos conflitos que se
caracterizam por uma violncia continuada e uma violao sistemtica dos Direitos Humanos. So
situaes de crises difusas e generalizadas que do lugar a emergncias complexas de grande escala,
que exigem da comunidade internacional uma grande capacidade de resposta.
132
Ver: Beyond the continuum: the changing role of aid policy in protracted crises:
www.odi.org.uk/hpg/papers/HPGreport18.pdf
88
133
Contudo, a AH no est isenta de crticas e um dos aspectos centrais dessas crticas prende-se com
as motivaes que lhe esto subjacentes. Para uma anlise desta problemtica veja-se: The quality of
the money, 2003: www.hwproject.tufts.edu/new/pdf/donor_behav.pdf
134
Mas no consensual! Se no h consenso quanto ao conceito e quanto tipologia que se apresenta, a
definio complica-se ainda mais porque alguns doadores do CAD incluem na AH a Ajuda aos refugiados,
provenientes dos PED, no primeiro ano de residncia no pas doador (ver HPG Briefing n 4, Nov. 2002:
www.odi.org.uk/hpg/
135
Desde 1996 representa cerca de metade da Ajuda alimentar, tendo duplicado de 2.3 milhes de ton.,
em 1996/98, para 5.6 milhes de ton., em 2001. Os EUA so o maior doador (mais de metade), seguidos
pela CE (que desceu de 1/5, em meados dos anos 90, para 12% em 2000 e 2001) e pelo Japo (que em
2001 forneceu quase tanta como a CE). A ASS a regio que mais Ajuda alimentar de emergncia
recebe, a maior parte da qual gerida bilateralmente (Development Initiatives, 2003).
89
auto-suficincia
mnima
entre a fase
de emergncia
desenvolvimento
futuro,
assegurando
auto-suficincia,
reduzindo
7. A Ajuda alimentar
A ajuda alimentar no mbito de programas ajuda a reduzir a diferena entre a
procura interna e a oferta de alimentos produzidos internamente e as importaes
comerciais. Quando este tipo de ajuda alimentar substitui as importaes comerciais,
uma forma de apoio balana de pagamentos j que permite poupar divisas que
teriam sido necessrias para pagar essas importaes. Quando vendida no pas
beneficirio, que geralmente o que acontece, permite gerar mais moeda local para
actividades de desenvolvimento (OCDE, 1992: 95).
136
90
Foi nesse perodo que se estabeleceu a primeira Conveno Internacional de Ajuda Alimentar e se
criou o Programa Alimentar Mundial (PAM), que se tornou a principal instituio multilateral especializada
neste mbito.
138
O fornecimento de alimentos que habitualmente no fazem parte da dieta alimentar cria novos hbitos
alimentares e, por isso, maior dependncia externa, alm de contribuir para o no escoamento dos
produtos locais, contribuindo, por essa via, para uma ainda maior marginalizao dos produtores locais.
Por outro lado, ao colocar no mercado produtos mais baratos arruina a capacidade produtiva e de
escoamento dos produtores locais fazendo aumentar a dependncia externa e a pauperizao dos
agricultores locais.
91
92
local; (v) aumentar a dependncia externa; (vi) chegar tarde e ser insuficiente onde
mais necessria139.
Muito do debate recente sobre a gesto da Ajuda tem-se centrado nos novos
instrumentos e processos para assegurar que os recursos se dirigem s prioridades
previamente acordadas e para simplificar e harmonizar procedimentos e reduzir os
custos de transaco que a gesto da Ajuda envolve. Por isso, num nmero cada vez
mais significativo de agncias doadoras tem havido a tentativa de deslocamento para
o apoio ao Oramento (geral, sectorial, ou mesmo sub-sectorial). Outras iniciativas tm
includo o desenvolvimento de mecanismos de fundos conjuntos (pooling) entre
agncias, aprofundando a abordagem sectorial integrada.
Em pases muito dependentes da Ajuda e com fraca capacidade de gesto, quer da
APD, quer das finanas pblicas, tem havido a preocupao de reduzir a proliferao
de projectos de Ajuda geridos de forma isolada sem um quadro de polticas e de
gesto comum, ou prioridades predefinidas para as despesas.
Bibliografia
AFONSO, M., 1995, Cooperao para o Desenvolvimento: Caractersticas, Evoluo e
Perspectivas Futuras, CIDAC, Lisboa.
ALONSO, J., 2001, Principales Instrumentos de la cooperacion Internacional al Desarrollo:
www.iued.es/usuarios/copedesa/pdf/mod-I-tema10.pdf
ANDERSON, O., 2000, Sector programme assistance, in TARP, F., (ed.), Foreign aid and
development, Routledge, Londres + Nova Iorque: 178-194.
139
Para uma leitura mais aprofundada desta problemtica ver Armio, 2000: 42-75.
93
94
95
V
O VOLUME E A DISTRIBUIO DA COOPERAO
Maria Manuela Afonso
objectivo deste captulo fazer uma anlise dos fluxos da Cooperao para o
Desenvolvimento, com particular destaque para a evoluo da APD, quer em
termos de esforo dos doadores, quer de qualidade da mesma, tendo
subjacente que a meta internacionalmente acordada alcanar os ODM, tal como foi
referido no captulo I.
