LIVRO - Castro e Modesto - IPEA - Bolsa Familia 2003-2010 - Avanços e Desafios (2010)

Governo Federal
Presidente da Repblica
Luiz Incio Lula da Silva
Vice-presidente da Repblica
Jos Alencar Gomes da Silva
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Ministrio do Desenvolvimento Social e

Combate Fome
Ministra Marcia Helena Carvalho Lopes
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Joo Sics
Secretrio Executivo do Ministrio do

Desenvolvimento Social e Combate
Fome
Rmulo Paes de Sousa
Secretria Nacional de Renda de Cidadania
Lcia Maria Modesto Pereira
Secretria Nacional de Assistncia Social
Maria Luza Amaral Rizzotti
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas Secretria de Avaliao e Gesto

e Ambientais
da Informao
Liana Maria da Frota Carleial
Luziele Maria de Souza Tapajs
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de
Secretrio Nacional de Segurana
Inovao, Regulao e Infraestrutura
Alimentar
Mrcio Wohlers de Almeida
Crispim Moreira
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Secretrio de Articulao Institucional
Jorge Abraho de Castro
e Parcerias
Chefe de Gabinete
Ronaldo Coutinho Garcia
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Bolsa Famlia 2003-2010:

avanos e desafios
Volume 1
Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Ficha tcnica
(Diretor de Estudos e Polticas Sociais Ipea)
Lcia Modesto
(Secretria Nacional de Renda de Cidadania MDS)
Bolsa famlia 2003-2010 : avanos e desafios /

organizadores: Jorge Abraho de Castro, Lcia Modesto.
Braslia : Ipea, 2010.
2 v. (344p.)
ISBN 978-85-7811-078-9
1.Bolsa Famlia. 2.Programas Sociais. 3.Distribuio de
Renda. 4. Programas Governamentais. 5. Brasil. I. Castro,
Jorge Abraho de. II. Modesto, Lcia. III. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada.
CDD 361.60981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo,
necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
Apresentao Ipea................................................................................... 7
Apresentao MDS................................................................................ 11
INTRODUO............................................................................................. 15
SEo I
Programa bolsa famlia perspectivas conceituais
CAPTULO 1
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA: DESENHO INSTITUCIONAL
E POSSIBILIDADES FUTURAS................................................................................. 25
Sergei Soares, Natlia Styro
CAPTULO 2
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E A PROTEO SOCIAL NO BRASIL....................... 57
Tereza Cristina Cotta, Luis Henrique Paiva
Captulo 3
O PROGRAMA BOLSA FAMLA E O COMBATE POBREZA:
RECONFIGURANDO A PROTEO SOCIAL NO BRASIL?....................................... 101
Luciana Jaccoud
CAPTULO 4
SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL: SUA CONTRIBUIO
NA PROTEO SOCIAL BRASILEIRA.................................................................... 137
Maria Luiza Amaral Rizzotti, Aid Canado Almeida, Simone Aparecida Albuquerque
CAPTULO 5
AS CONDICIONALIDADES DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA................................. 151
Cludia Baddini Curralero, Ana Amlia da Silva, Daniel de Aquino Ximenes, Ana
Beatriz Pinto de Almeida Vasconcellos, Kelva Karina Nogueira de Carvalho de Aquino,
Kathleen Sousa Oliveira, Ana Carolina Feldenheimer da Silva, Eduardo Augusto
Fernandes Nilson
Seo II
Caracterizao da populao de baixa renda
captulo 6
SOBRE AS UTILIDADES DO CADASTRO NICO..................................................... 179
Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho, Rosane Silva Pinto de Mendona
CAPTULO 7
USOS, POTENCIALIDADES E LIMITAES DO CADASTRO NICO NO SUBSDIO
S POLTICAS SOCIAIS PARA A POPULAO DE BAIXA RENDA........................... 213
Simone de Arajo Ges Assis, Jhonatan Ferreira
CAPTULO 8
PERFIL DOS BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA.............................. 249
Rogrio Nagamine Costanzi, Flvio Fagundes
CAPTULO 9
PRECARIEDADE LABORAL E O PROGRAMA BOLSA FAMLIA................................ 271
Alexandre R. Leichsenring
Captulo 10
VOLATILIDADE DE RENDA E A COBERTURA DO PROGRAMA
BOLSA FAMLIA................................................................................................... 301
Sergei Soares
Captulo 11
Desafios para a incluso produtiva das famlias vulnerveis:
uma anlise exploratria............................................................................ 315
Jorge Abraho de Castro, Natlia Styro, Jos Aparecido Ribeiro, Sergei Soares
Notas Biogrficas............................................................................... 333
Apresentao
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
O processo de democratizao do Brasil promoveu, a partir da promulgao

da Constituio Federal de 1988 (CF/88), uma importante reforma do sistema de proteo social no pas. A CF/88, ao instituir o primeiro programa
assistencial de garantia de renda, o Benefcio de Prestao Continuada (BPC),
bem como ao equiparar os benefcios urbanos e rurais, alm de fixar em um
salrio mnimo o valor-base dos benefcios previdencirios, forneceu uma
arquitetura institucional bsica para as polticas de garantia de renda do pas.
O grande avano do BPC decorreu do fato de estar desvinculado de um critrio distributivo, reconhecendo a necessidade de amparar pessoas (no caso,
idosos e pessoas com deficincia) que no poderiam, no mbito do mercado
de trabalho, buscar uma renda de sobrevivncia. Aps o importante marco que
representou a adoo do seguro-desemprego em 1986 , portanto, a CF/88
avanava na criao de mecanismos extramercado de garantia de renda para
os cidados. Ademais, a CF/88 avanou na incorporao do trabalhador da
agricultura familiar Previdncia.
Em 2000 foram implementados os primeiros programas federais de transferncia de renda. A criao do Programa Bolsa Famlia (PBF) tem origem na
unificao de outros programas no contributivos, a saber: Bolsa Escola, Carto
Alimentao, Auxlio-Gs e Bolsa Alimentao, todos criados no perodo 20012003. Ao se constituir o Programa Bolsa Famlia, no apenas se racionalizou o
provimento de um mecanismo de transferncia de renda na sociedade brasileira,
como tambm se consolidou uma forma de benefcio no vinculado aos riscos
inerentes s flutuaes do mercado de trabalho, uma forma de enfrentar o problema da pobreza para parcela da populao trabalhadora ou no. Os critrios
de elegibilidade do PBF dependiam da condio de renda das famlias e, entre
as condicionalidades para sua permanncia no programa, estava o cumprimento
de certas tarefas relacionadas frequncia escolar e aos cuidados com a sade
de seus membros. Em suma, o PBF revelou-se importante mecanismo que se
soma a outros, inclusive de natureza jurdica diferente, como o prprio BPC de
distribuio de renda exterior aos mecanismos de mercado.
Em dezembro de 2009, o PBF representava 12.370.915 benefcios, de
um total de 42.581.308 benefcios concedidos pelos diversos programas federais de garantia de renda. Em nmero de beneficiados era superado apenas
pela Previdncia Social dos trabalhadores do setor privado, sob o Regime
Geral da Previdncia Social.
Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desafios
Desde a consolidao do PBF, instalou-se um amplo debate acerca de seu

potencial para reduzir a pobreza e promover queda na desigualdade de renda
existente no Brasil. Inmeros estudos mostram que a ampliao do programa e
a vinculao de outras transferncias de renda ao salrio mnimo tiveram efeito
importante tanto na reduo da pobreza quanto na queda da desigualdade. Alis,
parece inegvel o seu papel de reduzir ou virtualmente eliminar a pobreza no
Brasil nos prximos anos, notadamente se sua ulterior ampliao acontecer em
ambiente de continuidade do processo de gerao de empregos formais em ritmo
acelerado, como vem ocorrendo na economia brasileira desde 2004 com breve
interrupo no primeiro semestre de 2009 em consequncia da crise internacional, logo superada pela retomada da atividade econmica no mesmo ano.
Os detratores do PBF normalmente invocam, alm de argumentos
tico-morais1 conhecidos e muito antigos, os riscos relacionados aos custos
do programa. Tambm nesse aspecto, este livro fornece importante contribuio ao mostrar segundo dados de 2008 que pouco se alteraram nos
meses mais recentes que o custo do PBF representa apenas 0,38% do PIB
e cerca de apenas 3% do total de gastos com benefcios previdencirios e
assistenciais do pas. Um custo muito baixo para o nvel de coeso social
que promove e tambm para os efeitos benficos que gera na atividade econmica das localidades em que sua incidncia maior. Basta lembrar que o
referido aumento do emprego formal ocorrido desde 2004 foi ainda maior
nas cidades de porte pequeno e mdio e nas regies mais pobres do pas.
A leitura atenta desta obra, portanto, mostra claramente a importncia do
PBF para o papel estratgico assumido pelo Estado brasileiro nos anos recentes,
no sentido de promover um adensamento da matriz de garantia de renda no
pas. Ademais, a interpretao dos dados apresentados e analisados nesta obra
revela a importncia dessa estratgia de ampliao e consolidao de mecanismos
de garantia de renda para a promoo de um ciclo de crescimento econmico
sustentado, baseado no fortalecimento do mercado interno, e que inclui como
ponto-chave a melhoria dos perfis distributivos da sociedade brasileira.
Dados desta obra ilustram a ampliao do papel dos mecanismos de garantia de renda no pas: em 1981 (PNAD), a renda do trabalho representava 85%
da renda total, enquanto as aposentadorias e penses representavam 9,5%. Em
2008 (PNAD), a participao da renda do trabalho havia cado para 76% e a de
aposentadorias e penses j atingia 18%. Em perodo mais recente, os benefcios
no contributivos entre os quais se inclui o PBF tambm tiveram importante
1. De todo modo, importante destacar que o argumento do desincentivo procura de trabalho no se aplica ao
caso do PBF, uma vez que a maioria de seus benefcios pago a famlias que incluem integrantes no mercado de
trabalho exercendo funes remuneradas. O critrio para o acesso ao programa de insuficincia de renda familiar.
Apresentao
impacto sobre a renda domiciliar per capita. Como o presente trabalho demonstra, entre 1981 e 1995, a renda familiar per capita teve crescimento real de cerca
de 1,4% ao ano. Este resultado s no foi melhor pois, neste perodo, a economia
brasileira enfrentou a crise da dvida externa, inflao crescente e persistente e
aumento do desemprego este ltimo efeito ocorreu notadamente a partir dos
anos 1990. No perodo de 1995 a 2003, apesar da relativa estabilidade da inflao, a economia brasileira exibiu crescimento modesto, que acabou promovendo
variao mdia real negativa da renda domiciliar per capita de cerca de 1% ao ano.
Aps 2003, porm, a conjugao da retomada do crescimento econmico com a
expanso dos programas de transferncia de renda e de aumento real expressivo
do salrio mnimo2 promoveu significativa expanso (5% reais ao ano) da renda
domiciliar per capita. Nesse contexto, instaurou-se um debate acerca do potencial
distributivo do crescimento econmico com base no mercado interno com a
gerao de postos formais no mercado de trabalho e tambm dos programas de
transferncia de renda, entre os quais se inclui o PBF.
Por fim, importante sublinhar que o presente livro expresso da intensa
troca entre o Ipea e o MDS.Desde a criao do ministrio, o Ipea participou de
variadas e qualificadas discusses no sentido de subsidiar o desenho dos programas, em especial do Bolsa Famlia.Nesses fruns, os tcnicos do instituto puderam enriquecer seu arsenal terico e tcnico, mediante observao e participao
no dia a dia das decises de um programa que afeta milhes de pessoas. Esta obra
vem coroar a frutfera relao para ambos os rgos.
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
2. Os benefcios do PBF no esto vinculados ao valor do salrio mnimo, o qual, por sua vez, incide nos valores do BPC
da Loas; de todo modo, o PBF foi contemplado com dois importantes reajustes de seus valores, um em 2006 e outro
em julho de 2009 este ltimo como parte de um rol de medidas contracclicas adotado para enfrentar o cenrio da
crise mundial que reverberava no pas
Apresentao
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
A publicao do livro Bolsa Famlia 2003-2010, Avanos e Desafios, fruto de uma

parceria do MDS com o Ipea, representa um momento relevante para o programa e para o debate social no Brasil. Comemorando sete anos de sua criao, o
Bolsa Famlia tem grandes resultados a apresentar ao pas. Contribuiu de forma
efetiva para o combate fome e pobreza e para a melhoria das condies de
vida da populao brasileira. A expressiva influncia do programa na trajetria
de reduo dos indicadores de pobreza e de desigualdade de renda que marcou
o pas a partir de 2003 tem sido amplamente observada. Iniciativa que integra a
estratgia Fome Zero, o Bolsa Famlia tem participao importante na diminuio da desnutrio infantil e no desenvolvimento adequado de nossas crianas.
Como parte da poltica de assistncia social, tem realizado a identificao das
famlias em situao de vulnerabilidade e o atendimento por meio dos servios
socioassistenciais. Em sua estratgia de integrao com as polticas de sade e de
educao, o programa tem propiciado a ampliao do acesso dos grupos mais
pobres da sociedade brasileira a esses direitos sociais bsicos. Tem ainda aportado
contribuio ao desenvolvimento econmico de inmeros municpios no pas,
dinamizado mercados e incentivado a produo local.
Mas o Bolsa Famlia tem outras realizaes a comemorar nestes sete anos de
existncia. Os resultados positivos que o programa tem alcanado so fruto de um
grande esforo de gesto e, podemos mesmo dizer, de uma forma nova de fazer
poltica pblica. Tambm nesse campo, importantes avanos devem ser registrados. A opo de implementar o programa de forma descentralizada foi acompanhada de permanente mobilizao em prol do aperfeioamento da gesto nos
trs entes federados e dos instrumentos de integrao e coordenao. A informao, o monitoramento e a avaliao sistemtica foram tratados como ferramentas
estruturantes da gesto, propiciando aprimoramento no processo decisrio e nas
etapas de implementao. O aperfeioamento do Cadastro nico, cujo sistema
hoje est em sua stima verso, no apenas uma demonstrao desse esforo em
direo melhoria da gesto, mas de identificao e reconhecimento das famlias
vulnerveis em favor de sua ampla incluso nas polticas sociais. O investimento
na capacitao dos gestores e operadores do programa foi priorizado, assim como
foram realizados esforos contnuos na melhoria da comunicao com os usurios.
A intersetorialidade, princpio cuja implementao apresenta tantas dificuldades
na prtica da gesto das polticas pblicas, tambm pode encontrar expressivo
avano em torno do Bolsa Famlia. Ao longo dos ltimos anos, importantes
12
instrumentos foram construdos visando integrar o acompanhamento dos beneficirios da transferncia de renda pela assistncia social, sade e educao e,
assim, ampliar o desenvolvimento e a qualidade de vida das famlias.
Todo esse avano foi efetivado com o objetivo claro de fortalecer a nossa proteo social e ampliar a cobertura e a efetividade de nossa seguridade social. De fato,
o Bolsa Famlia permitiu a concretude na luta contra a fome ao instituir a garantia
de renda determinada pela Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas) e pela Poltica
Nacional de Assistncia Social (PNAS) e prevista como uma das iniciativas integrantes da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. O programa efetiva
a garantia do acesso das famlias em situao de pobreza e de extrema pobreza aos
direitos sociais no campo da assistncia social, da sade e tambm da educao.
Contudo, se estamos falando de uma trajetria em que so expressivos
os avanos, tambm estamos falando de um campo onde os desafios so permanentes. Mais que operar uma transferncia condicionada de renda, o Bolsa
Famlia integra um esforo do governo e da sociedade de enfrentar as difceis
condies de vida de uma parcela ainda importante da populao brasileira.
Entre 2003 e 2009, conseguimos reduzir em 27.9 milhes o nmero de pessoas
pobres no Brasil e melhorar as condies de vida daqueles que continuam na
pobreza. Mas ainda so milhes de brasileiros a viver com uma renda inferior a
de salrio mnimo. E o enfrentamento dessa situao deve permanecer como
um objetivo prioritrio da nao.
O esforo para resgatar a enorme dvida social do pas tem sido grande e
dever continuar a ser. A histrica ausncia do Estado e o limitado investimento
no aprimoramento das suas polticas sociais se refletiram no apenas na insuficiente oferta dos servios em face das demandas da populao, mas tambm
no que diz respeito qualidade e natureza desses servios. A perspectiva da
promoo da dignidade, da autonomia e do protagonismo dos segmentos mais
vulnerveis da sociedade, agora resgatada, esteve largamente ausente das preocupaes do Estado nacional. O descompromisso do Estado no se referia somente
oferta de servios sociais, mas garantia dos direitos mais bsicos da pessoa,
como o caso do direito alimentao. nesse sentido que podemos afirmar que
o reconhecimento da responsabilidade pblica, no que diz respeito aos direitos
fundamentais, o maior avano que temos alcanado nesta primeira dcada do
sculo XXI, para o qual a contribuio do Bolsa Famlia foi basilar.
Nestes sete anos, efetivamos o aporte de uma renda mnima s famlias brasileiras cujo acesso aos bens fundamentais estavam comprometidos. Mas alm do esforo
em prol da universalizao da cobertura, o Bolsa Famlia tambm cumpriu um papel
de maior relevncia ao dar visibilidade a essas famlias. Este foi o principal papel
do Cadastro nico: tornar as famlias pobres brasileiras visveis em cada territrio.
Apresentao
13
Com o Cadastro nico, cada um dos municpios brasileiros pode conhecer as famlias e identificar suas vulnerabilidades, contando com um instrumento de planejamento para a promoo das polticas pblicas e do desenvolvimento social.
Cabe ainda lembrar que a operacionalizao das condicionalidades permitiu
um segundo passo na garantia de acesso aos direitos fundamentais e de melhoria
das condies de vida e das oportunidades das famlias beneficirias. As condicionalidades tm permitido, ao contrrio do que receavam alguns, a ampliao
do patamar de proteo e de compromisso do poder pblico. E os resultados
das pesquisas e avaliaes realizadas nos ltimos anos tm mostrado a relevncia
desse instrumento, quando acompanhado, como o caso, de uma estrutura de
atendimento das famlias e de efetiva oferta das polticas sociais. Nesse sentido,
a deciso do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS),
assim como dos estados e municpios, para a consolidao do Sistema nico
de Assistncia Social (Suas), tem significado grande avano. O Suas ampliou a
capacidade das polticas pblicas de priorizar a ateno s famlias vulnerveis e s
famlias beneficirias do Bolsa Famlia.
Todos esses avanos do aperfeioamento do Cadastro nico ao acompanhamento das condicionalidades e implementao do Suas dotam o pas
de novas perspectivas para dar continuidade ao enfrentamento da pobreza e da
extrema pobreza no Brasil. Mas o desafio social que temos pela frente no se
reduz ao aperfeioamento dos instrumentos de gesto e de integrao das polticas sociais. Ele demanda o adensamento de nossa reflexo sobre a ao realizada,
sobre os conceitos e as perspectivas que a abrigam e sobre suas possibilidades
futuras diante da trajetria percorrida. E, nesse sentido, a parceria com o Ipea
motivo de alegria. Reunindo tcnicos, pesquisadores e especialistas do MDS, do
Ipea e de outras instituies de ensino e pesquisa no pas, temos a oportunidade
mpar de apresentar contribuies que certamente qualificaro o debate, permitiro maior clareza sobre opes de aperfeioamento e dotaro de novos insumos a
tomada de decises. O debate democrtico e qualificado pressuposto da gesto
eficiente e da interveno pblica comprometida. E disso que precisamos para
continuar transformando a realidade social brasileira na perspectiva da universalizao dos direitos da cidadania.
Mrcia Lopes
Ministra do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Introduo
Lucia Modesto*
Jorge Abraho de Castro**
Em 2010, o Programa Bolsa Famlia (PBF) completa sete anos de existncia. Para
comemorar o aniversrio desta iniciativa, que representa um marco na trajetria
da proteo social no Brasil, o Ministrio do Desenvolvimento e Combate Fome
(MDS) e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) firmaram parceria
para publicar o livro Bolsa Famlia 2003-2010: Avanos e Desafios.
Nesses sete anos, o Bolsa Famlia se expandiu, tornando-se um dos programas sociais de maior cobertura na rede de proteo social brasileira. Saltou-se de
3,6 milhes de famlias beneficirias, em 2003, para 12,7 milhes de famlias
beneficirias em agosto de 2010. Um quarto da populao brasileira, nos dias
de hoje, recebe as transferncias do Programa. A expanso veio acompanhada
por aperfeioamentos no desenho do Programa sendo o mais importante a
criao do Benefcio Varivel vinculado ao Adolescente, o BVJ, criado para os que
impactos do Bolsa Famlia (especialmente na educao das crianas e adolescentes) fossem estendidos aos jovens beneficirios com idade de 16 e 17 anos.
Desde 2003, uma extensa agenda de aperfeioamento operacional foi
cumprida. O Bolsa Famlia foi criado com o foco na famlia. Por isso, permitiu
superar a pulverizao oramentria e administrativa que caracterizava os diversos
programas de transferncia de renda ento existentes, ao direcionar as aes para
todo o grupo familiar e no mais para cada um de seus integrantes de forma
isolada. Um dos mais importantes desafios na integrao desses programas foi a
construo de um Cadastro nico que fosse operado com procedimentos e regras
claras. O Cadastro nico de Programas Sociais do Governo Federal (Cadastro
nico), a partir de 2005, passa por um extenso esforo de depurao dos dados
at ento existentes, assim como por um amplo processo de cadastramento de
novas famlias orientado pelas estimativas de populao pobre para cada municpio. Esse processo, que contou com orientao e apoio financeiro do Governo
Federal, foi em grande medida realizado pelos municpios, parceiros com papel
importantssimo na execuo do Programa. Tambm a partir de 2005, o modelo
de gesto descentralizada do Bolsa Famlia foi aperfeioado, com a formalizao
da adeso dos entes federados ao Programa e ao Cadastro nico, e a criao de
* Secretria Nacional de Renda de Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
** Diretor de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
16
um mecanismo para fortalecer a articulao entre o Governo Federal, os Estados

e os municpios: o ndice de Gesto Descentralizada Municipal (IGD-M) e o
ndice de Gesto Descentralizada Estadual (IGD-E).
O acompanhamento das condicionalidades tambm teve um salto de qualidade nesse perodo. As condicionalidades em educao, sade e assistncia social
do ao Programa um carter intersetorial e exigem articulao estreita entre diferentes Ministrios, Secretarias de Estado e Secretarias municipais. A construo de procedimentos, normatizao e definio claras de papis permitiu o reforo da atuao
intersetorial, possibilitando que o Bolsa Famlia registre hoje os maiores nveis de
acompanhamento de condicionalidades da curta histria das transferncias condicionadas de renda no Brasil. Sabe-se, hoje, quantas famlias de baixa renda enfrentam
dificuldades para ter acesso a servios de educao e sade. Temos informao sobre
aquelas que, tendo acesso a esses servios, enfrentam outras dificuldades a ponto de
no conseguir, por exemplo, manter seus filhos na escola. E, com as aes de acompanhamento familiar realizadas por meio da rede da assistncia social, comeamos a
visualizar de perto essas famlias que apresentam maior vulnerabilidade.
Finalmente, ao longo desses anos, o programa foi examinado, criticado e
avaliado em diversos nveis, externa e internamente. Muitos dos avanos apresentados pelo Bolsa Famlia ao longo desse perodo esto diretamente relacionados
ao seu constante escrutnio. As avaliaes de impacto, com o tempo, mostraram
resultados positivos. Constatou-se que o Programa era efetivo na reduo dos
indicadores de pobreza e de desigualdade de renda; que no produzia incentivos
inadequados sobre a oferta de trabalho; que aumentava a freqncia e a aprovao
escolar, elevava os nveis de vacinao no perodo apropriado e reduzia a desnutrio infantil; e que melhorava o acompanhamento mdico das mulheres grvidas.
Em 2010, sete anos aps a instituio do Bolsa Famlia, chegado o tempo
de fazer um balano sobre os avanos obtidos e os desafios que permanecem.
O objetivo deste livro precisamente este. Nas sees que o compem, busca-se
avaliar o modelo de interveno do Programa e as especificidades do seu desenho;
examinar o pblico beneficirio, a maneira como as famlias vivem, suas caractersticas, sua participao no mercado de trabalho e suas possibilidades de incluso
social. Trata-se tambm de apresentar as avaliaes de impacto, que procuram
isolar o efeito do Bolsa Famlia na melhoria das condies de vida que a populao de baixa renda experimentou nos ltimos anos. Trata-se de avaliar o Programa
por uma perspectiva comparada, a partir de outras experincias bem sucedidas e,
finalmente, de apontar caminhos futuros para seu desenvolvimento.
A primeira seo rene artigos que apresentam diferentes pontos de vista sobre
o Bolsa Famlia e avaliaes sobre pontos especficos do seu desenho. O modelo de
transferncia de renda condicionada (TRCs), no qual o Bolsa Famlia se baseia, ainda
Introduo
17
suscita controvrsia entre os atores que discutem a proteo social no Brasil. Este
modelo de interveno surgiu nos anos 1990 e foi implantado em diversos pases
da Amrica Latina e Caribe. Contudo, os programas desse tipo assumiram feies
prprias em cada contexto nacional. No caso do Brasil, o modelo PTRC chega aps
a promulgao da Constituio de 1988, que, por meio do conceito de seguridade
social, consagra a perspectiva de direitos. A partir de 2003, com a criao do Bolsa
Famlia, essa perspectiva se incorpora ao modelo PTRC, que passa a fazer parte da
vertente no contributiva do sistema de proteo social.
A primeira seo aberta com o texto O Programa Bolsa Famlia: desenho
institucional e possibilidades futuras, de Serguei Soares e Natlia Satyro. Temos
aqui a apresentao do desenho, da estratgia de implementao e dos impactos
produzidos pelo PBF, seguida de consideraes sobre seu futuro. Para os autores,
o Bolsa Famlia um programa de natureza hbrida, que combina elementos de
diferentes modelos de transferncia e que, por isso, no se encaixa em nenhum
dos tipos de programas de transferncia de renda condicionada conhecidos internacionalmente. Estaramos criando um novo modelo ou, como querem os autores, nos aproximando de uma encruzilhada, na qual seria necessrio resolver as
contradies e ambigidades contidas em seu desenho?
Os antecedentes do Programa, os desafios de sua implementao e sua
atual configurao tambm so tratados no trabalho O Programa Bolsa Famlia e a proteo social no Brasil, de Tereza Cristina Cotta e Luis Henrique Paiva.
Os autores partem dessa discusso para indagar sobre os prximos passos do PBF,
diferenciando propostas de aperfeioamento do modelo vigente de propostas de
mudana do tipo de interveno. A seo final do texto discute os desafios que
se colocam para a consolidao do sistema de proteo social no Brasil, considerando a vertente contributiva, a vertente no contributiva e a relao entre elas.
O papel do Bolsa Famlia no sistema de proteo social brasileiro tambm
uma questo enfrentada por Luciana Jaccoud, no artigo O Programa Bolsa Famlia e
o combate pobreza: reconfigurando a proteo social no Brasil?. A autora procura resgatar elementos do debate recente sobre a proteo social no contexto brasileiro e dos
pases desenvolvidos, enfatizando os limites e dificuldades advindos do emprego da
pobreza como categoria organizadora da proteo social. Em pases desiguais como o
Brasil, seria preciso contar com polticas sociais diversificadas e complementares e o
mrito do Bolsa Famlia nesse contexto seria garantir um patamar de renda mnima
para um amplo segmento da populao, alm de se integrar s polticas de promoo
de igualdade, equidade e oportunidades, como as polticas de educao e sade.
O texto Sistema nico de Assistncia Social: sua contribuio na proteo social
brasileira, de Simone Albuquerque, Aid Almeida e Maria Luiza Rizotti, analisa o
papel das polticas setoriais que atuam no campo da proteo social, em especial
18
da assistncia social, evidenciando a necessidade se estabelecer modelos de gesto

capazes de articular benefcios e servios. Segundo as autoras, este enfoque permite
entender a indivisibilidade das aes destinadas a atender e prevenir situaes de
vulnerabilidade e risco social e os programas de transferncia de renda em vigor
hoje no Brasil. O texto discute ainda aspectos da vulnerabilidade social que devem
ser considerados na estruturao da rede de servios, os pressupostos de gesto que
balizam o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) e a proposta de integrao
dos servios e benefcios da proteo socioassistencial.
Tambm voltado para o exame do desenho do Programa, o artigo As condicionalidades do Programa Bolsa Famlia, assinado por membros das equipes
gestoras do PBF no MDS, no Ministrio da Educao (MEC) e no Ministrio
da Sade (MS), discute as condicionalidades do Programa Bolsa Famlia (PBF),
demonstrando como elas contribuem para o acesso s polticas de sade e educao e para a superao da pobreza, por meio da atuao de uma rede intersetorial
constituda para essa finalidade. Para tanto, o artigo divide-se em quatro partes:
a primeira trata da estruturao da rede de acompanhamento das condicionalidades no mbito da gesto do PBF. A segunda e a terceira partes descrevem, respectivamente, o acompanhamento das condicionalidades de educao e de sade
e a melhoria de indicadores educacionais e de sade das famlias includas no
Programa. Por fim apresentam-se, nas consideraes finais, reflexes a respeito do
PBF como parte de uma estratgia para integrao de polticas sociais no Brasil.
A segunda seo volta-se para as utilidades do Cadastro nico e o exame das
famlias cadastradas e das famlias beneficirias. Os diversos artigos que a compem
baseiam-se ou nos dados do Cadastro nico ou nos dados de pesquisas amostrais.
Abre a seo o artigo Sobre as utilidades do Cadastro nico, de Ricardo Paes
de Barros, Mirela de Carvalho e Rosane Mendona. Os autores partem das principais caractersticas do Cadastro nico, a saber, seu carter quase censitrio; o
fato de ser um cadastro e, portanto, conter nome e endereo dos cadastrados;
e o fato de trazer diversas outras informaes sobre as pessoas e famlias, alm
da informao sobre renda. Na sequncia, associam a essas caractersticas uma
srie de possibilidades de uso, como a seleo para polticas sociais (para alm
do prprio Bolsa Famlia), o diagnstico individuais e coletivos das intervenes
sociais, a construo de indicadores de condies de vida, entre outros. Temos
aqui, portanto, um rico panorama dos possveis uso das informaes disponibilizadas pelo Cadastro nico.
O trabalho de Simone Assis e Jhonatan Ferreira (Usos, potencialidades e limitaes do Cadastro nico no subsdio s polticas sociais para a populao de baixa
renda) tambm apresenta o objetivo de avaliar a utilidade do Cadastro nico
como instrumento para polticas sociais voltadas para a populao de baixa
Introduo
19
renda. Assis e Ferreira utilizam uma srie de estratgias para essa avaliao, entre
elas a comparao do Cadastro nico com a Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios Pnad/IBGE e o batimento de informaes com outros registros do
Governo Federal. Os autores concluem que o Cadastro nico uma fonte crucial
de informaes das famlias de baixa renda e que seu uso, ao lado de pesquisas
amostrais e outros registros administrativos, fundamental para a nova gerao
de polticas sociais no Brasil.
Quem so as famlias beneficirias, onde vivem, qual a sua renda e em
quanto ela aumenta graas ao pagamento de benefcios? Essas so algumas questes presentes no artigo Perfil dos Beneficirios do Programa Bolsa Famlia, de
Rogrio Costanzi e Flvio Fagundes. O trabalho faz, com base nos dados do
Cadastro nico, uma anlise descritiva dos domiclios beneficirios, dos membros das famlias beneficirias e do responsvel legal pela famlia, alm de avaliar o
impacto dos benefcios na renda das famlias. Embora os domiclios beneficirios
continuem com menor acesso a servios de utilidade pblica que os demais domiclios e que a escolaridade dos responsveis legais ainda seja muito baixa (quase
80% deles no possui educao fundamental completa), o artigo afirma que j
foram obtidos resultados significativos na melhora desses indicadores. Os autores
acreditam que esses progressos devero levar o Programa, no futuro prximo, a
empregar um enfoque menos estrito da pobreza, ou seja, a atender segmentos
populacionais com renda no limiar entre pobreza e no pobreza
O texto Precariedade Laboral e o Programa Bolsa Famlia, de Alexandre Leichsenring, acompanha a trajetria que os inscritos no Cadastro nico tiveram no
mercado formal de trabalho entre 2004 e 2007. Embora a participao de inscritos
e de beneficirios no mercado formal tenha aumentado nesse perodo, ela permanece muito baixa (chegou a 5,8% em 2007). Alm disso, o tempo mediano de
permanncia no emprego para beneficirios de apenas 11,3 meses, revelando uma
insero at certo ponto precria mesmo no mercado formal. Revelam-se acertadas,
portanto, as regras do Programa que permitem certa variao de renda dos beneficirios sem que haja corte de benefcios. Para esse grupo, a existncia de rendimentos
provenientes do mercado formal ainda no garantia de um fluxo estvel de renda.
Tema correlato tratado por Sergei Soares, no captulo Volatilidade de
Renda e a Cobertura do Programa Bolsa Famlia. Seu artigo volta-se para o tema
da instabilidade de rendimentos da populao pobre. O autor se baseia no painel
da Pesquisa Mensal de Emprego/PME para mostrar que a volatilidade de renda
dos mais pobres faz com que a pobreza, medida longitudinalmente (isso , ao
longo de um determinado perodo de tempo), seja bastante superior pobreza
medida transversalmente (em um ponto especfico do tempo). O trabalho de
Soares foi marcante na trajetria do Programa, j que teve influncia direta na
expanso do seu pblico alvo, ocorrida em 2009.
20
Fecha a segunda seo o artigo Desafios para a Incluso Produtiva das Famlias Vulnerveis, de Jorge Abraho, Natlia Styro, Jos Aparecido Ribeiro e Sergei
Soares, que se baseia nos dados da Pnad/IBGE para caracterizar a populao de
baixa renda, pblico do Cadastro nico. A partir da avaliao da situao dessa
populao no mercado de trabalho, da sua estrutura familiar, do seu nvel de
instruo, os autores sugerem um conjunto de estratgias que poderiam ser utilizadas para fomentar sua incluso produtiva. O artigo conclui com consideraes
sobre a poltica de educao infantil, a poltica de apoio agricultura familiar, e as
polticas de emprego e fiscalizao, com destaque para o carter necessariamente
intersetorial que elas precisaro assumir para serem bem sucedidas no atendimento desse pblico.
A terceira seo busca avaliar o Programa Bolsa Famlia em diversas dimenses. H uma extensa agenda de avaliao dos programas de transferncia condicionada de renda em todos os pases onde esto implantados e com o Programa
brasileiro no diferente. O objetivo primeiro do Bolsa Famlia a reduo da
pobreza e da desigualdade, razo pela qual a avaliao desses temas chamem, de
incio, mais ateno.
Esse exatamente o objetivo do trabalho de Sergei Soares, Pedro Souza,
Rafael Osrio e Fernando Gaiger Silveira, Os Impactos do Benefcio do Programa
Bolsa Famlia sobre a Desigualdade e a Pobreza. A partir dos recm divulgados
dados da Pnad/IBGE 2009, os autores buscam medir quanto da queda da pobreza
e da desigualdade de rendimentos ocorrida no passado recente pode ser atribuda
ao Bolsa Famlia. O Programa tem uma despesa global baixa (de apenas 0,4%
do PIB) e seus benefcios podem ser considerados modestos (o valor mdio das
transferncias por famlia de R$ 95/ms). Mesmo assim, as transferncias do
Bolsa respondem por 16% da reduo da desigualdade de renda ocorrida entre
1999 e 2009, por 1/3 da queda da extrema pobreza e por outros 16% da queda
da pobreza no mesmo perodo. O fato de o Programa estar, de fato, atingindo seu
pblico-alvo, as famlias mais pobres, explica seus impactos significativos sobre a
desigualdade e a pobreza.
Outros elementos do desenho do Bolsa Famlia tambm receberam a
ateno dos pesquisadores, como o caso das condicionalidades em educao
e sade. Raul Silveira Neto, no artigo Impacto do Programa Bolsa Famlia sobre
a Freqncia Escola se vale dos dados da Pnad/IBGE 2004 e da metodologia
do propensity score matching para sugerir que o Programa tem um impacto de
2,9 pontos percentuais na freqncia escola das crianas (entre 7 e 14 anos).
Os impactos tendem a ser maiores nas reas rurais (em relao s urbanas) e
na Regio Nordeste (em comparao com o Sudeste).
Introduo
21
Esses resultados so compatveis com os encontrados pela 2 rodada da Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia (AIBF II), descritos no trabalho A
Importncia da Avaliao no contexto do Bolsa Famlia, de Luziele Tapajs, Jnia
Quiroga, Rovane Ritzi e Marcel Taga. O texto descreve a agenda de avaliao
desenvolvida nos ltimos anos pela Secretaria de Avaliao e Gesto de Informao
Sagi, do MDS, com nfase nas avaliaes do Bolsa Famlia, em especial a Avaliao de Impacto. A 2 rodada, concluda recentemente, encontrou no apenas
impacto positivo do Programa na freqncia escola de crianas entre 6 e 17 anos
(+ 4,4 pontos percentuais), mas tambm impacto na sua aprovao escolar (+6,0
pontos percentuais). As crianas do Bolsa Famlia so, em mdia, mais bem nutridas e recebem mais a vacinao em dia. Alm disso, suas mes fazem mais consultas de pr-natal quando comparadas ao grupo de no beneficirias. Parece haver,
portanto, um bom argumento em defesa das condicionalidades do Programa.
Efeitos no desejveis de transferncias governamentais sobre a oferta de
trabalho so um tpico freqente em avaliaes de programas assistenciais. Com
freqncia, argumenta-se que a existncia de transferncias poderia levar os beneficirios a deixar o trabalho ou a recusar uma nova ocupao. Vrios levantamentos
foram feitos a esse respeito e nenhum sugeriu que o Bolsa Famlia pudesse causar
algum efeito preguia nos beneficirios. O artigo de Clarissa Gondim Teixeira,
Anlise da Heterogeneidade do Programa Bolsa Famlia na Oferta de Trabalho dos
Homens e das Mulheres, tambm chega a essa concluso. Trabalhando com os dados
da Pnad/IBGE 2006, a autora sugere haver uma tendncia de que os beneficirios
estejam um pouco mais ocupados que no beneficirios, mas que o nmero de horas
trabalhadas na semana seja um pouco menor para os primeiros. Essa reduo mais
significativa para mulheres que trabalham no mercado informal. Como o mercado
informal mais flexvel, as mulheres tendem a substituir uma pequena parte das
horas semanais trabalhadas por um maior tempo gasto com afazeres domsticos.
Dois artigos sobre o grau em que o Programa atinge seu pblico-alvo fecham
a terceira seo. O primeiro deles, A focalizao do Programa Bolsa Famlia em
perspectiva comparada, de Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho e Samuel
Franco, busca avaliar a focalizao do Bolsa em relao a outras experincias
internacionais e em relao a outros programas de transferncia de renda, especialmente os mais tradicionais, voltados para trabalhadores do segmento formal.
As concluses so de que o Programa Bolsa Famlia representou uma melhoria
de focalizao em relao apresentada pelos programas que lhe deram origem,
que o Programa apresenta nvel de focalizao compatvel com as experincias de
transferncia de renda chilena e mexicana (embora inferior ao encontrado na experincia panamenha) e, finalmente, que o Bolsa chega aos mais pobres com muito
mais eficcia que os programas de transferncia voltados ao pblico formalizado.
22
O segundo artigo, A Importncia das Cotas para a Focalizao do Programa

Bolsa Famlia, de Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho, Samuel Franco e
Rosane Mendona, busca avaliar em que medida um aspecto especfico do desenho do Programa (a saber, a existncia de estimativas de famlias pobres em nvel
municipal) colabora para o bom nvel de focalizao nos mais pobres que o Bolsa
Famlia apresenta. Os autores sugerem que a existncia dessas estimativas que,
de alguma forma, limitam a livre expanso do Programa nos municpios garante
um considervel ganho de focalizao nas famlias mais pobres. Como veremos
na terceira seo deste livro, garantir que o Bolsa Famlia de fato atenda s famlias com renda at R$ 140 fundamental para assegurar os impactos do Programa
sobre pobreza e a desigualdade.
A quarta seo do livro volta-se para as experincias internacionais.
Os programas de transferncia condicionada de renda tornaram-se uma experincia disseminada e bem sucedida na Amrica Latina e Caribe. Embora os programas
em operao em vrios pases compartilhem alguns princpios, h uma variedade
de desenhos e procedimentos operacionais que possibilitam um rico aprendizado.
O texto Para onde caminham os programas de transferncia condicionada?
As experincias comparadas do Brasil, Mxico, Chile e Uruguai, de Fbio Veras,
abre a seo trazendo uma breve descrio dos programas existentes nesses
pases, que, embora apresentem objetivos e caractersticas comuns, foram
implementados e evoluram de formas bastantes distintas. Tais diferenas
devem-se nfase dada em cada um dos objetivos dos programas, bem como
maneira pela qual estes programas se relacionam ou se posicionam no sistema de proteo social no qual se estabeleceram. Na concluso, o autor
identifica aspectos centrais para que o Programa Bolsa Famlia tenha uma
institucionalidade mais clara no futuro prximo.
A segunda colaborao desta seo feita por Mercedes Gonzlez de la
Rocha, com o artigo Pobreza, Progressa y Oportunidades: uma mirada de relativo
largo plazo. A autora, que fez parte da histria dos programas de transferncia de
renda condicionada mexicanos, contextualiza o surgimento do Progressa e sua
evoluo at o Oportunidades, sua configurao atual. Em seguida, apresenta
alguns macro-indicadores relativos evoluo da pobreza, ao custo real da cesta
bsica de alimentao, evoluo do nvel educacional e cobertura do sistema
de seguridade e proteo social. Por fim, apresenta os resultados de avaliaes de
impacto conduzidas em parceria com Agustin Escobar, de 1999 a 2008. Para a
autora, o Programa Oportunidades alcanou resultados excepcionais, tanto em
comparao a outras polticas sociais mexicanas quanto a experincias internacionais. O maior desafio seria impulsionar um crescimento inclusivo capaz de
proporcionar oportunidades aos jovens.
Introduo
23
Finalmente, Chile Solidario, de Osvaldo Larraaga, descreve o programa

implementado naquele pas. O Chile Solidario prioriza o desenvolvimento das
capacidades das famlias e o acesso aos programas e benefcios sociais existentes, conferindo papel secundrio transferncia de recursos monetrios. O texto
apresenta a intitucionalidade do programa, o contexto em que foi criado, uma
breve caracterizao dos beneficirios e nmeros relativos ao seu financiamento.
Com base nos resultados de avaliaes de impacto, o autor apresenta xitos e
desafios do Programa, com a ressalva de que os dados disponveis no permitem
uma avaliao definitiva da efetividade do programa.
A seo final do livro rene artigos que discutem a futuro do Bolsa Famlia.
Apesar do amplo reconhecimento da contribuio do Programa para a reduo
da pobreza e da desigualdade no Brasil, ainda no h consenso sobre os prximos passos a serem dados para assegurar essas conquistas e avanar ainda mais.
Por isso, foram chamados a contribuir para a concluso do livro atores-chave na
discusso recente sobre o PBF e a proteo social no Brasil.
No artigo O Programa Bolsa Famlia e seu potencial como poltica de Estado,
Amlia Cohn comea apresentando a trajetria da proteo social no Brasil aps
a promulgao da Constituio de 1988, concentrando-se nos acontecimentos
dos anos 1990. Na seo seguinte, a autora recupera o processo de implantao
do PBF, particularmente no que diz respeito aos debates entre atores de dentro
e fora do governo sobre a concepo que fundamentaria o Programa. Na ltima
seo do texto, a autora indaga sobre as condies para que o Bolsa Famlia realize
seu potencial como poltica de Estado. Uma delas seria fomentar a articulao
do Programa com outras iniciativas capazes de induzir o desenvolvimento nos
territrios, de acordo com suas vocaes econmicas e necessidades especficas.
A outra seria fortalecer a autonomia do PBF em relao a outras polticas setoriais, garantindo-se ao mesmo tempo o respeito condio cidad do beneficirio
e mantendo-se o foco na importncia de prover segurana de renda aos segmentos
mais vulnerveis da populao.
O trabalho de Jos Graziano da Silva e Lucas Tavares, Sobre o futuro do Bolsa
Famlia, busca avaliar as alternativas futuras para o Programa a partir da experincia de outros pases latino-americanos com programas de transferncia condicionada, bem como da prpria trajetria brasileira. Os autores avaliam, ento, duas
possibilidades para o Bolsa: sua transformao em um programa de renda mnima
ou seu aperfeioamento, mantendo-o como um programa de transferncia de
renda integrado Estratgia Fome Zero.
Em Bolsa Famlia: um programa com futuro(S), Aldaza Sposati analisa os limites e possibilidades do modelo do Programa e aponta possibilidades para ir alm dele.
A autora questiona se o Bolsa Famlia j atingiu seu teto, isto , se j ocorreu o
24
esgotamento dos seus objetivos e das possibilidades da matriz gentica do modelo do

Programa. Em caso positivo, ser preciso decidir entre os trs futuros que se desenham para o Bolsa Famlia: a reproduo do modelo do Programa em maior escala,
a introduo de aperfeioamentos e correes nesse modelo, levando-o ao mximo
de sua capacidade, ou a mutao do modelo brasileiro de transferncia de renda em
direo a uma renda bsica e universal para as crianas e adolescentes brasileiros.
O texto Perspectivas para o Programa Bolsa Famlia e o Sistema de Garantia
de Renda Brasileiro, de Ana Cleusa Serra Mesquita, Luciana de Barros Jaccoud e
Maria Paula Gomes dos Santos, prope-se a tratar dos benefcios monetrios no
mbito do sistema de garantia de renda da seguridade social brasileira. O objetivo
discutir as funes, os pblicos e as relaes entre esses benefcios, identificando
as lacunas de cobertura ainda existentes. Ao discutir os desafios colocados nesse
campo, o texto procura resgatar o dilogo da poltica social com o mercado de trabalho, bem como com um projeto nacional de desenvolvimento, alm de explorar perspectivas para a evoluo do campo institucional da garantia de renda.
A concluso aponta cenrios para a consolidao do sistema de garantia de renda
no mbito da proteo social brasileira e defende a estratgia de desenvolvimento
com equidade, com destaque para o papel das polticas sociais.
Fecha o segundo volume o texto de Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho e Rosane Mendona, Dimensionando o Programa Bolsa Famlia, que apresenta
um conjunto de critrios que poderia ser adotado para dimensionar o oramento,
o tamanho da populao atendida e a generosidade dos benefcios do PBF.
A proposta dos autores transferir renda aos 20% mais pobres, e, em particular,
aos 10% mais pobres, de tal forma que a proporo da renda nacional apropriada
por esse grupo se aproxime da proporo tpica apropriada em pases com renda
per capita similar brasileira. Essa regra geral decorre do entendimento de que
o PBF deve empregar o conceito de conceito de pobreza relativa. Desse ponto
de vista, a finalidade do Programa seria eliminar o excesso de desigualdade em
relao a pases de nvel de desenvolvimento similar. Caberia sociedade decidir
qual deve ser a porcentagem da renda apropriada pelos 10% e pelos 20% mais
pobres, ou seja, qual o hiato de desigualdade a ser reduzido pelo Bolsa Famlia.
O leitor encontrar, nos dois volumes que compem esta publicao, um vasto
e aprofundado material sobre o Bolsa Famlia. So vises distintas em relao ao seu
papel e seus objetivos, que sustentaram o intenso debate em torno do Programa nestes ltimos anos. Esses trabalhos contribuiro para um maior conhecimento sobre a
histria do Programa, seu desenho atual e seus impactos sobre as famlias beneficirias.
Este livro tambm oferece elementos importantes para a discusso sobre o
futuro do Programa nos prximos anos. Que os bem sucedidos sete anos do Programa possam gerar um rico debate e slidas diretrizes para seu futuro e inspirar
a discusso sobre a gesto de polticas publicas na rea social.
SEo I
Programa Bolsa Famlia
perspectivas conceituais
CAPTULO 1
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA: DESENHO INSTITUCIONAL E

POSSIBILIDADES FUTURAS*
Sergei Soares**
Natlia Styro***
1 INTRODUO
1.1 Breve histria do Programa Bolsa Famlia (PBF)
Embora o Programa Bolsa Famlia (PBF) tenha surgido apenas em 2003, sua criao
consequncia de uma trajetria particular em polticas de proteo social seguida
pelo Brasil nos ltimos 40 anos, em especial aps a Constituio Federal do Brasil, de
1988 (CF/88). Esta trajetria tem elementos em comum com outros pases latinoamericanos, mas tambm conta com outros que so prprios ao nosso pas.
O objetivo desta seo traar um resumo da histria da proteo social
no Brasil com um olhar voltado para a criao do PBF. Isso porque resumir em
poucas pginas a histria recente da proteo social no Brasil em geral tarefa
demasiadamente complexa para este texto.
1.2 Preliminares
Tal como a maior parte dos pases latino-americanos, o Brasil consolidou inicialmente um sistema de proteo social contributivo e excludente. Adaptando modelos
de sociedades que no compartilhavam a nossa histria, o Estado Novo nos legou
um arranjo que, apesar de representar o primeiro esforo de criao de um sistema de
proteo social, tambm reproduzia as desigualdades da nossa sociedade. Era um sistema urbano, contributivo, formal e predominantemente branco. Grande parte dos
nossos vizinhos latino-americanos seguiu caminho semelhante, copiando modelos
europeus para sociedades que tinham apenas recentemente sado da escravido negra
ou da servido indgena, caracterizadas pela excluso da imensa maioria.
*
Os autores agradecem a Letcia Bartholo, Fernando Gaiger Silveira, Fernanda Pereira de Paula, Camile Sahb Mesquita,
Cleyton Domingues de Moura e Tatiana Feitosa de Britto por informaes sem as quais teria sido impossvel produzir
este texto. Agradecem, tambm, a Fabio Veras Soares e Luis Henrique da Silva de Paiva e, novamente, a Camile Sahb
Mesquita e Letcia Bartholo, por comentrios cujo valor no pode ser calculado. claro que erros, omisses e opinies
controversas so de responsabilidade exclusiva dos autores.
**
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
***
Professora adjunta do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
28
Para as populaes no contempladas nessa proteo social, majoritariamente

negras ou indgenas, acenava-se com a incluso futura mediante sua incorporao
progressiva ao mercado de trabalho formal. Por um perodo no ps-guerra foi
possvel sustentar esse projeto, mas o saldo nas ltimas dcadas do sculo passado
mostra que apenas na Argentina e Uruguai grande parte da fora de trabalho
chegou prxima da incorporao no mercado formal e da consequente proteo
social. Mesmo nesses pases, o assalariamento total no chegou ao campo ou a
grupos demogrficos fora do paradigma contributivo, como as mes solteiras.
No Brasil, o primeiro passo em direo a um paradigma inclusivo veio com
a criao da previdncia rural, em 1971, e a consequente quebra da relao entre
contribuio e benefcio. Reconhecer o trabalho em atividades agrcolas, quase
que totalmente informais, para alm da importncia do benefcio em si para
milhes de trabalhadores agrcolas, propiciou um desacoplamento entre contribuio e benefcio, abrindo espao para a introduo da dimenso das necessidades no sistema de proteo social. Alm disso, abriu um novo paradigma no
processo de construo da proteo social brasileira, a solidariedade.
Entretanto, foi a partir da CF/88 que se consolidaram novos e importantes aspectos para a construo de um novo sistema brasileiro de proteo social.
A CF/88 elevou o status da assistncia social ao das outras polticas sociais que
formam a espinha dorsal das polticas sociais: educao, sade e previdncia.
Na medida em que a CF/88 reconheceu o direito aposentadoria no integralmente contributiva dos trabalhadores rurais em regime de economia familiar,
garantindo transferncia de solidariedade, ela tambm, por definio, comeou a
criar um sistema de polticas sociais redistributivas, ainda que com muitas lacunas. Adiciona-se, tambm, a garantia do direito de acesso a servios por parte de
populaes necessitadas. Por fim, a CF/88 cria o direito a uma renda de solidariedade para idosos e portadores de deficincia em situao de extrema pobreza: o
Benefcio de Prestao Continuada (BPC).
A criao do BPC trouxe o reconhecimento explcito da existncia da
pobreza como risco social, pelo menos quando combinado com outros riscos.
O BPC outorga um salrio mnimo a pessoas impedidas de trabalhar por idade
ou deficincia fsica ou mental cuja renda familiar per capita for inferior a um
quarto de um salrio mnimo. Ou seja, o risco social de pobreza passou a existir,
pelo menos quando relacionado com outros riscos sociais que tornavam o indivduo no apto para o trabalho, como a idade avanada ou a deficincia.
A Lei Orgnica da Assistncia Social, de 1993, em seu primeiro artigo, versa
sobre a necessidade de prover mnimos sociais para garantir necessidades bsicas
e, em 2004, a Poltica Nacional de Assistncia Social muda o foco dos pblicos para as seguranas: de acolhida, de convivncia, de desenvolvimento de
O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional e possibilidades futuras
29
autonomia, de sobrevivncia a riscos circunstanciais e de renda. nesse contexto

que criado o PBF, que vem reforando a ideia de transferncia de solidariedade
na medida em que tambm no contributivo e visa quelas famlias que no
contam com renda suficiente para sobreviver.
O prximo passo nessa construo ocorreu nos anos 1990, com a aprovao
pelo Senado, em dezembro de 1991, do Projeto de Lei no 2.561, de autoria do
senador Eduardo Suplicy, propondo a instituio de um Programa de Garantia de
Renda Mnima (PGRM), sob a forma de imposto de renda negativo. Segundo o
projeto, todos os brasileiros com 25 anos ou mais e rendimentos mensais inferiores a Cr$ 45.000,00 (R$ 158,45 valor atualizado1) teriam direito a uma renda
mnima vital igual a 30% da diferena entre seus rendimentos e o limite de Cr$
45.0000,00. Note que o projeto versa sobre renda individual e no sobre renda
familiar per capita. A lei original nunca foi votada pela Cmara e, em 2004, um
substitutivo bem mais vago, a Lei no 10.835, foi sancionado pelo presidente Lula.
Contudo, o arcabouo conceitual estava completo para a criao de um elemento
novo no sistema de proteo social, que dependia apenas da condio de pobreza
dos indivduos. Instalava-se no Congresso Nacional, pela primeira vez, a pretenso de criar um sistema de proteo baseada na solidariedade nacional. A partir
desse momento, o debate poltico j no mais podia ignorar tal possibilidade.
1.3 Os Programas de Transferncia de Renda Condicionada (PTRC)
Apesar de o arcabouo conceitual desenvolvido no incio dos anos 1990 apontar

para PGRM, o que foi implementado no Brasil foram programas de transferncia de renda condicionada (PTRC). A principal diferena que, enquanto o
nico critrio para os PGRM a renda, os PTRC exigem uma contrapartida dos
beneficirios, em geral, que se engajem em aes em benefcio deles mesmos e de
suas famlias. H na literatura quem considere esta uma diferena fundamental e
h quem considere um pequeno detalhe operacional. Em qualquer caso, toda a
histria posterior ao projeto do senador Suplicy foi centrada nos PTRC.
Tudo comeou em 1995. Naquele ano, trs experincias locais de renda
mnima apareceram simultaneamente no Brasil: o Programa de Garantia de
Renda Familiar Mnima, em Campinas, que teve incio em maro de 1995;
o Bolsa Familiar para Educao, no Distrito Federal, que teve incio em maio de
1995; e o Programa de Garantia de Renda Familiar Mnima, de Ribeiro Preto,
que teve incio em dezembro de 1995 (SOUZA; FONSECA, 1997; SILVA
et al., 2004). Todos os trs programas limitavam-se a famlias com crianas
menores de 14 anos e eram PTRC, exigindo contrapartida dos seus beneficirios. Em Braslia, a linha de elegibilidade era de R$ 60,00 (R$ 160,19 valor
1. Janeiro de 2007.
30
atualizado) e o benefcio era de um salrio mnimo por famlia. Em Campinas,

a linha era de R$ 35,00 (R$ 93,44 valor atualizado) e o benefcio mdio era
de R$ 117,00 (R$ 312,36 valor atualizado). Todos os trs programas exigiam
das famlias contrapartidas educacionais.
No ano seguinte, 1996, foi criado o primeiro PTRC Federal, o Programa de
Erradicao do Trabalho Infantil (Peti). Este era altamente focalizado nas crianas
de 7 a 15 anos que trabalhavam, ou estavam sob risco de trabalhar, em atividades
perigosas, insalubres ou degradantes, tais como o cultivo de cana-de-acar ou
carvoarias. O benefcio era uma bolsa de R$ 25,00 para crianas em reas rurais.
Posteriormente, foi expandido para reas urbanas, com um benefcio de R$ 40,00
por criana. Esses valores, se corrigidos pela inflao de 1996 a 2009, atualmente
seriam R$ 58,18 e R$ 93,08, respectivamente. No entanto, como nunca foram
corrigidos, continuaram valendo R$ 25,00 e R$ 40,00. As contrapartidas do Peti
eram que as crianas menores de 16 anos no trabalhassem e tivessem 75% de frequncia escolar no ano. O rgo responsvel pelo Peti era a Secretaria de Estado
da Assistncia Social (Seas).
Nos anos que se seguiram, o pas assistiu a uma exploso de programas inspirados principalmente no programa de Braslia. Nos anos 1997 e 1998, Belm,
Belo Horizonte, Boa Vista, Catanduva, Ferraz de Vasconcelos, Franca, Guaratinguet, Guariba, Goinia, Jaboticabal, Jundia, Mundo Novo, Limeira, Osasco,
Ourinhos, Paracatu, Piracicaba, Presidente Prudente, Santo Andr, So Francisco
do Conde, So Jos do Conde, So Jos dos Campos, So Lus, Tocantins e Vitria (LAVINAS, 1998) criaram algum tipo de PTRC.
O segundo PTRC federal no Brasil foi o Bolsa Escola Federal, criado em
2001 e tambm claramente inspirado no programa de Braslia. A contrapartida
consistia na frequncia mnima anual escola de 85% para crianas de 6 a 15
anos. O benefcio era concedido a famlias cuja renda per capita se situava abaixo
de R$ 90,00 e o valor da bolsa era de R$ 15,00 por criana, com um teto de
R$ 45,00 por famlia. O Ministrio da Educao respondia pelo programa.
2
Um pouco depois do Bolsa Escola, foi criado o Bolsa Alimentao, cujas

contrapartidas eram: aleitamento materno, exames pr-natais para gestantes e
vacinao das crianas. O valor da bolsa era de R$ 15,00 por criana entre 0 e 6
anos, com teto de R$ 45,00 por famlia. O programa estava a cargo do Ministrio da Sade. Em 2003, foi criado um quarto programa, o Carto Alimentao.
Tratava-se de uma transferncia de R$ 50,00 para famlias cuja renda per capita
no alcanava meio salrio mnimo. Os recursos deveriam ser usados exclusivamente na compra de alimentos.
2. Houve, por curto perodo de tempo, uma tentativa do governo federal de complementar os programas municipais e
estaduais Lei no 9.533, de 1997 , mas isso nunca foi significativo.
31
A situao dos programas de transferncia de renda condicionada em 2003

era simples: o caos. Cada programa federal tinha sua agncia executora e a coordenao entre elas era mnima. Os sistemas de informao desses quatro programas eram separados e no se comunicavam, de modo que uma famlia poderia
receber todos os quatro, enquanto outra, vivendo em condies iguais, poderia
no receber transferncia alguma. Os valores dos benefcios e critrios de incluso
variavam entre programas, de modo que o governo federal estava fazendo transferncias distintas para famlias em situaes semelhantes, justificando-as com
praticamente os mesmos argumentos. Como nenhum dos programas cobria
todo o territrio nacional, havia ainda os programas estaduais e municipais. Se a
coordenao entre os programas federais era difcil, com os programas municipais
e estaduais era totalmente inexistente. O que existia no se parecia, mesmo remotamente, com um sistema de proteo social. Era um emaranhado de iniciativas
isoladas, com objetivos diferentes, porm sobrepostos, e para pblicos diferentes,
mas tambm sobrepostos. Nenhum desses programas era universal ou sequer
tinha a pretenso de vir a ser. Nenhum cobria todo o territrio nacional.
No entanto, todos os programas federais, estaduais e municipais reconheciam a pobreza como risco social e tinham como pblico-alvo indivduos de
domiclios pobres, embora segundo linhas de pobreza diferentes. A revoluo
conceitual estava completa, mas faltava uma boa reforma gerencial.
Em outubro de 2003, o governo federal criou o Programa Bolsa Famlia,3
cujo objetivo primordial era organizar os quatro programas em apenas um.
O PBF tambm incorporou o Vale-Gs, uma transferncia sem contrapartida,
mas tambm incorporada por outro ministrio com seus prprios critrios e valores de benefcio. Para realizar a unificao, o PBF se beneficiou da existncia do
Cadastro nico, que vinha sendo aperfeioado e expandido de forma lenta desde
sua criao, em 2001,4 e cujo objetivo era integrar as informaes sobre os beneficirios dos programas federais. Estava criado, assim, o Programa Bolsa Famlia.5
2 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E SUA EVOLUO
Aps a fuso de outubro de 2003, a configurao do PBF tem permanecido mais

ou menos a mesma. A Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC),
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), o
rgo responsvel pelo programa. Cabe SENARC estabelecer normas para a
execuo do programa, definir valores de benefcio, estabelecer o dilogo com
3. Medida Provisria no 132, de 20 de outubro de 2003.
4. Decreto no 6.135, de 26 de junho de 2007. (Revogados: Decreto no 3.877, de 24 de julho de 2001, e o decreto de
24 de outubro de 2001).
5. Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004, e Decreto no 5.209, de 17 de setembro de 2004.
32
os municpios, definir e acompanhar contrapartidas, estabelecer metas e, consequentemente, propor o oramento anual do PBF, definir quotas por municpio,
estabelecer parcerias com os estados e com outros rgos do governo federal,
acompanhar o andamento do programa em geral e fazer avaliaes regulares
do PBF.6 A SENARC tambm estabelece os critrios de quem recebe e quanto
recebe e define o questionrio do Cadastro nico e os critrios para suspenso
e corte dos benefcios, entre vrias outras definies de parmetros operacionais.
Em suma, a SENARC tem a regncia do PBF e toma todas as principais decises
relativas ao programa.
A Caixa Econmica Federal o rgo operador e pagador. Cabe Caixa
receber e processar as informaes que compem o Cadastro nico levantadas
pelos municpios, calcular a renda familiar per capita de acordo com os critrios
estabelecidos pela SENARC e, por consequncia, calcular quanto deve receber
cada famlia, emitir os cartes magnticos para pagamento e, finalmente, pagar
o benefcio mensalmente. O papel da Caixa bastante grande, na medida em
que no apenas o rgo pagador, mas tambm quem processa as informaes.
Isso limita a interveno de qualquer gestor, seja este federal ou municipal, na
seleo efetiva dos beneficirios. claro que a Caixa processa as informaes
de acordo com critrios estabelecidos pela SENARC, mas relevante que a
Caixa faa o processamento e no a SENARC. H, tambm, grupos demogrficos especficos, tais como moradores de rua, remanescentes de quilombo ou
indgenas cuja concesso de bolsas no depende do processo de anlise do
cadastro e definida diretamente pela SENARC, passando frente de outras
famlias elegveis mas estes perfazem uma minoria e ainda devem ingressar
no PBF por meio do cadastro.
A base de informaes do PBF o Cadastro nico, mas o cadastro vai alm
do PBF propriamente dito e hoje fonte de informaes para diversos programas
focalizados, conforme ser visto adiante na discusso dos programas complementares. O cadastro importante porque se trata de um censo, embora imperfeito
e incompleto, da populao pobre do pas. Cabe aos municpios cadastrar as
famlias pobres usando o questionrio padro definido pela SENARC e fazer
relatrios de acompanhamento das contrapartidas.
O PBF no um direito. Ao contrrio, se encontra explicitamente condicionado s possibilidades oramentrias. A lei que cria o PBF declara que: O Poder
Executivo dever compatibilizar a quantidade de beneficirios do Programa Bolsa
Famlia com as dotaes oramentrias existentes (Lei no 10.836, de 9 de Janeiro
de 2004, artigo 6, pargrafo nico).
6. Cabe Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi), tambm do MDS, fazer avaliaes de impacto de
maior flego.
33
Ao contrrio de uma aposentadoria, de um seguro-desemprego ou do pagamento de um ttulo da dvida pblica, o PBF um programa de oramento
definido. Uma vez esgotada a dotao oramentria, ningum mais pode passar a
receber o benefcio, pelo menos at que haja um crdito suplementar.
O PBF, no entanto, conta com critrios para a concesso e estes critrios
no definem apenas uma fila. Os critrios so pblicos e definem famlias
como elegveis ou no, o que gera conceitos estranhos aos programas de oramento fixo, como populao elegvel no coberta. Se algum tem filhos e
vive com renda inferior a R$ 120,00 per capita, elegvel para receber o PBF
e, se no recebe, um elegvel no coberto. Alguns autores, como Medeiros
(2008), Britto e Soares (2007), chegam a caracterizar o benefcio do PBF
como um quase direito.
Quase direito ou no, quando um programa caracterizado por um
oramento definido e custos claros, a definio de metas passa a ser necessria.
Se no existem metas fsicas, no h como fazer planejamento oramentrio anual.
A criao do PBF, em 2003, se deu concomitantemente com a primeira meta, de
11,2 milhes de famlias.
Por razes operacionais e oramentrias, decidiu-se aumentar o
nmero de beneficirios gradualmente at atingir a meta de 11 milhes.
Isso ocorreu no final de 2006. Durante os anos de 2007 e 2008, no houve
aumento na cobertura do PBF, sendo que novas famlias entraram apenas
como resultado da sada de outras famlias. O PBF, com 11 milhes de
domiclios, uma das maiores polticas sociais brasileiras em nmero de
beneficirios. superado em nmero de beneficirios apenas pelo Sistema
nico de Sade (SUS), que, a princpio, cobre toda a populao brasileira,
pela educao pblica, com 52 milhes de alunos, e pela previdncia social,
com 21 milhes de benefcios concedidos.
TABELA 1
Tamanho do Programa Bolsa Famlia

Critrio
2004
2006
2008
Nmero de famlias (Cadnico) (milhes)
9,0
11,1
11,3
Nmero de famlias (PNAD) (milhes)
6,3
9,0
n.d.
Percentual de famlias (PNAD)
12,5
16,8
n.d.
Percentual da renda das famlias (PNAD)
0,49
0,69
n.d.
3.792
7.525
10.607
0,30
0,35
0,37
Gasto com benefcios (em R$ milhes)

Percentual do PIB (Siafi/Sidor)
Fonte: PNAD, Sagi/MDS Matriz de Informao Social.
34
Em termos oramentrios, no entanto, o PBF relativamente pequeno e

responde por algo em torno de 0,3% do PIB. A tabela 1 mostra o tamanho do
PBF de acordo com vrias dimenses.
2.1 Os benefcios
Desde sua criao, o PBF tem se caracterizado por um benefcio composto

e duas linhas de pobreza (elegibilidade). As linhas se referem sempre renda
familiar per capita, que a soma de todas as rendas de todos os membros
da famlia dividida pelo nmero de membros. A famlia definida como:
unidade nuclear, eventualmente ampliada por outros indivduos que com ela
possuam laos de parentesco ou de afinidade, que forme um grupo domstico, vivendo sob o mesmo teto e que se mantm pela contribuio de seus
membros (Lei no 10.836). A definio de famlia relevante e constitui uma
das principais diferenas entre o PBF e o BPC, outro programa de transferncia de renda com foco na pobreza.7
As famlias cuja renda per capita for superior linha de pobreza extrema,
mas inferior linha de pobreza (no extrema), fazem jus a um benefcio
varivel, que depende do nmero de crianas com idade de zero a 14, at
um mximo de trs crianas por famlia. As famlias cuja renda per capita for
inferior linha de pobreza extrema tm direito a um benefcio fixo, independentemente do nmero de pessoas na famlia, alm de terem tambm
direito ao mesmo benefcio varivel que as famlias cuja renda cai entre as
linhas de pobreza e pobreza extrema. Desde julho de 2008, h tambm um
segundo benefcio varivel, associado ao nmero de membros adolescentes
na faixa de 15 a 16 anos que residam na famlia, at um mximo de dois
adolescentes. O benefcio pago me de famlia e, na ausncia desta, a
outro membro, como o pai. H um nmero muito pequeno de casais no
qual o pai receptor.
No h qualquer regra de indexao formal para os benefcios do PBF, mas
quando os valores foram corrigidos, de acordo com os decretos acima, o foram
com base no ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), do IBGE, que
mede a inflao da cesta de consumo de famlias cuja renda situa-se entre um e
oito salrios mnimos. H quem defenda que seria desejvel usar a inflao de
alimentos ou calcular um ndice especfico para as pessoas mais pobres, mas at o
momento tem-se usado o INPC.
7. A renda familiar per capita do PBF virtualmente idntica renda domiciliar per capita nas pesquisas domiciliares,
e as duas so usadas como sinnimo.
35
TABELA 2
Linhas de elegibilidade e benefcios do Programa Bolsa Famlia

Data
Janeiro de 2004
Julho de 2007
Junho de 2008
Legislao
Lei n 10.836
Decreto n 6.157
Lei n 11.692 e Decreto no 6.491
Linha de pobreza extrema
R$ 50,00
R$ 60,00
R$ 60,00
Linha de pobreza
R$ 100,00
R$ 120,00
R$ 120,00
Benefcio varivel
R$ 15,00 (0 a 14)
R$ 18,00 (0 a 14)
R$ 20,00 (0 a 15) e R$ 30,00

(16 e 17)
Benefcio fixo
R$ 50,00
R$ 58,00
R$ 62,00
Fonte: SENARC/MDS.
Desde 2004, o benefcio concedido, em princpio, por um perodo de dois

anos. Isso quer dizer que se espera que os agentes municipais do PBF revisitem as
famlias, ou de outra forma atualizem o cadastro, a cada dois anos para verificar
se suas condies de vida mudaram ou permanecem as mesmas. Na prtica, nem
todos os municpios mantm esse grau de agilidade e h famlias beneficirias no
PBF que no recebem visitas do agente social h muito tempo.
Alm das visitas peridicas, h tambm crescente verificao do status das
famlias em bases de dados de fontes de renda formais: as bases do BPC e do
restante da Seguridade e a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais). As primeiras duas apontam se algum na famlia recebe um benefcio previdencirio ou
assistencial e a segunda, se algum membro passou a ser empregado no mercado
formal. A verificao com a base de benefcios do BPC comeou no ano passado
e a verificao com o restante da seguridade comea este ano.
Se algum na famlia passa a receber um benefcio previdencirio ou assistencial ou um salrio no setor formal e essa nova renda eleva a renda per capita da famlia acima dos limites do PBF, tanto a prpria famlia quanto o municpio no qual
ela reside so informados da nova situao. Um ms aps o envio dos dois comunicados, o benefcio bloqueado.8 Se o cadastro for atualizado e as novas informaes
apontarem que a famlia deveria continuar recebendo, a despeito da nova renda, o
benefcio ser desbloqueado. Caso contrrio, o benefcio ser cancelado.
O problema com esse mtodo que tanto os registros da seguridade
quanto principalmente a Rais tornam-se disponveis com algum atraso. A Rais
coletada apenas anualmente e, at os dados estarem disponveis, possvel
que at dois anos tenham se passado. Uma possibilidade seria consultar outros
registros administrativos mensais como a guia de recolhimento do FGTS e
Informaes Previdncia Social (GFIP) e o Cadastro Geral de Empregados
8. O nico cruzamento que leva retirada imediata da famlia com o Sistema de Controle de bitos (Sisobi), para
domiclios unipessoais cujos beneficirios esto falecidos.
36
e Desempregados (CAGED). Em 2008, 445 mil famlias tiveram benefcios

cancelados e outros 622 mil benefcios foram bloqueados para investigao.
Finalmente, h um nmero surpreendente de famlias que pedem a suspenso do benefcio devido ao fato de terem melhorado de vida. Segundo o Sistema de Benefcios ao Cidado, 44 mil famlias pediram para sair do PBF por
conta prpria. No entanto, esse nmero provavelmente uma subestimativa, na
medida em que muitos gestores vinculam os pedidos ao fato de o valor da renda
per capita ser superior estabelecida pelo programa. No deixa de ser verdade,
mas a varivel que aponta a honestidade da famlia perdida no processo.
2.2 As contrapartidas
Um dos pontos mais contenciosos do PBF o acompanhamento das contrapartidas exigidas das famlias. Para receber o benefcio, as famlias devem enviar
seus filhos escola e, com relao sade, fazer exame pr-natal e acompanhamento nutricional e de sade, alm de manter as vacinas em dia (Lei no 10.836).
H um grande nmero de autores que defendem que essas medidas so to ou
mais importantes que o benefcio em si. Esta vertente da literatura sobre PTRC
enfatiza o carter condicionado dos programas. O Bolsa Famlia seria, de acordo
com essa viso, um programa de incentivo ao capital humano das famlias mais
pobres. Na imprensa e na arena poltica, os que se alinham com essa viso cobram
incessantemente da SENARC maior empenho no acompanhamento das contrapartidas e at a criao de novas contrapartidas.
O programa mexicano Progresa/Oportunidades um exemplo de PTRC
explicitamente desenhado para aumentar a transmisso intergeracional de capital
humano. No se fala em portas de sada, uma vez que claro que as famlias
devem receber o benefcio por uma gerao, at que as crianas de hoje sejam
adultos de amanh com alto capital humano, ou pelo menos com o mnimo
garantido. O tempo entre visitas de seis anos, e no de dois, como no Brasil
(YASCHINE; DVILA, 2008).
H outra vertente, para a qual o PBF , antes de tudo, proteo social.
Ao colocar contrapartidas excessivas, a funo proteo social se enfraquece na
medida em que sero provavelmente as famlias mais vulnerveis as que no
conseguiro cumprir exigncias mais rigorosas. H outro argumento, ligado ao
direito, que as critica de modo ainda mais forte: se o PBF se transformar em
direito, ento nenhuma contrapartida deve ser cobrada.
O governo brasileiro, que inicialmente manteve uma distncia prudente
dos dois extremos, tem transitado desde 2006 em direo cobrana cada vez
mais dura das contrapartidas. No houve criao de novas exigncias ao longo
do tempo e, em termos relativos, poucas famlias foram desligadas do PBF por
37
descumprimento. Contudo, h um aumento na intensidade de seu acompanhamento. Logicamente, esse aumento na fiscalizao leva a um endurecimento,
embora uma pequena parcela dos cancelamentos se deva a essa forte cobrana.
As exigncias mais cobradas dos beneficirios so aquelas que todos ns deveramos e temos obrigao legal de cumprir. O capitulo 3 da CF/88 estabelece que a
educao dever do Estado e da famlia e que o ensino fundamental obrigatrio.
As contrapartidas de sade no so obrigaes legais per se, mas so aes fortemente
recomendadas pela poltica de sade a todos os cidados, qualquer que seja sua renda
ou classe social. As contrapartidas de sade tambm no tm acompanhamento to
prximo quanto as de educao, embora a taxa de acompanhamento tenha subido
de 7% das famlias no primeiro semestre de 2005 para 59% no segundo de 2008.
Sendo obrigatrias ou no, o cumprimento dessas contrapartidas por parte
das famlias que vivem em situao de extrema vulnerabilidade social e de renda
no to simples quanto o para as famlias menos vulnerveis. So famlias
cujo vnculo com a formalidade e a institucionalidade mais frgil. Vivem longe
das escolas e dos postos de sade. Frequentemente vivem alm do alcance dos
Correios. Supe-se, portanto, que o Estado deva entrar cumprindo seu dever
constitucional de criar condies para que as famlias faam a parte que lhes cabe.
Houve, como j foi colocado, melhoria no sistema de cobrana por parte do
Estado. At setembro de 2006, no havia cobrana efetiva, mas desde outubro de
2006 o MDS, o MEC e o Ministrio da Sade iniciaram a implementao de um
sistema de verificao crescentemente sofisticado e eficaz. Como mostra a tabela
3, a taxa de acompanhamento das contrapartidas educacionais vem aumentando
de 62% das crianas em 2006 at quase 85% no final de 2008. A verificao das
contrapartidas na sade tambm tem sido crescente: de meros 6% das famlias no
primeiro semestre de 2005 at quase 60% no segundo semestre de 2008.
TABELA 3
Acompanhamento das contrapartidas

Educao
Em mil crianas
Sade
(%)
Em mil famlias
(%)
2005 1o semestre
362
6,8
2005 2o semestre
1.883
36,0
2006 1o semestre
2.919
43,1
2006 2o semestre
9.569
62,8
3.454
40,3
2007 1o semestre
11.993
78,9
4.782
51,1
2007 2o semestre
13.170
84,7
5.166
54,6
2008 1o semestre
13.040
84,9
6.084
62,7
2008 2o semestre
12.748
84,8
5.718
63,6
Fontes: Sistema de Acompanhamento da Frequncia Escolar do PBF e Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional (SISVAN).
Elaborao: Deges/SENARC/MDS.
38
O monitoramento das contrapartidas do PBF um esforo complexo e

bem-montado feito por trs reas diferentes nos trs nveis federativos do Brasil.
As contrapartidas educacionais so consolidadas pelo MEC e as da sade, pelo
Ministrio da Sade. O MDS, por sua vez, faz a cobrana aos beneficirios.
A cobrana das contrapartidas educacionais feita pelas secretarias municipais
de educao e consolidada pelo MEC. Usando o Cadastro nico, o MDS gera uma
lista de crianas, indexada pelo Nmero de Informao Social (NIS) e o cdigo da
escola constante do ltimo registro do cadastro. O MEC, ento, distribui esta lista
para as secretarias municipais de educao. As escolas cujos diretores tm acesso
internet recebem da secretaria uma senha para preencher a frequncia das crianas
cujas famlias recebem benefcios diretamente. As demais recebem formulrios de
papel cuja consolidao feita pela secretaria municipal de educao. As respostas
das escolas estaduais tambm so consolidadas pelas secretarias municipais. O processo repetido cinco vezes por ano, uma vez a cada dois meses, salvo no perodo
de frias escolares.
H um grande nmero de crianas cujo status escolar muda, seja porque trocam de escola seja porque passam de ano. Cabe s secretarias municipais encontrar essas crianas e o fazem de modo admirvel. Aproximadamente 85% das
crianas esto com o acompanhamento da frequncia escolar em dia. Ao final de
cada ciclo bimensal de acompanhamento de frequncia, os dados so repassados
pelo MEC ao MDS.
O acompanhamento das contrapartidas de sade coordenado pelo Ministrio da Sade e feito pelas secretarias municipais de sade. A taxa de resposta
um pouco inferior taxa de resposta educacional, devido oferta um pouco
menor dos servios de sade cujo acesso constitui a contrapartida do PBF. O ciclo
da sade tambm de seis e no dois meses.
O que o MDS faz com a informao que recebe depende do motivo de
descumprimento das contrapartidas. Se, por exemplo, uma criana deixa de frequentar a escola porque quebrou a perna, porque a ponte que d acesso escola
caiu ou por outro motivo justificvel, a frequncia baixa informada juntamente
com o motivo e o MDS no toma nenhuma providncia, porque nenhuma providncia cabvel. J se o motivo desconhecido ou no justificvel, so enviados
tanto uma carta quanto um aviso a ser lido na tela do terminal bancrio quando
da retirada do benefcio. Essas comunicaes avisam quais as crianas cuja frequncia est abaixo de 85% sem justificativa.
Se aps o aviso, a frequncia da criana continuar abaixo de 85% e no
houver justificativa na prxima rodada, dois meses depois outra carta ser
enviada e outro aviso eletrnico postado e o benefcio ser temporariamente
bloqueado. Quando a famlia tentar sacar o benefcio, haver uma mensagem
39
na tela informando que no podem sacar o benefcio devido ao descumprimento de contrapartidas. O valor bloqueado, no entanto, poder ser sacado
no ms seguinte.
Se a criana continuar com frequncia abaixo de 85% na terceira rodada de
verificao, alm de nova rodada de avisos, o benefcio ser suspenso por um ms.
Desta vez o benefcio no sacado no poder ser sacado posteriormente.
Na quarta rodada haver uma suspenso por dois meses e na quinta rodada
i.e., aps um ano de descumprimento das contrapartidas o benefcio ser finalmente
cancelado e outra famlia receber a bolsa.
Se o motivo do descumprimento for caso de polcia explorao sexual,
abusos de diversos tipos , a medida cabvel o acionamento dos servios sociais
ou policiais. No entanto, ainda no h acompanhamento por parte do MDS do
que de fato feito nesses casos.
Finalmente, cabe dizer que o descumprimento de contrapartidas de sade
leva s mesmas consequncias que o descumprimento das contrapartidas educacionais e as duas so cobradas conjuntamente ou seja, uma famlia com o
benefcio suspenso pode fazer o esforo de garantir a frequncia dos filhos e ser
surpreendida pelo cancelamento do benefcio por descumprimento dos exames
pr-natais, por exemplo. A tabela 4 mostra quantas famlias at hoje passaram por
cada um dos passos descritos acima.
TABELA 4
Famlias alvos de avisos ou sanes

Ao
Advertncia
Nmero de famlias
Porcentagem (%)
2.092.394
100,0
Bloqueio
765.011
36,6
Primeira suspenso
339.205
16,2
Segunda suspenso
149.439
7,1
93.231
4,5
Cancelamento
Fontes: Deges/SENARC/MDS.
Apesar do claro endurecimento da cobrana por parte da SENARC com

relao s contrapartidas, apenas 4,5% das famlias que em algum momento no
cumpriram com as contrapartidas foram desligadas do programa por seu descumprimento. Trata-se de algo em torno de 4% das 2,5 milhes de famlias desligadas
por todas as razes at o final de 2008. No entanto, para quem tem uma viso
de proteo social do PBF, as medidas tomadas so draconianas. Finalmente, o
monitoramento das contrapartidas faz parte do ndice de Gesto Descentralizada, a ser explicado a seguir.
40
2.3 Relao com os municpios e o ndice de Gesto Descentralizada (IGD)
Os municpios tm vrios papis fundamentais no PBF. O papel mais importante que so responsveis pela identificao das famlias a serem beneficiadas mediante o recolhimento das informaes que compem o cadastro,
o que quer dizer que, em ltima instncia, so os agentes municipais que
decidem quem ser ou no potencial beneficirio de uma bolsa famlia, na
medida em que toda a informao que a Caixa processa ou a SENARC analisa
coletada pelo agente municipal. So tambm responsveis pelo acompanhamento das contrapartidas, alm de serem os responsveis diretos pela oferta
de boa parte dos servios de educao e sade necessrios para que as famlias
possam cumprir suas contrapartidas. Trata-se de um papel estratgico e, sem
municpios empenhados e com boa gesto, o prprio funcionamento do PBF
seria comprometido.
Esse desenho descentralizado contrasta com o desenho de outros PTRC,
como o Progresa, cujas estratgias de focalizao no acompanhamento de contrapartidas so bem mais centralizadas. Veremos adiante que ambas estratgias produzem resultados mais ou menos equivalentes em termos de focalizao, embora
a estratgia brasileira seja muito mais barata, uma vez que conta com a estrutura
administrativa preexistente dos municpios brasileiros.
Apesar dessa estrutura preexistente ser uma das chaves do sucesso do PBF,
as relaes entre Unio e municpios no Brasil nunca foram fceis. Aps alguma
confuso inicial com relao s responsabilidades dos municpios e do governo
federal, em maio de 2005 o governo federal passou a firmar Termos de Adeso
com cada municpio para clarificar o papel de cada um, incluindo a definio de
qual agente municipal responde pelo programa.
Em 2006, o governo federal foi um pouco mais ousado e passou a apoiar
financeiramente a estrutura administrativa dos municpios, mediante repasse
definido por frmula para as prefeituras. A frmula deste apoio financeiro
simples: um valor mximo de R$ 2,50 por famlia beneficiria do PBF, sendo
que as 200 primeiras famlias de um municpio qualquer so remuneradas
em dobro (LINDERT et al., 2007). Esse valor mximo ento multiplicado
pelo ndice de Gesto Descentralizada (IGD), que consiste na mdia simples
de quatro porcentagens: i) a porcentagem das famlias com renda de at meio
salrio mnimo no Cadastro nico, com informaes coerentes e completas;
ii) a porcentagem das famlias com renda de at meio salrio mnimo no
Cadastro nico, cuja ltima visita ou atualizao foi h menos de dois anos;
iii) a porcentagem das crianas beneficirias com informao sobre contrapartidas educacionais completa; e iv) a porcentagem das famlias beneficirias
com informao sobre contrapartidas de sade completa.
41
O IGD a mdia simples dessas quatro porcentagens. O valor mdio no

ponderado do IGD situa-se em torno de 74% e a mediana da distribuio 75%,
o que quer dizer que muitos municpios perdem recursos por no ter cadastro ou
acompanhamento de contrapartidas de boa qualidade.
A composio do IGD no escapa do debate em torno das contrapartidas.
Note que metade do IGD diz respeito ao cadastro e, portanto, focalizao e
cobertura do programa, e a outra metade diz respeito ao acompanhamento das
contrapartidas. Para os que consideram que o PBF essencialmente proteo
social, o peso dado verificao das contrapartidas (50%) excessivo. Para os
que outorgam ao PBF um papel importante no incentivo ao capital humano, a
composio do IGD adequada e reflete o fato de a funo de acumulao de
capital humano no PBF ser to importante quanto a funo de proteo social.
Finalmente, os ministrios setoriais tm um papel importante na verificao
das contrapartidas. As secretarias municipais de sade e educao dos municpios
no prestam contas diretamente ao MDS e sim s suas respectivas contrapartes no
governo federal, os ministrios de Sade e Educao. Esses ministrios, por sua
vez, repassam as informaes ao MDS. Isso facilita a integrao do PBF com as
polticas educacionais e de sade e evita as crticas, frequentemente feitas a programas mais centralizados como o Progresa, de que estaria criando uma poltica
social paralela margem dos ministrios e secretarias da sade e educao. um
arranjo complexo, mas necessrio em um pas fortemente federativo.
2.4 Portas de sada ou programas complementares?
Outro ponto contencioso do PBF so as portas de sada. Se a falta de empenho, a

falta de esperana no futuro ou de expectativas pouco ambiciosas so importantes
causas da pobreza de uma famlia, ento um programa como o PBF pode ter
efeitos de longo prazo negativos. Ao acostumar as pessoas a viver da caridade do
Estado, o PBF as levaria a empenhar-se menos na superao da pobreza pelos seus
prprios meios e levaria ao aprofundamento, no longo prazo, da prpria pobreza
no pas. Uma medida extrema, coerente com esta viso, seria estabelecer limites
mximos de permanncia no PBF, tais como os que so previstos no segurodesemprego. Alguns PTRC, como o Chile Solidario, preveem, pelo menos teoricamente, um tempo mximo de permanncia no programa, em geral de trs
anos.9 Embora esse prazo no seja cumprido mo de ferro pelo menos no
Chile , a filosofia que embasa esse tipo de limite que o programa no passaria
de uma ajuda temporria a famlias que esto passando dificuldades, com a ideia
de que essas famlias iro rapidamente se emancipar do programa.
9. importante no confundir o Chile Solidrio com a poltica de transferncia de renda no Chile. Aquele pas conta
com outros programas, como o Subsidio nico Familiar (SUF) e a Pensin Bsica Solidaria, que so direitos garantidos
a todas as famlias pobres no Chile.
42
Uma medida menos extrema seria incumbir os gestores do programa com

a busca por portas de sada. Ou seja, no se exige que as famlias encontrem as
portas de sada e, sim, que a poltica social o faa. Novamente, o Chile Solidario
um bom exemplo. Considervel esforo gasto com acompanhamento psicossocial das famlias e prestao de assessoria para que elas possam acessar polticas
de intermediao de mo de obra, de formao profissional e de microcrdito,
entre outras. Mais uma vez, coerente com a ideia de que a causa da pobreza se
encontra em caractersticas das famlias, que podem e devem ser mudadas pela
poltica pblica.
Note que portas de sada ou tempo mximo de permanncia no so exatamente compatveis com uma viso de acumulao de capital humano dos PTRC,
uma vez que isso requer que as famlias tenham apoio do programa pelo tempo
uma ou duas dcadas necessrio para ver suas crianas terminaram sua formao. Tanto assim que o PTRC mais claramente identificado com a melhoria do
capital humano o Progresa/Oportunidades no prev nada que se aproxime
de um tempo mximo de permanncia. Ao contrrio, a frmula de elegibilidade
do Progresa/Oportunidades dificulta que famlias saiam do programa.
A posio contrria que a pobreza causada seja por problemas estruturais da prpria economia e sociedade do pas, seja por caractersticas das famlias
que as polticas pblicas no so capazes de mudar, pelo menos no curto prazo.
Exemplo da primeira viso seria um padro de insero da economia do pas na
economia global subordinado que gera pobreza ou um padro de desenvolvimento regional que condena certas reas ao atraso; exemplo da segunda seria que
s famlias faltam capital social, capital humano ou redes sociais para conseguir
uma boa insero no mercado de trabalho. A consequncia de qualquer uma das
duas vises que a busca por portas de sada uma tarefa sem chances de sucesso
em grande escala.
A posio do governo federal brasileiro rejeitar a busca pelas portas de
sada, mas ao mesmo tempo deixar a porta entreaberta para polticas sociais que
busquem auxiliar as famlias beneficirias a sarem da condio de pobreza. Isso
se faz mediante os programas complementares, que focalizam polticas de treinamento, de microcrdito ou de outro tipo nas famlias beneficirias do PBF. Em
princpio, cabe Secretaria de Articulao Institucional e Parcerias (SAIP) do
MDS articular com outros ministrios a execuo de programas complementares.
Alguns exemplos de programas complementares so: o Programa Brasil Alfabetizado, o ProJovem, o Projeto de Promoo do Desenvolvimento Local e Economia
Solidria, o Programa Nacional da Agricultura Familiar, Programas de Microcrdito do Banco do Nordeste, a Tarifa Social de Energia Eltrica e o Programa Luz
para Todos (para uma lista completa, ver http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/
programas_complementares). Embora nenhum destes programas tenha sido
43
desenvolvido explicitamente para os beneficirios do PBF, todos usam o Cadastro

nico para dar algum tipo de tratamento preferencial, seja aos beneficirios do
PBF, seja aos inscritos no cadastro em geral. At agora, o nico programa desenhado explicitamente para os beneficirios do PBF tem sido o Plano Setorial de
Qualificao (PLANSEQ) que visa formar beneficirios do PBF para o setor de
construo civil, mas at este executado pelo Ministrio do Trabalho e Emprego
e no pelo MDS.
2.5 Cobertura e focalizao
A focalizao tema fundamental para todos os programas de garantia de renda

mnima ou programas de transferncia de renda ondicionada no universais.
Afinal, se o pas est selecionando os mais pobres para receber um benefcio,
muito importante que sejam selecionados, de fato, os mais pobres. A cobertura
igualmente importante. Para ter um impacto relevante sobre a pobreza, desigualdade ou bem-estar, necessrio que se cubra uma grande porcentagem das
pessoas pobres.
A cobertura do PBF no comeou do zero. Quando o programa foi criado,
em 2003, j havia cerca de dez milhes de famlias recebendo os programas remanescentes. Se forem excludos os 6,7 milhes de beneficirios do Auxlio-Gs, um
programa cujo valor era realmente muito baixo, com muita sobreposio com os
outros programas, alm de ter caractersticas essencialmente diferentes do PBF, a
tabela 5 mostra que, em janeiro de 2004, havia 4,2 milhes de beneficirios do
Bolsa Escola, Bolsa Alimentao ou Carto Alimentao, alm de 3,6 milhes de
beneficirios do PBF. Havia, tambm, em torno de um milho de beneficirios do
Peti, mas devido a caractersticas do programa, em particular uma jornada escolar
ampliada para que as crianas no voltassem a trabalhar, a integrao do Peti com
o PBF comeou apenas no final de 2005.
TABELA 5
Cobertura dos PTRC em janeiro de 2004