1. Os fluxos globais
A estrutura dos fluxos financeiros para os PED variou ao longo da histria da
cooperao, como reflexo das mudanas no s das teorias e dos modelos de
desenvolvimento como tambm da prpria conjuntura geopoltica e econmica
internacional, como dito no captulo II. No ps IIGM, o sucesso do Plano Marshall fez
pensar que se conseguiriam progressos rpidos nos pases em desenvolvimento se,
como defendeu a Comisso Pearson, os pases desenvolvidos canalizassem 1% do
PNB para a cooperao140. De acordo com as estimativas de ento, estes recursos
provocariam uma taxa de crescimento anual de 6% nesses pases. Contudo, estas
duas metas nunca foram alcanadas. No conjunto desses recursos, a APD era vista
como fundamental para planear o desenvolvimento, devendo centrar-se nos sectores
considerados seus motores permitindo, simultaneamente, evitar o problema do
endividamento. Apesar da meta de 0.7% do PNB, estabelecida pelas NU, nunca ter
sido alcanada, at aos anos 90 a Ajuda foi o fluxo externo mais importante na
promoo do desenvolvimento141.
O incio dos anos 90 foi marcado por uma profunda mudana do modelo de
financiamento do desenvolvimento, podendo identificar-se as seguintes tendncias: i)
140
96
1991-92
1998
1999
2000
2001
2002
62
65
36
36
37
47
68
59
3
57
8
29
7
28
8
40
-3
48
-1
68
0
II - Fluxos Privados
IDE
33
23
29
25
61
45
61
49
58
53
46
61
22
57
10
Total
100
100
100
100
100
100
100
I - Fluxos Oficiais
APD
OFO
J referidos no captulo II, mas entre os quais se destacam as novas abordagens do desenvolvimento
e o papel da Ajuda nesse processo, as mudanas geopolticas ps Guerra Fria e, ainda, a recesso
econmica nos pases da OCDE. Acresce, ainda, o facto de a Ajuda se ter tornado menos necessria em
certas economias da Amrica Latina e sia, que avanaram rapidamente.
143
A Conferncia sobre o Financiamento do Desenvolvimento (Monterrey) argumenta que os fluxos de
capitais privados internacionais, a par da estabilidade financeira internacional, so complementos vitais
aos esforos de desenvolvimento internacional e nacional (Outcome: ponto 2, pg. 5) (ODI BP April, 2002).
Uma questo que interessar analisar se o IDE contribui para o objectivo da reduo da pobreza (ver: te
Velde, 2002).
144
Ao contrrio dos emprstimos bancrios no gera dvida e os investimentos tm interesse na medida
em que se tiverem sucesso expectvel que os actuais fluxos privados produzam resultados durveis no
plano do desenvolvimento.
97
2. Os fluxos da Ajuda
A anlise dos fluxos da Ajuda feita apenas com base nas estatsticas dos
membros do CAD. H 20 anos atrs a APD dos no-membros do CAD era cerca de
metade da emanada pelos pases do CAD146 (OCDE, 2004: 36), mas, o incio dos
anos 90 marcado pelo afundamento do bloco sovitico e do seu esforo de Ajuda, a
par de uma forte contraco da APD dos pases rabes. No final dos anos 90, cerca
de 95% era proveniente dos pases membros do CAD (OCDE, 2004: 36-37) e, em
2002, os doadores no-CAD foram responsveis por apenas 3 201 milhes de dlares
de Ajuda, a maior parte da qual bilateral147.
A tendncia de longo prazo da APD mostra um aumento at 1992, quer em termos
do volume, quer da relao APD/RNB, e desde ento verificou-se uma diminuio, at
1997, quando atingiu 43.2 bilies de dlares. Se desde esse ano se registou um
aumento, a verdade que, no final de 2002, o nvel de APD era inferior ao registado
11 anos antes.
A maior parte da Ajuda bilateral e a sua diminuio foi um fenmeno geral, que
no se restringiu a um ou dois doadores. Comparando o incio dos anos 90 com 1997
e 2002, muitos doadores registaram quebras significativas, quer no volume, quer na %
145
De acordo com as estatsticas, a ASS contou apenas com 1.9% das entradas de investimento em
1997, quando em 1985 tinha recebido 3.1% e, em 1990, 2.2%. Entre 1990 e 1996 esta regio recebeu
menos de 3% do total do IDE de todos os PED. Em 2000, a fatia de IDE para frica caiu para 0.64% do
total sendo que muito deste investimento foi feito nas indstrias extractivas, particularmente petrleo (a
Nigria contou com 60% do IDE da ASS, entre 1990-95, qual se seguiu Angola com 16% e o Gana com
6%). Mesmo com a crise asitica, os pases africanos no foram capazes de atrair grandes montantes de
capital privado.
146
Se a Ajuda da URSS era importante em termos polticos, em termos absolutos raramente ultrapassou
os 10% da APD dos membros do CAD. O esforo mais significativo era o dos pases rabes, aumentando
significativamente no final dos anos 70 e incio dos anos 80, quando representou cerca de 1/3 da APD do
CAD. Esta Ajuda concentrou-se nos pases rabes e na criao da FIDA (Fundo Internacional de
Desenvolvimento Agrcola).
147
Os principais doadores so os pases rabes, com destaque para a Arbia Saudita, responsvel por
77.4% do total da Ajuda no-CAD, seguindo-se a Coreia, Estados rabes Unidos e Israel, com valores
muito inferiores (OCDE, 2004: 231).
98
149
Porm, a ustria, em 2002 e nas estimativas para 2003, procedeu a fortes cortes na Ajuda.
Os factores para este crescimento so, de acordo com a OCDE (2004), o crescimento dos donativos
bilaterais (mais 2 bilies), o incio da Ajuda de reconstruo do Iraque (2 bilies), uma ligeira inverso da
quebra cclica das contribuies para os fundos concessionais multilaterais (-1.2 bilies) e uma pequena
diminuio nos emprstimos lquidos (-0.5 bilies).
99
Alemanha
Austrlia
ustria
Blgica
Canad
Dinamarca
Espanha
EUA
Finlndia
Frana
Grcia
Holanda
Irlanda
Itlia
Japo
Luxemburgo
Noruega
Nova Zelndia
Portugal
Reino Unido
Sucia
Sua
Total CAD
1991-92
Milhes de
APD/RNB
dl.
7236
0.38
1032
0.37
249
0.14
851
0.40
2560
0.46
1296
0.99
1390
0.26
11486
0.20
787
0.72
7828
0.62
..
..
2635
0.87
71
0.18
3735
0.32
11052
0.31
40
0.29
1225
1.15
99
0.25
249
0.32
3222
0.32
2288
0.96
1001
0.41
588453
0.33
1997
Milhes de
APD/RNB
dl.
5857
0.28
1061
0.28
527
0.26
764
0.31
2045
0.34
1637
0.97
1234
0.24
6878
0.09
379
0.33
6307
0.45
..
..
2947
0.81
187
0.31
1266
0.11
9358
0.22
95
0.55
1306
0.86
154
0.26
250
0.25
3433
0.26
1731
0.79
911
0.34
48324
0.22
2002
Milhes de
APD/RNB
dl.
5324
0.27
989
0.26
520
0.26
1072
0.43
2006
0.28
1643
0.96
1712
0.26
13290
0.13
462
0.35
5486
0.38
276
0.21
3338
0.81
398
0.40
2332
0.20
9283
0.23
147
0.77
1696
0.89
122
0.22
323
0.27
4924
0.31
1991
0.83
939
0.32
58274
0.23
2002
APD/RNB
%
100
0.33 em 2006
0.26 em 2004
0.33 em 2006
0.28 em 2010
0.46 em 2006 e 0.7 em 2010
>0.7%
n.d.
0.33 em 2006
0.5 em 2007 e 0.7 em 2012
0.44 em 2007
0.33 em 2006
0.8 j atingido
0.7 em 2007
0.33 em 2006
1 em 2005
1 em 2005
em estudo
0.33 em 2006
0.4 em 2006
pelo menos 0.87 em 2006
0.4 em 2010
Fonte: OCDE, 2004: 70.
150
Este facto , em parte, resultado do novo sistema de contabilidade nacional, com a substituio do
PNB pelo RNB, como dito no captulo I.
151
claro que a Ajuda de cada doador pode flutuar de ano para ano, por diversas razes. Contudo,
quando se olha para uma dcada os factores explicativos no podem ser conjunturais. Uma quebra ao
longo de 10 anos s pode ser vista como reflexo da reorientao das prioridades, as quais negligenciam a
reduo da pobreza comparativamente s consideraes internas dos doadores (Reality of Aid, 2004).
101
102
anos 70 pela expanso do BM, sob presidncia de McNamara. Para os pases da UE,
um factor adicional foi o crescimento do programa de Ajuda da CE, o qual passou de
cerca de 3% da Ajuda total, nos anos 70, para cerca de 9% nos anos mais recentes
(White, 2002). Para os membros da UE esta parcela cresceu de 11% para 20% entre
1989-90 e 2000. Um outro factor subjacente ao crescimento da Ajuda multilateral nos
anos 90 tem sido a contraco da Ajuda programa (bilateral).
As mudanas no nvel global de Ajuda reflectiram-se na parcela multilateral.
Quando se olha para a relao entre a oscilao da Ajuda multilateral e a variao do
volume de Ajuda, verifica-se que h uma relao negativa entre as duas variveis:
todos os pases com diminuio da Ajuda registaram crescimento na parcela
multilateral (com excepo da Austrlia). Os pases que fizeram maiores redues na
Ajuda multilateral tambm foram aqueles que maiores quebras registaram na Ajuda
total. As contribuies multilaterais surgem como um custo fixo no programa de Ajuda,
cuja importncia relativa aumenta quando o volume de Ajuda diminui. Esta
constatao pode ser explicada, em parte, pelo facto de as contribuies multilaterais
serem calculadas por critrios semelhantes, embora este argumento no se aplica a
todas as contribuies (ex., contribuies voluntrias para o sistema das NU) (White,
2002).
A composio da Ajuda multilateral tem registado mudanas. A Ajuda
encaminhada atravs da CE e das NU aumentou nos anos 90 enquanto a canalizada
atravs da AID e dos Bancos Regionais de Desenvolvimento diminuiu. O crescimento
da Ajuda da CE est intimamente relacionado com a entrada de novos membros na
UE (OCDE, 2004: 40-41).
NU
8%
AID BRD
6% 3%
Outros
4%
UE
10%
Bilateral
70%
103
Alemanha
Austrlia
ustria
Blgica
Canad
Dinamarca
Espanha
EUA
Finlndia
Frana
Grcia
Holanda
Irlanda
Itlia
Japo
Luxemburgo
Noruega
Nova Zelndia
Portugal
Reino Unido
Sucia
Sua
Total CAD
Total
Milhes
% da
de dl.