Programa
Bolsa Escola Federal
Beneficirios em 1o/2004
3.601.217
Bolsa Alimentao
327.321
Carto Alimentao
346.300
Bolsa Famlia
3.615.861
Fonte: Sagi/MDS Matriz de Informao Social.
Finalmente, havia uma meta de 11 milhes de famlias beneficirias a ser

atingida. Nos trs anos que seguiram fuso, a cobertura do PBF aumentou
continuamente at o final de 2006, quando a meta dos 11 milhes foi finalmente
44
atingida. Em 2007 e 2008, no houve mudana no total de beneficirios. Houve

nesses dois anos fortes evidncias de subcobertura grave do PBF, a principal das
quais era a existncia de 2,5 milhes de famlias cadastradas e elegveis, mas que
no recebiam o benefcio. Outro indcio foi a reduo na renda dos 5% mais
pobres em 2007, justamente um ano no qual a economia ia de vento em popa.
No entanto, foram dois anos de crescimento da renda e reduo da pobreza e no
havia maiores preocupaes com o aumento da cobertura.
Em janeiro deste ano, em parte devido s evidncias persistentes de subcobertura, em parte devido aos impactos da crise internacional, o governo federal
decidiu aumentar paulatinamente no decorrer de 2009 a cobertura do PBF para
13,7 milhes, atingindo esta meta no final de 2009.
TABELA 6
Nmero de famlias cobertas pelos PTRC de 2004 a 2008, no incluindo benefcios

bloqueados e suspensos
Ano
Bolsa Famlia
Outros
6,571,839
3,204,193
2005
8,700,445
1,891,616
2006
10,965,810
71,091
2007
11,043,076
28,282
2008
10,557,996
14,867
2004
Fonte: Sagi/MDS Matriz de Informao Social.
Quando se considera a focalizao e sua interao com a cobertura, a histria se torna mais complexa. Uma ferramenta padro para avaliar a focalizao de
uma transferncia de renda a curva de incidncia e o nmero que a caracteriza,
o coeficiente de incidncia (grfico 1). Para desenhar uma curva de incidncia,
deve-se: i) ordenar a populao pela renda lquida, excluindo os benefcios do
prprio PBF; ii) no eixo horizontal, acumular a populao ordenada pela renda;
e iii) no eixo vertical, acumular os recursos transferidos pelo PBF e programas remanescentes.
A razo para utilizar a renda lquida da transferncia e no a total que o
critrio para receber um benefcio social a renda familiar descontado esse benefcio. Ou seja, preciso saber qual o nvel de pobreza de uma famlia quando
ela NO conta com a transferncia governamental em questo. Caso contrrio,
haveria uma contradio na concesso do prprio benefcio. Como os registros
administrativos (Cadastro nico) sofrem de diversas limitaes, a focalizao do
PBF deve ser medida usando a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD). A partir da PNAD, h duas tcnicas para o clculo da renda lquida
do benefcio do PBF. A primeira a utilizao do suplemento sobre programas
45
de transferncia de renda e a segunda o uso de valores tpicos para identificar a

renda oriunda do PBF. O uso do suplemento mais preciso, mas o mesmo pode
ser usado apenas em 2004 e 2006, os anos nos quais este foi a campo.10 Como este
trabalho procura a maior preciso possvel, a tcnica do suplemento ser usada.
GRFICO 1
Curvas de incidncia do Programa Bolsa Famlia em 2004 e 2006
Fonte: Soares et al. (2008).
O grfico 1 mostra que houve pequena piora na focalizao do PBF de 2004

para 2006. Se a hiptese de rendimentos decrescentes se aplica aos programas
de transferncia de renda, com o considervel aumento na cobertura, isso era
esperado, no se constituindo resultado negativo per se. Se o Coeficiente de Incidncia do PBF em 2006 (0,568) comparado com ltimos nmeros disponveis
para os programas Progresa/Oportunidades, no Mxico (0,56), e Chile Solidrio
(0,57), verifica-se que os valores so muito prximos. Ou seja, a focalizao PBF
est a par dos melhores padres internacionais.
10. Veja Soares et al. (2006) para detalhes do primeiro mtodo e Foguel e Barros (2008) para detalhes do segundo.
46
TABELA 7
Famlias beneficirias e elegveis do Programa Bolsa Famlia

No elegvel
Elegvel (%)
Total (%)
No recebe
77,9
9,6
87,5
Recebe
5,3
7,2
12,5
Total
83,2
16,8
100,0
Entre os que recebem o benefcio
42,5
57,5
100,0
No elegvel
Elegvel
Total
No recebe
76,6
6,6
83,2
Recebe
8,3
8,5
16,8
Total
84,9
15,1
100,0
Entre os que recebem o benefcio
49,2
50,8
100,0
2004
2006
Outra forma de avaliar a focalizao das transferncias de renda verificar

a proporo de famlias ou de pessoas que atendem estritamente aos critrios de
elegibilidade. A tabela 7 mostra que em 2004 e 2006, respectivamente, 42,5%
e 49,2% das famlias que recebiam o PBF tinham uma renda per capita lquida
da transferncia acima do critrio de elegibilidade ento vigente para o programa
(ver tabela 2 para critrio de elegibilidade).
GRFICO 2
Pessoas beneficirias e elegveis do Programa Bolsa Famlia, segundo centsimo de renda
47
O grfico 2 mostra as mesmas categorias, mas a unidade de anlise so as

pessoas e no as famlias. O eixo horizontal mostra o centsimo de renda e o
eixo vertical, duas coberturas: a ideal (linha azul slida) e uma mdia mvel da
cobertura observada (linha vermelha tracejada). Os nmeros azuis representam
as propores da populao brasileira que esto na categoria na qual deveriam
estar: pessoas em famlias no elegveis que no recebem e pessoas em famlias
elegveis que recebem uma bolsa famlia. J os nmeros vermelhos mostram os
erros de incluso indevida pessoas em famlias no elegveis recebendo uma
bolsa famlia e de excluso indevida pessoas em famlias elegveis que deveriam estar recebendo, mas no recebem.
A curva vermelha tracejada mostra que quanto mais pobres as pessoas, mais
recebem o benefcio, o que coerente com as curvas e coeficientes de incidncia
do PBF. No entanto, h considervel erro de focalizao prximo da linha de
elegibilidade. Quase metade das famlias que recebe o PBF no atendia aos critrios de entrada no programa. Trata-se de um nmero bastante elevado que entra
em aparente contradio com os bons resultados dos coeficientes de incidncia.
Qual a explicao?
H trs possveis explicaes para esse elevado erro de focalizao: i) fraudes; ii) erros na medida da renda, os principais dos quais seriam erros na captao da renda pelos agentes municipais do PBF e erros na projeo populacional;
e iii) volatilidade de renda. de conhecimento geral que as fraudes existem.
Elas beneficiam, por exemplo, parentes e amigos de polticos eleitos ou cabos
eleitorais que claramente no tm direito de receber o benefcio. No entanto, o
nmero de casos de fraude levantado situa-se em algumas centenas, o que, em
comparao aos 11 milhes de benefcios, insignificante.
Erros na captao da renda e volatilidade de renda devem ser bem mais
relevantes. As famlias prximas, mas acima, da linha de elegibilidade do PBF
tm incentivos claros para subdeclarar sua renda. Alm disso, alguns assistentes
sociais podem identificar uma famlia como pobre, mesmo esta no cumprindo
formalmente as exigncias para entrar no programa, e decidir fazer uma estimativa para baixo da renda familiar. Talvez a explicao mais importante seja que
as pessoas em geral, e as pessoas mais pobres em particular, frequentemente no
sabem qual sua renda mensal. Um vendedor ambulante pode saber exatamente
quanto vendeu no dia, mas calcular o lucro lquido do ms bem mais difcil.
Ao contrrio da fraude explcita, difcil estimar qual a prevalncia desse
tipo de erro de focalizao. Isso porque ele se confunde com a insegurana, ou
volatilidade, da renda de famlias pobres. O fato ocorre porque a renda informada na PNAD refere-se a apenas um ms do ano e no traduz com preciso a
condio socioeconmica das famlias. Alm de no saber exatamente quanto
48
faturou no ms, o nosso vendedor ambulante fatura quantidades diferentes, possivelmente muito diferentes, a cada ms. Como uma pessoa que cai abaixo da
linha de pobreza tem direito a uma bolsa famlia por dois anos antes da prxima
verificao, o nmero de beneficirios do PBF ser muito maior que o estimado
em uma pesquisa transversal com a PNAD.
Como em uma pesquisa transversal o erro de reportagem da renda e a volatilidade de renda se confundem, difcil fazer uma estimativa precisa de quanto
maior o nmero de beneficirios deveria ser que as estimativas feitas na PNAD.
No h dvida, contudo, de que a volatilidade de renda explica boa parte dos 2,5
milhes de famlias elegveis no atendidas pelo PBF.
2.6 O cadastro, o papel da Caixa e a gesto de informao
A Caixa claramente tem um importante papel na gesto e operao do PBF.

A Caixa no apenas o agente pagador, como tambm opera o SUS e o Sistema
de Benefcios, provavelmente os dois principais sistemas do PBF. H outros sistemas, como o de verificao de condicionalidades, que no so operados pela
Caixa, mas no so to centrais para o programa quanto o cadastro e o sistema de
benefcios. Assim, a Caixa no apenas paga os benefcios, mas tambm recebe as
informaes coletadas pelos municpios e gera, de acordo com regras estabelecidas
pelo MDS, a lista de beneficirios e folha de pagamento. Acreditamos que a Caixa
operar tais sistemas no seja o arranjo ideal, na medida em que o MDS no tem
controle direto das informaes do banco. Essa opinio, entretanto, no necessariamente consensual entre analistas e gestores do programa.
Apesar do arranjo atual no ser ideal, no h dvida de que hoje a SENARC
detm muito mais controle das informaes cruciais para o PBF e de que essas
informaes so de qualidade melhor que as do passado recente. O Sistema do
Cadastro nico, de incio, era inadequado do ponto de vista da manipulao
de suas informaes para fins gerenciais e analticos, o que levou a dificuldades
importantes na conduo do programa. provvel que essa inadequao tenha
se dado tanto pelo pouco tempo disponvel para desenvolvimento do sistema
quanto pela relativa inexperincia da Caixa em administrar bases de dados especficas da rea social. As verses mais novas do Cadastro nico apresentaram
melhorias significativas, com crescente participao dos tcnicos do MDS no
desenho do sistema.
Apesar das ainda presentes limitaes do sistema da Caixa, o Cadastro
nico um bom cadastro de pessoas pobres, embora tenha diversas falhas que
so inerentes a um cadastro com alimentao descentralizada. H vis de seleo
na medida em que alguns municpios tm maior competncia ou empenho para
manter um bom cadastro que outros, o que implica que se deve ter muito cuidado
49
ao usar o cadastro para comparaes intermunicipais. O Cadnico incompleto

porque existem famlias pobres que nunca foram cadastradas, fato que visvel
na PNAD. Alm do mais, o IGD mostra que algo em torno de 20% das famlias
tm informaes incompletas ou incoerentes e outros 20% no so entrevistadas
h mais de dois anos.
No entanto, o cadastro conta com um bom questionrio e principalmente,
uma adeso massiva de milhares de agentes municipais, que nele acreditam e
que fazem o mximo possvel para que tenha as melhores e mais atualizadas
informaes possveis. Poderamos afirmar que 20% de famlias com informaes
incompletas ou incoerentes quer dizer que 80% das famlias no cadastro contam
com informaes completas e coerentes. No Cadastro nico, foi a primeira vez
em que se coletou informao sobre grande parte das famlias no Brasil, o que vai
alm de um nome e de um nmero. Trata-se de um empreendimento admirvel
que abre um canal de comunicao entre o Estado e a populao mais pobre.
Ou seja, enquanto cadastro de pobres, o Cadastro nico admiravelmente bom.
3 CONCLUSO: O FUTURO
Como se pode discernir a partir das primeiras pginas deste trabalho, houve
muita mudana nos PTRC at meados da presente dcada. Nos ltimos anos, no
entanto, no houve grandes mudanas conceituais nem de desenho e quase toda
a ateno do MDS foi dada a pequenas, porm importantes, melhorias gerenciais. possvel que at o final do governo Lula esta situao permanea assim,
e que novas mudanas conceituais ou de desenho do PBF ocorram apenas no
prximo governo.
O PBF hoje um programa de extrema importncia no panorama das polticas sociais no Brasil. Tem um nmero de beneficirios comparvel ao das grandes
polticas como as de sade e educao pblicas e a previdncia social, que perfazem
a espinha dorsal da poltica social brasileira. Pode-se pensar que o PBF cumpriu
importante papel nessa primeira fase. So conhecidos os impactos do PBF na
reduo da pobreza, na diminuio da desigualdade de renda, na maior frequncia
escolar e na garantia de que as crianas beneficirias no se submetam ao trabalho
infantil como antes. Contudo, dado o que foi mostrado no decorrer deste texto, o
PBF deve se transformar a partir de agora. O PBF no um programa de gerao
de oportunidades, como o Chile Solidario; no exatamente um programa de
incentivo acumulao do capital humano, como o Progresa/Oportunidades; e
tambm no um programa claramente de proteo social, como o Plan de Asistencia Nacional a la Emergencia Social (Panes) uruguaio ou o PGRM de 1991.
No momento, ele uma espcie de estranho no ninho, de difcil classificao no
universo da poltica social. Se o problema fosse apenas de classificao, a soluo
50
seria meramente mud-la. Mas o problema mais profundo: na medida em que

a concepo do PBF permanece sem clareza, aprofundam-se as contradies no
prprio programa, o que acaba frustrando todos os trs objetivos.
Cada escolha tomada leva a distintas decorrncias operacionais. Dessa definio conceitual mais geral sero derivadas as respostas para as diversas perguntas
que assolam o PBF. As contrapartidas devem ser duramente cobradas ou devem
ser um detalhe menor? O PBF deve permanecer como um programa de oramento definido ou deve se transformar em direito? Se for proteo social, deve
ser mais integrado com outras partes do sistema de proteo social, como o PBC,
as aposentadorias e penses do INSS e o seguro-desemprego? Deve haver tempo
mximo de permanncia? O foco deve se aproximar dos programas de gerao de
oportunidades, os que buscam as portas de sada? Hoje, o PBF um programa
ainda hbrido cuja natureza no clara e no mdio prazo ter que sofrer alguma
modificao de desenho e se assumir como uma coisa ou outra.
Para ajudar a refletir sobre essas trs diferentes concepes de PTRC
podem ser citadas experincias de vrios pases representantes de cada uma
dessas abordagens, atenhamo-nos em trs casos polares (SOARES; BRITTO,
2007). O primeiro so os programas cujo objetivo primordial o corte da
transmisso intergeracional da pobreza mediante o incentivo acumulao de
capital humano. Este objetivo depende fundamentalmente da cobrana das
contrapartidas. A verdadeira funo da transferncia ser um meio para viabilizar a formao da prxima gerao. A porta de sada a formao da prxima
gerao e a sada de uma famlia, antes disso, colide com o objetivo do prprio
programa. O sistema de informaes deve ser integrado, antes de tudo, com os
sistemas dos ministrios ou secretarias responsveis pela acumulao de capital
humano, como as de educao ou sade. O melhor exemplo o Progresa/
Oportunidades mexicano.
O segundo caso so os programas cujo objetivo uma assistncia temporria a famlias pobres acoplada gerao de oportunidades. So o equivalente a
uma UTI da pobreza: a transferncia de renda so as transfuses de sangue que
mantm o paciente vivo, enquanto os programas de gerao de oportunidades o
curam, a mdio prazo, da doena da pobreza. Nesses casos, as portas de sada tm
papel primordial e necessrio que os programas estejam intimamente acoplados oferta de capacitao, treinamento, aconselhamento familiar, microcrdito,
desenvolvimento local e outros programas cujo objetivo capacitar a famlia para
que ela escape da pobreza pelos seus prprios meios. Tempos mximos de permanncia fazem todo sentido para no gerar incentivos adversos. Este talvez seja o
desenho mais comum de PTRC na Amrica Latina, sendo que o Chile Solidario
foi seu primeiro exemplo.
51
Finalmente, h os PTRC que so assumidamente de proteo social.

O objetivo primordial dotar os pobres de renda para que estes possam viver com
menos agrura e angstia enquanto no encontram os caminhos para melhorar de
vida. Nesses casos, considera-se que as crianas so especialmente vulnerveis, o que
explica frmulas que lhes outorgam benefcios e a exigncia de contrapartidas educacionais e de sade. Se o PTRC de proteo social deve ser pensado como poltica
permanente, portanto, o prazo de permanncia enquanto durar a necessidade da
famlia. Diferentemente da abordagem anterior, aqui a busca por portas de sada
mediante gerao de oportunidades se faz em outras polticas, preferencialmente
em outros ministrios. O melhor exemplo o Panes uruguaio. Ir nesta direo equivale ir novamente rumo a um PGRM, como no projeto do senador Suplicy (1991).
Ento, quo vadis Bolsa Famlia? A discusso acadmica e poltica no Brasil
tem, em grande medida, ignorado o modelo mexicano. Tempos de permanncia
intencionalmente longos, cobrana frrea de contrapartidas e o fim ou limitao dos
programas complementares no um receiturio lido ou ouvido no Brasil. No nosso
pas, os dois paradigmas que duelam por supremacia so o modelo de assistncia
temporria acoplado gerao de oportunidades e o modelo de proteo social.
Quais so as consequncias de cada um desses desenhos? H diversos pontos que precisam ser esclarecidos.Alguns so operacionais, como a relao da
SENARC com a Caixa Econmica Federal e do Cadastro nico com o Cadastro
de Informaes Sociais (CNIS). Outros so conceituais, como a relao com o
BPC, a transformao em direito, as polticas de gerao de oportunidades e a
cobrana das contrapartidas. No entanto, os pontos operacionais dependem dos
conceituais e vice-versa. No possvel fazer um divrcio entre a gesto de uma
poltica e o conceito que se tem da mesma.
3.1 O cadastro e o papel da Caixa
Embora em qualquer modelo o papel da Caixa deva ser redimensionado, natural que o banco tenha um papel maior no modelo de assistncia temporria acoplada gerao de oportunidades. Isso porque a chave do sucesso nesse modelo
o acoplamento do benefcio s aes de gerao de oportunidades. E a prpria
Caixa o agente operador de grande parte das aes de gerao de oportunidades.
Se o objetivo for gerar oportunidades, ento, no que se refere ao cadastro,
o principal desafio ser uma fonte de informaes, tanto gerencial quanto para
avaliao de impactos para os programas complementares. O fato de o cadastro
ser um cadastro de pobres, e no de cidados, no um problema na medida em
que no h a inteno de fuso do PBF com o sistema de proteo social maior.
Dito de outro modo, as interaes de programas complementares so horizontais,
mas sempre para o mesmo pblico de pobres.
52
Dado que os programas de gerao de oportunidades no Brasil tm uma

longa e gloriosa histria de fracasso, a avaliao de impactos com grupos de
controle vlidos se possvel, experimentais fundamental para o sucesso do
modelo. A gerao de oportunidades, ao contrrio da proteo social, no uma
rea que conta com bons modelos de como desenhar intervenes, embora conte
com muitos modelos de como no fazer. Isso quer dizer que haver necessariamente muita experimentao com forte avaliao at chegar a modelos eficazes
para aes de gerao de oportunidades.
Em suma, o sistema de informaes ideal para renda condicionada, em uma
perspectiva de gerao de oportunidades, algo parecido com o que existe hoje,
embora com um sistema de informtica melhorado e um enfoque de avaliao de
impacto mais forte.
Se o modelo for o de proteo social, ento o papel da Caixa deveria realmente ser reduzido ao de agente pagador. Nada que a Caixa faz hoje, a no ser
pagar o benefcio, relevante do ponto de vista da proteo social. Os programas
complementares continuariam relativamente marginais como hoje ou passariam
a ser ainda mais marginais, o que faz com que o papel da Caixa como agente
operador de boa parte desses programas no seja to relevante para o PBF.
Se o PBF transformar-se em um programa de garantia de renda mnima,
incorporando-se plenamente ao sistema de proteo social hoje existente, o
Cadastro nico, que hoje um cadastro de pobres, tambm deve incorporarse ao sistema de informaes para a proteo social hoje existente. Se o PBF
for em direo renda mnima focalizada, o que se busca um cadastro com
interaes verticais nas quais os cidados de todas as faixas de renda seriam
acompanhados. Ou seja, o Cadastro nico deve ser uma etapa intermediria
na construo de um cadastro de cidados, ou, na nomenclatura existente, do
Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS). Nesse modelo, o prprio
desenho de gesto do Cadastro nico teria que ser repensado para que se integrasse cada vez mais ao CNIS.
Eventualmente, haver tambm interaes horizontais: o CNIS dever juntar, com um nico identificador, informaes do PGRM, da seguridade social e
registros trabalhistas. Parte dessa construo j comeou: tanto o Cadastro nico
quanto os registros da sade e da educao usam o Nmero de Informaes
Sociais (NIS) em um de seus diversos desdobramentos (NIT, PIS, PASEP).
3.2 A relao com o Benefcio de Prestao Continuada (BPC)
Se o PBF se transformar em garantia de renda mnima, surge imediatamente o

problema de um pas que tem duas polticas de garantia de renda mnima, com
linhas de elegibilidade, sistema de informaes, valor de benefcio e conceito de
53
famlia diferentes e conflitantes. J hoje um pouco difcil justificar a existncia

de dois benefcios com to pouca coordenao no mesmo ministrio. Se o PBF
passar a ser direito, ficar mais difcil ainda.
Se PBF se transformar em direito, contudo, a coordenao no dever ser
um problema maior. H uma diferena conceitual bsica relevante entre o PBF
como direito e o BPC (que j direito). Enquanto o primeiro complementao
de renda, o segundo substituio de renda. O BPC pensado para quem no
deveria estar trabalhando e o PBF pensado para quem poderia trabalhar se
vivesse em um pas no qual a demanda por trabalho fosse adequada. Isso quer
dizer que o fato de os benefcios serem diferentes no traz maiores problemas
conceituais ou operacionais.
J o conceito de famlia e as linhas de elegibilidade podem ser facilmente
ajustados, principalmente agora que um quarto de um salrio mnimo e R$ 120,00
esto relativamente prximos. Promover uma fuso dos conceitos de famlia e linhas
de elegibilidade faria com que o BPC e o PBF se tornassem um nico PGRM, com
o mesmo conceito de famlia e as mesmas linhas de elegibilidade, mas com duas
vertentes: substituio e complementao de renda.
J se o caminho a ser trilhado for o da renda condicionada como gerao
de oportunidades, ento no h razo para aproximar-se do BPC. O PBF teria
como foco a gerao de oportunidades e o BPC a garantia de renda mnima para
deficientes e idosos, como hoje.
3.3 As contrapartidas
H razes para cobrar contrapartida das famlias tanto do PBF como gerador de
oportunidades quanto do PBF como garantidor de renda mnima. No entanto,
se o PBF for pensado como gerao de oportunidades, ele deveria se acoplar a
polticas e programas para a rea de trabalho e renda. A ideia central que, por
meio de programas de treinamento e de gerao de emprego, as famlias saiam da
pobreza gerando sua prs saiam da pobreza gerando sua prro, de intermediame
existente, arte deste programas n ser ainda mais marginais pria renda. Portanto,
se o objetivo gerar oportunidades, ento as contrapartidas podem e devem ser
ampliadas e duramente cobradas, uma vez que as famlias incapazes de cumprilas tambm sero incapazes de encontrar as portas de sada, pelo menos no se
seguirem a estratgia do programa.
J se o PBF for visto como garantia de renda mnima focalizada ou mesmo
de proteo social, o conjunto das contrapartidas deve ser mantido o menor
possvel e focado na garantia da transmisso da proteo social s famlias para
suas crianas e outros indivduos vulnerveis. Isso porque se o conjunto de contrapartidas for muito extenso, sero justamente as famlias mais vulnerveis as
54
incapazes de cumprir com as contrapartidas, frustrando o objetivo de proteo

social do programa. O mesmo se aplica dureza das cobranas. Se a cobrana
no for branda, sero as famlias mais vulnerveis as desligadas do programa.
No que no haja necessidade das contrapartidas, mas h que se entender que
exatamente em funo do alto grau de vulnerabilidade social que muitas famlias
no conseguem atender s exigncias. Portanto, devem ser encontradas formas de
prestar uma assistncia ainda maior e no alij-las do processo de resgate social.
Enfim, esperamos ter mostrado que o Bolsa Famlia uma poltica revolucionria em termos de poltica social no Brasil. Embora tenha sido produto de
importante trajetria nas polticas sociais, o PBF revolucionou a proteo social no
Brasil. Os impactos do PBF foram relevantes no combate desigualdade e a algumas medidas de pobreza e no se encontraram impactos negativos do programa.
No entanto, o PBF um programa cuja natureza hbrida requer, a mdio
prazo, definio do seu carter essencial. Entretanto, importante ressaltar que
um programa de gerao de oportunidades para os pobres difere substantiva e
significativamente de um outro de garantia de renda mnima. Caractersticas
fundamentais para o sucesso de um levaro frustrao dos objetivos do outro,
necessariamente. Cabe ao processo poltico a deciso do que o Brasil precisa, mas
importante que se saiba que h uma escolha a ser feita.
55
REFERNCIAS
BARROS, R. P. et al. A queda recente da desigualdade de renda no Brasil.

Rio de Janeiro: Ipea, 2007 (Texto para Discusso, n. 1258).
______. A importncia das cotas para a focalizao do Programa Bolsa Famlia. Niteri: Faculdade de Economia, Universidade Federal Fluminense, 2008
(Texto para Discusso, n. 238).
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CAPTULO 2
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E A PROTEO SOCIAL NO BRASIL

Tereza Cristina Cotta*
Luis Henrique Paiva**
1 ANTECEDENTES DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
O PBF foi criado em 2003 a partir de diversos programas de transferncia de

renda institudos na segunda metade do governo Fernando Henrique Cardoso
(1995-2002). O fato de ter se originado de programas preexistentes torna o PBF
uma interveno marcada pela dependncia da trajetria (PIERSON, 2000), conceito que se refere a situaes em que as escolhas de poltica anteriores tm grande
influncia no desenho da nova interveno. Nesse sentido, o PBF um programa
que nasce carregando diversos tipos de heranas.
Uma delas o modelo de transferncia de renda condicionada, conhecido
na literatura como Conditioned Cash Transfer (CCT), expresso que, no Brasil,
foi traduzida para Programas de Transferncia de Renda Condicionada (PTRC).
Os PTRC surgiram nos anos 1990 a partir de uma perspectiva de proteo social
conhecida como paradigma de desenvolvimento humano1 (COTTA, 2009).
Com base no trabalho de Amartya Sen (2000), tal paradigma coloca o indivduo
no centro do processo de desenvolvimento e sustenta que tal processo desencadeado pelo concurso de diversos tipos de liberdades, que, por sua vez, dependem
da aquisio de diversos tipos de capacidades.2 Para Sen (2000), o desenvolvimento um processo de transformao econmica, poltica e social que faculta a
cada pessoa a oportunidade de realizar seu potencial como ser humano. Contudo,
para que isso ocorra, preciso que as necessidades bsicas3 individuais tenham
sido atendidas. Os PTRC correspondem ao modelo de interveno que promove
o alcance desses dois objetivos: suprir as necessidades das pessoas por meio de
* Gestora governamental, secretria nacional adjunta de Renda de Cidadania da Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (SENARC/MDS).
** Gestor governamental, assessor da SENARC/MDS.
1. A esse respeito, ver Cotta (2009), especialmente o captulo 3.
2. De acordo com Sen (2000), o padro de vida das pessoas resulta da combinao entre o que elas podem realizar e
os meios dos quais dispem para isso. O conceito de funcionamentos (functionings) designa as realizaes possveis, e o
conceito de capacidades (capabilities) designa os meios para alcan-las, como a renda e a posse de mercadorias. O conceito de bem-estar corresponde ao padro de vida de uma dada populao, medido por suas realizaes e capacidades.
3. Segundo Sen (2000), a pobreza humana uma situao de insatisfao das necessidades bsicas individuais, que abrangem um conjunto de bens e servios essenciais, como renda, sade, educao, abrigo, vesturio, nutrio e gua limpa.
58
transferncias de renda, e desenvolver suas capacidades por meio do investimento

em capital humano (BECKER, 1964), que, na prtica, se traduz na induo do
acesso aos servios de educao e sade.
O Mxico foi o primeiro pas a implantar o modelo PTRC na Amrica Latina e Caribe, com o Programa de Educacin, Salud y Alimentacin
(Progresa), de 2000, que em 2002 passa a se chamar Programa de Desarrollo
Humano Oportunidades (Oportunidades). No Brasil, as primeiras iniciativas
do governo federal associadas ao modelo PTRC datam de 2000.4 O incio do
segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso foi marcado pela
proliferao desse tipo de interveno. Em 2002, havia sete programas de transferncia de renda em funcionamento: Programa Bolsa Escola, Programa Bolsa
Alimentao, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, Programa Bolsa
Renda, Programa Agente Jovem de Desenvolvimento Local e Humano, Bolsa
Qualificao e Auxlio Gs.5
Contudo, a proliferao dos programas de transferncia de renda no governo
federal teve consequncias indesejveis. A principal delas foi a sobreposio de tais
programas: vrios setores de atuao estatal tinham sua prpria transferncia de
renda, com objetivos, critrios de elegibilidade e regras de operao especficas.
Esse alto grau de fragmentao institucional, por sua vez, provocava outro problema: cada programa atendia a um pblico diferente, ainda que parcialmente
sobreposto. Em consequncia, a cobertura da populao pobre do pas era limitada, tanto em nmero de pessoas atendidas quanto de territrios contemplados.
Alm disso, entre 1990 e 2000, ainda era muito forte na esfera federal a ideia da
focalizao6 das transferncias diretas de renda, no sentido do direcionamento
desse tipo de interveno apenas aos mais pobres entre os pobres.
4. Segundo Suplicy (2002), em 1995 e 1996, j havia projetos de lei na Cmara Federal e no Senado, propondo programas de renda mnima associada educao. Esses projetos teriam inspirado a Lei no 9.533, de 10 de dezembro
de 1997, autorizando o governo federal a subsidiar 50% dos gastos dos municpios com programas de renda mnima
associados a aes socioeducativas. Em 1999, poucos municpios haviam criado programas desse tipo e os que os
criaram concediam benefcios muito baixos populao.
5. O Programa de Garantia de Renda Mnima vinculado educao (Bolsa Escola) foi criado pela Lei no 10.219, de
11 de abril de 2001 (Lei Jos Roberto Magalhes Teixeira); o Programa Nacional de Renda Mnima vinculada sade
(Bolsa Alimentao) foi institudo pela Medida Provisria no 206-1, de 6 de setembro de 2001; o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) regido pela Portaria MPAS/SEAS no 458, de 4 de outubro de 2001; o Programa Bolsa
Renda foi criado pela Medida Provisria no 2.2.03, de 8 de agosto de 2001 e convertido na Lei no 10.548, de 14 de
maio de 2002; o Programa Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano foi criado em 2001 como parte do
Plano Nacional de Enfrentamento da Violncia Sexual Infanto-Juvenil; o Programa Bolsa Qualificao foi criado pela
Medida Provisria no 1.726, de 3 de novembro de 1998; e o Programa Auxlio-Gs foi institudo pelo Decreto no 2, de
24 de janeiro de 2002.
6. Fonseca (2008) diferencia a concepo substitutiva da concepo complementar de focalizao. A primeira corresponde ideia de progressividade, segundo a qual os segmentos da populao em situao mais precria devem
ter prioridade de acesso s prestaes sociais, e a segunda ideia de seletividade, segundo a qual apenas esses
segmentos devem ter acesso proteo social estatal, restando aos demais a proviso de bem-estar por meio do
mercado e/ou da famlia. A autora acredita que a noo de focalizao complementar permite superar a oposio
entre seletivismo e universalismo.
O Programa Bolsa Famlia e a Proteo Social no Brasil
59
Associada defesa da transitoriedade das transferncias de renda, que teriam

carter emergencial, a ideia de focalizao evidenciava a fora do paradigma do mrito
naquele contexto. De acordo com tal paradigma, a proviso de bem-estar por outros
meios alm da insero no mercado de trabalho ou de capitais vista com extrema
suspeio. Nesse sentido, a proliferao dos programas federais de transferncia de
renda nos anos 2000 pode parecer paradoxal. Contudo, o emprego do modelo PTRC
solucionou tal paradoxo, pois investimento no capital humano dos segmentos mais
pobres legitimava, ainda que parcialmente, a elevao de seu patamar de renda via
transferncias governamentais. Pode-se dizer que os PTRC promoveram a conciliao
entre o paradigma do mrito e o paradigma dos direitos socioassistenciais.7
O boom dos programas de transferncia de renda no segundo governo
FHC tambm gerou problemas operacionais, como a multiplicidade de bases
de dados para identificao e seleo dos beneficirios dos programas. No havia
como saber se a mesma pessoa estava acumulando benefcios, o que, obviamente,
levava a um uso pouco racional dos recursos pblicos destinados aos programas
de transferncia de renda. A instituio do Cadastro nico de Programas Sociais
do Governo Federal, em 2001,8 mostra que o governo federal estava ciente do
problema. No entanto, o Cadastro nico s foi implantado de fato no primeiro
governo Lula. No incio de 2005, o Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome iniciou um processo de diagnstico da qualidade dos registros
cadastrais, seguido de uma ampla mobilizao dos estados e municpios para atualizao e complementao desses registros e incluso de mais famlias de baixa
renda nessa base de dados. Hoje, o Cadastro nico rene informaes sobre as
caractersticas socioeconmicas de mais de 20 milhes de famlias brasileiras.
A instituio do Programa Bolsa Famlia (PBF), em outubro de 2003,9 representa uma ruptura com o paradigma de proteo social ento vigente. O PBF unifica
o pblico-alvo, os critrios de elegibilidade e a estrutura de gesto dos programas
de transferncia de renda ento existentes.10 No entanto, o programa inovou principalmente ao estabelecer a meta de atender ao universo da populao em condio de pobreza, feito sem precedentes na histria da assistncia social no Brasil.
Outro aspecto importante foi a opo pelo modelo PTRC no processo de unificao
7. Para a caracterizao das vises de proteo social no Brasil, ver Cotta (2009, captulo 4).
8. Criado pelo Decreto no 3.877, de 24 de julho de 2001 e regulamentado pelo Decreto no 6.135, de 26 de junho
de 2007.
9. O desenho do PBF foi definido pela Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004 e pelo Decreto no 5.209, de 17 de setembro de 2004. Em um primeiro momento, o Bolsa Famlia se concentra na faixa etria de 0 a 15 anos, mas, a partir
de 2008, com a criao do benefcio varivel jovem, passa a atender tambm a populao de 16 e 17 anos, por meio
de alterao produzida pela Lei no 11.692/2008.
10. O PBF foi lanado em outubro de 2003, reunindo os seguintes programas: Carto Alimentao, Bolsa Escola
(PBES), Bolsa Alimentao (PBAL) e Auxlio-Gs. Criado em fevereiro de 2003, o Programa Nacional de Acesso Alimentao (PNAA) ou Carto Alimentao (Lei no 10.689, de 13 de junho de 2003) era um programa de transferncia
de renda do tipo Cupom Alimentao, inspirado no programa Food Stamps norte-americano.
60
das transferncias de renda federais.11 Em consequncia, os benefcios financeiros

do programa foram vinculados a um conjunto de condicionalidades em educao e
sade a serem cumpridas pelas famlias atendidas.
As condicionalidades diferenciam os PTRC de outros tipos de transferncias de
renda governamentais. Originalmente, elas constituem um sistema de induo que
busca afetar o comportamento dos membros adultos das famlias vulnerveis, por meio
da associao de um prmio financeiro a decises consideradas socialmente timas,
como o investimento na sade e educao das prximas geraes. Nesse sentido, elas
estabelecem um elo causal entre as transferncias no presente e a emancipao futura
das crianas e jovens das famlias atendidas, via melhoria do seu nvel educacional.
Por meio desse mecanismo, os PTRC contribuiriam para reduzir progressivamente o
contingente de pessoas atendidas por programas assistenciais uma qualidade para
aqueles que acreditam que programas desse tipo tm de ser temporrios.
A adoo do modelo PTRC no primeiro ano de governo do presidente Lula, que,
desde a campanha eleitoral, havia se comprometido com uma agenda progressista na
rea social, provocou resistncias por parte de segmentos que consideravam tal modelo
um resqucio da orientao neoliberal dos anos 1990 e 2000. Por outro lado, durante
a formulao do Bolsa Famlia, atores-chave do novo governo defendiam que no se
deveria apenas dar o peixe, mas tambm ensinar a pescar . Essa posio se devia, basicamente, a dois fatores: a importncia da tica do trabalho entre atores vinculados ao
movimento sindical e o sentimento de que a sustentabilidade poltica do novo programa
dependia de uma sinalizao clara de que se tratava de uma interveno distinta das
velhas prticas assistencialistas e clientelistas. A manuteno do modelo PTRC permitiu
vincular a agenda de combate fome e pobreza agenda da educao e da sade.12
2 DESAFIOS DA IMPLEMENTAO DO PBF: 2003 A 2010
O Bolsa Famlia percorreu um longo caminho desde sua criao, em 2003. Atualmente, o programa se tornou uma aparente unanimidade, sendo defendido pela
maioria dos organismos internacionais, por vrios segmentos da sociedade e praticamente por todos os candidatos das eleies presidenciais de 2010. No entanto,
nem sempre foi assim. Os primeiros anos do Bolsa Famlia foram marcados por
crticas esquerda e direita.13 Cabe indagar, no entanto, se a intensidade das
crticas se devia apenas, ou principalmente, aos problemas que se apresentavam
nos primrdios do programa.
11. A maior parte das discusses que levaram unificao dos programas de transferncia de renda do governo federal
ocorreu na Cmara de Poltica Social do Conselho de Governo, criada em 1996 e reformulada pelo Decreto no 4.714,
de 30 de maio de 2003.
12. No entanto, como aponta Lindblom (1979), a escolha de uma alternativa de poltica no significa necessariamente
que as alternativas concorrentes tenham sido eliminadas: elas permanecem circulando no plano das representaes
sociais, e seus defensores continuam trabalhando para concretiz-las, ainda que parcialmente.
13. A respeito das crticas da mdia ao PBF, ver Lindert e Vicentini (2008).
61
O perodo 2003/2004 foi marcado por grandes dificuldades operacionais e

polticas: o desafio enfrentado pelos primeiros gestores do programa era monumental. A unificao das transferncias federais de renda foi como trocar o pneu
com o carro andando: era preciso colocar de p um novo programa e gerenciar
a herana dos programas remanescentes, que tinham objetivos, regras e esquemas
operacionais inconsistentes entre si, sem provocar descontinuidade no pagamento
dos benefcios ou perdas financeiras para as famlias atendidas. O Bolsa Famlia
emergiu gradativamente desse processo. Em um primeiro momento, a acelerada
expanso da cobertura se deveu migrao de beneficirios elegveis dos programas remanescentes. Mais tarde, famlias com perfil PBF que ainda no recebiam
transferncias de renda passaram a ser includas no programa.
A partir de meados de 2004, o PBF foi alvo de crticas que se referiam,
principalmente, a acusaes sobre a baixa qualidade dos registros do Cadastro
nico, o atendimento de famlias fora do perfil de renda do PBF e a interrupo
no acompanhamento das condicionalidades em educao e sade. A tese dominante era que no governo Lula teria havido um retrocesso na gesto das transferncias federais de renda em relao ao governo FHC. Alegava-se, por exemplo,
que o governo federal estaria colocando a perder a experincia bem-sucedida do
Bolsa Escola ao no se empenhar no monitoramento da frequncia dos alunos de
famlias do PBF. A repercusso de tais crticas evidenciou a debilidade do apoio
aos programas de transferncia de renda naquela conjuntura. Em consequncia,
houve mudanas em vrios atores-chave do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS), as quais provocaram uma inflexo importante
no PBF. O Programa aderiu explicitamente ao modelo PTRC, afastando-se da
renda bsica de cidadania, referncia importante nos dois primeiros anos do Bolsa
Famlia, como se discutir adiante.
O perodo 2005/2006 foi marcado pela inteno de complementar e aperfeioar a regulamentao do PBF. Isso fica claro quando se observa a publicao de um grande nmero de normas referentes concesso e pagamento de
benefcios e ao acompanhamento de condicionalidades, o que, neste ltimo caso,
envolveu um esforo de articulao entre o MDS, o MEC e o MS. Contudo,
talvez o mais importante nesse perodo tenha sido o estabelecimento das bases da
gesto descentralizada do programa, por meio da definio das responsabilidades
dos entes federados e da obrigatoriedade da adeso formal dos municpios ao
PBF.14 No teria sido possvel levar adiante uma iniciativa desta envergadura sem
um arranjo institucional e uma estratgia operacional que levasse em conta o
desenho federativo do pas. Em larga medida, a deciso de fortalecer a gesto
14. A Portaria GM/MDS no 246, de 20 de maio de 2005, regulamenta a adeso dos municpios ao PBF. A Portaria GM/
MDS no 360, de 12 de julho de 2005, regulamenta a adeso dos estados ao programa.
62
descentralizada do Programa,15 por meio de instrumentos como o ndice de Gesto Descentralizada estadual e municipal, por exemplo, foi fundamental para o
sucesso do PBF.16 Em junho de 2006, a meta de cobertura da populao-alvo foi
atingida: o programa chegou a aproximadamente 11,16 milhes de famlias, ou
44,6 milhes de pessoas.17
Os avanos obtidos nos dois anos anteriores possibilitaram que o Bolsa
Famlia alcanasse um novo patamar em 2007 e 2008. A crise de legitimidade do
programa havia passado, pelo menos temporariamente, permitindo que o debate
se concentrasse em temas relativos aos prximos passos a serem dados. Na poca,
o MDS afirmou a inteno de completar o desenho do PBF ao abordar questes que haviam ficado em segundo plano at ento, como o prazo mximo de
permanncia no programa.18 Tambm se decidiu ampliar o pblico-alvo do PBF
por meio da criao do Benefcio Varivel Jovem, destinado aos membros de 15 a
17 anos das famlias beneficirias19.
Outro aspecto importante desse perodo, que coincidiu com o incio do
segundo governo do presidente Lula, foi a discusso sobre as chamadas portas de
sada do programa. Alguns atores defendiam que se deveria encampar essa nova
agenda, pois o PBF teria superado a maior parte de seus problemas operacionais
e alcanado a meta de cobertura da populao-alvo. Esse argumento refletia a
posio de boa parte da imprensa e dos formadores de opinio, para quem transferncias diretas de renda s se justificam se forem emergenciais, devendo ser
descontinuadas assim que a situao que lhes deu origem desaparecer. Caso tal
situao persista, como frequentemente ocorre, recomenda-se a criao de um
mecanismo que assegure a diminuio progressiva do contingente atendido por
esse tipo de programa: as famosas portas de sada.
15. Desde o segundo semestre de 2005, o MDS repassa recursos para apoiar o fortalecimento da gesto descentralizada do PBF.
16. O ndice de Gesto Descentralizada (IGD), criado pela Portaria GM/MDS no 148, de 27 de abril de 2006, e o ndice
de Gesto Descentralizada Estadual (IGDE), criado pela Portaria GM/MDS no 76, de 6 de maro de 2008, so indicadores que medem a qualidade da gesto municipal do PBF. Com base neles, o MDS repassa recursos aos municpios e
estados para apoio gesto do programa.
17. Evoluo do nmero de famlias beneficiadas pelo PBF: em 2003, 3,6 milhes de famlias (32% da meta); em 2004,
6,6 milhes de famlias (58% da meta); em 2005, 8,7 milhes de famlias (77% da meta); em 2006, 11,0 milhes de
famlias (100% da meta); em 2007, 11,0 milhes de famlias; em 2008, 10,6 milhes de famlias; e em 2009, 12,4
milhes de famlias (96% da nova meta do programa).
18. De acordo com o Art. 21 do Decreto no 6.392, de 12 de maro de 2008, a concesso dos benefcios do PBF tem
carter temporrio e no gera direito adquirido, devendo a elegibilidade das famlias para receber tais benefcios ser
obrigatoriamente revisada a cada perodo de dois anos. O decreto tem dois efeitos: estabelece a validade de dois
anos para as informaes das famlias inscritas no Cadastro nico e determina a realizao de um processo de reviso
dos cadastros das famlias beneficiadas pelo PBF a partir de 2009.
19. O Benefcio Varivel Jovem (BVJ) foi criado pela Portaria GM/MDS no 551, de 9 de novembro de 2005. A ampliao
da faixa etria de atendimento do Programa Bolsa Famlia para adolescentes de 16 e 17 anos, a partir de maro de
2008, objetivou aumentar a escolaridade dos adolescentes, reduzir a evaso escolar e promover o retorno escola
daqueles que abandonaram os estudos, colaborando na reduo do ciclo da pobreza entre geraes. At o final do
exerccio de 2009 foram beneficiados aproximadamente 2,2 milhes de jovens nessa faixa etria.
63
Nessa linha de raciocnio, um bom programa de transferncia de renda

aquele que tem um mecanismo ejetor de beneficirios, ou seja, um mecanismo
que promova a rpida absoro da populao atendida no mercado de trabalho
e/ou que incentive seu direcionamento a atividades que gerem renda. Em outras
palavras, tais programas devem minimizar o perodo durante o qual a proviso
de bem-estar dos beneficirios feita por intermdio de transferncias governamentais, financiadas por contribuies da parte produtiva da sociedade. A ideia,
curiosamente defendida esquerda e direita, agilizar a transio dos beneficirios
do mundo da dependncia/heteronomia para o mundo do trabalho/autonomia.
O PBF reinterpretou a agenda das portas de sada ao incentivar a
criao de oportunidades de desenvolvimento para as famlias beneficirias,
o que bem diferente de instituir mecanismos para retir-las do programa
o quanto antes.20 Parte-se da premissa de que legtima a proviso de segurana de renda pelo Estado aos segmentos mais vulnerveis da populao, no
apenas porque se trata de garantir seus direitos de cidadania, mas tambm
porque tais segmentos contribuem, e muito, para a arrecadao de impostos
em um sistema tributrio regressivo como o nosso. Alm disso, o desafio
transformar os programas de transferncia de renda na porta de entrada
desses segmentos no sistema de proteo social brasileiro. Em vez de apontar
aos pobres a porta de sada, o desafio fazer que eles acessem os benefcios
e servios a que tm direito e permaneam usufruindo deles o tempo que
for necessrio.
O perodo 2009-2010 se caracteriza por medidas voltadas consolidao do PBF, j preparando a transio para o novo governo, em 2011.
Em 2009, os mecanismos de dimensionamento da populao-alvo do programa foram aprimorados por meio da incorporao de metodologias para
aferir a volatilidade da renda dos segmentos mais vulnerveis da populao
e estimar a magnitude da pobreza nos territrios (SOARES, 2009; IBGE,
2009). Com base nesses estudos, houve a expanso do atendimento do PBF,
com a incorporao de mais 1,6 milho de famlias em 2009 e 2010. Outra
medida importante, ainda em 2009, foi o incio da reviso cadastral dos beneficirios do Programa. A atualizao bianual dos dados socioeconmicos das
famlias um processo contnuo e de extrema relevncia, pois, desta forma, se
garante que o PBF de fato atenda a seu pblico-alvo e que o Cadastro nico
seja instrumento til para a formulao e implementao de polticas pelas
trs esferas de governo.
20. Ao contrrio de autores como Britto e Soares (2010, p. 12) e Soares e Styro (2009), que associam a agenda das
portas de entrada ao modelo da renda de cidadania e agenda das portas de sada ao PBF, a anlise da trajetria
recente do programa no permite inferir que a agenda das portas de sada tenha sido escolhida como diretriz de atuao.
64
Outros destaques do perodo 2009-2010 so o desenvolvimento do Sistema de Gesto do Programa Bolsa Famlia (SigPBF), que integrar os diversos sistemas operacionais existentes na SENARC/MDS, e os desdobramentos
recentes relativos s condicionalidades. Em 2009, foi aprovado pela Comisso
Intergestores Tripartite da Assistncia Social o Protocolo de Gesto Integrada de
Benefcios e Servios no mbito do Sistema nico de Assistncia Social (Suas),
que define procedimentos para acompanhamento familiar dos beneficirios do
PBF, do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) pelos Centros de Referncia da Assistncia
Social (Cras e Creas). A estratgia de acompanhamento familiar um marco
para o PBF, pois ela assinala vrios movimentos importantes: a integrao entre
benefcios e servios na prestao de assistncia social, a aproximao entre as
reas da assistncia, sade e educao, e a consolidao do enfoque no punitivo
das condicionalidades no programa.
Como mencionado anteriormente, no modelo PTRC as condicionalidades funcionam como sistemas de induo do comportamento dos
beneficirios. A lgica da interveno est voltada para o lado da demanda.
No mbito do PBF, contudo, a preocupao com a oferta est em primeiro
plano, pois se reconhece que os servios de educao e sade, apesar de
serem direitos universais garantidos pela Constituio de 1988, ainda no
esto disponveis a todos os brasileiros, em particular aos de baixa renda.
Por isso, o monitoramento das condicionalidades deve ser visto como um
sistema de vigilncia da prestao desses servios s famlias do PBF.
As famlias que no comparecem aos postos de sade ou deixam de enviar as
crianas e jovens escola geralmente se encontram em situao de extrema
vulnerabilidade. Nesses casos, cabe ao Estado atuar para remover as barreiras
de acesso dessas famlias aos servios sociais e assegurar que seus direitos de
cidadania sejam garantidos.
O objetivo desse breve resgate dos marcos da execuo do PBF de 2003 a
2010 foi salientar a complexidade dos desafios enfrentados nos ltimos sete anos.
Como mencionado anteriormente, tais desafios tm a ver, em grande medida,
com a pretenso do programa de alcanar a totalidade da populao pobre no
pas, o que requer um esforo sem precedentes de articulao entre esferas de
governo. Por sua vez, o formato PTRC exige um alto grau de coordenao entre
os setores de atuao do Estado, o que, como mostra a experincia recente, no
ocorre naturalmente. muito mais fcil falar em intersetorialidade do que trabalhar intersetorialmente. O PBF conseguiu estabelecer as bases da relao entre
assistncia social, sade e educao, mas ainda h muito o que fazer para institucionalizar tal parceria.
65
3 O PBF HOJE
O Programa Bolsa Famlia operou, em 2010, em uma escala ainda maior do

que vinha fazendo no perodo 2006-2008. Atualmente, o Programa atende a
12,6 milhes de famlias, o que corresponde a cerca de 50 milhes de pessoas, ou 26% da populao brasileira. A expectativa que se chegue, em 2011,
a 12,9 milhes de famlias. A Unio, os 26 estados, o Distrito Federal e os
5.565 municpios participam da gesto compartilhada do PBF. Mensalmente,
o governo federal repassa cerca de R$ 1 milho aos estados e R$ 24 milhes aos
municpios para fortalecer a gesto local do programa. Desde 2006, quando o
ndice de Gesto Descentralizada (IGD) foi criado, as transferncias da Unio
aos entes federados foram da ordem de R$ 1,02 bilho.21 Mensalmente, R$ 1,2
bilho so pagos s famlias beneficiadas pelo programa, que recebem em mdia
R$ 95,00. Em 2009, 2,6 milhes de famlias foram mobilizadas para atualizar
seus dados cadastrais; em 2010, 1,1 milho de famlias esto passando pelo
mesmo processo.
O acompanhamento das condicionalidades tambm uma ao de larga
escala. At dezembro de 2009, monitorou-se o acesso de 6,3 milhes de famlias
aos servios de sade bsica. Na educao, monitorou-se a frequncia escolar de 14
milhes de alunos entre 6 e 15 anos e de 1,7 milho de alunos entre 16 e 17 anos.
Atualmente, cerca de 5,1 mil famlias que no conseguiram cumprir as condicionalidades esto em processo de acompanhamento.22 Apesar desta magnitude, o PBF
tem um custo operacional relativamente baixo, ficando abaixo dos 4% do valor
gasto com benefcios.
Outra maneira de avaliar o que o PBF hoje analisando os efeitos que
o programa tem produzido em diversos indicadores sociais. H muitos estudos
sobre os resultados e impactos do Bolsa Famlia, que, geralmente, se referem s
seguintes reas: desigualdade, pobreza, educao, sade, segurana alimentar e
nutricional e trabalho. Os estudos sobre desigualdade e pobreza so os que chamam mais ateno, pois eles fornecem argumentos para os defensores e detratores
dos PTRC. De maneira geral, pode-se dizer que o PBF deu uma contribuio
importante para a reduo da desigualdade nos ltimos anos. Segundo Soares et
al. (2006), entre 2004 e 2006 o Programa foi responsvel por 21% da reduo
observada no ndice de Gini.
21. O ndice de Gesto Descentralizada (IGD) utilizado para mensurar a efetividade da gesto municipal. O ndice
varia de 0 (valor mnimo) a 1 (valor mximo). A mdia encontrada para os municpios no primeiro ano do IGD (2006)
foi de 0,71. Em 2010, a mdia est em torno de 0,80.
22. Os dados sobre acompanhamento familiar passaram a ser inseridos em um mdulo do Sistema de Gesto de
Condicionalidades (Sicon). De dezembro de 2009 a junho de 2010, 2.662 famlias foram inseridas no processo de
acompanhamento familiar, em 377 municpios de 24 estados. Das famlias em acompanhamento, 1.039 (39%) esto
com interrupo temporria dos efeitos sobre o descumprimento de condicionalidades da famlia e/ou do jovem por
um prazo de seis meses.
66
Os efeitos do PBF sobre a pobreza tambm so significativos, mas importante lembrar que o Programa tem maior impacto sobre a extrema pobreza do que
sobre a pobreza, dado o valor modesto dos benefcios pagos s famlias, que tm
papel de complementao, e no de substituio de renda. Por isso, o impacto
do PBF aparece mais em medidas sensveis ao que ocorre na cauda inferior da
distribuio de renda, como o hiato de pobreza e a severidade da pobreza.23 Para
Soares et al. (2006), o programa responde pela reduo do hiato de pobreza em
18% e por cerca de um quarto da reduo na severidade da pobreza (de 5,9%
para 4,6%). De acordo com o Perfil das Famlias Beneficirias do PBF em 2009,
de 12,4 milhes de famlias ento beneficirias, cerca de 4,3 milhes superaram a
linha da extrema pobreza (R$ 70,00 per capita/ms) graas participao no Programa. Os benefcios do Bolsa Famlia provocaram um aumento mdio de 48,7%
na renda familiar mensal per capita da populao atendida (de R$ 48,69 para R$
72,42). Nas regies Norte e Nordeste, o aumento da renda familiar devido ao
benefcio chega a 60% (MDS, 2010). A regularidade das transferncias auxilia
ainda o planejamento financeiro das famlias de baixa renda.
O Programa Bolsa Famlia tambm tem repercusses positivas nas reas de
educao, sade e segurana alimentar e nutricional. Dados do MEC indicam que
o abandono escolar dos estudantes beneficirios menor do que o do total dos estudantes da rede pblica, tanto na educao fundamental quanto no ensino mdio.
Quanto aprovao dos beneficirios na educao fundamental, apenas um
pouco inferior encontrada para o total dos alunos da rede pblica (80,5% contra
82,3%), mas bastante superior no caso do ensino mdio (81,1% contra 72,6%).24
Os resultados da 2a Rodada da Avaliao de Impacto do Programa Bolsa
Famlia (AIBF II), divulgados em agosto de 2010, tambm evidenciam o efeito
positivo da participao no PBF na rea de educao. De acordo com essa pesquisa, as crianas e adolescentes (de 6 a 17 anos) do Bolsa Famlia tm uma taxa
de matrcula 4,4 pontos percentuais (p.p.) maior que as no beneficirias de igual
perfil socioeconmico. Esse efeito maior na regio Nordeste. A pesquisa mostra
ainda que as crianas e adolescentes do Bolsa Famlia tm taxa de progresso
escolar 6,0 p.p. maior do que as no beneficirias.
A AIBF II tambm traz boas notcias na sade. Constatou-se que a participao no PBF aumenta a busca por servios: as mulheres grvidas beneficirias
tiveram em mdia 1,5 mais consultas de pr-natal que as grvidas no beneficirias.
23. O hiato de pobreza representa a diferena entre um dado nvel de renda e o valor da linha de pobreza; ele permite
distinguir os muito pobres dos pouco pobres. A severidade da pobreza um ndice sensvel distncia entre a renda
dos indivduos mais pobres e a linha de pobreza. Quanto mais indivduos houver cuja renda se distancie muito da linha
de pobreza, maior a severidade da pobreza.
24. Os dados foram produzidos pela Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade Secad/MEC,
com base no cruzamento dos dados do Educacenso e do Sistema Presena.
67
Outros impactos positivos do programa foram os ganhos do peso por altura das
crianas beneficirias entre 2005 e 2009, e o fato de as crianas de at 6 meses terem
recebido as sete vacinas prescritas em proporo maior (15 p.p.) que as no beneficirias. O Ministrio da Sade (BRASIL, 2009a) j havia detectado a contribuio
do PBF na reduo do dficit de peso por idade das crianas beneficirias.
No campo da segurana alimentar e nutricional, constatou-se que cerca de
20% dos 50% de reduo da desnutrio de 1996 a 2006 se deve ao aumento
do poder aquisitivo da classe E, segmento da populao atendido pelo Bolsa
Famlia (MONTEIRO et al., 2009). Tambm houve melhorias na qualidade
e quantidade do consumo alimentar das famlias beneficirias do programa
(IBASE, 2008).
4 OS PRXIMOS PASSOS DO PBF
4.1 Melhorar o PBF ou transform-lo em outro programa?
s vsperas de um novo governo, o debate sobre o papel do Estado na proviso

de bem-estar aos cidados tende a se acirrar. Em consequncia, tambm afloram
diversas posies sobre o futuro dos programas de transferncia de renda e,
em particular, sobre o futuro do Bolsa Famlia. No calor do debate, s vezes
difcil diferenciar as propostas de aperfeioamento do PBF das propostas de
transform-lo em outro tipo de interveno. O objetivo desta seo estabelecer tais diferenas e, em um segundo momento, refletir sobre os rumos que o
Bolsa Famlia poder tomar nos prximos anos.
4.1.1 Bolsa Famlia e Renda Bsica de Cidadania
O debate sobre a renda bsica de cidadania exemplifica a pretenso de transformar o PBF em algo que ele no , ou seja, uma transferncia de renda
universal sem condicionalidades. O Bolsa Famlia foi desenhado e tem sido
implementado de acordo com o modelo PTRC. Logo, trata-se de uma iniciativa que, por definio, no se reduz entrega de benefcios financeiros s
famlias. O fato de elas acessarem um dado conjunto de servios em sade
e educao considerado to ou mais importante do que o recebimento de
repasses financeiros, uma vez que, segundo a lgica desse tipo de interveno,
tal acesso propiciaria a mobilidade social futura das famlias atendidas. Nesse
sentido, as condicionalidades so a alma do modelo PTRC. No caso do Bolsa
Famlia, as condicionalidades tambm so fundamentais, na medida em que
asseguram o direito de acesso dos beneficirios a servios sociais universais.
Contudo, paradoxalmente, ao longo dos quase sete anos de existncia do PBF,
a dimenso da transferncia de renda quase sempre esteve mais em evidncia
do que a dimenso das condicionalidades. A que isso se deve?
68
Para alguns autores, a explicao seria a natureza ambivalente do PBF

(SOARES; STYRO, 2009; BRITTO, 2008a). O desenho do programa refletiria tal natureza ao prever dois tipos de benefcios financeiros: o benefcio bsico
e os benefcios variveis. As condicionalidades se aplicam apenas aos benefcios
variveis, pois o benefcio bsico incondicional: atendidos os critrios de elegibilidade, as famlias em extrema pobreza no tm de cumprir nenhuma outra
exigncia alm da atualizao peridica de seus dados cadastrais.25 Pode-se dizer,
portanto, que o PBF tem elementos tanto do modelo da renda bsica de cidadania, o benefcio bsico, quanto do modelo PTRC, o benefcio varivel. Isso explica
por que algumas vezes ele descrito como um programa de renda mnima com
condicionalidades.
As ambiguidades do discurso sobre o PBF no foram eliminadas com a
transferncia da coordenao do programa da Presidncia da Repblica para o
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, em janeiro de 2004.
O prprio fato de a unidade responsvel pela execuo do programa ter sido
denominada Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) evidencia
isso. A mensagem implcita era que o PBF seria o primeiro passo para a implantao de um programa de renda mnima no pas quando houvesse condies fiscais
e polticas adequadas. No por coincidncia, a lei que cria o PBF e a lei que cria a
renda bsica de cidadania foram publicadas quase ao mesmo tempo.26
A atuao dos primeiros gestores do PBF pode ser interpretada nesse
contexto. Premidos pela urgncia de expandir rapidamente o programa
usando cadastros de beneficirios com informaes de baixssima qualidade
, eles acabaram no priorizando o acompanhamento das condicionalidades
no primeiro semestre de 2004. Contudo, essa era uma rea que necessitava
de muito investimento. Mesmo o Bolsa Escola, um dos maiores programas
remanescentes do governo FHC, no contava com um sistema de monitoramento da frequncia escolar que abrangesse a totalidade dos alunos e escolas
com a periodicidade desejada. No entanto, os primeiros gestores do PBF
partiram do suposto de que as agendas da renda bsica de cidadania (RBC)
e do paradigma do desenvolvimento humano eram compatveis, percepo
25. O benefcio varivel destinado a unidades familiares que se encontrem em situao de pobreza e extrema pobreza
e que tenham em sua composio gestantes, nutrizes, crianas at 12 anos ou adolescentes at 15 anos. O benefcio
bsico destinado a unidades familiares que se encontrem em situao de extrema pobreza (Lei no 10.836, de 9 de
janeiro de 2004, Art. 2o).
26. A Medida Provisria no 132, de 20 de outubro de 2003, que criou o PBF, foi convertida em lei em janeiro de 2004,
um dia aps a sano da Lei no 10.835, de 8 de janeiro de 2004, que institui a Renda Bsica de Cidadania. Esta lei
institui o direito de todos os cidados brasileiros e estrangeiros que vivam no Brasil h pelo menos cinco anos, no
importando sua condio socioeconmica, de receberem anualmente um benefcio monetrio, cujo valor deve ser igual
para todos e suficiente para atender s despesas mnimas de cada pessoa com alimentao, educao e sade. Apesar
da abrangncia universal, a renda bsica comearia a ser implementada de maneira gradual, a partir de 2005, a critrio
do Poder Executivo, com prioridade para as camadas mais necessitadas da populao. Alm disso, a determinao do
valor do benefcio deveria levar em conta o grau de desenvolvimento do pas e suas possibilidades oramentrias.
69
que se revelou equivocada. No final do primeiro semestre de 2004, o PBF

foi duramente atacado sob a acusao de que o acompanhamento das condicionalidades havia sido indevidamente suspenso. Tais crticas explicitaram as
diferenas entre essas perspectivas de proteo social e seus respectivos modelos de interveno, a renda bsica de cidadania e o modelo PTRC.27
Esse breve retrospecto da trajetria do Bolsa Famlia evidencia que a renda
bsica de cidadania e o modelo PTRC so intervenes bastante distintas, como
enfatizam Britto e Soares (2010). Segundo esses autores, a proposta de criar uma
transferncia de renda universal e no condicionada no est nem na agenda do
governo, nem na do Congresso Nacional. Apesar de o PBF atender a um grande
contingente populacional, e mesmo considerando as medidas tomadas recentemente no sentido de ampliar a cobertura do pblico-alvo e aumentar a permanncia no programa, no resta dvida de que se trata de uma iniciativa voltada s
famlias mais pobres.
Ainda segundo Britto e Soares (2010), outra diferena importante entre a
renda bsica de cidadania e o modelo PTRC tem a ver com a unidade de referncia de cada tipo de interveno. No mbito da RBC, parte-se do suposto do
direito individual renda como condio de cidadania (FONSECA, 2001); no
mbito dos PTRC, parte-se do suposto de que o locus primrio de proviso de
bem-estar a famlia, dada a importncia atribuda manuteno dos vnculos
e da solidariedade nesse contexto. O Estado atua fortalecendo o ncleo familiar,
seja complementando renda para garantir o atendimento de necessidades bsicas,
seja criando condies para o desenvolvimento das capacidades de seus membros.
Nesse sentido, pode-se dizer que os PTRC contriburam de forma decisiva para
colocar em evidncia a noo de famlia, que de fundamental importncia para
a poltica de assistncia social, por exemplo.
Pelo que foi dito at aqui, fica claro que o nvel de consenso para implementar uma transferncia de renda condicionada no o mesmo que o necessrio
para implementar uma transferncia universal no condicionada. A sociedade
brasileira conviveu por tanto tempo com a desigualdade que naturalizou essa situao perversa. Por isso, ainda h muitos que se opem redistribuio de renda
ou s admitem iniciativas vinculadas, de alguma forma, ao paradigma do mrito.
E a maneira clssica de estabelecer tal vnculo tem sido a associao entre a agenda
da proteo social e a agenda da educao, vista por muitos como uma panaceia.
27. Campos Filho (2007) descreve as tenses que marcaram o processo de regulamentao do acompanhamento das
condicionalidades no mbito do governo federal. A oposio a esse processo vinha das seguintes frentes: atores que
consideravam inadequada a imposio de condies para a garantia do Direito Humano Alimentao Adequada
(DHAA); atores das reas de sade e da educao, para quem o PBF contrariava o princpio da universalidade ao
priorizar o atendimento das famlias beneficirias; de atores segundo os quais o programa no interferia no principal
problema da educao, a qualidade; e, finalmente, de atores ligados gesto local que consideravam o controle das
condicionalidades do PBF um fardo adicional.
70
Contudo, os defensores da renda bsica de cidadania geralmente no reconhecem

a complexidade do debate. Por isso, as crticas que dirigem ao PBF acabam se
transformando em fogo amigo, ou seja, eles contribuem inadvertidamente para
fortalecer os argumentos dos setores mais conservadores da sociedade, que repudiam transferncias de rendimentos para a parte no produtiva da populao.
Alm disso, importante distinguir trs tipos de argumentos crticos difundidos
pelos defensores da renda bsica de cidadania: os que se referem s polticas de combate
pobreza e aos PTRC em geral, os que se referem aos PTRC na Amrica Latina, e os
que se referem especificamente ao PBF. Infelizmente, nem sempre essas distines so
feitas, o que torna difcil um debate esclarecido. As crticas de carter geral se concentram
em dois pontos fundamentais: o carter seletivo ou focalizado desse tipo de interveno
e a imposio de condies para o recebimento das transferncias monetrias. Essas
duas caractersticas do desenho do PTRC produziriam uma srie de distores e consequncias negativas, entre as quais o enfraquecimento dos sistemas de proteo social
e a prevalncia de uma postura paternalista do Estado em relao populao pobre.28
Quando se referem aos PTRC da Amrica Latina e do Brasil, os defensores da renda bsica de cidadania buscam combinar argumentos normativos e
empricos, com a inteno de mostrar o que no deu certo na implementao
de um modelo considerado, por princpio, incorreto. Nessa linha de raciocnio,
aponta-se o impacto negativo dos programas de mnimos sociais monetarizados sobre as instituies de proteo social e as famlias atendidas.29 No caso
do PBF, as crticas se concentram nos seguintes aspectos: o fato de os benefcios
financeiros no serem direitos universais; o fato de esses benefcios no serem
garantidos a todos os indivduos elegveis por perfil de renda; a alegao de que
a elevao da renda per capita familiar levaria excluso imediata do programa;
e diversos tipos de crticas s condicionalidades, que, alm de incuas, no
seriam efetivamente monitoradas,30 nem teriam impacto no acesso aos servios
de educao e sade.
28. Segundo Cobo, Lavinas e Veiga (2010), a seletividade das polticas de combate pobreza contraria o princpio beveridgiano de preveno da pobreza via universalidade da cobertura. Tais polticas tratam a pobreza aps comprovao
de nveis extremos de destituio, voltando-se somente s pessoas em situao mais crtica. As autoras associam tais
recomendaes abordagem do manejo social do risco de Holzmann e Jorgensen (2000, p. 9). Alm disso, programas
com base em testes de meios gerariam estigma, fomentando a segregao social, e teriam altos erros de excluso (sendo, por isso, pouco efetivos no combate pobreza). As condicionalidades, por outro lado, so descritas como a nova
roupagem das velhas prticas de controle que normatizavam a filantropia e segregavam os pobres entre merecedores
e no merecedores (COBO; LAVINAS; VEIGA, 2010, p. 4).
29. Nossa inteno demonstrar que a generalizao dos programas voltados para a gesto social do risco garante
apenas um nvel mnimo de segurana scio-econmica para parte do seu pblico-alvo, e, por atuarem em paralelo
aos sistemas de proteo social, tendem a debilit-los como mecanismos de preveno e enfrentamento do risco e da
precariedade e promoo da equidade e incluso social. (COBO; LAVINAS; VEIGA, 2010, p. 2).
30. Ademais, como sabemos, impensvel supor que haja no Brasil meios de monitorar a frequncia de aproximadamente 60 milhes de crianas na faixa 6-16 anos que deveriam estar todas cursando o ensino fundamental e mdio e
no apenas aquelas que so beneficirias do BF. (COBO; LAVINAS; VEIGA, 2010, p. 29).
71
Foge aos objetivos deste texto aprofundar o debate sobre esses pontos,
mas alguns comentrios pontuais no podem deixar de ser feitos. O primeiro
que o PBF um programa com pblico-alvo e oramento definido, nos termos
da Lei no 10.836/2004. Nesse sentido, o fato de no atender ao universo das
famlias elegveis tem a ver com uma caracterstica, e no com uma deficincia
da interveno. O segundo que, de acordo com as regras do PBF, as famlias
no so imediatamente desligadas do Programa por variao de renda per capita.
Elas permanecem recebendo benefcios por dois anos, perodo de validade de seus
dados cadastrais. Alm disso, a atualizao das estimativas da populao-alvo do
PBF, em 2009, levou em conta uma medida da volatilidade da renda das famlias,
que costuma ser significativa nos segmentos de menor poder aquisitivo.
Finalmente, grande parte das afirmaes relativas s condicionalidades
no se baseiam em investigaes empricas e/ou representativas sobre os efeitos
desses mecanismos sobre a demanda e oferta de servios de educao e sade.31
Na verdade, elas contrariam os achados de estudos comissionados pelo Ministrio da Educao (MEC) e pelo Ministrio da Sade (MS) e as concluses da
2a rodada da Avaliao de Impacto do PBF, conforme visto na seo anterior.
As evidncias disponveis at o momento sugerem que as condicionalidades do
PBF contribuem para a induo da oferta dos servios, apesar de certamente
no serem suficientes para resolver tal problema; provocam o enfrentamento da
questo da equidade nas redes da educao e da sade; e promovem a integrao
entre assistncia social e outras polticas universais, de maneira consistente com o
esprito da Constituio de 1988.
Esta seo procurou explicitar as diferenas entre a renda bsica de
cidadania e o modelo PTRC, alm de sumariar os principais argumentos
dos defensores da primeira modalidade de interveno. A concluso a que se
chega que, para que a RBC seja uma alternativa vivel ao modelo PTRC,
seus defensores precisam avanar no detalhamento operacional da proposta e
angariar o apoio poltico necessrio para coloc-la em prtica. Alm disso,
fundamental que se discuta o impacto das transferncias universais e no condicionadas sobre a evoluo dos indicadores de desigualdade e pobreza. Essas
medidas so fundamentais para que o governo e a sociedade possam fazer uma
escolha esclarecida sobre as duas estratgias de garantia de segurana de renda
para os brasileiros mais vulnerveis.
31. A maior parte das inferncias sobre condicionalidades apresentadas no texto de Cobo, Lavinas e Veiga (2010, p.
25-32) se baseiam em dados de um levantamento feito em Recife com 17 mil famlias do PBF (Pesquisa Impactos do
Bolsa Famlia e do BPC/LOAS na Reconfigurao dos Arranjos Familiares, nas Assimetrias de Gnero e na Individuao
das Mulheres. Relatrio Preliminar IV. Coordenao: Profa Lena Lavinas. Apoio FINEP/Prosare. Pesquisa realizada em
2007 na cidade de Recife representativa de um total estimado de quase 100 mil famlias beneficirias do Programa
Bolsa Famlia).
72
4.1.2 O PBF e a abordagem dos direitos humanos
Os atores que promovem a abordagem dos direitos humanos e do Direito

Humano Alimentao Adequada (DHAA) tambm se posicionam criticamente
em relao ao PBF. Os argumentos apresentados por eles tm diversos pontos
em comum com os dos defensores da renda bsica de cidadania, que parece ser
o modelo ideal para os dois grupos. Em consequncia, tambm neste caso as
crticas dirigidas ao PBF so, na verdade, propostas para transformar o programa
em outro tipo de interveno. Como mencionado anteriormente, o PBF tem
pblico-alvo e oramento definido. De acordo com o artigo 21 do Decreto no
5.209, de 17 de setembro de 2004, a concesso dos benefcios do programa tem
carter temporrio e no gera direito adquirido, devendo a elegibilidade das famlias ser revista a cada dois anos. Alm disso, as condicionalidades, outro ponto
duramente criticado sob o prisma dos direitos humanos, fazem parte do desenho
do PBF, nos termos da Lei no 10.836/2004.
A abordagem de direitos humanos defende que os Estados signatrios de
tratados internacionais devem se comprometer a desenvolver polticas pblicas
voltadas promoo desse conjunto fundamental de direitos. Tambm se assume
a indivisibilidade dos direitos humanos, o que significa que, se determinado tipo
de direito no estiver sendo assegurado, configura-se descumprimento integral do
compromisso do poder pblico com essa agenda. Defende-se ainda a necessidade
de uma mudana de paradigma para que a abordagem de direitos humanos seja
colocada em prtica. Tal mudana requer a afirmao de valores como a autonomia do cidado, por meio da superao de posturas paternalistas e autoritrias por
parte do Estado, a atuao intransigente no combate s desigualdades e discriminao, e a criao de instrumentos de exigibilidade dos direitos individuais e
coletivos perante o Estado.
As crticas da abordagem de direitos humanos ao PBF e ao cadastro nico do
governo federal se baseiam nos supostos e nos valores antes mencionados.32 Elas se
subdividem nas seguintes categorias: exigibilidade, condicionalidades, linguagem
e prticas, excluso dos mais vulnerveis e incluso diferenciada de povos indgenas e quilombolas. H tambm recomendaes relativas ao fortalecimento das
Instncias de Controle Social (ICSs) do programa, de forma a evitar sua captura
pelo poder pblico municipal e garantir a participao efetiva de representantes
de organizaes da sociedade civil, lderes comunitrios e beneficirios do PBF.33
Salienta-se ainda a necessidade de ampliar a oferta de programas complementares
32. As crticas da abordagem de direitos humanos ao PBF citadas nesta seo se referem, principalmente, ao contedo
de apresentao sobre o tema feita em 28 de setembro de 2010 por representante da Comisso Permanente do DHAA
do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea).
33. As ICSs devem ser intersetoriais e ter participao paritria do governo e da sociedade civil. Essas instncias tm
papel de apoiar e fiscalizar a implementao do PBF, em parceria com o poder pblico municipal, nos termos do Decreto no 5.209, de 17 de setembro de 2004, e da Instruo Normativa SENARC no 1, de 20 de maio de 2005.
73
ao PBF, principalmente programas e polticas estruturantes, como reforma agrria e gerao de emprego e renda, a fim de contribuir mais efetivamente na alterao das situaes causadoras da vulnerabilidade social. Finalmente, solicita-se
que o PBF se aproxime de instituies voltadas para a garantia de direitos, como
o Ministrio Pblico da Unio, dos estados, territrios e do Distrito Federal.34
Dadas as limitaes deste texto, ser possvel abordar apenas as questes que
se referem exigibilidade e s condicionalidades do PBF. A primeira questo
fundamental para a abordagem dos direitos humanos, dado que se assume que os
cidados so titulares de direitos que o Estado tem a obrigao de garantir. Nessa
linha de raciocnio, o PBF j comea errado, pois no reconhece o direito de todos
os cidados elegveis segurana de renda via transferncias governamentais. No
obstante, recomenda-se a criao de mecanismos especficos de exigibilidade
acessveis aos cidados, de preferncia acompanhados de aes de divulgao e
capacitao que possibilitem que eles sejam bem utilizados.
A abordagem de direitos humanos mais taxativa em relao s condicionalidades do PBF. Sob essa perspectiva, vincular o direito renda e alimentao adequada ao cumprimento de qualquer tipo de imposio condenvel
por princpio. Mais grave ainda que famlias possam ser excludas do programa
com base em informaes prestadas por agentes pblicos locais, pois isso reforaria a cultura autoritria, paternalista e no emancipatria do Estado brasileiro.
O desligamento das famlias mais vulnerveis do PBF por descumprimento de condicionalidades seria uma grave violao de direitos. Por outro lado, a abordagem dos
direitos humanos recusa a noo de responsabilidades compartilhadas entre cidados
e Estado no que se refere ao acesso a servios pblicos. Apenas o Estado seria portador da obrigao de prestar servios com cobertura universal e qualidade satisfatria.
Os defensores da abordagem de direitos humanos afirmam ainda que, dada
a precariedade dos servios pblicos ofertados s famlias pobres e vulnerveis,
compreensvel que elas deixem de procurar as redes de sade e educao. Logo,
condicionar transferncias de renda ao uso de servios pblicos escassos, de m
qualidade e prestados por agentes que submetem os cidados a situaes que
ferem sua dignidade seria indefensvel. Caberia, em vez disso, responsabilizar os
agentes pblicos pelo no cumprimento de suas obrigaes, por meio de punies
administrativas e judiciais, alm de criar mecanismos para que os titulares denunciem violaes a seus direitos de acesso renda, educao e sade. Em suma,
apenas a instituio da renda bsica de cidadania, universal e no condicionada,
seria consistente com o enfoque de direitos humanos.
34. O PBF j faz isso por meio da Rede Pblica de Fiscalizao (RPF), que foi criada em janeiro de 2005 para fortalecer
o controle da execuo do programa por meio de parcerias com os ministrios pblicos da Unio (MPU) e dos estados,
a Controladoria-Geral da Unio (CGU) e o Tribunal de Contas da Unio (TCU).
74
Com o intuito de fomentar a reflexo, cabem alguns comentrios sobre as

crticas da abordagem de direitos humanos em relao ao PBF. A margem de
discricionariedade dos gestores do PBF est dada pelas normas que criaram e
regulamentaram o programa. Nesse sentido, reconhece-se a importncia de dar
transparncia aos critrios de elegibilidade, de investir na comunicao com gestores e beneficirios e de fortalecer o controle social. No obstante, isso no altera
o fato de que o PBF tem populao-alvo, oramento definido e cotas municipais
de atendimento da populao pobre. Isso tem implicaes diretas para o tipo de
instrumento de exigibilidade que o programa pode ter, pois o Estado no pode ser
portador da obrigao de prover direitos ainda no reconhecidos. Para mudar tal
situao, preciso alterar a lei que cria o PBF e as normas infralegais que orientam
sua implementao. Logo, os defensores de propostas alternativas devem travar
esse debate no campo da poltica. Como se ver adiante, as inmeras propostas
conservadoras de modificao do PBF no Congresso Nacional evidenciam que
no h consenso na sociedade brasileira sobre as transferncias diretas de renda
como direito universal e no condicionado.
As mesmas restries se aplicam s condicionalidades. Por um lado, os gestores
do PBF no tm a prerrogativa de alterar esse aspecto do desenho do Programa.
Por outro, h indcios de que a existncia de condicionalidades, da forma como o
PBF as entende, tem produzido efeitos positivos. O principal deles talvez seja uma
aproximao sem precedentes entre assistncia social, sade e educao no mbito do
processo de acompanhamento familiar. Por meio desse processo, uma parte das famlias que no conseguem cumprir as condicionalidades, que so as mais vulnerveis,
passam a ser acompanhadas pelos profissionais de assistncia social, que identificam
as razes que as levam a no acessar os servios de sade e educao. De posse dessas
informaes, promove-se a articulao entre rgos de governo para que essas razes
sejam superadas e se garanta o acesso efetivo das famlias s redes de servios.
Outro aspecto positivo das condicionalidades sua capacidade de induo do poder pblico. Sabe-se que a demanda por servios no suficiente para
garantir a cobertura de lacunas de oferta, mas ela cria, inegavelmente, presso
sobre os agentes pblicos, contribuindo, dessa forma, para a responsabilizao dos
mesmos. Por outro lado, no faz sentido tributar ao PBF problemas setoriais da
sade e da educao, e menos ainda argumentar que, se a qualidade dos servios
pblicos ruim, no se deve solicitar que a populao de baixa renda os utilize,
pois tal postura contribui para a manuteno do status quo. bom lembrar que as
famlias do PBF no so punidas quando no h oferta de servios.35
35. De acordo com a regulamentao do PBF, as famlias no sero consideradas em situao de descumprimento de
condicionalidades nos casos em que fique demonstrada a inexistncia da oferta dos servios, fora maior ou caso fortuito, alm de situaes devidamente registradas que decorram de problemas de sade ou motivos sociais reconhecidos
pelos ministrios envolvidos. Em tais situaes, no haver aplicao de qualquer efeito sobre o benefcio das famlias.
75
O fato de sade e educao serem direitos universais no significa que tais

direitos estejam sendo de fato garantidos. Logo, um mecanismo que explicite
problemas de oferta ao direcionar as famlias mais vulnerveis s redes certamente
tem utilidade, nem que seja para impedir que tais problemas permaneam ocultos. Judicializar a relao do cidado com o Estado tampouco resolve esses problemas. A maior parte dos problemas de oferta tem carter estrutural, no podendo
ser solucionados do dia para a noite. Na verdade, o agente pblico muitas vezes
tambm est prestando servios em condies inadequadas e sob forte presso.
Finalmente, ao contrrio do que enfatiza a abordagem de direitos humanos, os
cidados tm, por definio, direitos e deveres. As condicionalidades se aplicam
a famlias com crianas e adolescentes em idade escolar, a famlias com crianas
menores de seis anos e a famlias com gestantes, onde h crianas que so titulares
de direitos mesmo antes de terem nascido. Em tais famlias, os pais tm responsabilidades compartilhadas com o Estado, apesar de tais responsabilidades serem
diferentes. Os primeiros so portadores da obrigao de reconhecer os direitos de
seus filhos educao e sade; o segundo portador da obrigao de garantir a
todos a oferta de servios de qualidade.
4.1.3 O PBF e o enfoque conservador
O objetivo desta seo analisar as crticas ao Bolsa Famlia por parte de atores
que tm um enfoque conservador sobre polticas redistributivas. Grosso modo,
tais crticas questionam a concepo do programa estamos fazendo a coisa
errada ou a forma como o PBF tem sido implementado estamos fazendo a
coisa certa do jeito errado. As crticas concepo do programa podem negar o
diagnstico que motivou a interveno - o problema da fome e da pobreza no
existe e/ou no tem a dimenso que se alega- ou negar o mrito do aporte de
recursos oramentrios em polticas assistenciais. Dados os limites deste texto,
nos concentraremos nesse segundo tipo de crtica.
Os ataques ao PBF sob perspectiva do gasto partem da seguinte questo: que
parcela do oramento pblico possvel e desejvel destinar assistncia social?
De maneira geral, defende-se que essa parcela deve ser suficiente para financiar
uma rede de proteo mnima apenas para estratos populacionais em situao de
maior vulnerabilidade e risco. Dado o suposto da escassez de recursos discricionrios, a ampliao do gasto social dependeria de reformas estruturais no gasto
pblico. At que tais reformas aconteam, contudo, esse tipo de dispndio deve
ser mantido sob estrito controle.36
36. Utiliza-se o conceito de gasto social bruto, que inclui dispndios nas reas de previdncia, assistncia, sade,
educao, moradia, habitao, saneamento bsico, amparo ao empregado, organizao agrria e Sistema S. Tambm so empregados os conceitos de dispndios diretos e indiretos, que correspondem a programas financiados por
impostos e contribuies dos beneficirios e a subsdios e renncias fiscais, respectivamente (BRASIL, 2003a, 2005b).
76
Nesse debate, h os que afirmam que o gasto social excessivamente elevado;

os que o comparam a uma bomba-relgio; os que apontam o trade-off entre gasto
social e investimentos; e os que denunciam seu carter eleitoreiro. No primeiro
caso, argumenta-se que, dado o carter regressivo do gasto social, no valeria a
pena direcionar mais recursos para essa finalidade. O potencial redistributivo do
gasto social varia de acordo com os setores de atuao estatal e os estratos populacionais para os quais os recursos so direcionados. O segundo argumento enfatiza
que aumentar as despesas com a dvida social equivale a armar uma bombarelgio, tendo em vista a tendncia de ampliao da cobertura dos servios e a
vinculao dos diversos tipos de benefcios ao salrio mnimo. O terceiro tipo de
argumento, extremamente comum, sugere que cada real gasto com assistncia
social significa um real a menos para as reas realmente importantes, como infraestrutura, educao e sade. Note-se que todos os argumentos passam ao largo da
questo do impacto distributivo do sistema tributrio, que, no caso brasileiro,
reconhecidamente regressivo.
Os defensores da perspectiva do gasto sustentam que as polticas sociais
devem ser eficientes e eficazes, com uma boa relao insumo/produto e grande
impacto em indicadores selecionados. A boa poltica assistencial, por sua vez,
deve ter como objetivos a preveno da pobreza infantil e os investimentos em
capital humano. No obstante, a postura dessa vertente em relao ao modelo
PTRC ambgua. Os aspectos positivos desse modelo seriam o carter focalizado
das intervenes, o custo relativamente baixo em termos de percentual do produto interno bruto (PIB), o impacto na pobreza e desigualdade e a contribuio
para a formao de capital humano. Os aspectos negativos seriam o baixo valor
dos benefcios, que os tornariam uma espcie de esmola, a dependncia dos beneficirios desse tipo de ajuda, o desvio de recursos de investimentos produtivos e a
criao de clientelas eleitorais para o governo e seus aliados. Em suma, os PTRC
podem at ser melhores do que os outros programas assistenciais, mas no deixam
de ser extremamente problemticos.
Nesse contexto, as crticas dirigidas ao PBF por parte da imprensa e dos formadores de opinio ficam mais compreensveis. Ao longo dos sete anos de implementao do programa, elas se concentraram nos seguintes temas: desvios de
focalizao, denncias de lenincia no controle das condicionalidades e acusaes
de que faltam portas de sada para os beneficirios do programa. Isso mostra que
a legitimidade das transferncias de renda para a populao vulnervel em idade
economicamente ativa continua em discusso. Uma coisa o Estado direcionar
recursos para amparar crianas e jovens pobres, principalmente quando se exige
algoem troca das famlias; outra coisa retirar recursos da parte produtiva
da sociedade e entreg-los a pessoas que no se esforam o suficiente, com o
malefcio adicional de torn-las dependentes das benesses do governo da ocasio.
77
As posies mencionadas anteriormente tambm aparecem quando se

analisam os projetos de modificao do PBF que tramitam no Congresso
Nacional. Britto e Soares (2010) classificam tais projetos de lei em seis categorias, de acordo com o aspecto do programa que eles pretendem modificar:
valor dos benefcios, condicionalidades, incentivo demanda de trabalho
dos beneficirios, expanso do pblico-alvo do programa, mecanismos de
blindagem poltica e controle social, e articulao do PBF com outras polticas sociais.37 Ainda segundo os autores, o Congresso Nacional parece ter
sido mais profcuo em projetos de lei com o objetivo de agregar novas condicionalidades ao PBF ou de fomentar a participao dos beneficirios no
mercado de trabalho.
Para o senador lvaro Dias (PSDB/PR), por exemplo, o PBF um programa
limitado e emergencial, mas necessrio, pois contribui para a reduo da extrema
pobreza. Ele afirma que, durante os dois mandatos do presidente Lula, o PBF
foi desvirtuado devido ao no acompanhamento das contrapartidas em educao
e sade. Por isso, o senador Dias prope um endurecimento na cobrana das
condicionalidades, pois o Estado no pode dar nada de graa s famlias pobres
para no fomentar vcios sociais como a apatia e a dependncia. O senador Dias
tambm apresentou o Projeto de Lei do Senado (PLS) no 433/2008, que cria
incentivos fiscais para a contratao de beneficirios do PBF pelo empresariado e
d prioridade a eles nos programas de qualificao profissional e incluso social.
O projeto prev ainda a interrupo do pagamento dos benefcios enquanto durar
a relao de emprego e reitera que o PBF s deve contemplar pessoas que no
possuam outra fonte de renda formal.
Por sua vez, o senador Tasso Jereissati (PSDB/CE) apresentou um projeto de
lei (PLS) no 247/2009 que pretende instituir um benefcio varivel adicional para
os alunos que obtiverem desempenho acadmico acima da mdia apurada em
avaliao realizada pelo rgo federal competente. Esse projeto, que foi aprovado
na Comisso de Educao do Senado, defende a remunerao dos alunos que
tiverem rendimento excepcional, sob o argumento de que frequncia s aulas,
por si s, no indicativo de sucesso escolar. No se pode negar que o senador
Jereissati tenha razo quanto ao ltimo ponto: comparecer escola apenas o
primeiro passo para ter uma trajetria educacional bem-sucedida. A questo,
contudo, se os alunos das famlias mais vulnerveis devem arcar, sozinhos, com
a responsabilidade de construir tal trajetria.
37. Levantamento de Britto e Soares (2010, p. 13-25) realizado nas bases de dados da Cmara dos Deputados e
do Senado Federal identificou 34 projetos de lei apresentados por deputados ou senadores diretamente afetos ao
Programa Bolsa Famlia, desde o momento em que o programa foi convertido em lei, em 2004, at o ms de maro
de 2010. Oito desses projetos j foram arquivados, outros 26 continuam em tramitao em alguma das casas do
Congresso Nacional.
78
O senador Cristovam Buarque (PDT/DF) tambm tem apresentado crticas ao PBF. Por meio do PLS no 286/2009, o senador prope que o Programa
Bolsa Famlia volte a ser chamado de Programa Bolsa Escola. Ele sustenta que a
mudana do nome do programa foi um equvoco, pois teria levado as famlias a
pensar que no recebem o benefcio porque os filhos vo escola, e sim porque
so pobres. Logo, elas deduzem que se sarem da pobreza perdero o benefcio.
Em outras palavras, o programa estaria incentivando as pessoas a permanecerem
pobres, ainda que subliminarmente, em vez de lev-las a valorizar a educao de
seus filhos. Dois anos antes, o senador Cristovam apresentou um projeto de lei
propondo a criao de uma condicionalidade adicional para recebimento do benefcio do extinto Bolsa Escola: a participao dos pais em reunies escolares (PLS no
449/2007). Por fim, em declaraes recentes, o senador tem proposto a criao de
trs programas a partir do PBF: o Bolsa Escola para famlias pobres com crianas
que estudam, o Bolsa Famlia para famlias pobres sem filhos, mas com membros
necessitados de ajuda (velhos, crianas em idade pr-escolar ou deficientes), e um
programa de emprego social para famlias pobres com membros adultos, que prev
sua contratao por at trs meses ao ano e remunerao de um salrio mnimo.
Cabem breves comentrios sobre as propostas de modificao do PBF antes
mencionadas. Os discursos do senador Dias e do senador Jereissati so claramente
referenciados na ideia de mrito. Para eles, as condicionalidades servem para comprovar o esforo das famlias para sair da situao de privao e de dependncia da
ajuda estatal. Deriva da a importncia de endurecer a cobrana das condicionalidades, isto , de garantir que os benefcios sejam pagos apenas s famlias que
fazem sua parte. A proposta do senador Jereissati de remunerar os alunos do PBF
com bom desempenho acadmico parte dos mesmos supostos. A educao um
direito das crianas e adolescentes, mas discutvel que os estudantes devam ser
pagos para tirar boas notas. Tampouco justo pressionar crianas e adolescentes
sabidamente vulnerveis a ter um desempenho acadmico acima da mdia, quando
suas condies pessoais e familiares e sua trajetria educacional os predispem
ao contrrio. Alm disso, esse tipo de proposta pode criar tenses intrafamiliares
ao responsabilizar os estudantes por aumentar o rendimento familiar.
A proposta do senador lvaro Dias para criar portas de sada para os beneficirios do PBF tambm , no mnimo, curiosa. Primeiro, porque privilegia os
empresrios, que recebem incentivos fiscais para contratar, mas penaliza os beneficirios, que param de receber transferncias enquanto estiverem no mercado formal
de trabalho. Segundo, a proposta sugere que o PBF deveria vedar o atendimento a
pessoas empregadas, o que um claro equvoco. A elegibilidade para o programa
depende da renda familiar per capita, nada tendo a ver com a insero no mercado
formal de trabalho. E fundamental manter esse aspecto do desenho doprograma
de modo a no criar incentivos para que as pessoas permaneam no setor informal.
79
As propostas do senador Cristovam, por sua vez, se baseiam nos preceitos

do Educacionismo, movimento suprapartidrio lanado em 2007 do qual ele
a principal liderana.. Para os educacionistas, o grande problema do Brasil a
falta de acesso da populao a bens e servios essenciais, que justifica a prioridade
atribuda a polticas educacionais universais. Os PTRC so vistos como iniciativas
voltadas exclusivamente para a pobreza monetria, razo pela qual so recorrentemente criticados.
O senador Cristovam Buarque particularmente incisivo nesse sentido.
Quando era ministro da Educao, em 2003, ele defendeu o modelo do Bolsa
Escola no processo de unificao dos programas federais de transferncia de renda.
Ao deslocar o foco da educao para a renda, o governo federal teria optado por
polticas assistencialistas em detrimento de polticas emancipadoras. O senador
descreve o PBF como uma iniciativa sem impacto transformador que faria parte
da estratgia de governabilidade conservadora do governo do presidente Lula.
Ele afirma ainda que, ao criar o PBF e extinguir o Bolsa Escola, o PT teria mimetizado as prticas seculares das elites brasileiras, pois o Programa representaria a
nacionalizao do coronelismo.
As crticas do senador Cristovam Buarque podem ser mais bem compreendidas quando se tem em mente seu papel na criao do Bolsa Escola. Na verdade,
no s o PBF que o senador critica, o prprio modelo PTRC, razo pela
qual ele recomenda que programas de garantia de renda para famlias pobres
com filhos em idade escolar sejam substantivamente diferentes de programas
destinados a famlias pobres sem filhos. A questo, no entanto, se os fatores de
vulnerabilidade das famlias pobres diferem a ponto de justificar estratgias de
interveno distintas para esses subgrupos. Provavelmente, isso no ocorre.
4.2 Como aperfeioar o PBF
Em oposio perspectiva de transformar o PBF, pode-se trabalhar com o objetivo de aperfeio-lo, mantendo as caractersticas bsicas do seu desenho, mas
fortalecendo-o em alguns aspectos-chave. Com isso, a bem-sucedida estrutura do
programa mantida, mas com ganhos na sua institucionalizao e, em consequncia, impactos perenes na reduo da pobreza e da desigualdade. Entre os aspectos
que podem ser aperfeioados no atual desenho esto os critrios de elegibilidade do
programa (linhas de pobreza), os mecanismos para reajuste do valor dos benefcios
e a extenso do Programa para todos os cadastrados em situao de pobreza.
Hoje, as linhas de pobreza adotadas pelo PBF podem ser reajustadas por
ato discricionrio do Executivo, sem que esteja prevista uma periodicidade de
reajuste. A previso, em lei, de reajustes peridicos parece ser um primeiro e
importante passo na direo da institucionalizao do programa. Na prtica, as
80
linhas de pobreza do PBF vm sendo reajustadas por ndice de preos e, nesse

sentido, tm se comportado como linhas de pobreza absoluta isto , que dizem
respeito a mnimos absolutos para a sobrevivncia e no evoluem com o tempo e
o desenvolvimento econmico da sociedade.
O principal problema da linha absoluta que os nveis de pobreza tendem a cair fortemente com o crescimento econmico, j que as pessoas passam
a ter maior acesso aos bens bsicos, mesmo quando a situao de desigualdade
permanece constante ou se agrava. Com o enriquecimento do pas, a tendncia
que essa pobreza seja extremamente reduzida ou desaparea, muito embora a
percepo continue a ser de que certos grupos sociais permaneam em situao de
vulnerabilidade social e pobreza relativa.
A tendncia internacional tem sido de trnsito de uma linha absoluta para
linhas relativas de pobreza, isto , linhas que levem evoluo dos nveis vigentes
de bem-estar da populao de um determinado pas ou regio. Na Europa, a
partir dos anos 1960, passou a prevalecer um conceito de linha de pobreza relativa
no qual a linha de pobreza assumia o valor de um percentual da renda per capita
mdia ou mediana (HILLS, 2004). A linha de pobreza relativa, assim definida,
tem qualidades importantes como a de ressaltar o carter relativo da pobreza
e de enfatizar a questo da desigualdade de rendimentos. Mas ela tambm apresenta resultados contraintuitivos, como nos casos de recesso prolongada que no
afetam a distribuio de renda, situaes nas quais a pobreza tende a permanecer
estvel, ou momentos de forte expanso econmica com aumento de desigualdade, situaes nas quais a pobreza, ao invs de cair, aumenta.
Nos anos 1990, nos Estados Unidos, surgiu a proposta de uma linha hbrida,
intermediria entre a linha de pobreza absoluta e a linha de pobreza relativa (FOSTER, 1998). A linha hbrida tende a incorporar elementos tanto da linha absoluta
quanto da linha relativa. A pobreza, assim medida, tenderia a ser sensvel tanto ao
crescimento econmico quanto queda na desigualdade de renda. A adoo de uma
linha de pobreza hbrida parece ser apropriada para pases de renda mdia, como o
Brasil. Nesses pases, o problema da pobreza absoluta tende a se tornar menor, embora
ainda exista. Por outro lado, cresce a preocupao com aqueles que, no sendo mais
pobres em termos absolutos, esto ainda assim distantes do nvel mdio de renda.
Em termos prticos, a adoo de uma linha hbrida para o PBF representaria
reajustar o valor da linha de pobreza no apenas pela inflao, critrio bsico de
reajuste das linhas absolutas, mas tambm com base nos ganhos de renda da
populao, critrio de reajuste das linhas relativas. Neste caso, uma queda mais
forte nos nveis de pobreza dependeria de crescimento econmico combinado
com substantiva queda na desigualdade de renda. O crescimento econmico, por
si s, no reduziria fortemente o pblico-alvo do PBF.
81
Esse modelo de reajuste das linhas de pobreza do programa tambm poderia

ser adotado para o reajuste do valor dos benefcios. Hoje, a regra permite ao
Executivo reajustar discricionariamente os benefcios. Na prtica, houve trs reajustes38 que repuseram a inflao acumulada no perodo imediatamente anterior.
Essa regra contrasta com a existente para outros benefcios sociais, como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), a previdncia rural e o piso previdencirio,
que tm garantia de reposio da inflao e vm recebendo reajustes reais robustos
nos ltimos anos.
Um passo importante para a institucionalizao do PBF, portanto, seria
definir uma periodicidade e uma regra clara de reajuste dos benefcios. Caso o
reajuste dos benefcios incorporasse parcialmente as variaes da renda per capita
mdia ou mediana brasileira, seu valor no se tornaria residual em relao ao valor
de outros benefcios e mesmo em relao renda da populao.
Finalmente, registre-se que o programa opera com dois nveis de pobreza, a
extrema pobreza (renda familiar per capita entre R$ 0,00 e R$ 70,00) e a pobreza
(renda familiar per capita entre R$ 70,01 e R$ 140,00. Apenas famlias extremamente pobres recebem o benefcio bsico pago independentemente da existncia
de filhos com idade entre 0 e 17 anos. Esse desenho exclui do programas famlias
pobres sem filhos nessa faixa etria, que no tm direito a nenhum benefcio.
Uma alternativa que vem sendo discutida seria criar um benefcio bsico
para tais famlias. O ideal seria que ele tivesse valor inferior ao do benefcio bsico
para as famlias extremamente pobres, de maneira a no criar incentivos subdeclarao de renda para famlias que esto hoje fora do perfil de renda do PBF.
Independentemente do valor, esse benefcio incluiria no programa famlias que
hoje esto dentro do critrio de renda, mas no recebem nada por no terem
direito aos benefcios variveis.
Esses seriam exemplos de melhoras incrementais no desenho do Bolsa Famlia que levariam a aperfeioamentos, mas no a mudanas na natureza do programa. Esses aperfeioamentos podem ser vias possveis e politicamente seguras
para aumentar o grau de institucionalizao do programa e dar perenidade aos
seus impactos sobre a pobreza e a desigualdade, a partir de um desenho que, se
no isento de problemas, pode ser considerado muito bem-sucedido.
Um maior grau de institucionalizao do programa certamente contribuiria
para a consolidao do sistema de proteo social no Brasil. Para que isso ocorra,
entretanto, a articulao entre o Bolsa Famlia e outros programas contributivos
e no contributivos desse sistema precisa ser aperfeioada. Esse tpico ser examinado na prxima seo.
38. Esses reajustes foram concedidos em agosto de 2007, julho de 2008 e setembro de 2009.
82
5 DESAFIOS PARA CONSOLIDAO DO SISTEMA DE PROTEO SOCIAL

NO BRASIL
5.1 A vertente contributiva
A construo do sistema de proteo social no Brasil, como na Amrica Latina

em geral, foi largamente baseada na concepo do seguro social ou, em outras
palavras, na ideia de que benefcios e servios de proteo social esto disponveis
para aqueles que pagam por ela. A utilizao do seguro como meio de proviso
da proteo social tem, em princpio, duas vantagens. A primeira decorrente do
fato de que a contribuio para o seguro social se deu majoritariamente por meio
da folha salarial (KESSELMAN, 1995) e, assim, do trabalho formal, o que levaria
o seguro a gerar dois incentivos sociais positivos: o incentivo ao trabalho, primeiramente, e o incentivo prpria formalidade nenhum deles gerados por benefcios no contributivos, sejam eles entregues universalmente ou de forma seletiva.
A segunda seria o fato de que o seguro pode ser entendido como uma poltica
universal. Tome-se, por exemplo, a definio de Collard (1998), segundo a qual
polticas universais so aquelas que tm um critrio de disparo (trigger criterion):
uma vez atendidos os critrios, elas habilitam o indivduo, independentemente de
critrio adicional de renda, em oposio s polticas focalizadas, que adicionam
ao critrio de disparo o de baixa renda. Como o seguro no adota o critrio de
baixa renda, pode ser entendido como um caso especial de universalismo ou
um universalismo estratificado, como sugere Mkandawire (2005) , marcado,
entretanto, pela restrio de s cobrir os contribuintes.
A expectativa era de que esse universalismo estratificado fosse, com o desenvolvimento dos pases, incorporando novos clientes, at que um nvel de cobertura
virtualmente universal fosse atingido (MKANDAWIRE, 2005). No entanto, na
Amrica Latina e o Brasil no foi exceo , a crise econmica dos anos 1980 e
1990 mostrou que a expectativa de expanso da cobertura social via seguro era excessivamente otimista. Ao longo de quase duas dcadas, a cobertura social contributiva
permaneceu estagnada (ou mesmo retrocedeu) na regio e as reformas estruturais
ou paramtricas conduzidas nos anos 1990 em diversos pases no conseguiram
reverter essa situao (GASPARINI; BERTRANOU, 2005; MESA-LAGO, 2007;
JACCOUD, 2009).
Mesmo com o bom desempenho da economia brasileira nos ltimos anos,
os nveis de cobertura social permanecem relativamente baixos. Entre 2002 e
2008, a cobertura previdenciria dos trabalhadores ocupados saltou de 61,7%
para 65,9%, devido fundamentalmente ao aumento do emprego formal.
O dado, entretanto, ainda inferior cobertura encontrada em 1992 (66,4%)
(BRASIL, 2009b). Surgiu, dessa maneira, um consenso relativamente amplo de
que o seguro no seria a maneira mais adequada de aumentar a cobertura social
83
no curto e mdio prazos em pases em desenvolvimento (JAMES, 1999, p. 2;

BARRIENTOS; LLOYD-SHERLOCK, 2002, p. 18; BARRIENTOS, 2006, p.
370, 373; JACCOUD, 2009, p. 15). Isso deveria ser feito por meio de esquemas
subsidiados ou por meio da cobertura no contributiva.
No Brasil, a percepo de que esquemas semi ou no contributivos deveriam ocupar algum espao na cobertura social surgiu ainda durante o perodo
ditatorial, no incio dos anos 70, com a operacionalizao do Funrural e a criao
da Renda Mensal Vitalcia (BRUMER, 2002; ANDRADE, 2007), respectivamente, benefcio previdencirio semicontributivo voltado para a populao rural
e benefcio de carter assistencial voltado para idosos e deficientes. Esses benefcios tiveram alcance significativamente ampliado pela Constituio de 1988 e sua
regulamentao posterior, com a criao do segurado especial e do Benefcio de
Prestao Continuada (BPC), garantiram ao pas uma alta cobertura de idosos
(VAN GINNEKEN, 2007).
A questo da cobertura dos idosos e, presume-se, tambm dos deficientes
foi, assim, em grande medida, equacionada pela combinao dos sistemas contributivos e no contributivos de proteo social voltados para esses grupos. Pode-se
dizer, entretanto, que h pelo menos duas questes importantes ainda pendentes.
A primeira delas diz respeito aos casos relativamente residuais de dificuldades
de acesso por falta de informao ou outros recursos. Com efeito, a concesso
dos benefcios assistenciais se d por meio do INSS, com rotinas operacionais
semelhantes s utilizadas para a concesso de benefcios previdencirios. Tais rotinas so predominantemente passivas e, em alguma medida, excluem a populao
de baixa renda, que, em geral, tem pouca capacidade de obter informao e de
lidar com a burocracia. Esses casos precisaro ser enfrentados por meio de uma
estratgia de busca ativa de idosos e deficientes pobres, em desenho operacional
que ainda no existe no Brasil.
A segunda questo a dos incentivos e desincentivos gerados pela convivncia entre sistemas contributivos e no contributivos de proteo social voltados
para os mesmos pblicos (UTHOFF, 2010). O tema recorrente na literatura
e admite-se que a existncia de benefcios no contributivos possa gerar desincentivos para trabalhadores jovens e de meia-idade contriburem para regimes
de seguro social (BARRIENTOS, 2006; JOHNSON; WILLIAMSON, 2008).
O valor dos benefcios e os critrios de elegibilidade, como a idade, parecem ser
variveis fundamentais para lidar com esses desincentivos. Ceteris paribus, se o
valor do benefcio no contributivo for o mesmo do tpico benefcio contributivo,
ento os trabalhadores podem escolher no participar dos regimes contributivos
(JOHNSON; WILLIAMSON, 2008, p. 10). Da mesma maneira, ceteris paribus,
se a idade de elegibilidade for a mesma para benefcios contributivos e no contributivos, os indivduos tendero a evitar contribuir.
84
Em alguma medida, pelo menos, isso parece ocorrer com o benefcio assistencial para idosos (BPC-idoso) (GIAMBIAGI; MELLO, 2006; CAMARGO;
REIS, 2007). O benefcio assistencial tem valor igual a um salrio mnimo definido na Constituio e esse tambm o valor do tpico benefcio contributivo
(65% dos beneficirios da Previdncia recebem benefcios nesse valor). Por sua
vez, a idade de acesso aos benefcios assistenciais foi reduzida de 67 para 65 anos
em 2003 a mesma idade de elegibilidade dos homens para a aposentadoria
por idade. Pode-se considerar, dessa maneira, que trabalhadores informais com
rendimento prximo ao salrio mnimo acabam tendo um incentivo para evitar
os custos da contribuio (PAIVA, 2009).
Portanto, a questo de como articular benefcios contributivos e no contributivos na cobertura dos idosos, de maneira a no gerar incentivos adversos para
a contribuio previdenciria, segue sendo um desafio importante para o futuro
prximo. Embora no seja o objetivo deste trabalho sugerir um modelo para
superar essa questo, a estrutura chilena de articulao entre regimes contributivos e no contributivos voltados para idosos pode vir a ser um modelo adotado
no Brasil (UTHOFF, 2010).
Seja como for, a baixa cobertura social da populao ativa um problema em si mesmo e no apenas pelo fato de que poderia levar, no futuro,
a uma baixa cobertura de idosos. Pouco mais de 1/3 dos trabalhadores ocupados no Brasil no conta com proteo tipicamente previdenciria (BRASIL,
2009b) proporo ainda maior quando se considera a ausncia de garantias
contra perodos de desemprego, restrita fundamentalmente aos trabalhadores
com carteira de trabalho assinada. Esse grupo est, portanto, sujeito aos riscos
sociais que podem impedir a gerao de renda por meio do trabalho. No
por acaso os benefcios previdencirios conseguem reduzir significativamente
a pobreza entre os mais velhos mas no entre aqueles em idade ativa e,
especialmente, entre as crianas (grfico 1).
85
GRFICO 1
Pobreza observada e pobreza estimada caso no houvesse transferncias previdencirias1
Fonte: PNAD/IBGE 2008.

Elaborao: SPS/MPS.
Nota: 1 Linha de Pobreza = meio salrio mnimo.
Obs: Foram considerados apenas os habitantes de domiclios em que todos os moradores declararam a integralidade de seus rendimentos.
Esses fenmenos tornam compreensvel, em alguma medida, a emergncia de

programas de transferncia voltados ao combate pobreza com foco especial nas
crianas, ocorrido a partir da segunda metade dos anos 1990 em vrios pases
latino americanos, incluindo o Brasil. Os PTRC voltaram-se para um pblico
que, at aquele momento, no tinha acesso aos elementos mais estruturados
do sistema de proteo social exatamente por estar, em sua grande maioria,
excludo do mercado de trabalho formal. Nesse sentido, esses programas tiveram ao menos no caso brasileiro carter complementar, e, do ponto de vista
oramentrio, um peso relativamente limitado39 em relao rede de proteo
social existente.
Parte da literatura parece s conseguir enxergar a pauta de maior integrao
entre o sistema de proteo social tradicional e os PTRC no sentido de propor
que esses programas sejam diludos naquele sistema (MKANDAWIRE, 2005;
LAVINAS, 2006). Em outras palavras, o que se prope a eliminao do carter
focalizado e condicionado dos PTRC. Essa alternativa, entretanto, no parece
resolver a questo.
39. O oramento do Programa Bolsa Famlia corresponde a pouco menos que 0,4% do PIB, quase trinta vezes inferior
ao oramento da previdncia social na casa dos 11% do PIB. Da o equvoco de abordagens como a encontrada em
Cobo, Lavinas e Veiga (2010), segundo a qual o Bolsa Famlia seria o eixo central da poltica social vigente no pas.
86
Com efeito, a transformao do PBF em um programa universal e incondicional

de transferncia de renda aos moldes da renda bsica de cidadania, por exemplo, no
apenas implicaria grandes desafios de ordem oramentria e operacional, como no
levaria, por si s, a nenhum avano da poltica previdenciria na direo do ncleo
menos estruturado do mercado de trabalho. Os elementos principais do desenho da
renda bsica tambm no contemplam qualquer caracterstica que induza a uma maior
integrao entre a vertente contributiva e no contributiva do sistema de proteo
social. Pode-se dizer, portanto, que se trata de uma soluo procura de problemas.
A maior integrao entre o sistema de proteo social e os PTRC passa
por pelo menos dois pontos: a expanso da cobertura contributiva, por meio de
subsdios aos trabalhadores que esto fora do ncleo mais estruturado do mercado de trabalho (UTHOFF, 2010), e o aperfeioamento do desenho dos PTRC.
Sugerimos na seo anterior que esse aperfeioamento deve se orientar na direo
de uma institucionalidade maior desses programas, de maneira a garantir um
impacto perene sobre a pobreza e a desigualdade.
Por sua vez, a expanso da cobertura previdenciria pode ocorrer pela maior
nfase em estratgias voltadas para aumentar a contribuio de trabalhadores e empreendimentos que esto nas franjas da formalidade. O Brasil tem acumulado algumas
experincias como essas no passado recente, como os mecanismos simplificados de
contribuio voltados para microempresas Super Simples , trabalhadores autnomos (Plano de Contribuio Simplificada institudo pela Lei Complementar no
123/2006) e pequenos empreendimentos (Microempreendedor Individual/MEI
institudo pela Lei Complementar no 128/2008). Esses planos, grosso modo, operam
esquemas subsidiados de contribuio previdenciria e tm, pelas primeiras anlises,
obtido algum sucesso (ver, para o caso do Simples, o trabalho de DELGADO et al.,
2007). O acompanhamento da evoluo desses mecanismos ao longo do futuro prximo e, especialmente, a avaliao de sua capacidade de atrair novos contribuintes vis-vis o estmulo para que os atuais contribuintes simplesmente migrem para os novos
planos permitiro aperfeioamentos importantes no sentido de expandir a proteo
contributiva na direo de parte dos que hoje tm o Bolsa Famlia como nico elemento acessvel do sistema de proteo social.
5.2 A vertente no contributiva
Qual o lugar do Programa Bolsa Famlia na poltica de desenvolvimento social?

Para responder a essa pergunta, preciso examinar algumas questes preliminares. O sistema de proteo brasileiro se estruturou a partir do conceito de seguridade social, vindo da Constituio de 1988. Este conceito no inteiramente
compatvel com o de desenvolvimento social e humano, presente nos documentos institucionais do governo federal desde a segunda metade dos anos 1990.
Na verdade, muitos acreditavam que a substituio do conceito de seguridade pelo
de desenvolvimento social ameaava a institucionalizao do sistema de proteo
87
criado pela Carta Magna. No entanto, no houve substituio de uma perspectiva

pela outra, e sim uma combinao sui generis entre elas, resultando em sistema
hbrido de proteo social, que combina elementos do modelo beveridgeano,
vindo da Constituio de 1988, e do modelo residual, que se fortaleceu nos anos
1990. Em decorrncia dessa sntese, os dois conceitos passaram por um processo
de adaptao recproca que transformou sensivelmente seus significados originais.
A partir da criao do MDS, em 2004, o discurso do governo federal tem procurado harmonizar os conceitos de seguridade e desenvolvimento social e humano,
apesar de certamente no ter conseguido eliminar, e nem mesmo ocultar, a tenso
entre eles. O exemplo mais notvel dessa tentativa de conciliao justamente a
noo de poltica de desenvolvimento social, que abrange quatro reas: assistncia
social, segurana alimentar e nutricional, transferncia de renda e incluso produtiva.
Claramente, a inteno dos que apresentaram tal noo era encontrar uma formulao que espelhasse o que estava acontecendo na prtica, o esforo de articular as aes
de vertentes da proteo social no contributiva que antes atuavam separadamente.
A criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, em
janeiro de 2004, materializou esse esforo. Em que pesem os desafios colocados
por esse tipo de arranjo institucional, que se refletem na necessidade de negociar
cotidianamente a convivncia entre reas com valores, diagnsticos e propostas de
interveno muitas vezes distintas, fato que ele trouxe ganhos para a vertente no
contributiva do sistema de proteo social. Do ponto de vista prtico, a coexistncia
de dois sistemas em processo de estruturao, o Sistema nico de Assistncia Social
(Suas) e o Sistema de Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan), ambos vinculados
a polticas pblicas, com um grande programa de transferncia de renda e diversas
iniciativas voltadas incluso produtiva da populao de baixa renda, produziu resultados benficos para todas as partes envolvidas, ainda que em graus diferenciados.
No plano normativo, as inconsistncias entre as reas permanecem, mas no plano
poltico e administrativo a sinergia entre elas crescente, e poderia ser ainda maior.
Tome-se o caso da relao entre o PBF e a poltica de assistncia social.
Apesar da resistncia inicial ao programa, devido sua vinculao ao paradigma
de desenvolvimento social e humano, gradativamente a rea de assistncia est
compreendendo que preciso aproveitar as oportunidades criadas pelo PBF.
A associao com uma iniciativa desta magnitude, presente em todos os municpios brasileiros, tem contribudo para a estruturao do Suas, que comea a se
tornar realidade a partir de 2004. Para aderir formalmente ao PBF, os municpios
precisam estar em um dos nveis de gesto do Suas.40 Alm disso, os repasses
de recursos federais para fortalecimento da gesto estadual e local do PBF tm
contribudo para fortalecer a rea de assistncia social.
40. Ver a Portaria no 246, de 20 de maio de 2005.
88
O PBF tambm ganha muito ao se articular com a poltica de assistncia

social. Em primeiro lugar, a operao descentralizada do programa s possvel
por meio da rede da assistncia em todo o pas. Na ponta, so os trabalhadores desse setor que colocam em prtica o programa, no contato direto com os
beneficirios e na experincia cotidiana da gesto intersetorial. Por outro lado,
por meio dos Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras) e dos Centros
de Referncia Especializados da Assistncia Social (Creas) que se materializa o
acompanhamento das famlias que enfrentam barreiras para cumprir as condicionalidades. A expanso dessa estratgia fundamental para consolidar o PBF
como uma iniciativa que prov segurana de renda s famlias mais vulnerveis
e refora seu direito de acesso a servios sociais universais. A inteno no
endurecer a cobrana das condicionalidades, como nas propostas conservadoras, mas fazer com que elas sirvam como instrumentos de monitoramento e de
induo da oferta de servios pelo poder pblico.
Logo, em que pesem as diferenas entre a perspectiva dos direitos socioassistenciais e a perspectiva do desenvolvimento social humano, preciso aprofundar a
integrao entre a poltica de assistncia social e o PBF. Isso no significa ignorar as
especificidades das duas reas, que tm trajetrias e arranjos institucionais distintos, mas criar sinergia entre benefcios e servios da proteo social no contributiva. Tambm fundamental refletir sobre a complementaridade entre diferentes
tipos de benefcios, como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e o PBF, de
forma a cobrir os segmentos populacionais desprotegidos, seja em funo de riscos
clssicos, como idade avanada ou deficincia que incapacite para o trabalho, ou
de uma situao de vulnerabilidade extrema, que compromete da mesma forma o
potencial de proviso autnoma de bem-estar por indivduos e grupos.
A poltica de desenvolvimento social tambm supe a articulao entre
as reas de transferncia de renda e segurana alimentar e nutricional. No incio de 2003, o combate fome estava em evidncia na agenda governamental, por meio do Fome Zero, cuja principal iniciativa era o Programa Nacional
de Acesso Alimentao (PNAA), ou Carto Alimentao, que consistia em
uma estratgia de induo da demanda por alimentos, em municpios de baixo
desenvolvimento humano da regio de semirido.41 O PNAA visava garantir a emancipao socioeconmica das famlias42 e foi concebido como uma
41. O PNAA priorizava municpios com baixo IDH, no Semirido e no Vale do Jequitinhonha e municpios em situao
de calamidade pblica. Os municpios-piloto foram Guaribas e Acau (PI) e o pblico-alvo do PNAA era composto por
acampamentos e assentamentos, aldeias indgenas, populao dos lixes e comunidades quilombolas.
42. O principal componente do programa no o benefcio para compra de alimentos em si, que emergencial, mas a
participao, a organizao dos grupos sociais excludos e a conscientizao das suas necessidades e das necessidades
do municpio para desenvolver a economia local. (BRASIL, 2003b, p. 15)
89
poltica educativa, organizativa e emancipadora.43 Contudo, nos primeiros

meses de 2003, o PNAA e o Fome Zero enfrentavam problemas operacionais
e estavam sob escrutnio da imprensa, o que levou o governo federal a enfatizar a transferncia de renda como estratgia para o combate fome, pobreza
e desigualdade.
Aps o lanamento do PBF, em outubro de 2003, e da criao do MDS,
em janeiro de 2004, houve mudanas no discurso da rea de segurana alimentar
e nutricional.44 A partir de junho de 2005, o Fome Zero passou a ser definido
como uma estratgia impulsionada pelo governo federal para assegurar o Direito
Humano Alimentao Adequada (DHAA), priorizando as pessoas com dificuldade de acesso aos alimentos. O foco principal da estratgia era a promoo da
segurana alimentar e nutricional, mas tambm se salientava sua contribuio
para a erradicao da extrema pobreza e a conquista da cidadania pela populao
mais vulnervel fome (GTFZ, 2005).
A Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN), instituda pelo
Decreto no 7.272, de 25 de agosto de 2010, contempla todas as pessoas que vivem
no territrio nacional (Art. 4o), mas prioriza os brasileiros em situao de insegurana alimentar. A diretriz estabelece o ponto de interseco entre essa poltica e o
PBF, dado que as duas iniciativas esto direcionadas ao mesmo pblico. No por
acaso, o PBF um dos programas prioritrios da PNSAN, que busca articular iniciativas de diversos setores para garantir o acesso aos alimentos e gua, de forma
a respeitar aspectos regionais, tnicos e culturais. Outros programas importantes
que compem a PNSAN so: o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), o
Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae), o Programa Cisternas e as iniciativas de fortalecimento da agricultura familiar.
H evidncias de que o PBF teve impacto importante na reduo da extrema
pobreza no Brasil, o que significa que contribuiu tambm para a diminuio da
fome, uma das manifestaes mais perversas da pobreza. Contudo, assim como
a PNSAN abrange muito mais do que a transferncia de renda, o PBF tambm
tem outros objetivos alm do combate fome. O programa visa prover segurana
de renda aos segmentos mais vulnerveis da populao, de forma que as famlias
pobres possam ter acesso a bens, servios e facilidades que sempre estiveram fora
43. A dimenso educativa se relacionava exigncia de comprovao dos gastos com alimentos pelas famlias beneficiadas. A dimenso organizativa do PNAA correspondia aos Comits Gestores (CG), instituies de finalidade pblica,
compostas majoritariamente por membros da sociedade civil eleitos pela comunidade, alm de representantes do
poder pblico estadual e municipal. A dimenso emancipadora do Carto Alimentao dependia do acesso educao
para crianas e jovens e aes complementares para famlias beneficirias.
44. A estratgia na ocasio traada abrangia trs frentes: apresentar o Fome Zero como poltica pblica para diferenci-lo do PBF; enfatizar os outros eixos de atuao da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN), como o
incentivo agricultura familiar, a gerao de emprego e renda e as aes de educao em SAN; e propor a criao da
Cmara Interministerial do Fome Zero, que deu origem, em setembro do mesmo ano, ao Grupo de Trabalho Fome Zero,
da Cmara de Poltica Social (GTFZ), sob a coordenao do MDS.
90
do seu alcance. Alm disso, o PBF tem dois outros objetivos: o reforo ao exerccio de direitos sociais bsicos, por meio das condicionalidades, e a criao de
oportunidades de desenvolvimento para as famlias beneficirias, por meio do seu
direcionamento a programas complementares.
A elaborao do Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, a ser
coordenada pelo MDS, que preside a Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional (Caisan), deve levar em conta as especificidades do amplo
leque de iniciativas que fazem parte da PNSAN. Um ponto que merece reflexo,
por exemplo, diz respeito a uma das competncias dos rgos e entidades responsveis pela implementao das iniciativas previstas no PNSAN: a criao, no
mbito de seus programas e aes, de mecanismos e instrumentos de exigibilidade
do Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA). No caso do PBF, como
foi discutido anteriormente neste texto, o cumprimento desse comando requer a
alterao do marco legal do programa, ou seja, envolve uma deciso de governo e
a articulao da base de apoio no Congresso Nacional.
O ltimo ponto a ser mencionado so os nexos entre transferncia de renda e
incluso produtiva no mbito da poltica de desenvolvimento social. A ligao entre as
duas vertentes clara, uma vez que um dos objetivos do PBF a articulao de programas complementares para seu pblico-alvo. Contudo, a incluso dos beneficirios em
tais programas no deve ser vista como algo que justifica a existncia do PBF, como
querem os conservadores, que no reconhecem o valor intrnseco da garantia de segurana de renda para a populao mais vulnervel. Por outro lado, fundamental que
se entenda que as aes de incluso produtiva so responsabilidade de todo o governo,
e no apenas do MDS. Isso significa que deve haver rgos ou instncias transversais
com mandato poltico e competncia administrativa para assegurar a coordenao
horizontal das aes de incluso produtiva do governo federal. No obstante, estados
e municpios devem ser os protagonistas desse tipo de ao, de forma a criar oportunidades de desenvolvimento no territrio que priorizem os beneficirios dos programas
de transferncia de renda e outros segmentos populacionais vulnerveis.
6 CONCLUSO
Os objetivos deste texto eram recuperar a histria do Programa Bolsa Famlia,

refletir sobre as propostas de mudana do programa e avaliar sua interao com
outros elementos do sistema de proteo social brasileiro. Apesar das inmeras
conquistas dos ltimos anos, ainda h um longo caminho a trilhar para assegurar
a todos os cidados do pas os direitos sociais previstos pela Constituio Federal de 1988. Nesses ltimos sete anos, o PBF tem contribudo para aumentar a
segurana de renda das famlias mais vulnerveis e facilitar seu acesso a servios
de educao, sade e assistncia social. O aperfeioamento do desenho do programa, no sentido de aumentar sua institucionalizao, um passo importante
91
para termos impactos perenes sobre a pobreza e a desigualdade. Alm disso, h

outras estratgias importantes para a consolidao do sistema de proteo social
brasileiro: maior integrao entre benefcios e servios no contributivos; mais
sinergia entre benefcios contributivos e no contributivos; e mais articulao
entre a poltica de desenvolvimento social e outras polticas sociais universais.
Nos termos em que este artigo a define, a poltica de desenvolvimento social
corresponde vertente no contributiva do sistema de proteo social. Os aperfeioamentos dessa vertente devem ser orientados por duas diretrizes fundamentais.
A primeira garantir que todos os cidados que no conseguem prover seu bemestar por meio do mercado tenham acesso renda. Nesse caso, os desafios so
criar maior sinergia entre benefcios no contributivos, como o BPC e PBF, e
estender a cobertura desses benefcios a segmentos da populao atualmente desprotegidos, como as famlias pobres sem filhos. Outra diretriz de aperfeioamento
da vertente no contributiva a integralidade da ateno s famlias vulnerveis,
que pode ser assegurada por meio da integrao entre benefcios e servios e pela
expanso da rede de servios socioassistenciais.
O texto enfatiza ainda o imperativo de buscar a complementaridade entre a
vertente contributiva e no contributiva do sistema de proteo social. A elevao
do nvel de cobertura depende da articulao entre seguro e assistncia social. Isso
significa trabalhar para expandir a cobertura da populao economicamente ativa
pelos esquemas contributivos, sem minimizar o papel dos esquemas semicontributivos e no contributivos para a garantia dos direitos dos cidados. No Brasil, a
questo da cobertura dos idosos foi em larga medida equacionada graas articulao de benefcios contributivos e no contributivos. Percebe-se, portanto, que
investimentos nessa direo so promissores.
Finalmente, a qualidade da proteo social no pas depende do estreitamento das relaes entre a poltica de desenvolvimento social e outras polticas
sociais universais, como educao e sade. Nesse aspecto, pode-se dizer que o
PBF seja um caso bem-sucedido. O desenho das transferncias de renda condicionadas requer a articulao entre setores de atuao do Estado; no caso do
programa, essa articulao vem sendo construda por meio de esforos contnuos
dos gestores federal, estaduais e municipais. difcil trabalhar horizontalmente
em estruturas administrativas verticalizadas, mas fazer isso imprescindvel para
que os cidados de fato tenham acesso a benefcios e servios em seus territrios.
Sob esse prisma, os benefcios no contributivos devem ser a porta de entrada
para as diversas redes pblicas de servios. Portanto, para pensar o futuro do PBF,
preciso pensar no papel que o programa atualmente cumpre no sistema de proteo social brasileiro, e no papel que ele pode vir a cumprir quando esse sistema
alcanar o patamar de cobertura e qualidade que dele se espera.
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Captulo 3
O PROGRAMA BOLSA FAMLA E O COMBATE POBREZA:

RECONFIGURANDO A PROTEO SOCIAL NO BRASIL?
Luciana Jaccoud*
1 INTRODUO
Como observou Telles (2001), no Brasil a pobreza no se configurava tema ausente

das preocupaes e reflexes sobre o pas e seu futuro. Mas, formulada como sinal
de atraso e como tributo do passado, foi, durante dcadas, interpretada como paisagem, ou seja, como aquele elemento que permanente, quase imutvel, e secundrio, no merecia tratamento especfico. Seu enfrentamento seria paulatinamente
realizado com o avano do progresso e do crescimento econmico. No dizendo
respeito aos parmetros que regem as relaes sociais e s regras da reciprocidade
atravs das quais a sociabilidade se efetiva (p. 20), a pobreza no era problematizada
a partir dos padres de organizao da sociedade brasileira. Tampouco mantinha
dilogo com tica ou com valores ou princpios de justia. Nem abordada como
violncia, nem como negao de direitos ou de dignidade, nem como reflexo de
uma sociedade profundamente hierrquica. A pobreza havia predominantemente
penetrado em nossa reflexo apenas como um persistente passivo.
Esse quadro, entretanto, foi alterado nesta ltima dcada. Desde o final dos
anos 1990, a pobreza vem sendo objeto de uma crescente produo intelectual, ao
mesmo tempo em que ganha um espao indito na agenda das polticas pblicas.
O destaque, tanto no debate pblico quanto na agenda institucional do governo,
o Programa Bolsa Famlia (PBF). Seus resultados atestam a relevncia da opo pela
priorizao aos mais pobres e pela interveno direta no campo da renda. Contudo,
no embate poltico e intelectual, so muitas as questes que permanecem em aberto.
E em que pese os avanos a ele creditados e o destaque que o programa que vem
assumindo no mbito das polticas sociais brasileiras, so distintas as leituras sobre o
papel que vem cumprindo, bem como sobre sua configurao no futuro prximo.
Este artigo prope avanar algumas reflexes sobre o papel do PBF e seu objetivo de combate pobreza. Pretende abordar duas questes especficas: em que
medida o tema da pobreza representa a emergncia de uma nova matriz analtica
* Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea e assessora do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS).
102
sobre a questo social nas sociedades modernas e em que medida as polticas por
ele inspiradas representam uma efetiva alterao do Estado Social, seja nos pases
desenvolvidos, seja no Brasil. Para melhor situar esse debate, cabe lembrar que o
cenrio de progressiva centralidade dada ao tema da pobreza na agenda das polticas
pblicas no representa uma excepcionalidade do caso brasileiro. Essa uma estratgia que vem sendo largamente adotada em pases latino-americanos e tambm
nos pases desenvolvidos. Nestes ltimos, a pobreza emergiu desde os anos 1980
como um efetivo problema social, impondo-se como questo central, mobilizando
o debate e a ao do Estado. Novas polticas pblicas vm sendo implementadas e
o antigo Estado Social, modificado, visando atender no apenas novas situaes de
desproteo como tambm novas demandas referentes a seus prprios objetivos.
Nesse sentido, a seo 2 abordar o tratamento dado ao tema da pobreza
no processo de organizao dos modernos sistemas de proteo social. Esta seo
pretende lembrar que nos momentos de formao e consolidao desses sistemas
no foi a pobreza em si, mas, sim, sua associao com outras caractersticas sociais
que permitiu a progressiva ampliao da interveno do Estado no campo social.
Em primeiro lugar, atendendo certos grupos sociais cuja impossibilidade de participar
do mundo do trabalho foi socialmente reconhecida. E em seguida, atuando em direo
ao trabalhador, em torno do objetivo de garantir proteo aos riscos sociais.
A seo 3 pretende tratar da nova conjuntura que se abre na trajetria do
Estado Social, quando o objetivo de proteger os trabalhadores e suas famlias
dos riscos sociais passa a ser questionado. Em um primeiro momento, foram as
demandas de universalizao da proteo social que passaram a pressionar por
uma nova configurao do Estado Social, afirmando a necessidade de reconhecer, a partir do direito de cidadania, certas garantias e condies de bem-estar.
Em um segundo momento, contudo, com o destaque dado ao objetivo de combate
pobreza, amplia-se o questionamento aos riscos sociais, assim como ao projeto
de universalizao da proteo social. No lugar da categoria do risco social, analistas
tm proposto um tratamento mais abrangente em torno da categoria do risco como
organizadora de uma proteo social que no tem outra funo que garantir proteo
queles mais pobres, cujo patamar de vulnerabilidade impede o exerccio da autonomia e da capacidade de enfrentar fenmenos entendidos como aleatrios vida
humana. A responsabilidade individual deveria voltar a ser a tnica da proteo social,
cabendo ao Estado atuar de forma limitada e restrita ao campo da garantia de renda e
sobrevivncia da populao mais pobre.
Em seguida, a seo 4 aprofundar a anlise sobre a proposta de assentar os
sistemas pblicos de proteo social em torno da pobreza. Pretende-se resgatar o
debate sobre a nova configurao do trabalho nas sociedades modernas e sobre
a pertinncia da proteo ao trabalho ou pobreza e excluso. no contexto
deste debate e em face do novo ciclo econmico vivido pelos pases desenvolvidos
O Programa Bolsa Famla e o Combate Pobreza
103
durante as ltimas dcadas com seus fortes impactos no aumento do desemprego, na ampliao dos postos de trabalhos precrios e na queda da renda mdia
do trabalhador , que ganhou corpo um movimento de reforma dos sistemas de
proteo social. Contudo, as possibilidades e dificuldades de tal trajetria e das
abordagens que a sustentam so vrias e devem ser analisadas.
Partindo da trajetria da proteo social brasileira, a seo 5 procurar recuperar a centralidade da categoria do risco social. O desafio da incorporao da
populao pobre foi enfrentado pela Constituio Federal do Brasil (CF/88), mas
apenas com parcial sucesso. Mas a imposio da pobreza como tema maior do
debate social decorreu no apenas da incompleta cobertura do sistema de proteo social, como tambm da crtica ao projeto de sua universalizao.
A seo 6 pretende resgatar dois debates que vem se desenvolvendo desde a
afirmao da pobreza como um objeto prioritrio no mbito das polticas sociais.
De um lado, analisar a categoria pobreza e sua capacidade de revelar ou obscurecer o contexto da vulnerabilidade dessa populao beneficiria. De outro,
discorrer sobre os distintos projetos de proteo social que se associam ao PBF.
Em seguida, a partir da anlise da diversidade de funes cumpridas pelos programas de garantia de renda, a seo 7 procurar avanar um pouco mais na
discusso sobre o papel do PBF no sistema brasileiro de proteo social e sobre as
possibilidades de integrao dos pilares contributivo e no contributivo. Por fim,
a seo 8 apresentar as consideraes finais.
2 TRABALHO E NO TRABALHO: DAS ORIGENS DOS SISTEMAS PBLICOS DE
PROTEO SOCIAL
As primeiras populaes, objeto da interveno social do Estado, foram aquelas

identificadas como no capacitadas ao exerccio para o trabalho (CASTEL, 1998).
Grupos de rfos, mulheres com filhos pequenos, invlidos, idosos indigentes,
enfim, populaes reconhecidas como incapacitadas para participar do mercado
de trabalho, passaram a constituir, progressivamente, objeto de preocupao
pblica e, posteriormente, objeto de interveno pblica. Essas populaes,
associadas a situaes de grande vulnerabilidade e isentas da obrigao do trabalho, foram progressivamente se constituindo em pblico legtimo aos recursos
e servios pblicos. A urbanizao e a fragilizao dos vnculos e compromissos
que sustentavam as comunidades tradicionais fortaleceram a legitimidade da
ao do Estado, em um contexto em que mesmo as obras caritativas de cunho
religioso, que construram, ao longo dos sculos, mecanismos ocasionais ou permanentes de auxlio e instituies de acolhimento, passaram a ser consideradas
insuficientes. A interveno do Estado acompanhou a demanda republicana de
acesso no discricionrio assistncia por parte dessas populaes (PROCACCI,
1993). O direito social assistncia, declarado em diversos pases ao longo do
104
processo de industrializao e urbanizao,1 ancorou-se no reconhecimento da

necessidade de superar a incerteza e a fragilidade da proteo assentada na oferta
privada e voluntria e no princpio da caridade.
A organizao de servios e benefcios pblicos para esses grupos visava
dotar de dignidade os segmentos mais fragilizados e marginalizados da sociedade, resgatando-os como membros da comunidade nacional. O princpio de
solidariedade sob o qual se organizou tal poltica prescindiu de contrapartidas
objetivas. A populao beneficiada, caracterizada por sua extrema vulnerabilidade de renda e de autonomia passou a ser objeto de benefcios e servios no
contributivos. Elas estiveram, assim, isentas de demanda de pagamento prvio ou
futuro em face da proteo garantida. Contudo, essas populaes se confrontam
a uma espcie de contrapartida moral. No que diz respeito ao comportamento,
exigncias poderiam ser impostas, especialmente no que diz respeito restrio
de prticas consideradas inadequadas, como o uso regular da bebida.
A poltica de atendimento e proteo aos pblicos considerados incapacitados para o trabalho foi organizada a partir de uma interveno territorializada e
especializada. Reconhecendo as especificidades das situaes, o campo assistencial
se organizou por meio de uma interveno que pretendia atuar de modo individualizado e especfico, voltada para uma populao que parecia carecer de contnuo
acompanhamento. Esse tratamento contnuo se justificava no apenas devido ao
necessrio esforo de moralizao e educao da populao, mas tambm pela
exigncia de monitoramento da situao que legitimava o aporte da proteo,
garantindo a sua continuidade ou identificando a sua superao.
Contudo, foi em outro mbito de interveno, bem distante das situaes de
incapacidade e dependncia, que os sistemas de proteo social se consolidaram,
passando a exercer um papel central e estratgico nas sociedades modernas.
Foi como resposta s transformaes observadas no mundo do trabalho e s
vulnerabilidades a ele associadas que o Estado passou a intervir em um campo
at ento sob responsabilidade da esfera privada o da proteo ao trabalhador.
E foi em torno do conceito do risco social que se realizou a construo dessa nova
forma de interveno pblica.
De fato, o debate em torno dos riscos vinha se afirmando com o crescimento
das atividades comerciais e industriais. Dentro da leitura liberal que acompanhou
a emergncia das sociedades produtivistas, os riscos so identificados a fenmenos originrios em adversidades, passveis de serem vivenciados por todos e que
impingem danos propriedade. Esses riscos, percebidos como fenmenos cuja
regularidade passvel de ser apreendida, poderiam, entretanto, ser remediados
1. Para o reconhecimento do direito assistncia social nos pases desenvolvidos, ver Procacci (1993) e Castel (1998) para
o caso da Frana, e o clssico de Polany (2000) para o caso da Inglaterra. Para um quadro europeu, ver Lis e Soly (1979).
105
pela ao individual, principalmente por via da poupana voluntria, transformada reserva monetria ou em propriedade.
Mas, ao final do sculo XIX, medida que a pobreza passa a ser percebida
como um efetivo problema social das sociedades em rpido processo de industrializao e associado condio do trabalhador sob assalariamento, assiste-se
transformao do debate sobre o risco. Como mostrado por Ewald (1996), sob a
emergncia do conceito de risco social, fenmenos associados a limitaes para o
exerccio do trabalho passam a ser compreendidos menos como fruto de desvios
morais, do acaso ou de infortnios, do que como fenmenos cuja presena faz
parte da normalidade da vida social e laboral. Sua regularidade tambm poderia
ser estatisticamente captada. E o clculo de probabilidades aplicado aos problemas sociais permitiria a organizao da solidariedade em torno dos riscos sociais,
dando lugar emergncia de instituies especficas no campo social, voltadas
operacionalizao do seguro social.
nesse sentido que o reconhecimento dos chamados riscos sociais tem sido
amplamente considerado como um marco no nascimento de um novo campo
de interveno do Estado, o da proteo social. Segundo Ewald (1996), os riscos
sociais representaram uma nova racionalidade capaz de legitimar o princpio da
interveno social do Estado, dotando de nova interpretao o diagrama liberal assentado em torno do conceito central de responsabilidade individual e
permitindo ultrapass-lo. Tratando cada indivduo como membro de um grupo
com o qual ele partilha um risco social, o seguro social evita o debate da falta
individual e reafirma a fora da solidariedade sem confrontar o princpio liberal
da responsabilidade. Mas, como tambm aponta Ewald,
O que caracteriza o seguro no o fato dele repartir em um grupo a carga de
prejuzos individuais, mas de permitir realizar esta repartio no mais segundo a
forma de uma ajuda ou de uma caridade, mas segundo uma regra que uma regra
de justia, uma regra de direito (traduo direta).
A regra de justia criada pelo seguro social tem sido enfatizada por um
amplo conjunto de autores. O dano individual, mas tambm social, causado pela
impossibilidade do exerccio do trabalho para os grupos cuja sobrevivncia se
ancora no trabalho assalariado, passa a poder ser regulado pela esfera pblica.
De fato, a criao do seguro social obrigatrio possibilitou a institucionalizao da
proteo social como funo pblica e responsabilidade do Estado. Possibilitou a
construo de um fundo pblico especfico e a garantia de acesso a esses recursos
por meio de uma tipologia de vulnerabilidades associadas s condies de incapacidade para o exerccio do trabalho e de ausncia de renda dali decorrente.
Finalmente, representou uma mudana no debate no que diz respeito ao objeto
da proteo social. No mais o pobre ou a pobreza, mas o trabalho e o trabalhador
106
passam a ser o pblico-alvo da nova forma de interveno sobre o social. Garantiu-se,

assim, a proteo social aos riscos de acidente de trabalho, invalidez, velhice,
doena e desemprego, por meio da filiao obrigatria dos trabalhadores a partir
da organizao de fundos pblicos formados pela contribuio dos salrios e das
empresas e geridos pelo Estado. A ruptura representada pelo desenvolvimento do
seguro social obrigatrio, criando direitos de acesso especficos, representou a base
para a afirmao do chamado Estado Social, ancorado na garantia de segurana aos
trabalhadores por ele efetivada.
3 DA UNIVERSALIZAO DA PROTEO SOCIAL PARA O DEBATE
SOBRE A POBREZA
A segunda metade do sculo XX assistiu a uma nova mudana na organizao

dos sistemas de proteo social, particularmente nos pases desenvolvidos.
A emergncia de programas no contributivos de garantia de renda ao lado da
rpida expanso de servios sociais de acesso universal dotaram de novo formato
a interveno social do Estado. Os objetivos de justia social e de solidariedade
nacional se afirmam, dando lugar a um conjunto de inovaes. A centralidade
dada proteo social ao trabalhador assalariado passa a ser substituda por uma
preocupao de garantia de proteo social a todos os cidados. Nesse novo contexto de generalizao da proteo social, se no foi superada a importncia das
polticas pblicas de seguro social nem invalidado o objetivo da garantia contra
os riscos sociais, o seu papel no mbito dos sistemas de proteo social se relativizou. O prprio conceito de risco passa a ser relativizado:
A partir de ento, todos os cidados so definidos como elementos de uma vasta
categoria em situao de risco, incapazes de se proteger individualmente, merecendo uma interveno e um apoio do Estado do bero tumba. Deve-se lembrar
que esta ampliao da proteo social implica a mutualizao dos riscos e um esquecimento progressivo das regras atuariais que esto no fundamento do seguro social
(MERRIEN; PARCHET; KERNEN, 2005, p. 95) (traduo direta).
De fato, parte progressivamente crescente dos benefcios sociais2 passou a

ser garantida no mais em funo de contribuies passadas ou da insero no
mercado de trabalho, mas sim das demandas por melhoria das condies sociais
de grupos particularmente vulnerveis e de garantias de bem-estar associadas
cidadania. Alguns pases instituem um seguro social universal, baseados em contribuies no contributivas ou em contribuies uniformes e garantindo benefcios iguais, visando assegurar um mnimo vital a todos os cidados.3 Em um
2. O termo benefcios est, neste texto, associado s alocaes de natureza monetria.
3. Destacam-se os pases conhecidos como de modelo beveridgiano que, entretanto, tm sido distinguidos na
literatura entre modelos universalistas fracos, residuais ou liberais, e modelos universalistas fortes, ou socialdemocratas. Ver Esping-Andersen (1990).
107
nmero crescente de pases, o acesso aos servios de sade passaram a ser universais, ampliando-se os servios de creche e de apoio a pessoas idosas, e expandiramse programas de garantia de renda no contributivos, como os voltados ao apoio
infncia ou ao acesso habitao.4 Nesse perodo, o percentual das contribuies
sociais no total dos gastos com a proteo social reduziu progressivamente nos
pases desenvolvidos, enquanto aumentaram os aportes pblicos. O contexto de
expanso dos sistemas de proteo social relativizou o risco social como princpio
legitimador e organizador, mas ele continuou presente por meio das polticas
previdencirias e seguro-desemprego, polticas ainda centrais nos Estados Sociais
da segunda metade do sculo XX.5
Contudo, durante as dcadas de 1980 e, principalmente, de 1990, a trajetria de expanso do Estado Social passou a ser colocada sob forte crtica. Com os
sistemas de proteo social identificados a um problema e no apenas a solues,
o conceito de risco social reaparece com fora, agora associado no mais temtica proletria ou cidadania social, mas retomando a questo da pobreza.
As crticas referentes ao que seria uma excessiva expanso dos direitos sociais
e uma excessiva participao do Estado e do gasto pblico no campo social nunca
estiveram ausentes do debate pblico, mas ganharam intensidade e influncia nas
ltimas dcadas do sculo passado. Elas foram fortalecidas pelas mudanas ocorridas
no mundo do trabalho e na nova dinmica estabelecida na competitividade das economias pelo comrcio internacional. Nesse contexto, os Welfare States passaram a ser
objeto de amplo debate. Uma primeira demanda dizia respeito reduo dos encargos
sociais que estariam pesando excessivamente sobre as empresas na nova conjuntura.
Mas a crtica se estende alm dos limites da dinmica econmica. Questiona os governos em seu papel no campo da proteo social, qualificado como desnecessrio e
mesmo ineficiente. O mercado reafirmado como o melhor instrumento de alocao
de riquezas e de produo de bem-estar pela leitura liberal contempornea, que destaca a relevncia do objetivo de garantia contra os riscos sociais, mas enfatiza a perversidade de o Estado assumir a responsabilidade em lugar dos indivduos.6 A proteo
contra os riscos, segundo essa leitura, deveria ser prioritariamente responsabilidade
do indivduo e objeto da ao do mercado, pela via de regimes capitalizados e geridos
pelo setor privado, ou da prpria sociedade, por meio de movimentos mutualistas ou
de associaes voluntrias. Nessa nova interpretao, a pobreza se destaca como um
fenmeno social especfico, legitimador da ao social do Estado.
4. Mesmo nos pases onde predomina o chamado modelo bismarkiano, assistiu-se crescente participao de polticas no contributivas e benefcios universais como a Frana, que instituiu fortes benefcios familiares e para habitao.
5. Cabe lembrar que mesmo os pases conhecidos como de modelo beveridgiano passaram por reformas que, a partir dos anos, 1960, introduziram pilares contributivos obrigatrios para os riscos sociais, de modo a complementar as
penses de base e efetivar uma melhoria nas condies sociais dos beneficirios, em especial os idosos. Ver a respeito
Merrien, Parchet e Kernen (2005).
6. Ver, por exemplo, World Bank (1994).
108
Tal discurso ganha particular relevncia quando voltado anlise dos

pases em desenvolvimento. Um bom exemplo dessa interpretao dado
pelo documento do Banco Mundial (WORLD BANK, 2001), que afirma
a importncia conceitual da abordagem dos riscos no combate pobreza.
Alargando o tratamento dos riscos,7 o Banco Mundial caracteriza os pobres:
i) pela superexposio aos riscos; e ii) pela incapacidade de enfrentamento
dos riscos. Ajudar este pblico a melhorar a gesto dos riscos e garantir a sua
proteo deveria ser um objetivo prioritrio das estratgias governamentais,
integrando tanto o setor pblico quanto o privado. Estariam, assim, de um
lado, as polticas de capacitao da gesto do risco, ou seja, aquelas que visariam fortalecer a capacidade de os indivduos prevenirem-se em face destes
acontecimentos aleatrios. De outro, voltadas para a populao em estado de
extrema pobreza, e incapaz de mobilizar estratgias individuais de proteo
social, estariam as polticas de garantia de renda.
Essa abordagem representa uma efetiva mudana nos termos do debate.
Fortalecem-se as propostas de garantia de penses sociais para os pobres, acompanhadas da perspectiva de retirada do Estado no que se refere ao seguro social.
As polticas de proteo social aos considerados no pobres deveriam deslocar-se
para a esfera privada. Assim, se o risco reafirmado como categoria central na
organizao dos sistemas de proteo social, a pobreza que legitima a formao e o
acesso aos recursos pblicos voltados proteo social. Nesse sentido, afirmar-se-iam
como objetivos legtimos das polticas pblicas de proteo social: i) a oferta de
meios de subsistncia dos indivduos pobres; e ii) a ajuda aos indivduos,
famlias e coletividades para a melhoria da gesto dos riscos (HOLZMANN;
JORGENSEN, 2000).
O deslocamento analtico sobre o papel dos sistemas pblicos de proteo
social acompanhado de uma desvalorizao da temtica do trabalho. Radicalizando um movimento interpretativo iniciado dcadas antes, com a tendncia
afirmao da cidadania como critrio de acesso a um conjunto progressivamente
ampliado de polticas sociais, aqui tambm observa-se a dissociao entre trabalho
e proteo social. Nessa leitura, desaparece o reconhecimento da vulnerabilidade
especfica dos grupos sociais que asseguram sua sobrevivncia pelo exerccio do
trabalho assalariado ou mesmo do prprio trabalho. Mas tambm desaparece a
referncia cidadania.
7. Os riscos so classificados em diferentes categorias: riscos naturais (terremotos, inundaes etc.); riscos sanitrios (doenas, invalidez, velhice, epidemias etc.), riscos sociais (criminalidade, violncia domstica, guerra etc.); riscos
econmico-alimentares (desemprego, migraes, choques financeiros, crises econmicas etc.), alm dos riscos polticos
(como golpes de Estado) e ambientais (desmatamento, catstrofes nucleares) (WORLD BANK, 2001). Uma anlise que
adota alargamento expressivo no tratamento dos riscos, apontando sua presena como caracterstica constitutiva das
sociedades modernas, realizada por Beck (1999).
109
A perda temporria ou definitiva da capacidade de trabalho ou o mau funcionamento do mercado de trabalho so reafirmados como riscos individuais que
devem, nesse mbito, ser enfrentados. esfera pblica reconhecida apenas a
legitimidade de intervir em face dos que se mostram incapazes de gerir riscos
que no mais so entendidos como tpicos da vida laboral, mas sim da vida social
ou mesmo da vida em seu sentido amplo. Ou seja, associando riscos naturais e
riscos civis a riscos sociais, prope-se tanto o alargamento da temtica do risco
quanto o estreitamento da interveno pblica diante do tema. Paralelamente, os
riscos associados s condies de funcionamento do mercado de trabalho perdem
sua especificidade no debate. A ampla definio de risco, que passa a se referir a
fenmenos to distintos como os causados por catstrofes naturais, os relacionados ao ciclo de vida ou aos choques financeiros, sugere a superao do conceito
de risco social. Na verdade, implica no apenas a ultrapassagem do conceito de
risco social, mas tambm seu desaparecimento como objeto das polticas pblicas.
O que emerge uma proposta de proteo social sob bases diferenciadas. Se a
responsabilidade individual deveria voltar a ser a tnica da proteo social, caberia
ao Estado atuar de forma limitada e restrita ao campo da garantia de renda e
sobrevivncia da populao mais pobre.
Mas o debate sobre a reforma dos regimes pblicos de proteo social tambm ganha intensidade para alm da leitura liberal. Diversas abordagens, assentadas na anlise dos riscos associados ao exerccio do trabalho, vm sendo realizadas,
apontando as transformaes por que passaram o risco social e as repercusses
dessas mudanas para os sistemas de proteo social. Enquanto alguns autores
destacam o enfraquecimento da categoria do risco social diante das mudanas
observadas no mundo do trabalho e buscam um novo princpio sobre o qual
assentar o pacto social em torno dos direitos sociais outros no apenas reafirmam
o risco social como um componente central dos sistemas contemporneos de proteo social, como tambm destacam a emergncia de uma nova conjuntura em
que esses riscos se encontram agravados. Nesse contexto, tanto o debate sobre o
risco social quanto o da responsabilidade pblica frente a esse risco ganham nova
configurao. o que rapidamente ser tratado na prxima seo.
4 PROTEO SOCIAL E RISCO SOCIAL EM FACE DO TRABALHO:
UM DEBATE RECENTE
4.1 Risco social, precariedade e nova pobreza
Nesse contexto de ampliao dos debates em torno das necessidades de reforma

dos sistemas de proteo social, as anlises sobre o risco social vm apontando,
ora para sua limitao, ora para sua relevncia em face das transformaes por
que passa o mundo do trabalho. Das crticas ao risco social como princpio
110
ainda central de proteo social em um contexto de reconfigurao do trabalho,

duas sero aqui destacadas. A primeira aponta que as transformaes por que
passam as sociedades atuais comprometem a sustentabilidade dos sistemas de
proteo social, assentados na categoria de riscos sociais. No sentido contrrio,
uma segunda vertente de crtica vem enfatizando o papel minimizador que a
abordagem assentada no risco social representa, apontando para a reduo de
direitos e no para sua expanso, reconhecida como necessria. Como contraponto, ser apresentada ainda uma abordagem que reafirma a relevncia do risco
social como categoria central para a anlise e operacionalizao das polticas de
proteo social.
Rosanvallon est entre os autores que se dedicaram anlise das transformaes por que passam as sociedades modernas, buscando avaliar a sustentabilidade
dos sistemas de proteo social assentados na categoria de riscos sociais. Para este
autor, o crescimento do desemprego e da precarizao das formas de trabalho,
instituindo novas formas de pobreza e de excluso social, teriam levado progressiva inadaptao dos mtodos de gesto social dos regimes tradicionais do
Estado Social. Os riscos sociais clssicos, com perfis temporrios e indenizveis
como o desemprego friccional ou os acidentes de trabalho , estariam sendo substitudos por novos riscos sociais: desemprego de longa durao, insero precria
no mercado de trabalho e novas formas de pobreza. Nesse novo contexto, seriam
afirmadas como categorias relevantes a precariedade, a vulnerabilidade e a excluso,
e no mais o risco social. A este processo se somaria o impacto da transio
demogrfica, com repercusses na contnua dissociao entre nmero de cotizantes e populao coberta, tambm enfraquecendo o contrato social estabelecido
pelo seguro social.8
A crise do trabalho teria sido acompanhada, segundo Rosanvallon (1995),
pela falncia das identidades e trajetrias coletivas. Com a progressiva relevncia
dos percursos individuais, emerge a necessidade de abordagens que permitam o
tratamento diferenciado dos indivduos, ao contrrio da abordagem unificadora
ancorada na proteo aos riscos sociais. Nesse novo contexto, novos direitos
deveriam ser reconhecidos, com destaque para o direito insero. Tais direitos no poderiam mais se assentar apenas em cotizaes prvias ou limitar-se
oferta de benefcios monetrios. Demandariam uma solidariedade de natureza
mais poltica, tendo por base a relao de reciprocidade cidado-sociedade e a
instituio de contrapartidas. Assim, segundo este autor, se os sistemas de proteo social continuam sendo essenciais manuteno da coeso das sociedades
modernas, seus desafios se transformaram. As mudanas econmicas e sociais,
8. Tem ainda relevncia na argumentao do autor o avano do conhecimento sobre os diferentes grupos sociais,
permitindo avaliar seus diferentes riscos, assim como o avano do conhecimento sobre certos riscos sociais (como o
caso de certas doenas), dificultando a sua socializao. Ver Rosanvallon (1995).
111
gerando novas formas de pobreza e novas formas de trabalho, impem uma

efetiva transformao no perfil das polticas pblicas, com destaque ao tema da
insero no mundo do trabalho.
Uma segunda corrente crtica defende a necessidade reafirmar os objetivos
amplos da proteo social contra uma perspectiva entendida como reducionista e
assentada na proteo em face dos riscos sociais. Ramaux (2007) sustenta que o
seguro social, pretendendo atuar na preveno do risco de se passar de uma situao de vulnerabilidade para uma situao de misria, no permite reconhecer
que, em vrios contextos nacionais, o Estado Social j incorporou objetivos bem
mais ambiciosos. A busca de bem-estar que teria marcado, de forma significativa, a trajetria dos sistemas de proteo social nos pases desenvolvidos a partir
da dcada de 1950, assentando-se em uma interveno que no tem natureza
tcnica; ao contrrio, essencialmente poltica. Esse expressivo movimento de
expanso, ampliando tanto o seu carter poltico quanto o seu campo de interveno e de regulao social, no mais se adapta a uma abordagem pela categoria
de risco social. Segundo essa leitura, h muito os sistemas de proteo social no
respondem por uma lgica de equivalncia entre a cotizao e o benefcio assegurado e a recente retomada do conceito do risco social trabalharia em favor do
fortalecimento de um projeto mnimo de proteo social.9
Contudo, segundo Ramaux, se a abordagem pela via dos riscos sociais
insuficiente, ela continua sendo necessria e, mais do que isso, base de legitimao da proteo social. Seria a partir da cobertura desses riscos que, ainda
hoje, os sistemas de proteo social se organizariam, inclusive no que se refere
construo de patamares mais generosos de bem-estar. A busca por ampliao
do bem-estar se configuraria em formas menos restritivas de definio e cobertura dos riscos, alterando mesmo essa noo.10 A evoluo da proteo social,
a partir do tratamento ampliado do conceito de risco, permitiu que a velhice,
que j foi sinnimo de sofrimento e carncia, seja atualmente identificada a um
direito ao bem-estar.
Tambm procurando refletir sobre o significado da ampliao do escopo
do Estado Social ao longo do sculo XX, Castel (1998) desenvolve uma anlise
distinta, que pode aqui ser identificada a uma terceira abordagem da temtica do
risco social nas sociedades contemporneas. Segundo este autor, por intermdio
da garantia pblica de proteo ao risco social, no emergiram apenas uma nova
funo do Estado e uma nova forma de direito. Emergiu, ainda, uma nova forma
de propriedade, a propriedade social, reorganizando a condio do trabalhador
9. Ver, por exemplo, Concialdi (1999).
10. Ramaux associa aos riscos inclusive os demais objetivos do Estado Social: os servios pblicos preveniriam contra
o risco de desigualdade de acesso a certo nmero de servios, enquanto as polticas econmicas keynesianas preveniriam o risco de equilibro do subemprego (2007, p. 29).
112
assalariado, dotando-o de protees tradicionalmente asseguradas apenas pela

propriedade privada. A propriedade social funciona como um patrimnio coletivo que, se tem suas origens e suas regras sociais, as conjuga a um usufruto privado. Ou seja, a originalidade sob a qual se assenta o seguro social deve-se ao fato
de constituir um patrimnio coletivo cujo uso feito de maneira privada, a partir
de regras jurdicas e visando dotar de seguranas e garantias a condio do trabalhador. Essa propriedade voltada para a segurana social permite a organizao
de um direito social, cuja utilizao est subordinada ao enfrentamento de certos
riscos sociais. a instituio da garantia de uma nova ordem de distribuio
de bens, que tem por base um salrio indireto: uma renda do trabalho para
situaes fora de trabalho (CASTEL, 1998, p. 405).
Contudo, reconhecendo o aprofundamento da precarizao do mercado de
trabalho ocorrida nos pases desenvolvidos nas ltimas dcadas e o aumento das
desigualdades sociais da decorrentes, Castel (2009) denuncia a criao de formas
inferiores de proteo social, cujo impacto tem sido o agravamento das desigualdades e da precariedade social. Nesse processo, o sistema de proteo social, ancorado na garantia em face dos riscos sociais, vem afrontando importantes desafios.
As altas taxas de desemprego e a precarizao do trabalho abalariam tanto o
financiamento do seguro social, de base contributiva e associado estabilidade e
formalizao das relaes de trabalho, quanto a prpria generalizao do sistema.
De outro lado, os sistemas de proteo social no estariam se mostrando capazes
de responder emergncia de novos riscos sociais, como o risco dependncia,11 o
risco de desemprego de longa durao e o risco da precariedade.
Tais desafios tm levado ao fortalecimento de intervenes assentadas em
torno dos conceitos de populao em risco ou de fatores de risco. O autor
destaca a inadequao de tais abordagens, que recuperariam no apenas a noo
de periculosidade dessas populaes, como tambm a gesto com base na vigilncia e no controle de grupos sociais. Reafirmando a centralidade dos riscos
sociais como organizadores da proteo social, Castel lembra que o seguro social
ainda a principal tecnologia de interveno social assentada na garantia e na
incondicionalidade de acesso dada pelo direito social ao benefcio. Esse caminho
deve ser aprofundado com o reconhecimento de novos direitos, mesmo que independente de contribuies prvias. Ser pela via da afirmao do direito, e no
de sua relativizao, que a coeso social poder ser garantida em um contexto de
precarizao do mundo do trabalho. E tal afirmao, segundo o autor, mantm-se
ainda dependente, nas sociedades capitalistas, de um sistema de regulao que
associa direitos sociais ao exerccio do trabalho.
11. A dependncia tem sido definida como a demanda por assistncia ou ajuda de longa durao para a realizao
das atividades da vida diria devido reduo da capacidade fsica ou mental. Ver a respeito Batista et al. (2008).
113
Nesse sentido, Castel destaca que pela afirmao do direito social vinculado
do trabalho que um pilar forte de proteo social pode ser construdo. A assistncia social, ou seja, a vertente de proteo no assentada no trabalho e na filiao ao
seguro social, no se mostraria capaz de organizar um sistema amplo de garantias
e direitos no campo social. A proteo desta ltima poltica assenta-se em benefcios limitados e volta-se a grupos restritos, identificados a condies extremas de
vulnerabilidade e carncia. Se as polticas no contributivas tm efetivamente um
papel a cumprir para enfrentar aquelas situaes, elas reafirmariam o carter no
integrado destas populaes: grupos caracterizados por sua incapacidade para
acompanhar a dinmica da sociedade salarial, seja porque so afetadas por alguma
desvantagem, seja porque dispem de poucos recursos para se adaptarem ao ritmo
do progresso (CASTEL, 1998, p. 541). Contudo, um sistema de proteo social
voltado aos inadaptados sociais no sustentaria a garantia de uma cidadania
social. No se constri cidadania sobre a inutilidade social (CASTEL, 1998,
p. 552). Pelo contrrio, seria sobre a participao de cada um na produo de
riquezas que se assentaria a garantia de acesso sua repartio.
Cabe ainda ressaltar que, para os autores que reafirmam o risco social como um
componente central dos sistemas de proteo social, a preveno da pobreza e no
o seu combate que qualifica a ao dos chamados Estados Sociais. Os riscos sociais
aqueles que impedem, temporria ou definitivamente, o exerccio do trabalho
representariam, ainda hoje, relevante risco de pobreza nas sociedades modernas.
A impossibilidade do exerccio do trabalho determina a impossibilidade de obteno
de renda em um mundo em que o mercado dominaria as possibilidades de acesso a
bens e servios. Assim, a proteo aos riscos sociais implica em uma garantia contra a
ausncia de renda quando das situaes do no trabalho involuntrio. Dessa forma, o
campo da proteo social no se organiza a partir da existncia da pobreza, mas sim,
da sua preveno. A garantia contra a ausncia de renda, assentada em regras
claras e dissociada de qualquer discricionariedade de acesso, representa dotar
de dignidade o exerccio do trabalho, especialmente ao afastar do horizonte
do trabalhador a situao de misria decorrente das doenas, dos acidentes de
trabalho, da maternidade, do desemprego ou da velhice.
Nessa perspectiva, o direito proteo social consolidou-se pela afirmao de garantias contra os riscos sociais considerados clssicos. Esses riscos
continuam sendo identificados nas principais situaes de vulnerabilidade
associadas ao mundo do trabalho, inclusive pelo fato de que a maior parte dos
trabalhadores nos pases desenvolvidos ainda participam do mercado formal
de trabalho, associado a estabilidades e garantia no emprego. Mesmo reconhecendo a pertinncia da reflexo e a necessidade de iniciativas sobre novos
riscos sociais e novas situaes de vulnerabilidade desenvolvidas em torno do
acesso ao mundo do trabalho dficits de formao, precariedade de vnculos
114
de trabalho, situao de dependncia, entre outros as situaes tradicionais

que impedem o trabalhador de ter acesso renda do trabalho devem continuar
a ser socialmente garantidas.
4.2 As reformas recentes nos sistemas pblicos de proteo social
Essa perspectiva parece estar sendo reafirmada pelas experincias recentes de

reforma dos sistemas pblicos de proteo social. De fato, o novo ciclo econmico vivido pelos pases desenvolvidos durante as ltimas dcadas, com seus
fortes impactos no aumento do desemprego, na ampliao dos postos de trabalho
precrios e na queda da renda mdia do trabalho, permitiu que um movimento
de reforma dos sistemas de proteo social ganhasse corpo. Visando enfrentar
esse novo quadro de referncia pobreza, desde a dcada de 1980, os sistemas de
proteo social nos pases desenvolvidos vm sofrendo reformas que tm afetado
especialmente o seguro-desemprego e as polticas de aposentadorias, assim como
a reorganizao da assistncia social, com a progressiva ampliao dos programas
no contributivos de garantia de renda.
Contudo, as reformas recentes pouco concernem s polticas de proteo
s crianas, sejam estas tratadas diretamente ou por intermdio das polticas de
proteo s famlias. Esse campo da poltica social, de longa tradio nos pases
desenvolvidos, ancorava-se ora em preocupaes natalistas, ora conservadoras em
termos da diviso sexual do trabalho, e ainda hoje se mantm. Essas reformas tm
por objetivo reduzir a carga sobre as famlias, em especial aquelas relacionadas
s crianas, alm de procurar garantir que as crianas tenham suas trajetrias
menos afetadas pela possvel restrio de recursos da famlia, em busca de efetiva
igualdade de chances. Em alguns pases, o componente monetrio se impe,
diferentemente de outros onde a oferta de servios afirma-se como pilar central.12
Nas duas ltimas dcadas, em torno da emergncia do trabalhador pobre e
do trabalhador sem emprego13 que expressivas mudanas vm sendo observadas.
Operando como categorias relevantes para pensar os sistemas de proteo social,
elas foram acompanhadas pela introduo de novas abordagens e pela implantao de reformas, sem que isso significasse o fim das polticas contributivas. Se, no
incio, as reformas nas polticas contributivas e no contributivas foram interpretadas como um desmonte ou, ao menos, a uma retrao versus modelos mnimos
de proteo, as anlises recentes tm apontado em direo distinta. De fato, ao
12. Sobre a tipologia das polticas familiares na Europa, ver Damon (2007).
13. A categoria sem emprego tem sido crescentemente utilizada na medida em que a categoria de desemprego perde
a densidade. A categoria sem emprego reuniria no apenas aqueles trabalhadores em situao de desemprego (ou
seja, pessoas sem emprego, mas procura de emprego e disponveis para trabalhar), mas tambm todos aqueles sem
emprego e aptos a trabalhar, mas que no esto procura ativa de emprego nem imediatamente disponveis para o
trabalho (DUFOUR; BOISMENU; NOL, 2003).
115
lado do crescimento dos programas no contributivos de garantia de renda, as