APD
total
1997
37.5
215
21.7
156
30
360
33.6
503
25.1
605
36.8
714
41.7
2720
20.5
211
45.7
1871
34.1
169
61.2
889
26.6
131
32.9
1326
56.9
2591
27.9
31
21.1
551
32.5
30
24.6
137
42.4
1419
28.8
741
37.2
174
18.5
17540
30.1
Estrutura, em %
CE
62.7
62.8
57.8
18.0
58.3
29.9
68.7
74.0
23.6
48.1
54.8
45.2
53.3
65.4
11.2
32.5
Grupo do Bancos
BM
regionais
de desenv.
1.1
10.0
33.0
24.7
16.7
5.1
14.4
6.7
25.6
19.3
10.6
10.6
9.1
18.2
42.3
8.1
14.7
19.4
13.0
7.0
4.1
5.9
8.5
8.1
13.7
9.8
3.5
30.3
1.5
16.1
13.2
11.3
17.1
17.1
5.1
32.1
1.4
7.3
48.4
9.5
3.4
23.4
21.3
10.3
4. A Ajuda bilateral
A Ajuda bilateral subdivide-se tradicionalmente em duas categorias: donativos e
emprstimos154. Os donativos constituem a parte mais significativa da Ajuda bilateral e
a tendncia de longo prazo para a diminuio dos emprstimos, facto que
corroborado com os dados estatsticos mais recentes155. Os emprstimos representam
menos de 1/5 da Ajuda e so significativos apenas na Ajuda do Japo, Espanha e
153
104
Reino Unido (quadro 7). Todos os membros do CAD respeitam as normas acordadas,
de o elemento de liberalidade ser de pelo menos 86%156.
Quadro 7 Donativos de Ajuda bilateral, em 2002
Total
Milhes Em % da
de dl.
APD bi
Alemanha
Austrlia
ustria
Blgica
Canad
Dinamarca
Espanha
EUA
Finlndia
Frana
Grcia
Holanda
Irlanda
Itlia
Japo
Luxemburgo
Noruega
Nova Zelndia
Portugal
Reino Unido
Sucia
Sua
Total CAD
3904
774
367
736
1527
1019
769
11251
248
3874
107
2585
267
1083
4373
116
1143
92
183
3384
1242
750
39793
117.3
100
100.8
103.4
101.6
98.2
77.1
106.4
98.8
107.2
100
105.5
100
107.5
65.3
100
99.8
100
98.4
96.5
99.4
98.0
97.7
CT
45.6
54.8
24.3
39.5
21.5
9.1
31.1
59.5
37.5
39.4
20.6
19.8
4.9
9.4
41.4
2.6
15.6
39.1
69.4
25.8
5.5
20.5
38.8
156
105
Cada dlar no tem que ser gasto em necessidades bsicas, mas sucessivos relatrios tambm
salientam a forma como a Ajuda facilmente desviada para projectos que tm muito a ver com a
106
Quadro 8 Estrutura sectorial dos compromissos da APD bilateral (em %), em 2002
Infraestruturas
Sade e educao Governo e econmicas
de base,
sociedade
populao, gua e
civil
saneamento
9.2
5.1
11.1
7.5
18.8
1.6
4.7
7.7
10.2
9.6
9.7
5.8
10.5
9.9
2.6
8.8
9.8
15.0
13.5
5.3
17.8
18.6
8.8
5.2
15.4
15.9
3.4
8.9
0.9
3.4
2.4
59.9
3.1
10.4
6.5
6.8
5.9
15.9
2.6
1.1
0.7
0.8
6.1
4.0
37.7
..
..
..
16.5
24.5
6.7
6.2
9.7
4.6
3.0
40.7
4.6
8.3
16.0
6.4
7.3
13.7
6.9
7.5
5.6
10.1
8.4
7.8
12.3
Infra-estruturas sociais e
administrativas
Total
Alemanha
Austrlia
ustria
Blgica
Canad
Dinamarca
Espanha
EUA
Finlndia
Frana
Grcia
Holanda
Irlanda
Itlia
Japo
Luxemburgo
Noruega
N. Zelndia
Portugal
Reino Unido
Sucia
Sua
Total CAD
33.5
35.5
29.2
35.7
31.3
35.3
42.8
42.3
53.0
33.5
81.5
24.6
68.9
12.0
23.8
..
58.4
48.4
76.7
34.9
36.6
17.6
33.8
Produo
Ajuda de
emergncia
Aces
relacionadas
com a dvida
a)
4.7
9.3
2.3
6.9
3.7
9.9
7.4
7.1
9.5
4.1
1.8
2.9
5.6
2.4
11.6
..
6.3
4.7
3.7
7.9
3.1
7.0
6.8
4.8
14.9
6.5
3.9
11.1
14.5
2.8
12.0
12.5
5.9
6.0
3.1
6.3
6.8
1.4
..
11.9
11.9
0.9
11.1
24.2
19.0
7.8
26.7
1.0
41.0
27.2
15.3
2.2
10.7
4.8
0.0
33.7
3.6
0.0
51.4
8.8
..
1.2
6.3
16.8
0.5
0.1
13.0
107
so tambm importantes para atingir os ODM e devem ser includas nos esforos de
cooperao bilateral.
A dvida e os respectivos servios superam as receitas totais de exportao de um
grande nmero de PED, o que asfixia por completo qualquer poltica de
desenvolvimento. O alvio da dvida , por isso, uma condio fundamental para o
cumprimento dos ODM. No quadro da Iniciativa dos Pases Pobres Muito
Endividados160, h doadores que dedicam parcelas significativas da Ajuda bilateral ao
alvio da dvida (quadro 8) facto que se reflecte no valor da Ajuda global de alguns
deles.