chamadas polticas de insero e as propostas de ativao da proteo social vm
se reproduzindo na maioria dos pases desenvolvidos e dotando de centralidade
as polticas de emprego.
No contexto de integrao com as polticas de emprego, as polticas de proteo social vm sendo classificadas em ativas ou passivas. Enquanto as passivas
visariam fornecer renda, as ativas visariam o retorno ao emprego. A ativao
consistiria em diminuir os benefcios uniformes e incondicionais, limitando-os s
pessoas classificadas como inativas. Para isso, tornam-se estratgicas as polticas
de emprego e de renda. Neste contexto, a ativao tem sido definida como um
processo de reestruturao dos sistemas de proteo social que visa introduzir
ou reforar o vnculo entre acesso proteo social e atividade profissional. Tais
polticas centradas no emprego e/ou na empregabilidade tm estado associadas,
de forma direta ou indireta, aos benefcios monetrios de natureza assistencial
institudos na forma de mnimos sociais. Estes ltimos, por sua vez, tm sido mais
ou menos focalizados na pobreza e associados ou no instituio de condicionalidades para seu acesso.
Com relao ao objetivo de enfrentar um desafio comum, a proteo de
uma populao em idade ativa e no inserida nas relaes assalariadas e estveis
de trabalho, as mudanas adotadas nos pases desenvolvidos tiveram diferentes
escopos e objetivos. Segundo Barbier (2004) no haveria uma s trajetria de
reformas. O autor identifica dois regimes de ativao da proteo social: o regime
liberal e o regime social-democrata universalista. A ativao poderia, assim, ser
definida como do indivduo (aumentar sua motivao para empregar-se) ou do
sistema (reestruturao dos sistemas de proteo social).14 E, em muitos casos, as
reformas vm significando no uma retirada do Estado do campo social, mas a
ampliao de sua presena.15
Contudo, no tocante s diferentes trajetrias identificadas, o recente debate
sobre a pobreza vem se organizando em torno da categoria de trabalhadores
pobres incapazes de acompanhar os desafios crescentes do mercado de trabalho
em um contexto de produo limitada dos postos de trabalho qualificados e/ou
estveis. As polticas de ativao da proteo social tm promovido o crescimento
das polticas de emprego, e tambm o fortalecimento das polticas de garantia
14. Tambm tratando de diferentes trajetrias dos regimes de ativao, e distinguindo o workfare do modelo de
insero, ver Morel (2002).
15. Em muitos casos, as reformas vm sendo acompanhadas por crescimento da ao do Estado na proteo
social, como mostram Thret e Barbier (2004) e Dufour, Boismenu e Nol (2003). Um exemplo pode ser dado pelas
medidas de promoo da empregabilidade, como o acompanhamento individual dos beneficirios, os incentivos
formao profissional ou as intervenes visando incluso no emprego ou promoo de outras formas de
atividade profissional, os sistemas de proteo social veem ampliadas as suas responsabilidades. Ver, sobre o caso
do Canad, Jaccoud (2009).
116
de renda. A reproduo dos empregos precrios tem repercutido na manuteno

de grupos de trabalhadores nos programas assistenciais de renda mnima,16 na
medida em que o acesso ao emprego pode no significar efetivamente a sada da
condio de pobreza. Assim, as polticas de insero no mercado de trabalho e no
emprego e polticas de combate pobreza tm sido fortalecidas.
Nesse sentido, se, de um lado, tem-se efetivamente assistido demanda por
uma retirada do Estado Social e pela ampliao da responsabilizao individual
no campo da proteo social acompanhando uma tendncia de ampliao da
individualizao das trajetrias profisionais , de outro, se assiste demanda
pelo fortalecimento da ao pblica em prol do combate pobreza, mas tambm da promoo de oportunidades e de fortalecimento da coeso social.
A incluso dos trabalhadores pobres implicaria, nesta perspectiva, no reconhecimento de direitos sociais que se desdobrariam no apenas no mbito da poltica
de assistncia social como do fortalecimento dos sistemas se seguro social e da
poltica de emprego. Como afirma Castel, se verdade que para um conjunto
de trabalhadores a dinamizao das trajetrias profissionais aporta ganhos e
perspectivas positivas, para outros, ela significa ampliao da vulnerabilidade e
da participao subordinada no mercado de trabalho. O enfraquecimento das
regulaes coletivas, entre elas as referentes proteo social, implicaria, assim,
o aparecimento de novas das divises no mundo do trabalho e no tecido social
(CASTEL, 2003, p. 46). este o desafio que tem sido colocado para os sistemas
de proteo social dos pases desenvolvidos.
5 AS GARANTIAS CONTRA OS RISCOS SOCIAIS E O PROJETO DE
UNIVERSALIZAO DA PROTEO SOCIAL NO BRASIL
5.1 O risco social na formao da proteo social brasileira
No Brasil, o seguro social, institudo para proteger dos riscos sociais os trabalhadores assalariados urbanos, marca a prpria instituio de sistema de proteo
social. A tese hegemnica aps 1930, de promoo do desenvolvimento econmico pela via da industrializao, desdobrou-se em uma nova forma de conceber
o valor do trabalho e em uma preocupao em promover a incluso das massas
trabalhadoras urbanas (GOMES, 1979 e 1994). Nesse contexto, o Estado passou
a organizar uma nova forma de governabilidade sobre o social, distinta das aes
repressivas ou da caridade privada ento predominantes.
A emergncia do sistema previdencirio,17 associado a um amplo esforo de
regulamentao do mundo do trabalho assalariado regulamentaes das relaes
16. Esse fato tem levado, por exemplo, ao crescimento dos programas de subvenes aos baixos salrios, principalmente no Canad, Estados Unidos e Inglaterra (DUFOUR; BOISMENU; NOL, 2003).
17. A bibliografia sobre a evoluo histrica da proteo social no Brasil ampla. Podem ser citados, entre outros,
Malloy (1986), Santos (1987) e Oliveira e Fleury (1995).
117
e condies de trabalho teve como contrapartida, como mostrou Santos (1987),

a excluso do sistema de proteo social das populaes no participantes do processo de acumulao. Contudo, a implementao do direito social, mesmo que
estrito ao campo do trabalho formal, representou a instituio de um complexo
mecanismo de transferncias monetrias que garantiu efetivo fluxo de rendas e de
servios aos trabalhadores assalariados em condies de impossibilidade de trabalho por motivos de doena, velhice, invalidez ou morte, alterando as condies
de vida de parte importante, e progressivamente crescente da populao nacional.
Na verdade, foi pelo acesso a um direito social em uma sociedade hierarquizada
e pouco tencionada em termos da promoo da igualdade e equidade e pela
promessa de incorporao progressiva dos trabalhadores ao mundo do trabalho
regulado e do direito social que o sistema de proteo social brasileiro manteve-se
legitimado durante todo o restante do sculo XX.
Assim, a proteo social brasileira se desenvolveu, tendo por base o
seguro social voltado para a proteo contra os riscos sociais dos segmentos
assalariados. Sua limitada cobertura e seu lento processo de expanso fizeram
com que o sistema brasileiro de proteo social (SBPS) fosse alvo de ampla crtica quanto ao seu carter socialmente injusto. De fato, o acesso s principais
polticas de proteo social se realizava a partir da participao do trabalhador
ao seguro social previdencirio. Os segmentos sociais que no participavam
dessa poltica pela via da cotizao obrigatria sejam trabalhadores no formalizados, como os trabalhadores rurais, os trabalhadores do setor informal,
as domsticas, sejam segmentos de no trabalhadores no eram cobertos
por benefcios e servios associados aos riscos sociais, inclusive os servios de
sade, sendo precariamente atendidos pela assistncia social ou pelo segmento
filantrpico da sade.
Contudo, em que pese o carter pouco inclusivo do sistema brasileiro de
proteo social ao menos at a dcada de 1970, no se pode afirmar que inexistiam propostas de incluso proteo social dos trabalhadores no formais
e populao vulnervel de forma geral. Como j citado, a resposta econmica
foi predominante no Brasil durante a maior parte do sculo XX. O projeto de
superao da estrutura social arcaica e de construo de uma sociedade moderna
derivaria fundamentalmente, aos olhos dos formuladores do Estado Social brasileiro na dcada de 1930 e de seus sucessores, do processo de modernizao
econmica. A integrao dos pobres, e em especial dos pobres urbanos, estava
posta no horizonte social como decorrncia natural do avano da modernizao e
dinamizao da economia. Essa leitura econmica do problema social impunha-se
com uma promessa de futuro: a incorporao progressiva dos trabalhadores
pobres ao mundo do trabalho assalariado e regulado e aos seus benefcios e protees sociais (THEODORO, 2003).
118
Enquanto se aguardavam os frutos sociais do processo de industrializao e

modernizao da economia, uma segunda vertente de interveno social responderia s demandas sociais mais urgentes. A assistncia social imps-se, desde a
dcada de 1930, como uma alternativa s populaes vulnerveis. Sob a influncia da tradio catlica da caridade e sob o princpio do dever moral de ajuda que
caracteriza a filantropia, organiza-se uma rede de ajuda e de assistncia de origem
privada, contando com amplo financiamento pblico, mas praticamente livre de
qualquer regulao do Estado (MESTRINER, 2001).
Influenciado, sobretudo, pela Igreja, mas tambm por largas parcelas do
empresariado nacional, o movimento filantrpico expandiu-se no pas, acompanhado pelo florescimento de aes assistenciais voltadas a populaes pobres
reconhecidas como merecedoras da solidariedade social, que so acolhidas devido
aos clssicos critrios da situao de vulnerabilidade e incapacidade para o trabalho. Em face de tais populaes, a interveno do Estado visava colaborao
com o trabalho filantrpico, com as diversas esferas de governo operando com
a transferncia de recursos diretos e indiretos s entidades privadas, e apoiando,
dessa forma, a consolidao de um campo de ao residual, fragmentado, pouco
claro quanto aos seus objetivos e pblico, e incapaz de ofertar garantias de continuidade ou qualidade do servio disponibilizado.
S muito tardiamente a problemtica da pobreza e da vulnerabilidade da
populao no trabalhadora incorporou-se ao campo de responsabilidades do
Estado. Encerrada nos fundamentos da ajuda e da moral, a proteo social, dirigida aos no participantes do mundo do trabalho assalariado e regulamentado,
no emergiu seno a partir de 1988, como um terreno possvel da estruturao
do direito social. Foi em torno dos riscos sociais, e de instituies organizadas por
categoriais profissionais, que se estruturou o campo do direito no pas. E em um
contexto de parcial assalariamento da fora de trabalho, assistia-se excluso do
sistema de proteo social de cerca de metade da populao.
5.2 Seguridade social e risco social
Tendo como marco a CF/88, a partir da dcada de 1990 as polticas de proteo

social no Brasil passaram por significativas mudanas, superando o antigo padro.
Impuseram-se novas concepes de direito e justia social; novos parmetros e
critrios para a alocao de recursos sociais pblicos e o reforo do poder regulatrio do Estado (DRAIBE, 2002, p. 3). O novo sistema de proteo social
institui-se em torno do conceito abrangente de seguridade social, referindo-se
a garantias de proteo em decorrncia de riscos sociais acidente de trabalho,
desemprego, doena, invalidez, maternidade, velhice e morte , assim como
garantias de proteo sade e a vulnerabilidades sociais decorrentes do ciclo de
vida ou da existncia de deficincias.
119
A poltica de seguridade social visava garantir a implementao, no pas,

da cobertura universalizada da proteo social, com a oferta pblica de servios e benefcios no contributivos em especial o acesso universal ateno
mdica e aos servios da assistncia social integrados aos benefcios contributivos do seguro social e a uma incluso subsidiada dos trabalhadores rurais poltica previdenciria.
A institucionalizao das determinaes constitucionais e sua concretizao em polticas pblicas produziu uma expressiva ampliao da cobertura das
polticas de proteo social. A previdncia social mais que triplicou o nmero de
benefcios concedidos entre os anos de 1980 (7 milhes/ms) e 2008 (24 milhes
no ms de dezembro),18 sendo que, neste ltimo ano, cerca de 8 milhes/ms
eram dirigidos aos chamados segurados especiais.19 O impacto distributivo dessa
poltica aumentou consideravelmente, no apenas pelo fato de passar a operar
benefcios cruzados em favor de populaes especficas (trabalhadores da economia familiar e, posteriormente, trabalhadores autnomos de baixa renda, trabalhadores domsticos, entre outros),20 mas tambm por ter seu piso vinculado ao
valor de um salrio mnimo. Em dezembro de 2008, 64% do total de benefcios
pagos pela Previdncia Social eram no valor de um salrio mnimo, beneficiando
a maioria dos trabalhadores urbanos e a quase totalidade dos trabalhadores rurais.
Tambm representou iniciativa de importante impacto distributivo a criao do
Benefcio de Prestao Continuada (BPC),21 assim como o acesso universal aos
servios de sade, educao e de assistncia social. Dando destaque apenas s
aes no campo da garantia de renda, no final de 2008 o BPC pagava mais de 3,3
milhes de benefcios, com impactos relevantes no mbito do combate pobreza
e desigualdade.
Contudo, a inexistncia de um programa de transferncia de renda aos mais
pobres, seja para as famlias, seja para as crianas em famlias pobres, tornava a proteo social, no campo da garantia de renda, no apenas incompleto e restritivo,
mas tambm reprodutor de iniquidades. e Expressivas parcelas da populao continuavam dependentes exclusivamente do trabalho para o acesso aos bens bsicos,
mesmo nas condies de incapacidade para o trabalho ou de limitaes de demanda
pelo mercado de trabalho. Se a CF/88 havia ampliado direitos e protees, permaneciam largamente excludos os trabalhadores informais urbanos e suas famlias.
18. Ipea (2009), volume 1.
19. A categoria de segurados especiais foi estabelecida a partir da CF/88 e inclui produtores rurais em regime de economia familiar, seringueiros, extrativistas e pescadores cuja contribuio previdencia social se efetua com base em
uma alquota de 2,3% incidente sobre o valor bruto da comercializao de sua produo, caso houver.
20. Sobre as medidas adotadas na ltima dcada para promover a incluso previdenciria dos trabalhadores informais
urbanos, ver Mesquita et al. (2010).
21. Este programa de natureza no contributiva garante um benefcio s pessoas com deficincia e idosos, em situao
de indigncia. Sobre o BPC ver, entre outros, captulo sobre Assistncia Social em Ipea (2008).
120
Tambm permanecia excluda da proteo social a situao de insuficincia de renda

advinda do exerccio do trabalho precrio. a introduo, no objeto de atuao da
poltica de garantia de renda, do trabalhador pobre e sua famlia, que altera efetivamente o formato da proteo social brasileira, extendendo-o na forma de novas
coberturas e apontando para a afirmao de um novo direito de cidadania.
6 O PBF: ENTRE A POBREZA E DOIS PROJETOS DE PROTEO SOCIAL
6.1 Proteo social e pobreza
Como foi destacado nas sees anteriores, nem a poltica pblica de assistncia
social, em sua vertente tradicional, nem a poltica de seguro social apoiaram-se no
pobre como categoria central, organizadora de suas intervenes. Se os sistemas
de proteo social se desenvolveram a partir do debate sobre as causas e a busca de
alternativas para enfrentar a situao de pobreza, eram outras as categorias que organizavam aquelas polticas, restringindo aplicao da primeira categoria. Enquanto
a assistncia atuava em torno das condies de vulnerabilidade que dispensavam da
obrigao do trabalho, o seguro social reafirmava-se como proteo na impossibilidade do exerccio do trabalho. Dispensa ou impossibilidade, em torno do trabalho
que se organizaram os principais pilares da proteo social.
No contexto recente de reaparecimento do debate sobre a pobreza nos pases
desenvolvidos, foi ainda o trabalho que mobilizou o debate em torno da implementao de novos programas no contributivos. fato que benefcios monetrios
universais a famlias com crianas ou a idosos fazem parte do horizonte daqueles
pases, no colocando problemas para o princpio organizativo destes regimes,
assentado na diviso de tarefas entre a previdncia social e a assistncia social a partir das categorias de trabalhadores e no trabalhadores. Mas foi o crescimento do
desemprego e das relaes precrias de trabalho que promoveu a emergncia
do trabalhador pobre para o centro do debate sobre as polticas no contributivas.
As reformas recentes recolocaram a questo do trabalho no mago da poltica
de assistncia social, motivando a associao dos benefcios monetrios com os
programas de insero social ou insero produtiva de diferentes naturezas.
No que diz respeito aos pases em desenvolvimento e ao Brasil em particular,
construiu-se amplo debate em torno da pobreza e um progressivo consenso em
torno da necessidade de introduo de um programa nacional de transferncia
de renda. De fato, a emergncia de uma nova perspectiva de funcionamento do
mercado de trabalho favoreceu a adeso proposta de desvinculao entre o trabalho e a proteo social. Contudo, o prprio carter incompleto do sistema de
proteo social impunha uma nova modalidade de interveno, capaz de dar resposta s iniquidades que se reproduziam no apenas na sociedade, mas tambm
em decorrncia da descobertura prpria daquele sistema.
121
Nesse contexto, a pobreza se afirmaria como um objeto particularmente

relevante para as polticas pblicas. Contudo, um conjunto de questes se colocam diante dessa nova construo em torno da pobreza, das quais duas sero
rapidamente tratadas. A primeira se refere prpria categoria da pobreza e
em que medida ela permite revelar o contexto da vulnerabilidade da populao beneficiria e de suas diferentes condies sociais e demandas de proteo.
A segunda se refere aos diferentes projetos de proteo social que se associam ao
PBF, abrindo duas distintas perspectivas para a configurao futura do sistema
brasileiro de proteo social.
6.2 A difcil categoria de pobreza
Afirmar que a pobreza tornou-se relevante e mesmo organizadora do debate sobre

a poltica social remete a um campo ambguo de reflexo sobre o social. Impe-se,
de imediato, o debate sobre a definio de pobreza, usada em diferentes sentidos e
oportunidades. Associada com frequncia a situaes de ausncia ou insuficincia
de renda, pode se referir s situaes de carncia de acesso a produtos, bens e servios de relevante necessidade. Resta, contudo, definir de que carncias se tratam
e quais bens e servios esto ausentes e devem ser garantidos.
A literatura sociolgica h muito constatou que a pobreza se define diversamente em distintas pocas ou sociedades. A pobreza, entendida como construo social, relaciona-se avaliao que diferentes atores sociais possam fazer de
fatos, situaes e acontecimentos, considerando-os como inaceitveis e contrrios
a certa ideia de justia social e de progresso (PAUGAM, 1993). Dessa forma,
em que pese os esforos das abordagens quantitativistas, a definio da pobreza
intrinsecamente arbitrria. Para as polticas pblicas, a adoo das linhas de
pobreza impacta diretamente na gesto dos programas sociais, impondo a operacionalizao, por categorias fixas, de situaes substancialmente imprecisas,
mutveis e inconstantes.
Paralelamente dificuldade de definio da pobreza, existe a dificuldade
de definir e abordar a categoria pobre. Alm de partilharem necessidades, cabe
ainda identificar em que medida partilhariam situaes sociais, trajetrias ou
vivncias. Essa questo no alimenta apenas o debate acadmico, mas efetivamente organiza a reflexo sobre polticas pblicas na medida em que, mais do que
remediar carncias, a ao do Estado chamada a ofertar oportunidades para sua
superao. E neste campo, mais uma vez as dificuldades se impem.
s situaes de trabalhadores que enfrentam dificuldades de insero ou
insero precria no mercado de trabalho, somam-se diferentes situaes sociais,
como contextos familiares frgeis, existncia de crianas ou de pessoas em situao de dependncia, ausncia de servios pblicos de cuidados, ou variados
122
contextos de vulnerabilidade. Assim, outras categorias definem essas populaes,

provavelmente, com mais propriedade, como: trabalhadores rurais ou desempregados de longa durao; trabalhadores doentes sem acesso proteo do seguro
social ou famlias monoparentais, com crianas pequenas, sem acesso a servios
de cuidados; trabalhadores em setores de baixa produtividade, sem qualificao,
ou moradores de regies economicamente estagnadas. Enfim, em torno da proteo social, do trabalho e dos ciclos de vida que se organizam majoritariamente
as condies e trajetrias diversas da pobreza.
Mas a temtica da pobreza particularmente complexa quando enfrentada
sob a tica do mercado de trabalho, seja no que diz respeito demanda ou
oferta de mo de obra. A pobreza e a heterogeneidade social no Brasil esto largamente associadas s diferentes condies de precariedade no exerccio e nas oportunidades de trabalho de parte expressiva da populao. neste contexto que,
visando garantir uma renda mnima a toda a populao em situao de extrema
pobreza, o PBF alcana principalmente famlias cujos membros adultos esto em
idade economicamente ativa e participam do mercado de trabalho (JACCOUD,
2008). Se, pela primeira vez, a proteo social brasileira opera um programa de
distribuio de renda populao pobre, independentemente de comprovao
de incapacidade para o trabalho ou de afirmao de mrito, da precariedade do
mercado de trabalho no Brasil que este programa trata, tornando clara a relao
estratgica entre trabalho e proteo social.
Nesse sentido, cabe ainda lembrar que tratar do pobre ou da pobreza no
remete a uma interveno sobre grupos excludos ou no integrados sociedade (CASTEL, 1998). enquanto integrantes da sociedade que os pobres se
apresentam como problema, seja este problema percebido como tendo natureza
moral, seja associado segurana pblica, a dimenses da justia social ou da
democracia. A pobreza e o pobre remetem questes centrais sociedade: de um
lado, os problemas referentes ordem econmica em um contexto de mercado
de trabalho restritivo no que se refere criao de empregos, trabalho e renda;
de outro lado, problemas de ordem poltica, referentes construo dos direitos
sociais e da cidadania. Mas os pobres e a pobreza remetem ainda ao questionamento da prpria regulao da ordem social, sua ordem de produo de riquezas
e de manuteno da estabilidade social.
A bibliografia brasileira tambm j tratou com profundidade da relao entre
pobreza e dinmica social. Como j apontou Caldeira (2000), a lgica da violncia no Brasil est diretamente associada ao retraimento do Estado, inclusive do
Estado Social, e manuteno de amplos espaos da vida social na esfera estrita
do privado. Dessa forma, a proteo social trabalha contra o risco de fragmentao
e mesmo de ruptura social que se apresenta s sociedades na medida em que avana
123
o processo de diferenciao social. De fato, a fragmentao das sociedades modernas

amplia as demandas sobre as instncias de mediao legtima dos conflitos e sobre
as instituies pblicas provedoras de justia, de participao, de oportunidades e
de bem-estar. Em uma sociedade como a brasileira, o problema se apresenta ainda
com maior gravidade. A diferenciao social se agrava em um ambiente marcado
por alta desigualdade social, escassez de oportunidades e de mobilidade social e
ampliao das expectativas de consumo. Nesse contexto, apenas por intermdio
do Estado e das polticas pblicas os interesses privados podem ser negociados e
integrados em prol de um patamar de sociabilidade comum.
6.3 Um programa entre dois projetos de proteo social
Mas em que pesem as dificuldades encontradas na operacionalizao do conceito

de pobreza pela poltica pblica, o debate em torno do tema no apenas vem alimentando a emergncia de novos programas no mbito das polticas sociais, como
vem estimulando diferentes perspectivas sobre a configurao futura do sistema
de proteo social. Acompanhando o debate, j descrito, que vem mobilizando,
nos pases desenvolvidos, a temtica da pobreza e dos riscos sociais, tambm no
Brasil podemos identificar diferentes posies e perspectivas.
fato que, quanto ao desenho e aos impactos do PBF, as avaliaes positivas
so maioria. Contudo, no que diz respeito ao perfil futuro desse programa e, em
especial, ao seu papel no sistema brasileiro de proteo social, no se observam muitas convergncias. O debate sobre em que medida a proteo social brasileira e,
dentro dela, o PBF tem sido capaz de aportar garantias s situaes de risco social
e enfrentar o quadro de pobreza e de desigualdade tem sido bastante intenso e as
respostas, variadas. Entre as diversas posies em debate, procuraremos aqui identificar as duas abordagens mais frequentes, apresentando-as em suas linhas gerais.
De um lado, uma primeira leitura tem enfatizado o carter inquo do nosso
sistema de proteo social, cujas garantias, se estendendo aos menos pobre,
promovem o agravamento do quadro de pobreza e desigualdade social e pouco
atuam sobre o desenvolvimento de oportunidades ou de ativos sociais. As crticas
denunciam a excessiva expanso do gasto pblico no campo social e dos exagerados encargos sociais das empresas em um contexto de nova dinmica estabelecida
pela economia internacional. Desse ponto de vista, o PBF, operando com condicionalidades e boa focalizao, considerado um instrumento efetivo para a
realizao de avanos no contexto das polticas sociais brasileiras.
De outro lado, uma segunda leitura tem considerado o papel positivo do
PBF, que tem sido potencializado na medida em que o programa pode integrarse ao sistema de proteo social, atuando em sinergia com os demais programas de garantia de renda e com as polticas universais de sade e educao.
124
Em uma perspectiva em que a progressiva participao do mercado na oferta de

bens e servios sociais vista como um risco ao crescimento da desigualdade, da
precariedade e da dualizao social, esta leitura enfatiza a necessidade de uma ao
coordenada do Estado, visando ao fortalecimento dos sistemas de proteo social
e do aprofundamento dos direitos no campo social.
Nesse contexto, podemos afirmar que o PBF vem sendo valorizado tanto
como componente estratgico de um projeto de revalorizao da autonomia e
da promoo de oportunidades e ampliao da responsabilidade dos indivduos
e comunidades quanto como um projeto de universalizao da proteo social.
A seguir, sero rapidamente abordadas cada uma das posies, acompanhadas de
distintas propostas de reformas das polticas sociais.
O carter ainda inquo e perverso da proteo social no pas tem sido apontado por um conjunto de trabalhos que mostram a necessidade de uma nova
reforma do sistema, para torn-lo mais efetivo no combate pobreza. Os autores
que advogam tal tese vm destacando que a parcela mais pobre da populao
brasileira pouco tem sido beneficiada com o modelo de polticas sociais desenhado pela CF/88. Tal modelo estaria beneficiando os mais ricos e os mais idosos
e sendo ineficiente em face pobreza e desigualdade. Isso se explicaria pelo
fato de o governo federal gastar parte significativa de seus recursos sociais com o
pagamento de benefcios previdencirios aposentadorias e penses e trabalhistas seguro-desemprego. Nesse sentido, a estrutura de gastos do governo federal
operaria como um mecanismo de reproduo da pobreza ao longo do tempo
(CAMARGO, 2004. p. 77) que precisaria ser enfrentado. A alocao adequada
dos gastos sociais seria uma alternativa necessria.
Tambm aqui se afirma a interpretao de que, em uma sociedade onde
a competitividade se amplia e o mercado de trabalho marcado pela crescente
rotatividade e precariedade, sobretudo devido ao aumento da desocupao e
presena de contratos de trabalho temporrios e flexveis, estaria sendo perdida
a funcionalidade de categorias como empregado/desempregado, populao
ativa/inativa ou ocupada/desocupada. Se essas categorias perderiam preciso,
os riscos sociais a elas associados tambm parecem perder eficcia e propriedade. Diante da dificuldade de operar a proteo social sob as tradicionais
classificaes ancoradas em trajetrias estveis de trabalho, estariam prejudicadas as bases de organizao dos sistemas de proteo social, quais sejam, a
proteo aos riscos sociais. Caberia ao Estado priorizar seu engajamento na
superao das situaes de pobreza.22 Tal anlise vem sendo acompanhada
da apresentao de propostas de reforma das polticas sociais brasileiras.
22. A proposta de retirada do Estado nesse campo defendida no apenas pelos liberais, mas tambm pelos tericos
da chamada terceira via. Ver, por exemplo, Giddens (1998).
125
Entre elas, ganham destaque as que pretendem ampliar a focalizao dos

gastos sociais, realizar a desvinculao dos benefcios previdencirios e assistenciais em face do salrio mnimo e a desconstitucionalizao das regras da
seguridade social visando, entre outros, reduzir o impacto fiscal dos benefcios da aposentadoria rural e do BPC.23
Pretende-se, ainda, ampliar a relao entre contribuio e benefcio previdencirio, de modo a restringir ou mesmo eliminar qualquer subsdio ou redistribuio dentro do seguro social, e possibilitar maior participao mercado privado
de seguros.24 Paralelamente, prope-se a ampliao da assistncia social a toda a
populao que esteja abaixo de um patamar determinado de renda, independentemente de sua participao ou no no mercado de trabalho. O trabalho parece
perder, nessa proposta, o papel central. No seria mais em torno dele que se
organizaria o novo sistema de proteo social.
Outra perspectiva analtica vem sustentando que o sistema brasileiro de
proteo social tem sido progressivamente ampliado desde o incio dos anos
1990, com impacto efetivo no campo do bem-estar e do combate pobreza.
Trabalhos realizados nos ltimos anos pelo Ipea tem destacado a relevncia do
conjunto de polticas sociais implementadas a partir da demanda por reformas
democrticas do Estado brasileiro.25 A reduo das desigualdades sociais pela
via da afirmao de direitos sociais incorporadas pela CF/88 teria sido capaz
de conformar mudanas substantivas proteo social. Entre elas, destacam-se a
legislao da previdncia rural, a vinculao dos benefcios da seguridade social
ao salrio mnimo, a implantao do SUS e a instituio dos benefcios assistenciais no contributivos. Tais medidas teriam levado ampliao de cobertura
com universalizao no caso de amplas polticas e programas, impactando de
forma positiva o quadro de pobreza e desigualdade do pas.26 Como lembram
Castro e Ribeiro (2009), os nveis de desigualdade, que haviam piorado no
perodo de crescimento econmico, e que voltaram a piorar no final dos anos
1980, permaneceram relativamente estveis nos anos 1990, em que pese o quadro de estagnao, desemprego e precarizao,27 e passaram a observar queda
progressiva no novo ciclo de crescimento econmico que se abriu aps 2004.
Os principais problemas identificados nessa trajetria, de acordo com tais
anlises, dizem respeito, de um lado, expressiva desproteo no mbito da poltica social, e, em especial, da previdenciria; e, de outro, instabilidade, limitao
23. Ver, por exemplo, Neri (2007), Camargo e Reis (2007) e Giambiagi e Pinheiro (2006).
24. Entre outros, Ribe, Robalino e Walker (2010).
25. Ver, em especial, Ipea (2006), Ipea (2009), Ipea (2010).
26. Um comparao entre a cobertura dos benefcios contributivos e no contributivos, desde o perodo anterior
CF/88 pode ser encontrada em Ipea (2009).
27. Castro e Ribeiro destacam que a trajetria dos anos 1990 foi influenciada pela estabilizao da inflao, mas no
se explica por ela (p.51).
126
e regressividade das fontes de financiamento. Esta segunda caracterstica comprometeria , inclusive, o impacto distributivo das polticas sociais e o esforo social
realizado pelo expressivo aumento do gasto social.28 Nesse contexto, as reformas
necessrias visariam o conjunto das polticas de proteo social, em especial no
que se refere cobertura e financiamento.
Dessa forma, o PBF seria interpretado como um programa que inclui uma
populao at ento excluda do sistema de proteo social, consolidando a transferncia de renda no contributiva como um efetivo pilar da seguridade social brasileira e aumentando o seu papel de proteo e redistribuio. Reforaria, assim, a
vertente universalista daquele sistema e ampliaria sua capacidade de atuar sobre
a pobreza e a desigualdade. Mas, deste ponto de vista, aquele programa teria um
papel limitado e especfico, devendo ser operado e analisando em conjunto com
os demais programas sociais no mbito da renda, em especial as aposentadorias e
penses, e a partir de uma perspectiva especfica de desenvolvimento econmico
com ampliao de bem-estar social e promoo de oportunidades.29
Se essas duas vises no permitem esgotar, elas ajudam a sintetizar, em larga
medida, o debate recente sobre o PBF e o seu papel na trajetria futura do sistema
de proteo social no Brasil. Suas divergncias, efetivas, organizam-se largamente
em torno de diferentes perspectivas em torno dos princpios de integrao social
e dos princpios de legitimidade da interveno estatal.
7 A PROTEO SOCIAL EM FACE DA POBREZA NO BRASIL
fato que a existncia de pobreza absoluta, a destituio e a carncia mobilizam

criticas e demandas de intervenes sobre o social, em especial em contextos marcados pela progressiva produo de riqueza e aumento dos padres de consumo.
Contudo, como j ressaltou Castel (1988), a pobreza refere-se no apenas s
franjas marginais, mas prprio ao processo de integrao dos segmentos sociais.
A pobreza refere-se menos existncia de necessidades a serem preenchidas do
que s relaes sociais e s regras e dinmicas que a organizam a sociedade a
partir de disputas distributivas, de um lado, e das ameaas de ruptura social,
de outro. Tratar a pobreza separadamente, como um fato social de origem e
dinmica prpria, parece pouco contribuir para a compreenso e a interveno
sobre a dinmica da desigualdade.
nesse sentido que cabe ressaltar a complexidade da ao estatal neste
campo. Em um contexto de alta desigualdade como o caso brasileiro, com um
mercado de trabalho ainda marcado por altas taxas de precarizao e limitao
28. O impacto no crescimento do gasto social federal que em 2005 era 74% maior, em termos reais, do que o
observado em 1995 pode ser acompanhado em Castro e Ribeiro (2009).
29. Ver, por exemplo, Theodoro e Delgado (2005) e Dedecca (2006).
127
na cobertura e/ou qualidade das polticas sociais, no parece possvel operar um

sistema de proteo social assentado em um nico pilar. O sistema de garantia de
renda tem cumprido um duplo papel: disponibilizao de uma renda mnima aos
cidados e enfrentamento das situaes de ausncia de renda por perda da capacidade de trabalho. No campo da renda, as polticas pblicas de proteo social no
Brasil vm atuando, na ltima dcada, em ambos os papis. essa combinao,
operada pelos programas previdencirios e assistenciais, que tem produzido efetivo efeito sobre o quadro de pobreza e desigualdade de renda no pas.
Encaminhando a concluso deste artigo, esta seo pretende destacar dois
aspectos que, apesar de j tratados, sero aqui enfatizados com o objetivo de ajudar a melhor avaliar o lugar do PBF no sistema brasileiro de proteo social.
O primeiro diz respeito ao papel dos demais programas de garantia de renda no
combate pobreza, afirmando este ltimo no como objeto especfico de um
programa ou poltica, mas do conjunto da interveno do sistema de proteo
social. O segundo diz respeito s caractersticas prprias e maior fragilidade
dos programas no assentados no exerccio do trabalho.
Quanto ao primeiro ponto, deve ser lembrado que os programas previdencirios, de natureza contributiva tm demonstrado um efetivo impacto sobre a
pobreza.30 Nas sociedades modernas, a trajetria do nmero de pessoas pobres
est, em grande parte, ligada ao perfil e atuao dos sistemas de proteo social.
De um lado, a instituio do seguro social obrigatrio representou a transferncia
considervel de categorias da populao que, pela situao de pobreza, seriam
dependentes da assistncia para categorias no pobres, protegidas pelas polticas
de seguro social.31 Por outro lado, em seus diferentes formatos, essa poltica pode
impactar de maneira significativa a evoluo da taxa de pobreza. Como mostra
Atkinson (1998) em seu estudo sobre desemprego e pobreza em diversos pases
da Europa, durante a dcada de 1990, a taxa de pobreza no acompanhou o crescimento da taxa de desemprego em vrios pases; a explicao estaria na atuao
dos sistemas de proteo social.
O segundo ponto a ser ressaltado diz respeito ao tratamento da pobreza
como responsabilidade exclusiva da poltica de assistncia social. Como j citado,
a desconsiderao do papel dos diversos programas de garantia de renda no
combate pobreza tende a promover o esvaziamento dos fundamentos do atual
sistema brasileiro de proteo social. De fato, para certos analistas e instituies,
o tratamento da pobreza pode ser adequadamente realizado com o acesso a um
30. A literatura recente extensa sobre o tema. Ver, por exemplo, captulo quatro, quinta seo, de Mesquita, Jaccoud
e Santos (2010) nesta publicao.
31. o caso, por exemplo, dos idosos indigentes ou de vivas com ou sem dependentes, que de clientelas clssicas
da assistncia social passaram largamente a se situarem como beneficirios do sistema de seguro social no caso de
vnculo pretrito (direto ou indireto) com o mercado de trabalho formal.
128
benefcio monetrio, independentemente da natureza, origem ou caracterstica

da ausncia ou insuficincia de renda. Contudo, ao unificar trabalhadores e
no trabalhadores, idosos e pessoas em idade ativa, pessoas com deficincia e
com limitaes em sua autonomia e pessoas sem necessidade de tratamentos
e cuidados especiais, reduz-se no apenas o impacto mas, em larga medida, a
legitimidade do aporte de tais recursos. Como chama a ateno Morel (1999),
a assistncia social uma poltica que no responde a um claro princpio da
reciprocidade. Ela est assentada na separao entre os que pagam e os que recebem, ancorando a sua legitimidade na comprovao do estado de necessidade.
Nesse sentido, ela particularmente frgil quando dirigida populao em
idade ativa e em condies de trabalho. Para esses grupos, o critrio de necessidade
relativizado, colocando de forma intensa o problema da suspeita moral e da
demanda de contrapartida ao recebimento da ajuda pblica.32 Mas essa dificuldade acaba por se estender tambm s populaes reconhecidas como inativas.
Sendo uma situao vivenciada na famlia, a pobreza atinge tanto os membros
adultos quanto as crianas, os idosos, os invlidos. Dessa forma, esbarra tambm
na distino nunca clara entre direito social e direito civil, este ltimo determinando a responsabilidade da famlia pelo bem-estar de seus membros vulnerveis
(PAUGAM, 2005).
Por fim, cabe lembrar o aumento das vulnerabilidades ligadas insero
no mundo do trabalho e as demandas de ampliao e reforma da proteo social
da decorrentes. Efetivamente, o aumento das vulnerabilidades no mundo do
trabalho tem fortalecido as demandas de organizao da poltica de proteo
social a partir da pobreza e de ampliao (e mesmo de centralidade) da poltica
de assistncia social. No h dvidas de que a proteo social se realiza tanto pela
poltica do seguro social quanto pela poltica de assistncia, tendo os sistemas
de proteo social se consolidado por meio de estratgias de integrao entre
esses dois formatos de interveno. Tampouco h dvidas de que a fronteira
entre essas polticas se nuana fortemente no que diz respeito proteo de certas
populaes. Entretanto, deve-se observar que o seguro social se distingue da assistncia social pelo seu vnculo, mesmo que tnue, com o exerccio do trabalho
e com o princpio da cotizao. O seguro social estabelece direitos construdos
a partir do exerccio do trabalho. Destinando parte da renda do seu trabalho
para a constituio do fundo pblico em torno da finalidade da proteo social,
o trabalhador opera uma socializao do salrio em benefcio do trabalhador
temporria ou definitivamente sem renda do trabalho ou de seus dependentes.
O fundo pblico constitudo com o aporte de contribuies sociais e operado
por repartio d a base material a esse direito proteo social. Mas o aporte de
32. Esse tema foi tambm exaustivamente tratado por Castel (1998).
129
recursos pblicos advindos de impostos gerais aos fundos formados por cotizaes de trabalhadores e empregadores tem sido parte constitutiva das polticas de
seguro social. Esses aportes ampliam o reconhecimento e a solidariedade social
em torno do exerccio do trabalho. Mas devem ser assentados em bases tributrias
tecnicamente firmes e socialmente justas.
A demanda por substituio de um direito ancorado no trabalho por um
direito associado a necessidades sociais tem sido apresentada como uma necessidade face pobreza existente, e vem assentando propostas de ampliao da
poltica de assistncia social. Contudo, a trajetria histrica da proteo social
vem mostrando que as protees ligadas a carncias ou necessidades, mesmo
quando destinadas a cobrir riscos sociais e categorias de trabalhadores, tendem a atuar sobre maiores restries do que as protees ligadas ao trabalho.
A lgica das necessidades visa garantir o acesso s condies elementares, em
geral associadas sobrevivncia. O compromisso social estabelecido entre a sociedade e seus pobres tende a se constituir em um compromisso de manuteno
de patamares mnimos. O problema se revela por inteiro ao se confrontar a
abordagem por mnimos sociais em face do agravamento dos riscos sociais no
novo mundo do trabalho. Nesse contexto de fragilizao do mundo do trabalho
estvel, o desafio no parece ser o de menor proteo ou de proteo mnima,
mas o do fortalecimento da capacidade do Estado, seja para garantir a promoo de oportunidades e melhoria na insero no mercado de trabalho, seja para
fortalecer a dignidade da proteo social a todo trabalho e a integrao social
de cada trabalhador. Mas, para alm do trabalho e do trabalhador, para efetivar
uma garantia de proteo social que seja ancorada na cidadania e promotora de
maior igualdade e bem-estar .
Para concluir esta seo, importante destacar que os programas de transferncia de renda e o PBF em especial tm significado um caminho efetivo e
incontornvel na busca de maior justia social pelo SBPS. As ressalvas apresentadas dizem respeito proposta de substituio de programas de garantia de
renda ligadas ao exerccio do trabalho por programas de transferncia de renda
ancorados na comprovao de necessidade. Mesmo no caso brasileiro, se fato
que a abordagem clssica do risco social ligado ao trabalho estvel e registrado no
foi suficiente para construir uma base satisfatria no campo da proteo social,
o caminho mais promissor parece ser menos o da sua substituio pela poltica
assistencial do que a sua flexibilizao em termos de mecanismos alternativos
de cotizao e de financiamento e sua integrao orgnica com as transferncias
no contributivas.
130
8 CONCLUSO
Apesar de o sistema brasileiro de garantia de renda ainda no operar com uma

cobertura universal para os riscos sociais ou com um direito de acesso a um patamar de renda mnima, no h dvidas de que tem avanado nos ltimos anos.
O atendimento, realizado pelo PBF, ao universo da populao brasileira em condies de pobreza implicou no apenas uma inovao, mas uma efetiva ampliao
das protees sociais sob responsabilidade do Estado brasileiro. Esta oferta no
foi efetivada em um contexto de constrangimento dos benefcios monetrios j
existentes. Ela vem operando de forma complementar a polticas diversificadas e
tem demonstrado capacidade de impactar sobre as condies de vida de expressivos segmentos sociais. E se no cabe a ao PBF ou mesmo proteo social a
responsabilidade nica ou primordial de combate pobreza e desigualdade,
no surpreendente que seus impactos sejam capazes reduzir a proporo de
brasileiros vivendo abaixo das linhas de pobreza ou de indigncia, assim como de
afetar positivamente sobre a desigualdade de renda no pas.
Este artigo procurou resgatar elementos do debate recente sobre a proteo
social no contexto brasileiro e dos pases desenvolvidos. Pretendeu apontar para
a presena recente da pobreza como categoria relevante da proteo social, seus
limites e dificuldades. Pretendeu, ainda, apontar para a continuidade da categoria trabalho como tema central no debate da proteo social, assim como para
o potencial limitado da pobreza em ancorar direitos e solidariedade. E buscou
ressaltar a necessidade de, em um pas com os patamares de desigualdade social
como os do Brasil, operar com polticas diversificadas, fortalecendo e integrando
os distintos patamares de proteo social.
nesse sentido que cabe destacar o esforo realizado pelo PBF visando se
integrar a polticas de promoo de igualdade, equidade e oportunidades, como
o caso especfico das polticas de educao e sade. Por meio do acompanhamento sistemtico do acesso de grupos de beneficirios quelas polticas, o PBF
tem propiciado um efetivo tensionamento no que se refere integralidade da
cobertura daqueles programas. O universalismo das polticas de educao e sade
no contornou a integralidade dos problemas no que se refere possibilidade
de acesso, permanncia e efetividade das populaes vulnerveis. Sua integrao com o sistema de garantia de renda tem permitido uma nova perspectiva de
atendimento. Mais do que isso, vem apontando para uma nova carta de responsabilidades, que permitiria ampliar a efetividade e a qualidade do prprio sistema
brasileiro de proteo social.
Tem sido tema clssico das anlises sociais a discusso de em que medida as
sociedades produtivistas e largamente assentadas na dinmica do mercado podem
prescindir da ao do Estado para efetivar um patamar satisfatrio de integrao
131
e coeso social. Do ponto de vista aqui adotado, a proteo social um pilar

imprescindvel para a promoo da coeso social, em especial contextos de ampla
desigualdade social. Contudo, enfrentar a desigualdade no se constitui em um
dado da natureza dos sistemas de proteo social, mas, pelo contrrio, deve ser
objetivo a ser perseguido pelos arranjos possveis em torno das polticas e programas. No caso brasileiro, os desafios ainda so expressivos. Operar com o princpio
da universalidade e da equidade e com instrumentos especficos de promoo e
integrao social depende no apenas das polticas sociais implementadas e suas
regras de acesso e financiamento, mas tambm da possibilidade de interao dos
benefcios monetrios e servios sociais de diferentes naturezas e desse conjunto
com um projeto inclusivo de desenvolvimento econmico.
132
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CAPTULO 4
SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL: SUA CONTRIBUIO

NA PROTEO SOCIAL BRASILEIRA
Maria Luiza Amaral Rizzotti*
Aid Canado Almeida**
Simone Aparecida Albuquerque***
1 INTRODUO
O presente texto ocupa-se de um olhar sobre o papel da poltica de assistncia

social no marco da Constituio Federal do Brasil, de 1988 (CF/88), destacando
os avanos evidenciados, sobretudo a partir da instituio do Sistema nico de
Assistncia Social (Suas), que corrobora para a consubstanciao do novo modelo
de proteo social brasileira. A leitura desses avanos est posta na indivisibilidade das aes destinadas a atender e prevenir situaes de vulnerabilidade e risco
social, mediante articulao da rede de servios e dos programas de transferncia
de renda em vigor hoje no Brasil.
A mensagem central deste captulo refere-se aos recentes aprimoramentos da integrao da gesto do Programa Bolsa Famlia (PBF) e da rede de
servios de proteo social bsica, instituda a partir do Suas. No entanto,
em um primeiro momento faz-se necessrio tratar, ainda que de forma tangencial, dos pressupostos do atual sistema que define o modelo de gesto da
assistncia social em todo o territrio nacional. O Suas um sistema pblico
no-contributivo, descentralizado e participativo que tem por funo a gesto
do contedo especfico da Assistncia Social no campo da proteo social
brasileira (BRASIL, 2005, p. 19).
Para melhor caracterizar esse sistema vale destacar alguns de seus eixos
estruturantes, conforme enunciados na Resoluo no 130/2005, do Conselho
Nacional de Assistncia Social (CNAS), que servem para expressar as mudanas substantivas da poltica de assistncia social nos ltimos anos, cujos pontos
centrais estaro destacados neste texto, tais como: precedncia da gesto pblica
*
Secretria nacional de Assistncia Social da Secretaria Nacional de Assistncia Social do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (SNAS/MDS).
**
Diretora do Departamento de Proteo Social Bsica da SNAS/MDS.
***
Diretora de Gesto do Sistema nico de Assistncia Social (Suas)/MDS.
138
da poltica; descentralizao poltico-administrativa; alcance de direitos socioassistenciais, a partir da oferta de servios e benefcios; e territorializao da rede e
matricialidade familiar (BRASIL, 2005, p. 20).
Nos ltimos anos, a poltica de assistncia social vem assumindo novos contornos, no apenas por localizar-se de forma marcante na esfera pblica, mas tambm por instalar um sistema de gesto federativo que lhe confere uniformidade,
transparncia, descentralizao e modernizao. Um dos prenncios desse novo
sistema pblico a proposta de instalao de uma rede de servios adequada aos
nveis de proteo, de acordo com as complexidades da demanda e as exigncias
de especializao dos servios, bem como da proteo de renda como garantia de
direito social.
Esse cenrio indica claramente um ordenamento institucional com avanos
em termos de possibilidade de mudanas na garantia de proteo social. O resultado mais importante dessa conjuno seria a formao de um novo paradigma
para as polticas sociais no Brasil.
A CF/88 cria condies legais para a ampliao da proteo social no contributiva no Brasil com o reconhecimento da assistncia social como poltica pblica
e, no seu escopo, a instaurao de programas de transferncia de renda, inicialmente o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), e, posteriormente, o PBF.
Tais inovaes apontaram a necessidade de se criar condies de gesto
desses benefcios e servios no interior do Estado, formatadas luz dos
paradigmas constitucionais, sobretudo no que concerne descentralizao,
universalizao e participao social. Nesta linha, os modelos de gesto
pblica adotados para responder s novas funes do Estado no se restringem apenas a imprimir novas metodologias administrativas, mas, sim,
aloc-las na dimenso poltica e contraditria que marca as polticas sociais.
Nesse campo esto expressos os ditames histricos dos campos econmico,
poltico e social.
Pensar, portanto, o alargamento das funes do Estado, sobretudo aquelas advindas de sua responsabilidade com o provimento de mais proteo, no
nos exime de considerar o campo das contradies sociais, como trata Potyara
Pereira (2008).
Na prtica, os Estados tm grande dificuldade de exercer o seu poder, regular
a sociedade, aplicar regras e controlar a entrada de elementos externos indesejveis em seu territrio. Portanto, mesmo havendo concordncia quanto a sua
definio, torna-se evidente que a existncia do Estado no tranquila, assim
como no so as ligaes que ele mantm com seus elementos constitutivos
(PEREIRA, 2008, p. 143).
Sistema nico de Assistncia Social: sua contribuio na proteo social brasileira
139
Embora cunhado de tais contradies, o tema proteo social tem sido

amplamente discutido entre os intelectuais da rea. Destacamos, aqui, definies
j enunciadas que levam em considerao suas mltiplas dimenses. Yazbek e Di
Giovanni (2004) sustentam que a proteo social deve ser entendida como formas
s vezes mais, s vezes menos institucionalizadas que as sociedades constituem para
proteger parte ou o conjunto dos seus membros. Tais sistemas decorrem de certas
vicissitudes da vida natural e social, tais como a velhice, a doena, o infortnio, as
privaes. Incluo nesse conceito tambm tanto as formas seletivas de distribuio e
redistribuio de bens materiais (como a comida e o dinheiro), quanto bens culturais
(como saberes) que permitiro a sobrevivncia e a integrao, sob vrias formas na
vida social. Incluo, ainda, os princpios reguladores e as normas que, com o intuito de
proteo, fazem parte da vida das coletividades (YAZBEK; DI GIOVANNI, 2004).
Os apontamentos dos impactos da rede de proteo social no podem ser

feitos desconsiderando a construo histrica que envolveu a organizao e a
mobilizao em torno da garantia de direitos. Isto porque, no seu cotidiano,
esta rede socioassistencial que garante o acesso aos servios e benefcios ofertados
uniformemente em todo o territrio nacional.
[...] os modernos sistemas de proteo social no so apenas respostas automticas
e mecnicas s necessidades e carncias apresentadas e vivenciadas pelas diferentes
sociedades. Muito mais do que isso, eles representam formas histricas de consenso
poltico, de sucessivas e interminveis pactuaes que, considerando as diferenas
existentes no interior das sociedades, buscam, incessantemente, responder a, pelo
menos, trs questes: quem ser protegido? Como ser protegido? Quanto de proteo? (YAZBEK; DI GIOVANNI, 2004, p. 16).
O Suas, regulamentado na Norma de Operacionalizao Bsica (NOB)

Suas/2005, traz, com a sua instalao, uma srie de inovaes tanto do ponto
de vista tcnico quanto na dimenso axiolgica e poltica, um rompimento
com o antigo modelo, no qual a estruturao pblica, apenas subsidiria, foi
superada com a proposio da instalao de um sistema de assistncia pblico,
descentralizado e democrtico. Alm disso, ao fortalecer o projeto de extenso
da proteo social, o faz de forma republicana, respeitando o pacto federativo.
Com essa premissa constituiu-se necessrio o fortalecimento das instncias
de controle e pactuao para que houvesse a apropriao desse novo modelo com
todo o seu arcabouo axiolgico por aqueles que deveriam operar esse sistema em
todas as instncias federativas.
A contribuio da assistncia social nessa perspectiva, implementada como poltica
pblica afianadora de direitos, deve se realizar por meio de uma estrutura polticoadministrativa que ressalte a fundamental relevncia do processo de descentralizao,
140
quanto ao redesenho do papel e da escala espacial de organizao dos servios do

Estado Brasileiro, que possa facilitar a transferncia, em blocos de competncias,
das aes para os territrios mais prximos da populao e de suas necessidades,
e a distribuio dos recursos financeiros e operacionais de forma mais eqitativa,
articulando corretamente a participao dos municpios, do Distrito Federal, dos
estados e da Unio seja no co-financiamento, seja na implementao dos benefcios
e na execuo direta e, ou, compartilhada dos servios socioassistenciais, nos moldes
e nas condies que o pacto intersetorial ir estabelecer (BRASIL, 2005, p. 8).
As diretrizes de descentralizao, democratizao e primazia do Estado (BRASIL,

1993), que foram reforadas pelo Suas, tm por funo precpua orientar a estruturao administrativa da poltica social. No caso especfico da poltica de assistncia social,
essas diretrizes significaram muito mais do que uma direo na qual se pautar, mas,
sim, uma mudana de paradigma que transita a assistncia social do privativismo, da
lgica pontual e clientelista, para a esfera pblica (RAICHELIS, 1998).
No se pode existir esfera pblica no campo da assistncia social sem representao de
interesses coletivos, mas so os interesses dos segmentos mais empobrecidos da classe
trabalhadora que devem orientar as aes e as prticas dos sujeitos na esfera pblica
da assistncia social. Neste sentido, junto a esses grupos sociais que a poltica de
assistncia social precisa construir nova legitimidade (RAICHELIS, 1998, p. 282).
Essa transposio significou romper com uma herana que formatou a assistncia social no Brasil por muitos sculos, sobretudo por ser oferecida fora da
circunscrio do Estado, portanto, sem status de direito e do controle pblico.
Aloc-la na estrutura pblica e governamental traz importantes implicaes em
sua forma de gesto. Portanto, a instituio do Suas resultou em mudanas no
modo de financiamento, de organizao da rede de servios, de monitoramento,
de avaliao, do sistema de informao e dos sistemas de controle interno e
externo dessa poltica, demarcando um novo processo que exige aprimoramentos
constantes, entre os quais tem destaque, na atualidade, a necessria e fundamental
integrao da proviso de benefcios com a oferta de servios.
2 PROTEO SOCIOASSISTENCIAL: A INTEGRAO DOS SERVIOS E BENEFCIOS
A incluso da assistncia social como poltica pblica consolida a idia de que o

Estado deve colocar-se como responsvel pelo enfrentamento da vulnerabilidade
social de grupos anteriormente excludos do sistema de seguridade. o reconhecimento de que a pobreza e a vulnerabilidade no so frutos de trajetrias
e posicionamentos individuais e, sim, resultados construdos histrica, social,
poltica e economicamente, pois um Estado s se responsabiliza pela instaurao
de um sistema de proteo quando reconhece a coletivizao da demanda e a
necessidade de atend-la. A organizao do Suas se faz com a lgica de garantias
141
de proteo a serem afianadas entre elas, destacam-se a segurana de sobrevivncia (de rendimento e de autonomia), de acolhida e de convvio ou vivncia
familiar (BRASIL, 2005). Essa proposio exige tanto a instalao de uma rede
de servios constituda por diferentes nveis de proteo quanto de um sistema
nacional de gesto de benefcios.
Assim, o novo texto da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), de
2004, reposiciona a assistncia social, ao responsabiliz-la no campo das protees sociais e, portanto, das garantias das seguranas sociais. Essas seguranas se
materializam na oferta de benefcios, servios, programas e projetos de proteo
social bsica e especial, esta ltima de mdia e alta complexidade.
A primeira dessas seguranas, no caso brasileiro, garantida por meio da
transferncia de renda operada na perspectiva de substituir renda, por meio do
BPC, para idosos acima de 65 anos e pessoas com deficincia incapazes de se
manter ou de serem mantidas por sua famlia, cuja renda per capita seja inferior a
um quarto do salrio mnimo. Outro formato de transferncia de renda o que
complementa a renda, como o caso do PBF.1
As transferncias de renda compem a proteo social bsica afianada pela
assistncia social e visam ao combate fome e pobreza; criam possibilidade de
emancipao; e levam ao exerccio da autonomia das famlias e indivduos e ao
desenvolvimento local.
Para cumprir as atribuies preventivas desse nvel de proteo, essencial
que os benefcios tenham sua oferta integrada aos servios, como afirma Sposati:
Alternativa securitria vinculada ao trabalho precisa ser incorporada alternativa de cidadania assentada a padres civilizatrios da sociedade. A via monetria precisa ser combinada via dos servios de modo que o processo de proteo cumpra sua misso preventiva, fortalecendo aquisies e capacidades de
resistncia, de enfrentamento das revezes da vida individual, familiar ou social
(SPOSATI, 2007, p. 35).
A organizao da rede de servios est expressa em uma srie de documentos que orientou, para todo o territrio nacional, sua nova formatao, mas as
linhas gerais esto consubstanciadas no documento que edita a poltica nacional
e no que se define como a NOB Suas/2005. As demais publicaes tiveram a
funo de detalhar e postular aspectos decorrentes desse novo modelo como
o caso das Orientaes Tcnicas para o Centro de Referncia de Assistncia
Social, orientaes sobre trabalho com famlias, o documento da tipificao dos
servios, entre outros.
1. Os benefcios no contributivos, do BPC e do PBF, so responsveis por reduzir 28% da desigualdade, sendo que o
primeiro contribuiu com 7% e o segundo, com 21% (IPEA, 2007).
142
Os servios socioassistenciais constituem, segundo Muniz et al. (2007), a

mediao privilegiada para que indivduos, famlias e grupos tenham a garantia
do acesso autonomia, acolhida e convivncia. Esse acesso acontece por meio do
desenvolvimento de atividades continuadas, prestadas por um conjunto de provises, recursos e atenes profissionalizadas, em unidades pblicas, estatais e descentralizadas da poltica de assistncia social, denominadas Centro de Referncia
da Assistncia Social (Cras) ou Centro de Referncia Especializado da Assistncia
Social (Creas), com localizao, abrangncia territorial e pblico definidos de
acordo com diagnstico socioterritorial e da identificao de suas necessidades.
Os servios socioassistenciais so responsveis por desenvolver habilidades
e potencialidades, possibilitar o fortalecimento de laos de pertencimento e de
convivncia e criar possibilidades de autonomia.2
A referida rede, que expressa os avanos da proteo social e capitaneia a
organizao e concesso dos programas de transferncia de renda, institudos no
campo da poltica de assistncia social, passa a atuar, a partir do Suas, com o estabelecimento de aes organizadas uniformemente por nveis de proteo, com
simetria entre direitos e seguranas a serem afianadas e proposies de aes. Em
funo do tema que engendramos tratar neste texto destacamos o campo da proteo social bsica, pois nele inaugurada a articulao de servios e benefcios.
Para este nvel, define o texto oficial:
A proteo social bsica tem como objetivos prevenir situaes de risco por meio
do desenvolvimento de potencialidades e aquisies, e o fortalecimento de vnculos
familiares e comunitrios e a proteo social especial, a ateno socioassistencial
destinada a famlias e indivduos que se encontram em situao de risco pessoal e
social (BRASIL, 2005)
Aps cinco anos de implantao do Suas, este sistema figura em quase todo
o territrio nacional, atingindo 99,4% dos municpios brasileiros. Cabe aqui um
destaque para o ritmo acelerado de implantao do sistema, ultrapassando seguramente a trajetria de implantao de outros sistemas nacionais de gesto.
A proteo socioassistencial, campo especfico da assistncia social, tem o
dever de garantir: segurana de renda, pela concesso de benefcios monetrios
e demais servios de carter preventivo e protetivo, de acordo com as necessidades das famlias, dos territrios onde habitam, em seu contexto histrico, social,
poltico, econmico e cultural. Assim, as famlias tm direito de acessar o PBF
2. Em 2010, estabeleceram-se condies para a instalao de pelo menos um Cras em cada municpio brasileiro,
conferindo uma rede de 6.010 Cras, cofinanciados em agosto de 2010,com condio de chegar a 7.190, cofinanciados at novembro de 2010. Quanto aos Creas, alm da formulao de novas modalidades, como o caso do Creas
destinado especialmente populao em situao de rua, a rede dobrou em 2010, perfazendo um total de 2.036 em
todo o territrio nacional.
143
e tambm podem contar com cuidados providos por uma rede hierarquizada e
complementar de servios socioassistenciais.
Nessa direo, o modo de hierarquizao dos servios por nveis de proteo
foi institudo com o objetivo de facilitar o acesso dos seus usurios, aliado territorializao e ao reforo de estruturas que indiquem a lgica do comando nico, sob
as orientaes de rgos gestores governamentais, em todas as esferas de governo.
Nessa linha fez-se necessrio reorganizar as redes locais de tal modo que a
interseco entre gesto social e territorializao se torna elemento fundante da
recuperao de capacidades de integrao de diferentes atores e de desenvolvimento local, garantindo a articulao entre os parceiros. Assim, a proposio de
uma poltica pblica organizada sob a lgica da descentralizao e da territorializao vai para alm das facilitaes prprias da diviso geogrfica diante da dimenso
do territrio nacional. A referenciao est, sobretudo, na melhor apropriao da
leitura da pobreza e vulnerabilidade social que, mesmo sofrendo das determinaes da globalizao, contm componentes prprios dos espaos fragmentados.
Numa situao de extrema competitividade como esta que vivemos, os lugares
repercutem os embates entre os diversos atores e o territrio como um todo revela
os movimentos de fundo da sociedade. A globalizao, com a proeminncia dos
sistemas tcnicos e de informao, subverte o antigo jogo da evoluo territorial e
impe novas lgicas (SANTOS, 2001).
Ao tratar do territrio, Milton Santos (2001) o faz com o olhar no agravamento da pobreza em funo de processos globais e suas especificidades advindas
das dinmicas locais. Relaciona a geografia ao poder e necessidade de se atentar
para os dramas da dinmica local. Este quadro refora a ideia de integrao em
nvel local e pressupe relaes de horizontalidade nas quais prevaleam os interesses coletivos. Trata-se, portanto, de mudana de paradigma, na qual vigoram
o compromisso entre as partes e, naturalmente, uma reviso nas estruturas de
poder que regem as relaes locais, quer da rede de servios, quer das organizaes
comunitrias locais, como as externas comunidade.
Alm dessas premissas, o Suas tem na famlia seu eixo estruturante, reconhecendo que, independentemente de seu formato, a mediadora das relaes
entre sujeitos e a coletividade e geradora de modalidade de vida, uma vez que,
para alm do espao domstico, a famlia insere seus membros em redes primrias
e em espaos de sociabilidade.
Tal proposta demandou novos estudos e reflexes que incluram a famlia
como alvo de proteo, sem sobrecarregar na figura da mulher a corresponsabilidade de proporcionar essa proteo, mas, sim, de ser acolhida nas suas
necessidades especficas, com enfoque na lgica da diversidade dos desenhos de
144
famlia. O texto oficial diz:

A famlia, independentemente dos formatos ou modelos que assume, mediadora
das relaes entre os sujeitos e a coletividade, delimitando, continuamente, os
deslocamentos entre o pblico e o privado, bem como geradora de modalidades
comunitrias de vida. Todavia, no se pode desconsiderar que ela se caracteriza
como um espao contraditrio, cuja dinmica cotidiana de convivncia marcada
por conflitos e geralmente, tambm, por desigualdades, alm de que nas sociedades
capitalistas a famlia fundamental no mbito da proteo social (BRASIL, 2004).
A famlia considerada pela CF/88 como a responsvel primeira pela proteo daqueles que ainda no conseguem desenvolver suas potencialidades (crianas,
adolescentes, jovens) ou dos que no tm condies de se proteger por seus prprios
meios, em decorrncia de incapacidades, pela deficincia ou doena, ou de perda de
autonomia decorrente da velhice. No entanto, as famlias tm enfrentado mudanas importantes, demogrficas e sociais. O crescimento da populao de idosos, o
aumento da desagregao familiar formal e informal, a maior insero de mulheres
na busca da sobrevivncia so alguns dos fatores que tm alterado a estrutura familiar.
Nos diagnsticos sobre pobreza e excluso, tm sido enfatizados a feminizao da pobreza e o aumento dos domiclios chefiados por mulheres. Alm destas
condies, que podem reduzir as possibilidades do papel de proteo exercido por
elas, as prprias famlias podem se transformar em veculos de maior exposio
a riscos, quando, por exemplo, expem seus membros explorao (trabalho
infantil, prostituio) ou violncia.
Portanto, o Suas fortalece o carter protetivo das famlias brasileiras, entre
elas, aquelas que esto inseridas no PBF, ao construir complementaridade entre
servios e benefcios, criando condio para as famlias enfrentarem situaes de
riscos e de vulnerabilidades sociais e ampliarem suas resistncias diante das situaes sociais que enfrentam.
3 PROTOCOLO DE GESTO INTEGRADA DE SERVIOS, BENEFCIOS E
TRANSFERNCIA DE RENDA
Na perspectiva de concretizar e materializar a integralidade da proteo socioassistencial, com base na concepo aqui afirmada, foi que a Comisso Intergestores
Tripartite (CIT) instncia de pactuao dos trs entes federados, Unio, estados
e municpios, por meio da Resoluo no 07/2009 estabeleceu o protocolo de
gesto integrada de servios, benefcios e transferncia de renda.
Os procedimentos para integrao/articulao da gesto dos servios e
benefcios visam priorizar, no atendimento e acompanhamento do Suas, as famlias e indivduos inseridos no PBF, no BPC e no Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil (Peti). A gesto integrada uma estratgia para criar sinergias
145
e potencializar a complementaridade entre eles.

Parte significativa das famlias referenciadas aos Cras hoje beneficiria de
transferncia de renda e/ou de benefcio continuado, ou seja, faz parte do sistema
de proteo social brasileiro de assistncia social. As equipes de referncia dos
Cras, que tm como atribuio precpua desenvolver o trabalho social com famlias, devem dispor de informaes consistentes, organizadas e sistemticas sobre
todas as famlias que vivem no seu territrio de abrangncia.
Segundo o protocolo, os profissionais dos Cras e tambm dos Creas
devem priorizar o acompanhamento das famlias com beneficirios do BPC; das
que esto em descumprimento de condicionalidades do PBF; e das que so beneficirias de transferncia de renda por ocorrncia de trabalho infantil.
Tambm vale destacar nesse processo de integrao preconizado no protocolo a disponibilizao de informaes para os municpios e Distrito Federal
sobre as barreiras para incluso das pessoas com deficincia nos servios, identificadas no questionrio BPC na Escola, o que potencialmente propicia o trabalho
articulado dos diversos setores e mesmo da proteo bsica e especial. As famlias
cujas barreiras estiverem relacionadas s necessidades de servios de assistncia
social sero organizadas segundo hierarquizao da atuao, ou seja, proteo
bsica ou especial. As demais devero ser acompanhadas pelos setores de educao, sade ou outros.
Entre os beneficirios do BPC com deficincia cujas barreiras so afetas
proteo bsica, se incluem aquelas famlias que no acreditam no potencial
das suas crianas ou adolescentes e, por este motivo, elas no frequentam escola
ou no se inserem nos demais servios disponveis. Em relao a tais famlias,
as equipes dos Cras devero atuar de forma a integr-las no Servio de Proteo
e Atendimento Integral s Famlias (PAIF) e encaminhar as mais vulnerveis
para o Servio de Proteo Bsica no Domiclio. A incluso da pessoa com
deficincia nos servios do Suas, bem como na rede de servios sociais, de
fundamental importncia.
O descumprimento de condicionalidades do PBF ou do Peti em geral se
associa a situaes reveladoras de alto grau de vulnerabilidade das famlias, sendo
importante conhecer e atuar sobre suas causas. Parte das causas denominadas
motivos de descumprimento est associada ao no acesso a servios setoriais,
o que deve ser objeto da ateno do gestor municipal, que tem a responsabilidade de assegurar a oferta de servios de educao e sade a toda a populao.
Por outro lado, parte das causas est associada a vulnerabilidades e situaes
de risco que evidenciam necessidade de insero das famlias em servios de
assistncia social.
O protocolo determina que essas informaes sejam acessadas pelos gestores
146
municipais, do Distrito Federal (DF) e estaduais, de forma a contribuir para o

planejamento das ofertas e para a superao das causas que as originaram. Com
este intuito, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS),
por meio da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), disponibilizou, para municpios e o DF, o Sistema de Condicionalidades (Sicon), que
possibilita o registro do acompanhamento s famlias em descumprimento de
condicionalidades, para que aquelas cujas causas o justifiquem sejam acompanhadas pelas equipes do Cras ou do Creas.
Vrios motivos identificados, como trabalho infantil e violncia, justificam a
insero em servios de proteo especial. No entanto, muitos no so identificados, o que demanda esforos junto s escolas, responsveis por apontar os motivos
de descumprimento de condicionalidades, para refinamento dessa informao.
Casos no identificados contaro com a ao dos Cras, de forma a verificar se h
necessidade de servios de assistncia social. A identificao das causas pode levar
insero dessas famlias, ou de seus membros mais vulnerveis, em servios de
assistncia social tipificados, de proteo bsica ou especial.
A atuao junto s famlias em descumprimento de condicionalidades contribui, ainda, para a manuteno da transferncia de renda, de forma a no agravar
a situao de vulnerabilidade em que a famlia se encontra. Segundo o protocolo,
A garantia de renda mensal articulada com a incluso das famlias em atividades
de acompanhamento familiar no mbito do Suas, bem como em servios de outras
polticas setoriais, compreendida como a estratgia mais adequada para se trabalhar a superao das vulnerabilidades sociais que impedem ou dificultam que a
famlia cumpra as condicionalidades previstas nos Programas (BRASIL, 2009, p. 5).
O mesmo ocorre com as famlias em situao de trabalho infantil. Uma

vez identificada esta causa, o Suas tem a responsabilidade de proteger a criana/
adolescente e sua famlia, por meio do acompanhamento familiar e da insero
da criana ou adolescente em servio de convivncia e fortalecimento de vnculos.
Com este Protocolo, o Suas reconhece que o uso da informao sistemtica
e de forma direcionada (para os Cras ou Creas) contribui para fazer os servios
chegarem ao seu pblico-alvo, contribuindo para a superao das situaes de
risco, para a proteo da famlia, sua retirada da situao em que se encontra, mas
tambm para a preveno ocorrncia de fatores de risco e vulnerabilidade, nos
territrios de abrangncia dos Cras.
Da mesma forma que a assistncia social reconhece a importncia da utilizao desta ferramenta de acompanhamento familiar, naquelas situaes que
lhe competem, as reas de educao e sade tambm devem faz-lo, de forma a
contribuir para que todas as causas de descumprimento sejam superadas.
147
Conforme o protocolo,
no mbito dos servios que se pode trabalhar efetivamente os aspectos objetivos e subjetivos relacionados aos direitos de convivncia familiar e comunitria e
segurana de acolhida, conforme determina a Poltica Nacional de Assistncia
Social (PNAS 2004). A sinergia gerada pela oferta simultnea de renda e de servios
socioassistenciais potencializa a capacidade de recuperao, preservao e desenvolvimento da funo protetiva das famlias, contribuindo para sua autonomia e
emancipao, assim como para a eliminao ou diminuio dos riscos e vulnerabilidades que sobre elas incidem (BRASIL, 2009, p. 4).
Com a consolidao dessas to recentes iniciativas, espera-se que o acompanhamento familiar propicie o desenvolvimento da capacidade protetiva das
famlias e a eliminao ou diminuio dos riscos e vulnerabilidades sociais a que
esto submetidas, garantindo-lhes a proteo de assistncia social que lhes assegurada constitucionalmente.
4 CONCLUSO
A poltica de assistncia social brasileira sofreu avanos significativos. A nova concepo e o novo modelo de organizao dessa poltica pblica contriburam para
a reduo das desigualdades sociais e para o alargamento da cidadania.
O MDS conta, atualmente, com uma boa cobertura de servios e benefcios, alm de um oramento que, embora longe do necessrio, aponta considervel aumento, expressando importncia e visibilidade jamais experimentadas.
Muitos desses resultados esto em consonncia com a forma pela qual o Suas vem
operando o PBF e, claro, a forma como o programa vem induzindo o sistema a
melhorar as gestes municipais, estaduais e do DF, por meio do ndice de Gesto
Descentralizada (IGD). Nesta linha de avanos, tornou-se imprescindvel considerar que a produo de informaes, consolidadas no Cadastro nico, permitiu
dar concretude s necessidades das famlias pobres. Neste sentido, salientamos a
importncia do sistema SuasWeb, que capta e armazena informaes de muitas
reas e, desse modo, garante no apenas a preciso de diagnstico, aspecto central
no planejamento e monitoramento, mas permite, sobretudo, transparncia, elemento essencial para democratizar tal poltica pblica.
No livro tica e poder na sociedade da informao, de Gilberto Dupas (2001),
h importantes consideraes sobre os avanos tecnolgicos galgados ao longo
do sculo XX, relacionados com o cenrio inquietante no qual adentramos neste
novo sculo. Um dos aspectos centrais que o referido autor trata a necessidade
de associar o avano da tecnologia da informao com a estruturao de componentes ticos ligados ao bem-estar.
148
A proposio do MDS em compor um sistema moderno e, ao mesmo

tempo, sofisticado de informao indicava a construo de instrumentos de gesto que pudessem fortalecer o modelo que se pretendia empreender para o Suas,
sobretudo no que concerne ao tema em tela, na medida em que no se podem
articular benefcios e servios sem a devida integrao e apropriao dos sistemas
de informao.
Ainda em relao aos avanos, que ao longo destes ltimos anos configuraram esse novo modelo, salienta-se o financiamento, cujas medidas adotadas
mudaram sua lgica, pautada no paradigma pontual e convenial. As novas aes,
nesse campo, ampliaram o investimento, fomentaram a poltica de assistncia
social como responsabilidade de Estado e garantiram a descentralizao e democratizao do fundo pblico. Estes dois pontos, alm dos j tratados no texto,
trazem aprimoramento para a integrao da oferta dos servios e benefcios na
poltica de assistncia social.
No que concerne aos avanos em direo democratizao e participao
social dessa poltica, o rgo Gestor Nacional buscou colocar-se na vanguarda,
fortalecendo condies para a descentralizao entre estados e municpios e aprimorando a cooperao dos entes federados. Caminhou tambm na direo de
reconhecer o protagonismo dos conselhos nas trs esferas de governo, com seu
papel de controle social. Alm disso, esperava-se que a nova orientao permeasse tambm os pressupostos da lgica republicana que superam e pem fim ao
clientelismo na relao entre o poder pblico e a sociedade civil e acirra a democratizao da gesto
Para a assistncia social, a renda um direito no contributivo dos sistemas
protetivos, que juntamente com a sade e a previdncia social constituem a Seguridade Social Brasileira.
Por fim, destaca-se que esse modelo integrador de servios e benefcios garante a presena do Estado na proteo das famlias vulnerveis e cria
canais de participao dos usurios do PBF nos Cras, Creas e conselhos e
conferncias de assistncia social. A caracterstica estruturante do programa
de transferncia de renda constri a possibilidade de acesso a outros direitos
sociais e, ainda, impulsiona a relevncia do papel poltico dos seus usurios, na
medida em que permite reconstruir, no seio da sociedade, o debate do direito
renda, participao social e ampliao do leque de direitos sociais no
mundo contemporneo.
149
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CAPTULO 5
AS CONDICIONALIDADES DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

Cludia Baddini Curralero*
Ana Amlia da Silva**
Daniel de Aquino Ximenes***
Ana Beatriz Pinto de Almeida Vasconcellos****
Kelva Karina Nogueira de Carvalho de Aquino*****
Kathleen Sousa Oliveira******
Ana Carolina Feldenheimer da Silva******
Eduardo Augusto Fernandes Nilson*******
1 INTRODUO
O presente artigo discute as condicionalidades do Programa Bolsa Famlia (PBF),

demonstrando como elas contribuem no acesso s polticas de sade e educao
e para a superao da pobreza, por meio da atuao de uma rede intersetorial
constituda para essa finalidade. Para tanto, o artigo divide-se em quatro partes: a
primeira trata da estruturao da rede de acompanhamento das condicionalidades no mbito da gesto do PBF, trazendo inicialmente a concepo das condicionalidades empregada no programa e demonstrando, em seguida, a importncia
do trabalho intersetorial para a efetivao de seus objetivos.
A segunda parte do artigo apresenta como realizado o acompanhamento
da condicionalidade de educao (o registro da frequncia escolar) e os resultados j alcanados na melhoria de indicadores educacionais para as crianas e
adolescentes das famlias beneficirias do programa. Na terceira parte h uma
discusso semelhante para a rea de sade, demonstrando tambm os efeitos do
acompanhamento das condicionalidades do PBF nos indicadores de sade das
famlias em situao de pobreza includas no programa. Por fim, apresentam-se,
*
Gestora governamental e diretora do Departamento de Condicionalidades da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (SENARC/MDS).
**
Gestora governamental e assessora do Departamento de Condicionalidades da SENARC/MDS.
***
Gestor governamental e diretor da Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade do Ministrio
da Educao (SECAD/MEC).
****
Coordenadora-Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade (MS).
*****
Tcnica do Departamento de Ateno Bsica do MS.
******
Consultoras tcnicas da Coordenao-Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio do MS.
*******
Gestor governamental, assessor tcnico da Coordenao-Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio do MS.
152
nas consideraes finais, algumas reflexes a respeito do PBF e das condicionalidades, como parte de uma estratgia relevante para a integrao de polticas
sociais que visem promoo do desenvolvimento emancipatrio e sustentado
das famlias pobres brasileiras.
2 A REDE DE ACOMPANHAMENTO DAS CONDICIONALIDADES DO PROGRAMA
BOLSA FAMLIA
2.1 O que so as condicionalidades do Bolsa Famlia
H muita desinformao sobre as condicionalidades do PBF entre a populao em

geral e mesmo entre alguns estudiosos das polticas sociais e dos programas de transferncia de renda. H confuso a respeito dos seus objetivos e pouca informao sobre a
forma como elas so, de fato, implementadas. Se, por um lado, grande parte das pessoas sequer sabe da existncia das condicionalidades do PBF, por outro lado, entre os
que sabem da sua existncia, h os que duvidam da sua efetiva implementao e os que
a criticam baseados em seus supostos objetivos. Isso ocorre devido s dificuldades do
programa em se comunicar efetivamente com a populao no beneficiria e, tambm,
pelo fato de as condicionalidades no programa brasileiro terem seguido um caminho
prprio, diferentemente dos outros programas de transferncia de renda condicionada
(PTRC) implementados em outros pases da Amrica Latina, sia e frica.
Nesse contexto, no possvel discutir as condicionalidades do PBF sem
antes esclarecer o que elas so, seus reais objetivos e, a partir destes, a sistemtica
de acompanhamento e a rede de acompanhamento constituda, que permite,
de forma indita no pas, o monitoramento da oferta das polticas de educao,
sade e assistncia social voltadas para as famlias de baixa renda, normalmente
excludas de grande parte das polticas pblicas.
O PBF, assim como outros PTRC, tem, na lei de criao do programa, o
estabelecimento de suas condicionalidades. Segundo a Lei no 10.836/2004, ao
ingressar no programa, a famlia beneficiria se compromete a cumprir as condicionalidades do Bolsa Famlia nas reas de sade e educao, que so: manter
as crianas e adolescentes em idade escolar na escola, com frequncia mnima de
85% para os com idade entre seis e 15 anos, e de 75% para os de 16 e 17 anos; e
cumprir os cuidados bsicos em sade, constitudos pelo atendimento ao calendrio de vacinao para as crianas entre zero e sete anos e o acompanhamento
do seu crescimento e desenvolvimento, alm da agenda pr e ps-natal para as
gestantes e mes em amamentao.1
1. No ano de 2006, por meio da publicao da Portaria no 666, ocorreu a integrao do PBF com o Programa de
Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) e, a partir de ento, a frequncia s atividades do Servio de Fortalecimento de
Vnculos do Peti passou a se constituir em condicionalidade para as famlias que tiveram crianas e/ou adolescentes
retirados de situao de trabalho infantil.
As Condicionalidades do Programa Bolsa Famlia
153
Mas, diferentemente de outros programas de transferncia de renda mundo

afora, como o mexicano Oportunidades, por exemplo, a concesso da transferncia de renda s famlias no est vinculada comprovao de conformidade
s condicionalidades: uma vez a famlia includa no Bolsa Famlia que se inicia a verificao das condicionalidades para a continuidade do recebimento da
transferncia monetria, sendo necessrios reiterados no cumprimentos das
condicionalidades, ao longo de um perodo de um ano e meio, para que ocorra o
cancelamento da transferncia de renda do programa.2
Nos programas de transferncia de renda, as condicionalidades so utilizadas para induzir comportamentos que contribuem para a promoo social das
famlias. O aumento da escolarizao e o cumprimento de agendas de sade, ao
promoverem o aumento do capital humano das populaes mais pobres, possibilitariam novas perspectivas de insero socioeconmica. No mbito dos PTRC,
as condicionalidades miram um objetivo de longo prazo, o qual visa ruptura
do ciclo intergeracional da pobreza, por meio da elevao do capital humano das
populaes mais pobres e excludas.
No PBF, vem se observando que as condicionalidades podem efetivamente contribuir para a reduo da evaso escolar, melhorar os rendimentos
escolares, promover as consultas do pr-natal e elevar o nvel de vacinao
das crianas nas populaes mais pobres, como foi evidenciado pela segunda
rodada de uma avaliao de impacto do PBF3 sobre a sade e educao das
famlias beneficirias. Conforme resultados apresentados pela Avaliao de
Impacto do Bolsa Famlia (AIBF), no ano de 2009 a frequncia escolar de
jovens de 15 a 17 anos de idade, beneficirios do PBF, era maior do que a dos
jovens no beneficirios com o mesmo perfil; a proporo de beneficirios do
PBF que se mantm na escola at os 14 anos, comparada aos no beneficirios, maior, assim como so melhores as taxas de progresso escolar entre
os beneficirios do programa. A frequncia escolar de crianas e adolescentes
de seis a 17 anos das famlias beneficirias foi 4,4 pontos percentuais, maior
em comparao com a frequncia escolar entre as famlias no beneficirias.
Foi ainda registrado impacto positivo sobre as gestaes (realizao de mais
consultas de pr-natal pelas grvidas) e sobre a vacinao em dia entre os membros das famlias beneficirias do PBF.
2. O cancelamento do benefcio poder ocorrer aps quatro descumprimentos consecutivos em um prazo total de 18
meses, ou seja, seria necessrio estar fora da escola ao longo de todo um ano para ocorrer o cancelamento da transferncia de renda. Passados os 18 meses, os no cumprimentos anteriores deixam de ser considerados.
3. A 2a rodada da pesquisa de Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia (AIBF) foi realizada pelo Consrcio IFPRI International Food Policy Research Institute / Datamtrica, vencedor da licitao internacional para contratao de entidade externa e independente para avaliao do programa, financiada pelo MDS, PNUD e Banco Mundial. Ela teve como objetivo
principal isolar os efeitos do PBF sobre seu pblico-alvo, a fim de compreender se as mudanas observadas na vida das
famlias, registradas comparativamente entre os anos de 2005 e 2009, tiveram relao direta ou no com o programa.
154
No Brasil, pelo fato de a sade, a educao e a assistncia social serem

polticas universais e as condicionalidades do PBF se constiturem em aspectos
obrigatrios dessas polticas por parte de toda a populao,4 o objetivo mais direto
das condicionalidades se traduz no reforo a esses direitos sociais, partindo-se da
premissa de que, apesar de universais, essas polticas no alcanam a totalidade
da populao, principalmente por problemas relacionados oferta dos servios
e s dificuldades vivenciadas pelas famlias mais pobres e excludas socialmente.
Ainda de acordo com os resultados da AIBF, as famlias beneficirias, em geral,
no tm dificuldades em cumprir as condicionalidades do PBF, mas em relao
ao acompanhamento da agenda de sade, existe na zona rural maior dificuldade
de acesso aos postos e unidades de sade do que na zona urbana.
Dessa forma, a construo de uma rede e de uma sistemtica de acompanhamento das condicionalidades do PBF tem por pressupostos que elas so, por
um lado, responsabilidades compartilhadas pelas famlias, que devem buscar o
exerccio de seus direitos de cidadania e, por outro, pelo poder pblico, que deve
ofertar os servios em quantidade e qualidade adequadas s necessidades dessa
populao. O acompanhamento das condicionalidades atua, nesse sentido, como
instrumento de monitoramento do efetivo acesso das famlias aos servios de
assistncia social, sade e educao.5
Cabe aqui destacar as duas principais crticas que recaem sobre as condicionalidades: a primeira a de que, pelo fato de se basearem em polticas universais,
as condicionalidades no tm impacto efetivo sobre o acesso aos servios por
parte da populao pobre, gerando apenas aumento dos custos administrativos
relacionados sua gesto; e a segunda, a de que as condicionalidades acabam por
punir as famlias mais vulnerveis entre as famlias beneficirias do PBF.
Em relao primeira crtica, mesmo se tratando de polticas universais,
o pleno acesso aos direitos de assistncia social, sade e educao no se efetiva para todos os brasileiros da mesma forma. Entre as famlias mais pobres,
beneficirias do PBF, observa-se que h uma parcela ainda mais vulnervel,
com maiores dificuldades de acesso s polticas pblicas em geral, seja por
aspectos relativos ao territrio no qual residem e a estrutura de oferta de servios pblicos ali existente, seja por questes relacionadas dinmica familiar
4. Em seu Art. 6o, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CF/88) estabelece como direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade
e infncia, a assistncia aos desamparados. Educao e sade so, assim, direitos de todos e dever do Estado e
da famlia, devendo ser garantidos seu acesso universal e igualitrio. Verificar Art. 196 e Art. 205, para sade e educao, respectivamente.
5. Os objetivos do acompanhamento das condicionalidades so monitorar o cumprimento dos compromissos pelas famlias beneficirias, como determina a legislao do programa; responsabilizar o poder pblico pela garantia de acesso
aos servios e pela busca ativa das famlias mais excludas e vulnerveis; e identificar, nos casos de no cumprimento
das condicionalidades, as famlias em situao de maior vulnerabilidade a fim de orientar aes do poder pblico para
o acompanhamento mais estruturado dessas famlias.
155
e/ou comunitria, sobre as quais tambm cabe ao Estado o apoio das polticas
de assistncia social para a reduo do nvel de vulnerabilidades ao qual essas
famlias se encontram expostas.6
Essas questes foram se evidenciando conforme os mecanismos de acompanhamento das condicionalidades foram se consolidando, com a formao de um
Sistema Integrado de Acompanhamento de Condicionalidades, constitudo por
sistemas informacionais e protagonizado por uma rede formada por instituies e
gestores pblicos integrantes das polticas de sade, educao e assistncia social,
com presena em todos os municpios e estados brasileiros.
E por meio dessa rede que se torna possvel observar, por exemplo, que, segundo
os dados levantados por meio do acompanhamento da frequncia escolar, havia nos
meses de abril e maio de 2010 mais de 6 mil crianas e adolescentes sem oferta dos
servios educacionais, e que cerca de 50 mil estavam deixando de frequentar a escola por
motivos como gravidez na adolescncia, necessidade de cuidar de irmos mais novos,
entre outras questes.7 Essas informaes consideram apenas as famlias acompanhadas e
para as quais houve a identificao clara de falta/inadequao de oferta ou dos problemas
enfrentados pelas famlias; cabe ressaltar que h ainda parte relevante da baixa frequncia
que no tem seus motivos identificados, levando a um sub-registro das dificuldades
enfrentadas pelas famlias beneficirias do PBF. A despeito do processo de universalizao das polticas de sade e educao aps a Constituio Federal do Brasil (CF/88), h
ainda uma parcela da populao que, embora residual, ainda encontra dificuldades na
efetivao dos seus direitos, e de extrema importncia para a transformao do quadro
atual de pobreza e desigualdade no Brasil que se d ateno a essas pessoas.
nesse sentido que a segunda crtica parece se encaixar perfeitamente, pois
seriam exatamente essas famlias que poderiam ser punidas e desligadas do programa.
Entretanto, o sistema de gesto das condicionalidades do PBF, construdo a partir do
ano de 2005, abriu espao para que precisamente as famlias, em situao de maior
vulnerabilidade social, no sejam punidas, perdendo o benefcio do programa por
no conseguirem efetivar seus direitos sociais. O primeiro aspecto, desse sistema, a
ser conhecido que nenhuma famlia pode receber qualquer efeito sobre a transferncia de renda, bloqueio ou suspenso, por inexistncia de oferta do servio.8
6. Conforme a Poltica Nacional de Assistncia Social, 2004.
7. Aps cada processo de acompanhamento da frequncia escolar, possvel identificar onde e para quais famlias
ocorrem determinados problemas de oferta do servio educacional. O acompanhamento da agenda de sade, por
sua vez, gera indcios dos municpios em que as famlias tm maiores dificuldades de acesso aos servios de sade,
explicitado pelos baixos percentuais de acompanhamento das famlias registrados.
8. As famlias que no cumprem as condicionalidades do PBF esto sujeitas a efeitos gradativos sobre seu benefcio,
conforme estabelecido na Portaria GM/MDS no 321/2008, sendo o 1o registro uma advertncia; o 2o um bloqueio por
30 dias; os 3o e 4o registros, uma suspenso por 60 dias; e o 5o e ltimo efeito, o cancelamento do beneficio financeiro
e a consequente retirada da famlia do programa. Com os efeitos gradativos, pretende-se permitir que as famlias
que no cumprem as condicionalidades sejam identificadas e acompanhadas de modo mais prximo, a fim de que os
problemas que geraram o descumprimento possam ser resolvidos.
156
Na rea de educao, foi desenvolvido um sistema de motivos para a no

frequncia escolar das crianas e adolescentes, como ser visto de forma mais
detalhada em seo subsequente, que possibilita a identificao do motivo da frequncia escolar abaixo da preconizada pelo programa. Entre os motivos que no
geram impactos sobre a transferncia monetria da famlia esto: doena do aluno;
bito na famlia; inexistncia de oferta do servio educacional; impedimento de
acesso escola; e inexistncia de atendimento para pessoa com deficincia.
Do total de 14,3 milhes de crianas e adolescentes acompanhados bimestralmente pela rea de educao, menos de 3%, em mdia, apresentam frequncia
escolar inferior ao estipulado pelo PBF, e deste total, cerca de 70% (atualmente
em torno de 300 mil registros) tm implicao direta em descumprimento para
as famlias, ou seja, no se referem aos motivos identificados acima.
Tanto na rea de educao quanto na de sade, famlias ou seus integrantes
no acompanhados nas escolas e pelas equipes de sade no so considerados em
descumprimento de condicionalidades, pois no possvel afirmar se tiveram, de
fato, acesso aos servios. Na rea de sade, por exemplo, observa-se que municpios
com baixa cobertura da Estratgia de Sade da Famlia, ou com estruturas deficientes na oferta de servios bsicos de sade, em grande medida tambm apresentam
baixos nveis de acompanhamento da condicionalidade de sade das famlias beneficirias do PBF, o que gera questionamentos quanto existncia, de fato, de oferta
de sade suficiente para todas as famlias beneficirias com perfil sade.9
Entre as famlias acompanhadas na sade, quase no h descumprimento
da condicionalidade, uma vez que, na presena do agente de sade, ou ao serem
atendidas nas unidades bsicas de sade, as crianas so normalmente vacinadas,
pesadas e medidas e as gestantes so encaminhadas para o pr-natal. Do total de
famlias que deveriam ser acompanhadas pela sade, 67,5 % so efetivamente
acompanhadas; em relao s demais, h uma incgnita quanto ao acesso dessas
famlias aos servios pblicos de sade, o que no significa que estas no sejam
atendidas nas unidades de bsicas de sade, sobretudo em regime de urgncia.
A dvida que paira sobre a oferta regular de servios de ateno bsica voltados
promoo da sade e a aes preventivas a essas famlias.
O segundo aspecto a ser considerado, e fundamental para que as condicionalidades possam de fato reforar o direito de acesso aos servios bsicos, a
prioridade no atendimento s famlias mais vulnerveis do PBF, realizado pelas
equipes da assistncia social nos municpios, nos Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras) e Centros de Referncia Especializados da Assistncia Social
9. As famlias que possuem o perfil sade so aquelas que tm entre seus membros crianas de at 7 anos de idade e
mulheres entre 14 e 44 anos. As famlias com perfil educao so aquelas nas quais h crianas e adolescentes entre
6 e 17 anos.
157
(Creas), entre as quais ganham destaque as famlias em situao de descumprimento de condicionalidades. No mbito do processo de acompanhamento das
condicionalidades, as famlias em situao de descumprimento e para as quais
existem maiores dificuldades para a manuteno dos filhos na escola seja por
problemas relacionados ao servio educacional, como violncia no ambiente
escolar, desinteresse pela escola (motivo mais observado entre os adolescentes de
16 e 17 anos), seja por questes enfrentadas pela famlia, como envolvimento
com drogas e problemas de sade, so consideradas as mais vulnerveis entre as
famlias beneficirias, considerando vulnerabilidade social nesse contexto
uma baixa capacidade material, simblica e comportamental, de famlias e pessoas,
para enfrentar e superar os desafios com os quais se defrontam, o que dificulta o
acesso a estrutura de oportunidades sociais, econmicas e culturais que provm do
Estado, do mercado e da Sociedade. (BELO HORIZONTE, 2007).
Os Cras, hoje em nmero de 6.763 unidades e presentes em mais de 80%

dos municpios brasileiros10, realizam trabalhos com as famlias, por meio do
Programa de Ateno Integral s Famlias (PAIF), com a finalidade de fortalecer
a proteo das famlias, prevenindo a ruptura de laos, promovendo o acesso
e usufruto de direitos e contribuindo para a melhoria da qualidade de vida.
O acompanhamento familiar consiste no desenvolvimento de intervenes, com
objetivos estabelecidos, que possibilitem famlia o acesso a um espao onde
possa construir novos projetos de vida e transformar suas relaes, sejam elas
familiares ou comunitrias. Contempla, assim, um conjunto variado de aes,
que devem ser planejadas e executadas pelos profissionais do Sistema nico da
Assistncia Social (Suas), com a participao da famlia.
No espao do acompanhamento promovido pelos Cras e Creas, as
famlias registradas no processo de acompanhamento familiar podem ficar
inelegveis aos efeitos dos descumprimentos de condicionalidades sobre a
transferncia de renda do PBF. Isso significa que fica a cargo dos responsveis
pelo acompanhamento socioassistencial das famlias assegurar a manuteno
da transferncia de renda a despeito dos descumprimentos de condicionalidades, isto , quem acompanha diretamente a famlia pode optar por suspender
por um prazo determinado, que pode ser prorrogado, os possveis efeitos do
descumprimento das condicionalidades. por meio da oferta simultnea das
transferncias de renda e dos servios socioassistenciais ofertados pelos Cras e
Creas, e das demais aes desenvolvidas na rede socioassistencial, que as famlias mais vulnerveis do PBF tm garantida a ateno e os cuidados necessrios
proteo e promoo de seus direitos.
10. Segundo dados da Secretaria Nacional de Assistncia Social do MDS.
158
O papel que as aes de acompanhamento familiar ganharam no PBF reside

na percepo de que os riscos e vulnerabilidades sociais que atingem as famlias e
indivduos colocam desafios e necessidades que em muito extrapolam a dimenso
da renda (MDS; CIT, 2010, p. 4). Desse modo, com o mecanismo de interrupo dos efeitos do descumprimento sobre a transferncia de renda, o PBF
busca assegurar a oferta dos servios socioassistenciais para apoiar as famlias mais
vulnerveis, bem como para promover a atuao, quando necessria, das reas de
sade, educao, trabalho, habitao, entre outras, na melhoria das condies de
vida dessas famlias.
2.2 Condicionalidades e intersetorialidade
Antes da unificao dos programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto

Alimentao e Auxlio-Gs no PBF, cada um desses programas11 era administrado em um Ministrio diferente e, consequentemente, em secretarias estaduais
e municipais diferentes, o que fazia com que os programas mantivessem um
carter setorial, estabelecendo de forma independente seus prprios critrios de
elegibilidade para ingresso e permanncia. Embora houvesse condicionalidades
no Bolsa Escola e no Bolsa Alimentao, no havia qualquer articulao de aes
para o acompanhamento de um pblico, em muitos casos, coincidente.
Nesse aspecto, com a unificao dos programas de transferncia de renda
no PBF, a associao de condicionalidades de duas reas sade e educao e
o acompanhamento socioassistencial das famlias pela rea da assistncia social,
permitiu ao poder pblico realizar o acompanhamento do acesso dos servios a
serem disponibilizados para toda a famlia, potencializando a articulao e integrao entre as polticas sociais. A instituio do Bolsa Famlia procurou, desse
modo, integrar e unificar os procedimentos de gesto dos antigos programas
de transferncia de renda do Governo Federal, com o propsito de contribuir
tambm com a consolidao de uma rede de proteo social ampliada para as
famlias mais pobres.
O acompanhamento das condicionalidades do PBF realizado de forma
conjunta pelos Ministrios do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS), da Sade (MS) e da Educao (MEC). Embora integrados ao processo
como um todo, o acompanhamento da frequncia escolar fica sob a responsabilidade do MEC, enquanto o acompanhamento da agenda de sade fica a cargo do
MS. O MDS, alm de ser o responsvel pelas orientaes e regulamentaes relativas ao acompanhamento socioassistencial das famlias em descumprimento de
condicionalidades, no mbito dos servios oferecidos pelo Suas e ofertados pelos
11. O PBF foi criado no ano de 2003 a partir da unificao da execuo e dos procedimentos de gesto dos quatro
programas de transferncia de renda existentes poca: Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Auxlio-Gs e Carto Alimentao, chamados, a partir da, de programas remanescentes.
159
estados e municpios, tambm quem realiza a gesto das informaes oriundas

dos municpios. Por meio de sistema do prprio ministrio, que incorpora os
dados oriundos dos demais rgos, o MDS responsvel tambm pela comunicao com as famlias do PBF e pela aplicao dos efeitos do no cumprimento,
no processo conhecido como repercusso das condicionalidades.12
A implementao e gesto do PBF se d de forma descentralizada, tendo os
municpios papel chave na sua implementao e na interface com a populao
beneficiria, o que exigiu a constituio de uma rede governamental formada por
gestores municipais designados formalmente pelos prefeitos e responsveis pelo
Cadastro nico e PBF em nvel local, membros do controle social e coordenadores estaduais do programa, tambm formalmente indicados, e os responsveis
pelo PBF na esfera federal, a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do MDS.
Entretanto, para efetivar a gesto das condicionalidades, essa rede governamental
teve de ser expandida e funcionar a partir de um enfoque intersetorial, com a
incorporao dos respectivos responsveis pelo acompanhamento da assistncia
social, da sade e da educao no governo federal e em todos os estados e municpios brasileiros.
Assim, de forma semelhante ao que ocorre no mbito federal, o trabalho
realizado pelos estados e municpios tambm deve ocorrer de forma articulada
e integrada entre as reas de assistncia social, de sade e de educao e a gesto
do PBF, quando esta no se encontra em nenhuma das trs reas citadas anteriormente. Nesse contexto, a construo de uma sistemtica de acompanhamento das
condicionalidades do PBF exigiu atuao da esfera federal sobre duas conhecidas
dificuldades da gesto pblica: a coordenao federativa e a intersetorialidade.
O modelo descentralizado de implementao e gesto do programa levou
construo de um modelo de gesto compartilhada com estados e municpios,
em que as responsabilidades de cada esfera na implementao do Bolsa Famlia
so definidas e acordadas. As condicionalidades do programa exigiram que essa
coordenao federativa, protagonizada pelo MDS e a rea de assistncia social
na relao com os estados e na maior parte dos municpios, fosse ampliada, com
a constituio de uma rede intersetorial de acompanhamento com a incluso
das reas de sade e educao nas trs esferas governamentais, tornando o sistema bastante complexo. Assim, semelhante ao ocorrido em outros programas
12. A fim de disciplinar as relaes entre os ministrios setoriais e demais entes governamentais envolvidos no acompanhamento das condicionalidades do programa, foram editadas duas portarias interministeriais, com o Ministrio da
Educao e o Ministrio da Sade, respectivamente, que orientam os gestores governamentais em suas atribuies:
so elas a Portaria Interministerial MEC/MDS no 3.789, de 17/11/2004, que dispe sobre as atribuies e normas para
a oferta e o monitoramento das aes de educao relativas s condicionalidades das famlias beneficirias do PBF
e dos programas remanescentes; e a Portaria Interministerial MS/MDS no 2.509, de 18/11/2004, que dispe sobre as
atribuies e normas para a oferta e o monitoramento das aes de sade relativas s condicionalidades das famlias
beneficirias do PBF.
160
como o Chile Solidrio, a constituio de uma rede intersetorial foi a alternativa

para ganhos de sinergia entre os nveis verticais e horizontais da administrao
(COHEN; VILLATORO, 2006).
No mbito federal, a institucionalizao da atuao intersetorial do PBF
pelas trs reas ocorreu, principalmente, por meio do estreitamento nas relaes
de carter cooperativo, sobretudo entre a rea responsvel pelas condicionalidades (Secretaria Nacional de Renda de Cidadania/MDS) e as reas responsveis
pelo acompanhamento socioassistencial das famlias (Secretaria Nacional de
Assistncia Social/MDS), pelo acompanhamento na sade (Secretaria de Ateno
a Sade/MS) e educao (Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e
Diversidade/MEC). Observa-se, entretanto, uma lacuna, do ponto de vista institucional, de uma coordenao central, voltada para promover a articulao e
maior integrao das reas sociais na esfera federal, que poderia, por exemplo, se
materializar em uma atuao mais robusta da Cmara Setorial de Polticas Sociais.
O avano que se teve nesse sentido ocorreu com a institucionalizao do Frum
Intergovernamental e Intersetorial das Condicionalidades do PBF.13
A constituio do Frum Intergovernamental e Intersetorial de Acompanhamento das Condicionalidades do PBF, e sua institucionalizao por meio de
Portaria Interministerial14, foi um fator importante para a sustentabilidade da
rede de acompanhamento, pois ele agrega representantes das trs reas e das trs
esferas de governo. O frum um espao de negociao e construo de consensos sobre a gesto do PBF em especial dos temas relacionados ao acompanhamento das condicionalidades e sobre os encaminhamentos de temas relevantes
relacionados s condicionalidades, com mandado para atuar de forma propositiva
em relao s demais esferas de governo.
A rede de acompanhamento das condicionalidades do PBF busca aliar a
articulao intersetorial pactuao intergovernamental e criar os mecanismos
necessrios consolidao da poltica de combate pobreza no grupo familiar.
possvel verificar, dessa forma, uma estratgia articulada a fim de potencializar
os recursos aplicados pelo poder pblico nas aes direcionadas s famlias de
baixa renda do pas e materializar as expectativas das diversas reas da poltica
social que do nfase necessidade de ao integrada, mas isso no significa que
os desafios associados a esse tipo de iniciativa tenham deixado de existir.
13. Os participantes do Frum so os titulares dos seguintes rgos e entidades: Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania, do MDS; Secretaria Nacional de Assistncia Social, do MDS; Secretaria de Ateno Sade, do MS; Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade, do MEC; Conselho de Secretrios Estaduais de Educao
(CONSED); Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade (CONASS); Frum Nacional de Secretrios Estaduais
de Assistncia Social (Fonseas); Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social (Congemas); Unio
Nacional de Dirigentes Municipais de Educao (Undime); e Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade
(CONASEMS).
14. Portaria Interministerial no 02, de 16/09/2009.
161
No mbito da gesto local, no qual foram observados avanos no aprofundamento da intersetorialidade, eles se traduziram em maior articulao entre as reas,
embora na sua maioria elas ainda estejam muito distantes de uma integrao mais
efetiva. Entre os fatores que propiciaram maior intersetorialidade nos municpios,
observa-se a atuao efetiva da rede intersetorial do programa por meio de comits
gestores intersetoriais do PBF, os quais propiciaram a realizao de reunies peridicas entre as reas e o planejamento conjunto de aes (visitas domiciliares, aes
integradas nas escolas, postos de sade, Cras, alm de aes de capacitao das
redes das polticas sociais em relao ao PBF). Alm disso, tem-se observado tambm o compartilhamento, entre as reas, dos recursos financeiros repassados pelo
MDS aos estados e municpios para a gesto do programa por meio do ndice de
Gesto Descentralizada (IGD),15 bem como o compartilhamento das informaes
acerca das famlias, possibilitado pelo acesso aos sistemas de gesto e informao
disponibilizados aos estados e municpios (Sistema de Acompanhamento da Frequncia Escolar/Projeto Presena, Sistema de Condicionalidades/Sicon e Sistema
de Acompanhamento do Bolsa Famlia na Sade).
Ainda que tenha havido, de fato, aprofundamento da gesto intersetorial do
programa em alguns municpios, na maior parte deles as estruturas administrativas permanecem atuando de modo compartimentado, estanque, de acordo com
as tradies e lgicas organizacionais prprias de cada rea. Como as avaliaes
dos PTRC e tambm os estudos de caso vm apontando, de forma sistemtica,
o dficit de intersetorialidade e de integralidade das polticas so dificuldades
importantes enfrentadas por esses programas (DRAIBE, 2006).
Embora exista o reconhecimento de que o PBF refora os objetivos setoriais em segmentos da populao menos cobertos pelas polticas pblicas, ainda
existem sinergias a ser trabalhadas entre as reas de sade, educao e assistncia
social, que alguns municpios brasileiros vm explorando, de modo a possibilitar maior complementaridade entre as polticas, com resultados positivos para
o atendimento das demandas das famlias. Todavia, muitos ainda carecem de
uma atuao mais estratgica nesse sentido, colocando como desafio para a esfera
federal o desenvolvimento de mecanismos que incentivem uma abordagem mais
intersetorial no mbito das polticas sociais.
15. A utilizao do IGD para aferir os resultados da gesto local do PBF e do Cadnico uma estratgia que vem sendo
utilizada pelo governo federal para apoiar os estados e municpios por meio da transferncia de recursos financeiros.
Os valores do repasse de recursos so proporcionais ao nmero de beneficirios do programa residentes no territrio
e calculados a partir do desempenho das administraes locais na gesto do Cadnico e no acompanhamento das
condicionalidades. Os recursos podem ser utilizados para atividades voltadas gesto do Bolsa Famlia, tais como
aquisio de equipamentos e treinamentos das equipes, aes coletivas de emisso de documentao civil, aquisio
de veculos para realizao de visitas domiciliares, campanhas educativas direcionadas aos beneficirios, implementao de programas complementares de elevao de escolaridade e incluso produtiva dos beneficirios, aes de
desenvolvimento comunitrio e territorial, apoio s instncias de controle social do programa, entre vrias outras.
162
3 O ACOMPANHAMENTO DA CONDICIONALIDADE DE EDUCAO
O monitoramento da frequncia escolar dos estudantes de famlias beneficirias

do PBF representa uma iniciativa indita de acompanhamento nominal da frequncia escolar pelo governo federal, em articulao com os governos estaduais e
municipais, em especial por se tratar de crianas e adolescentes de famlias pobres.
O objetivo principal estimular a permanncia e progresso escolar pelo acompanhamento individual dos motivos da baixa frequncia (ou da no frequncia) do
aluno e sua superao, com vistas a garantir a concluso do ensino fundamental
e a continuidade dos estudos no ensino mdio, em sintonia com os objetivos do
Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). Atualmente, mais de 14 milhes
de crianas e adolescentes so acompanhados pelo monitoramento da frequncia
escolar em todas as regies do pas, por serem de famlias beneficirias do PBF.
Estimular, pelas regras da condicionalidade em educao, a frequncia escolar de crianas pobres representa um enorme desafio educacional e social, diante
das lacunas de escolaridade que o grupo dos mais pobres apresenta no Brasil,
em comparao com os mais ricos. A escolaridade mdia de um adulto de 25
anos no grupo dos 25% mais ricos, no Brasil, o dobro (12 anos) do grupo dos
25% mais pobres (seis anos). Para o grupo dos 25% mais ricos, a porcentagem
de jovens de 15 a 17 anos, que frequentam ou j completaram o ensino mdio,
de mais de 80%, enquanto que, para os 25% mais pobres, de 30%.16 Diante
desse quadro, todos os esforos so necessrios para garantir a frequncia escolar
todo ano, sem interrupes, das crianas e adolescentes de famlias em situao
de pobreza, para que elas consigam concluir os nveis de ensino da educao
bsica na idade prevista e que assim sejam rompidos os ciclos de atraso escolar e
de desigualdades educacionais.
O monitoramento da frequncia escolar dos estudantes beneficirios do
PBF, em cumprimento s regras da condicionalidade em educao, tem sido uma
poderosa ferramenta no combate ao abandono e evaso escolar. Esse monitoramento foi iniciado ao final de 2004 e est estruturado, principalmente, em
uma pactuao federativa com estados e municpios, capitaneada pela Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade (SECAD), do MEC.
As secretarias de educao dos estados e municpios tm papel fundamental na
operacionalizao e gesto do monitoramento da frequncia escolar dos estudantes beneficirios do PBF, sob a coordenao do ministrio.
O acompanhamento da frequncia escolar se estrutura basicamente em
quatro elementos, que sustentam a rede constituda: sistema operacional, pactuao federativa, institucionalidade e capacitaes. Esses quatro elementos so
16. Em ambas as situaes, de acordo com dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), 2007.
163
sustentados por um contnuo processo de monitoramento das informaes,

durante e aps os perodos de coleta, e pela interao intersetorial com as reas
de assistncia e desenvolvimento social.
Inicialmente, em 2004, a coleta da frequncia escolar era feita por meio
de sistema operacional disponibilizado pela Caixa Econmica Federal, que era
e ainda o agente pagador do benefcio financeiro do PBF. Em 2006, o MEC
construiu e disponibilizou aos estados e municpios o novo sistema de acompanhamento da frequncia escolar do PBF, o Sistema Presena. O novo sistema
caracteriza-se pela fcil operacionalizao e dispensa o uso de aplicativos, uma vez
que foi construdo em plataforma web. Entre as inovaes apresentadas, destaque
para o acatamento dos registros em tempo real (on-line) e pela possibilidade que
se abriu em descentralizar o registro das informaes at a unidade escolar, com a
criao do perfil operador diretor de escola. O Sistema Presena possui mais de
22 mil usurios cadastrados em todo o pas.
Em 2009, o Sistema Presena passou a disponibilizar novos relatrios
com informaes gerenciais, como os relatrios sintticos e analticos dos
motivos da baixa frequncia, inclusive por escola e nominalmente. Com isso,
possvel saber o motivo da baixa frequncia de qualquer aluno da base de
acompanhamento (aproximadamente 17 milhes de crianas e adolescentes).
A apropriao dessas informaes de extrema valia para a formulao de
polticas pblicas de enfrentamento de situaes de abandono e evaso escolar e acionamento da rede de proteo infncia, uma vez que os registros
de todas as crianas que descumprem a condicionalidade de educao so
nominais e com a designao do motivo correspondente da ausncia s aulas.
Outra inovao do sistema foi a implementao do relatrio de frequncia
por NIS (Nmero de Identificao Social), que permite ao usurio gerar, em
um arquivo nico, informaes com histrico de frequncia dos beneficirios
no limite de dois anos ou dez perodos de coleta.17
O sistema informatizado uma ferramenta indispensvel para o acompanhamento e monitoramento de polticas pblicas em larga escala em um pas de
dimenses continentais como o Brasil, mas sozinho no suficiente. necessria
a designao de atores (operadores da frequncia escolar) em todos os estados e
municpios, em uma pactuao federativa de responsabilidades, com o objetivo de
estruturar uma configurao institucional adequada aos desafios propostos pelo
acompanhamento da condicionalidade em educao. A SECAD/MEC formou
uma rede com estados e municpios, configurando uma gesto compartilhada e
descentralizada da condicionalidade.
17. Este ltimo relatrio facilita o trabalho pontual de fiscalizao, em especial dos rgos de controle (foi criado, no
sistema da frequncia escolar, um perfil especialmente para os rgos de controle).
164
Em todos os municpios brasileiros existe um operador municipal mster

designado pelo secretrio de educao, responsvel pela frequncia escolar do
PBF; o mesmo ocorre em todos os estados. Os operadores estaduais e municipais mster da frequncia escolar designam quantos operadores auxiliares forem
necessrios. Todos so cadastrados, com perfil prprio para acessar o sistema, e
so referncias fundamentais para o trabalho de monitoramento das informaes
junto s escolas de sua localidade ou regio. Esses operadores so a referncia
direta da SECAD/MEC para o acompanhamento da frequncia escolar. Por fim,
h tambm o operador diretor de escola naqueles casos em que o diretor previamente cadastrado no sistema informa diretamente a frequncia.
Anualmente, so realizadas capacitaes presenciais com os operadores municipais e estaduais mster sobre o funcionamento do sistema MEC de acompanhamento
da frequncia escolar, bem como sobre a lgica e os desdobramentos de todo o trabalho de acompanhamento e monitoramento. Em 2007, 2008 e 2009, foram realizados
seminrios regionais em todos os estados brasileiros com o objetivo de capacitar os
operadores municipais e estaduais no uso do sistema operacional e no entendimento
dos objetivos educacionais previstos no trabalho da condicionalidade em educao.
Esses seminrios so importantes tambm para estabelecer uma relao de parceria
com os entes federados. Melhorias no monitoramento da frequncia escolar como um
todo, e no prprio sistema operacional de coleta das informaes, tm ocorrido em
funo de sugestes e crticas expressas nos seminrios de capacitao.
O monitoramento feito bimestralmente e estrutura-se em perodos de referncia (perodo de ocorrncia das aulas) e perodos de coleta (perodo em que o
Sistema Presena fica disponvel para o registro das informaes). So cinco perodos
de coleta por ano. Nessas ocasies, os operadores municipais monitoram as escolas
para garantir a coleta dos dados relativos frequncia escolar dos estudantes beneficirios. Quando se observa baixa frequncia s aulas, necessrio indicar o motivo
relacionado em uma tabela previamente estabelecida, que menciona motivos propriamente educacionais, como desinteresse pelos estudos ou violncia/discriminao
no ambiente escolar, bem como tambm motivos socioeconmicos, como trajetria
de rua, trabalho infantil, necessidade de cuidar de familiares, entre outros.
As informaes dos motivos de baixa frequncia, portanto, devidamente
apropriadas pelos gestores das reas de educao e de assistncia social, indicam
as famlias que precisam de acompanhamento socioassistencial, que deve ser
realizado pelos Cras ou pelos Creas. Configura-se, portanto, o desafio da intersetorialidade, uma vez que as razes que muitas vezes levam as crianas a terem
dificuldades em acompanhar regularmente as aulas, ou mesmo de abandon-las
definitivamente, extrapolam os limites apenas educacionais e torna necessrio um
dilogo com outras reas, como assistncia social e sade, em prol de medidas
concretas que visem permanncia dessas crianas na escola.
165
A condicionalidade em educao do PBF gera tambm alguns resultados

indiretos muito importantes, como a nfase no campo educacional da desigualdade socioeconmica e da vulnerabilidade de alunos em situao de pobreza, o
que est relacionado valorizao da permanncia da criana e do adolescente na
escola e o combate ao abandono e evaso escolar, portanto, a fim de reforar o
percurso educacional regular como um direito, sem interrupes, dos alunos das
famlias de baixa renda. Para tanto, importante incentivar a escola a identificar
as causas da baixa frequncia junto aos alunos e a suas famlias, com o apoio do
dilogo intersetorial entre a educao e as demais reas sociais, outro resultado
indireto da iniciativa da condicionalidade em educao.
Por fim, faz-se importante ressaltar um levantamento realizado pela Diretoria de Estudos e Acompanhamento das Vulnerabilidades Educacionais, da
SECAD/MEC, sobre as taxas de rendimento escolar dos alunos beneficirios do
PBF (obtidos do Sistema Presena), em comparao com os resultados nacionais
obtidos do Censo Escolar Educacenso , referentes ao ano de 2008. Primeiro,
no que se refere s taxas de abandono escolar. Em 2008, a taxa de abandono
escolar no ensino fundamental (escolas pblicas) dos alunos beneficirios do PBF
foi de 3,6%, menor do que o resultado geral nacional, que foi de 4,8%. No
Nordeste, onde se concentra a maior parte dos beneficirios, a diferena foi ainda
maior, com 4,5% de taxa de abandono escolar para os beneficirios do programa
contra 8,2% para o resultado geral do Censo Escolar.18 Mesmo na questo das
taxas de aprovao, que embora tenham sido um pouco inferiores para os alunos
beneficirios do PBF (80,5%) contra 82,3% para o resultado geral nacional, se
observarmos os resultados do Nordeste, a situao se inverte. Para os beneficirios
do Nordeste, a taxa de aprovao foi de 78,9%, contra 75,6% no resultado geral
do Censo Escolar.
Sinaliza-se, portanto, que o objetivo da permanncia na escola est sendo
atingido, o que remete perspectiva objetiva da aprovao, progresso escolar e
concluso dos nveis de ensino. O fato de o resultado da taxa de abandono escolar19 ser melhor para os beneficirios do PBF do que para o resultado geral nacional bastante emblemtico, especialmente por se tratar de alunos em situao
de pobreza, que historicamente sempre apresentaram indicadores educacionais
piores do que os resultados nacionais. Vislumbra-se que essas crianas podem
conseguir um percurso educacional regular, com perspectivas concretas de concluso do ensino fundamental e ingresso no ensino mdio, rompendo com ciclos
histricos de excluso educacional da gerao de seus pais.
18. Todas as comparaes aqui mencionadas referem-se a alunos do ensino fundamental de escolas pblicas, referentes ao ano base 2008.
19. Referente ao ensino fundamental de escolas pblicas, ano-base 2008, informaes obtidas do Sistema Presena
e do Educacenso.
166
Verifica-se, portanto, dois desafios principais. Primeiro, reforar o trabalho

intersetorial como estratgia principal para o aperfeioamento da poltica social
como um todo e cujos efeitos so muito salutares para a rea de educao propriamente dita. Segundo, conseguir fazer com que as secretarias de educao e
as escolas se apropriem mais e melhor dos relatrios disponveis do Sistema Presena, seja com os resultados propriamente ditos, seja com os motivos de baixa
frequncia, uma vez que so ferramentas fundamentais de gesto para a rea de
educao trabalhar em prol da permanncia na escola das crianas em situao de
pobreza e que so historicamente mais vulnerveis quanto possibilidade de um
percurso educacional regular.
4 O ACOMPANHAMENTO DA CONDICIONALIDADE DE SADE
No mbito do Sistema nico de Sade (SUS), o atual modelo da ateno primria sade orienta-se pelos princpios da universalidade, acessibilidade, da
equidade e da participao social. Esse nvel de ateno o contato preferencial
dos usurios do SUS e tem como modelo organizativo a Estratgia de Sade da
Famlia (ESF), na qual constitui uma das caractersticas do processo de trabalho
das equipes o desenvolvimento de aes focalizadas em grupos de risco e fatores de risco comportamentais, alimentares e/ou ambientais, com a finalidade de
prevenir o aparecimento ou a manuteno de doenas e danos (BRASIL, 2006).
A ESF conta, hoje, com mais de 33 mil equipes e 235 mil agentes comunitrios de sade (ACS), presentes em mais de 5.260 municpios brasileiros. Todo
esse esforo se reflete na melhoria dos indicadores de sade, notadamente nas
reas onde a cobertura de Sade da Famlia maior e suas aes esto mais integradas s redes locais de sade (BRASIL, 2010a).20
Apesar dos avanos percebidos com esse modelo, o trabalho em ateno
primria no Brasil ainda desafiador. A razo est no fato de que cuidar de indivduos e famlias, inseridos em ambientes geogrficos, sociais e culturalmente
diversificados atividade bastante complexa, pois requer manejo adequado para
lidar com os determinantes de sade que extrapolam o campo especfico das
aes sanitrias.
Valente (2002), ao discutir a realidade social brasileira e o direito humano
alimentao adequada, descreve que o Brasil ainda convive com a presena de
doenas associadas pobreza e excluso, tais como a fome, a desnutrio e aquelas associadas a hbitos alimentares inadequados, que afetam mais gravemente
20. Estudo recente sobre a relao entre a cobertura de sade da famlia e a mortalidade infantil, mostra que a
opo dos municpios brasileiros pela expanso da ESF resulta em taxas de at 25% menores de mortalidade infantil
aferindo o acerto do modelo descentralizado e de base territorial da ateno primria, adotado pelo SUS (GUANAIS;
MACINKO, 2009).
167
as populaes pobres (VALENTE, 2002). Nesse sentido, a busca da garantia do

direito alimentao de qualidade passa pela construo de um novo paradigma
da sociedade, que tenha como eixo central a qualidade de vida do ser humano.
Partindo desses conceitos, o PBF, do governo federal, que tem como foco
a reduo da pobreza aliada incluso das famlias em seus direitos sociais bsicos, encontra-se em consonncia com os processos organizativos e de ateno do
SUS, por meio de uma estratgia de gesto intersetorial. Aps anos de atuao
intersetorial, pode-se reconhecer que agregar o vnculo das famlias socialmente
vulnerveis com o acesso aos servios bsicos de sade tornou-se um importante
mecanismo de reforo organizao da gesto e dos processos de trabalhos, previstos pelas polticas de ateno primria sade e de alimentao e nutrio do
SUS. Essa consonncia facilmente vista quando este nvel de ateno de sade
atua de forma territorializada, realizando aes bsicas de sade que devem ser
aliadas s outras aes intersetoriais, como as de segurana alimentar e nutricional
e de assistncia social (BRASIL, 2003; 2006).
Entre as aes bsicas de sade preconizadas para as famlias beneficirias do
PBF, a vacinao infantil apresenta excelncia de alcance e efetividade, enquanto o
pr-natal e a vigilncia nutricional das crianas, aes integradas ao PBF, apresentaram crescente evoluo de cobertura populacional ao longo dos anos. Isso mostra
que a interface de polticas intersetoriais pode ser uma importante estratgia de
qualificao e reorganizao da gesto local, alm de contribuir para a reduo das
desigualdades de acesso aos servios de sade, apesar das limitaes de cobertura da
ESF e do insuficiente investimento na ateno primria do SUS.
O aumento potencial da demanda pelas aes de sade pode ser observado a partir do acompanhamento das condicionalidades de sade do PBF, de
2005 ao incio de 2010, quando o nmero de famlias a serem acompanhadas
pela ateno primria do SUS passou de 5,5 milhes para mais de 10 milhes.
No primeiro semestre de 2010, desse total de famlias, 6,7 milhes foram acompanhadas (67,51%).
Desde 2008, o compromisso de acompanhamento das famlias beneficirias do PBF tem sido reafirmado no SUS pelos entes federados (municpios,
estados e Unio), por meio do Pacto pela Vida, sendo este um conjunto de indicadores pactuados entre os gestores citados para o alcance de metas e objetivos
relativos sade, baseados em prioridades dentro da rede de sade. Demonstra-se, portanto, que, no rol de indicadores para o fortalecimento da ateno
primria, est previsto o indicador para a realizao das aes de sade para as
famlias do PBF. Para 2010/2011, as metas nacionais de acompanhamento so
de 70% e 73%, respectivamente, tendo como referncia a segunda vigncia de
cada ano. Nesse sentido, a anlise temporal das vigncias evidencia crescente
168
evoluo do acompanhamento (grfico 1), o que demonstra o resultado de um

esforo positivo dos gestores e profissionais da ateno primria para oferta das
aes de sade a essas famlias (BRASIL, 2010a).
GRFICO 1
Acompanhamento da condicionalidade de sade do PBF

12.000.000
10.000.000
Nmero de famlias
8.000.000
6.000.000
4.000.000
2.000.000
0
1
2
1
2
1
2
1
2
1
2
1
Sem05 Sem05 Sem06 Sem06 Sem07 Sem07 Sem08 Sem08 Sem09 Sem09 Sem10
Famlias com perfil de acompanhamento da sade

Famlias acompanhadas
Famlias que cumpriram as condicionalidades de sade
Fonte: Ministrio da Sade/DATASUS/Sistema de Gesto do Programa Bolsa Famlia na Sade.
Obs.: Famlias do PBF, acompanhadas na condicionalidade de sade, 1o semestre de 2005 a 1o semestre de 2010.
No que se refere s aes de sade preconizadas especificamente para as

gestantes beneficirias, ou seja, acompanhamento do pr-natal, os registros no
sistema de gesto do PBF na Sade demonstram, ao longo das vigncias, um alto
percentual de cumprimento desta condicionalidade pelas gestantes no mbito das
ateno primria a sade (grfico 2). Uma das estratgias promovidas pelo Ministrio da Sade para auxiliar o gestor local informar a estimativa de gestantes a
serem acompanhadas. Esse dado oferece um parmetro aproximado do nmero
de gestantes existentes no municpio.
Segundo Monteiro (2009), a melhoria do acesso s consultas de pr-natal
das mulheres grvidas tem uma interferncia direta no estado de sade de seus
filhos durante a infncia. O acesso regular e satisfatrio ao servio de sade
uma das principais causas do declnio da desnutrio em crianas observado
169
na ltima dcada. Esses dados reforam a importncia da condicionalidade de

acompanhamento de mulheres em idade frtil a fim de assegurar um pr-natal
de qualidade com acesso a todas as mulheres, principalmente as mais pobres,
que so as gestantes beneficirias do PBF.
GRFICO 2
Acompanhamento das gestantes beneficirias do PBF

120.000
Nmero de gestantes
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
1 Sem06 2 Sem06 1 Sem07 2 Sem07 1 Sem08 2 Sem08 1 Sem09 2 Sem09 1 Sem10
Perodo de acompanhamento
Gestantes acompanhadas
Gestantes que cumpriram a condicionalidade de sade
Obs.: Gestantes beneficirias do PBF, acompanhadas na condicionalidade de sade, 1o semestre de 2006 a 1o semestre de 2010.
Assim como o alto percentual de cumprimento do pr-natal para as gestantes, a vacinao para as crianas menores de sete anos tambm apresenta
um resultado bastante satisfatrio ao longo das vigncias. Esses resultados
demonstram que h um nmero pouco expressivo de famlias em situao de
descumprimento das condicionalidades previstas, pr-natal e vacinao, o que
demonstra uma considervel atuao das equipes na promoo das aes bsicas
de sade. Mesmo com esses resultados, a existncia de descumprimento e de
famlias ainda no acompanhadas aponta para a necessidade de maior foco pela
rede de ateno sade, pois demonstra um elevado grau de vulnerabilidade
desses beneficirios.
170
GRFICO 3
Crianas beneficirias do PBF, acompanhadas na condicionalidade de sade e crianas com vacinao em dia, 1o semestre de 2005 a 1o semestre de 2010
6.000.000
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
0
1 vigncia 2 vigncia
2005
1 vigncia 2 vigncia 1 vigncia 2 vigncia
2006
2007
1 vigncia 2 vigncia 1 vigncia
2008
2 vigncia 1 vigncia
2009
2010
Crianas beneficirias
Crianas acompanhadas
Crianas com esquema vacinal bsico em dia
Ao longo da sua existncia, um dos principais desafios impostos pelo PBF

a efetivao da cooperao intergovernamental entre as trs esferas de governo
e entre os setores envolvidos. Com esse modelo de condicionalidades, o processo
intersetorial tornou-se uma das experincias inovadoras para a gesto das polticas
pblicas, o que exige maiores nveis de envolvimento e pactuao conjunta de
gestores e tcnicos.
Nesse aspecto, importante lembrar que a ampliao da cobertura do
Cadastro nico, criado em 2001 e incorporado ao programa como principal
ferramenta de mapeamento e seleo dos beneficirios, enfrentou dificuldades
para sua implantao em mbito nacional. Apesar dos esforos do MDS, estados
e municpios para fortalecer as estratgias de expanso dessa ferramenta e de atualizao de suas informaes, a sua utilizao como subsdio de localizao das
famlias tem sido objeto dos principais enfrentamentos sentidos pelas equipes
da sade, revelando um descompasso na atualizao cadastral das famlias que a
sade dever acompanhar em cada perodo.
Por outro lado, a organizao da ateno primria sade est diretamente
relacionada ao acompanhamento das condicionalidades, e ainda a insuficiente
cobertura da Estratgia de Sade da Famlia, mais especificamente, constitui
uma das principais limitaes para a expanso do acompanhamento dessas famlias. A importncia das equipes de Sade da Famlia fica clara ao se comparar
os percentuais de acompanhamento de municpios de acordo com a cobertura
171
populacional das equipes: ao final de 2009, municpios com baixa cobertura

tinham um acompanhamento mdio de 47% das famlias beneficirias, contra
um percentual de 68% nos municpios em que 90% ou mais da populao so
atendidas pela Sade da Famlia.
GRFICO 4
Evoluo da mdia do percentual de beneficirios do Programa Bolsa Famlia, acompanhados nas condicionalidades de sade em funo da cobertura da Estratgia de
Sade da Famlia, de 2005 a 2010
90
% de acompanhamento PBF
80
70
60
50
40
30
20
10
20
10
9
im
pr
g2
se
20
im
pr
00
09
8
00
g2
se
20
im
00
08
7
pr
g2
se
im
20
07
PSF>90
%
pr
g2
00
06
se
20
im
pr
00
g2
se
pr
im
20
05
PSF<10
%
No monitoramento individual e coletivo do estado nutricional da populao atendida pela ateno primria sade, incluindo os beneficirios do PBF, o
sistema informatizado da Vigilncia Alimentar e Nutricional (Sisvan) constitui
instrumento fundamental, cujos resultados confirmam a maior vulnerabilidade
nutricional das crianas beneficirias.
Atualmente, cerca de 12,7 milhes de famlias so beneficirias do programa, refletindo em mais de 40 milhes de pessoas beneficiadas diretamente.
A cobertura de acompanhamento das crianas pelo setor sade de quase 70%.
Isso demonstra que os dados encontrados nos sistemas de informaes referentes
ao acompanhamento de crianas esto bem perto da realidade, pela alta porcentagem de cobertura e pelo nmero absoluto de crianas, que ultrapassa os 2,5
milhes de registros de dados.
172
O Brasil vem superando a desnutrio em crianas nas ltimas dcadas, mas

a desnutrio aguda marcada pelo dficit de peso para idade ainda persiste em
algumas regies: o pior cenrio encontrado na regio Norte, com cerca de 9%
das crianas do PBF nessa condio. Dados da Pesquisa Nacional de Demografia
e Sade da Criana e da Mulher (PNDS/2006)21 apontam para 3,3 % de dficit
de peso para idade entre todas as crianas, de todas as classes sociais, menores de
cinco anos, enquanto foram encontrados valores por volta de 5% entre os avaliados na Chamada Nutricional da Regio Norte, realizada em 2007.
Ao se comparar os ndices nacionais (PNDS/2006) com as crianas acompanhadas pelo PBF residentes nas demais regies, encontramos os dados a seguir:
no Nordeste, PNDS/2006 = 2,2% e PBF/2009 = 7,4%; no Sudeste, PNDS/2006
= 1,4% e PBF/2009 = 4,0%; no Sul, PNDS/2006 = 1,0% e PBF/2009 = 3,9%;
e no Centro-Oeste, PNDS/2006 = 1,6% e PBF/2009 = 4,6%. Analisando as
crianas beneficirias do PBF no Brasil como um todo, foi encontrado 6,3% de
dficit de peso para idade entre as crianas menores de sete anos; entre as crianas
de zero a cinco anos entrevistadas pela PNDS/2006, nas crianas pertencentes
classe E a mesma classe das crianas beneficirias do PBF foi encontrado 4,7%
de dficit. Ou seja, as crianas acompanhadas pelo PBF, em 2009, apresentam
uma condio de dficit de peso pior do que as crianas mais pobres entrevistadas
em 2006 pela PNDS.
O dficit de altura entre as crianas menores de sete anos do PBF em 2009
foi de 15%. Entre as crianas menores de cinco anos, estudadas na PNDS em
2006, este foi de 7,0% para todo o Brasil, entre todas as classes socioeconmicas.
Entre as crianas menores de cinco anos pertencentes classe E a mesma classe
das crianas do PBF foi encontrado 11% de dficit de altura para idade.
Os valores mais altos de dficit de altura esto entre as crianas da regio
Norte (22,3%); entre as crianas menores de cinco anos entrevistadas na
PNDS/2006 residentes na regio, o ndice foi de quase 15%, e entre as crianas
da Chamada Nutricional Norte (2007), o dficit de altura para idade foi de
23,1%, valor muito prximo ao encontrado para as crianas beneficirias do
PBF. Ao se comparar as crianas acompanhadas pelo PBF e a PNDS/2006 nas
demais regies, encontramos os dados a seguir: no Nordeste, PNDS/2006 =
5,8 e PBF/2009 = 16,5%; no Sudeste, PNDS/2006 = 5,6% e PBF/2009 =
9,7%; no Sul, PNDS/2006 = 8,5% e PBF/2009 = 11,1%; e no Centro-Oeste,
PNDS/2006 = 5,5% e PBF/2009 = 11,2%.
21. A Pesquisa Nacional de Demografia e Sade da Criana e da Mulher (PNDS/2006) traou um perfil da populao
feminina em idade frtil e das crianas menores de cinco anos no Brasil. Financiada pelo Ministrio da Sade, foi coordenada pela equipe da rea de Populao e Sociedade do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP). Em
sua terceira edio, a PNDS foi realizada pela primeira vez no Brasil em 1986 e repetida em 1996.
173
A desnutrio, tanto por dficit de peso quanto de altura, vem diminuindo

no Brasil entre todas as camadas socioeconmicas, porm diminuiu com maior
intensidade entre as crianas pertencentes s famlias mais pobres. Por outro lado,
o excesso de peso vem aumentando em todas as idades, inclusive entre as crianas.
Os dados das crianas pertencentes s famlias beneficirias do PBF apontam para
um crescente do excesso de peso no ltimo perodo. Atualmente 16,8% dessas
crianas esto com o peso acima do recomendado para a altura e para a idade.
Segundo Monteiro (2009), no intervalo de 1996 a 2007, entre as principais
causas do declnio da desnutrio infantil (prevalncia de dficit de altura para
idade em crianas menores de cinco anos), figura o aumento de poder aquisitivo
das famlias na dcada avaliada e, dentro dessa causa, a expanso das transferncias de renda representa importante componente.
Tendncia semelhante de queda da desnutrio vem sendo observada entre
as crianas acompanhadas pelo PBF, a partir do Sisvan. No entanto, as informaes atuais ainda no permitem aprofundar a anlise sobre as causas das prevalncias encontradas. Estudos focados com esse objetivo devem ser realizados para
avaliar a eficcia do PBF na queda da desnutrio infantil, alm de sua relao
com os programas de transferncia de renda, principalmente o PBF.
Os resultados destacados demonstram que a ateno sade dos beneficirios do PBF uma importante estratgia de acesso aos servios bsicos de
sade para as famlias socialmente mais vulnerveis, contribuindo, assim, para a
equidade na oferta de servios de sade no pas. Tais aes, quando integradas a
outros direitos sociais bsicos, adicionadas transferncia direta de renda, podem
contribuir para a melhoria das condies de vida e de sade das famlias.
Com esse propsito firmado pelo SUS, cabe aos gestores e tcnicos do setor
fortalecer continuamente aes que contribuam para a qualificao e a cobertura
das aes do SUS no programa, considerando que a ateno primria tem nele
um apoio para a identificao das famlias com maior vulnerabilidade. Ressalta-se,
ainda, que essa qualificao baseia-se na necessidade de uma gesto intersetorial
do programa, bem como no reconhecimento da sade como um direito por parte
dos beneficirios/usurios e instncias de controle social afins.
Por fim, a avaliao desse cenrio emerge como dilogo permanente, em
que todos os atores influenciam significativamente a dinmica e os efeitos das
intervenes. Dessa forma, pode-se vislumbrar que os programas de transferncia de renda passam a ser entendidos como sistemas de ao e construo de
redes sociais e tcnicas, compreendidos a partir da anlise de que, para alcanar
a superao da pobreza, faz-se necessrio que as tomadas de decises pblicas
sejam construdas a partir do entendimento e envolvimento conjunto de gestores,
tcnicos e populao.
174
5 CONCLUSO
O PBF, por meio do seu componente de transferncia direta de renda s famlias

mais pobres, tem reconhecidamente contribudo para os resultados recentes de
queda nos nveis de pobreza e desigualdade no Brasil. O carter condicionado da
transferncia de renda, embora mais desconhecido e controverso, tem igualmente
gerado bons resultados, principalmente em relao reduo da evaso escolar
e ao trabalho infantil, ao postergar a entrada no mercado de trabalho, e ainda
sobre indicadores de sade, como consultas do pr-natal e desnutrio infantil,
conforme os dados da pesquisa de Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia - AIBF
2010 (BRASIL, 2010c).
As condicionalidades do programa, ao visarem o reforo dos direitos sociais
bsicos de sade e educao, por meio do monitoramento da oferta desses servios e pela realizao de trabalho com as famlias mais vulnerveis no acompanhamento socioassistencial realizado no mbito dos Cras e Creas, tm, assim:
1. Estimulado a permanncia na escola e a progresso escolar, de forma a
garantir a concluso do ensino fundamental e a continuidade dos estudos no
ensino mdio das crianas e adolescentes das famlias de mais baixa renda.
2. Se constitudo em uma estratgia importante de acesso aos servios bsicos de sade para as famlias socialmente mais vulnerveis do pas, contribuindo
assim para a equidade na oferta de servios de sade.
3. Possibilitado s famlias mais vulnerveis a construo de novos projetos
de vida e a possibilidade de transformar suas relaes, sejam elas familiares ou
comunitrias, por meio da oferta dos servios socioassistenciais a toda a famlia.
Para o efetivo acompanhamento das famlias nas condicionalidades do
PBF, fez-se fundamental a articulao intersetorial entre as reas de sade, educao e assistncia social, e a constituio de um Sistema Integrado de Gesto
das Condicionalidades, constitudo por sistemas informacionais, os quais disponibilizam informaes atualizadas sobre o acompanhamento das famlias nas
trs reas, e por uma rede articulada, vertical e horizontalmente, presente em
todos os estados e municpios brasileiros, a qual potencializa uma gesto mais
articulada intersetorialmente e mais integral do ponto de vista do atendimento
das necessidades das famlias.
A partir dos comits intersetoriais locais, formados pelas reas de sade,
educao e assistncia social, visualiza-se a possibilidade de que outras reas,
como as de identificao civil, trabalho e incluso produtiva, abastecimento e
segurana alimentar, desenvolvimento econmico local, infraestrutura urbana,
sejam articulados a partir desses comits, expandindo-os e possibilitando a atua-
175
o de outras polticas, de modo articulado e convergente ao pblico beneficirio

do Bolsa Famlia, de forma a se construir uma poltica mais ampla de combate
pobreza e desigualdade.
Embora as redes de acompanhamento das condicionalidades apresentem
o embrio de uma atuao mais intersetorial das polticas pblicas, no se pode
negar que h dficits de intersetorialidade em todas as esferas governamentais,
alm de uma grande heterogeneidade no desenvolvimento dessas articulaes nos
nveis locais. A articulao intersetorial e a integrao das polticas o principal desafio a ser enfrentado pelos governos na implementao de polticas mais
abrangentes de combate pobreza.
A partir de uma compreenso muldimensional da pobreza, na qual a pobreza
no est relacionada apenas escassez de renda e a desigualdade no diz respeito
apenas a aspectos econmicos de renda e riqueza, mas relaciona-se tambm
desigualdade nos indicadores de sade, educao, qualificao profissional e de
acesso s polticas pblicas em geral, a condies precrias de moradia e baixa
participao, entre outros, torna-se fundamental, tendo em vista a complexidade
do problema, uma articulao das polticas, de forma a empoderar as famlias em
situao de pobreza para o desenvolvimento de seus projetos de vida, de modo
inclusivo e emancipatrio. Nesses termos, e segundo Draibe (2006), os PTRC,
assim como o PBF, poderiam ser identificados como uma porta de entrada para
o sistema mais geral de proteo social, sem evocar a pretenso de ser a nica
estratgia de superao da pobreza.
Nessa perspectiva, o PBF apresenta-se apenas como parte de uma estratgia
maior de combate pobreza, que proporciona a complementao de renda e que
incorpora, por meio das condicionalidades, a questo do reforo ao exerccio dos
direitos sociais e da articulao com as redes de proteo e desenvolvimento social
das famlias.
176
REFERNCIAS
BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. Secretaria Municipal Adjunta de

Assistncia Social. Dicionrio de termos tcnicos da assistncia social. Belo
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Intergestores Tripartite. Protocolo de gesto integrada de servios, benefcios
e transferncias de renda no mbito do Sistema nico de Assistncia Social
Suas. Braslia, 2010b.
177
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria de

Avaliao e Gesto da Informao. Nota Tcnica no 110 - Sntese do 1o relatrio
contendo os principais resultados da pesquisa de Avaliao de Impacto do
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COHEN, E; VILLATORO, P. Chile: Puente-Chile Solidrio. In: COHEN,
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p. 35-43, 2009.
LEGISLAO
Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa Famlia e d
outras providncias.
Portaria Interministerial MEC/MDS no 3.789, de 17 de novembro de 2004,
que dispe sobre as atribuies e normas para a oferta e o monitoramento das
aes de educao relativas s condicionalidades das famlias beneficirias do
Programa Bolsa Famlia dos programas remanescentes.
Portaria Interministerial MS/MDS no 2.509, de 18 de novembro de 2004, que
dispe sobre as atribuies e normas para a oferta e o monitoramento das aes
de sade relativas s condicionalidades das famlias beneficirias do Programa
Bolsa Famlia.
178
Portaria GM/MDS no 666, de 28 de dezembro de 2005, que disciplina a

integrao entre o Programa Bolsa Famlia e o Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil.
Portaria no 321, de 29 de setembro de 2008, que regulamenta a gesto das
condicionalidades do Programa Bolsa Famlia, revoga a Portaria GM/MDS
no 551, de 9 de novembro de 2005, e d outras providncias.
Portaria interministerial no 2, de 16 de setembro de 2009, que institui o Frum
Intergovernamental e Intersetorial de Gesto de Condicionalidades do Programa
Bolsa Famlia.
Portaria no 2.669, de 3 de novembro de 2009, que estabelece as prioridades,
objetivos, metas e indicadores de monitoramento e avaliao do Pacto pela Sade,
nos componentes pela Vida e de Gesto, e as orientaes, prazos e diretrizes do
seu processo de pactuao para o binio 2010-2011.
SEo II
Caracterizao da populao de baixa renda
captulo 6
SOBRE AS UTILIDADES DO CADASTRO NICO

Ricardo Paes de Barros*
Mirela de Carvalho**
Rosane Silva Pinto de Mendona***
1 Introduo
1.1 Motivao
Criado em julho de 2001, o objetivo do Cadastro nico para Programas Sociais

(Cadnico) o cadastramento e a manuteno de informaes atualizadas das
famlias brasileiras com renda per capita inferior a R$ 120,00 em todos os municpios brasileiros.1 A sua utilizao pelas trs esferas do governo ajuda a identificar
potenciais beneficirios2 para os programas sociais, proporciona melhor focalizao e evita a sobreposio de programas para uma mesma famlia.3
Os municpios so os responsveis pela realizao do cadastramento. So
as prefeituras que o planejam, definem as equipes de cadastradores, realizam as
entrevistas junto s famlias, compilam todas as informaes e as remetem para
o governo federal. Alm disso, cabe tambm ao municpio manter o registro
das famlias atualizado, monitorar e informar a incluso ou excluso de cadastrados e zelar pela fidedignidade e qualidade das informaes fornecidas.
O Cadnico conta atualmente com informaes sobre cerca de 16 milhes
de famlias brasileiras, das quais cerca de 13 milhes tm renda mensal cadastrada
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.
***
Professora adjunta do Departamento de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF).
1. Com base nasinformaes inseridas no Cadnico,o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
seleciona, de forma automatizada, as famlias que sero includas no Programa Bolsa Famlia a cada ms, sendo o critrio principal a sua renda per capita. So includas primeiramente as famlias com menor renda per capita. Disponvel
em: <www.mds.gov.br/bolsafamilia>.
2. O Cadnico vem crescentemente sendo utilizado pelo governo federal para selecionar beneficirios de outros
programas sociais distintos do Bolsa Famlia, como o Programa Brasil Alfabetizado. Os estados e municpios tambm vm adotando o cadastro para selecionar beneficirios e monitorar a evoluo de suas condies de vida. O
Acre e o Esprito Santo so exemplos de estados que esto trabalhando para utilizar o Cadnico para selecionar
beneficirios de seus principais programas de combate pobreza. J em termos de monitoramento e atendimento s famlias pobres, so pioneiros o estado do Acre uma vez mais e o municpio de Nova Lima, em Minas Gerais.
3. O Cadnico, de fato, tem sido fundamental para integrar e harmonizar os programas de transferncia de renda
federais com os programas estaduais e municipais.
*
**
182
inferior a R$120,00 por pessoa,4 o que as qualifica como pobres e, portanto, aptas
a serem selecionadas como beneficirias do Programa Bolsa Famlia (PBF).5
Embora a utilizao do Cadnico continue centrada na seleo dos beneficirios do PBF, existe um amplo leque de utilizaes que, ou j vem sendo incipientemente adotadas, ou poderiam vir a ser empregadas no futuro.
Trs caractersticas do Cadnico definem suas possibilidades de utilizao. Em
primeiro lugar, sua abrangncia quase censitria, cobrindo a quase totalidade da
populao mais pobre do pas. De fato, o conjunto de informaes do Cadnico
representa praticamente um censo da populao mais pobre do pas, uma vez que,
segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2006, existiam
cerca de 18 milhes de famlias com renda per capita abaixo R$ 120,00.
Em segundo lugar, devido a sua natureza cadastral, o Cadnico inclui o
nome e o endereo dessa populao pobre.
Por fim, embora a seleo dos beneficirios do PBF utilize apenas as informaes
de renda, conforme veremos na seo 3 deste estudo, o Cadnico contm uma ampla
variedade de informaes sobre as condies de vida destas famlias que podem ser organizadas em seis dimenses: i) vulnerabilidade composio demogrfica das famlias,
inclusive com a indicao da presena de mulheres grvidas e amamentando (nutrizes),
e tambm sobre a presena de pessoas com necessidades especiais; ii) acesso a conhecimento; iii) acesso ao trabalho; iv) disponibilidade de recursos renda e despesa familiar
per capita e despesas com alimentao; v) desenvolvimento infantil; e vi) condies habitacionais (acesso a servios pblicos bsicos, como gua, saneamento e energia eltrica).
1.2 Objetivo
Em funo do seu elevado grau de cobertura da populao pobre do pas, pela ampla
variedade de informaes sobre as suas condies de vida e por contar com nome e
endereo desta populao, o Cadnico figura certamente entre as mais importantes
fontes de informao sobre a populao pobre. As informaes sobre renda podem
ser utilizadas de variadas formas, alm de servir diretamente para a seleo dos
beneficirios do PBF. O objetivo deste trabalho demonstrar que essa variedade de
informaes disponveis sobre as famlias e a possibilidade de identific-las leva este
cadastro a ter inmeras utilidades para a elaborao de diagnsticos das condies
sociais e para a definio e operacionalizao da poltica social do pas.
4. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia>. Pesquisa realizada em 14/7/2008.
5. A renda da famlia calculada a partir da soma do dinheiro que todas as pessoas da casa ganham por ms como
salrios e aposentadorias. Esse valor deve ser dividido pelo nmero de pessoas que vivem na casa, obtendo assim a renda
per capita da famlia. Se a famlia se encaixa em uma das faixas de renda definidas pelo Programa, deve procurar o setor
responsvel pelo Programa Bolsa Famlia no municpio, munido de documentos pessoais (ttulo de eleitor ou CPF), para
se cadastrar no Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico) (www.mds.gov.br/bolsafamilia).
Sobre as utilidades do Cadastro nico
183
1.3 Estrutura do trabalho
Este documento encontra-se organizado em cinco sees, alm desta introduo. Na seo 2, mapeamos as principais possibilidades de uso do Cadnico
em funo da ampla variedade de informaes sobre as condies de vida das
famlias pobres no pas.
Na seo 3, reconhecemos que a utilizao deste cadastro poderia ser grandemente facilitada se suas informaes pudessem ser organizadas em um conjunto
de indicadores que caracterizassem as condies de vida das famlias. Assim, nessa
seo, apresentamos um conjunto de indicadores que podem ser criados com base
nas informaes do cadastro e uma proposta para a agregao destes indicadores
em nico ndice, o ndice de Desenvolvimento da Famlia (IDF).
Entre as vrias utilidades do Cadnico, talvez a menos investigada seja
a sua funo diagnstica. Embora a grande maioria das famlias cadastradas
seja pobre, a pobreza de cada famlia tem caractersticas prprias. Umas famlias so pobres porque o nvel educacional dos adultos baixo, outras porque
o chefe est desempregado, e outras por terem uma alta razo de dependncia
ou a presena de pessoas com necessidades especiais. Assim, na seo 4, mostramos como, com base nas informaes do Cadnico, possvel identificar
as carncias de cada famlia e, portanto, caracterizar a natureza de sua pobreza.
Mais que isso, demonstramos como possvel, a um nvel mais agregado,
traar o perfil da pobreza e realizar diagnsticos, buscando identificar as principais carncias de cada comunidade municpio , estado ou do pas como
um todo. Evidentemente, a viabilidade desta funo do Cadnico depende
da disponibilidade de instrumentos que facilitem o uso destas informaes.
Assim, na referida seo, introduzimos alguns instrumentos teis para esta
funo diagnstica, que permitem a realizao de diagnsticos nos trs nveis
considerados individual, local e regional.
Por fim, na ltima seo, apresentamos um sumrio das principais concluses do estudo.
2 Utilizaes variadas do Cadastro nico
Como foi visto na seo anterior, o Cadnico tem como objetivo funcionar como
um censo da populao mais pobre do pas e, portanto, todas as famlias
com renda per capita de at R$ 120,00 deveriam estar cadastradas. Alm de contar com ampla informao sobre as condies de vida de cerca de 16 milhes
de famlias pobres, este cadastro contm informaes sobre o nome e endereo
desta populao, permitindo, assim, no apenas medir o seu grau de pobreza e
carncias, mas tambm lhe prestar atendimento.
184
2.1 Selecionando os beneficirios do Programa Bolsa Famlia: renda cadastrada e o uso de preditores
Originalmente, o objetivo central do Cadnico sempre foi a seleo das

famlias a serem beneficiadas pelos programas de transferncia de renda
condicionada,6 buscando garantir um elevado grau de focalizao para estes
programas. Entretanto, a identificao das famlias mais pobres tem sido
feita, tradicionalmente, exclusivamente com base na renda auto-declarada.
Essa forma de identificao das famlias mais pobres levanta duas questes.
Em primeiro lugar, por que definir a populao-alvo do programa pelo grau
de insuficincia de renda e, em segundo, por que buscar predizer a renda
com base apenas na renda cadastrada (auto-declarada).
Conforme diversos estudos demonstram (CASTAEDA; LINDERT, 2005;
CASTAEDA; FERNANDEZ, 2003; DE LA BRIRE; LINDERT, 2003; DE
LA BRIRE et al. 2003; LARRAAGA, 2003; LINDERT, 2003; OROZCO,
2004; VIQUEZ, 2003), mesmo quando o objetivo selecionar as famlias com
renda insuficiente, o uso das demais informaes cadastrais, alm da renda, pode
melhorar substancialmente o grau de focalizao do programa. De fato, a existncia de outros quesitos no Cadnico ajuda a inferir qual a verdadeira renda das
famlias, no captada pela renda auto-declarada no momento do preenchimento
do cadastro.
Assim, mesmo no que se refere seleo dos beneficirios para o PBF, o
Cadnico pode ser utilizado de duas formas. Por um lado, utilizando-se apenas
a renda cadastrada, conforme feito atualmente para a identificao dos beneficirios do programa. Por outro, utilizando-se de forma combinada o conjunto
completo das informaes disponveis para se obter um melhor preditor para
a renda familiar, melhorando, desta forma, o grau de focalizao do programa.
Conforme mostrado em Barros et al. (2007),
(...) embora o grau de focalizao do Bolsa Famlia esteja em vantagem no contexto
latino-americano, existe amplo espao e necessidade para melhoria, a qual poder
ser alcanada aprimorando a informao sobre renda que consta do Cadastro nico.
Assim, as informaes cadastrais podem ser utilizadas para melhorar substancialmente o sistema de seleo de beneficirios, elevando simultaneamente os
graus de focalizao e de cobertura do programa.
6. Como os antigos Bolsa Escola e Bolsa Alimentao, e o atual Bolsa Famlia.
185
2.2 Melhorando a qualidade das informaes cadastrais
Por mais que um sistema de seleo de beneficirios explore as informaes disponveis no Cadnico, o grau de focalizao resultante ir, em ltima instncia,
sempre depender da qualidade destas informaes. Assim, fundamental aprimorar continuamente a qualidade do cadastro.7
Barros et al. (2007) procuram demonstrar como as prprias informaes
cadastrais podem ser utilizadas para melhorar a qualidade do Cadnico e, desta
forma, aperfeioar, de forma indireta, o sistema de seleo de beneficirios.
O objetivo neste caso consiste em utilizar a prpria informao do cadastro para
identificar possveis inconsistncias e, com isso, aprimorar sua qualidade. Com o
cruzamento das informaes do Cadnico possvel identificar desvios e, consequentemente, monitorar sua qualidade.
Vale ressaltar que, neste caso, a variedade de informaes disponveis no
cadastro vital para a avaliao de sua qualidade e a identificao de distores.
Entretanto, a identificao das famlias cadastradas que permite desenhar intervenes voltadas para a melhoria da qualidade das informaes cadastrais. Sem a
capacidade de localizar as famlias cadastradas, o que se poderia obter se limitaria
a uma descrio das falhas e deficincias do cadastro. a possibilidade de localizao destas famlias que permite a muitas delas serem reentrevistadas, melhorando,
com isso, a qualidade das informaes cadastrais.
2.3 Selecionando beneficirios para outros programas
Embora o Cadnico seja utilizado quase que exclusivamente para a seleo

dos beneficirios do PBF, existem vantagens em utiliz-lo tambm para a seleo dos beneficirios de outros programas. Sendo um cadastro do conjunto da
populao pobre, com informaes para um amplo leque de dimenses das
condies de vida, o Cadnico serve tambm, em princpio, para a seleo
de uma grande variedade de programas direcionados a essa populao, mesmo
quando a pobreza no tomada como sinnimo de insuficincia de renda.
De fato, com base nas informaes cadastrais possvel selecionar populaes carentes com relao a uma variedade de critrios. Assim, com base no
7. Segundo Barros et al. (2007), a baixa fidedignidade das informaes de renda tem, em geral, duas origens.
Por um lado, pode ser no intencional e resultar apenas de deficincias na qualidade da coleta, resultantes, por exemplo, de falhas na construo dos quesitos do questionrio, imprecises e indefinies conceituais, falhas na conduo
das entrevistas por insuficiente treinamento dos entrevistadores ou por falhas no sistema de superviso. Neste caso,
tipicamente as informaes de renda coletadas devero ter um grau de variabilidade bem acima do efetivamente verificado na populao, mas no necessariamente tendero a subestimar a verdadeira renda familiar. Por outro lado, pode
ser que os desvios da renda reportada em relao renda real sejam, em boa medida, intencionais ou pelo menos
sistemticos. As famlias ou os entrevistadores podem declarar uma renda mais baixa que a efetiva, com vistas a elevar
a probabilidade de participao no programa, j que de conhecimento pblico que os programas sociais so dirigidos
populao de baixa renda. Esta tendncia subestimao pode ser consciente ou inconsciente, como quando um
entrevistado se esquece ou no se esfora para se lembrar de reportar uma renda eventual que possa ter recebido.
186
Cadnico possvel identificar famlias com baixa renda com carncias especficas, adultos analfabetos em famlias pobres, famlias com membros adultos com
baixa escolaridade, famlias sem trabalhadores formais ou famlias com membros
com necessidades especiais, entre outras caractersticas.
Novamente, o fato de o cadastro conter informaes individualizadas com
o nome e endereo dos cadastrados que permite que ele seja utilizado para a
seleo de uma variedade de programas sociais. O uso do Cadnico para a seleo
de uma variedade de programas no s vivel mas altamente recomendvel, uma
vez que evita a duplicao de esforos, reduz custos e evita tomar o tempo das
famlias pobres com mltiplas entrevistas.
Alm desta vantagem em termos de custo, o uso do Cadnico por uma ampla
variedade de programas tem duas vantagens adicionais. Por um lado, e de maior
importncia, a unicidade do cadastro indispensvel para uma efetiva integrao das
intervenes sociais. S com a utilizao de nico cadastro possvel garantir que
uma mesma famlia tenha acesso simultneo ao amplo conjunto de oportunidades e
programas de que necessita para superar a pobreza.8 Em segundo lugar, a qualidade
de um cadastro est diretamente ligada ao seu uso. Quanto mais se utiliza um cadastro, maior a probabilidade de que suas deficincias sejam identificadas e corrigidas.
Assim, o uso do Cadnico pelos diversos programas sociais no s reduz custos e
facilita a integrao como, tambm, estimula a prpria melhoria das informaes
nele contidas. Neste particular, o uso do cadastro por programas com foco em distintos aspectos das condies de vida da populao pobre essencial, uma vez que
cada programa ir colocar em cheque aspectos distintos das informaes cadastrais.
Por exemplo, o uso do Cadnico para a seleo dos beneficirios do programa Luz
para Todos dever levar a uma melhoria nas informaes sobre o acesso eletricidade que o uso exclusivo pelo PBF poderia levar muito mais tempo para alcanar.9
2.4 Definindo cotas
Em estudo recente, Barros et al. (2008) demonstraram a importncia da existncia

de cotas locais para uma melhor focalizao de programas sociais como o Bolsa
Famlia. Para que as cotas sejam teis para melhorar a focalizao do programa
fundamental que sejam locais isto , cotas por municpio ou mesmo por distrito
tendem a ser muito mais importantes do que as cotas estaduais e que sejam o
mais positivamente relacionadas com o grau de pobreza local.
8. Vale ressaltar que a seleo de beneficirios para um amplo leque de programas sociais a partir de nico cadastro
apenas uma condio necessria para a integrao. perfeitamente possvel que mesmo que todos os programas
sociais utilizem o mesmo cadastro, a seleo dos beneficirios seja feita de forma totalmente desarticulada.
9. O Programa Nacional de Universalizao do Acesso e Uso da Energia Eltrica (Luz para Todos), criado pelo governo
federal em 2004, tem como objetivo levar energia eltrica para a populao pobre do meio rural. O programa coordenado pelo Ministrio de Minas e Energia com a participao da Eletrobrs e de suas empresas controladas. A ligao
da energia eltrica at os domiclios gratuita e facilita a integrao com outros programas sociais acesso a servios
de sade, educao, abastecimento de gua e saneamento. Ver <http://www.mme.gov.br>.
187
A grande dificuldade, portanto, para o desenho de um sistema eficaz de

cotas a informao local sobre o grau de pobreza. As pesquisas domiciliares por amostragem, como a PNAD e a Pesquisa de Oramentos Familiares
(POF), so capazes de produzir estimativas da pobreza em nvel estadual,
mas no em nvel municipal. Assim, as estimativas de pobreza para os municpios ficam restritas ao que se pode obter a partir dos censos demogrficos
realizados apenas a cada dez anos. Portanto, o Cadnico, por sua cobertura,
representa uma alternativa para se obter estimativas do grau de carncia em
nvel municipal.
Vale ressaltar, no entanto, que a vantagem do Cadnico no a de substituir o Censo Demogrfico na definio da pobreza local, mas de complement-lo.
As informaes censitrias, alm de cobrirem toda a populao, tm melhor
qualidade e contm um leque de questes pelo menos to variado quanto as do
cadastro. O ideal seria construir mapas da pobreza no pas e estabelecer cotas para
os principais programas sociais com base nos Censos Demogrficos realizados a
cada dez anos, utilizando as informaes do Cadnico para atualizar anualmente
estes mapas e estas cotas.
2.5 Diagnstico e adequao das intervenes sociais
Por fim, vale ressaltar a importncia do Cadnico para o diagnstico da

pobreza e das principais carncias no pas, possibilitando a melhor adequao das intervenes sociais s reais necessidades da populao. Assim, no
nada surpreendente que um cadastro que conta com um amplo leque de
informaes sobre as condies de vida de cerca de 16 milhes de famlias
brasileiras tenha grande utilidade para a construo de diagnsticos da situao da pobreza no pas.
Esta utilidade do Cadnico a que menos tem sido desenvolvida, em boa
medida talvez pela dificuldade de acesso s informaes e pela falta de instrumentos
que permitam manuse-lo com facilidade. Conforme j mencionado, nas sees 3
e 4 deste estudo vamos introduzir e exemplificar o uso de um leque de indicadores e
instrumentos voltados a potencializar o uso diagnstico do Cadnico.
Por sua caracterstica censitria da populao pobre, o Cadnico pode auxiliar no diagnstico das carncias em trs nveis, que passamos a descrever seguir.
2.5.1 Diagnsticos individualizados
Em nvel individual a anlise das informaes de cada famlia permite identificar

suas principais necessidades e compar-las com as da comunidade a que pertence. Uma vez que com o cadastro temos o nome e o endereo de cada famlia,
este tipo de diagnstico individualizado permite um atendimento personalizado.
188
Com base nestas informaes, o Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF)10

pode melhor planejar suas atividades e melhor adequar o atendimento para as
efetivas necessidades das famlias que visa atender. Alm de permitir diagnosticar
as necessidades de cada famlia pobre, conforme suas informaes vo sendo atualizadas, o cadastro permite monitorar a evoluo da pobreza e as necessidades de
cada famlia e, por conseguinte, avaliar o impacto de determinadas intervenes.
Em outras palavras, o Cadnico serve no apenas para identificar e selecionar as famlias mais carentes para atendimento pelas equipes do PAIF, como
tambm permite diagnosticar suas principais necessidades, eleger as intervenes
mais efetivas, e acompanhar e avaliar o impacto dessas intervenes.
Mencionamos anteriormente que o uso do cadastro por diversos programas sociais contribui para identificar suas deficincias, ajudando a corrigi-las
e, com isso, aumentando sua qualidade. O uso individualizado do cadastro
pelo PAIF, por exemplo, deve levar a um efeito similar. Uma vez que o PAIF
necessita que as informaes do cadastro sejam as mais atualizadas possveis,
a sua utilizao deve imprimir uma maior dinmica ao uso dessas informaes contribuindo, ao final, para um cadastro mais atualizado.
2.5.2 Diagnsticos locais
O Cadnico permite o diagnstico em nvel local, isto , oferece condies de

quantificar e mapear as carncias de comunidades e municpios. Este mapeamento
local das carncias de fundamental importncia na medida em que, como j
vimos, a nica fonte de informao capaz de dar base a estes diagnsticos locais
o Censo Demogrfico, que realizado a cada dez anos. Assim, estes diagnsticos
locais so vitais, uma vez que permitem adequar a disponibilidade de servios
pblicos e alocar os recursos pblicos s verdadeiras necessidades locais.
Alm desta utilidade, as informaes do Cadnico permitem o acompanhamento da evoluo das condies de vida das comunidades e, portanto, que se avalie a
qualidade de intervenes especficas e o desempenho global das administraes locais.
2.5.3 Diagnsticos regionais
Por fim, e de menor importncia, o Cadnico tambm complementa as informaes das pesquisas domiciliares por amostragem, como a PNAD e a POF, na mensurao da pobreza, na identificao das carncias educacionais tanto da popula10. O PAIF coordenado pelo MDS e expressa um conjunto de aes relativas acolhida, informao e orientao,
insero em servios da assistncia social, tais como socioeducativos e de convivncia, encaminhamentos a outras
polticas, promoo de acesso renda e, especialmente, acompanhamento scio familiar. Os objetivos do PAIF so: i)
contribuir para a preveno e o enfrentamento de situaes de vulnerabilidade e risco social; ii) fortalecer os vnculos
familiares e comunitrios; e iii) promover aquisies sociais e materiais s famlias, com o objetivo de fortalecer o
protagonismo e a autonomia das famlias ecomunidades. Ver <http://www.mds.gov.br>.
189
o adulta como infantil, na avaliao das necessidades de emprego e na avaliao

da qualidade dos postos de trabalho disponveis, assim como no monitoramento
dos indicadores habitacionais. Portanto, o Cadnico contribui para facilitar o
diagnstico da situao social, seu monitoramento e sua avaliao por meio da
complementao das informaes das pesquisas domiciliares por amostragem.
3 Utilizando as informaes do Cadastro nico para a construo de indicadores de condies de vida11
O Cadnico constitudo de trs questionrios distintos. O primeiro rene

informaes sobre o municpio, o segundo sobre o domiclio e o terceiro sobre
cada um dos membros da famlia. Assim, a variedade de informaes presentes
neste instrumento de natureza socioeconmica, cadastral e referente ao acesso a
programas sociais permite avaliar as condies de vida das famlias cadastradas,
assim como do conjunto da populao cadastrada do municpio.
Exceto para as condies de sade e sobrevivncia, as informaes reunidas
pelo Cadnico permitem investigar seis componentes bsicos das condies de
vida: i) vulnerabilidade; ii) acesso ao conhecimento; iii) acesso ao trabalho; iv)
disponibilidade de recursos; v) desenvolvimento infantil; e vi) condies habitacionais. Cada um destes componentes representa, em parte, o acesso aos meios
necessrios para as famlias satisfazerem suas necessidades e, em parte, a consecuo de fins, isto , a satisfao efetiva de tais necessidades. Apresentamos
estas dimenses no diagrama 1, partindo daquelas mais relacionadas ao acesso aos
meios, para concluir com as dimenses mais relacionadas consecuo de fins.
DIAGRAMA 1
Inter-relao entre as dimenses das condies de vida
Desenvolvimento
infantil
Vulnerabilidade
Acesso ao
trabalho
Acesso ao
conhecimento
Disponibilidade
de recursos
Condies
habitacionais
Fonte: Barros e Carvalho (2002).
Nesta seo apresentamos, em primeiro lugar, o conjunto de indicadores

que podem ser construdos com base nas informaes do Cadnico para cada um
destes seis componentes. Esses indicadores tm como principal funo auxiliar
11. Esta seo se baseia em Barros e Carvalho (2002).
190
no diagnstico da pobreza e das principais carncias das famlias, comunidades

ou do pas, possibilitando a melhor adequao das intervenes sociais s reais
necessidades da populao. Em segundo lugar, mostramos como esses indicadores podem ser agrupados para criar um indicador capaz de sintetizar, em nico
nmero, a informao destes diversos indicadores o IDF.
3.1 Indicadores bsicos
3.1.1 Vulnerabilidade
A vulnerabilidade de uma famlia representa o volume adicional de recursos que

ela requer para satisfazer suas necessidades bsicas, em relao ao que seria requerido por uma famlia padro. Por exemplo, a presena de gestantes, crianas, adolescentes, jovens, portadores de deficincia e idosos aumenta a vulnerabilidade das
famlias, na medida em que aumenta o volume de recursos necessrios para a satisfao de suas necessidades bsicas. Das seis dimenses consideradas esta a nica
que no representa nem meio nem fim. Com base nas informaes do Cadnico
possvel descrever quatro componentes da vulnerabilidade de uma famlia:
a) Gestao e amamentao: trata-se de necessidades especiais nutricionais e em atendimento mdico que surgem devido presena de gestantes e/ou crianas em perodo de aleitamento.
b) Crianas, adolescentes e jovens: famlias com a presena destes grupos
incorrem em despesas adicionais relacionadas transmisso de regras e
hbitos de convivncia educao latu sensu , cuidados cotidianos
zelar pela segurana, alimentao etc. , alm de apresentar necessidades
especficas de educao e atendimento mdico.12
c) Portadores de deficincia e idosos: famlias com a presena destes
grupos incorrem em despesas adicionais relacionadas a cuidados
cotidianos zelar pela segurana, alimentao etc. e necessidades
especiais em atendimento mdico.
d) Dependncia econmica: quando o nmero de crianas ou idosos
proporcionalmente elevado em relao ao nmero de adultos, a famlia
passa a ocupar uma posio desvantajosa, pois muitos dependem da
renda de poucos.
Com o propsito de representar estes componentes da vulnerabilidade das
famlias, utilizamos os indicadores do quadro seguinte.
12. A incidncia de doenas caractersticas da infncia, por exemplo, aumenta os custos dessas famlias.
191
QUADRO 1
Indicadores de vulnerabilidade das famlias
Gesto e amamentao
V1. Ausncia de gestantes

V2. Ausncia de mes amamentando
Crianas, adolescentes e jovens
V3. Ausncia de crianas

V4. Ausncia de crianas ou adolescentes
V5. Ausncia de crianas, adolescentes ou jovens
Portadores de deficincia e idosos
V6. Ausncia de portadores de deficincia

V7. Ausncia de idosos
Dependncia econmica
V8. Presena de cnjuge

V9. Mais da metade dos membros encontra-se em idade ativa
Note que, segundo a forma como os indicadores V3-V5 foram construdos,

a presena de crianas levada em considerao trs vezes, ao passo que a presena
de jovens, apenas uma. Esta forma de construo, aqui denominada indicadores
em cascata, permite, em uma avaliao do grau de vulnerabilidade das famlias,
atribuir um peso trs vezes maior s crianas que aos jovens, mesmo quando cada
indicador recebe igual peso.
3.1.2 Acesso ao conhecimento
Entre todos os meios de que uma famlia pode dispor para satisfazer suas necessidades, o acesso ao conhecimento, certamente, se encontra entre os mais importantes. Com base nas informaes do Cadnico possvel construir indicadores
para apenas dois componentes: i) analfabetismo e ii) escolaridade.
Com vista a representar estes dois componentes do acesso ao conhecimento
das famlias, utilizamos os indicadores a seguir.
QUADRO 2
Indicadores de acesso ao conhecimento
Analfabetismo
C1. Ausncia de adultos analfabetos

C2. Ausncia de adultos analfabetos funcionais
Escolaridade
C3. Presena de pelo menos um adulto com fundamental

completo
C4. Presena de pelo menos um adulto com secundrio
completo
C5. Presena de pelo menos um adulto com alguma educao
superior
Dois aspectos da seleo destes indicadores merecem destaque. O primeiro

deles diz respeito ao uso repetido de indicadores em cascata. Por exemplo, uma
vez que todo analfabeto tambm um analfabeto funcional, os indicadores C1
192
e C2 captam a presena de um analfabeto na famlia. Assim, o analfabetismo

recebe, implicitamente, um peso duas vezes maior que o analfabetismo funcional.
De forma similar em C3-C5, a educao superior recebe um peso trs vezes maior
que a educao fundamental, uma vez que toda a famlia contendo pelo menos
uma pessoa com alguma educao superior tambm apresenta pelo menos uma
pessoa com educao fundamental e secundria completas.
O segundo aspecto est relacionado ao fato de que, ao contrrio das caractersticas estritamente domiciliares, tais como o acesso a esgotamento sanitrio
adequado, em que ter (presena) ou no ter (ausncia) so as nicas possibilidades,
para os indicadores derivados das caractersticas individuais, como o analfabetismo,
existem vrias formas de uma famlia ter ou no a caracterstica. Uma possibilidade
seria a famlia no ter nenhuma pessoa analfabeta (ausncia de analfabetos). Outra
opo seria no ter todos os membros analfabetos (presena de ao menos uma pessoa
alfabetizada). Note que os indicadores de analfabetismo (C1 e C2) so do primeiro
tipo, ao passo que os indicadores de escolaridade (C3-C5) so do segundo tipo.
3.1.3 Acesso ao trabalho
Dotar as famlias de meios sem garantir que elas possam efetivamente utiliz-los para
a satisfao de suas necessidades no uma poltica eficaz. Assim, to importante
quanto garantir que as famlias tenham acesso aos meios de que necessitam dar-lhes
a oportunidade de utiliz-los. Por exemplo, a importncia de dar a uma pessoa os
conhecimentos necessrios para que ela desempenhe uma determinada funo ser
dramaticamente reduzida, caso ela no venha a ter a oportunidade de realiz-la.
O acesso ao trabalho representa a oportunidade, que uma pessoa tem, de utilizar
sua capacidade produtiva. Trata-se de um dos casos mais tpicos de oportunidade para
a utilizao de meios. Entre os vrios componentes do acesso ao trabalho destacamos:
i) a disponibilidade de trabalho; ii) a qualidade do posto de trabalho; e iii) a remunerao.
Com base no Cadnico, possvel construir uma variedade de indicadores
da disponibilidade, da qualidade e da remunerao dos postos de trabalho. Com o
propsito de representar estes trs componentes, utilizamos os indicadores adiante.
QUADRO 3
Indicadores de acesso ao trabalho
Disponibilidade de trabalho
T1. Mais da metade dos membros em idade ativa encontram-se ocupados
Qualidade do posto de trabalho
T2. Presena de pelo menos um ocupado no setor formal

T3. Presena de pelo menos um ocupado em atividade no agrcola
Remunerao
T4. Presena de pelo menos um ocupado com rendimento superior a 1 salrio mnimo
T5. Presena de pelo menos um ocupado com rendimento superior a 2 salrios
mnimos
193
Note, mais uma vez, o efeito cascata nos indicadores T4 e T5, uma vez que
a presena de ao menos um ocupado com rendimento superior a dois salrios
mnimos implica a presena de ao menos um ocupado com rendimento superior
a um salrio mnimo.
3.1.4 Disponibilidade de recursos
Na medida em que a grande maioria das necessidades bsicas de uma famlia

pode ser satisfeita por intermdio de bens e servios adquiridos no mercado,
a renda familiar per capita passa a ser um recurso fundamental na determinao do seu bem-estar. Embora a origem dos recursos no seja relevante para
a satisfao das necessidades de uma famlia, a sustentabilidade e o grau de
independncia delas dependem da parcela que gerada autonomamente e da
parcela que recebida como transferncias de outras famlias ou do governo.
Entre os vrios componentes da disponibilidade de recursos destacamos trs:
i) extrema pobreza; ii) pobreza; e iii) capacidade de gerao de renda.
Com o propsito de representar estes componentes da disponibilidade de recursos de uma famlia, obtivemos, com base no Cadnico, os indicadores do quadro 4.
QUADRO 4
Indicadores de disponibilidade de recursos
Extrema pobreza
R1. Despesa familiar per capita superior a linha de extrema pobreza

R2. Renda familiar per capita superior a linha de extrema pobreza
R3. Despesa com alimentos superior a linha de extrema pobreza
Pobreza
R4. Despesa familiar per capita superior a linha de pobreza