O peso da anulao da dvida na APD da ustria, Frana, Itlia, Blgica e
Alemanha coloca, contudo, um problema de manuteno dos nveis de Ajuda num
futuro prximo. Como previsvel que o esforo de anulao da dvida diminua, ser
necessrio assegurar os nveis de Ajuda mobilizando recursos adicionais o que, num
contexto de crise e restries oramentais, constitui um grande desafio para os
respectivos governos.
4.2 - A Ajuda ligada
A Ajuda ligada tem vrios significados. O mais comum a prtica da ligao da
Ajuda aquisio de bens e servios no pas doador161. Neste sentido, a Ajuda diz-se
parcialmente ligada se a lista de fornecedores restrita, mas vai alm do doador162.
O Banco Mundial estima que a Ajuda ligada reduz em 25% o seu potencial de
eficcia. A Ajuda desligada importante porque aumentar o valor do dinheiro, favorece
as solues mais adequadas para cada situao, torna mais transparente a sua
concesso e uso e aumenta a sua eficcia ao incentivar a coordenao dos doadores
e a simplificao dos procedimentos, criando oportunidades comerciais para as
empresas dos PED. Por isso, em Monterrey, a par do compromisso de aumento do
volume de Ajuda, foi igualmente acordado o desligamento da Ajuda. A anlise dos
dados sobre a Ajuda desligada so, nesta linha, um importante indicador quer da
qualidade da Ajuda quer do real empenhamento dos doadores nesta matria.
O CAD, desde os anos 70, tem feito esforos para reduzir a Ajuda ligada, mas os
mesmos tm tido pouco ou nenhum impacto sobre a sua prtica continuada. S nos
anos 90 se registaram algumas mudanas, com vrios doadores a fazer progressos na
160
108
109
5. Distribuio da Ajuda
Ao mesmo tempo que se assistiu a uma diminuio da Ajuda, verificou-se tambm
uma mudana na distribuio da mesma. O discurso dos doadores reala o objectivo
de afectar a Ajuda aos PED mais pobres e a importncia da selectividade em funo
da apresentao de resultados pelos parceiros. Mas, a retrica da selectividade ainda
est longe da concentrao da Ajuda nos pases que mais dela precisam e melhor a
sabem utilizar.
A proliferao da Ajuda significa que os receptores tm de lidar com muitos
doadores, gastar o seu tempo em reunies ou em misses todos os meses e os seus
sistemas de contabilidade bem como os funcionrios pblicos tm de responder a
vrios requisitos de prestao de contas em diferentes momentos. Apesar de estes
problemas poderem ser ultrapassados atravs da melhoria da coordenao de
doadores, tal coordenao tem sido desde h muito um ideal que tem falhado a sua
concretizao. Contudo, na ltima dcada produziram-se alguns avanos e
164
110
111
112
Alemanha
Austrlia
ustria
Blgica
Canad
Dinamarca
Espanha
EUA
Finlndia
Frana
Grcia
Holanda
Irlanda
Itlia
Japo
Luxemburgo
Noruega
Nova Zelndia
Portugal
Reino Unido
Sucia
Sua
Total CAD
1991-1992
2001
Em % da Em % do Em % da
Em %
APD
RNB
APD
do RNB
24
0.09
24
0.06
21
0.08
20
0.05
25
0.04
20
0.06
32
0.13
34
0.13
29
0.13
15
0.03
36
0.36
33
0.34
13
0.03
11
0.03
18
0.04
15
0.02
35
0.25
29
0.10
27
0.17
26
0.08
..
..
11
0.02
28
0.24
31
0.26
33
0.06
50
0.16
24
0.08
30
0.04
16
0.05
18
0.04
34
0.10
34
0.25
45
0.52
33
0.27
18
0.05
26
0.07
79
0.26
45
0.11
29
0.09
36
0.12
36
0.34
27
0.21
31
0.13
28
0.10
24
0.08
23
0.05
Fonte: OCDE, 2004: 213.
2002
Em % da Em % do
APD
RNB
25
0.07
19
0.05
33
0.08
33
0.14
17
0.05
33
0.32
15
0.04
23
0.03
33
0.12
30
0.11
13
0.03
35
0.29
53
0.21
45
0.09
20
0.04
40
0.30
37
0.33
25
0.06
37
0.10
23
0.07
32
0.26
27
0.08
26
0.06
113
32.9
9.7
35.7
58.4
38.0
49.6
20.4
30.4
43.0
51.8
17.3
44.6
68.9
56.7
17.9
41.5
43.7
11.6
48.4
41.6
44.5
36.5
35.0
sia do
Outros
Norte de
Europa Amrica
Sul e
pases da
frica e Mdio
Latina e
Central
sia
Oriente
Carabas
13.1
11.7
13.1
16.5
12.7
14.4
71.7
1.9
0.8
1.5
10.7
9.6
6.5
25.2
12.3
7.1
6.7
7.1
10.5
10.3
16.0
12.3
5.1
10.8
17.8
14.4
12.5
6.0
7.0
10.5
6.6
6.9
10.9
11.4
43.8
20.6
9.7
14.7
9.8
14.8
16.3
10.8
8.7
11.3
9.8
4.8
9.2
18.8
8.8
6.6
10.2
2.6
10.4
53.9
5.6
15.5
11.4
6.5
9.3
12.7
7.8
3.7
5.7
8.1
5.9
10.5
2.7
10.4
13.3
6.4
26.2
39.6
4.6
0.9
10.8
10.0
11.9
10.2
10.9
15.5
19.0
7.3
9.3
11.7
9.0
8.8
72.3
2.6
0.5
4.1
7.8
28.9
4.5
6.8
3.4
22.0
6.5
6.1
14.5
9.2
16.7
10.0
6.8
9.2
12.7
22.5
8.6
5.4
14.4
12.5
17.3
16.1
9.9
9.5
12.2
Fonte: OCDE, 2004: 208-209.