R5. Renda familiar per capita superior a linha de probreza
Capacidade de gerao de renda
R6. Maior parte da renda familiar no advm de transferncias
Note, novamente, a utilizao do efeito cascata para dar maior peso extrema
pobreza. Neste caso, se R4 e R5 so verdadeiros, ento R1 e R2, respectivamente,
tambm o so.
3.1.5 Desenvolvimento infantil
Uma das principais metas de qualquer sociedade garantir sempre, a cada criana,
oportunidades para seu pleno desenvolvimento. Dada a informao disponvel
no Cadnico, possvel captar apenas trs componentes do desenvolvimento
infantil: i) trabalho precoce; ii) acesso escola; e iii) progresso escolar.
Com o objetivo de representar estes componentes do desenvolvimento
infantil, utilizamos os indicadores a seguir.
194
QUADRO 5
Indicadores de desenvolvimento infantil
Trabalho precoce
D1. Ausncia de pelo menos uma criana de menos de 10 anos trabalhando

D2. Ausncia de pelo menos uma criana de menos de 16 anos trabalhando
Acesso escola
D3. Ausncia de pelo menos uma criana de 0-6 anos fora da escola
D4. Ausncia de pelo menos uma criana de 7-14 anos fora da escola
D5. Ausncia de pelo menos uma crianada de 7-17 anos fora da escola
Progresso escolar
D6. Ausncia de pelo menos uma criana com at 14 anos com mais de 2
anos de atraso
D7. Ausncia de pelos um adolescente de 10 a 14 anos analfabeto
D8. Ausncia de pelo menos um jovem de 15 a 17 anos analfabeto
Observe o uso do efeito cascata em D1 e D2 para dar maior peso ao trabalho de

crianas menores de 10 anos do que ao de adolescentes entre 10 e 15 anos. Utilizamos, tambm, o mesmo expediente em D4 e D5 para dar maior peso frequncia
escolar de adolescentes de 7 a 14 anos do que a de jovens entre 15 e 17 anos.
3.1.6 Condies habitacionais
As condies habitacionais representam uma das principais dimenses das condies

de vida de uma famlia devido a sua ntima relao com as condies de sade. Dada a
informao disponvel no Cadnico, podemos avaliar diversos dos seus componentes:
i) propriedade; ii) dficit habitacional; iii) abrigabilidade; iv) acesso a abastecimento
de gua; v) acesso a saneamento; vi) acesso coleta de lixo; e vii) acesso energia
eltrica. importante destacar, no entanto, que no h informaes sobre alguns
componentes importantes das condies habitacionais, tais como a falta de segurana,
a separao das funes entre os cmodos disponveis do domiclio, a natureza do
entorno (vizinhana) e a distncia at o local de trabalho, a escola e o posto de sade.
Para representar os sete componentes das condies habitacionais que podem
ser avaliados a partir das informaes do Cadnico, utilizamos os indicadores adiante.
QUADRO 6
Indicadores de condies habitacionais
Propriedade do domiclio
H1. Domiclio prprio

H2. Domiclio prprio, cedido ou invadido
Dficit habitacional
H3. Densidade de at 2 moradores por dormitrio
Abrigabilidade
H4. Material de construo permanente
Acesso adequado gua
H5. Acesso adequado gua
Acesso adequado a saneamento e

esgotamento sanitrio
H6. Esgotamento sanitrio adequado
Acesso coleta de lixo
H7. Lixo coletado
Acesso eletricidade
H8. Acesso eletricidade
195
Mais uma vez, observe o uso do efeito cascata em H1 e H2, conferindo maior
peso condio de domiclio prprio.
3.2 Construindo um indicador sinttico
Na subseo anterior, apresentamos 41 indicadores que podem ser construdos

para representar os seis componentes das condies de vida da populao com
que se pode trabalhar a partir do Cadnico. Dada a complexidade de utilizar um
nmero to elevado de indicadores e a necessidade de ordenar as condies sociais
das famlias, comunidades, dos municpios ou estados surge, ento, a necessidade
de se criar indicadores sintticos que visam sintetizar, em um nico nmero, a
informao de diversos indicadores bsicos assumindo determinados pesos.
Existem inmeras estratgias para a construo de indicadores sintticos e, de
fato, nos ltimos anos temos testemunhado o surgimento de inmeros indicadores
dessa natureza. O indicador sinttico mais conhecido e consagrado pelos relatrios
de desenvolvimento humano , sem dvida, o ndice de Desenvolvimento Humano
(IDH), calculado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD) desde 1990 para diversos pases.13,14
Segundo essa metodologia, o indicador sinttico S construdo a partir de
uma srie de indicadores bsicos, {Bi : i=1,...,m}, via:
onde Li e li so, respectivamente, o limite superior e inferior para o indicador

i, e wi, o peso dado a este indicador.
Os critrios para se obter os limites e o peso de cada indicador so variados,

sendo alguns destes puramente estatsticos, outros uma mescla de critrios substantivos e estatsticos. A princpio, a escolha dos limites e dos pesos depende da
utilizao especfica que se deseja dar ao indicador sinttico. Quando o objetivo
obter um indicador geral das condies de vida ou do desenvolvimento humano
da populao, como o IDH das Naes Unidas, a melhor opo tende a ser tratar
13. Este relatrio foi idealizado pelo economista paquistans Mahbub ul Haq (1934-1998) e contou com a colaborao do economista Amartya Sen, sendo atualmente publicado em dezenas de idiomas e em mais de cem pases
(COBO; SABIA, 2006).
14. Em 1998, o PNUD, o Ipea e a Fundao Joo Pinheiro se juntaram para produzir um ndice de condies de vida
para o Brasil, unidades da Federao e municpios (IDH Municipal ou IDH-M). Em 2003, essas mesmas instituies
produziram outro ndice sinttico denominado ndice de Condies de Vida (ICV), para todos os municpios brasileiros,
construdo com base em um maior nmero de dimenses e indicadores bsicos. Nessa linha, destacam-se ainda o
ndice Municipal do Instituto Plis (SOUTO et al., 1995), o ndice de Qualidade de Vida (IQV) (ALMEIDA, 1997) e o ndice de Qualidade dos Municpios (IQM) (CIDE, 1998), entre outros (COBO; SABIA, 2006). Ver, ainda, Barros, Carvalho
e Franco (2003) e Torres, Ferreira e Dini (2003).
196
todas as dimenses e seus componentes de forma simtrica. Esta a alternativa

aqui proposta.
Mais especificamente, atribumos o mesmo peso i) aos indicadores de cada componente de uma dimenso, ii) aos vrios componentes de uma dimenso, e iii) a cada
uma das dimenses. Assim, se assumimos que cada indicador pode variar livremente
entre zero e um, o indicador sinttico fica definido a partir dos indicadores bsicos via:
onde, Bijk denota o i-simo indicador do j-simo componente da k-sima dimenso, mk, o nmero de componentes da k-sima dimenso e njk, o nmero de
indicadores do j-simo componente da k-sima dimenso. Em outras palavras,
assumindo que lijk=0 e Lijk=1, desta expresso segue que:
e, portanto, que:
No entanto, conforme ilustram as expresses mencionadas, indicadores .de componentes distintos terminam, em geral, tendo pesos tambm
distintos, na medida em que o nmero de componentes por dimenso e
de indicadores por componentes no homogneo. De fato, o peso de um
indicador depende do componente e da dimenso a que pertence.
Implicitamente, essa expresso tambm gera indicadores sintticos para
cada um dos componentes de cada dimenso, Sjk, assim como para cada uma das
dimenses, Sk, via:
197
Tem-se tambm que:
Em outras palavras, o indicador sinttico de cada componente, Sjk, a mdia

aritmtica dos indicadores utilizados para representar este componente. Da mesma
forma, o indicador sinttico de cada dimenso, Sk, a mdia aritmtica dos indicadores sintticos dos seus componentes. Por fim, o indicador sinttico global, S,
a mdia aritmtica dos indicadores sintticos das seis dimenses que o compem.
4 Utilizando as informaes do Cadastro nico para a elaborao de diagnsticos das condies de vida e a adequao das
polticas sociais
Os indicadores apresentados anteriormente podem ser utilizados na elaborao

de diagnsticos das condies de vida das famlias, dos municpios, estados ou
mesmo do pas como um todo.15
Nesta seo, buscamos exemplificar como diagnsticos em nvel da famlia e em nvel do municpio podem ser realizados com base nas informaes do
Cadnico para o estado do Esprito Santo. Essas anlises se encontram, respectivamente, nas sees 4.1 e 4.2, a seguir.
4.1 Diagnstico em nvel da famlia
Com base em um software desenvolvido pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), e utilizando as informaes do Cadnico para o estado do Esprito
Santo, vamos demonstrar nesta seo como possvel avaliar as condies de vida
em nvel da famlia. Para tanto, vamos seguir uma sequncia arbitrria de passos,
buscando ilustrar o uso desse software construdo.
Ao abrir o aplicativo, o usurio deve visualizar a pgina inicial onde possvel selecionar o perfil familiar desejado para a anlise. Nela so apresentados seis
grupos de indicadores que podem ser visualizados para as reas total, urbana e
rural e para qualquer intervalo do IDF:
1. vulnerabilidade da famlia;
2. acesso ao conhecimento;
3. acesso ao trabalho;
15. Ver, por exemplo, Torres, Ferreira e Dini (2003) para uma reflexo sobre a experincia da Fundao Seade na construo do ndice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS) criado em 2000, com o objetivo refletir o desenvolvimento
e a qualidade de vida dos municpios paulistas. A criao desse indicador utilizou como ponto de partida as experincias com outros indicadores municipais, em particular, o IDH-M j mencionado.
198
4. disponibilidade de recursos;
5. desenvolvimento infantil; e
6. condies habitacionais.
Passo 1: seleo do universo das famlias de interesse

O programa criado permite a anlise das condies de vida de todas as famlias cadastradas, assim como das famlias cadastradas cujo IDF se encontra entre
determinados valores.16 As famlias cadastradas podem ser agrupadas em qualquer
intervalo do IDF, compreendendo valores de 0 a 1. Para facilitar a exemplificao,
vamos manter todos os valores possveis para o IDF, ou seja, manteremos o valor
mnimo igual a 0 e o mximo igual a 1, como demonstrado na figura anterior.
Caso haja um intervalo de interesse diferente de 0 e 1, o usurio deve preencher cada limite com o valor desejado, separando as casas decimais por ponto (.).
O programa permite que a faixa de IDF selecionada seja de at duas casas decimais.
Definida a faixa do IDF, devemos selecionar o universo de famlias de interesse, conforme apresentado na figura a seguir. A ttulo de exemplo, apenas, vamos
supor que selecionamos o conjunto de todas as famlias cadastradas no estado.
16. Como foi visto na seo anterior, o IDF um indicador sinttico que varia entre 0 e 1.
199
Passo 2: seleo das dimenses e dos indicadores de interesse

Uma vez escolhido o universo de famlias, o segundo passo consiste na
escolha da dimenso ou das dimenses que queremos analisar. Conforme vimos
anteriormente foram definidas seis dimenses das condies de vida: i) vulnerabilidade; ii) acesso ao conhecimento; iii) acesso ao trabalho; iv) disponibilidade
de recursos; v) desenvolvimento infantil; e vi) condies habitacionais.
A anlise das condies de vida dessas famlias selecionadas pode ser realizada, separadamente, para cada uma dessas seis dimenses ou apenas para um
subconjunto delas. Apenas a ttulo de exemplo, vamos supor que nossa preocupao mais imediata seja com o desenvolvimento infantil. Na dimenso de desenvolvimento infantil, podemos selecionar os seguintes indicadores de interesse:
7. Tem criana com menos de 10 anos trabalhando.
8. Tem criana com menos de 15 anos trabalhando.
9. Tem criana de 0 a 6 anos fora da escola.
10. Tem criana 7 a 14 anos fora da escola.
11. Tem jovem 15 a 17 anos fora da escola.
12. Tem criana com at 14 anos com mais de dois anos de atraso escolar.
13. Tem criana de 10 a 14 anos analfabeta.
14. Tem jovem de 15 a 17 anos analfabeto.
Para selecionar os indicadores de interesse, devemos clicar nos grupos desejados.
200
No exemplo da figura adiante, selecionamos apenas os indicadores para crianas

e jovens fora da escola.
Passo 3: clculo do IDF

Uma vez selecionados os indicadores de interesse, as informaes para esses
indicadores podem ser apresentadas utilizando o comando filtrar.
201
Ao utilizar o comando filtrar, obtemos uma tabela onde na primeira coluna

temos a rea selecionada (neste caso, se usarmos o total, teremos famlias das reas
urbana e rural); na segunda coluna temos a descrio da famlia, indicada pelo
cdigo do domiclio; na terceira coluna o nome do chefe da famlia; na quarta
coluna o valor do IDF, calculado com base nas famlias que fazem parte do grupo
de indicadores selecionados. Da quinta at a dcima coluna temos os valores do
IDF para cada uma das seis dimenses, considerando o grupo de famlias que
possuem os indicadores selecionados (tem criana de 0 a 6 anos fora da escola;
tem criana 7 a 14 anos fora da escola; e tem jovem 15 a 17 anos fora da escola).
Nas linhas da tabela teremos os valores do IDF das famlias cadastradas no
Cadnico que possuem os indicadores selecionados. A primeira linha da tabela
apresentar a mdia geral do IDF e a segunda linha a mdia geral do IDF do
grupo selecionado no passo anterior.
Uma segunda forma de apresentar essas informaes para esse

subconjunto de famlias utilizar o comando grfico. Com esse comando, vamos
gerar um grfico para cada famlia. Assim, devemos posicionar o cursor sobre a
famlia para a qual se deseja analisar as informaes e, ento, dar o comando para
gerar o grfico. Na figura a seguir, escolhemos a primeira famlia do grupo.
202
Aps selecionar a famlia e clicar em grfico, possvel sintetizar as informaes contidas na tabela anterior para essa famlia especfica, conforme apresentado
a seguir (novamente, por motivos de sigilo, omitimos o nome do chefe da famlia).
Esse grfico apresenta os valores do IDF para a famlia selecionada em cada
uma das seis dimenses. Quanto mais prximo de 1, melhores so as condies
da famlia com respeito quela dimenso.
A rea azul clara representa a situao da famlia com respeito a cada componente, a linha azul clara representa a mdia do grupo e a linha azul escura, a mdia
nacional. Observamos que a famlia escolhida possui condies melhores que o
seu grupo para as dimenses de disponibilidade de recursos e acesso ao trabalho,
pois os seus valores extrapolam o limite do grupo e aproximam-se mais de 1.
Em relao s dimenses de condies habitacionais, desenvolvimento infantil e
acesso ao conhecimento, a famlia escolhida possui condies piores que a mdia
de seu grupo, pois o valor das suas dimenses fica abaixo da linha que delimita o
grupo, mais prxima do zero. Finalmente, em relao dimenso de vulnerabilidade, a famlia escolhida apresenta uma situao semelhante ao seu grupo.
Assim, com base no grfico a seguir possvel concluir que essa famlia no
se encontra em boas condies em relao ao seu grupo em termos das condies
habitacionais, desenvolvimento infantil e acesso ao conhecimento. Entretanto,
com relao s demais dimenses das condies de vida, essa famlia tem uma
posio privilegiada em relao s demais famlias do seu grupo.
203
O usurio ainda tem a opo de exportar os dados gerados clicando no

boto exportar. Ao clicar, aparecer uma janela solicitando que o usurio informe
um local para salvar o arquivo. Aps definir o local de interesse e clicar em salvar,
o usurio poder obter as informaes geradas, aps fechar o aplicativo.
204
A tabela salva ter o formato .html e abrir mesmo que a conexo com a
internet no esteja ativa.
Uma terceira forma de apresentar as informaes para esse subconjunto de

famlias utilizar o comando tabela. Com esse comando possvel gerar uma
tabela para cada famlia. Assim, devemos posicionar o cursor sobre a famlia para a
qual se deseja analisar as informaes e, ento, dar o comando para gerar a tabela.
205
A tabela apresentada foi gerada para a mesma famlia apresentada no grfico

anterior. Nessa tabela se encontram apresentadas as seis dimenses definidas neste
estudo e seus respectivos indicadores.
Cada indicador nessa tabela pode ser entendido como uma condio de
desenvolvimento. Quando o indicador aparece em vermelho significa que essa
famlia no atende a essa condio de desenvolvimento; quando ele aparece em
azul, significa que ela atende a essa condio de desenvolvimento.
Assim, no nosso exemplo, dos 41 indicadores usados no clculo do IDF, a
famlia escolhida no satisfaz 24 dessas condies. Ou seja, mesmo apresentando
algumas dimenses em situao melhor que a mdia de seu grupo, cerca de 60%
dos indicadores dessa famlia no atende s condies bsicas de desenvolvimento.
Em suma, possvel analisarmos as condies de vida de cada famlia cadastrada, identificando as dimenses em que estas necessitam de maior ateno para
superar suas dificuldades.
O usurio ainda tem a opo de exportar os dados gerados clicando no
boto exportar. Ao clicar, aparecer uma janela solicitando que o usurio informe
um local para salvar o arquivo. Aps definir o local de interesse e clicar em
salvar, o usurio poder obter as informaes geradas, aps fechar o aplicativo.
206
A tabela salva ter o formato .html e abrir mesmo que a conexo com a
internet no esteja ativa.
Os dados apresentados nesse item foram apenas para exemplificar o processo

de utilizao do programa. Com esse programa possvel obter os dados do IDF de
cada famlia cadastrada no Cadnico para qualquer combinao dos 41 indicadores, valores de IDF com at duas casas decimais e rea urbana, rural ou total.
207
4.2 Anlise das condies de vida em nvel do municpio
Alm de uma avaliao das condies de vida de cada famlia, tambm possvel
obter indicadores agregados correspondentes para cada um dos municpios do
estado, tomando-se a mdia aritmtica destes indicadores por famlia.
Nesta subseo buscamos ilustrar como possvel, a partir das informaes do Cadnico para o Esprito Santo, usar os indicadores construdos
para fazer um diagnstico das condies de vida para cada municpio do
estado. Para tanto, vamos tambm seguir uma sequncia arbitrria de passos,
buscando ilustrar o uso do software construdo.
Como sabemos, existem 78 municpios no Esprito Santo. Portanto, o
primeiro passo consiste em selecionar o municpio para o qual desejamos
avaliar as condies de vida.
O software desenvolvido pelo Ipea permite que, por uma barra de rolamento situada direita do grfico, possamos escolher o municpio para o
qual desejamos analisar os indicadores. Repare que o municpio representado
no grfico a seguir o de nmero 78 (Governador Lindenberg), conforme
aparece no canto direito superior do grfico, e tambm esquerda.
As linhas azuis representam o 1o e 3o quartis das distribuies das seis dimenses

analisadas. Este grfico nos apresenta a informao agregada de todas as famlias cadastradas nesse municpio, aps tomarmos a mdia aritmtica dos indicadores por famlia.
Conforme esse grfico revela, o municpio de Governador Lindenberg
bem pouco desenvolvido em termos de suas condies habitacionais, o que revela
que essa deve ser uma dimenso prioritria para este municpio.
208
Outra forma de analisar as informaes para esse municpio gerar a tabela

que se segue. Esta tabela apresenta para cada uma das seis dimenses estudadas
o desempenho do municpio com respeito a cada um dos indicadores. O valor
do IDF para o conjunto de famlias de Governador Lindenberg apresentado
ao lado de cada indicador. Alm disso, para cada indicador, pintamos de azul
quando o valor do IDF encontra-se acima do 3o quartil; de vermelho, quando o
valor do IDF encontra-se abaixo do 1o quartil; e de amarelo, quando o valor do
IDF encontra-se entre o 1o e o 3o quartis.
Portanto, no caso de Governador Lindenberg, dos 41 indicadores com os quais

estamos trabalhando, em 16 deles o municpio encontra-se acima do 3o quartil; em
11 deles o municpio encontra-se abaixo do 1o quartil, indicando que estes so os
indicadores com os quais o municpio deve se preocupar prioritariamente. Para o
restante dos indicadores (14), o municpio apresenta uma situao intermediria.
Em suma, para uma variedade de indicadores de condies de vida possvel
conhecer a situao de cada municpio do estado cujas famlias esto inscritas no
Cadnico, possibilitando aos governos concentrar seus esforos prioritariamente
naqueles indicadores que se encontram em situao mais precria. Dada a escassez
de recursos normalmente enfrentada pelos governos, um melhor direcionamento
desses recursos deve levar a um aumento na eficcia da poltica social.
209
5 conclusO
Neste trabalho buscamos demonstrar que a grande variedade de informaes

sobre as famlias disponveis no Cadnico, seu elevado grau de cobertura da
populao pobre do pas e a possibilidade de identific-las, leva a que este
cadastro proporcione inmeras possibilidades de uso, principalmente, na elaborao de diagnsticos das condies sociais, contribuindo para a definio
e operacionalizao da poltica social do pas.
O Cadnico conta com informaes sobre cerca de 16 milhes de famlias
brasileiras e, embora a utilizao do Cadnico continue centrada na seleo dos
beneficirios do PBF, existe um amplo leque de utilizaes que, ou j vem sendo
incipientemente adotado, ou que poderia vir a ser empregado.
Conforme vimos neste estudo, essa ampla variedade de informaes sobre
as condies de vida dessas famlias pode ser organizadas em seis dimenses: i)
vulnerabilidade composio demogrfica das famlias, inclusive com a indicao
da presena de mulheres grvidas e amamentando (nutrizes), e tambm sobre a presena de pessoas com necessidades especiais; ii) acesso a conhecimento; iii) acesso
ao trabalho; iv) disponibilidade de recursos renda e despesa familiar per capita e
despesas com alimentao; v) desenvolvimento infantil; e vi) condies habitacionais (acesso a servios pblicos bsicos, como gua, saneamento e energia eltrica).
Assim, neste estudo, alm de mapear as principais possibilidades de uso do
Cadnico em funo da ampla variedade de informaes sobre as condies
de vida das famlias pobres no pas, apresentamos um conjunto de indicadores
que podem ser criados com base nessas informaes e uma proposta para a
agregao desses indicadores em nico ndice, o IDF. Mais que isso, mostramos como, a partir das informaes do Cadnico, possvel no somente
identificar as carncias de cada famlia e, portanto, caracterizar a natureza de
sua pobreza, mas, tambm, como possvel, em nvel municipal, traar o perfil
da pobreza e realizar diagnsticos, buscando identificar as principais carncias de
cada municpio, possibilitando um melhor direcionamento dos recursos pblicos e, consequentemente, aumentando a eficcia da poltica social.
210
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CAPTULO 7
USOS, POTENCIALIDADES E LIMITAES DO CADASTRO NICO

NO SUBSDIO S POLTICAS SOCIAIS PARA A POPULAO DE
BAIXA RENDA
Simone de Arajo Ges Assis*
Jhonatan Ferreira**
1 INTRODUO
A vulnerabilidade social das famlias decorre da pobreza e privao por ausncia

de renda e acesso precrio ou nulo aos servios pblicos, bem como da fragilizao de vnculos afetivos, relacionais e de pertencimento social evidentes nas
discriminaes etrias, tnicas, de gnero ou por deficincias, entre outras. Com
a Constituio Federal do Brasil de 1988 (CF/88) e a Lei Orgnica de Assistncia
Social (Loas), a dinmica da poltica social se alterou, trazendo avanos significativos, principalmente para a populao que vive em situao de vulnerabilidade
social. Aps a dcada de 1990, as novas concepes de justia e direito social
foram atreladas destinao de recursos sociais pblicos, oramento, determinaes constitucionais e regulamentaes de novos padres de poltica social,
principalmente no campo da assistncia social.
Nesse perodo, a concepo de desenho e gesto da poltica sofreu avanos inovadores no campo da proteo social, gerando impactos significativos na
arquitetura da poltica de assistncia social. Dessa forma, famlia passou a ser o
foco na doutrina de proteo integral, norteada pela Loas e pelo eixo orientador
das aes da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). Este novo paradigma
da proteo social traz desafios imensurveis. Entre eles, podemos citar a criao
do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), que, por ser descentralizado e
participativo nos moldes de um sistema nico e unificador da poltica de assistncia social em todo o territrio nacional, introduziu uma concepo de sistema
orgnico que articula as trs esferas de governo. Para tanto, tornou-se necessria
a organizao do sistema nacional de informao do Suas cuja responsabilidade
do rgo gestor nacional em estreita parceria com estados, DF e municpios.
*
Coordenadora-Geral de Reviso e Controle de Benefcios da Secretaria Nacional de Assistncia Social do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (SNAS/MDS).
**
Coordenador no Departamento de Benefcios Assistenciais da SNAS/MDS.
214
No mbito do Suas, a gesto da informao tem por perspectiva gerar processos e produtos (informao e conhecimento) que permitam alteraes significativas nos modelos institucionais de gesto e, sobretudo, no alcance, na soluo
e na visibilidade da ao da poltica de assistncia social (TAPAJS, 2009). A gesto da informao, principalmente na poltica pblica, requer o processamento
e tratamento de dados provenientes de mltiplas fontes. Assim, o Suas procura
associar a gesto estratgica da poltica s tecnologias de informao, visando
selecionar informaes relevantes para definir os melhores processos e agilizar os
procedimentos e fluxos de maneira a facilitar a tomada de decises e o controle
pblico e social de toda a operao que envolve a poltica social. Para tanto, a
gesto da informao no Suas deve permitir anlises qualificadas por meio de
um sistema nacional de avaliao e monitoramento que seja integrado agenda
de gesto social com a finalidade de planejamento da expanso e consolidao
da rede de servios sociais e programas de proteo social (VAITSMAN, 2009).
De tal forma, tornou-se imprescindvel a criao do Cadastro nico de Programas Sociais do Governo Federal, tambm conhecido como Cadastro nico
(Cadnico), em 2001. O Cadnico surgiu com o intuito de ser o instrumento
para identificao e caracterizao socioeconmica das pessoas e famlias em
situao de pobreza definida como renda familiar per capita igual ou inferior
a meio salrio mnimo em todos os municpios brasileiros e permitir a identificao unvoca das pessoas, de suas famlias e de seus domiclios (VIEIRA,
2009). Com o objetivo de servir como referncia para os diversos programas
sociais e para a concesso de benefcios ento existentes, Vieira (2009) salienta
que a proposta do Cadastro nico suprir a necessidade de informao de diferentes reas do governo sobre a localizao e as caractersticas da populao em
condio de pobreza. Portanto, na atualidade, o Cadastro nico, para alm de
ser a base de informaes para o Programa Bolsa Famlia (PBF), considerado
a fonte de informaes para diversos programas focalizados, principalmente por
se tratar de um censo da populao pobre do pas (STYRO; SOARES, 2009).
possvel, ento, realizar por meio do Cadastro nico a seleo dos beneficirios
do PBF, entre outros programas do governo federal voltados para famlias pobres
(VIEIRA, 2009).
O mapeamento das famlias pobres constitui-se instrumento fundamental
para subsidiar aes em diferentes reas de atuao do governo destinadas s famlias pobres, na busca da transformao socioeconmica com maior equidade da
sociedade brasileira. Dessa forma, por meio desses dados, possvel saber o perfil
socioeconmico e demogrfico das pessoas e famlias pobres, estejam elas agregadas em nvel nacional, estadual ou municipal, como aqui nos interessa. Com isso,
possvel identificar as necessidades e demandas advindas das famlias pobres
para nortear o desenho e a gesto das polticas sociais destinadas a esse pblico.
Usos, Potencialidades e Limitaes do Cadastro nico no Subsdio s Polticas Sociais...
215
Diante do exposto, este trabalho procura demonstrar as potencialidades do

Cadastro nico ao permitir uma anlise do panorama das famlias e pessoas em
situao de vulnerabilidade. Para tanto, na primeira seo, sobre a concepo do
Cadastro nico, descrevem-se a origem, o marco legal, os propsitos/objetivos
e a estrutura das informaes. Na segunda seo, discorre-se sobre o perfil da
populao inserida no Cadastro nico, dividida em trs subsees: i) famlias/
domiclios; ii) pessoas; e iii) anlise da cobertura de famlias de baixa renda no
Cadastro nico 2009 em relao Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD 2008), do IBGE. O uso e as potencialidades do Cadastro nico para
polticas sociais ser o foco da terceira seo, que se estrutura em duas subsees: i) O uso do Cadastro nico; e ii) Potencialidades do Cadastro nico nas
polticas sociais para populaes de baixa renda. Os usos so abordados em duas
subsees: i) A captao do Bolsa Famlia no Cadastro nico e a sua cobertura
em relao PNAD; e ii) A captao do BPC no Cadastro nico e a sua cobertura em relao PNAD a partir dos registros administrativos da DATAPREV.
As potencialidades tambm se subdividem em duas subsees: i) As potencialidades do Cadnico; e ii) As potencialidades do Cadastro nico em outras polticas
sociais para populao de baixa renda. Por fim, tecem-se as consideraes finais.
2 A CONCEPO DO CADASTRO NICO
A criao do Cadastro nico, imprescindvel produo e anlise de informao

qualificada, por meio de um sistema nacional de avaliao e monitoramento,
deve integrar-se agenda de gesto social com a finalidade de planejamento da
expanso e consolidao da rede de servios sociais e programas de proteo social
(VAITSMAN, 2009). Ento, em 2001, este cadastro surgiu com o intuito de ser
um instrumento para identificao e caracterizao socioeconmica das pessoas
e famlias em situao de pobreza definida como renda familiar per capita igual
ou inferior a meio salrio mnimo em todos os municpios brasileiros e permitir
a identificao unvoca das pessoas, de suas famlias e de seus domiclios.
Embora o governo federal buscasse, desde 2001, a unificao das informaes dos programas sociais em um nico banco de dados, Vieira (2009) ressalta
que essas informaes, no entanto, eram coletadas segundo critrios distintos,
ditados pela lgica e interesses de cada um dos programas ento existentes. A unificao dos programas de transferncia de renda no PBF imps a necessidade de
unificao dessas informaes em uma base de dados nacional, mudando a concepo do Cadastro nico. Ele se tornou instrumento essencial para identificar e
localizar as famlias pobres e, assim, viabilizar o planejamento de polticas pblicas dos governos federal, estaduais e municipais de forma coordenada. Refletindo
essa nova concepo, em junho de 2007 foi publicado o Decreto no 6.135, que,
entre outras resolues, define todos os conceitos considerados fundamentais para
216
a garantia da qualidade do processo de cadastramento, torna obrigatrio o uso do

cadastro por todas as polticas do governo federal voltadas para famlias pobres
e, ainda, regula poltica de acesso informao, de forma a preservar aspectos de
tica, privacidade e sigilo no seu uso.
Com o objetivo de servir como referncia para os diversos programas sociais
de concesso de benefcios ento existentes, Vieira (2009) salienta que o Cadastro nico prope-se suprir a necessidade de informao de diferentes reas do
governo sobre as caractersticas e a localizao da populao em condio de
pobreza. Styro e Soares (2009) corroboram ao afirmar que o Cadnico, para
alm de ser a base de informaes para o PBF, na atualidade considerado a fonte
de informaes para diversos programas focalizados, principalmente por se tratar
de um censo da populao pobre do pas. possvel, ento, realizar por meio do
Cadnico seleo dos beneficirios do PBF, entre outros programas do governo
federal voltados para famlias pobres (VIEIRA, 2009). Essa necessidade comum
sugere ao nica e integrada que permita evitar sobreposio de aes e leve
melhor focalizao do pblico-alvo.
Contudo, embora o Cadastro nico possa ser considerado o censo das famlias pobres, Vieira (2009) salienta que h erros de incluso e excluso no Cadastro.
Os erros de incluso ocorrem quando uma famlia fora do perfil cadastrada com
renda subdeclarada e beneficiada. Nesse caso, uma famlia includa por erro pode
ocupar a vaga de uma famlia com perfil pobre que no est cadastrada, gerando
um erro de focalizao do programa. Por sua vez, os erros de excluso ocorrem
quando uma famlia, apesar de estar dentro dos parmetros de renda definido, no
se encontra cadastrada e, portanto, no pode ser beneficiria. Ou seja, o fato de
famlias estarem includas no Cadastro nico no gera a incluso automtica em
programas do governo federal, conforme sinaliza Vieira (2009). Neste sentido,
possvel evitar o erro de excluso caso os municpios faam um esforo na identificao do pblico que tem o perfil para estar cadastrado. Considerando que erros
de excluso so frequentes e de resoluo mais complexa para a implementao
de polticas focalizadas e, ainda, que as famlias mais vulnerveis tradicionalmente
estiveram margem das polticas pblicas, preciso priorizar a busca ativa das
famlias mais pobres. Estas famlias so as que realmente mais necessitam e as que
so mais dificilmente localizadas e includas. Portanto, imprescindvel processos
ativos de cadastramento, com metodologias especficas.
O Cadastro nico, instrumento de coleta de informaes com objetivo
principal de identificar todas as famlias em situao de pobreza, composto por
trs ncleos bsicos de informao: i) identificao da pessoa; ii) identificao
do endereo; e iii) caracterizao socioeconmica. Os dados socioeconmicos
bsicos contidos no Cadastro nico, alm de permitir a seleo de famlias para
programas sociais, tambm permitem o monitoramento e a avaliao dos efeitos
217
de tais programas nas condies de vida das populaes beneficirias (CUNHA,

2009). Para tanto, tornou-se imperativa a qualidade dos dados registrados e a exigncia de que reflita a realidade das famlias cadastradas, o que suscita contnuas
iniciativas de aperfeioamento desse cadastro.
O mapeamento das famlias pobres constitui-se instrumento fundamental
para subsidiar aes em diferentes reas de atuao do governo destinadas s famlias pobres, na busca da transformao socioeconmica com maior equidade da
sociedade brasileira. Dessa forma, por meio desses dados, possvel saber o perfil
socioeconmico e demogrfico das pessoas e famlias pobres, estejam elas agregadas em nvel nacional, estadual ou municipal, como aqui nos interessa.
Com o propsito de descrever o panorama das famlias e pessoas pobres cadastradas, a prxima seo se destina anlise das caractersticas socioeconmicas e
demogrficas dessas famlias e pessoas, cuja organizao encontra-se dividida em quatro subsees: i) o perfil das famlias pobres; ii) o perfil dos membros que constituem
as famlias pobres; e por fim iii) comparao entre os indicadores socioeconmicos e
demogrficos das famlias de baixa renda da PNAD 2008 e do Cadastro nico 2009.
3 O PERFIL DA POPULAO INSERIDA NO CADASTRO NICO
Compreender as nuances da pobreza no Brasil requer conhecer em detalhes as

caractersticas socioeconmicas e demogrficas da parcela da populao que
se encontra nesta situao, constituda por 53,6 milhes de brasileiros e 12,5
milhes de famlias, segundo as informaes da PNAD 2008, a mais recente
pesquisa domiciliar at a elaborao deste estudo.
Assim, traar o perfil da populao de baixa renda contribui no s para a
caracterizao da pobreza no pas, como tambm permite, entre outras coisas,
potencializar a gesto de programas sociais do governo federal, articular as complementaridades intersetoriais, aprimorar as polticas que possam ser direcionadas
ao atendimento de demandas especficas deste pblico e auxiliar gestores, formuladores de polticas pblicas e pesquisadores interessados nesta rea.
Devido abrangncia e riqueza de informaes disponveis no registro administrativo do Cadastro nico, possvel realizar a anlise do perfil das famlias de baixa
renda. Com este intuito, foi utilizada a base de dados do Cadnico referente a 30 de
junho de 2009, que permitiu tecer uma anlise exploratria das condies de vida dessas famlias e indivduos no Brasil, bem como identificar as especificidades regionais.
O recorte de baixa renda adotado na referida anlise foi norteado pelos
dispositivos do Decreto no 6.135, de 26 de junho de 2007, que dispe sobre o
Cadastro nico para programas sociais do governo federal, e baseado no inciso
II do Art. 4o deste decreto, que define famlia de baixa renda como aquela que
218
possui renda familiar per capita inferior a meio salrio mnimo. Ento, para fins
desta anlise exploratria, consideramos como famlias de baixa renda registradas
no Cadastro nico aquelas que apresentavam a renda familiar per capita inferior
a meio salrio na data da sua ltima atualizao cadastral, em junho de 2009.
Esta anlise encontra-se dividida em trs dimenses, a saber: domiclios e famlias, pessoas das unidades familiares e comparao entre os indicadores socioeconmicos e demogrficos das famlias de baixa renda da PNAD 2008 e do Cadastro nico
2009. preciso salientar que, por motivo de limitao de espao para este artigo, o
breve perfil aqui apresentado foi resultado da seleo de algumas entre as inmeras
variveis existentes no Cadastro nico. Porm, cabe informar que h diversas possibilidades de explorao a partir de outras informaes contidas neste cadastro.
3.1 Famlias/Domiclios
A dimenso de domiclios abrange as principais caractersticas das condies habitacionais e de vida das famlias de baixa renda includas no Cadastro nico. Para iniciar
a anlise, verificou-se a distribuio geogrfica do contingente das famlias cadastradas. Observa-se que a atividade de cadastramento eficiente ao registrar as famlias
pobres, pois 94,3% das famlias cadastradas so de baixa renda, conforme demonstra
o grfico 1, sendo a maior concentrao situada nas regies Nordeste e Sudeste.
GRFICO 1
Distribuio das famlias cadastradas no Cadastro nico e de baixa renda, por regies
brasileiras, junho de 2009
Fonte: MDS/SENARC, 2010. Microdados: Cadastro nico (Jun./2009).
219
Ao observar a tabela 1, verifica-se que a maioria das famlias com baixa

renda situa-se na rea urbana (71,8%), fenmeno que ocorre com maior intensidade nas regies Centro-Oeste (85,2%), Sudeste (83,8%) e Sul (77,7%). Na
rea rural, a concentrao das famlias pobres nas regies Nordeste (37%) e Norte
(32%) maior do que a concentrao nacional (28,2%).
TABELA 1
Distribuio das famlias de baixa renda do Cadastro nico, por localidade rural e
urbana, segundo regies brasileiras
Urbano
Total
Total de famlias com

baixa renda
Brasil
17.726.587
Norte
1.694.177
Rural
%
Total de famlias com

baixa renda
12.724.921
71,8
5.001.666
28,2
1.152.227
68,0
541.950
32,0
Nordeste
8.223.022
5.128.203
62,4
3.094.819
37,6
Sudeste
4.894.681
4.100.507
83,8
794.174
16,2
Sul
1.866.816
1.450.839
77,7
415.977
22,3
Centro-Oeste
1.047.891
893.145
85,2
154.746
14,8

Obs.: Do total de 17.730.728 famlias pobres, 4.141 registros esto sem informao.
As caractersticas do domiclio refletem, em boa parte, as condies habitacionais das famlias. Geralmente, decorrem de investimentos realizados pelas
famlias como consequncia de melhoria de renda ou de acesso a recursos externos
e, primordialmente, do investimento do governo em infraestrutura, o qual permite melhor acesso de parcelas da populao de baixa renda aos servios pblicos,
principalmente, aos de gua, saneamento bsico, coleta de lixo e energia eltrica
(MONTALI, 1990).
A quase totalidade das famlias pobres reside em casas, embora se constate
que cerca de um milho delas mora em cmodos, sendo mais da metade deste
contingente localizada nas regies Sudeste e Nordeste (mais de 709 mil), conforme indica a tabela 2.
TABELA 2
Distribuio das famlias de baixa renda do Cadastro nico por tipo de domiclio,
segundo regies brasileiras
Total
Casa
Total
Apartamento
%
Total
Cmodos
Total
Outro
%
Total
Brasil
17.678.256
16.402.535 92,8%
151.535 0,9%
1.002.933
5,7%
121.253
0,7%
Norte
1.690.572
1.554.378 91,9%
11.589 0,7%
112.658
6,7%
11.947
0,7%
Nordeste
8.201.156
7.806.436 95,2%
50.953 0,6%
304.166
3,7%
39.601
0,5%
(Continua)
220
(Continuao)
Sudeste
4.879.818
4.369.221
89,5%
68.710
1,4%
405.368
8,3%
36.519
0,7%
Sul
1.861.958
1.801.824
96,8%
15.080
0,8%
33.477
1,8%
11.577
0,6%
Centro-Oeste
1.044.752
870.676
83,3%
5.203
0,5%
147.264
14,1%
21.609
2,1%

No Brasil, significativa a predominncia dos domiclios de alvenaria e tijolo

na populao de baixa renda, principalmente no Sudeste (91,7%) e Centro-Oeste
(81,2%). Para alm da predominncia deste tipo de construo, no Norte e no
Sul as construes de madeira tambm so significativas, atingindo percentuais
de 56,8% e 45,6% dos domiclios, respectivamente. Estas evidncias empricas
indicam que no mais constatado o uso de outros revestimentos mais precrios
nas construes domiciliares (grfico 2).
GRFICO 2
Distribuio das famlias de baixa renda do Cadastro nico por tipo de construo
dos domiclios, segundo regies brasileiras
(Em %)

Obs.: Do total de 17.730.728 famlias pobres, 48.106 registros so sem informao.
A quase totalidade dos domiclios de baixa renda dispe de energia eltrica

(90,6%), sendo a iluminao com relgio predominante (84,8%). Embora
seja preocupante constatar que 9,4% das famlias brasileiras de baixa renda no
tm acesso iluminao, situao que se agrava no Norte e no Nordeste, onde
21,7% e 11,4% dos domiclios pobres destas respectivas regies encontram-se
sem iluminao (grfico 3).
221
GRFICO 3
Distribuio das famlias de baixa renda do Cadastro nico por tipo de iluminao
dos domiclios, segundo regies brasileiras
(Em %)

As condies de saneamento bsico possuem impactos diretos sobre o bemestar das pessoas. Existe um reconhecimento na literatura recente de que os servios de saneamento bsico, que englobam especialmente abastecimento de gua
tratada, coleta de lixo e esgotamento sanitrio, so essenciais vida, com fortes
impactos sobre a sade da populao e sobre o meio ambiente (MENDONA et
al., 2004). Portanto, a oferta de servios de saneamento bsico constitui importante instrumento de incluso social, dado que condies precrias de saneamento
produzem situaes de vulnerabilidade socioambiental, sobretudo em reas onde
existe um custo mais elevado para a universalizao dos servios ou em reas
ocupadas por segmentos sociais mais empobrecidos (SILVA, 2009).
Com relao aos servios de saneamento bsico, os resultados podem ser
considerados positivos, embora insuficientes e insatisfatrios. Parcela significativa
das famlias de baixa renda do Cadastro nico tem acesso ao abastecimento de
gua por rede pblica (67,8%), coleta de lixo (70,7%) e ao escoamento sanitrio
por rede pblica ou fossa sptica (56,3%) tabela 3. No entanto, a cobertura a
esses servios de saneamento bsico, tidos como adequados, ainda no pode ser
considerada ideal por encontrar-se distante de ser universal. O caso do escoamento
sanitrio o mais sintomtico pouco menos da metade da populao pobre no
tem acesso a condies ideais de esgoto tratado. Este panorama traz preocupaes
relevantes, pois tem reflexos nas condies de sade dos residentes domiciliares.
222
TABELA 3
Distribuio das famlias de baixa renda com cobertura dos servios de abastecimento de gua pela rede pblica, coleta de lixo e escoamento sanitrio adequado,
por tipo de localidade, segundo regies brasileiras
Abastecimento de gua por rede pblica
Rural e urbano
Total
Brasil
Urbana
Total
Rural e urbano
%
12.015.815 67,8% 10.734.892 89,3%
Norte
Escoamento sanitrio por rede pblica ou

fossa sptica
Lixo coletado
Total
Urbana
Total
Rural e urbano
%
Total
Urbana
Total
12.540.073 70,7% 11.605.431 92,5% 9.980.311 56,3% 8.805.986 88,2%
778.689 46,0%
695.717 89,3%
1.019.082 60,2%
Nordeste
5.092.970 61,9%
4.213.794 82,7%
4.984.617 60,6%
4.479.857 89,9% 3.883.823 47,2% 3.220.710 82,9%
Sudeste
3.921.618 80,1%
3.735.197 95,2%
4.145.573 84,7%
3.905.986 94,2% 3.726.063 76,1% 3.483.652 93,5%
Sul
1.444.699 77,4%
1.342.201 92,9%
1.512.647 81,0%
1.400.306 92,6% 1.196.993 64,1% 1.054.915 88,1%
777.839 74,2%
747.983 96,2%
878.154 83,8%
Centro-Oeste
969.950 95,2%
849.332 96,7%
583.611 34,4%
589.821 56,3%
504.439 86,4%
542.270 91,9%
fato que, ao observar somente os domiclios urbanos, a cobertura a

estes servios adequados satisfatria por chegar quase totalidade da populao de baixa renda, o que indica ser concentrada na rea rural a ausncia
do saneamento bsico adequado. Nesta direo, o trabalho de Mendona et
al. (2004) aponta existir um dficit de demanda por servios de saneamento
nos extratos sociais de renda mais baixa, localizados nas periferias de grandes
cidades, nos pequenos municpios nas pequenas localidades e, principalmente,
nas reas rurais. Ao verificar, o domiclio urbano e rural na tabela 6, constata-se
que as mdias dos domiclios rurais geram impacto na reduo das mdias dos
domiclios rurais e urbanos contabilizados conjuntamente. Pode-se destacar,
ainda, que as situaes mais agravantes so: i) o abastecimento de gua por
rede pblica nos domiclios do Norte, que s atinge 46% dos domiclios, dos
quais a maioria urbano; e ii) o escoamento sanitrio por rede pblica ou
fossa sptica nos domiclios do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, atingindo,
respectivamente, somente 34,4%, 47,2% e 56,3% dos seus domiclios, cuja
maioria localizado na rea urbana. Portanto, poucos so os domiclios rurais
que dispem dos servios supracitados.
Quando se analisa a cobertura simultnea dos trs servios adequados
(abastecimento de gua pblico, coleta de lixo e saneamento sanitrio pblico
ou por fossa sptica), indicada no grfico 4, se constata que menos da metade
dos domiclios (42,8%) dispe destes trs servios. Tal percentual mais otimista
quando se consideram apenas os domiclios urbanos (57%). Os resultados so
mais satisfatrios ao se observar o acesso rede adequada de coleta de lixo, abastecimento de gua e escoamento sanitrio na regio Sudeste (63,5%). No entanto,
o indicador de acesso simultneo aos referidos servios no Norte no otimista,
por atingir apenas 18,9% dos domiclios.
223
GRFICO 4
Distribuio do acesso satisfatrio simultneo aos servios de abastecimento de

gua, coleta de lixo e escoamento sanitrio, por todos os domiclios das famlias de
baixa renda e por domiclios urbanos, por regies brasileiras
(Em %)
Alm dos servios de saneamento, existem vrios atributos de um domiclio

que o indivduo pode demandar, podendo inclusive ser um atributo concorrente, complementar ou mesmo atrelado a outros do domiclio. O trabalho de
Mendona et al. (2004) enfatiza que a anlise da demanda por saneamento no
pode ser desvinculada da questo da demanda por habitao. Por isso, Silva
(2009) salienta que estas anlises devem considerar outros atributos dos domiclios alm da localizao e dos fatores socioeconmicos, que podem influenciar
no processo de escolha na medida em que atuam sobre a factibilidade e tambm
sobre a estrutura de preferncias dos indivduos. A renda delimita o conjunto de
escolhas em relao habitao de uma famlia. Da mesma forma, a escolaridade
dos membros da famlia pode atuar no sentido de definir os seus gostos ou a sua
percepo sobre os benefcios da estrutura sanitria adequada. Alm destes fatores, questes culturais tambm assumem papel importante na adeso estrutura
adequada de saneamento bsico.
A anlise de escolaridade dos componentes da famlia ser realizada na prxima seo, que possui o foco nas pessoas.
Em relao distribuio de renda familiar per capita das populaes pobres
(grfico 5), constata-se que 75% das famlias de baixa renda no Sudeste e no Centro-Oeste tm renda familiar per capita inferior a R$ 100,00 e, no Sul, a R$ 105,00.
Este indicador menos favorvel no Norte e no Nordeste, onde 75% das famlias
pobres tm renda per capita inferior a R$ 66,00 e R$ 63,00, respectivamente.
224
GRFICO 5
Distribuio da renda per capita das famlias pobres do Cadastro nico por regies
brasileiras
3.2 Pessoas
A dimenso de pessoas abrange as principais caractersticas socioeconmicas

e demogrficas dos indivduos de baixa renda includos no Cadastro nico.
Primeiramente, ao verificar a distribuio geogrfica do contingente das
pessoas cadastradas, observa-se que a atividade de cadastramento, da mesma
forma que nos domiclios, tambm eficiente ao registrar os indivduos
pobres, pois 96,5% das pessoas cadastradas so de baixa renda, conforme
demonstra o grfico 6, sendo a maior concentrao situada nas regies Nordeste e Sudeste.
225
GRFICO 6
Distribuio das pessoas cadastradas no Cadastro nico e de baixa renda, por

regies brasileiras
(Em %)
Ao observar a tabela 4, verifica-se que prevalece a incidncia de pessoas com

baixa renda na rea urbana (70,1%%), fenmeno que se intensifica nas regies
Centro-Oeste (84,3%), Sudeste (82,7%) e Sul (76,6%). Na rea rural, a concentrao de pessoas pobres na regio Nordeste (39,8%) e Norte (34,9%) maior do
que a concentrao nacional (29,9%).
TABELA 4
Distribuio das pessoas de baixa renda do Cadastro nico, por localidade rural e
urbana, segundo regies brasileiras
Urbano
Rural
Total
Total de pessoas com

baixa renda
Total de pessoas com

baixa renda
Brasil
67.319.029
47.187.542
70,1
20.131.487
29,9
Norte
6.931.815
4.510.247
65,1
2.421.568
34,9
Nordeste
30.662.605
18.469.452
60,2
12.193.153
39,8
Sudeste
18.716.492
15.473.420
82,7
3.243.072
17,3
Sul
7.023.245
5.377.156
76,6
1.646.089
23,4
Centro-Oeste
3.984.872
3.357.267
84,3
627.605
15,7
226
A distribuio das pessoas de baixa renda por sexo bem equilibrada,

com leve predominncia do sexo feminino, com 53,7% das 67,3 milhes
de pessoas pobres registradas no Cadastro nico. Esta tendncia nacional se
estende s regies brasileiras (grfico 7), o que mostra haver um comportamento semelhante em todo pas.
GRFICO 7
Distribuio das pessoas de baixa renda por sexo, segundo regies brasileiras
(Em %)
No que tange s caractersticas de raa/cor, o grfico 8 informa que a

distribuio do contingente de pessoas de baixa renda constituda majoritariamente por pardos e negros (69,1%), embora parcela significativa da
populao seja branca (30,1%). No entanto, no Sul se constata uma inverso na distribuio, que, basicamente, composta por brancos (77,5%).
Os negros no Sul representam apenas 16,5% da populao de baixa renda.
Cabe destacar que 10,1% da populao pobre do Sudeste negra, o que
indica ser a maior concentrao regional de negros. A populao indgena
representa apenas 0,6% do contingente populacional de baixa renda, sendo
mais presente, porm pouco expressivo tambm, no Norte (1,9%) e no
Centro-Oeste (1,7%).
227
GRFICO 8
Distribuio das pessoas de baixa renda por raa/cor, segundo regies brasileiras
Ao analisar na tabela 5 a distribuio da populao pobre includa no Cadastro nico por faixa etria, percebe-se que uma populao jovem composta por
crianas e adolescentes com idade inferior a 18 anos (46,6%) e por adultos com
idade ente 18 e 44 anos (40,1%). Em todas as regies brasileiras a concentrao
da populao mais elevada na faixa de 7 a 15 anos. A populao de idosos de
baixa renda identificados no Cadastro nico no chega a 2%.
TABELA 5
Distribuio das pessoas de baixa renda por faixa etria, segundo regies brasileiras
Regio
Brasil
Total
Norte
%
Total
Nordeste
%
0a6
9.744.480 14,5% 1.179.552 17,0%
7 a 15
18.112.176 26,9% 2.117.493 30,5%
16 e 17
3.491.919
5,2%
18 a 24
8.670.052 12,9%
25 a 34
9.822.914 14,6%
35 a 44
45 a 54
Total
4.378.760 14,3% 2.687.691 14,4%
Total
Centro-Oeste
%
944.826 13,5%
Total
553.651 13,9%
7.638.216 24,9% 5.271.013 28,2% 1.937.051 27,6% 1.148.403 28,8%

376.044 5,4%
217.097
837.977 12,1%
4.379.874 14,3% 2.193.225 11,7%
793.818 11,3%
465.158 11,7%
987.591 14,2%
4.682.186 15,3% 2.635.160 14,1%
927.579 13,2%
590.398 14,8%
8.489.257 12,6%
724.888 10,5%
3.691.809 12,0% 2.546.488 13,6%
987.987 14,1%
538.085 13,5%
5.294.139
7,9%
414.097
6,0%
2.491.536
8,1% 1.483.668
7,9%
638.369 9,1%
266.469
6,7%
55 a 64
2.594.206
3,9%
203.541
2,9%
1.335.156
4,4%
637.816
3,4%
285.425 4,1%
132.268
3,3%
65 ou mais
1.110.145
1,6%
90.876
1,3%
513.865
1,7%
299.871
1,6%
132.177 1,9%
73.356
1,8%
67.329.288
5,4%
Sul
5,1%
Total
375.819
Total
Sudeste
1.561.061
5,1%
961.898
5,4%
100% 6.931.834 100% 30.672.463 100% 18.716.830 100% 7.023.276 100% 3.984.885 100%
228
Na anlise da frequncia escolar, se verifica, no grfico 9, que do contingente

de pessoas pobres com idade inferior a 18 anos, que totaliza 26.665.495 crianas
e adolescentes, 72,7% frequentam a escola.
GRFICO 9
Distribuio das pessoas de baixa renda com idade inferior a 18 anos, por frequncia escolar Total: 26.665.495
No que se refere escolaridade, podemos observar, a partir da tabela 6, que

a maioria dos adolescentes pobres de 15 a 17 anos no tem ensino fundamental
completo (70,7%) e boa parte tem ensino mdio incompleto (26,4%). Entre
estes jovens, h presena de analfabetos (1%), sendo esta presena um pouco
maior no Centro-Oeste (3,6%).
O percentual de jovens sem instruo na faixa etria de 18 a 24 anos, apesar
de tambm ser baixo, superior ao da faixa de 15 a 17 anos, contabilizando 3,3%
de jovens. Este ndice piora no Centro-Oeste, no Norte e no Nordeste ao atingir,
respectivamente, 5,5%, 4% e 3,9% dos jovens pobres entre 18 e 24 anos. Tambm
se verifica que mais da metade dos jovens no concluram o ensino fundamental
e apenas 3,1% dos jovens entre 18 e 24 anos concluram o nvel fundamental,
sendo este ndice mais expressivo no Sul (5,7%) e no Sudeste (4,1%). Para os
jovens at 17 anos que conseguiram concluir o ensino fundamental, mais de um
quarto ingressaram no ensino mdio, porm ainda no o concluram. Cerca de
15% dos jovens entre 18 e 24 anos terminaram o ensino mdio completo.
Na faixa etria de 18 a 24 anos, sofrvel o percentual de jovens que conseguem ingressar no ensino superior (0,4%) e, destes, menos de 0,1% conseguem
conclu-lo. Verifica-se a situao em todo o Brasil.
229
TABELA 6
Distribuio das pessoas de baixa renda com 15 anos ou mais por escolaridade,
segundo faixa etria e regies brasileiras
Brasil
Nordeste
Sudeste
Sul
Ensino
Superior Superior
mdio
incompleto completo
completo
Total
15 - 17
5.270.845
1,2
70,7
1,0
26,4
0,7
0,0
0,0
18 - 24
8.465.340
3,3
53,3
3,1
25,3
14,6
0,3
0,1
25
25.841.609
ou +
17,2
64,0
3,2
5,8
9,4
0,2
0,2
1,3
74,5
0,8
22,7
0,6
0,0
0,0
15 - 17
Norte
Ensino
Ensino
Ensino
Analfabeto fundamental fundamental
mdio
incompleto
completo incompleto
Faixa
etria
582.664
18 - 24
823.940
4,0
57,2
2,2
24,1
12,2
0,3
0,1
25 ou +
2.339.362
17,5
62,7
2,5
6,9
10,1
0,2
0,1
15 - 17
2.324.623
1,1
71,6
0,7
25,7
0,8
0,0
0,0
18 - 24
4.285.112
3,9
54,9
2,2
23,5
15,0
0,3
0,1
25 ou +
12.160.447
22,7
59,5
2,3
5,4
9,8
0,2
0,2
15 - 17
1.471.664
0,8
68,2
1,2
29,1
0,7
0,0
0,0
18 - 24
2.138.100
1,8
48,2
4,1
29,0
16,5
0,3
0,1
25 ou +
7.084.066
10,9
68,6
4,5
6,1
9,5
0,2
0,2
15 - 17
559.393
0,7
71,9
1,3
25,2
0,8
0,1
0,1
18 - 24
765.939
1,7
54,8
5,7
26,0
11,3
0,5
0,1
25 ou +
2.740.390
10,4
72,4
5,2
5,0
6,6
0,2
0,1
15 - 17
332.501
3,6
66,8
1,3
27,4
0,8
0,0
0,0
Centro-Oeste 18 - 24
452.249
5,5
52,3
3,4
25,8
12,4
0,5
0,1
25 ou +
1.517.344
14,8
65,6
3,1
6,8
9,1
0,3
0,2
Dessa forma, reitera-se que caso tal situao de escolaridade no seja revertida, o hiato da defasagem escolar tende a aumentar e poucos sero os jovens que
podero quebrar o ciclo intergeracional da pobreza.
A tabela 6 ainda revela que prevalece a baixa escolarizao entre os adultos
pobres acima de 25 anos, visto que 17,2% so analfabetos e 64% no ultrapassaram a barreira do ensino fundamental. O pior ndice de analfabetismo nesta faixa
etria se encontra no Nordeste, onde o problema atinge mais de um quinto da
populao. Apenas 9,4% dos adultos acima de 25 anos so concluintes do ensino
mdio e 5,8% ainda no o finalizaram. Da mesma forma que na faixa etria
anterior, tambm irrisria a participao destes adultos na educao superior.
Portanto, o panorama educacional constata o afunilamento da educao
brasileira que afeta principalmente a populao pobre, reforando os desafios a
serem enfrentados para superar a perversidade da marginalizao educacional e o
ciclo de perpetuao da pobreza e das desigualdades sociais.
230
Em relao ao mercado de trabalho das pessoas pertencentes s famlias com

rendimento inferior a meio salrio mnimo, em idade ativa ocupada (16 e 65 anos),
verifica-se na tabela 7 que no mercado formal a maioria dos trabalhadores rural, sendo
esta uma relao ocupacional bastante expressiva, sobretudo no Nordeste (66,2%) e no
Norte (45,7%). Apenas 12,9% dos trabalhadores com baixa renda nesta faixa etria so
assalariados com carteira assinada. Este ndice melhora no Sul e no Sudeste ao abranger
mais de um quarto da populao pobre em atividade no mercado de trabalho destas
regies. Por outro lado, o mercado informal absorve 42,4% dos trabalhadores de baixa
renda com idade entre 16 e 65 anos, se considerarmos que as ocupaes relacionadas
s categorias de empregador, assalariado sem carteira assinada, autnomo com ou sem
previdncia e empregador rural so caracterizaes disfaradas de informalidade.
TABELA 7
Distribuio das pessoas com baixa renda com idade entre 16 e 65 anos ativas
no mercado de trabalho, por tipo de relaes ocupacional de trabalho, segundo
regies brasileiras
Total de
ativos
Empregador
Total
Brasil
Assalariado
com Carteira de
Trabalho
Total
Assalariado
sem Carteira de
Trabalho
Total
Autnomo com
Autnomo sem
Previdncia
Previdncia Social
Social
Total
Total
Trabalhador Rural
Total
Empregador
Rural
Total
11.293.989 11.405 0,1% 1.454.466 12,9% 1.538.647 13,6% 63.959 0,6% 3.165.407 28,0% 5.046.921 44,7% 13.184 0,1%
Norte
Nordeste
924.469
1.318 0,1%
41.083
4,4%
146.382 15,8%
5.406.511
4.511 0,1%
345.501
6,4%
464.790
5.054 0,5%
8,6% 10.562 0,2%
422.546 45,7%
1.675 0,2%
993.652 18,4% 3.580.877 66,2%
306.411 33,1%
6.618 0,1%
Sudeste
2.863.015
3.128 0,1%
680.084 23,8%
523.413 18,3% 31.841 1,1% 1.025.427 35,8%
596.722 20,8%
2.400 0,1%
Sul
1.393.747
1.329 0,1%
283.983 20,4%
209.146 15,0% 12.914 0,9%
527.095 37,8%
357.749 25,7%
1.531 0,1%
706.247
1.119 0,2%
103.815 14,7%
194.916 27,6%
312.822 44,3%
89.027 12,6%
960 0,1%
CentroOeste
3.588 0,5%

Obs.: Do total de 11.406.784 pessoas pobres ativas, 112.795 registros esto sem informao.
Por fim, esta seo se encerra com a anlise da contribuio da renda per
capita de homens e mulheres no oramento familiar. Pode-se dizer, a partir da
tabela 8, que homens e mulheres contribuem em semelhantes propores em
todas as faixas de participao do ordenado individual no rendimento familiar.
Ocorrem duas pequenas distines que merecem destaque. Na faixa de contribuio de 50% a 75% da renda familiar, a proporo de homens que contribuem
maior do que a das mulheres em 4,1%. Por outro lado, na faixa de contribuio
superior a 75% do oramento da famlia, a diferena proporcional entre homens
e mulheres contribuintes 4,2% a favor das mulheres, ou seja, h mais mulheres
que contribuem do que homens, quando as suas rendas representam mais de
75% do oramento das famlias. O fato de a renda da maioria, tanto dos homens
(66,8%) quanto das mulheres (71%), representar mais de 75% do oramento
familiar merece ateno, pois so contribuies significativas que podem comprometer a sobrevivncia da famlia, no caso de perda da fonte de seus recebimentos.
231
TABELA 8
Distribuio da composio do oramento familiar segundo a contribuio da renda

das pessoas pobres na renda familiar por sexo, segundo regies brasileiras
Populao
Faixas do percentual de participao do rendimento individual em relao ao rendimento familiar

At 25%
De 25% a 50%
De 50% a 75%
Masculino Feminino Masculino Feminino Masculino

(%)
(%)
(%)
(%)
(%)
Acima de 75%
Feminina
Masculina
Feminino
(%)
Feminino
(%)
Masculino (%)
Brasil
36.149.815
31.179.473
7,1
7,2
15,4
15,4
6,5
10,6
71,0
66,8
Norte
3.681.482
3.250.352
4,0
5,5
12,2
14,6
5,2
8,6
78,6
71,3
Nordeste
16.307.417
14.365.046
7,8
9,1
17,3
17,1
6,8
11,8
68,1
62,0
Sudeste
10.231.050
8.485.780
6,8
5,1
12,7
13,0
6,0
9,4
74,5
72,5
Sul
3.763.573
3.259.703
7,9
6,5
18,1
16,4
7,6
10,4
66,4
66,7
Centro-Oeste
2.166.293
1.818.592
6,2
5,1
12,2
11,8
5,8
8,6
75,8
74,4
Nesta seo 2, pode-se constatar que o Cadastro nico rene uma srie de
informaes relevantes sobre as famlias pobres brasileiras. Porm, cabe reiterar
que algumas informaes especficas, tais como as dos vnculos familiares e as
do mercado de trabalho, podem sofrer subdeclaraes de registros por parte dos
respondentes. Isso exige, portanto, um trabalho de higienizao da base de dados
do Cadastro nico, bem como a utilizao de estimativas oriundas de pesquisas
domiciliares. Ou seja, se a cobertura e o perfil das famlias pobres no Cadastro
nico guardam semelhana em relao s pesquisas domiciliares, um recurso que
pode ser adotado fazer uso da inferncia estatstica a partir de estimativas das
pesquisas domiciliares no que tange s informaes com suspeitas de subdeclaraes no Cadastro nico.
Portanto, fundamental a frequente anlise da cobertura de famlias de
baixa renda no Cadastro nico em relao PNAD/IBGE ou Censo/IBGE.
3.3 Anlise da cobertura de famlias de baixa renda (< SM) no Cadastro
nico em relao PNAD
Para realizar a comparao dos dados do Cadastro nico com os da PNAD 2008,
foram selecionadas as famlias de baixa renda em setembro de 2008 data de
referncia da pesquisa. Consideraram-se as famlias com renda familiar per capita
menor que meio salrio mnimo (R$ 207,50).
Na caracterizao dos domiclios, observa-se que 70,8% esto em regies
urbanas (tabela 9). Os domiclios caracterizam-se essencialmente por serem prprios (71,5%), casas (97,1%) e de alvenaria (85,3%), conforme podemos observar na tabela 9 e no grfico 10. H destaque para as casas de madeira no Norte do
pas, que correspondem a 51,3% dos domiclios da regio.
232
TABELA 9
Distribuio das famlias de baixa renda da PNAD 2008 por localidade rural e urbana, situao e tipo de domiclio
Urbano
%
8.852.314
70,8
Total de famlias com baixa renda

Rural
%
Total
3.652.134
29,2
12.504.448
Total
8.910.116
Prprio
%
Total
71,5
1.671.934
Alugado / arrendado
%
Total
13,4
1.765.428
Cedido
%
Total
14,2
122.624
Outra
%
Total
1,0
12.470.102
Total
12.104.500
Casa
%
Total
97,1
302.176
Apartamento
%
Total
2,4
63.426
Cmodos
%
Total
0,5
12.470.102
Fonte: MDS/SENARC, 2010. Microdados: PNAD, 2008.
Pode-se constatar que o perfil dessas famlias tem grande similitude com
as informaes do Cadnico exploradas na seo Famlias/Domiclios, o que
demonstra a boa focalizao deste instrumento no processo de identificao das
famlias pobres do pas.
233
GRFICO 10
Distribuio das famlias de baixa renda da PNAD 2008 pelo tipo de construo dos
domiclios, segundo regies brasileiras
(Em %)
Na caracterizao das pessoas, observa-se que a distribuio por sexo equnime em todas as regies (grfico 11). Comportamento tambm observado nos
dados do Cadastro nico (grfico 7), entretanto com a proporo de homens
mais baixa. Quanto raa/cor, 60% se declaram pardos e 8%, pretos. O menor
ndice nesses dois quesitos est na regio Sul, com 28% e 5%, respectivamente
a pardos e pretos. A principal diferena entre os dados da PNAD e do Cadastro
nico se d entre as distribuies percentuais de pardos e brancos, sendo que
no Norte e Nordeste as propores de pardos so menores nas estimativas da
PNAD que os dados encontrados no Cadastro nico, conforme observamos nos
grficos 11 e 8. Enquanto que essa situao se inverte no Sul, no sentido de que as
estimativas de pardos na PNAD (28%) so maiores que as do Cadastro (16,5%).
234
GRFICO 11
Distribuio das pessoas de baixa renda da PNAD 2008 por sexo e raa/cor, segundo
regies brasileiras
(Em %)
A distribuio das pessoas segundo as faixas etrias apresenta comportamento homogneo em todas as regies, o que pode ser observado a partir do
grfico 12. H predominncia das crianas com 15 anos ou menos de idade.
Esse comportamento tambm foi visto (tabela 5) nos dados do Cadastro nico.
Entretanto, as propores de crianas de 0 a 6 anos so maiores nas estimativas
da PNAD, o que se refere nica divergncia existente entre as estimativas da
PNAD e os dados do Cadastro.
235
GRFICO 12
Distribuio das pessoas de baixa renda da PNAD 2008 por faixa etria, segundo
regies brasileiras
A frequncia escolar importante indicativo de vulnerabilidade. Nas pessoas com menos de 18 anos pertencentes s famlias de baixa renda, observa-se
que 73,5% frequentam escola ou creche (grfico 13). Essas estimativas vo ao
encontro das estatsticas obtidas a partir do Cadastro nico (grfico 9).
GRFICO 13
Distribuio das pessoas de baixa renda da PNAD 2008 com idade inferior a 18
anos, por frequncia escolar
236
Quanto ao grau de instruo, nota-se que o curso fundamental o mais

preponderante entre a populao mais pobre. A populao de baixa renda que
consegue ir alm do ensino mdio, isto , entrar no ensino superior, concluindo
ou no essa etapa, nfima. Esses dados corroboram as informaes do Cadastro
nico (tabela 6) referentes escolarizao dos cadastrados.
GRFICO 14
Distribuio das pessoas de baixa renda da PNAD 2008, por escolaridade

(Em %)
Esses ndices, que apontam breve perfil das famlias de baixa renda da PNAD
2008, demonstram grande compatibilidade com os dados do Cadastro nico, o
que demonstra a boa focalizao deste cadastro na identificao das famlias mais
pobres e vulnerveis.
Verificamos, portanto, nesta seo, que o perfil das famlias pobresno Cadastro nico semelhante ao perfil de famlias pobres identificadas na PNAD, o que
indica ser este cadastro de registros administrativo um bom instrumento para a
abordagem referenciada da populao pobre.
Diante da constatao de semelhana do perfil das famlias pobres do Cadastro
nico e da PNAD, podemos nos valer de tcnicas economtricas, probabilsticas e
da inferncia estatstica, a partir de estimativas da PNAD, para tratarmos algumas
informaes que estejam subdeclaradas no Cadastro nico. Vale ressaltar que tais
tcnicas no foram adotadas neste trabalho, sendo objeto de futuros estudos.
No que tange s informaes do mercado de trabalho das pessoas de baixa renda
237
inseridas no Cadastro nico, a sua qualidade no muito confivel. Ao comparar

as informaes desta natureza provenientes do Cadastro nico com os resultados da
PNAD (2006) apresentados no estudo de Castro et al. (2009), verifica-se a incongruncia das estatsticas do mercado de trabalho, entre estas duas fontes de informao. Neste caso, estudos probabilsticos e economtricos podero ser explorados para
obteno de estimativas de informaes do mercado de trabalho no Cadastro nico.
Castro et al. (2009) fizeram um esforo de delimitar e identificar caractersticas das famlias vulnerveis com perfil do Cadastro nico, as quais so possveis
beneficirias de uma estratgia de interveno estatal que vise incluso produtiva. Para tanto, os autores se basearam nos dados da PNAD 2006, que contabilizavam, poca, mais de 16 milhes de famlias e cerca de 72 milhes de pessoas,
das quais apenas 29 milhes eram jovens ou adultos economicamente ativos.
O trabalho constata a alta taxa de dependncia existente entre as pessoas das
famlias com rendimento inferior a meio salrio mnimo, pois apenas 43% dos
indivduos so economicamente ativos, o que pode ser visto a partir da tabela 10.
Entre os inativos, 67% so crianas e adolescentes menores de 16 anos. No grupo
dos jovens de 18 a 29 anos, h 30% de inativos.
TABELA 10
Condio de atividade das pessoas em famlias no perfil do Cadastro nico

Idade
0 a 14 anos
15 anos
16 e 17 anos
18 a 29 anos
30 a 59 anos
60 anos ou mais
Total - perfil
Cadastro nico
Ocupado
Desocupado
1.471.872
122.889
Inativo
26.403.719
Total
27.998.480
5,26
0,44
94,30
100
457.980
96.235
1.201.010
1.755.225
26,09
5,48
68,42
100
1.202.771
384.638
1.723.726
3.311.135
36,33
11,62
52,06
100
8.221.311
1.969.315
4.297.049
14.487.675
56,75
13,59
29,66
100
15.059.320
1.485.851
5.522.675
22.067.846
68,24
6,73
25,03
100
1.060.421
45.410
2.146.317
3.252.148
32,61
1,40
66,00
100
27.473.675
4.104.338
41.294.496
72.872.509
37,70
5,63
56,67
100
Fonte: Castro et al. (2009). Microdados: PNAD, 2006.
Com relao PEA com perfil Cadastro nico, que possui 29 milhes de
pessoas, dados os quais podem ser observados na tabela 11, 22% dos jovens de 16
a 29 encontram-se no mercado de trabalho de forma marginal, ou sequer esto
inseridos. A agricultura familiar absorve 17% dos jovens de 16 a 29 anos e 25%
dos adultos de 30 anos ou mais, respectivamente.
238
TABELA 11
Insero ocupacional da PEA com perfil Cadastro nico

Insero no mercado de trabalho
Jovens de 16 a 29 anos
Empregado com carteira, exceto trabalhadores domsticos
2.012.138
17%
Agricultura familiar
2.023.023
936.584
Adultos de 30 anos
ou mais
Total
3.583.900
20%
17%
4.383.705
8%
1.147.032
1.008.255
9%
1.759.766
Empregado urbano sem carteira
2.117.624
18%
1.716.424
10%
3.834.048
13%
Conta prpria
1.038.065
9%
3.290.225
19%
4.328.290
15%
Trabalhador agrcola sem carteira

Trabalhador domstico, com e sem carteira
Desempregado e em insero marginal

Total da populao ativa
5.596.038
19%
25%
6.406.728
22%
6%
2.083.616
7%
10%
2.768.021
9%
2.642.346
22%
1.769.950
10%
4.412.296
15%
11.778.035
100%
17.651.002
100%
29.429.037
100%
Com relao aos empregados com carteira, observamos na tabela 12 que

os setores que mais empregam so a indstria de transformao com 22% dos
assalariados que possuem renda familiar per capita inferior a SM, seguida do
Comrcio e reparao (16%) e Trabalhadores agrcolas (14%). Esses trs setores
empregam mais de 60% dos jovens de 16 a 29 anos.
TABELA 12
Setor de atividade empregados com carteira, exceto trabalhador domstico

Setor de Atividade
Trabalhador agrcola
Adultos de 30 anos ou mais
Total
276.412
14%
496.444
14%
772.856
14%
Outras atividades industriais
25.397
1%
48.049
1%
73.446
1%
Indstria de transformao
509.397
25%
699.583
20%
1.208.980
22%
Construo
144.622
7%
299.898
8%
444.520
8%
Comrcio e reparao
451.720
22%
465.548
13%
917.268
16%
Alojamento e alimentao
94.773
5%
140.575
4%
235.348
4%
Transporte, armazenagem e comunicao
81.744
4%
210.930
6%
292.674
5%
Administrao pblica
103.956
5%
316.660
9%
420.616
8%
Educao, sade e servios sociais
118.469
6%
447.993
13%
566.462
10%
41.292
2%
111.304
3%
152.596
3%
163.662
8%
346.916
10%
510.578
9%
694
0%
0%
694
0%
2.012.138
100%
3.583.900
100%
5.596.038
100%
Outros servios
Outras atividades
Atividades mal definidas
Total
239
Como observado na tabela 11, h 4,4 milhes de pessoas de baixa renda

com 16 anos ou mais, o que corresponde a 15% dessa faixa etria, que no est
inserida no mercado de trabalho ou est marginalmente ocupada. Iremos, a partir
da tabela 13, investigar o nvel de instruo dessa populao. Entre os adultos
de 30 anos ou mais, 12% no possuem instruo formal, 16% possuem de um
a trs anos e apenas 3% possuem mais de 12 anos de estudo. A maior parte dos
desempregados ou marginalmente ocupados isto , 45% possui entre quatro
a oito anos de estudo, o que equivale ao ensino fundamental incompleto.
TABELA 13
Nvel de instruo desempregados ou marginalmente ocupados

Nvel de instruo
Sem instruo
1 a 3 anos
4 a 8 anos
9 a 12 anos
12 anos ou mais
Total
Total
79.736
3%
217.833
12%
297.569
7%
164.148
6%
290.842,00
16%
454.990
10%
1.163.113
44%
816.271
46%
1.979.384
45%
1.171.238,00
44%
391.529,00
22%
1.562.767
35%
64.111
2%
53.475
3%
117.586
3%
2.642.346
100%
1.769.950
100%
4.412.296
100%
Ao final desta seo, pode se concluir que a cobertura das famlias pobres
no Cadastro nico, quando comparada PNAD, significativa. Porm, cabe
ressaltar o cuidado com o uso de informaes de alguns campos onde pode haver
subdeclarao nos registros, o que no desqualifica o Cadastro nico. Pelo contrrio, nos traz o desafio de tratamento adequado das informaes e de definies
de estratgias para uso das informaes do Cadastro nico, de maneira a aumentar as suas potencialidades no que tange s polticas sociais.
4 O USO E AS POTENCIALIDADES DO CADASTRO NICO PARA POLTICAS SOCIAIS
4.1 O uso do Cadastro nico
O uso do Cadastro nico permite a identificao personificada e territorializada

dos indivduos registrados, o que representa vantagem significativa em relao s
pesquisas domiciliares. No entanto, cabe ressaltar que a utilizao deste cadastro
deve ser complementada por pesquisas domiciliares que no apresentam vis de
informao declarada nas respostas.
O Cadastro nico, por ser baseado em registros administrativos, apresenta
limitaes na qualidade de algumas informaes declaradas, tais como as de mercado de trabalho, do estado civil e dos vnculos familiares. Nestes casos, a inferncia a partir de estimativas oriundas das pesquisas domiciliares mais robusta que
as estatsticas encontradas nos registros do Cadastro nico.
240
Outra possibilidade de uso do Cadastro nico complementar as suas informaes personificadas com as informaes de outros cadastros administrativos a
partir de uma metodologia de batimento entre bases de dados. Esta possibilidade
amplia a caracterizao de cada indivduo registrado no Cadastro nico com
outras informaes complementares disponveis em bases utilizadas nos batimentos, tais como Rais/MTE, Renavan/Detran, Cafir/Incra e Censo Escolar/MEC.
No que se refere a determinadas polticas sociais direcionadas a populaes
de baixa renda, o uso do Cadastro nico apresenta distines. Por exemplo, todo
beneficirio do PBF encontra-se registrado nesse cadastro, por ser um requisito do
programa. Por outro lado, a captao dos beneficirios do BPC baixa, o que exige
esforo de incluso destes no Cadastro nico. Neste sentido, constata-se a necessidade de investir na expanso do uso do cadastro, bem como na melhoria da captao
de beneficirios de diversos programas sociais pertinentes para alm do PBF.
As sees seguintes se destinam a apresentar a distino entre as captaes
do PBF e do BPC no Cadastro nico.
4.1.1 Captao do Bolsa Famlia no Cadastro nico e a sua cobertura em relao PNAD
O PBF beneficia 63,3% das famlias pobres brasileiras registradas no Cadastro

nico e possui o maior quantitativo de beneficirios no Nordeste e Sudeste,
como pode ser visto na tabela 14.
TABELA 14
Distribuio da cobertura das famlias beneficirias do PBF no Cadastro nico,

segundo regies brasileiras
Total
Total BF
Brasil
17.726.587
11.221.634
63,3
Norte
1.694.177
1.164.653
68,7
Nordeste
8.223.022
5.582.535
67,9
Sudeste
4.894.681
2.918.814
59,6
Sul
1.866.816
987.591
52,9
1.047.891
568.041
54,2
Centro-Oeste
Na tabela 15, verifica-se que boa parte das famlias beneficiria do PBF se
localiza nas reas urbanas (69,9%). Em termos regionais, este ndice encontra-se
acima da mdia nacional no Centro-Oeste (83,4%), no Sudeste (83,3%) e no
Sul (76,8%). Porm, em termos absolutos, a maior concentrao urbana das
famlias beneficirias do PBF se localiza no Nordeste (3,93 milhes) e no Sudeste
(2,43 milhes). Ao analisar a distribuio rural das famlias beneficirias do
PBF, se constata que a maior concentrao em termos absolutos se situa no
241
Nordeste (2,19 milhes).

TABELA 15
Distribuio das famlias beneficirias do PBF, por localidade rural e urbana, segundo regies brasileiras
Urbano
Rural
Total
Total BF
Famlias com
baixa renda
no PBF
Famlias com
baixa renda
no PBF
Brasil
17.726.587
11.221.634
7.846.295
69,9
3.375.339
30,1
Norte
1.694.177
1.164.653
789.586
67,8
375.067
32,2
Nordeste
8.223.022
5.582.535
3.392.227
60,8
2.190.308
39,2
Sudeste
4.894.681
2.918.814
2.431.618
83,3
487.196
16,7
Sul
1.866.816
987.591
758.955
76,8
228.636
23,2
Centro-Oeste
1.047.891
568.041
473.909
83,4
94.132
16,6
A PNAD no possui uma varivel especfica para a marcao de quem

beneficirio do PBF e, sendo assim, utilizamos uma proxi para marcao dos mesmos que consiste na busca dos valores tpicos do benefcio.
Na tabela 16, verificamos que, apesar da PNAD no atingir o total de beneficirios do PBF em nmeros absolutos, a sua distribuio percentual semelhante
aos dados do Cadastro nico, tanto para domiclios quanto para pessoas nas
regies brasileiras. Dessa forma, a proxi utilizada consistente para a estimativa
de propores relacionadas aos beneficirios do PBF.
TABELA 16
Distribuio dos beneficirios do PBF e suas famlias, segundo regies brasileiras
PBF no Cadastro nico
Domiclios
Brasil
11.221.634
%
100%
Pessoas
45.478.476
PBF na PNAD
%
Domiclios
Pessoas
100%
7.835.982
100%
35.940.733
100%
Norte
1.164.653
10,4%
5.098.455
11,2%
794.945
10,1%
4.036.742
11,2%
Nordeste
5.582.535
49,7%
22.406.530
49,3%
4.128.455
52,7%
19.162.671
53,3%
Sudeste
2.918.814
26,0%
11.693.852
25,7%
1.827.375
23,3%
8.168.587
22,7%
Sul
987.591
8,8%
3.976.816
8,7%
684.893
8,7%
2.839.725
7,9%
Centro-Oeste
568.041
5,1%
2.302.823
5,1%
400.314
5,1%
1.733.008
4,8%
Fonte: MDS/SENARC, 2010. Microdados: Cadastro nico (Jun./2009) e PNAD, 2008.
Ao analisarmos os beneficirios do PBF, verificamos, ainda, na tabela 16,
242
a qualidade das estimativas que a PNAD proporciona. Como foi mencionado

anteriormente, essas estimativas devem ter propores para cumprir o papel
inferencial ao qual a pesquisa se destina. Assim, verificamos que as distribuies
percentuais, tanto de domiclios quanto de pessoas beneficirias do PBF, captadas
na PNAD no apresentam divergncia em relao s distribuies oriundas do
Cadastro nico. Salvo no Nordeste, onde o maior percentual dos beneficirios do
PBF apresenta pequena distino, sendo 53,5% na PNAD e 49,3% no Cadastro
nico, o que no altera a tendncia de maior concentrao. Portanto, o papel do
Cadastro nico dentro da captao dos beneficirios do PBF crucial, em razo
de ser o registro no Cadnico um dos requisitos do programa para o recebimento
do benefcio de transferncia de renda condicionada. Entretanto tal capacidade
de captao no se reproduz em outros benefcios, como o caso do BPC que ser
discutido na prxima seo.
4.1.2 Captao do BPC no Cadastro nico e a sua cobertura em relao PNAD a
partir dos registros administrativos da DATAPREV
O BPC no possui em sua dinmica de concesso a obrigatoriedade de registro no

Cadastro nico. Dessa forma, no existe uma relao de causalidade que implica
insero do beneficirio do BPC no Cadastro nico.
Portanto, a captao do beneficirio do BPC no Cadastro nico possui
algumas peculiaridades, pois a varivel que identifica o beneficirio do BPC no
possui qualidade que valide as estimativas deste beneficirio. Assim, preciso
se valer de outras estratgias para identificar os beneficirios do BPC entre os
registros do Cadastro nico. Nesse sentido, se utiliza uma metodologia de cruzamento de bases de dados com uso de matchcodes, que relaciona os registros
administrativos da DATAPREV com os dados do Cadastro nico, utilizando
informaes comuns s duas bases de registros, no caso, os nomes do beneficirio
e de sua me e a data de nascimento. Salientamos que a metodologia de captao
dos beneficirios do BPC no Cadastro nico depende da qualidade das informaes existentes em ambas as bases de dados.
No cruzamento das bases de dados da DATAPREV e do Cadastro nico,
com o uso dos matchcodes supracitados, ambas as bases referentes ao ms de
janeiro de 2010, foram encontrados no cadastro 22% do total de 3,4 milhes de
beneficirios do BPC (tabela 17).
Como foi exposto na seo anterior, a PNAD no possui uma varivel especifica para a captao de informaes sobre benefcios, assim, aqui tambm ser
realizada uma proxi com o objetivo de captar os beneficirios do BPC nos dados
coletados pela PNAD. Dessa forma, foram marcadas como beneficirias do BPC
as pessoas que possuam valor de um salrio mnimo (R$ 415,00 referente a
243
set. de 2008) na varivel empregada para o computo de rendimentos diversos.

Assim como acontece ao PBF, no atingimos o total de beneficirios do BPC
em nmeros absolutos, mas conseguimos captar a distribuio dos beneficirios
segundo as regies brasileiras.
TABELA 17
Distribuio dos beneficirios do BPC, segundo regies brasileiras
DATAPREV
Cadastro nico
PNAD
Total
Total
Total
Brasil
3.397.843
100%
750.922
100%
1.442.513
100%
Norte
309.372
9,1%
66.984
8,9%
165.382
11,5%
Nordeste
1.218.528
35,9%
316.876
42,2%
554.430
38,4%
Sudeste
1.216.736
35,8%
215.127
28,6%
390.520
27,1%
Sul
359.466
10,6%
94.204
12,5%
172.492
12,0%
Centro-Oeste
293.741
8,6%
57.731
7,7%
159.689
11,1%
Fonte: MDS/SENARC, 2010. Microdados: DATAPREV (Jan./2010), Cadastro nico (Jan./2010) e PNAD, 2008.
Na tabela 17, temos a estrutura de distribuio dos beneficirios do BPC,

segundo as regies brasileiras para os registros administrativos da DATAPREV
captados no Cadastro nico e na PNAD. Podemos ento observar que as trs
distribuies regionais apresentam semelhanas. A distribuio dos dados do
Cadastro nico apresenta valores maiores no Nordeste (42,2%), comparando-se
aos valores da DATAPREV (35,9%), e, no caso do Sudeste, h uma inverso
no comportamento, tendo o Cadnico (28,6%) percentual menor que o da
DATAPREV (35,8%). No caso da PNAD, a distribuio no muito distante
dos registros da DATAPREV. As estimativas na PNAD so maiores que as dos
registros administrativos apenas no Sudeste, onde o valor encontrado (27,1%)
inferior ao da DATAPREV (35,8%).
Como visto anteriormente, a captao de beneficirios do BPC no Cadastro
nico baixa, indicando ser necessria a incluso de 78% dos beneficirios do
BPC no Cadastro nico, o que, em janeiro de 2010, representava 2,6 milhes de
pessoas (tabela 17). Na tentativa de otimizar a captao dos beneficirios do BPC
no Cadastro nico, o MDS formulou uma estratgia para melhorar o registro
destes beneficirios, materializada na Portaria no 706 do MDS, publicada em 17
de setembro de 2010. A campanha descrita nesta portaria prev a incluso de
todos os beneficirios do BPC no inscritos no Cadnico, at dezembro de 2011,
em todos os municpios brasileiros.
4.2 Potencialidades do Cadastro nico nas polticas sociais para populaes
244
de baixa renda
O uso adequado do conjunto de informaes do Cadastro nico e das pesquisas

domiciliares no que se refere s famlias pobres aumenta as potencialidades e as
perspectivas na poltica da assistncia social e em outras polticas sociais.
4.2.1 As potencialidades do Cadastro nico nas polticas da assistncia social
Na poltica da assistncia social, para alm da identificao e caracterizao de

potenciais beneficirios e de suas famlias a programas sociais de baixa renda, o
Cadastro nico permite a sua localizao a partir das informaes de seus endereos. Inclusive, quando for implantada a verso 7 do Cadastro nico, prevista para
2011, os beneficirios e suas famlias podero ser georreferenciadas em nvel de
setor censitrio. A mudana possibilitar a realizao do diagnstico socioterritorializado, bem como o subsdio ao desenho, ao planejamento e gesto integrada
e intersetorial dos benefcios e dos servios socioassistenciais. Com o uso destas
informaes, as atividades do controle, do monitoramento e da avaliao dos
programas, dos benefcios e dos servios podem ser aperfeioadas.
Essas informaes do Cadastro nico, tambm permitem subsidiar os Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras) e os Centros de Referncia Especializada da Assistncia Social (Creas) no planejamento das suas aes e programas,
no acompanhamento dos beneficirios e de suas famlias, na vigilncia e controle
social. De acordo com os dados do Censo Suas 2009, j so aproximadamente
5.800 Cras, distribudos por mais de 4.300 municpios brasileiros, e 1.200 Creas,
em 1.100 municpios. No que tange ao acompanhamento dos beneficirios e
de suas famlias, as informaes qualificadas permitiro aos Cras e aos Creas
encaminhar os beneficirios e suas famlias para os servios socioassistenciais de
proteo bsica e especial. Por outro lado, estas informaes tambm proporcionaro identificar as principais vulnerabilidades sociais do territrio e construir o
diagnstico local que fundamentar o processo de regulao, financiamento, operacionalizao e controle social dos benefcios e servios. Assim, o gestor local da
assistncia social ter mais legitimidade para justificar a alocao de recursos no
oramento destinado a aes planejadas, bem como para garantir a estruturao
da prestao dos benefcios e dos servios na rede de servios socioassistenciais
orientada s demandas.
Portanto, as potencialidades do Cadastro nico vo alm da identificao e caracterizao das famlias que se encontram em situao de pobreza.
Este cadastro pode promover o aperfeioamento da gesto dos benefcios e dos
servios socioassistenciais, bem como fomentar o Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de Renda no mbito do Sistema
nico da Assistncia Social (Suas), pactuado na Resoluo CIT no 7, de 10 de
245
setembro de 2009. Este protocolo estabelece procedimentos necessrios para

garantir a oferta prioritria de servios socioassistenciais para as famlias do
Bolsa Famlia, do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil e do Benefcio
de Prestao Continuada, especialmente das que apresentam sinais de maior
vulnerabilidade. Neste sentido, o Protocolo assume que o descumprimento de
condicionalidades no PBF ou no Peti e a no presena na escola para as crianas do BPC constituem situaes reveladoras do alto grau de vulnerabilidades
das famlias e, portanto, orienta que especialmente estas sejam priorizadas no
que se refere ao atendimento e acompanhamento pelos servios. Mais do que
isso, o protocolo norteia o planejamento e a execuo de aes orientadas pela
perspectiva da vigilncia social, uma vez que a partir do processamento e
anlise das informaes que ser feita a identificao das famlias, assim como
sua localizao no territrio, viabilizando a busca ativa e a insero nos servios
socioassistenciais do Suas.
4.2.2 As potencialidades do Cadastro nico em outras polticas sociais para populao
de baixa renda
No que tange s demais polticas sociais para populao de baixa renda, inmeras
so as potencialidades de uso do Cadastro nico para fomentar a construo
e o desenho de polticas intersetoriais nas reas da educao, sade, segurana
alimentar, energia, habitao etc.
Para ilustrar, podemos citar o uso do Cadastro nico para o desenho da
poltica da Tarifa Social de Energia Eltrica, da Agncia Nacional de Energia
Eltrica (Aneel), cuja regulamentao da Lei no 12.212, de 2010, aprovada
em 27 de julho de 2010, trata dos critrios de seleo usados para a concesso
de desconto nas contas de energia da populao de baixa renda. A lei que
instituiu a tarifa social dever beneficiar ainda as famlias com renda mensal de
at trs salrios mnimos inscritas no Cadastro nico para programas sociais.
Os novos parmetros definidos pelo MDS e pela Aneel incluem ainda famlias
que recebem BPC e famlias de indgenas e quilombolas tambm inscritas
no Cadastro nico, estas ltimas, com desconto de 100% para os primeiros
50 kWh consumidos por ms. Como a captao dos beneficirios do BPC no
Cadastro nico ainda baixa, a Aneel tambm utilizar o cadastro referente
ao BPC do INSS/DATAPREV.
O nmero de famlias beneficiadas dever atingir 18,5 milhes e o desconto
nas contas de energia das famlias de baixa renda ser coberto pela Conta de
Desenvolvimento Energtico (CDE) e pelos subsdios que so pagos s distribuidoras por meio das tarifas. Segundo os dados da Aneel, em 2009 o CDE
repassou R$ 1,7 bilho, enquanto os subsdios responderam pelo montante de
R$ 770 milhes.
246
Esta seo se encerra, portanto, com a afirmao de que iniciativas similares

da Tarifa Social de Energia Eltrica da Aneel podem ser exploradas nas demais
reas sociais.
5 CONCLUSO
O Cadastro nico representa fonte de informaes crucial para a caracterizao e

a localizao das famlias pobres no Brasil de forma personificada. Permite traar
o perfil destas famlias, numa periodicidade mensal, se traduzindo, portanto, em
poderoso instrumento de sinopse estatstica que consolida uma srie de informaes socioeconmicas e demogrficas do pblico de baixa renda. Em ltima
anlise, o cadastro oferece uma viso panormica da populao que se encontra
na base da pirmide social brasileira e que so alcanados com dificuldade por
grande parte das polticas pblicas.
Porm, cabe ressaltar que, como toda fonte de registros administrativos, o
Cadastro nico encerra algumas limitaes no que tange qualidade de algumas
informaes declaradas. Esta constatao s refora o fato de que o cadastro deve
ser utilizado em conjunto com pesquisas domiciliares que permitam fazer inferncias estatsticas nos pontos em que for identificada a necessidade de qualificar
melhor a informao declarada. Outro uso potencial do Cadnico se d com
cadastros de registros administrativos que podem, conjuntamente, ampliar e qualificar as informaes sobre as famlias pobres brasileiras.
O Cadastro nico abre infinitas potencialidades em termos de intersetorialidade das polticas sociais, de desenho, de planejamento e de gesto de programas
sociais, bem como de benefcios e de servios socioassistenciais.
Neste sentido, que se conclui, neste artigo, que a consolidao do Cadastro
nico e a explorao do uso das suas informaes, conjuntamente com pesquisas
domiciliares e outras bases de registros administrativos, fundamental para a
nova gerao das polticas sociais no Brasil.
247
REFERNCIAS
BRASIL. Portaria no 706, de 17 de setembro de 2010. Dispe sobre o

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248
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do Cadastro nico de programas sociais do governo federal. In: MINISTRIO
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CINCIA E A CULTURA (Unesco). Concepo e gesto da proteo social
no contributiva no Brasil. Braslia: MDS, Unesco, 2009.
CAPTULO 8
PERFIL DOS BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

Rogrio Nagamine Costanzi*
Flvio Fagundes**
1 INTRODUO
O presente artigo tem como objetivo analisar o perfil dos beneficirios do Programa Bolsa Famlia (PBF). O referido programa de transferncia de renda
condicionada (PTRC) se tornou uma das principais e mais importantes aes
da poltica social do governo federal, atendendo atualmente a 12,7 milhes de
famlias.1 Em termos relativos, o PBF atende cerca de um quarto da populao
brasileira com menor nvel de renda per capita, sendo que este percentual ainda
mais elevado nas regies mais pobres.
O PBF foi criado, legalmente, a partir da Medida Provisria no 132, de 20
de outubro de 2003, posteriormente convertida na Lei no 10.836, de 9 janeiro de
2004. A referida medida provisria criava o PBF com a finalidade de
(...) unificar os procedimentos de gesto e execuo das aes de transferncia de renda do governo federal, especialmente as do Programa Nacional
de Renda Mnima (PNRM) vinculado Educao (Bolsa Escola), do Programa Nacional de Acesso Alimentao (PNAA), do PNRM vinculada
sade (Bolsa Alimentao), do Programa Auxlio-Gs e do Cadastro nico
do governo federal.
Tratava-se, portanto, da unificao dos programas de transferncia de renda

com condicionalidades vinculados educao e sade.
Nesse primeiro momento foi definido como foco do programa as famlias
em situao de pobreza, sendo que, quela poca, foram caracterizadas as situaes de extrema pobreza como renda mensal familiar per capita de at R$ 50,00
e de pobreza at R$ 100,00.
Gestor governamental, assessor especial do Ministrio da Previdncia Social (MPS).

Consultor da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (SENARC/MDS).
1. Patamar considerando os benefcios liberados, bloqueados e suspensos em julho de 2010.
*
**
250
Instituram-se duas espcies de benefcios: i) o bsico, no valor mensal de R$

50,00, destinado s famlias em situao de extrema pobreza; e ii) o varivel, no
valor mensal de R$ 15,00 para cada criana, entre 0 e 15 anos de idade, limitado
a trs benefcios variveis (ver tabela 1). Portanto, desde o incio do programa
criava-se um direcionamento para crianas e adolescentes e para o estmulo
formao de capital humano.
Posteriormente, foram realizados reajustes nos valores das linhas de
extrema pobreza e de pobreza utilizados no PBF, de forma a refletir as
alteraes no custo de vida das famlias pobres. Contudo, at o presente
momento, no foram institucionalizadas regras de reajuste dos benefcios
e da linha de pobreza de forma a garantir maior proteo institucional
ao programa. Outros benefcios sociais, como o Piso Previdencirio, no
apenas tm a garantia constitucional de reposio pela inflao, como tiveram ganhos reais em funo da valorizao do salrio mnimo. Tambm foi
institudo, no final de 2007, o Benefcio Varivel Jovem (BVJ), vinculado
aos jovens de 16 e 17 anos, limitados a dois benefcios de R$ 30,00 na poca
da sua criao.
Atualmente as linhas de pobreza e extrema pobreza do programa so de,
respectivamente, R$ 70,00 e R$ 140,00 de renda familiar mensal per capita, com
os trs benefcios citados anteriormente: bsico (R$ 68,00), varivel (R$ 22,00)
e varivel jovem. Portanto, o valor do benefcio recebido pela famlia pode variar
de R$ 22,00 a R$ 200,00, como pode ser visto na tabela 1.
No tocante evoluo do programa, o nmero de famlias beneficirias
cresceu do patamar de 3,6 milhes, em dezembro, para cerca de 12,7 milhes,
no momento atual2 (ver grfico 1). Em termos de valores aplicados no pagamento de benefcios, o PBF passou de uma folha mensal da ordem de R$ 263
milhes (cerca de R$ 3,2 bilhes anualizados) para cerca de R$ 1,2 bilho
(patamar de R$ 14,4 bilhes3).
Apesar de a expanso do nmero de famlias atendidas e de sua ampla cobertura atual, em termos de populao pobre atendida, o PBF demandou apenas
0,38% do produto interno bruto (PIB). Apesar de seu baixo valor em termos da
produo do pas, o programa apresenta impactos positivos relevantes em termos
de reduo do hiato da pobreza e da desigualdade.
2. Patamar considerando os benefcios liberados, bloqueados e suspensos em julho 2010.

3. Sem considerar nenhum percentual de glosa.
Perfil dos Beneficirios do Programa Bolsa Famlia
251
TABELA 1
Descrio dos valores do Programa Bolsa Famlia

Descrio dos
Benefcios
Implementao
do Programa em
Outubro de 2003
Reajuste Concedido
a Partir da Folha
de Pagamento de
Agosto de 20071
Implementao do
BVJ em Dezembro
de 20072
Reajuste Concedido
em Junho de 20083
Benefcio Bsico
R$ 50,00
R$ 58,00
R$ 58,00
R$ 62,00
R$ 68,00
Benefcio Varivel
R$ 15,00
R$ 18,00
R$ 18,00
R$ 20,00
R$ 22,00
R$ 30,00
R$ 30,00
R$ 33,00
R$ 172,00
R$ 182,00
R$ 200,00
Benefcio Varivel
Jovem
Valor Mximo
R$ 95,00
R$ 112,00
Reajuste Concedido
em Julho de 20094
Fonte: Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC)/Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Notas: 1 Alterao nos benefcios pelo Decreto no 6.157, de 16 de setembro de 2007.
2
Benefcio varivel vinculado ao adolescente (16 e 17 anos) institudo pela Medida Provisria no 411, de 28 de dezembro
de 2007, convertida na Lei no 11.692, de 10 de junho de 2008.
3
Alterao nos benefcios pelo Decreto no 6.491, de 26 de junho de 2008.
4
Alterao nos benefcios pelo Decreto no 6.917, de 30 de julho de 2009, e que passou a ter efeitos financeiros a
partir de setembro.
GRFICO 1
Evoluo do nmero de famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia dezembro de 2003 a junho de 2010
Fonte: SENARC/MDS.
Obs.: No foram considerados os benefcios suspensos.
2 PERFIL DOS DOMICLIOS DAS FAMLIAS BENEFICIRIAS
No tocante ao perfil dos domiclios das famlias beneficirias em abril de 2010, considerando as informaes do Cadastro nico de maro do mesmo ano, predominam aqueles situados na rea urbana (69,4% em 2010), a grande maioria sendo casas (92,6%)
e imveis prprios (60,8%), embora muitos dos quais precrios, e com predomnio
daqueles construdos em tijolo e alvenaria (72,6%), como pode ser visto pela tabela 2.
252
Contudo, importante salientar que existem importantes diferenas regionais nesse perfil. Nas reas Sudeste e Centro-Oeste, por exemplo, o percentual de
domiclios urbanos supera a casa dos 80%, enquanto no Nordeste esta referida
participao relativa cai para o patamar de 61,2%. Consequentemente, a participao dos domiclios rurais na regio Nordeste (38,8%) bem superior mdia
nacional (30,6%). Estes dados denotam tanto diferenas das caractersticas das
regies como tambm no tocante distribuio intrarregional da pobreza.
Em algumas unidades da Federao das regies mais urbanizadas, o percentual de domiclios urbanos chega a ser igual ou superior a 90%, mais especificamente Distrito Federal (91,4%), So Paulo (91,4%) e Rio de Janeiro (90,0%).
Por outro lado, em alguns estados do Nordeste, o percentual de domiclios rurais
ultrapassa o patamar dos 40%, como Bahia (41,2%), Cear (41,7%), Maranho
(43,6%) e Piau (45,7%).
O predomnio de casas maior no Sul (96,6%) e no Nordeste (95%), sendo
as regies Centro-Oeste e Sudeste com menor participao de casas. Nestas duas
regies h um percentual expressivo de cmodos (12,4% e 9,4%, respectivamente). Estes dados esto correlacionados com o fato de serem as duas regies
com maior participao dos domiclios urbanos.
A regio Sudeste a que tem a maior participao percentual de apartamentos no total de domiclios (1,5%), mas mesmo nesta referida regio a participao
pouco expressiva e apenas ligeiramente acima da mdia nacional (0,8%).
Um dado que h interesse em ser conhecido sobre a situao do domiclio:
se so prprios, alugados, cedidos ou cuja ocupao decorre de invaso. A referida
situao tem implicaes para as condies de vida das famlias pobres, pois,
obviamente, ter imvel prprio reduz as despesas com habitao vis--vis ter um
domiclio alugado.
Os maiores ndices de famlias residentes em domiclio prprio so das regies Norte e Nordeste com 69,5% e 67,0%, respectivamente, ultrapassando a
mdia nacional, que de 60,8%, enquanto que na regio Sudeste este ndice cai
para 48,7%. Essas diferenas regionais esto ligadas, em parte, distribuio dos
domiclios entre reas urbanas e rurais. A participao relevante de imveis prprios deve ser vista com cautela, pois, em geral, trata-se de domiclios em condies precrias. Na regio Nordeste, por exemplo, quase um quarto dos domiclios
so de adobe e taipa, sendo que em algumas unidades da Federao da referida
regio esse percentual ainda mais elevado, como ser visto adiante.
A regio Centro-Oeste apresenta maior participao (19,3%) de domiclios
alugados ou arrendados, seguido da regio Sudeste (18,5%). J para domiclios cedidos, que so aqueles em que a famlia reside gratuitamente, por particular (parente,
253
no parente ou instituio), no incluindo empregador, a regio Sudeste tem o

maior percentual (29,0%) e o Nordeste apresenta o menor ndice (20,4%). Quanto
s invases, as regies Sul e Sudeste tm os maiores percentuais de, respectivamente,
3,1% e 2,7%, enquanto a regio Nordeste apresenta o menor ndice (0,7%).
A tabela 2 mostra que, em relao ao tipo de construo dos domiclios, predominam, no Brasil como um todo, imveis construdos de tijolo e alvenaria (72,6%),
seguidos de adobe e taipa (14,1%) e madeira (11,8%). Contudo, h importantes
diferenas regionais. Na regio Sudeste h predomnio de domiclios construdos
com tijolo e alvenaria (91,8%). J nas regies Norte, at como reflexo das caractersticas regionais, o predomnio de construes feitas em madeira (57,0%).
Como posto anteriormente, Nordeste o local em que h maior proporo
de construes mais precrias feitas de adobe e taipa (23%). Em alguns estados da
referida regio esse percentual ainda mais elevado, mais especificamente Maranho (51,5%) e Piau (47,6%).
Os domiclios construdos com material aproveitado apresentam maior predominncia no Centro-Oeste (1,2%) e menor no Sudeste (0,2%).
TABELA 2
Perfil dos domiclios das famlias beneficirias, abril de 2010 informaes do

Cadastro nico, maro de 2010
(Em % do total de domiclios/famlias)
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Urbano
69,4
66,4
61,2
82,6
76,6
83,0
Rural
30,6
33,6
38,8
17,4
23,4
17,0
Tipo de domiclio
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Casa
92,6
91,3
95,0
88,3
96,6
85,3
Apartamento
0,8
0,6
0,6
1,5
0,8
0,4
Cmodo
5,9
7,4
4,0
9,4
1,9
12,4
Tipo de localidade
0,7
0,7
0,5
0,8
0,7
1,9
Situao do domiclio
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Prprio
60,8
69,5
67,0
48,7
54,1
49,8
Alugado e/ou arrendado
13,4
6,9
11,2
18,5
16,6
19,3
Cedido
23,5
21,8
20,4
29,0
25,4
28,7
Invaso
1,4
0,9
0,7
2,7
3,1
1,0
Outro
0,9
1,1
0,8
1,1
0,8
1,2
Tipo de construo dos domiclios
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Tijolo e/ou alvenaria
72,6
32,0
74,8
91,8
49,8
81,1
Adobe e/ou taipa
14,1
8,7
23,0
4,8
0,6
3,6
Madeira
11,8
57,0
1,0
2,5
46,5
12,3
Material aproveitado
0,6
1,0
0,6
0,2
0,9
1,2
Outros
0,8
1,3
0,5
0,6
2,2
1,8
Outro
Fonte: SENARC/MDS. A partir dos microdados do Cadastro nico de maro de 2010.
254
A tabela 3 mostra que as famlias beneficirias do PBF apresentam vulnerabilidades no que diz respeito ao acesso a servios de utilidade pblica, que
so fundamentais para melhorar as condies de vida das pessoas pobres. Cerca
de 21% dos domiclios no contam com gua tratada e 9,8% no contam com
iluminao (apenas vela, lampio e outros). Ademais, cerca de um tero no possuem abastecimento de gua por rede pblica e coleta de lixo, bem como um
pouco menos da metade dos domiclios no tm escoamento sanitrio.
Esses nveis de acesso aos servios de utilidade pblica so inferiores mdia da
populao, sendo tal fato um indcio de boa focalizao do PBF. Essa constatao
demonstrada quando se compara os acessos da populao total com as famlias beneficirias do referido programa, no que diz respeito ao abastecimento de gua (83,9%
contra 65,5%), rede coletora de esgoto ou fossa sptica (73,2% contra 54,1%),
coleta de lixo (87,9% contra 68,7%) e iluminao eltrica (98,6% contra 90,2%).4
A tabela 3 mostra que 74% dos domiclios possuem gua tratada por filtrao ou clorao. Como citado anteriormente, um aspecto preocupante o
numero de famlias que no possuem gua tratada: 21%. Tambm neste caso h
diferenas regionais. As regies com maior proporo de domiclios sem gua
tratada so Sul (34,7%), Norte (26,2%) e Nordeste (21,5%).
No tocante iluminao eltrica, as regies Norte e Nordeste possuem o
maior percentual de domiclios sem iluminao, sendo, respectivamente, 21,8%
e 10,9%. Norte e Nordeste apresentam nveis mais precrios de abastecimento de
gua por rede pblica (45,1% e 61,2%, respectivamente), enquanto Sul e Sudeste
apresentam os maiores percentuais (76,6% e 78,3%).
Em relao ao lixo coletado, novamente, as famlias beneficirias das regies
Norte e Nordeste apresentam os menores nveis de acesso (59,5% e 60,1%, respectivamente) e os maiores ndices so observados no Sudeste e no Centro-Oeste
(83,9% e 81,3%, respectivamente).
Em relao ao escoamento sanitrio, 54,1% dos beneficirios do programa
utilizam a rede pblica ou a fossa sptica. Analisando-se regionalmente, Sul e
Sudeste apresentam melhor acesso (64,2% e 74,8%, respectivamente). Os menores nveis esto no Norte (34,2%) e no Nordeste (46,8%).
Portanto, de um modo geral, os nveis de acesso aos servios de utilidade
pblica so inferiores para a populao beneficiria do Bolsa Famlia vis--vis
mdia da populao, bem como mesmo entre os domiclios beneficirios h importantes diferenas regionais. De um modo geral, as regies Norte e Nordeste apresentam maiores precariedades em termos de acesso, comparativamente ao Centro-Sul.
4. As informaes da populao total foram extradas da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) 2008. Contudo, as perguntas da PNAD e do Cadastro nico no so
exatamente iguais.
255
TABELA 3
Perfil dos domiclios das famlias beneficirias por tipo de utilidade pblica, abril de
2010 informaes do Cadastro nico, maro de 2010
(Em % do total de domiclios)
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Filtrao
38,2
24,5
41,7
46,4
9,2
41,9
Fervura
2,9
4,9
2,5
2,8
3,4
2,3
Clorao
35,8
41,9
32,1
34,3
51,1
42,0
Sem tratamento
21,0
26,2
21,5
14,8
34,7
12,6
Outro
1,9
2,4
2,1
1,6
1,4
1,0
Tipo de iluminao
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Relgio
83,9
67,1
83,1
88,7
91,4
91,4
Sem Relgio
6,2
11,0
5,9
6,3
3,7
1,7
Sem Iluminao
9,8
21,8
10,9
4,8
4,8
6,7
Servios bsicos
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Abastecimento de gua por rede pblica
65,5
45,1
61,2
78,3
76,6
71,5
Lixo coletado
68,7
59,5
60,1
83,9
80,4
81,3
Escoamento sanitrio por rede pblica ou fossa sptica
54,1
34,2
46,8
74,8
64,2
52,6
Tratamento de gua
As reas urbanas apresentam melhores condies de acesso aos servios

de utilidade pblica que as reas rurais. Em especial, o abastecimento de
gua (82,9%) e a coleta de lixo (90,8%) so acessveis a quase todos os domiclios beneficirios, enquanto o escoamento sanitrio adequado (por rede
pblica ou fossa sptica) apresenta nveis bem abaixo dos demais (68,0%).
J em reas rurais h grande deficincia desses servios bsicos: o abastecimento de gua por rede pblica chega a 26,1% do total, aqueles com coleta
de lixo so apenas 18,4% e os com escoamento sanitrio por rede pblica ou
fossa sptica, 22,7%.
O acesso simultneo aos trs servios de apenas 42,7% dos domiclios
das famlias beneficirias, no chegando, portanto, metade do total. Nas reas
urbanas o Sudeste possui o maior acesso simultneo, 77,9%; e o Norte, o menor,
28,4%. Nas reas rurais, novamente o Sudeste apresenta o maior percentual,
10,6%; e o Norte, o menor percentual, 1,7%.
A disponibilidade conjunta dos trs servios de utilidade pblica e suas disparidades, tanto regionais quanto por rea urbana e rural, esto explicitadas nos
mapas 1, 2 e 3.
256
TABELA 4
Domiclios beneficirios em abril de 2010 com acesso simultneo ao abastecimento

de gua pela rede pblica, coleta de lixo e escoamento sanitrio adequado, informaes do Cadastro nico, maro de 2010
(Em % do total de domiclios)
Servios bsicos simultneos
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Total
42,7
19,4
34,4
66,1
54,6
41,6
Urbano
58,9
28,4
52,6
77,9
69,0
49,3
5,9
1,7
5,6
10,6
7,6
4,0
Rural
Centro-Oeste
MAPA 1
Distribuio espacial de todos os domiclios que dispem, simultaneamente, de

abastecimento de gua, coleta de lixo e escoamento sanitrio (rede pblica ou
fossa sptica) em 2010
PORCENTAGEM
At 9,1%
Mais de 9,1% at 21%
Mais de 21% at 37,8%
Mais de 37,8% at 61,5%
Mais de 61,5%
MAPA 2
Distribuio espacial dos domiclios urbanos que dispem, simultaneamente, de

PORCENTAGEM
At 21,7%
Mais de 21,7% at 42,6%
Mais de 42,6% at 63,5%
Mais de 63,5% at 85,9%
Mais de 85,9%
257
258
MAPA 3
Distribuio espacial dos domiclios rurais que dispem, simultaneamente, de

Acesso Simultneo
At 0,5%
Mais de 0,5% at 1,5%
Mais de 9,4%
3 PERFIL DA RENDA E IMPACTO DO BENEFCIO NA RENDA DAS FAMLIAS DO PBF
A tabela 5 apresenta o impacto dos benefcios do PBF na renda das famlias beneficirias. Para o Brasil, como um todo, a renda mensal mdia per capita cresceu
de R$ 51,09, antes do benefcio, para R$ 78,12, depois do benefcio (alta de
52,9%). Portanto, os referidos benefcios levam a renda mdia per capita de um
nvel abaixo da linha de extrema pobreza, utilizada pelo programa (R$ 70,00),
para um nvel acima desta.
259
Nas regies Norte e Nordeste, que possuem nveis de renda inferiores

mdia nacional, o impacto relativo acaba sendo ainda mais elevado, chegando ao
patamar dos 60%. No Centro-Sul, em que o nvel de renda superior mdia
nacional, o impacto relativo acaba sendo menor: fica no patamar dos 30%.
O mapa 4 apresenta o impacto dos benefcios do PBF na renda per capita
mdia municipal das famlias beneficirias, denotando uma maior ao nas regies Norte e Nordeste, como citado anteriormente. Mostra, tambm, que mesmo
no Centro-Sul h cidades em que o impacto bastante elevado.
TABELA 5
Total de famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia em valor da renda mdia

mensal per capita antes e depois do benefcio informaes do Cadastro nico,
maro de 2010, e da Folha de Pagamento, abril de 2010
Renda familiar mensal per capita (R$)
Regio
Total de famlias (em 1 mil)
Mdia
Mdia aps benefcio
Crescimento da renda (porcentagem)
Brasil
12.426
51,09
78,12
52,9
Norte
1.324
44,66
71,84
60,9
Nordeste
6.359
42,68
71,63
67,8
Sudeste
3.058
62,76
87,41
39,3
Sul
1.062
67,25
91,15
35,5
622
65,82
89,95
36,7
Centro-Oeste
Fonte: SENARC/MDS. A partir dos microdados do Cadastro nico de maro de 2010 e da Folha de Pagamento de abril de 2010.
260
MAPA 4
Taxa de crescimento da renda per capita das famlias beneficirias aps insero do
benefcio na renda familiar
Porcentagem
At 27,7%
Mais de 27,7% at 38,6%
Mais de 38,6% at 53,7%
Mais de 53,7% at 79,3%
Mais de 79,3%
Um dos impactos mais importantes do programa reduzir o hiato da

pobreza, em especial o da extrema pobreza. Considerando os dados do Cadastro nico, nota-se um impacto muito grande do ponto de vista de reduo da
extrema pobreza. Como pode ser visto na tabela 6, o nmero de famlias beneficirias que se encontravam abaixo da linha de extrema pobreza (recebendo menos
de R$ 70,00) antes do benefcio era de 9,690 milhes. Esse nmero caiu para
5,369 milhes aps o recebimento do benefcio. Portanto, o PBF retirou, em
abril de 2010, 4,321 milhes de famlias da situao de extrema pobreza.
O nmero de famlias acima da linha de extrema de pobreza (recebendo a
partir de R$ 70,00), mas ainda abaixo da linha de pobreza (R$ 140,00), aumenta
quando comparado o antes e o depois do recebimento do benefcio, tendo em
261
vista as famlias que passam a ter rendimento per capita superior a R$ 70,00, mas
no superior a R$ 140,00.
Contudo, h tambm um impacto de levar para cima da linha de pobreza
famlias que tinham renda per capita entre R$ 70,00 e R$ 140,00. Este impacto
acaba sendo mais limitado em termos absolutos. Isso se d por dois fatores: i)
porque o nmero de famlias pobres (isto , com renda per capita de R$ 70,00
at R$ 140,00 antes de receber o benefcio) era inferior ao nmero daquelas
consideradas extremamente pobres (com renda per capita abaixo de R$ 70,00); e
ii) porque as famlias pobres no recebem o benefcio bsico. Em abril de 2010,
o nmero de famlias que ultrapassaram a renda per capita de R$ 140,00, devido
ao benefcio do PBF, foi de 261 mil (ver tabela 6).
TABELA 6
Situao das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia antes e depois dos
benefcios informaes do Cadastro nico, maro de 2010, e da Folha de Pagamento, abril de 2010
Regio
Extrema pobreza
Antes (1)
Depois (2)
Pobreza
Antes (3)
Depois (4)
Impacto na extrema pobreza

(2)
Impacto na pobreza
+(3) (2) (4)
Norte
1.133.914
669.482
180.502
630.089
464.432
Nordeste
5.590.007
3.392.320
717.947
2.850.706
2.197.687
64.928
Sudeste
1.944.755
895.886
1.061.036
1.996.517
1.048.869
113.388
Sul
634.953
262.351
407.184
733.432
372.602
46.354
Centro-Oeste
386.954
149.394
224.035
439.680
237.560
21.915
9.690.583
5.369.433
2.590.704
6.650.424
4.321.150
261.430
Brasil
14.845
Portanto, h um impacto expressivo no tocante reduo, em especial, da

extrema pobreza. Contudo, o nmero ou proporo dos que ultrapassam a linha
de (extrema) pobreza um indicador muito limitado, tendo em vista que uma
determinada pessoa pode no ultrapassar a linha, mas ter uma reduo do hiato ou
ter a severidade da pobreza amenizada. Os dados da tabela 7 mostram os impactos,
em termos de reduo do hiato e da severidade da extrema pobreza e pobreza.
TABELA 7
Hiato e severidade das pessoas beneficirias do Programa Bolsa Famlia antes e

depois dos benefcios informaes do Cadastro nico, maro de 2010, e da Folha
de Pagamento, abril de 2010
Indicador
Brasil (%)
Norte (%)
Nordeste (%)
Sudeste (%)
Sul (%)
Centro-Oeste (%)
Hiato extrema
pobreza antes
49,9
51,6
53,2
44,6
40,4
39,2
Hiato extrema
pobreza depois
18,7
20,2
20,6
15,5
12,9
12,3
Hiato pobreza antes
74,9
75,8
76,6
72,3
70,2
69,6
(Continua)
262
(Continuao)
55,4
57
57,1
52,3
50,3
49,8
Severidade pobreza
antes
58
59
60,2
54,5
51,4
50,5
Severidade pobreza
depois
33
34,5
34,8
30
27,7
27,2
Severidade extrema
pobreza antes
32,2
33
34,6
29
24,8
23,6
Severidade extrema
pobreza depois
10,5
10,3
10,6
10,5
9,5
9,5
Hiato pobreza depois
4 PERFIL DAS PESSOAS BENEFICIRIAS
A anlise do perfil das pessoas beneficirias revela uma predominncia do sexo

feminino, respondendo por 54,2% do total de beneficiados no Brasil como um
todo, e que se reproduz em todas as regies (ver tabela 8).
Em relao cor/raa, 65,3% dos beneficiados se declararam pardos e 7,5%
negros. Portanto, 72,8% ou quase trs quartos dos beneficirios so negros ou
pardos, um nvel superior participao desta raa/cor na populao como um
todo. A referida sobrerrepresentao decorre do maior nvel de pobreza da populao parda/negra vis--vis branca.
Tambm nesse caso h importantes diferenas regionais. A regio Sul apresenta maior proporo de pessoas brancas (76,3%), fato que pode ser explicado
pelo processo de imigrao europeia e baixa miscigenao desta regio. As pessoas
declaradas negras encontram-se em maior percentual no Sudeste (10,4%) e no
Nordeste (7,3%). H percentuais extremamente elevados de pessoas pardas no
Norte (84,3%) e Nordeste (76,1%).
Nos grupos amarelo e indgena, como reflexo da participao destes
na populao total, h baixos percentuais para o Brasil (0,3% e 0,7%).
A menor incidncia de pessoas amarelas ocorre na regio Sul (0,1%) e a
maior proporo de indgenas ocorre nas regies Norte e Centro-Oeste
(2,3% e 2,6%, respectivamente).
A tabela 7 tambm mostra que mais da metade (55%) pertence faixa
etria de 0 a 19 anos, evidenciando que os beneficirios do PBF esto concentrados na base da pirmide etria. Esta predominncia observada em todas as
regies do pas. As crianas de 0 a 9 anos respondem por mais de um quarto
(26,5%) das pessoas beneficirias, variando de 28,7%, na regio Norte, para
25,1%, na regio Nordeste.
263
TABELA 8
Perfil das pessoas beneficirias, abril de 2010 informaes do Cadastro nico,

maro de 2010
(Em % do total de pessoas)
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Feminino
54,2
53,4
53,6
55,6
54,4
55
Masculino
45,8
46,6
46,4
44,4
45,6
45
Cor/raa
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Branca
26,3
9,1
15,9
38,4
76,3
26,5
Negra
7,5
4,0
7,3
10,4
5,7
5,9
Parda
65,3
84,3
76,1
50,8
17,1
64,6
Amarela
0,3
0,2
0,3
0,2
0,1
0,5
Indgena
0,7
2,3
0,4
0,2
0,8
2,6
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
0 a 9 anos
26,5
28,7
25,1
27,8
27,3
27,6
10 a 19 anos
28,5
31,0
27,5
28,9
28,8
29,7
20 a 29 anos
14,8
14,3
16,4
12,9
12,4
13,3
30 a 39 anos
13,9
12,7
13,7
14,6
14,2
15,2
40 a 49 anos
9,8
7,8
10,1
9,9
10,7
8,7
50 a 59 anos
4,8
4,0
5,4
4,2
4,9
3,7
60 a 69 anos
1,4
1,2
1,4
1,3
1,4
1,5
70 a 79 anos
0,3
0,3
0,2
0,3
0,3
0,3
80 anos ou mais
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
Sexo
Faixa etria
A tabela 9 apresenta a escolaridade das pessoas beneficirias do PBF com

idade de 25 anos ou mais. Chama ateno o baixo nvel de escolaridade que
predomina entre essas pessoas: 15,8% eram analfabetos e 65,3% no tinham
concludo o ensino fundamental. Portanto, 81,1% no tinham sequer concludo
o ensino fundamental.
264
TABELA 9
Escolaridade das pessoas beneficirias com 25 anos ou mais, em abril de 2010

informaes do Cadastro nico, maro de 2010
(Em % do total)
Grau de instruo
Regio
Analfabeto
Fundamental incompleto
Fundamental completo
Mdio incompleto
Mdio completo
Brasil
15,8
65,3
3,0
5,9
9,7
Norte
15,9
64,5
2,3
6,9
10,1
Nordeste
20,4
62,0
2,2
5,4
9,8
Sudeste
9,1
69,5
4,4
6,4
10,2
Sul
8,6
73,8
5,1
5,3
6,8
12,0
68,2
2,7
6,9
9,7
Centro-Oeste
Em maro de 2010, o nmero de pessoas que estavam no Bolsa Famlia chegou a 48,680 milhes. Levando-se em considerao a estimativa de
populao, em 2009, de 191,480 milhes, significa que o PBF atendia cerca
de um quarto da populao total do pas (25,4%). Este percentual variava de
14,9%, no Sudeste (o menor valor), at 45,6%, no Nordeste (o maior valor).
Como pode ser visto pela tabela 10 e pelos mapas 5 e 6, a maior cobertura
do programa em relao populao total se d, em especial, nos municpios
das regies Norte e Nordeste, embora existam cidades com elevada cobertura
nas demais regies.
TABELA 10
Participao das pessoas beneficirias do Bolsa Famlia na populao total

(Em %)
Brasil/regio
Populao total (a)
Pessoas beneficirios do Bolsa Famlia (b)
(b)/(a) (porcentagem)
Brasil
191.480.630
48.680.372
25,4
Norte
15.359.608
5.628.469
36,6
Nordeste
53.591.197
24.416.981
45,6
Sudeste
80.915.332
12.034.955
14,9
Sul
27.719.118
4.150.045
15,0
Centro-Oeste
13.895.375
2.449.922
17,6
265
MAPA 5
Participao das pessoas beneficirias do Bolsa Famlia

(Em % da populao total por UF)
40,4%
31,4%
38%
35%
54,5%
46,6%
39,8%
50,6%
40.9%
40,3%
30%
22%
45,3%
42,8%
49,4%
43%
42,5%
44,9%
20%
22,8%
20,4%
10,2%
20,7%
15,7%
17,3%
PORCENTAGEM
At 17%
Mais de 17% at 30%
Mais de 30% at 41%
Mais de 41% at 45%
Mais de 45%
10%
15,5%
0
266
MAPA 6
Participao das pessoas beneficirias do Bolsa Famlia

(Em % da populao total por municpio)
PORCENTAGEM
At 16,8%
Mais de 16,8% at 27,5%
Mais de 27,5% at 44,1%
Mais de 44,1% at 57,3%
Maios de 57,3%
5 PERFIL DO RESPONSVEL LEGAL
A tabela 11 nos mostra que 92,5% dos responsveis legais das famlias beneficirias so mulheres, contra apenas 7,5% de homens. A menor proporo de
mulheres como responsveis legais ocorre na regio Norte (90,9%) e a maior, no
Sudeste (93,9%).
Ademais, pode-se destacar que quase dois teros (62,1%) dos responsveis
legais so pardos. Contudo, tambm nesse caso, h importantes diferenas regionais. Na regio Norte, o percentual de responsveis legais de cor parda chega a
81,3%, enquanto na regio Sul esse percentual cai para apenas 17,6%, prevalecendo aqueles de cor branca (74,2%).
267
A maior parte dos responsveis pelas unidades familiares beneficirias encontra-se nos grupos etrios de 25 a 34 anos (35,5%) e de 35 a 44 anos (29,5%),
evidenciando mais uma vez a concentrao nas faixas mais jovens dos beneficirios
do PBF. Portanto, cerca de dois teros dos responsveis legais das famlias beneficirias tm idade entre 25 e 44 anos, sendo que nas regies Sudeste e Centro-Oeste
o patamar fica prximo da casa dos 70% (69,1% e 70,1%, respectivamente).
Em relao ao grau de instruo, 12,3% e 65,1% dos responsveis legais,
respectivamente, so analfabetos e no possuem ensino fundamental incompleto.
Portanto, quase 80% (77,4%) dos referidos responsveis legais no possuem
ensino fundamental completo, evidenciando o baixo nvel de escolaridade desses
responsveis, que traz implicaes negativas do ponto de vista de insero no
mercado de trabalho, em especial, no mercado formal. Esses baixos nveis de
escolaridade tendem a restringir a insero laboral a postos de baixa qualificao
e rendimento, em geral, no setor informal.
No Nordeste, o nvel de analfabetismo entre os responsveis legais chega a
15,8%, o maior patamar observado. Os menores ndices de analfabetos se encontram no Sudeste (6,9%) e no Sul (7,0%).
Apenas 11,1% dos responsveis legais das famlias beneficirias tm ensino
mdio completo, percentual que atinge os maiores patamares nas regies Norte,
Sudeste e Centro-Oeste (11,8%, 11,7% e 11,5%, respectivamente).
TABELA 11
Perfil do responsvel legal das famlias beneficirias informaes do Cadastro

nico, maro de 2010
(Em % do total de pessoas)
Sexo
Feminino
Masculino
Cor/raa
Brasil
Norte
Nordeste
92,5
90,9
91,9
7,5
9,1
Brasil
Norte
Nordeste
8,1
Sudeste
93,9
6,1
Sul
Centro-Oeste
93,5
93,5
6,5
6,5
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Branca
26,9
10,3
17,2
38,2
74,2
27,6
Negra
10,0
6,0
9,6
13,8
7,3
8,7
Parda
60,8
62,1
81,3
72,4
47,5
17,6
Amarela
0,3
0,3
0,4
0,3
0,1
0,6
Indgena
0,7
2,2
0,4
0,2
0,7
2,3
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
16 a 24 anos
11,8
13,1
12,5
10,0
10,9
11,3
25 a 34 anos
35,5
38,5
33,9
37,0
34,1
39,7
35 a 44 anos
29,5
27,3
28,4
32,1
31,6
30,4
45 a 54 anos
16,2
14,2
17,6
14,9
16,8
12,1
Faixa etria
(Continua)
268
(Continuao)
55 a 64 anos
5,8
5,5
6,4
5,0
5,4
5,1
65 anos ou mais
1,2
1,4
1,1
1,1
1,2
1,5
Sudeste
Brasil
Norte
Nordeste
Sul
Centro-Oeste
Analfabeto
12,3
12,6
15,8
6,9
7,0
9,0
Ensino fundamental
incompleto
65,1
63,6
62,9
67,6
71,8
66,8
Ensino fundamental
completo
3,4
2,6
2,6
4,8
5,7
3,0
Ensino mdio incompleto
7,9
9,1
7,3
8,7
7,2
9,2
Ensino mdio completo
11,1
11,8
11,1
11,7
7,8
11,5
Nvel de instruo
6 CONCLUSO
O PBF tornou-se importante instrumento, no mbito da poltica social do

governo federal, de reduo da pobreza ou do hiato da pobreza e de melhoria
da distribuio de renda no pas. Embora o programa tenha um oramento de
pagamento de benefcios da ordem de 0,38% do PIB do Brasil, seu carter altamente redistributivo e sua ampla cobertura (12,7 milhes de famlias e cerca de
um quarto da populao) garantem ao programa efeitos positivos em termos de
reduo da desigualdade observada no pas no perodo recente.
A anlise do perfil dos domiclios denotou que as famlias beneficirias tm
um menor nvel de acesso aos servios de utilidade pblica, como abastecimento
de gua, escoamento sanitrio e coleta de lixo, do que a mdia da populao brasileira. Este resultado, se por um lado um indcio da boa focalizao do programa,
por outro lado, refora a necessidade de ampliao do acesso a esses servios que
so importantes para a qualidade de vida da populao. Ademais, nas reas rurais
o acesso mais precrio que nas zonas urbanas.
Embora as comparaes ao longo do tempo mostrem melhora do acesso
das famlias beneficirias ao longo do tempo, esse resultado est influenciado
pela expanso do programa, sendo necessrio um estudo aprofundado para
isolar esse efeito.
Um dos efeitos mais importantes do programa diz respeito ao seu resultado
positivo sobre a renda das famlias beneficirias. Como mostrado, a renda mensal
mdia per capita das famlias beneficirias cresce de R$ 51,09, antes do benefcio,
para R$ 78,12 (acima da linha de extrema pobreza de R$ 70,00), depois do
benefcio. Portanto, trata-se de um incremento da ordem de 52,9%, que chega ao
patamar dos 60% nas regies Norte e Nordeste, onde o patamar de renda antes
do benefcio mais baixo.
269
Uma das consequncias desse resultado que o PBF retirou da extrema

pobreza cerca de 4,3 milhes de famlias, com impactos muito significativos do
ponto de vista de reduo do hiato e da severidade da referida extrema pobreza.
Do ponto de vista do perfil das pessoas beneficirias do PBF, predominam
as mulheres (54,2%), de cor parda (65,3%) e aquelas na base da pirmide etria,
tendo em vista que mais da metade (55%) tm idade entre 0 e 19 anos e mais
de um quarto (26,5%) tm de 0 a 9 anos. Este dado denota que o Bolsa Famlia tem um vis muito importante e positivo, do ponto de vista de favorecer o
investimento em capital humano das crianas de famlias pobres e, dessa forma,
colaborar para o rompimento do ciclo intergeracional da pobreza.
A anlise do perfil dos responsveis legais mostrou que quase 80% deles
no chegam a ter ensino fundamental completo, fato que restringe a insero
no mercado laboral, em geral, a postos de trabalho de baixa qualidade, no setor
informal e com baixas remuneraes. Portanto, h uma tendncia estrutural
precariedade de insero dos responsveis legais no mercado de trabalho.
Esta situao difcil de ser revertida , mesmo considerando que cerca de dois
teros deles tenham idade entre 25 e 44 anos. Este ponto apresentado pelo
perfil deve ser considerado no debate sobre a evoluo futura do programa.
Ainda em relao evoluo do PBF, vrios outros pontos devem ser levados em considerao. A reduo da pobreza extrema que, sendo observada no
Brasil no perodo recente, decorre no apenas do desenvolvimento econmico
e social do pas, mas tambm do prprio programa deve implicar, no futuro,
possvel mudana de foco, da pobreza absoluta para a relativa ou para a questo da desigualdade. Qualquer que seja o direcionamento futuro importante
ter em considerao os impactos positivos do Programa Bolsa Famlia sobre a
melhoria na distribuio de renda e nos investimentos em capital humano das
crianas de famlias pobres.
CAPTULO 9
PRECARIEDADE LABORAL E O PROGRAMA BOLSA FAMLIA

Alexandre R. Leichsenring*
1 INTRODUO
1.1 Beneficirios do Programa Bolsa Famlia no mercado formal de trabalho
A volatilidade da renda da populao pobre est, no mais das vezes, associada a

uma insero precria no mercado de trabalho. As bases de dados amostrais ora
disponveis, no entanto, no permitem fazer um acompanhamento de mais longo
prazo a respeito da insero dos mais pobres no mercado de trabalho como um
todo. As possibilidades de acompanhamento longitudinal, nesse caso, esto restritas Pesquisa Mensal de Emprego (PME/IBGE), que faz o acompanhamento
longitudinal de trabalhadores e domiclios por um perodo relativamente curto.
Uma das possibilidades de avaliar a qualidade da insero da populao
pobre no mercado de trabalho dada pela investigao de sua participao no
mercado formal. Embora os pobres tendam a ter participao pequena no mercado formal, este por definio o mercado nos quais os vnculos tendem a ser
mais slidos e perenes, e no qual os trabalhadores contam com maior grau de
proteo social. Trata-se, portanto, de avaliar em que medida os mais pobres tm
acesso a esse mercado e qual o seu desempenho nele.
Para fazer essa avaliao, h registros administrativos bem estabelecidos,
especialmente a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), a principal base de
dados sobre emprego formal no pas. O cruzamento dessa base com o Cadastro
nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico/MDS) por sua
vez, o principal registro administrativo sobre as famlias pobres brasileiras permite acompanhar o desempenho desse pblico no mercado de trabalho formal.
Neste trabalho, apresentamos os resultados de estudo sobre a insero da
populao do Cadnico do governo federal no mercado formal de trabalho,
realizado com base no cruzamento da base do Cadastro nico com a Rais dos
anos de 2004 a 2007. Esse cruzamento abordou, de um lado, alguns indicadores
* Consultor da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (SENARC/MDS).
272
gerais do mercado de trabalho para esse universo; e, de outro, buscou identificar

a dinmica de entrada e sada dessas populaes no mercado formal de trabalho,
trabalho cumprido atravs da tcnica estatstica conhecida por anlise de sobrevivncia. A anlise dos indicadores de emprego feita sob duas perspectivas: a
geral e a espacial, na qual trazemos tona a distribuio dos indicadores pelo
territrio brasileiro.
2 Bases de dados e Metodologia
Para a anlise aqui realizada, empregaram-se as seguintes bases de dados:

Base do Cadnico de Pessoas de 31/12/2008;
Base Rais, anos-base 2004, 2005, 2006 e 2007;
Folha de Pagamento do PBF, de janeiro de 2009; e
Malha Municipal Digital do Brasil 2007, IBGE.
2.1 Procedimentos para a anlise dos indicadores gerais de emprego dentro

do universo Cadnico
Para a anlise dos indicadores gerais de emprego, o universo considerado na elaborao dos indicadores gerais de mercado de trabalho formado por indivduos
entre 16 e 64 anos (16 e 59 anos, se mulher),1 inscritos no Cadnico em 31 de
dezembro de 2008, com vnculo registrado na Rais entre 2004 e 2007.2
Para comparao de rendimentos de diferentes perodos, utilizou-se como
deflator o INPC restrito, por ser o ndice de custo de vida da cesta de consumo
da populao de baixa renda.
Cerca de 51,4 milhes de pessoas com idade entre 16 e 64 anos ou 16 e
59, se mulher foram encontradas no Cadnico de dezembro de 2008. Dessas,
um nmero crescente mas definitivamente pequeno possuiu vnculo formal
em pelo menos um ms do ano, como pode ser visto no grfico 1.
Pode-se concluir, de incio, que a participao desse pblico no ncleo mais
estruturado do mercado de trabalho muito reduzida. Resta avaliar, assim, se a
trajetria dos que conseguiram entrar no mercado formal estvel.
1. Foram excludos, portanto, os menores de 16 anos para os quais o vnculo formal de trabalho restrito e as
pessoas acima da idade mnima exigida para a aposentadoria por idade.
2. Como a unidade das bases da Rais so os vnculos trabalhistas, e no os indivduos, esses podem aparecer em
multiplicidade caso tenham mais de um emprego formal. Para efeito da caracterizao dos indivduos, consideramos
na anlise seu emprego principal, isto , o emprego que lhe confere maior remunerao mensal ou, no caso de dois
ou mais empregos com mesma remunerao, o emprego mais antigo.
Precariedade Laboral e o Programa Bolsa Famlia
273
GRFICO 1
Nmero de indivduos do Cadnico encontrados na Rais com vnculo em pelo menos um ms do ano
6
5
Milhes
4
3
2
1
0
2004
2005
2006
2007
Fonte: Rais/MTE e Cadnico/MDS.

Elaborao prpria.
2.2 Procedimentos para a anlise espacial dos indicadores de emprego

dentro do universo Cadnico
A anlise espacial dos indicadores de emprego se ocupa da distribuio pelo territrio brasileiro dos indicadores gerais de emprego selecionados e, assim sendo, se
vale das mesmas bases de dados descritas na subseo anterior.
Em um primeiro momento, apresentamos uma anlise dos dados agregados por municpio. Em seguida, fazemos uma anlise dos dados espaciais dos
indicadores de emprego com mapas ilustrando a distribuio dos indicadores
pelo territrio.
Os mapas so baseados em dados espacialmente interpolados. A interpolao uma tcnica para suavizao dos dados, que transforma um mapa original
com aspecto de mosaico em um mapa localmente mais homogneo, evidenciando
correlaes espaciais e heterogeneidades entre regies. A tcnica de interpolao
utilizada foi a Interpolao de Kriging.
2.3 Procedimentos para a anlise da dinmica de entrada e sada no mercado formal de trabalho
Para o estudo longitudinal sobre a dinmica de entrada e sada da populao do

Cadnico no mercado formal de trabalho, foram considerados os indivduos
com dez anos ou mais inscritos no cadastro, que tiveram emprego formal em pelo
menos um ms entre janeiro de 2004 e dezembro de 2007.
274
Modelos de anlise de sobrevivncia foram ajustados para tempos de

permanncia no emprego e tempos de permanncia fora do mercado formal
de trabalho (ou desemprego).3
Da Rais, foram consideradas as variveis relacionadas aos tempos de permanncia no mercado formal e fora dele e atividade econmica dos empregos: ms
de admisso, ms de desligamento, tempo de emprego, tempo de desemprego
e CNAE (dez dgitos) do empregador. Do Cadnico extraram-se informaes
sobre a situao cadastral das pessoas e domiclios e a sua caracterizao sociodemogrfica: grau de instruo, cor, sexo, localizao do domiclio rural ou
urbano , regio, data de nascimento. A varivel binria que indica fazer parte
de famlia beneficiria do Programa Bolsa Famlia (PBF) foi extrada da folha de
pagamento deste programa.
O cmputo das variveis tempo de emprego e tempo de desemprego levou
em conta a existncia de dados censurados. No caso do tempo de emprego, os
dados podem estar censurados direita , o que ocorre quando um indivduo chega empregado em dezembro de 2007. Em outras palavras, sabemos que
esse indivduo ficou empregado por um tempo potencialmente maior do que o
coberto pelos dados disponveis, mas no temos acesso durao do vnculo.4
No caso do tempo de desemprego, os dados podem estar censurados tanto
esquerda quanto direita. Se um indivduo estava desempregado em janeiro de
2004 ou em dezembro de 2007 , sabemos que o perodo de desemprego
potencialmente maior do que o registrado nos dados disponveis, mas no temos
acesso a essa informao.5
So 6,45 milhes de indivduos com mais de 10 anos de idade que tiveram
rendimentos provenientes do mercado formal de trabalho em pelo menos um
ms entre janeiro de 2004 e dezembro de 2007, dos quais 750,1 mil estiveram
empregados durante todos os 48 meses do estudo. Dessa maneira, os tempos de
durao de emprego dizem respeito a 6,45 milhes de indivduos, mas tempos de
permanncia no desemprego fazem referncia a apenas 5,70 milhes de indivduos (grficos 2 e 3).
3. Tomaremos, neste trabalho, o termo desemprego como a ausncia de registro de emprego formal na Rais durante
um perodo especfico. O indivduo sem emprego formal indicado na Rais ser chamado desempregado muito
embora ele possa ter alguma ocupao informal no perodo, ou formal no captada pela Rais. O termo, assim, ser
usado sempre entre aspas para que no pairem dvidas sobre o conceito.
4. O tempo de emprego no est censurado esquerda para os que estavam empregados em janeiro de 2004, j
que a Rais traz a informao sobre a data do incio do vnculo para aqueles que esto empregados.
5. Indivduos que mudam de emprego sem intervalo de tempo (isso , que esto vinculados a um estabelecimento em
um ms e a outro estabelecimento no ms seguinte) no so considerados desempregados.
275
GRFICO 2
Status dos tempos de emprego

(Em %)
31
69
No censurado
Censurado direita

Elaborao prpria.
GRFICO 3
Status dos tempos de desemprego

(Em %)
10
72
18
No censurado
Censurado direita

Elaborao prpria.
Censurado esquerda
276
2.4 O modelo de anlise de sobrevivncia
O modelo de anlise de sobrevivncia visa investigar tempos at a ocorrncia

de um determinado evento aqui, a admisso de um indivduo no mercado de
trabalho formal ou seu desligamento.
As principais quantidades estudadas so a funo de sobrevivncia e a funo
hazard. A primeira descreve a distribuio dos tempos at a ocorrncia do evento
(desligamento ou admisso), e a segunda se refere a um potencial instantneo da
ocorrncia do evento dado sobrevivncia at um tempo arbitrrio t, isto , dado
que o indivduo no foi desligado (ou admitido) at o tempo t.
Do ponto de vista matemtico, essas quantidades podem ser definidas da
seguinte maneira. Seja T o tempo at a ocorrncia do evento (desligamento
ou admisso). Ento, para um dado tempo t a funo de sobrevivncia S(t) a
probabilidade de que o tempo at a ocorrncia do evento seja maior ou igual
a t, ou seja,
.
Desta maneira, S(t) descreve a probabilidade de que o emprego (ou o
desemprego) dure mais tempo do que t.
A funo hazard, h(t), tem uma definio matemtica um pouco
menos intuitiva:
h(t) descreve a taxa condicional de ocorrncia de evento em um determinado instante de tempo t dado sobrevivncia at imediatamente antes do tempo t.
Tendo em vista as quantidades definidas, os trs objetivos bsicos da anlise
de sobrevivncia so: i) estimar e interpretar as funes de sobrevivncia e hazard;
ii) comparar as funes de sobrevivncia e hazard; e iii) investigar a relao entre
variveis explicativas e tempo de sobrevivncia.
2.4.1 O modelo de Cox
O ponto iii) acima pretende responder pergunta chave: que fatores esto associados ao tempo de permanncia no emprego e no desemprego?
Esse ponto cumprido por meio do Modelo de taxas proporcionais de Cox,
que relaciona matematicamente a taxa de ocorrncia do evento com um conjunto
de variveis explicativas (no nosso caso, as variveis de caracterizao sociodemogrfica). Por esse modelo so estimados parmetros que indicam a contribuio que
cada varivel explicativa d para o tempo de durao do emprego (desemprego).
277
Convm observar que o modelo de anlise de sobrevivncia prefervel ao

modelo de regresso logstica quando se tem tempos de sobrevivncia e dados
censurados. Os modelos de regresso de Cox utilizados na anlise de sobrevivncia usam mais informaes tempos de sobrevivncia do que os modelos de
regresso logstica, que consideram respostas do tipo (0,1) e ignoram tempos de
sobrevivncia e censura.
A expresso matemtica do modelo de Cox dada por:
onde
o vetor de variveis explicativas.
A frmula diz que a funo hazard depende de t e X e composta de

dois fatores:

Uma funo base h0(t), que depende de t mas no depende das variveis
explicativas Xi; e
Uma exponencial, que depende apenas das variveis explicativas Xi,

ponderadas pelos respectivos parmetros i.
Alm disso, a nica suposio assumida pelo modelo a de que, para

toda configurao das variveis explicativas, as taxas, isto , as funes hazard,
so proporcionais.6
3 INDICADORES GERAIS DE EMPREGO NA POPULAO CADNICO
De maneira geral, o que se verificou foi uma melhora gradual e monotnica dos
indicadores de emprego formal para os inscritos no Cadnico ao longo do quadrinio 2003-2007. O estoque de empregos em dezembro de cada ano para esse
grupo subiu ano a ano, partindo de 2,02 milhes em 2003 at alcanar 3,17
milhes em 2007 (grfico 4). Entre dezembro de 2003 e dezembro de 2007, o
aumento no nmero de ocupados foi de 57,2%, o que representa um aumento
anual mdio de 12,0%.
6. Isso pode ser traduzido como a suposio de que as taxas de desligamento e de admisso ao longo do tempo
so iguais em sua forma. Se para uma dada configurao das variveis explicativas essa taxa sobe em um determinado
ms, ento ela sobe para qualquer configurao.
278
Grfico 4
Nmero de empregados em 31 de dezembro
3,5
3,17
2,80
3,0
2,43
2,31
2,5
Milhes
2,02
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
2003
2004
2005
2006
2007

Elaborao prpria.
De maneira anloga, a remunerao mdia mensal real em 2004 foi de R$

555,7, alcanando R$ 671,1 em 2007 (ver grfico 5). O aumento mdio real
anual foi de 6,5%.
Grfico 5
Evoluo da remunerao mdia real

700
671,1
650
623,0
587,0
600
(R$)
555,7
550
500
450
400
2004

Elaborao prpria.
2005
2006
2007
279
A flutuao do emprego ao longo do ano para os inscritos no Cadnico

foi marcada pela sazonalidade tpica do mercado formal de trabalho: as admisses aumentam entre janeiro e maio, caindo a partir da; os desligamentos
sobem ms a ms, atingindo o pico em dezembro. Como consequncia, o
saldo tende a ser negativo nos ltimos meses do ano (especialmente em dezembro) o que no impede a existncia de saldos positivos anuais (grfico 6).
Grfico 6
Evoluo do saldo do emprego ms a ms
1.800
1.600
1.500
1.400
Milhes
1.200
1.000
800
600
400
200
0
Saldo acumulado
Nov.
Jul.
Set.
Mar.
Maio
Nov.
Jan./2007
Jul.
Set.
Mar.
Maio
Nov.
jan/06
Jul.
Set.
Mar.
Maio
Nov.
Jan./2005
Jul.
Set.
Mar.
Maio
Jan./2004
-200
Saldo do ms

Elaborao prpria.
Uma possibilidade de avaliao do quanto a pobreza pode afetar o desempenho no mercado de trabalho formal fazer a distino, nos inscritos no Cadnico,
entre beneficirios e no beneficirios. Embora todos estejam dentro da linha
de pobreza adotada pelo cadastro at meio salrio mnimo de renda familiar
per capita , os beneficirios necessitam ter renda substantivamente inferior aos
limites adotados pelo cadastro de, no mximo, R$ 140 per capita. Ser beneficirio, portanto, pode ser entendido como uma proxy da fragilidade econmica de
trabalhadores e famlias.
Percebe-se, no grfico 7, que os beneficirios do PBF formam um grupo
menos numeroso que o de no beneficirios. Pode-se dizer, entretanto, que apesar
do comportamento anmalo observado no grupo dos beneficirios em 2005, os
dois grupos observaram aumento no nmero de trabalhadores ocupando postos
de trabalho formais no perodo avaliado.
280
Grfico 7
Evoluo do estoque ano a ano (31 de dezembro) x beneficirios PBF
Milhes
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
2003
2004
2005
No PBF
2006
2007
PBF

Elaborao prpria.
O grupo dos beneficirios, entretanto, parece possuir uma insero mais

frgil no mercado de trabalho formal, quando comparado ao dos no beneficirios. Isso pode ser visto na taxa de rotatividade7 observada no perodo para
os dois grupos: elas apresentam o mesmo padro senoidal, mas a rotatividade
entre beneficirios uniformemente mais elevada em todo o perodo (grfico
8), o que parece apontar para uma insero mais precria desse grupo no
mercado de trabalho formal. Essa hiptese poder ser avaliada a partir da
anlise de sobrevivncia.
7. A taxa de rotatividade mensal obtida utilizando o menor valor entre o total de admisses e desligamentos sobre
o total de empregos no 1o dia do ms. Para referncia taxa de rotatividade, consultar Registros Administrativos: Rais
e CAGED. Braslia: MTE, SPPE/DES/CGET, 2000. 17p.
281
Grfico 8
Rotatividade PBF x no
PBF
7
6
5
(%)
4
3
2
1
No PBF
Nov.
Jul.
Set.
Mar.
Maio
Jan./2007
Nov.
Jul.
Set.
Maio
Mar.
Nov.
Jan./2005
Jul.
Set.
Mar.
Maio
Nov.
Jan./2005
Jul.
Set.
Mar.
Maio
Jan./2004
PBF

Elaborao prpria.
4 ANLISE ESPACIAL DOS INDICADORES GERAIS DE EMPREGO

4.1 Anlise por municpio
Em linhas gerais se constata que a populao do Cadastro nico tem uma insero no mercado formal de trabalho homogeneamente precria por todo o territrio brasileiro.
Nos grficos 9 a 11, mostramos box-plots e curvas de densidade estimadas8
para cada um dos indicadores.
A proporo de indivduos do Cadnico com emprego formal no muito
diversa entre os municpios. Em qualquer ano, 75% dos municpios tm proporo de empregados formais inferior a 7% e os municpios com maior proporo
de empregados tm menos do que 15% da populao Cadnico no mercado
formal de trabalho (grfico 9). Vale observar que a proporo mdia salta de
4,3%, em 2004, para 5,8%, em 2007.
8. Nos box-plots o nvel superior da caixa representa o terceiro quartil e o inferior, o primeiro quartil dos dados. Dentro
da caixa esto, portanto, 50% dos dados. O trao no interior da caixa marca a mediana e segmentos de reta partem
da caixa at os valores mximo e mnimo que no sejam valores discrepantes (ouliers). As densidades so curvas que
em cada ponto so proporcionais ao nmero de observaes prximas a esse ponto. So estimadas a partir dos dados.
282
Grfico 9
10
2004
2005
2006
2007
0.00
0.05
0.10
Densidade
0.15
15
0.20
Distribuio da proporo da populao Cadnico com emprego formal
0.0
2004 2005 2006 2007
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0

Elaborao prpria.
O indicador que apresenta maior desigualdade entre os municpios a

variao do estoque de emprego. Observe nas curvas de densidade estimadas
mostradas no grfico 10 que esse indicador varia entre -50% (-0,5) e mais 100%
(+1,0). Essa grande variabilidade em parte pode ser explicada pelo fato de que em
municpios com poucos indivduos empregados no mercado formal, o ingresso
ou a sada de poucos indivduos pode implicar grande variao nesse indicador.
A evoluo da variao do emprego ao longo do quadrinio bastante positiva
para a grande maioria dos municpios. Em todos os anos, a mdia da variao do
nmero de empregos na populao Cadnico por municpio foi superior a 16%,
atingindo 19,2% em 2007. Nesse ano, metade dos municpios teve aumento superior
a 14% no nmero de empregos formais na populao Cadnico. Em 2007, 84%
dos municpios tiveram variao positiva no nmero de empregos formais, contra
75% em 2004. Vale notar que esses 84% continham 91% da populao Cadnico.
Grfico 10
Densidade
0.0
-0.5
2004 2005 2006 2007

Elaborao prpria.
0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0
0.5
1.0
Distribuio da variao do estoque de emprego
2004
2005
2006
2007
-0.5
0.0
0.5
1.0
283
Chama ateno ainda um comportamento peculiar da variao do estoque

de emprego ano a ano. Enquanto os outros indicadores avaliados apresentaram
alta correlao entre anos consecutivos, a variao do emprego durante um ano
em um municpio est muito pouco correlacionada com a sua variao no
ano seguinte ou nos seguintes. Isso implica que, se em dado ano um municpio
teve crescimento alto do emprego, no se pode dizer que em decorrncia disso o
crescimento no prximo ano tambm dever ser alto. Embora possa acontecer,
esse dado no dever ser atribudo ao fato de que no ano anterior o crescimento
foi alto. O grfico 11 ilustra esse fato. As linhas vermelhas representam retas de
regresso estimadas para os dados. Os valores so os coeficientes de correlao
entre cada par de anos.
Grfico 11
Grficos de disperso e matriz de correlao para a variao do emprego ano a ano
2004
0.12
0.10
2005
0.09
0.094
2006
0.093
1.0
-1.0
1.0
-1.0
-0.021
-0.5
1.0
1.0
1.0
1.0
-0.5
-0.5
-1.0
2007

Elaborao prpria.
A remunerao mdia em valores de 2007 tambm se eleva de

maneira substancial ano a ano. O grfico 12 revela um deslocamento das
remuneraes para cima. A mdia das remuneraes mdias nos municpios
era de R$ 463,00 em 2004, subiu para R$ 482,00 em 2005, para R$ 512,00
em 2006 e atingiu R$ 544,00 em 2007. O aumento real de 17,5% em trs
anos. Alm disso, pode-se inferir uma pequena diminuio na disperso desses valores, constatada pela reduo verificada do desvio padro dos dados,
de 130,1 em 2004 para 121,8 em 2007. Isso indica municpios mais homogneos quanto aos valores mdios recebidos pelos seus empregados formais.
Em 2007, 50% dos municpios tinham remunerao mdia entre R$ 462,00
e R$ 600,00.
284
Grfico 12
Densidade
500
0
0.000 0.001 0.002 0.003 0.004 0.005
1000
1500
Distribuio da remunerao mdia
2004
2005
2006
2007
2004 2005 2006 2007
500
1000
1500

Elaborao prpria.
No que se refere rotatividade no emprego, os dados indicam municpios

altamente heterogneos entre si (grfico 13). Nota-se muito pouca alterao no
quadro geral da rotatividade dos municpios ao longo do quadrinio.
Grfico 13
1.0
Densidade
0.0
0.5
0.0
2004
2005
2006
2007
0.5
1.0
1.5
1.5
Distribuio da rotatividade
2004 2005 2006 2007
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0

Elaborao prpria.
4.2 Anlise territorial
Nesta seo apresentamos os mapas temticos. A exemplo do que ocorre na

anlise por municpio, pelos mapas tambm possvel identificar uma melhora
constante dos indicadores do mercado formal de trabalho no quadrinio de 2004
a 2007. Adicionalmente, os mapas possibilitam enxergar correlaes espaciais
marcantes e regies do pas com perfis distintos.
A partir da perspectiva territorial, identificamos basicamente dois grupos
homogneos internamente e heterogneos entre si. De um lado, temos os estados
do Sul, Sudeste e Centro-Oeste, e, de outro, encontramos o Norte e o Nordeste.
Como era de se esperar, no primeiro grupo verificamos os melhores ndices de
285
emprego, sobretudo quando fazemos a anlise transversal no tempo. Pela perspectiva longitudinal, entretanto, percebemos que, para a maioria dos indicadores, a
evoluo se deu de maneira mais acentuada no Norte e Nordeste.
No primeiro grupo (Sul, Sudeste e Centro-Oeste), vemos que os melhores ndices do mercado formal de trabalho se verificam ao redor das capitais e,
alm disso, percebe-se que o estado de So Paulo apresenta os melhores ndices.
Na regio Norte, percebemos que os piores ndices se encontram ao longo da
bacia do rio Amazonas, enquanto os piores ndices do Nordeste se encontram
em seu interior. Vale notar que os ndices da regio Norte so, de maneira geral,
ligeiramente melhores do que os verificados na regio Nordeste.
Entre os ncleos com pior desempenho nas regies Norte e Nordeste e
aqueles com melhor desempenho nas regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste verificamos uma grande fronteira de transio onde os ndices se encontram a meio
termo entre os ndices de uma regio e de outra. Esse tipo de padro de correlao
espacial se revela em quase todos os indicadores.
No mapa 1, vemos que a proporo do universo de indivduos inscritos
no Cadnico com emprego formal cresceu por todo o pas ao longo de todo o
perodo 2004 2007.
Como antecipado pela anlise por municpio, a variao do estoque de
empregos demonstra um padro distinto de correlao temporal, baixa entre
anos subsequentes. Com a anlise territorial podemos observar que tambm na
dimenso espacial as correlaes so mais baixas e menos evidentes (mapa 2).
Os ncleos regionais com variaes mais positivas no estoque de empregos so
menores e esto mais espalhados pelo territrio podemos dizer que h menos
coeso do territrio sob o ponto de vista do crescimento do emprego.
Por outro lado, em que pese o fato de que as correlaes espaciais so baixas, temos
que os ncleos com as maiores variaes positivas no estoque de empregos so mais
numerosos nas regies Norte e Nordeste, principalmente nos trs primeiros anos da srie.
No que diz respeito ao valor da remunerao mdia do trabalho em cada
municpio, vemos uma evoluo constante ao longo do quadrinio e por todo
o territrio (ver mapa 3). Os destaques ficam por conta dos salrios relativamente mais altos verificados de maneira quase que generalizada no Centro-Oeste,
embora se verifiquem salrios comparveis em outros ncleos. Devemos registrar
tambm que nas regies Norte e Nordeste se observa um crescimento mais acentuado do valor mdio dos salrios ao longo dos quatro anos.
Os dados de rotatividade do emprego, por outro lado, revelam um territrio
bastante contrastado e pouca mudana no decorrer do perodo (mapa 4). Enquanto
um ncleo entre So Paulo e Minas Gerais e outro em uma faixa entre o Mato
286
Grosso e o sul do Par apresentam municpios onde a rotatividade est, em geral,

em um patamar superior a 80%, na regio composta pela bacia do Amazonas e pelo
Nordeste prevalecem ndices de rotatividade inferiores a 30%. Em ncleos extensos
no interior dessas regies, a rotatividade preponderante menor que 10%.
Mapa 1
Proporo da populao Cadnico com emprego formal

Proporo da populao em idade ativa inscrita no Cadastro nico (de dezembro de 2008) com emprego formal

Elaborao prpria.
287
Mapa 2
Variao do estoque de emprego

Variao do estoque de empregos formais de indivduos do Cadastro nico (de dezembro de 2008) saldo
proporcional de janeiro a dezembro

Elaborao prpria.
288
Mapa 3
Remunerao mdia
Mdia para o municpio da remunerao mdia mensal dos indivduos com emprego formal inscritos no Cadastro nico (de dezembro de 2008)

Elaborao prpria.
289
Mapa 4
Rotatividade
Rotatividade anual do emprego entre indivduos com emprego formal inscritos no Cadastro nico
(de dezembro de 2008)

Elaborao prpria.
290
5 Tempo de durao no emprego e no desemprego

5.1Curvas de sobrevivncia empricas
As funes (ou curvas) de sobrevivncia empricas foram estimadas a partir dos

dados, descrevendo a proporo estimada de indivduos cujo emprego ou
desemprego durou pelo menos at esse instante t. A curva de sobrevivncia
no emprego no ms seis, por exemplo, d a proporo de indivduos que permaneceram pelo menos seis meses empregados no mercado formal.
Como caso particular, as curvas de sobrevivncia oferecem uma maneira fcil
de obter graficamente a mediana dos tempos de permanncia no emprego e no
desemprego: no instante em que a curva de sobrevivncia cruza a linha dos 50%,
temos que metade dos tempos menor do que esse instante e metade dos tempos
maior do que esse instante. A ttulo de exemplo, observe que para os dados de
todos os indivduos (grfico 14), a curva de sobrevivncia de emprego cruza os
50% prximo ao ms 18. A mediana dos tempos de emprego , ento, de aproximadamente 18 meses. Deve-se observar que a curva de sobrevivncia dos tempos
de desemprego no cruza os 50% at o 48o ms. Isso significa que a mediana dos
tempos de desemprego maior do que 48 meses. Mais do que isso, mais do que
70% dos indivduos permaneceram pelo menos 48 meses no desemprego.
Grfico 14
Curvas de sobrevivncia (todos os casos)

100
90
80
70
(%)
60
50
40
30
20
10
0
0
12
18
24
30
Tempo (em meses)

Emprego

Elaborao prpria.
Desemprego
36
42
48
291
Pode-se, novamente, fazer a distino, no grupo dos inscritos no Cadnico,

com alguma passagem no mercado formal, entre os beneficirios e no beneficirios do PBF, como medida do impacto que a pobreza pode trazer sobre a
permanncia no emprego e no desemprego.
O grfico 15 revela que a curva de sobrevivncia de emprego de beneficirios
PBF est bem abaixo da curva para no beneficirios, o oposto ocorrendo quando se
consideram as curvas de desemprego. Tomando a mediana como um valor tpico,
podemos dizer que o tempo de permanncia no emprego de um beneficirio (11,3
meses) tipicamente metade do tempo de permanncia no emprego de um no
beneficirio (22,8 meses). Alm disso, os tempos de permanncia no desemprego
de beneficirios so tipicamente maiores do que os tempos de permanncia no
desemprego de no beneficirios.
Pode-se dizer, portanto, que a insero dos beneficirios do PBF no mercado formal, quando existe, bastante precria: menos de um ano depois da
contratao, metade dos beneficirios desligada 30% perdero seus empregos
em menos de seis meses; fora do mercado de trabalho, menos de 25% deles so
recontratados nos quatro anos seguintes.
Grfico 15
Curvas de sobrevivncia no Cadastro nico: no beneficirios x beneficirios

100
90
80
70
(%)
60
50
40
30
20
10
0
0
12
18
24
30
36
42
Tempo (em meses)

Emprego Beneficirio PBF
Desemprego Beneficirio PBF
Emprego No beneficirio
Desemprego No beneficirio

Elaborao prpria.
48
292
5.2 Taxas de desligamento e admisso
A anlise do tempo de durao do emprego sob a tica da evoluo das taxas de

desligamento e admisso ao longo do tempo traz novas informaes sobre a dinmica de entrada e sada do mercado formal de trabalho. A seguir apresentamos
as funes hazard, que no descrevem outra coisa seno a evoluo das taxas de
desligamento e admisso ao longo do tempo.
No grfico 16, apresentamos a evoluo das taxas de desligamento e admisso para o conjunto total de dados. As taxas de desligamento so mais altas do
que as taxas de admisso em todo o perodo, o que no significa que o nmero de
empregados est caindo, pois o saldo depende do nmero de indivduos em cada
condio. possvel haver estabilidade ou at mesmo crescimento do nmero
de empregados se a massa desempregada for suficientemente maior do que a
empregada no mercado formal.
Por outro lado, percebemos que o comportamento relativo das curvas das
taxas de emprego e desemprego semelhante, sobretudo depois dos primeiros
seis meses. Elas so crescentes nos primeiros seis meses, quando atingem seu
auge, e depois passam a cair. Durante o primeiro semestre, percebemos que o
pico da taxa de desligamento se d ao final do terceiro ms, enquanto o pico da
taxa de admisso se d aps os seis meses de desemprego.
Grfico 16
Taxas de desligamento e admisso populao do Cadnico

0,10
0,09
0,08
0,07
0,06
0,05
0,04
0,03
0,02
0,01
0,00
0
12
18
24
30
Tempo (em meses)

Demisso
Elaborao prpria.
Admisso
36
42
48
293
No grfico 17, verifica-se que as taxas de desligamento para beneficirios PBF so homogeneamente maiores ao longo de todo o perodo
e, analogamente, as taxas de admisso para beneficirios PBF so homogeneamente menores ao longo do tempo, embora a partir do 24 o ms as
taxas de admisso se equiparem. Em outras palavras, embora estejamos aqui
acompanhando um pblico pobre, com perfil de renda familiar de at meio
salrio mnimo per capita, os beneficirios (com renda familiar de at R$
140,00 per capita) apresentam maiores taxas de desligamento e menores
taxas de admisso.
Grfico 17
Taxas de desligamento e admisso x PBF

0,10
0,09
0,08
0,07
0,06
0,05
0,04
0,03
0,02
0,01
0,00
0
12
18
24
30
36
42
48
Tempo (em meses)

Demisso Beneficirio PBF
Admisso Beneficirio PBF
Demisso No
Admisso No beneficirio

Elaborao prpria.
5.3 Ajuste do modelo de Cox
A anlise at aqui feita considerou apenas as diferenas existentes entre os

beneficirios e os demais membros do Cadastro nico no que diz respeito s
trajetrias no mercado de trabalho formal. Outras variveis como a regio
geogrfica em que essas pessoas se encontram; o sexo; a raa; a localidade
(urbana/rural); a escolaridade; a idade; e o ramo de atividade certamente tm
impacto sobre essa trajetria. Caso os beneficirios difiram marcadamente dos
no beneficirios em algumas dessas variveis, as diferenas at aqui apontadas
294
entre beneficirios e no beneficirios podem decorrer de outras variveis

que no o fato de estar no grupo de beneficirios. preciso medir o impacto
decorrente de cada uma delas de maneira isolada.
Neste tpico, apresentamos os resultados dos modelos de regresso de
Cox ajustados para tempo de emprego e tempo de desemprego. Foram ajustados
um modelo para as taxas de desligamento e outro para as taxas de admisso.
Cada parmetro estimado est associado a uma varivel explicativa e seu valor
representa, ceteris paribus, a contribuio que essa varivel d para o aumento ou
diminuio da taxa de ocorrncia do evento (desligamento ou admisso). Assim,
os parmetros indicam o efeito isolado de uma caracterstica especfica na taxa de
desligamento (ou admisso).
Nas tabelas 1 e 2, apresentamos, respectivamente, os parmetros estimados
para tempo de emprego e tempo de desemprego. Na coluna Variao da taxa de
desligamento (admisso), destacamos em vermelho as variveis que mais contribuem
para a diminuio da queda da taxa de desligamento (admisso) e, em preto, as
variveis que mais contribuem para o aumento da taxa de desligamento (admisso).
Tabela 1
Parmetros estimados do modelo de regresso de Cox para tempo de emprego

Variveis
Sig.
Exp()
Norte
,044
,000
1,045
4%
Regio ref.: Sudeste
Variao da taxa de desligamento
Nordeste
-,105
,000
,901
-10%
Sul
,078
,000
1,081
8%
Centro-Oeste
,015
,000
1,016
2%
,157
,000
1,170
17%
Negra
,021
,000
1,021
2%
Parda
,029
,000
1,030
3%
Amarela
,035
,000
1,035
4%
Indgena
,232
,000
1,261
26%
-,107
,000
,899
-10%
,347
,000
1,415
42%
At fundamental
-,061
,000
,940
-6%
At mdio
-,046
,000
,955
-5%
Sexo ref.: masculino

Feminino
Raa ref.: branca
Localidade ref.: urbana

Rural
PBF ref.: no beneficirio
Beneficirio
Grau de instruo ref.: analfabeto
(Continua)
295
(Continuao)
Superior
Porte ref.: metrpole
-,218
,000
,804
-20%
Pequeno I
,167
,000
1,181
18%
Pequeno II
,175
,000
1,191
19%
Mdio I
,132
,000
1,141
14%
Mdio II
,116
,000
1,123
12%
Grande I
,043
,000
1,044
4%
Faixa etria - ref.: 21 a 40 anos

10 a 20 anos
,160
,000
1,173
17%
41 a 60 anos
-,396
,000
,673
-33%
Mais de 60 anos
-,435
,000
,647
-35%
CNAE ref.: ind. transformao

Agricultura, pecuria, silvicultura, explorao florestal
,442
,000
1,556
56%
Construo
,739
,000
2,093
109%
Comrcio, reparao de automotores, objetos e domsticos
,061
,000
1,063
6%
,155
,000
1,167
17%
Atividades imobilirias, aluguis e servios a empresas

Administrao pblica, defesa e seguridade social
Outras atividades
,135
,000
1,144
14%
-1,268
,000
,281
-72%
-,248
,000
,780
-22%

Elaborao prpria.
Na tabela 1, notamos que vrias variveis exercem influncia na taxa de

desligamento. Entretanto, algumas categorias das variveis explicativas chamam
mais ateno pela dimenso do efeito provocado na taxa de admisso. Sobretudo o tipo de atividade econmica, ser ou no beneficirio PBF e a faixa etria.
Comentaremos mais profundamente essa questo adiante.
Na regio Nordeste, notamos uma taxa de desligamento 10% menor do que
a taxa de desligamento da regio Sudeste. Por outro lado, a taxa de desligamento
na regio Sul 8% maior do que a taxa na regio Sudeste. As taxas da regio
Norte e Centro-Oeste se assemelham s taxas da regio Sudeste.
Quanto ao sexo, percebemos que os homens, tudo o mais mantido
constante, tm tempo de durao no emprego formal maior do que as
mulheres, uma vez que as taxas de desligamento de mulheres so 17% maiores do que as de homens.
No que se refere raa, o efeito mais substantivo devido raa indgena,
extrato no qual as taxas de desligamento so 26% superiores s taxas de desligamento de indivduos da raa branca.
296
Na localidade rural, as taxas de desligamento so 10% menores do

que as taxas de desligamento de indivduos de localidades urbanas com as
mesmas caractersticas.
Como havamos mencionado, para indivduos beneficirios PBF, as taxas de
desligamento so 42% maiores do que as taxas de desligamento de no beneficirios, tudo o mais permanecendo constante.
Com relao ao grau de instruo, quando o indivduo tem formao de
nvel superior suas taxas de desligamento so 20% menores se comparadas s de
indivduos analfabetos. Nveis mdio e fundamental produzem efeitos menores
na taxa.
Os parmetros ajustados para o porte do municpio indicam que, comparado com as taxas de metrpoles, mantido tudo o mais constante, o efeito nos
municpios pequenos aumentar a taxa de desligamento 18%, pequeno I, e
19%, pequeno II , enquanto nos municpios mdios o aumento de 14% para
mdio I e de 12% para mdio II.
A faixa etria tambm influencia as taxas de desligamento em um sentido
que pode ser generalizado da seguinte forma: mantido tudo o mais constante,
quanto maior a idade, menor a taxa de desligamento o que significaria estabilidade maior para idades maiores.
Finalmente, as taxas de desligamento so bastante distinguveis pela atividade econmica do trabalhador. Exemplo mais retumbante, quando a atividade
econmica a construo civil, mantido tudo o mais constante, a taxa de desligamento 109% maior do que a taxa de desligamento de um trabalhador da
indstria de transformao (categoria de referncia). Por outro lado, na administrao pblica, a taxa de desligamento 72% menor do que a taxa de desligamento de um indivduo da indstria de transformao (categoria de referncia).
Em seguida, temos altas taxas de desligamento na agricultura, silvicultura etc.
56% maior do que na indstria de transformao , alojamento e alimentao
e atividades imobilirias +17% e +14%, respectivamente. Na categoria outras
atividades em que encontramos educao, eletricidade, gs e gua, indstrias
extrativistas, intermediao financeira, seguros etc., organismos internacionais,
pesca, sade e servios sociais, servios domsticos, transporte, armazenagem e
comunicaes as taxas de desligamento tambm so menores (-22%).
A tabela 2 mostra o ajuste do modelo para a taxa de admisso no mercado
formal. Vemos que nas regies Norte e Nordeste as taxas de admisso so, respectivamente, 32% e 22% menores do que as taxas de admisso da regio, quando
tudo o mais mantido constante. E no outro sentido, a taxa de admisso na
regio Sul 27% maior do que na Nordeste.
297
Tabela 2
Parmetros estimados do modelo de regresso de Cox para tempo de desemprego

Variveis
Sig.
Exp()
Norte
-,387
,000
,679
-32%
Nordeste
-,249
,000
,780
-22%
Sul
,236
,000
1,267
27%
Centro-Oeste
-,046
,000
,955
-4%
Regio ref.: Sudeste
Sexo ef.: masculino

Feminino
Raa ref.: branca
Variao da taxa de admisso
-,725
,000
,484
-52%
Negra
-,038
,000
,962
-4%
Parda
-,072
,000
,931
-7%
Amarela
-,056
,005
,945
-5%
Indgena
-,075
,000
,928
-7%
Localidade ref.: urbana
-,315
,000
,730
-27%
At fundamental
,000
,928
1,000
0%
At mdio
-,070
,000
,933
-7%
Superior
,226
,000
1,253
25%
Pequeno I
-,167
,000
,847
-15%
Pequeno II
-,051
,000
,950
-5%
Mdio I
,034
,000
1,035
3%
Mdio II
,020
,000
1,020
2%
Grande I
,037
,000
1,038
4%
Beneficirio
Grau de instruo ref.: analfabeto
Porte ref.: metrpole
Faixa etria ref.: 21 a 40 anos
-5,452
,000
,004
-100%
41 a 60 anos
,210
,000
1,234
23%
Mais de 60 anos
-,589
,000
,555
-44%
10 a 20 anos