165
O crescimento da fatia para a Europa foi fortalecido pelas agncias multilaterais, de quase nada em
1990, para 13% em 2000, ainda que isso possa ser um fenmeno temporrio.
114
ilustra muito bem esta realidade, canalizando quase 44% da sua Ajuda para a Amrica
Latina e Carabas. O mesmo acontece com Portugal, na sua preferncia pelos PALOP
e, mais recentemente, por Timor-Leste166. A Ajuda aos pases da Europa Central e de
Leste ganha significado em doadores como a Grcia e a ustria, pela proximidade
geogrfica e potencial ameaa de instabilidade167.
5.3 Os critrios subjacentes
Os critrios para a escolha dos pases parceiros no so uniformes baseandose quer em critrios de relaes histricas (Frana, Portugal, Reino Unido), quer
condies de pobreza, humanitarismo e governao (Nrdicos, Irlanda, Holanda),
entre outros (proximidade geogrfica Grcia, Austrlia, Nova Zelndia, Japo). O
nmero de pases parceiros tambm varia entre os doadores bem como a existncia
(ou no) de critrios para os identificar. H casos em que a APD se concentra num
nmero mais ou menos reduzido de parceiros (a Irlanda tem 10 pases alvo, Portugal
tem 6) e outros em que a disperso a tnica dominante. Mesmo nos pases em que
identificado um reduzido nmero de pases-alvo, com relaes de cooperao mais
estveis e previsveis (Sucia, Luxemburgo, Irlanda, por exemplo) acabam por
desenvolver actividades com muitos outros, o que contribui para uma certa disperso
da Ajuda.
No quadro 13 apresentam-se os principais receptores da Ajuda dos pases do
CAD, em 2001-2002. Para alm dos receptores j referidos, os Territrios sob
administrao Palestiniana tornaram-se um receptor importante para muitos doadores.
No mbito do CAD defende-se a concentrao da Ajuda num reduzido nmero de
pases168, pelas vantagens que pode trazer para todas as partes envolvidas:
1. O pessoal das agncias, e os consultores que a trabalham, especializam-se
em determinados pases;
2. Reduz os custos de transaco;
166
Portugal foi o doador que registou a maior quebra na parcela para ASS, para quem Timor-Leste se
tornou um dos receptores mais importantes.
167
De facto, para os doadores europeus os receptores deste continente esto entre os principais
parceiros, o que no acontecia h 10 anos atrs. Por ex. a Srvia e Montenegro agora um dos
principais receptores da Ajuda da ustria, Alemanha, Blgica, Grcia, Luxemburgo, Reino Unido, Sucia
e Sua. Os Estados da ex-Jugoslvia e a Bsnia-Herzegovina esto tambm entre os principais
receptores da Ajuda da Noruega, Sucia e Sua (os quais fizeram cortes na sua Ajuda para frica em
mais de 10%).
168
Os argumentos para a concentrao no devem ser confundidos com os da selectividade, a qual a
viso de que a Ajuda se deve centrar nos pases com boas polticas. Esta viso tem sido defendida pelo
BM desde a publicao do Assessing Aid, em 1998. Embora a selectividade seja um factor recente de
concentrao da Ajuda no o sem problemas (para uma crtica ver Lensink e White, 2000). A
hierarquizao dos pases de acordo com a forma como concentram a sua Ajuda tendo em conta
diferentes medidas (White, 2002) evidencia que a Ajuda no concentrada. O principal fundamento de
desenvolvimento para a concentrao da Ajuda claramente subalternizado pelas presses comerciais e
polticas para programas de Ajuda mais difusos.
115
3. Reduz o nmero de doadores num receptor, reduzindo por essa via a carga
burocrtica e a disperso de esforos que lhe andam associadas,
optimizando o tempo e as competncias escassas169;
4. Facilita a harmonizao entre os doadores.
Quadro 13 - Principais beneficirios da Ajuda dos membros do CAD, em 2001-2002
Alemanha
Austrlia
ustria
Blgica
Canad
Dinamarca
Espanha
EUA
Finlndia
Frana
Grcia
Holanda
Irlanda
Itlia
Japo
Luxemburgo
Noruega
Nova Zelndia
Portugal
Reino Unido
Sucia
Sua
Total CAD
Pese embora estas vantagens, alguns doadores concentram mais a Ajuda que
outros. Entre as razes apontadas, destacam-se:
A Ajuda de pequenos doadores mais concentrada que a dos outros (com
excepo dos EUA, com concentrao em Israel e Egipto);
Ser de esperar que pases com laos com muitas ex-colnias,
nomeadamente Frana e Reino Unido, tenham programas de Ajuda mais
169
Ao reconhecerem este facto vrios doadores resolveram concentrar a sua Ajuda em poucos pases. A
Sucia recentemente decidiu centrar a sua Ajuda bilateral em apenas 18 pases e a Holanda
116
6. Consideraes finais
Apesar dos progressos dos ltimos anos, h ainda um longo caminho a percorrer
para alcanar os ODM. Os doadores comprometeram-se a aumentar o apoio aos PED
que adoptem reformas e polticas correctas. Comprometeram-se tambm a aumentar
a qualidade e eficcia da Ajuda. O primeiro mais facilmente atingvel que o
segundo170, na medida em que h muitos factores que esto subjacentes melhoria
da eficcia da Ajuda. Para melhorar a qualidade e eficcia da Ajuda ser necessrio
trabalhar no s ao nvel nacional mas, tambm, entre doadores e com os parceiros
de desenvolvimento. Tornar a Ajuda mais eficaz implica:
desencadeou vrias iniciativas nos ltimos 30 anos para concentrar a sua Ajuda, mas a proliferao ainda
grande.
170
Mas ser necessrio ir mais alm da retrica da selectividade por pas e distribuir a Ajuda de forma
mais sria pelos pases pobres com governao forte e moderada. A selectividade dos pases deve ser
concebida como algo mais do que uma mera distribuio de dinheiro a pases com governao forte:
deve mudar a forma de fornecer a Ajuda a pases diferentes. Os melhor governados devem ter muito mais
a dizer na definio dos programas de Ajuda, devem receber mais financiamento de programas e mais
compromissos a longo prazo da comunidade doadora. Os pior governados devem receber mais Ajuda
projecto e mais centrada num conjunto de actividades e mais desembolsos via ONGD (Radelet, 2004).
117
Bibliografia
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118
119
VI
A COOPERAO PARA O DESENVOLVIMENTO EM PORTUGAL
Ana Paula Fernandes
objectivos dos diferentes intervenientes, bem como o tipo de coordenao e/ou interrelao existente entre eles.
So tambm mencionados alguns debates recentes e tendncias mundiais,
nomeadamente no quadro do Comit de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) e da Unio
Europeia (UE), importantes para o futuro da Cooperao para o Desenvolvimento em
Portugal.
Assim, em termos de estruturao da Cooperao, cabe mencionar:
120
Brasil, pas com o qual devemos aprofundar e construir relaes globais que
ultrapassem os sectores cultural e econmico. As relaes com a sia, especialmente
com a ndia e o Paquisto, mas tambm com a China, o Japo, a Coreia do Sul, as
Filipinas e Singapura, tm de ser redimensionadas nos planos poltico, econmico e
cultural; e no caso da China, importa aproveitar o estatuto de Macau para privilegiar
novos impulsos nos planos econmico e cultural. Tambm o novo estatuto de Timor
independente deve permitir focalizar a cooperao noutros moldes, dando prioridade
lngua e segurana; e tambm manter um permanente dilogo com os Estados da
sia - Pacfico, nomeadamente a Austrlia e a Indonsia. Afigura-se tambm essencial
manter um dilogo mutuamente proveitoso com os pases da margem Sul do
Mediterrneo.
173
sistema das Naes Unidas, revela-se importante para Portugal pois poder projectar
os seus interesses e multiplicar a visibilidade das suas posies.
No quadro do MNE, as Direces-Gerais assumem tambm um papel importante
na definio das polticas de cooperao:
173
http://www.min-nestrangeiros.pt/mne/linhas/
121
174
122
Quadro 1
123
176
124
de
forma
mais
sistemtica,
por
associaes
empresariais,
4. As ONGD Portuguesas
As ONGD portuguesas tm um percurso ainda relativamente recente. Na verdade,
embora algumas tenham surgido aps o 25 de Abril de 1974, foi sobretudo depois da
adeso Comunidade Europeia que se registou o aparecimento de um maior nmero
de organizaes.180
179
Tambm se designa por Unio das Cidades Capitais de Lngua Portuguesa, uma associao
intermunicipal de natureza internacional, sem fins lucrativos.
180
As ONGD portuguesas, membros da Plataforma Portuguesa das ONGD, subscrevem a carta Europeia
das ONGD - Princpios de base das ONG de desenvolvimento e de Ajuda Humanitria da Unio
Europeia, na qual esto definidos princpios e abordagens de actuao. Assim, as ONG Europeias
acreditam e defendem a justia social, a equidade e o respeito pelos Direitos Humanos; a participao
das populaes beneficirias em todos os processos de Cooperao para o Desenvolvimento; a
participao da sociedade civil na definio e implementao da Cooperao para o Desenvolvimento; a
parceria com organizaes da sociedade civil do Sul. As ONG Europeias devem: adoptar uma postura
profissional no seu trabalho; reforar as capacidades dos parceiros do Sul; reforar as capacidades dos
grupos vulnerveis; reduzir as desigualdades entre homens e mulheres; utilizar mtodos apropriados e
lcitos de recolha de fundos; desenvolver aces sustentveis; comprometerem-se com a educao para
o desenvolvimento; utilizar a sua capacidade de unio para estabelecerem laos entre os diferentes
sectores da sociedade.
125
4.1 - Caracterizao181
As ONGD portuguesas so organizaes de pequena ou mdia dimenso, de
natureza e base diversa (confessionais ou laicas; baseadas no voluntariado ou no;
mais especializadas ou mais generalistas). O seu Estatuto foi aprovado pela
Assembleia da Repblica a 14 de Outubro 1998 (revogando a Lei 19/94, de 24 de
Maio). Sucintamente, podem ser caracterizadas pelas reas de interveno, pelas
zonas geogrficas de interveno e pela tipologia dos seus recursos humanos.
Relativamente s reas temticas de interveno, como se pode verificar na figura 1, a
Cooperao para o Desenvolvimento representa a maior percentagem das aces
realizadas, seguida pela Ajuda Humanitria.
Figura 1 reas de interveno das ONGD portuguesas
181
Feita com base nos dados retirados de um inqurito realizado pela Plataforma Portuguesa das ONGD,
em 2001 s suas associadas. Das 45 ONGD registadas na altura responderam 25. Apesar de serem de
2001 estes dados continuam a ser representativos da realidade portuguesa.
126
127
Quadro 2
Quadro 3
128
de euros.182 Os dados do inqurito revelam tambm que, para cada um das reas de
actuao, a Unio Europeia aparece sempre como a primeira financiadora e que o
Estado Portugus o que menos contribui.
4.2 - A Plataforma Portuguesa183
As ONGD portuguesas com experincia comprovada na rea da cooperao,
constituem-se numa Plataforma, criada em 23 de Maro de 1985, por 13 ONG
portuguesas, imediatamente antes da adeso de Portugal Comunidade Europeia.
Contudo, apenas foi institucionalizada no dia 11 de Novembro de 1999, tendo os seus
estatutos sido aprovados nessa data. O primeiro grupo, de 13 organizaes nogovernamentais, era formado por associaes muito diferentes que tinham em comum
a vontade de concretizar aces na rea da cooperao. Desde ento, o seu nmero
aumentou significativamente, integrando actualmente 50 ONGD.
Fruto da heterogeneidade dos seus membros, a Plataforma pretende ser um elo
de ligao entre as ONGD, a sociedade civil, os rgos de soberania e outras
instituies, como o IPAD e a Confederao Europeia das ONGD de Emergncia e
Desenvolvimento (CONCORD)184. A Plataforma tem como objectivos principais: a)
promover modelos de desenvolvimento sustentado e integrado, no estrito respeito
pelos Direitos Humanos; b) acompanhar e influenciar a concepo, execuo e
avaliao das polticas de Desenvolvimento e de Cooperao ao nvel nacional e
internacional; c) propor, incentivar e defender medidas econmicas, comerciais e
financeiras que respeitem os interesses das populaes dos pases do Sul e do Norte;
d) sensibilizar a opinio pblica, os decisores e os governos para a urgncia de
promover um desenvolvimento equitativo e participativo, aos nveis local, nacional,
regional e mundial; e) facilitar a reflexo e o debate das ONGD sobre reas temticas,
geogrficas e tcnicas no mbito do Desenvolvimento e da Cooperao, bem como
desenvolver aces de formao; f) contribuir para o desenvolvimento institucional e
para o reforo da capacidade de interveno, assim como para o reconhecimento do
direito de participao, do sector no-governamental e da sociedade civil dos pases
do Norte e do Sul; g) desenvolver todos os esforos no sentido de aumentar o grau de
representatividade do movimento das ONGD, como parte activa da sociedade civil; h)
representar as ONGD portuguesas, nomeadamente perante os rgos de Soberania
182
Dados retirados de um inqurito realizado pela Plataforma Portuguesa das ONGD, em 2001 s suas
associadas. Das 45 ONGD registadas na altura responderam 25.
183
http://www.plataformaongd.pt
184
A Plataforma Portuguesa participa no CONCORD atravs do Grupo de co-financiamento, do Grupo de
Educao para o Desenvolvimento e tem um representante no Grupo da Assembleia-geral.
129
185
Plataforma Portuguesa das ONGD, As ONGD e a Cooperao para o Desenvolvimento, Lisboa, Maro
2004, p.6.
130
Este resultado foi conseguido apesar das limitaes impostas s ONGD pelo baixo nvel de cofinanciamento do Estado Portugus, uma vez que o financiamento europeu exige um co-financiamento
em fundos pblicos do Estado de origem da ONGD.
187
Euforic significa Europes Forum on International Cooperation (Frum Europeu sobre a Cooperao
Internacional) e constitui-se como uma rede de organizaes volta do mundo para compilar e debater
131
132
188
O primeiro relatrio desde que Portugal regressou ao CAD em 1991. Para mais informao consultar
http://www.oecd.org/infobycountry/0,2646,en_2649_33721_1_70732_1_1_1,00.html
189
Os Grupos de trabalho so: Grupo Cooperao para o Desenvolvimento - Definio da poltica
comunitria para todos os pases e regies em desenvolvimento; Grupo Ajuda Alimentar - Definio da
poltica comunitria para todos os pases e regies em desenvolvimento; Grupo ACP - Acompanhamento
e aplicao das disposies do Acordo de Cotonou - pases ACP.
190
Comit do Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) - Apreciao e aprovao dos Programas e
projectos financiados atravs do FED; Comit dos Pases Em Desenvolvimento da sia e da Amrica
Latina (PED/ALA) - Apreciao e aprovao dos programas e projectos comunitrios para os PED/ALA;
Comit dos Direitos Humanos - Apreciao e aprovao dos projectos e programas em matria de apoio
Democracia, Boa Governao, Estado de Direito e Direitos Humanos a pases terceiros; Comit para a
Segurana e Ajuda Alimentar - Apreciao e aprovao dos programas e projectos de segurana e de
ajuda alimentar a pases terceiros.
133
191
134
Quadro 4
193
EU Donor Atlas Mapping Official Development Assistance
193
135
Bibliografia
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www.whiteband.org
136
OTA FINAL
137
138
139