Elaborao prpria.
No que se refere ao sexo do indivduo, mantido tudo o mais constante,

as taxas de admisso de mulheres so 52% menores do que as dos homens,
evidenciando uma dificuldade maior de insero das mulheres no mercado de
trabalho formal.
298
Tambm provocam um efeito de diminuio das taxas de admisso a

localidade rural (-26%) e ser beneficirio PBF (-27%), demonstrando que indivduos com essa caracterizao tm maior dificuldade de insero no mercado
formal de trabalho.
Com relao ao grau de instruo, vemos uma substantiva distino de indivduos com nvel superior que tm taxas de admisso 25% maiores do que as de
analfabetos. Considerando indivduos que cursaram at o nvel mdio, h uma
diminuio de 7% nas taxas de admisso, o que evidencia ainda mais o efeito da
educao superior no ingresso no mercado formal de trabalho.
No quesito porte do municpio, vemos que as cidades de porte pequeno I
so as que demonstram as menores taxas de admisso, 15% menores do que nas
metrpoles. As taxas de admisso nas cidades de portes pequeno II a grande I no
se diferenciam substancialmente das taxas nas metrpoles.
Pelos parmetros para faixa etria no modelo, vemos uma dificuldade de
insero de indivduos mais novos (10 a 20 anos), com taxas de admisso quase
nulas, e de indivduos da faixa de maior idade, com taxas 44% menores do que
as dos indivduos da faixa de 21 a 40 anos. J os indivduos de 41 a 60 anos so
os que apresentam maior velocidade de ingresso as taxas nessa faixa so 23%
maiores do que na faixa de referncia (21 a 40).
Pode-se concluir, portanto, que mesmo a anlise multivariada realizada por
meio do modelo de Cox aponta para efeitos robustos decorrentes de o trabalhador
ser ou no beneficirio do PBF sobre as suas taxas de desligamento e de admisso,
controlado o efeito de outras variveis potencialmente relevantes. Ceteris paribus,
ser beneficirio do PBF est associado a altas taxas de desligamento e baixas taxas
de admisso no mercado formal de trabalho quando comparado realidade dos
trabalhadores pobres inscritos no Cadnico, mas no beneficirios do programa.
importante ressaltar que o modelo estatstico no estabelece relao de causalidade nessa situao.
As implicaes para a gesto de programas de transferncia de renda para
os mais pobres parecem ser relativamente claras. Sabemos que as trajetrias dos
trabalhadores no mercado de trabalho formal tendem a ser tanto mais instveis
quanto mais pobres so os trabalhadores; que o tempo desses trabalhadores
nesse mercado tende a ser curto e que, uma vez desligados, eles tm grandes
dificuldades para retornar formalidade; e que, como consequncia, as variaes de rendimento tambm tendem a ser grandes. Tudo isso continua ocorrendo, mesmo em um cenrio econmico favorvel, marcado pelo aumento
de participao dos mais pobres no mercado formal de trabalho. Parece haver,
assim, necessidade de incorporar alguma medida de variao de renda, tanto na
admisso quanto na manuteno de beneficirios de programas de transferncia
299
voltados para os mais pobres. A existncia de rendimentos provenientes do mercado formal de trabalho em um determinado ponto do tempo no garantia de
um fluxo estvel de renda: nesse grupo, a regra antes a oposta.
6 Concluso
Esse estudo no pretende testar hipteses; a ideia , alternativamente, fornecer

um panorama geral da participao da populao do Cadnico no mercado formal de trabalho. Apesar disso, devemos apontar algumas concluses.
No quadrinio 2004-2007, no s cresceu significativamente o contingente
da populao do Cadnico no mercado formal de trabalho, como houve melhora
sensvel dos valores das remuneraes recebidas nesse empregos. Embora essas
melhoras tenham ocorrido de maneira generalizada nessa populao, do ponto
de vista espacial, nas regies norte e nordeste elas se deram de maneira aparentemente mais acentuada.
Este estudo no foi desenhado para determinar o impacto do Bolsa Famlia
no mercado formal de trabalho. Entretanto, algumas conjecturas se apresentaram
nesse trabalho, e elas apontam firmemente no sentido de que o Bolsa Famlia tem
tido impacto positivo na insero da populao beneficiria no mercado formal
de trabalho.
A insero dos mais pobres no mercado de trabalho muito instvel.
As regras do Bolsa Famlia estipulam um tempo de dois anos entre verificaes
de renda, e no impedem que um beneficirio continue recebendo a bolsa simultaneamente manuteno de um emprego, e nem que, nesse perodo entre verificaes, sua renda venha a ultrapassar o teto de R$ 137 per capita estabelecido
como critrio de elegibilidade para ingresso no programa. Na prtica, entretanto,
famlias cuja renda proveniente de um emprego no mercado formal de trabalho
tenha excedido esse teto em um perodo de doze meses, tm sido muitas vezes
desligadas do programa. Sabemos, entretanto, que em parte significativa dos
casos, esse emprego, quando formal, no ser estvel e no representar um fluxo
de rendimentos que garanta a superao definitiva da pobreza.
300
REFERNCIA
LEICHSENRING, A. R.; SOARES, S. Precariedad laboral, volatilidad de

ingresos y cobertura del Programa Bolsa Familia. Iniciativa ASCSH, FAO,
ago. 2010 (Working Paper, n. 12).
Captulo 10
VOLATILIDADE DE RENDA E A COBERTURA DO PROGRAMA

BOLSA FAMLIA*
Sergei Soares**
1 INTRODUO
1.1 O Bolsa Famlia e a necessidade de metas de cobertura
Em outubro de 2003, o Programa Bolsa Famlia (PBF) foi criado no mbito da

iniciativa Fome Zero. Por diversas razes, o governo optou por no criar o PBF
como direito e sim condicion-lo s possibilidades oramentrias. Tanto no
direito que a lei que cria o Bolsa Famlia declara que: O Poder Executivo dever
compatibilizar a quantidade de beneficirios do Programa Bolsa Famlia com as
dotaes oramentrias existentes. (BRASIL, 2004, Art. 6, Pargrafo nico).
Ou seja, o Programa Bolsa Famlia um programa de oramento definido,
o que quer dizer que no direito. A maior parte das transferncias de renda s
pessoas fsicas no Brasil, como as aposentadorias e penses, o Seguro-Desemprego
e o tambm focalizado Benefcio de Prestao Continuada (BPC), previsto na
Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), programa de critrio definido e oramento varivel. Um trabalhador do setor formal, ao ficar desempregado, pode
requerer um Seguro-Desemprego e no pode receber como resposta que o oramento do programa j foi empenhado e que deve voltar no ano que vem, se ainda
estiver desempregado. Se o trabalhador cumpre os critrios, definidos em lei, ele
tem direito ao benefcio. Se o Estado porventura negar este direito, o trabalhador
pode exigi-lo na justia.
Alm das transferncias monetrias s pessoas fsicas, outros gastos, como
o pagamento de juros, tambm se caracterizam por ter critrio definido. Se um
credor apresenta um ttulo da dvida pblica na data de vencimento, no pode
receber como resposta que o oramento para pagamento de ttulos se esgotou e
que talvez no ano que vem ele possa receber seu dinheiro.
*
O autor agradece comentrios de Ricardo Paes de Barros, Fbio Veras Soares, Rafael Ribas, Pedro Herculano Guimares Ferreira de Souza, Joana Mostafa e Snia Rocha, sem os quais este texto no teria sido possvel.
**
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Disoc/Ipea.
302
O contrrio so programas de oramento fixo e critrio varivel. Um exemplo seria o asfaltamento de ruas. O oramento para asfaltar ruas definido e se
no for suficiente para levar o asfalto at a minha casa, no tenho outra opo
a no ser esperar o oramento do ano seguinte. No existe o direito a uma rua
asfaltada. O melhor que o gestor pblico pode fazer criar um critrio de fila para
atender os mais necessitados primeiro.
O PBF, apesar de ser diferente das aposentadorias ou do Seguro-Desemprego,
tambm no o completamente como o asfaltamento. Existem critrios para a
concesso de uma Bolsa Famlia e estes critrios no definem apenas uma fila. Os
critrios so pblicos e definem famlias como elegveis ou no, o que gera conceitos, estranhos aos programas de critrio varivel e oramento fixo, como populao
elegvel no coberta. Se algum tem filhos e vive com renda inferior a R$ 120,00
per capita, elegvel para receber o PBF e, se no recebe, um elegvel no coberto.
Alguns autores, como Medeiros, Britto e Soares (2008) chegam a caracterizar o
benefcio do Bolsa Famlia como um quase-direito. H at algumas poucas decises judiciais obrigando a concesso do benefcio, mostrando que alguns setores
do judicirio comeam a entender o Bolsa Famlia como direito ou quase-direito.
Quase-direito ou no, quando um programa caracterizado por um oramento definido e custos claros, a definio de metas passa a ser necessria. Se
no existem metas fsicas, no h como fazer planejamento oramentrio anual.
A criao do PBF em 2003 se deu concomitantemente com a primeira meta, de
11 milhes de famlias. O objetivo deste texto investigar as metas estabelecidas
para o PBF luz da definio de pobreza que gera os critrios de incluso. Especificamente, tentaremos argumentar que a volatilidade de renda das famlias mais
pobres um conceito que no pode ser ignorado na construo dessas metas.
Negligenci-lo, como tem sido feito at recentemente, leva a contradies entre as
metas e as regras operacionais do programa, fazendo com que a conta nunca feche
e sempre haja grandes nmeros de famlias elegveis no cobertas.
Para tanto, este texto se encontra composto do seguinte modo. A seo que
segue a esta mostra que a evoluo da distribuio de renda no Brasil no levou a
uma reduo no nmero de pessoas elegveis para o PBF.
1.2 As metas de cobertura e sua evoluo a contagem no fecha
A primeira meta de 11 milhes de famlias foi definida usando as Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (PNADs) disponveis em 2004, quando a criao
do programa foi discutida, que eram as que foram a campo em setembro de
2001 e de 2002. relevante lembrar que o perodo de 2001 e 2003 foi de baixo
crescimento econmico, no qual o processo de reduo da desigualdade de renda
estava ainda incipiente, como deixam claro Barros, Foguel e Ulyssea (2007).
Volatilidade de renda e a cobertura do programa Bolsa Famlia
303
Como foi feito o clculo da meta? No poderia ser mais simples: identificou-se nas PNADs de 2001 e 2002 o nmero de famlias cuja renda domiciliar per capita encontrava-se abaixo da linha de elegibilidade original do PBF.
O nmero de famlias, aps um arredondamento, foi tomado como meta.
Apesar de a meta ter permanecido constante at o fim de 2006, quando
finalmente foi atingida, possvel calcular uma meta a cada ano seguindo a
mesma metodologia simples usada para o clculo da meta original. A evoluo deste nmero depender da evoluo da prpria distribuio de renda.
Entre 2004 e 2008, data da ltima PNAD hoje disponvel, houve uma melhoria
considervel e inegvel nos rendimentos das pessoas mais pobres. Neste perodo, a
renda bruta do quinto mais pobre cresceu 40%! Embora boa parte disso tenha sido
fruto do prprio PBF, a renda lquida dos rendimentos do Bolsa Famlia aumentou
algo prximo de 30%.1 Trata-se de uma melhoria considervel na renda destas pessoas. Os efeitos da crise internacional recente se fizeram sentir aps setembro de 2008.
Provavelmente, no sero to graves, mas toda a anlise se ater ao que ocorreu at
setembro de 2008. Seria de se esperar que houvesse queda no pblico-alvo potencial do
PBF, mas antes de verificar isto h uma pequena questo metodolgica a ser esclarecida.
Parte dessa melhoria de renda se deve renda do prprio PBF. Portanto, para
fins deste texto, a renda a ser avaliada a renda real lquida. Isto por que o critrio
para concesso do PBF no a renda que uma famlia teria aps receber o benefcio, mas a que tem antes de receb-lo, ou seja, a renda sem o benefcio do PBF.
A fim de subtrair a transferncia do PBF da renda total das famlias, no sentido
de encontrar a renda que confere elegibilidade, podemos lanar mo de dois mtodos
encontrados na literatura. O primeiro a utilizao do suplemento da PNAD sobre
programas de transferncia de renda nos dois anos (2004 e 2006) para os quais este
suplemento existe. O segundo o uso de valores tpicos para identificar a renda oriunda
do PBF. O uso do suplemento mais preciso, mas o mtodo de valores tpicos mais
abrangente, uma vez que pode ser usado nos anos no qual no houve suplemento. Veja
Soares et al. (2006) para detalhes do primeiro mtodo e Foguel e Barros (2008) para
detalhes do segundo. Como em 2005, 2007 e 2008 no houve suplemento, o mtodo
de Foguel e Barros foi usado. Na tabela 1, no entanto, tambm foi calculado o nmero
de pobres usando o suplemento de 2006, para fins de comparao.
Conforme mostra a tabela 1, o nmero de famlias pobres elegveis caiu
de 8,7 em 2004 para 6,2 milhes em 2008. Este clculo feito usando as linhas
de elegibilidade do Programa Bolsa Famlia, ano a ano (R$100,00 para 2004 e
2005, e R$ 120,00 para 2006 e 2007).
1. De acordo com o mtodo de valores tpicos, a renda dos mais pobres aumentou 24%, mas o mtodo de valores
tpicos subestima a renda do PBF em pelo menos 50%.
304
TABELA 1
Evoluo da pobreza linhas administrativas do Bolsa Famlia 2004-2007

Domiclios
Pessoas
Renda lquida
Linha
Nmero (mil)
Renda bruta
Taxa (%)
Nmero (mil)
Renda lquida
Taxa (%)
Nmero (mil)
Renda bruta
Taxa (%)
Nmero (mil)
Taxa (%)
2004
100
8,730
17,2
8,362
16,5
41,029
23,1
39,432
22,2
2005
100
7,094
13,6
6,791
13,0
33,990
18,8
32,605
18,0
2006
120
8,643
16,1
7,974
14,9
39,382
21,5
36,606
20,0
20061
120
8,687
16,2
7,974
14,9
39,603
21,7
36,606
20,0
2007
120
7,456
13,6
6,998
12,7
33,620
18,2
31,561
17,1
2008
120
6,195
11,1
5,706
10,2
27,403
14,9
25,095
13,6
Fonte: Pnad microdados.

Elaborao prpria.
Nota: Nessa linha de 2006 foi usado o mtodo de identificao de Soares et al. (2006).
Obs.: Renda lquida calculada usando Foguel e Barros (2008).
Parte das variaes observadas na tabela 1 se deve ao fato de as linhas de elegibilidade do PBF no serem ajustadas pela variao dos preos. Para evidenciarmos
o nmero de pessoas pobres com o mesmo poder de compra ao longo do tempo,
esclarecedor usar uma linha de pobreza real, e no nominal. Usando o critrio R$
100,00 de setembro de 2004 corrigido pela inflao,2 a queda foi ainda maior: de 8,7
para 6,3 milhes de famlias pobres. Os nmeros se encontram na tabela 2, adiante.
Dada uma evoluo to favorvel da situao econmica dos mais pobres aps
2003, seria de se esperar que a totalidade das pessoas elegveis para receber o Bolsa Famlia fosse coberta antes da meta dos 11 milhes ser atingida no fim de 2006. Seria tambm
previsvel que o Ministrio de Desenvolvimento Social comeasse a devolver dinheiro
para o oramento e reduzir o nmero de beneficirios conforme a economia melhorasse.
TABELA 2
Evoluo da pobreza 2003-2007 (R$ 100 de setembro de 2004)

Domiclios
Ano
Linha
Renda lquida
Nmero (mil)
2003
Taxa (%)
Pessoas
Renda bruta
Nmero (mil)
Renda lquida
Taxa (%)
Nmero (mil)
Taxa (%)
Renda bruta
Nmero (mil)
Taxa (%)
94.08
9,288
19,3
9,048
18,8
43,217
25,4
42,235
24,9
2004
100.00
8,730
17,2
8,362
16,5
41,029
23,1
39,432
22,2
2005
105.00
8,590
16,5
8,116
15,5
39,639
21,9
37,564
20,8
2006
108.01
7,320
13,7
6,745
12,6
33,994
18,6
31,370
17,2
2007
113.27
7.120
12,9
6,560
11,9
31,951
17,3
29,466
16,0
121,30
6,372
11,4
5,895
10,5
28,181
15,3
25,894
14,1
2008
Fonte: Pnad microdados.

Elaborao prpria.
Nota: No inclui rea rural da regio Norte, fora Tocantins.
Obs.: Renda lquida calculada usando Foguel e Barros (2008).
2. Os deflatores usados foram os construdos por Corseuil e Foguel (2002).
305
Mas no foi isso que aconteceu. No fim de 2008, a situao do PBF era bastante paradoxal. Havia 11,2 milhes de famlias recebendo o benefcio, mas havia
outros 2,5 milhes de famlias elegveis inscritas no Cadastro nico sem receber
o benefcio. Isso no ano no qual a PNAD aponta os elegveis em 6,2 milhes.
Essa situao paradoxal. H uma melhoria considervel na distribuio de
renda e, no entanto, esta melhoria no se reflete na demanda por benefcios do PBF.
Uma possibilidade seria as deficincias da PNAD em captar a renda de grupos geograficamente concentrados, tais como indgenas ou acampados do Movimento dos Sem
Terra, mas estes grupos correspondem a uma pequena parte dos beneficirios do PBF.
Descartando fraude em larga escala, que j foi investigada e eliminada por relatrio
do Tribunal de Contas da Unio (TCU),3 h uma hiptese plausvel que no foi levada
em conta na construo das metas do Bolsa Famlia. Esta hiptese que a estimao da
meta de pobreza no levou em conta a volatilidade de renda entre os mais pobres.
Um benefcio do Programa Bolsa Famlia concedido por um perodo de dois
anos, salvo no caso de grandes variaes positivas na renda, tais como a conquista
de um emprego formal ou benefcio social pagando pelo menos um salrio mnino.
Se h volatilidade na renda da populao pobre, ento um indivduo cuja renda
cai abaixo do limite de elegibilidade pode requerer um benefcio e no perder este
benefcio se sua renda subir temporariamente um pouco acima do limite. Isto far
com que o nmero de pessoas com direito a receber o Bolsa Famlia em um dado
ms o nmero de pessoas cuja renda caiu abaixo do limite de elegibilidade em um
dos 24 meses anteriores seja muito maior que o nmero de pessoas cuja renda cai
abaixo do limite naquele dado ms. Se continuarmos calculando as metas usando a
renda transversal (a renda em um dado ms), mas concedendo benefcios usando a
renda longitudinal (a renda ao longo dos ltimos 24 meses), a conta nunca ir fechar.
Mas isto ocorre apenas se a volatilidade da renda dos pobres for alta. O
restante deste texto se dedica a investigar a magnitude desta volatilidade.
2 VOLATILIDADE DE RENDA
Grande parte dos indivduos na metade de cima da distribuio de renda est

acostumada a receber um salrio definido todos os meses. Se estes esto empregados no setor formal, provvel que no se encontrem diante de grandes riscos de
demisso. Se porventura forem demitidos, tm direto a um ms de aviso prvio,
ao saldo do FTGS e ao seguro-desemprego. Se trabalham para o Estado, o risco de
3. Aps exaustiva consulta a diversas bases de dados visando encontrar fraudes no PBF, o TCU encontrou 713 proprietrios de veculos com valor elevado, 106 mil famlias proprietrias de veculos com valor superior a R$ 4 mil e 20.601
polticos ou familiares de polticos no PBF. Somando todos e supondo que nem proprietrios de motos nem polticos
e suas famlias podem legitimamente receber um benefcio do Bolsa Famlia, chegamos concluso que 1,09% dos
benefcios so fraudulentos.
306
demisso quase zero. H, claro, empresrios e profissionais liberais cuja renda

altamente varivel, mas so relativamente pouco numerosos e, em geral, tm
acesso a crdito, que um mecanismo de proteo intertemporal.
Os mais pobres, ao contrrio, sofrem de uma insegurana elevada com relao a seus rendimentos. Se esto empregados na agricultura, sua renda vai depender das condies climticas e dos volteis preos agrcolas. Se so trabalhadores
por conta prpria urbanos, sua renda depende das condies dos tambm volteis
mercados de produto no qual operam. Se empregados sem carteira, vivem diante
da iminncia da demisso sem direito a qualquer proteo por parte do Estado.
Argumentaremos que essa insegurana se traduz em uma grande volatilidade
de renda entre os mais pobres, o que leva as taxas de pobreza medidas em setembro de
cada ano a diferirem substantivamente da porcentagem de pessoas pobres ao longo
de dois anos, que o critrio do PBF. Antes de argumentar, no entanto, necessrio
fazer uma reviso das fontes de dados sobre a renda dos mais pobres no Brasil.
3 FONTES DE DADOS
A PNAD vai a campo em setembro e outubro de cada ano e a sua pergunta sobre
renda se refere renda auferida naquele ms de setembro.4 Em outras palavras, o
ms de referncia da PNAD setembro e todas as informaes se referem a este ms,
ou seja, no h como saber na PNAD qual a volatilidade de renda de qualquer
segmento da populao uma vez que se trata de uma pesquisa de corte transversal
isto , uma pesquisa que no acompanha os mesmos indivduos ao longo do tempo.
J a Pesquisa Mensal de Emprego (PME) conta com um painel de
indivduos que so entrevistas por quatro meses seguidos. A PME tem duas
graves limitaes com relao PNAD: cobre apenas as seis maiores regies
metropolitanas no Brasil e levanta apenas rendimentos do trabalho. Apesar
disto, a nica fonte longitudinal de dados sobre rendimentos no Brasil.
Se o objetivo o clculo da volatilidade de renda, a nica opo a PME.
Dado que a Pesquisa Mensal de Emprego levanta apenas rendimentos
do trabalho, para construir nesta pesquisa a renda domiciliar per capita
necessrio imputar as outras rendas. Estas no so pouco importantes, e respondem por cerca de um quarto da renda das famlias, conforme medida na
PNAD. Para tanto, seguimos o procedimento de Machado e Ribas (2008),
que consiste em usar a PNAD para imputar rendimentos na PME.
4. um pouco mais complicado na realidade. A pergunta da PNAD sobre a renda normalmente auferida em
setembro. Ver Rocha (2002) para maiores detalhes desta pergunta sui generis de renda.
307
O procedimento um tanto trabalhoso, mas sem grandes mistrios:

1. Encontram-se as variveis comuns na PME e na PNAD. Isto no
difcil, uma vez que as duas pesquisas tm questionrios de composio
do domiclio, educao e trabalho muito semelhantes.
2. Usando, na PNAD, apenas as seis regies metropolitanas cobertas pela
PME, estimam-se quatro equaes:
a) a probabilidade de ter renda de aposentadorias e penses, mediante um probit;
b) o valor da renda de aposentadorias e penses para aqueles que as
tem, por mnimos quadrados (MQ);
c) a probabilidade de ter outras rendas, mediante outro probit; e
d) o valor das outras rendas para aqueles que as tem, novamente por MQ.
3. Usando os coeficientes estimados na PNAD projetam-se as quatro variveis na PME.
4. Como toda estimao gera um resduo aleatrio, joga-se um resduo
aleatrio independente para cada equao e indivduo.
5. As rendas resultantes so somadas renda do trabalho para produzir a
renda domiciliar per capita.
importante frisar que como o termo aleatrio mantido constante para cada
indivduo ao longo das quatro entrevistas, as rendas imputadas vo mudar apenas se
houver mudana em alguma varivel observada, como idade ou nvel de instruo.
O grfico 1 mostra o coeficiente de variao (mdia/desvio padro) da renda
domiciliar per capita de cada indivduo incluindo as imputaes antes mencionadas. Tanto a mdia como o desvio padro so definidos sobre os quatro meses
nos quais o domiclio se encontra no painel, ou seja, se todos os membros do
domiclio se mantm na mesma ocupao com o mesmo rendimento durante os
quatro meses do painel, ento o coeficiente de variao deste domiclio zero.
Apesar da elevada varincia, visvel no grfico 1 que o coeficiente de variao
da renda cai conforme aumenta a renda, isto , a renda dos mais pobres sofre mais
volatilidade que a renda dos mais ricos. O R2 da equao no alto, 1,8%, mostrando que h muitos outros fatores alm da renda explicando a volatilidade dela.
308
GRFICO 1
Renda mdia e coeficiente de variao da renda de setembro a dezembro 2004
Coeficiente de Variao Setembro a Janeiro
0,6
0,4
0,2
R = 0,01823
0,0
10
100
1000
10000
Renda mdia Setembro a Dezembro de 2004

Fonte: PME.
Com o procedimento anterior, tambm foi possvel definir domiclios pobres

e no pobres, mas com uma limitao importante. Para fins de elegibilidade para
o benefcio do PBF, a varivel importante a renda lquida da prpria renda do
PBF. possvel construir esta renda, seja mediante um pergunta identificadora,
seja mediante a metodologia de valores tpicos. A pergunta identificadora existe
na PNAD apenas em 2004 e 2006 e no existe no questionrio da PME em
nenhum ms. J o uso de valores tpicos impossvel, porque a renda imputada
usando o procedimento antes mencionado no imputa, em geral, valores inteiros.
Sendo assim, teremos que usar a renda bruta, incluindo os rendimentos do Bolsa
Famlia. Isto leva a uma subestimao do nmero de pobres na medida em que
contrastamos uma linha de pobreza fixa contra uma renda que estar inflada pelo
recebimento da transferncia do PBF. Para os fins deste texto, que so a mensurao e quantificao da volatilidade, isto no tem qualquer relevncia.
O exerccio feito para medir a volatilidade de renda foi o seguinte. Definiram-se como pobres as pessoas que vivem em domiclios cuja renda per capita
inferior linha de incluso do Bolsa Famlia daquele ano: R$ 100,00 at 2005 e
R$ 120,00 a partir de 2006.
Comeando em setembro de cada ano aps a criao do PBF (2004 a 2007),
um conjunto de trs grupos rotacionais foi seguido. So estes os grupos rotacionais
entrando em agosto, setembro e outubro, pelos quatro seguintes meses. O esquema
309
se encontra no quadro 1, que mostra os grupos rotacionais usados em 2007.

O Grupo K7, por exemplo, entrou em agosto e foi entrevistado pela segunda vez
em setembro, mas considera-se esta segunda entrevista como pertencendo ao ms de
outubro, por fazer parte de um conjunto de trs grupos rotacionais cuja entrada
centrada em setembro. No quadro 1, o ms de outubro se encontra demarcado por
uma borda preta; o ms de dezembro por uma borda dupla vermelha. Em outras
palavras, para quatro meses comeando em setembro de cada ano, segue-se uma
mdia mvel de trs grupos rotacionais. Trs grupos rotacionais foram usados.
Portanto, no painel h pessoas no ms sendo investigado, no anterior e no posterior,
para aumentar a amostra. (Entende-se que um pouco complicado, mas o importante saber que as mesmas famlias esto sendo seguidas por quatro meses).
QUADRO 1
Esquema rotacional
Ms
Agosto
Grupo rotacional
K7
Setembro
K7
K8
Outubro
K7
K8
L1
Novembro
K7
K8
L1
K8
L1
L1
Dezembro
Janeiro
A cada ms, duas pobrezas foram definidas: uma transversal e outra longitudinal. A pobreza transversal a pobreza qual estamos acostumados: a porcentagem de pessoas cuja renda domiciliar per capita inferior linha de incluso
no Bolsa Famlia naquele ms. A pobreza longitudinal a proporo de pessoas cuja renda per capita era inferior linha em qualquer um dos n meses que
seguem setembro, quando inicia o painel que montamos. Deste modo a pobreza
longitudinal em setembro a mesma que a pobreza transversal, mas a pobreza
longitudinal em outubro o conjunto de pessoas que so pobres em setembro ou
em outubro. A pobreza longitudinal em dezembro o conjunto de pessoas que
foi pobre em qualquer um dos quatro meses entre setembro e dezembro.
310
GRFICO 2
Pobreza transversal e longitudinal 2004-2007

Painel 1 2004
Painel 2 2005
0%
Novembro
PME Transversal PME Longitudinal
Pnad
Painel 3 2006
10%
5%
5%
Outubro Novembro Dezembro
0%
Setembro
18,9%
13,6%
18,3%
12,0%
15%
17,1%
14,3%
20%
11,8%
21,5%
19,8%
14,3%
14,2%
17,7%
13,2%
14,0%
14,0%
25%
10%
Setembro
PME Transversal PME Longitudinal
Painel 4 2007
25%
20%
Setembro Outubro NovembroDezembro
12,0%
15,3%
Setembro
Pnad
0%
17,9%
5%
5%
15%
13,5%
10%
10%
0%
13,5%
16,3%
15%
11,1%
12,8%
12,8%
16,0%
15,9%
22,8%
20%
11,8%
11,8%
11,8%
15%
15,6%
19,7%
20%
15,2%
14,9%
14,9%
25%
25%
24,7%
30%
Outubro Novembro Dezembro
Fonte: PME.
Os resultados se encontram no grfico 2. Para todos os anos mostrados,

a taxa de pobreza longitudinal em dezembro substancialmente maior que a
taxa transversal. A pobreza transversal de 15,9% em dezembro de 2004 contra
24,7% para a pobreza longitudinal. Em 2007 os nmeros so 11,8% e 18,3%.
Definindo-se o fator de volatilidade como quanto ser necessrio aumentar a
pobreza transversal para chegar na longitudinal, em ambos anos, estamos falando
de um fator de volatilidade em torno de dois teros.
311
No se trata de uma deteriorao das condies de vida, uma vez que a

pobreza transversal mais ou menos constante em todos os quatro meses dos
quatro anos estudados. Trata-se do fato de que quando h volatilidade na renda,
o nmero de pessoas que foi pobre em algum dos quatro meses maior que o
nmero de pessoas pobres em um dado ms. Por definio, a pobreza transversal ser menor que a longitudinal. O que surpreende que seja to maior.
Outro resultado visvel que o incremento mensal da pobreza longitudinal
decrescente. Em 2007, por exemplo, h um aumento de 3,6 pontos na taxa de
pobreza longitudinal de setembro para outubro, de 1,8 ponto de outubro para
novembro e 1,2 ponto de novembro para dezembro. Estes retornos marginais
decrescentes so esperados na medida em que, conforme o tempo passa, os
domiclios que se encontram expostos ao risco de pobreza j tero cado pelos
menos uma vez abaixo da linha de R$ 120,00 (R$ 100,00 antes de 2006).
Essas estimativas de volatilidade feitas para seis regies metropolitanas
podem ser generalizadas para o Brasil com um todo? Provavelmente no.
No h nenhuma pesquisa longitudinal no Brasil fora dessas seis regies
metropolitanas, mas ns trabalhamos com a hiptese de que nas reas rurais
seja ainda maior, embora nas cidades mdias possivelmente seja menor. O
que certo que a renda dos mais pobres sofre de considervel volatilidade.
Essas estimativas so enviesadas? H dois efeitos que geram um vis
negativo nos nmeros apresentados. O primeiro que apenas as famlias que
no sofreram alterao na sua composio foram seguidas no painel. Isto
ocorre por que a PME no identifica indivduos, apenas domiclios. Portanto, para identificar os indivduos, necessrio seguir domiclios que permanecem intactos.5 Como mudanas de composio domiciliar so importantes fontes e consequncias de volatilidade, selecionar apenas domiclios
sem mudanas leva a uma subestimao da verdadeira volatilidade de renda.
O segundo efeito o fato de manter os mesmos resduos aleatrios durante
os quatro meses do painel. Isto equivale a supor que nada que no seja observvel e tenha algum impacto na renda imputada muda durante os quatro meses
do painel. Poderamos pensar, no caso da renda do capital, por exemplo, nas
oscilaes do mercado e na sazonalidade, entre outros. Dado que provvel que
algo mude e afete a renda, nossa estimativa sofre novamente de vis para baixo.
No entanto, h um efeito fundamental que faz com que nossas estimativas sejam sobre e no subestimativas: h um importante erro na mediao da
renda nas medidas domiciliares. Ademais, este erro provavelmente maior para
5. Ribas e Soares (2008) desenvolveram um mtodo para seguir indivduos em famlias que sofreram mudanas demogrficas, mas este muito trabalhoso.
312
indivduos cuja insero no mercado de trabalho como empregados sem carteira, trabalhadores agrcolas ou trabalhadores por conta prpria exatamente o
perfil dos indivduos em domiclios beneficiados pelo Bolsa Famlia. Em outras
palavras, um camel sofre de volatilidade de renda, mas tambm no sabe exatamente quanto ganhou em cada ms. Explicando, isto aumenta a volatilidade
observada na medida em que a renda sofrer uma variao que decorre da impreciso da informao declarada, para alm de sua variao real. Ao ignorar o erro
de medida na renda, h, sem dvida, uma sobre-estimao da volatilidade.
H duas fontes de vis negativo e uma de vis positivo. possvel inferir o saldo?
No possvel saber com certeza, mas acreditamos, sem ter razes empricas,
que a fonte de vis positivo seja mais importante que as duas de vis negativo, ou
seja, cremos que a volatilidade seja talvez um pouco menor que aquela anteriormente estimada, mas ainda substantiva.
4 CONCLUSO
Se h volatilidade na renda dos indivduos e as regas do Bolsa Famlia estipulam um tempo de dois anos entre verificaes de renda, ento qualquer medida
transversal de pobreza nunca ir fechar com nmero de beneficirios sem deixar algumas famlias elegveis sem o benefcio. Se a volatilidade for alta, ento
esta diferena ser grande. O que interessa para o Programa Bolsa Famlia a
pobreza longitudinal o nmero de pessoas cuja renda caiu abaixo da linha de
elegibilidade em qualquer um dos 24 meses que antecede a medio.
As estimativas anteriores apontam que a pobreza longitudinal em quatro
meses superior transversal por um fator da ordem de dois teros. Uma
interpolao para 24 meses aponta que a pobreza longitudinal neste horizonte
de tempo seria aproximadamente o dobro da pobreza transversal, isto , a
principal concluso de poltica deste estudo que as metas de cobertura do
Bolsa Famlia devem ser mais ou menos o dobro das medidas pelas PNADs.
claro que h alguns atenuantes concluso. Nem todos cuja renda
familiar per capita cai abaixo de R$ 120,00 em um dos ltimos 24 meses
de fato pblico elegvel do Bolsa Famlia. H algumas famlias que podem ter
passado poucos meses abaixo da linha de pobreza e depois dela sado definitivamente. Um exemplo seria uma famlia cujo chefe era um indivduo empregado no setor formal com rendimento do trabalho relativamente elevado que
experimentou um perodo curto de desemprego e em seguida conseguiu outro
emprego formal bem pago. provvel que esta famlia nunca tenha pedido
uma Bolsa Famlia uma vez que esperava sair em breve da situao de pobreza.
313
Outro atenuante j foi mencionado e o erro de medida na declarao da renda.

Finalmente, h aquelas famlias que so do perfil Bolsa Famlia, mas saem do
programa antes de dois anos graas a um emprego estvel formal obtido por um de seus
membros. Por exemplo, uma famlia cujo chefe fosse um trabalhador com baixa instruo, mas que obteve um emprego com carteira assinada como segurana de banco,
poderia sair definitivamente do programa antes do prazo de reviso de dois anos.
No entanto, acredito que esses atenuantes so justamente isso: atenuantes.
No mudam a concluso principal que no se pode estabelecer um programa com
um conceito de pobreza, metas com outro conceito e esperar que a conta feche.
Nunca vai fechar.
Mudar o conceito de pobreza do Bolsa Famlia seria difcil, e custoso. Adequar
o conceito medida transversal de pobreza seria transformar o Bolsa Famlia no
bolsa- rel, que liga e desliga automaticamente a cada ms conforme mudam as
condies de vida de cada famlia. O custo administrativo disso seria fora de cogitao. Mantendo o conceito de pobreza do PBF, a nica soluo para a incoerncia
apontada neste texto adequar o conceito de pobreza usado na definio das metas.
314
REFERNCIAS
BARROS, R. P.; FOGUEL, M. N.; ULYSSEA, G. Desigualdade de renda no

Brasil: uma anlise da queda recente. Braslia: Ipea, 2007, p. 15-85. v. 1.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004.
Cria o Programa Bolsa Famlia e d outras providncias. Braslia, 2004.
Corseuil, C. H.; Foguel, M. N. Uma sugesto de deflatores para rendas
obtidas a partir de algumas pesquisas domiciliares do IBGE. Rio de Janeiro, 2002
(Texto para Discusso, n. 897). Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/default.jsp>.
FOGUEL, M. N.; BARROS, R. P. The Effects of Conditional Cash Transfer
Programmes on Adult Labour Supply: An Empirical Analysis Using a TimeSeries-Cross-Section Sample of Brazilian Municipalities. In: ENCONTRO
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Machado, A. F.; Ribas, R. P. Do Changes in the Labour Market Take Families out of Poverty? Determinants of Exiting Poverty in Brazilian Metropolitan Regions. International Policy Centre for Inclusive Growth Working Paper, n. 44, Feb.
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Medeiros, M.; Britto, T.; Soares, F. V. Targeted Cash Transfer Programmes in Brazil: BPC and the Bolsa Familia. IPC Working Paper, n. 46,
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RIBAS, R. P.; SOARES, S. Sobre o painel da Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do
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Rocha, S. A Investigao do rendimento na PNAD: comentrios e sugestes
pesquisa nos anos 2000. Rio de Janeiro, 2002 (Texto para Discusso, n. 899).
Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/default.jsp>.
SOARES, F. V. et al. Programas de transferncia de renda no Brasil: impactos sobre a desigualdade. Braslia: Ipea, 2006 (Texto para Discusso, n. 1.228).
Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/default.jsp>.
Captulo 11
Desafios para a incluso produtiva das famlias

vulnerveis: uma anlise exploratria*
Jorge Abraho de Castro**
Natlia Styro***
Jos Aparecido Ribeiro****
Sergei Soares****
1 Introduo
As discusses sobre capacitao, qualificao profissional e insero produtiva,

aconteam elas no meio acadmico ou nos processos de gesto pblica, trazem
sempre como premissa a vulnerabilidade social em que se encontra parte da
populao brasileira. Assistir esta populao e dar-lhe oportunidades de se emancipar uma questo que est posta nas leis brasileiras, seja na Constituio ou
em pontos mais especficos da legislao. Exemplo disto o Art. 25, inciso V, da
Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) que declara que projetos e programas
de capacitao e insero produtiva so formas de enfrentamento da pobreza
e, portanto, conformam um investimento econmico e social voltado para os
grupos populares. Ou seja, este contexto legal constitui uma espcie de subsdio
financeiro e tcnico para iniciativas que garantam a estes grupos mais vulnerveis
os meios de superao da pobreza em que se encontram e financiem a transio
deles em situaes de vulnerabilidade e risco para uma posio que lhes garanta
condies mnimas de sobrevivncia.
Nesse contexto, j se formou o consenso de que projetos de incluso produtiva no so de natureza pura, ou seja, eles so naturalmente intersetoriais.
Portanto, para alcanar resultados slidos, preciso articular vrias polticas
setoriais e de desenvolvimento regional, e no atribuir a responsabilidade a apenas um programa ou ministrio.
* Este texto consiste em uma verso revisada de trabalho apresentado no XI Encontro da Associao Brasileira de
Estudos do Trabalho (ABET), realizado na cidade de Campinas entre 28 de setembro e 1o de outubro de 2009.
** Diretor de Estudos e Polticas Sociais do Ipea.
*** Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) junto Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
**** Tcnicos de Planejamento e Pesquisa da Disoc/Ipea.
316
forte, atualmente, o discurso de que caberia ao Programa Bolsa Famlia

fazer essa ponte intersetorial e promover projetos de incluso produtiva para seus
beneficirios. Os autores deste estudo no compartilham dessa tese. Atribuir responsabilidades de tal porte a um programa somente um risco alto para os objetivos essenciais deste mesmo programa, principalmente quando se fala de projetos
que so intersetoriais. Sugere-se que no Cadastro nico do Programa Bolsa
Famlia que deve ser procurado o pblico-alvo preferencial para este tipo de projeto. Por isso, urge conhecer melhor o perfil das famlias do Cadnico, inclusive
as famlias beneficirias do PBF, mas tambm famlias que no so beneficirias.
Isso impe a reflexo sobre vrios assuntos. Foca-se aqui, contudo, a necessidade de se pensar uma organizao das aes voltadas para promoo social
mediante a incluso produtiva de integrantes de famlias com rendimentos
insuficientes para o atendimento de necessidades bsicas. Para tanto, precisa-se
saber se as famlias (e pessoas) com o perfil Cadnico esto inseridas ou no no
mercado de trabalho. Se estiverem inseridas, qual o tipo de insero e quais
so as melhores polticas para ajud-las a enfrentar a situao de pobreza em que
se encontram? O objetivo deste trabalho realizar uma anlise exploratria da
situao destas famlias no mercado de trabalho, tendo em conta as principais
categorias internas existentes e sugerindo possveis encaminhamentos de polticas
de acordo com o perfil do pblico.
Nesse sentido, e objetivando avanar na definio de uma poltica articulada e consistente, o presente trabalho est dividido em trs sees, alm desta
introduo. Na seo 2 feita uma breve recuperao da trajetria recente das
polticas de proteo e promoo social. Na seo 3, realiza-se o exerccio de analisar, por meio de identificao na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD) 2006, as famlias com perfil semelhante ao que integra o Cadnico.
Na ltima seo, so apresentadas algumas consideraes que, embora j adiantadas ao longo do texto, merecem destaque adicional.
2 Poltica Social: proteo e promoo
A questo acerca de como as temticas da precariedade, vulnerabilidade, pobreza

e excluso passaram para o primeiro plano do debate poltico e se tornaram
objeto de polticas pblicas um tema central para as cincias sociais e objeto
de ampla literatura. Apesar das diferenas nas anlises das causas de sua emergncia, diferentes autores convergem para o reconhecimento de que os Estados de
Bem-Estar, consolidados no sculo XX em grande nmero de pases, podem ser
definidos como organizadores de sistemas de garantias legais que objetivam viabilizar, fora da esfera privada, o acesso a bens e servios que assegurem a proteo e
a promoo social dos indivduos.
Desafios para a Incluso Produtiva das Famlias Vulnerveis: uma anlise exploratria
317
Mais recentemente, o surgimento e o aprimoramento das polticas

sociais latino-americanas possibilitaram algumas importantes consideraes,
mais ajustadas s realidades de pases em desenvolvimento. No Brasil, embora
ainda haja carncia de referncias empricas e tericas, verificou-se um crescimento significativo de estudos e pesquisas relacionados ao tema nos ltimos
anos. Isto demonstra um aumento do interesse no debate sobre o papel do
sistema de proteo social e das polticas sociais no atendimento s carncias
e demandas sociais mais prementes, bem como no combate pobreza e na
diminuio da desigualdade.
Um sistema de proteo social apresenta-se como uma complexa rede
de distribuio e redistribuio de renda que aplica significativas parcelas do
produto interno bruto (PIB) em aes e programas sociais. A poltica social
busca: i) a gerao de oportunidades e de resultados para indivduos e/ou grupos
sociais; e ii) a garantia ao indivduo de segurana em determinadas situaes
de dependncia ou vulnerabilidade, por exemplo a incapacidade de ganhar a
vida por conta prpria em decorrncia de fatores independentes da sua vontade
individual, como o ciclo de vida do ser humano, o desemprego e infortnios.
Para tal tarefa, por meio de:
(...) uma intrincada rede de tributos, transferncias, proviso de bens e servios,
recursos so distribudos e redistribudos em mltiplos sentidos, entre ricos e
pobres, jovens e idosos, famlias com e sem crianas, saudveis e doentes. Em sua
trajetria histrica, cada sociedade incorpora o reconhecimento de determinados
riscos sociais e igualdades desejveis, exigindo que o Estado assuma a responsabilidade por sua defesa e proteo (CASTRO et al., 2009).
No caso brasileiro, nas ltimas dcadas, o pas tem implementado uma

ampla agenda, no que se refere ao social do Estado, resultando em grandes
mudanas no sistema de proteo social.
De fato, a Constituio de 1988 lanou as bases para uma expressiva alterao da
interveno social do Estado, alargando o arco dos direitos sociais e o campo da proteo social sob responsabilidade estatal, com impactos relevantes no que diz respeito
ao desenho das polticas, definio dos beneficirios e dos benefcios. A ampliao das situaes sociais reconhecidas como objeto de garantias legais de proteo
e submetidas regulamentao estatal implicaram significativa expanso da responsabilidade pblica em face de vrios problemas cujo enfrentamento se dava, parcial
ou integralmente, no espao privado. A interveno estatal, regulamentada pelas leis
complementares que normatizaram as determinaes constitucionais, passou a referirse a um terreno mais vasto da vida social, tanto com objetivos de equalizar o acesso a
oportunidades como de enfrentar condies de destituio de direitos, riscos sociais e
pobreza. (JACCOUD; CARDOSO JR., 2005).
318
Para alm da expanso e consolidao das polticas pblicas que visam

proteo social frente aos riscos e vulnerabilidades sociais, na linha da seguridade
social clssica, o sistema inclui tambm aes que buscam a promoo social,
agindo sempre sob o princpio da equidade, de modo a possibilitar a equalizao
de oportunidades e resultados. Polticas distintas podem ser entendidas sob este
prisma, indo desde a educao formal e profissional, passando pelas polticas de
capacitao e intermediao do Sistema Pblico de Emprego e chegando at os
programas de apoio ao pequeno produtor rural e agricultura familiar.
O conceito de promoo social, nesse sentido, permite construir um entendimento mais geral sobre uma mirade de polticas de gerao de emprego e renda,
desenvolvimento local, crdito, entre outras. O que permite tambm, ainda que
muito preliminarmente, visualizar sinergias a serem exploradas a partir de uma
viso mais integrada destas polticas.
Desta forma, a promoo social se desenvolve mediante dois tipos de ao poltica:
por um lado, a promoo do desenvolvimento de capacidades e, por outro, a promoo
do exerccio destas capacidades. Tal diferenciao no ignora que o desenvolvimento de
capacidades somente se realiza plenamente com o seu exerccio, nem que o exerccio
de uma determinada atividade somente pleno se ocorre a partir do desenvolvimento
das potencialidades da pessoa. Pelo contrrio, ela expe os dois aspectos de um nico
processo, enfatizando seu vnculo intrnseco, sua dependncia mtua.
De forma provavelmente tautolgica, pode-se afirmar que o maior fator gerador de oportunidades de exerccio qualificado das capacidades produtivas das pessoas um processo autntico de desenvolvimento econmico em mbito nacional.
Na sua ausncia, ou como fator auxiliar, cabe pensar a articulao de polticas e
programas capazes de criar estas oportunidades, voltados para pessoas que se encontram em situaes especiais de precariedade e vulnerabilidade socioeconmica.
Essas polticas e programas, por sua vez, podem estar direcionados para o estmulo de processos gerais de desenvolvimento regional ou local, com uma ateno
particular sendo dada incluso de trabalhadores integrantes de famlias em situao
especial. Podem tambm, entretanto, de forma mais direta, voltar-se para o apoio de
iniciativas produtivas especificamente concebidas para este tipo de pblico. neste
sentido que se considera o Cadnico, constitudo para a gesto do Bolsa Famlia,
um instrumento que pode ser muito til para apontar lacunas a serem enfrentadas
por outras polticas pblicas, j em vigor, ou ainda a serem concebidas.
3 Desafios para a promoo social mediante A incluso produtiva
Para o sucesso da ao pblica de interveno no espao econmico e social que

pretenda realizar a promoo social mediante incluso produtiva para populaes vulnerveis, deve-se, em princpio, tentar delimitar quem seriam os futuros
319
beneficirios e quais so suas principais caractersticas. O conhecimento destes

quesitos permitir a montagem de uma estratgia de interveno estatal, assim
como a delimitao dos recursos que sero demandados.
Para tanto, primeiro importante a delimitao das famlias que podem ser
consideradas em situao de vulnerabilidade. Ressalte-se que a vulnerabilidade se
concretiza de variadas formas, e as carncias a serem combatidas pelas polticas
pblicas, neste sentido, tambm so complexas e diversas. Para os objetivos deste
estudo, se considerar especificamente a insuficincia de renda como o problema
a ser combatido. Deste modo, ser analisado aqui o conjunto formado pelas famlias que tm uma renda domiciliar per capita menor que meio salrio mnimo
(SM). A hiptese que estes rendimentos so insuficientes para o atendimento
de suas necessidades bsicas, o que torna os membros destas famlias criticamente
vulnerveis. Cabe lembrar que este tambm o critrio para a incluso de famlias
no Cadastro nico para Programas Sociais do governo federal. Antes de esta
tarefa ser iniciada, sero tecidos alguns comentrios a respeito do PBF, tendo
em vista a importncia atual do programa no combate vulnerabilidade social,
principalmente pobreza, no pas.
Primeiro, salienta-se que, embora o Bolsa Famlia no seja, nunca tenha sido
e, na opinio dos autores deste estudo, no deva ser um programa de gerao de
oportunidades, s vezes ele entendido como tal. No entanto, deve-se reconhecer
que existem alguns instrumentos utilizados na implementao do PBF como
o Cadastro nico e os programas complementares1 associados ao Bolsa Famlia que possibilitam, sim, uma sinergia entre a proteo social oferecida pelo
programa e a promoo social mediante a incluso produtiva que estes programas
complementares permitem.
1. Programas complementares consistem na integrao das aes regulares, ofertadas pelas trs esferas de governo
Unio, estados e municpios e pela sociedade civil, voltadas ao desenvolvimento das capacidades das famlias
cadastradas no Cadastro nico. O objetivo destas aes complementar e potencializar os impactos proporcionados
pelas transferncias condicionadas de renda. Os programas federais que fazem parte do componente de programas complementares so, por enquanto, o Programa Brasil Alfabetizado, Programa Nacional de Incluso de Jovens
(ProJovem), Projeto de Promoo do Desenvolvimento Local e Economia Solidria (PPDLES), Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), programas de microcrdito do Banco do Nordeste do Brasil (BNB),
Programa Nacional Biodiesel e Programa Luz para Todos.
320
FIGURA 1
Aumento de renda real para a renda total e renda do trabalho 2001-2007

60
Aumento da renda (%)
50
40
30
20
10
0
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Centsimo
Renda total
Renda do trabalho (1)
Renda do trabalho (2)
Limite cadastro
Fonte: PNADs 2001 e 2007.

Elaborao dos autores.
Outra considerao relevante diz respeito grande importncia das transferncias monetrias do PBF, no que diz respeito ao fluxo de rendimentos da
populao, o qual pode ser visualizado na figura 1. Nela so mostrados, no eixo
horizontal, os centsimos de renda do mais pobre para o mais rico. No eixo
vertical a figura mostra a variao percentual da renda real daquele centsimo,
ocorrida entre 2001 e 2007. A linha vermelha2 representa a variao da renda
total e a linha cinza leve representa a variao da renda do trabalho ordenada pela
renda total.3 A linha preta pesada, por sua vez, representa os ganhos na renda do
trabalho dos centsimos ordenados pela renda do trabalho. A reta vertical azul
representa o limite de renda do Cadnico.
A figura mostra de forma bastante clara que todos os centsimos no perfil
de renda do Cadnico obtiveram fortes ganhos tanto na renda total como na
renda do trabalho. Ressalte-se, entretanto, que os ganhos na renda total foram
sempre maiores e que a distncia entre o crescimento da renda do trabalho e o
2. Para visualizao em cores, acesse a seo O trabalho do Ipea, subseo Publicaes, no site: <http://www.ipea.
gov.br>.
3. Os centsimos nas linhas cinza e vermelha so os mesmos (os centsimo ordenados pela renda total). A nica
diferena que a linha vermelha representa os ganhos nesta mesma renda total e a linha cinza os ganhos na renda
do trabalho.
321
crescimento da renda total tanto mais importante quanto pior for a posio
dos centsimos de renda. Isto atesta a relevncia fundamental que as transferncias pblicas tiveram no aumento da renda dos mais pobres. Em outras palavras,
o crescimento da renda nos percentis mais pobres teria sido consideravelmente
menor se ao desempenho da renda obtida por meio do trabalho no tivesse sido
agregada a renda de transferncias das polticas pblicas.
Por ltimo, cabe observar que, por um lado, a garantia de renda que caracteriza os programas de transferncias , na maior parte dos casos, insuficiente para
gerar efeitos dinamizadores que permitiriam s famlias sair da pobreza; por outro
lado, no h evidncia de que este tipo de programa gere dependncia no sentido
de diminuir a oferta de trabalho dos membros adultos de domiclios beneficirios. Alm disso, muitas vezes o prprio valor da transferncia no suficiente
sequer para elev-las acima da linha da pobreza.
Aps esses comentrios sobre o PBF, e para se avanar na compreenso de
possveis linhas de ao para a incluso produtiva, cabe analisar algumas caractersticas do pblico com perfil Cadastro nico a partir da utilizao dos dados
da PNAD 2006. Cabe ressaltar que o uso da PNAD 2006, e no da PNAD
2007 ou 2008, se d em funo da possibilidade de identificao das famlias
beneficirias de programas governamentais de transferncia de renda permitida
pelos dados tal como coletados em 2006. Assim, pode-se trabalhar com a renda
das famlias identificando-se e excluindo-se os valores recebidos dos programas
assistenciais (fundamentalmente PBF e Benefcio de Prestao Continuada da
Assistncia Social BPC/Loas), ou seja, permite-se calcular qual seria a situao
financeira destas famlias caso elas no recebessem estas transferncias. Como j
foi explicitado, o critrio para incluso no Cadnico justamente a renda sem
estas transferncias.
Em tese,4 o Cadnico deveria ser um cadastro de todas as pessoas no Brasil
com renda familiar per capita inferior a meio SM. Devido a este recorte, ele acaba
dando uma ideia a respeito de diversas caractersticas do contingente das famlias
mais pobres do pas. relativamente simples, metodologicamente, identificar as
pessoas com este perfil na PNAD os resultados encontram-se na tabela 1. A base
utilizada foi a PNAD 2006 e o valor do SM usado como referncia foi o vigente
em setembro daquele ano (R$ 350,00).
4. importante lembrar que o Cadnico real o resultado da consolidao e ampliao de diversos outros cadastros.
Portanto, certamente constam registros no Cadnico que no necessariamente atendem aos critrios vigentes hoje
para cadastramento, mas que atendiam aos critrios de programas anteriores. Neste sentido, o exerccio realizado
neste estudo trabalha com um Cadnico virtual, tal como ele se apresentaria se tivesse sido constitudo de uma
nica vez, j com o referido critrio de renda domiciliar per capita menor que meio SM.
322
TABELA 1
Famlias, populao e populao economicamente ativa (PEA) com o perfil

do Cadnico 2006
Renda domiciliar
per capita
Localizao
Urbano no
metropolitano
Urbano metropolitano
5.915.054
1.968.547
Rural
Total
3.426.089
11.309.690
Famlias
At 1/4 SM
2.823.504
1.588.642
1.112.206
5.524.352
Total
8.738.558
3.557.189
4.538.295
16.834.042
At 1/4 SM
26.914.762
16.348.804
52.042.065
De 1/4 a 1/2 SM
Populao
De 1/4 a 1/2 SM
Total
8.778.499
10.548.292
6.121.251
4.160.901
20.830.444
37.463.054
14.899.750
20.509.705
72.872.509
PEA
At 1/4 SM
De 1/4 a 1/2 SM
Total
10.282.835
3.286.825
7.199.807
20.769.467
4.129.854
2.470.113
2.059.603
8.659.570
14.412.689
5.756.938
9.259.410
29.429.037
Fonte: PNAD 2006.

Os dados apresentados na tabela 1 revelam algumas caractersticas importantes dessa populao. Das quase 17 milhes de famlias com renda domiciliar per capita inferior a meio SM, algo em torno de dois teros tm renda per
capita inferior a um quarto de SM. Ou seja, as famlias mais pobres entre as mais
pobres representam dois teros da populao que atende aos critrios do Cadastro
nico. Estas famlias tambm so 73% urbanas, o que mostra que, apesar da forte
pobreza rural no Brasil, a pobreza urbana atinge contingentes ainda maiores.
A condio de atividade no mercado de trabalho apresentada na tabela 2,
que deixa clara que um dos problemas das pessoas vivendo em famlias com
renda per capita inferior a meio SM a alta taxa de dependncia. Os 29,4
milhes de indivduos economicamente ativos correspondem a apenas 43%
do total da populao no perfil Cadastro nico, formando a populao
economicamente ativa (PEA) deste segmento. E, mesmo entre estes, parcela
importante de indivduos est desempregada ou em ocupaes marginais,
como o trabalho no remunerado.
323
TABELA 2
Condio de atividade das pessoas em famlias no perfil Cadastro nico

Idade
0 a 14 anos
15 anos
16 e 17 anos
18 a 29 anos
30 a 59 anos
60 anos ou mais
Total perfil Cadastro
nico
Ocupado
Desocupado
Inativo
Total
1.471.872
122.889
26.403.719
27.998.480
5,26
0,44
94,3
100
457.980
96.235
1.201.010
1.755.225
26,09
5,48
68,42
100
1.202.771
384.638
1.723.726
3.311.135
36,33
11,62
52,06
100
8.221.311
1.969.315
4.297.049
14.487.675
56,75
13,59
29,66
100
15.059.320
1.485.851
5.522.675
22.067.846
68,24
6,73
25,03
100
1.060.421
45.410
2.146.317
3.252.148
32,61
1,4
66
100
27.473.675
4.104.338
41.294.496
72.872.509
37,7
5,63
56,67
100
Fonte: PNAD 2006.

Nos inativos observa-se que 67% so crianas e adolescentes menores de

16 anos. So meninos e meninas que, pela lei brasileira, no deveriam trabalhar.
H relativamente poucos idosos porque o Brasil conta com cobertura previdenciria quase universal que previne a situao de pobreza para este grupo.
H tambm um grupo relativamente grande de adultos inativos.
Antes de se discutir o perfil dos 40% ativos cabem algumas palavras sobre
dois tipos de domiclios para os quais a insero no mercado de trabalho no
ou, ao menos, no deveria ser uma prioridade. Do ponto de vista da promoo social mediante incluso produtiva, o primeiro passo destacar, no cadastro,
aquelas famlias para as quais esta opo no deveria ser aplicvel.
Por exemplo, existem cerca de 407 mil famlias que no possuem um nico
membro em idade ativa, ou seja, todos os seus membros so ou apenas idosos,
ou idosos e crianas. No uma grande parcela 2,4% das famlias no perfil
Cadastro nico , mas ela reduz um pouco o universo potencial de programas de
incluso produtiva.
Um segundo grupo, mais importante do ponto de vista quantitativo e muito
mais imprtante do ponto de vista da vulnerabilidade, so as famlias monoparentais com filhos pequenos de 5 anos ou menos. Estas so quase que totalmente
constitudas de mes com filhos pequenos, que se veem diante de uma escolha
324
de Sofia, na qual devem optar entre trabalhar deixando seus filhos malcuidados
e expostos, seja nas ruas, seja trancados dentro de casa ou cuidar dos filhos
ficando sem fonte de renda para o atendimento das necessidades mais bsicas de
sua famlia, comida inclusive. A este grupo pertencem 1,4 milho de famlias,
cerca de 8,3% das que integram o perfil Cadastro nico. Porm, menos de um
tero destas tem acesso a creche. As demais famlias 1,2 milho no tm acesso
educao infantil. Claramente, para tais famlias, o verdadeiro programa de
promoo social a expanso do sistema pblico de educao infantil.5 Isto permitiria escolhas menos drsticas a estas mes no que concerne sua participao
no mercado de trabalho o que faria uma grande diferena para cerca de 6% das
famlias do perfil Cadastro nico.
Com essas ressalvas em mente, pode-se iniciar a anlise da PEA, no mbito
da populao com perfil Cadastro nico. Este grupo formado por cerca de
29 milhes de pessoas que correspondem a 40% do total dos membros destas
famlias. So estes milhes de indivduos, trabalhadores ou trabalhadores em
potencial, ocupados ou no, que constituem o pblico potencial para as aes de
promoo social mediante incluso produtiva.
A insero ocupacional desse grupo apresentada na tabela 3. Como diferentes inseres levam a diferentes estratgias de promoo social da incluso
produtiva, este mapeamento importante para que se possa avanar na compatibilizao das potencialidades e necessidades reais das pessoas, com um leque de
polticas pblicas que possam ser implementadas.
TABELA 3
Insero ocupacional da PEA com perfil Cadastro nico

Insero no mercado de trabalho
Empregado com carteira, exceto trabalhadores domsticos
2.012.138
17%
Agricultura familiar
2.023.023
936.584
Trabalhador agrcola sem carteira

3.583.900
20%
17%
4.383.705
8%
1.147.032
Todos
5.596.038
19%
25%
6.406.728
22%
6%
2.083.616
7%
Trabalhador domstico, com e sem carteira
1.008.255
9%
1.759.766
10%
2.768.021
9%
Empregado urbano sem carteira
2.117.624
18%
1.716.424
10%
3.834.048
13%
Conta prpria
1.038.065
9%
3.290.225
19%
4.328.290
15%
Desempregado e insero marginal
2.642.346
22%
1.769.950
10%
4.412.296
15%
11.778.035
100%
17.651.002
100%
29.429.037
100%
Total da populao ativa

Fonte: PNAD 2006.
5. Na realidade, a importncia da educao infantil vai muito alm deste milho de famlias, uma vez que muitas
mulheres, mesmo em famlias com os dois pais presentes no domiclio, tampouco podem trabalhar para aumentar a
renda do domiclio. Desnecessrio, tambm, ressaltar a importncia da expanso da educao infantil pelos motivos
estritamente educacionais e cognitivos, fundamentais para a trajetria escolar das crianas.
325
H um grupo inicial de 5,6 milhes de trabalhadores, ou 19% da PEA,

que possui o perfil Cadastro nico, que so empregados com carteira ou outros
trabalhadores formais. Este grupo est bem espalhado nos diversos setores de
atividades, como pode ser visto na tabela 4. O setor de maior concentrao
a indstria de transformao, seguido do comrcio e reparao e das atividades
agrcolas. Existe tambm uma parcela razovel na administrao pblica, na educao, na sade e em outros servios sociais.
TABELA 4
Setor de atividade empregados com carteira, exceto trabalho domstico

Setor de atividade
Trabalhador agrcola
276.412
14%
Adultos com 30 anos ou mais

496.444
14%
Todos
772.856
14%
25.397
1%
48.049
1%
73.446
1%
509.397
25%
699.583
20%
1.208.980
22%
Construo
144.622
7%
299.898
8%
444.520
8%
Comrcio e reparao
451.720
22%
465.548
13%
917.268
16%
94.773
5%
140.575
4%
235.348
4%
81.744
4%
210.930
6%
292.674
5%
Administrao pblica
103.956
5%
316.660
9%
420.616
8%
118.469
6%
447.993
13%
566.462
10%
41.292
0%
111.304
0%
152.596
0%
163.662
8%
346.916
10%
510.578
9%
694
0%
0%
694
0%
2.012.138
100%
100%
5.596.038
100%
Outros servios
Outras atividades
Atividades maldefinidas
Total
3.583.900
Fonte: PNAD 2006.

Portanto, esses so indivduos que ganham pelo menos um SM e possuem as

protees sociais previstas em lei: esto no Cadastro nico simplesmente porque
tm famlias numerosas e sua renda no suficiente para a superao da pobreza.
No levando em considerao a renda que ganham, no h nada de particularmente errado com a sua insero especfica no mercado de trabalho esses
trabalhadores sero impactados por quaisquer avanos na trajetria do mercado
de trabalho e nas polticas do Sistema Pblico de Emprego. Essas pessoas provavelmente sero beneficiadas tambm com o aumento de demanda por trabalho
advindo das aes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) e de outros bancos oficiais e com a melhoria da infraestrutura e do
crescimento econmico geral. Contudo, embora importantes como parte de uma
estratgia de desenvolvimento econmico, essas iniciativas no constituem um
conjunto de aes de promoo social voltadas especificamente para pessoas de
baixa renda.
326
O maior grupo atua na agricultura familiar, representando cerca de 6,4

milhes de trabalhadores, ou 22% da PEA com o perfil cadastro. Incluem-se
aqui todos os indivduos pertencentes a famlias do perfil cadastro que se reportam como empregadores, trabalhadores por conta prpria ou no remunerados
em atividades agrcolas. possvel que a definio leve a alguma sobrestimativa,
mas esta no deve ser muito grande. Ou seja, um quinto da PEA presente no
perfil cadastro se enquadra em uma categoria agricultura familiar para a
qual h um leque considervel de programas, j com trajetria de experincias e
resultados. Avaliar se o tamanho e o escopo dos atuais programas esto adequados ou no s necessidades e desafios deste pblico-alvo a questo relevante,
na viso dos autores deste estudo, para que eles sejam reformulados, ampliados
e/ou ajustados. Em outras palavras, polticas pblicas melhores para este setor
gerariam melhores oportunidades para um quinto dos beneficirios potenciais
do Bolsa Famlia. na agricultura familiar que se encontra o maior contingente
da populao madura do perfil cadastro um quarto dos maiores de 30 anos.
Mas a concentrao de jovens tambm importante 17%.
O prximo grupo so os cerca de 2 milhes de trabalhadores agrcolas sem
carteira 7% dos trabalhadores presentes nas famlias com o perfil cadastro.
Estes so majoritariamente trabalhadores altamente desprotegidos, muitas vezes
ganhando muito menos que um SM, trabalhando sazonalmente, vivendo sob
grande incerteza e estando frequentemente condenados a uma vida de pobreza.
Uma vez que no esto inscritos na seguridade, qualquer acidente de trabalho ou
problema de sade pode ser ruinoso para eles ou suas famlias. Se seus empregadores podem pagar-lhes um salrio melhor e no o fazem por traos culturais
atrasados ou por deficincia da fiscalizao, ou se seus empregadores no so
suficientemente produtivos para pagar-lhes um SM com direitos trabalhistas so
perguntas para as quais no h respostas fceis. No h dvida, contudo, que
expandir a fiscalizao do trabalho em atividades agrcolas constitui um necessrio
desafio. De qualquer modo, este grupo no somente altamente vulnervel como
tambm pouco abordado pelas polticas pblicas. Urge conhecerem-se melhor
suas carncias, bem como os desafios por eles enfrentados, para que melhor se
orientem as polticas pblicas em sua direo.
Os trabalhadores domsticos formam o grupo seguinte, que corresponde a
9% da PEA com perfil cadastro. So mais de 2 milhes de trabalhadores, 83%
dos quais no tm carteira assinada. Mais correto seria se falar de trabalhadoras
domsticas, pois cerca de 93% dos trabalhadores ocupados no grupo so mulheres.6 Este um grupo para o qual existe um razovel conjunto de conhecimentos acumulados, mostrando como e porque eles so trabalhadores vulnerveis.
6. Para um breve e atualizado diagnstico acerca das questes que se referem ao trabalho domstico, ver Ipea (2009).
327
Apesar da heterogeneidade das condies de trabalho que encontram h desde

casos nos quais os seus direitos trabalhistas so respeitados, passando por situaes de jornadas de trabalho claramente abusivas, at chegar a casos de terrvel
explorao, inclusive sexual , so trabalhadores que no tm sindicatos fortes, cuja informalidade lhes danosa e para quem no existem muitas polticas
pblicas especficas.
Os empregados sem carteira em atividades no agrcolas so 13% (3,8 milhes)
da PEA com perfil cadastro. De acordo com a tabela 5, eles se concentram especialmente nas reas de comrcio e reparao, construo civil e indstria da transformao. Dado que esto j inseridos em algum setor, a poltica bvia para este
grupo, a despeito do longo histrico de fracassos que a marca no Brasil, a poltica
pblica de qualificao profissional restando compatibilizar esta qualificao com
o dinamismo de mdio e longo prazo do respectivo setor. Em outras palavras, h que
se qualificar o trabalhador em novas funes do mesmo setor para que ele possa ser
incorporado em postos de melhor qualidade, ou qualific-lo para mudar para outro
setor mais dinmico que possa incorpor-lo de forma sustentvel. Logicamente, as
possibilidades de mudana na trajetria profissional deste trabalhador so, em algum
grau, determinadas pela sua escolaridade e idade sendo consideravelmente mais
difcil redirecionar a trajetria de trabalhadores com idade j madura e/ou com baixa
escolaridade. Nesse sentido, a relativa juventude deste grupo pode constituir uma
oportunidade: mais da metade dos trabalhadores nesta situao no mbito do perfil
Cadnico tm de 16 a 29 anos.
TABELA 5
Setor de atividade empregados sem carteira em atividades no agrcolas

Setor de atividade
Todos
20.044
1%
25.105
1%
45.149
1%
387.673
18%
268.289
16%
655.962
17%
Construo
364.975
17%
372.871
22%
737.846
19%
Comrcio e reparao
566.014
27%
313.746
18%
879.760
23%
155.619
7%
96.259
6%
251.878
7%
86.103
4%
98.213
6%
184.316
5%

Administrao pblica
93.995
4%
130.976
8%
224.971
6%
168.277
8%
176.721
10%
344.998
9%
Outros servios
169.377
0%
144.162
0%
313.539
0%
Outras atividades
103.474
5%
89.638
5%
193.112
5%
2.073
0%
444
0%
2.517
0%
2.117.624
100%
1.716.424
100%
3.834.048
100%
Atividades maldefinidas
Total
Fonte: PNAD 2006.
328
Os trabalhadores por conta prpria e empregadores representam cerca de

15% da PEA do perfil cadastro. De acordo com a tabela 6, em termos de idade,
a situao se inverte com relao aos sem carteira: 76% tm 30 anos ou mais.
Alguns destes so de fato empregados que so empurrados para contratos no
mercado de bens, e no no mercado de fatores. Por exemplo, um empregado da
indstria de calados que passa a produzir em casa, vendendo toda a sua produo
para o antigo empregador, formalmente um trabalhador por conta prpria, mas,
na realidade, um empregado disfarado. Infelizmente, ao contrrio da Pesquisa
de Emprego e Desemprego (PED) do Departamento Intersindical de Estatstica
e Estudos Socioeconmicos (Dieese), a PNAD no permite distinguir trabalhadores por conta prpria de acordo com o nmero de clientes que tm. Em todo
caso, este grupo o pblico-alvo por definio das polticas voltadas expanso
do acesso ao crdito e qualificao profissional.
TABELA 6
Setor de atividade trabalhadores por conta prpria e empregadores

Setor de atividade
Todos
5.430
1%
13.678
0%
19.108
0%
158.706
15%
567.303
17%
726.009
17%
Construo
190.030
18%
781.601
24%
971.631
22%
Comrcio e reparao
324.919
31%
1.093.009
33%
1.417.928
33%
29.107
3%
252.093
8%
281.200
6%
108.780
10%
192.560
6%
301.340
7%
Outros servios coletivos, sociais e pessoais
Outras atividades
Atividades maldefinidas ou no declaradas
Total
28.785
3%
30.195
1%
58.980
1%
127.211
12%
228.730
7%
355.941
8%
24.236
0%
55.784
0%
80.020
0%
40.861
4%
75.272
2%
116.133
3%
1.038.065
100%
3.290.225
100%
4.328.290
100%
Fonte: PNAD 2006.

Finalmente, outros 15% da PEA presente em famlias de perfil cadastro

esto desempregados ou inseridos marginalmente no mercado de trabalho
ocupados em postos sem remunerao em atividades no agrcolas. Como pode
ser observado na tabela 7, este grupo tem cerca de 4,4 milhes de pessoas,
sendo que quase 60% so jovens. Destes jovens, 52% sequer terminaram o
segundo ciclo do ensino fundamental e boa parte encontra-se em situao de
analfabetismo funcional. Ou seja, a poltica de promoo social para a maior
parte desses jovens desempregados ainda a educao bsica e a educao de
jovens e adultos. H uma dvida educacional considervel a ser resgatada junto
a esses cidados.
329
Completa esse grupo de jovens desempregados ou mal-inseridos um grande

contingente que possui nove ou mais anos de estudo. Sua escolaridade pode at
ser considerada alta para os padres da mo de obra brasileira, mas ainda assim
ou talvez justamente por isto tambm constitui pblico-alvo para qualificao
profissional, intermediao de mo de obra e todas as outras aes que o Sistema
Pblico de Emprego pode oferecer.
TABELA 7
Nvel de instruo desempregados ou marginalmente ocupados

Nvel de instruo
Sem instruo
79.736
3%
217.833
12%
Todos
297.569
7%
1 a 3 anos
164.148
6%
290.842
16%
454.990
10%
4 a 8 anos
1.163.113
44%
816.271
46%
1.979.384
45%
9 a 12 anos
1.171.238
44%
391.529
22%
1.562.767
35%
64.111
2%
53.475
3%
117.586
3%
2.642.346
100%
1.769.950
100%
4.412.296
100%
12 anos ou mais
Total
Fonte: PNAD 2006.
Entre os adultos com mais de 30 anos, o perfil educacional muito pior:

28% podem ser considerados analfabetos funcionais e 74% no terminaram o
ensino fundamental. No entanto, a educao de adultos mais velhos apresenta
dificuldades considerveis e as taxas de sucesso no Brasil com iniciativas deste tipo
tm sido relativamente baixas.
4 CONCLUSO
O esforo de delimitao e revelao de caractersticas de possveis beneficirios

de uma estratgia de interveno estatal que vise incluso produtiva permite
que se tenha maior clareza acerca dos problemas que devem ser enfrentados por
algumas destas estratgias. No leque de polticas pblicas, hoje em vigor, seja
no campo mais tradicional da proteo social, seja na promoo social , vrias
poderiam ter impactos virtuosos sobre essa populao de mais de 16 milhes
de famlias, nas quais vivem mais de 72 milhes de pessoas e das quais apenas
29 milhes so jovens ou adultos economicamente ativos. No mbito do perfil
cadastro destacaram-se neste trabalho os itens a seguir:
1. Quase 1,5 milho de famlias so monoparentais, com filhos menores
de 5 anos. So mes que, caso queiram disputar postos no mercado de
trabalho, precisam delegar o cuidado dessas crianas a outrem durante sua jornada de trabalho. Entretanto, dois teros dessas famlias no
tm acesso a creche, o que constitui um claro desafio para a poltica de
educao infantil expandir o acesso junto s famlias mais carentes.
330
2. Dos 29 milhes de trabalhadores no perfil cadastro, nada menos que

5,5 milhes tm carteira assinada trabalhadores que j esto no mercado formal de trabalho e que, portanto, j teriam atravessado com
louvor a tal porta de sada , mas que ainda se encontram em situao
de vulnerabilidade de renda. As polticas clssicas do Sistema Pblico
de Emprego intermediao, qualificao e seguro-desemprego e a
defesa do SM, alm da manuteno de um ambiente de crescimento
econmico com estabilidade, so fundamentais para que este grupo
melhore sua situao.
3. Mais de 6 milhes de trabalhadores atuam na agricultura familiar. So,
portanto, pblico-alvo, por definio, das polticas de fomento e crdito voltados para este setor, em sua maior parte sob responsabilidade do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA).
4. Outros 2 milhes so trabalhadores rurais precrios, sem carteira assinada, que necessitam do olhar no apenas do MDA e do Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), mas tambm do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), e at do Ministrio Pblico
(MP), em certas situaes.
5. Os mais de 2 milhes de trabalhadores domsticos tambm podem ser
considerados um grupo com uma agenda especfica no sentido do reconhecimento de direitos trabalhistas, regulao da jornada de trabalho,
combate informalidade, promoo da incluso previdenciria, entre
outras questes.
6. Quase 4 milhes so trabalhadores sem carteira em atividades no agrcolas, com destaque para os setores de comrcio, construo e indstria
de transformao. Para estes, em sua maioria jovens de 16 a 29 anos, a
continuidade do processo global de formalizao do mercado de trabalho fundamental, qual devem ser adicionadas polticas mais efetivas
de qualificao profissional.
7. Mais de 4 milhes so trabalhadores por conta prpria ou empregadores. Alm das polticas de qualificao, neste caso seria indicada a ampliao das polticas de acesso ao crdito. Ressalte-se que este grupo
constitudo majoritariamente por trabalhadores maduros trs quartos
tm mais de 30 anos de idade.
8. Por fim, quase 4,5 milhes de trabalhadores esto desempregados
ou encontram-se em ocupaes precrias, tais como o trabalho no
remunerado e/ou de carga horria incipiente. Destes, cerca de 1,5
milho possuem escolaridade relativamente alta para os padres
331
brasileiros ensino mdio incompleto ou mais , constituindo um

grupo para o qual sero oportunas tanto aes de qualificao profissional como de educao de jovens e adultos que permitam a
estas pessoas completar mais um ciclo escolar. Quanto aos outros
3 milhes de trabalhadores, aes de educao de jovens e adultos,
inclusive de erradicao do analfabetismo, permanecem necessrias
e urgentes. Neste grupo mais uma vez predominam os jovens de 16
a 29 anos.7
O desafio de melhorar a incluso produtiva das famlias brasileiras de
menor renda , portanto, uma tarefa que se coloca para um conjunto amplo
de polticas pblicas. E no apenas para polticas tipicamente entendidas como
sociais: necessrio tambm que uma srie de polticas de fomento ao crdito,
ao investimento etc. incorpore como seu o objetivo de atingir tambm esta
populao. Certamente, este um desafio que no ser adequadamente superado
por um nico programa por maior que possa ser a importncia do Programa
Bolsa Famlia e do Cadastro nico, enquanto instrumentos de uma estratgia
mais ampla.
Os esforos, no sentido de integrar as vrias aes e programas em uma
coesa poltica de promoo social mediante incluso produtiva, esto apenas no
seu incio fundamental que se tornem cada vez mais fortes. Conhecer melhor
estas polticas, avali-las, aprofund-las, readequ-las, se preciso for, uma agenda
que transcende a ao de um nico ente federado, sendo necessria a preocupao
e a responsabilizao do conjunto das aes do Estado como um todo.
7. Para anlises mais aprofundadas acerca dos desafios e oportunidades que este grupo etrio coloca para as polticas
pblicas, ver Castro, Aquino e Andrade (2009).
332
REFERNCIAS
CASTRO, J. et al. A CF/88 e as polticas sociais brasileiras. In: CARDOSO JR.,

J. C. (Org.). A Constituio Brasileira de 1988 Revisitada. Braslia: Ipea, 2009.
CASTRO, J. A.; AQUINO, L.; ANDRADE, C. (Org.). Juventude e polticas
sociais no Brasil. Braslia: Ipea, 2009.
IPEA. PNAD 2008: primeiras anlises educao, gnero e migrao. Comunicado da Presidncia n. 32. Braslia: Ipea, 2009.
JACCOUD, L.; CARDOSO JR., J. C. Polticas sociais no Brasil: organizao,
abrangncia e tenses da ao estatal. In: JACCOUD, L. (Org.). Questo social
e polticas sociais no Brasil contemporneo. Braslia: Ipea, 2005.
Notas Biogrficas
Aid Canado Almeida
Economista, mestre em Sistemas Educacionais pela Universit Paris VIII - Saint

Denis, Frana. Diretora do Departamento de Proteo Social Bsica, da Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS).
Aldaza Sposati
Professora titular da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC/SP,

onde coordenadora de dois ncleos de pesquisa: Centro de Estudos das Desigualdades Socioterritoriais e Ncleo de Estudos e Pesquisas sobre Seguridade e
Assistncia Social. Ps-doutorada pela Faculdade de Economia da Universidade
de Coimbra, cupa a Presidncia do Conselho de Ps-Graduao e Pesquisa da
Universidade Bandeirante de So Paulo. Exerceu cargos pblicos de Secretria
Municipal da Prefeitura do Municpio de So Paulo (1989/1990 e 2002-2004).
Coordenou o Mapa da Excluso/Incluso Social de So Paulo e de outras 10
cidades. Autora de diversos livros e artigos.
Alexandre Ribeiro Leichsenring
Estatstico, doutor em estatstica pela Universidade de So Paulo (USP).

atualmente scio da Virtual Pesquisa e Assessoria e consultor da Secretaria Nacional de
Renda de Cidadania (Senarc) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS). Faz estudos sobre impacto de polticas de transferncia de renda no mercado
formal de trabalho, anlise estatstica espacial e modelagem matemtica de redes sociais.
Amlia Cohn
Sociloga, professora aposentada da Universidade de So Paulo (USP), atualmente

professora do Mestrado em Sade Coletiva da Unisantos. Tem os ttulos de Mestre
eDoutor pela USP.De 2003 a 2004 participou da equipe responsvel pelo Programa Bolsa Famlia (PBF). Dedica-se ao estudo de polticas sociais, com especial
nfase nas reas de sade, previdncia social e polticas de combate pobreza.
Ana Amlia da Silva
Mestre em Sociologia pela Universidade de So Paulo (USP). Especialista em Polticas

Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), em exerccio na Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...
334
Ana Beatriz Pinto de Almeida Vasconcellos
Especialista em Sade Pblica e em Poltica Social pela UnB. CoordenadoraGeral da Poltica de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade.
Ana Carolina Feldenheimer da Silva
Mestre em Sade Pblica pela Faculdade de Sade Pblica da Universidade de

So Paulo (USP) e Especialista em Gesto de Polticas de Alimentao e Nutrio pela Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz). Consultora Tcnica da Coordenao
Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade.
Ana Cleusa Serra Mesquita
Economista graduada pela Universidade Federal da Bahia (UFBA) e mestre em

Economia Social e do Trabalho pelo Instituto de Economia da Unicamp (IE/
Unicamp). Atualmente tcnica de planejamento e pesquisa do IPEA, atuando na
Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) nos temas relacionados proteo
social, principalmente, seguridade social, assistncia social e transferncia de renda.
Clarissa Gondim Teixeira
Economista, mestre em Economia Social pela Universidade Federal de Minas

Gerais (UFMG). atualmente pesquisadora associada do Centro Internacional
de Polticas para o Crescimento Inclusivo (IPC-IG/UNDP e SAE) e integrante
da equipe de Proteo Social e Transferncia de Renda. Seus principais estudos
versam sobre avaliao de impacto de programas de transferncia de renda, condicionados ou no condicionados, para pases da Amrica Latina e frica.
Cludia Baddini Curralero
Mestre em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Diretora

do Departamento de Condicionalidades da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Daniel de Aquino Ximenes
Doutor em Sociologia pela Universidade de Braslia (UNB). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MPOG). Diretor da Secretaria de Educao Continuada,
Alfabetizao e Diversidade, do Ministrio da Educao (MEC).
Notas Biogrficas
335
Eduardo Augusto Fernandes Nilson
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Assessor Tcnico da Coordenao-Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade.
Fbio Veras Soares
Doutor em Economia pela University College London (UCL), Reino Unido. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e pesquisador do Centro Internacional
de Polticas para o Crescimento Inclusivo (IPC-IG/UNDP e SAE). Realiza estudos sobre proteo social, particularmente, programas de transferncias de renda;
pobreza, desigualdade e economia do trabalho.
Fernando Gaiger Silveira
Engenheiro Agrnomo pela Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz

(ESALQ) da Universidade de So Paulo (USP). Doutor em Economia pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE-UNICAMP).
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais
(Disoc) do Ipea. Atua em pesquisas ligadas aos temas da proteo social e seguridade; reforma agrria e questo fundiria; tributao; distribuio de renda e
combate pobreza.
Flavio Fagundes
Estatstico e mestre em Estatstica pela Universidade Federal de Minas Gerais

(UFMG). Atualmente consultor do PNUD junto ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Professor em cursos de graduao,
ps-graduao e MBA, desenvolve diversos estudos em data mining, planejamento e inteligncia de marketing e anlises estatsticas. scio-fundador da
t-Consulting Modelagem e Anlise Estatstica Ltda.
Jhonatan Ferreira
Estatstico pela Universidade de Braslia (UnB), coordenador na CoordenaoGeral de Reviso e Controle de Benefcios do Departamento de Benefcios Assistenciais do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Realiza
estudos nas reas de previdncia social, distribuio de renda e indicadores sociais.
336
Doutor em Economia pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual

de Campinas (IE/UNICAMP), Analista de Planejamento e Oramento
(APO) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).
Pesquisador nas reas de Finanas Pblicas, Educao e Polticas Sociais,
atualmente Diretor de Estudos e Polticas Sociais do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea).
Jos Aparecido Carlos Ribeiro
Economista, Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e

Polticas Sociais (Disoc) do Ipea desde 1996. Atua em linhas de pesquisa ligadas
aos temas de polticas sociais e finanas pblicas, como o acompanhamento e a
anlise do gasto social federal; e a questo tributria.
Jos Graziano da Silva
Representante Regional para Amrica Latina e Caribe da Organizao das

Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO). Ex-Ministro Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome (2003) e professor
titular aposentado do Instituto de Economia da Universidade Estadual de
Campinas (Unicamp), Engenheiro Agrnomo e mestre em Economia e
Sociologia Rural pela Universidade de So Paulo, doutor em Economia
Poltica pela Unicamp, e possui estudos de ps-doutorado na Universidade
da Califrnia em Santa Cruz, EUA, e na University College London, Reino
Unido. Suas reas de especialidade so desenvolvimento econmico, economia agrcola, polticas agrcolas, de segurana alimentar e combate fome.
Jnia Quiroga
Doutora em Demografia pela Universidade Federal de Minas Gerais

(UFMG). Integra a equipe da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS) desde setembro de 2005 e, atualmente, Diretora do Departamento
de Avaliao da SAGI/MDS.
Kathleen Sousa Oliveira
Especialista em Gesto de Polticas de Alimentao e Nutrio pela Fundao

Oswaldo Cruz (Fiocruz) e consultora tcnica da Coordenao-Geral da Poltica
de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade.
Notas Biogrficas
337
Kelva Karina Nogueira de Carvalho de Aquino
Mestre em Nutrio Humana pela Universidade de Braslia (UnB) e Especialista em Gesto de Polticas de Alimentao e Nutrio pela Fundao
Oswaldo Cruz (Fiocruz). Tcnica do Departamento de Ateno Bsica do
Ministrio da Sade.
Lucas Tavares
Jornalista graduado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e mestre em Polticas Pblicas e Governo pela Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (Flacso), Chile. Atualmente, trabalha como assessor de imprensa no
Escritrio Regional para Amrica Latina e Caribe da Organizao das Naes
Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO).
Luciana de Barros Jaccoud
Sociloga e doutora em Sociologia pela Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales
(EHESS), Frana. tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e
Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, na qual coordenou at recentemente as reas de
proteo social eigualdade racial. Atualmente trabalha na assessoriado gabinete
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Luis Henrique Paiva
Socilogo, com mestrados em Sociologia pela Universidade Federal de

Minas Gerais e em Poltica Social pela Universidade de Southampton,
Reino Unido. Doutor em Sociologia e Poltica pela UFMG. Especialista
em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG), do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), desde 1998. Ocupou cargos
de assessoria e coordenao no Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio da Previdncia Social e Casa Civil. Assessor da Secretaria Nacional de
Renda de Cidadania (Senarc), do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS).
Luziele Tapajs
Doutora em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So

Paulo (PUC SP). Professora-Adjunta da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) - Departamento de Servio Social, atualmente Secretria de
Avaliao e Gesto da Informao do Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS).
338
Marcel Frederico de Lima Taga
Mestre em Estatstica pelo Instituto de Matemtica e Estatstica da Universidade

de So Paulo (IME-USP). Integra a equipe da Secretaria de Avaliao e Gesto
da Informao (Sagi) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS desde fevereiro de 2009 e,atualmente, tcnico do Departamento
de Avaliao da SAGI/MDS.
Maria Luiza Amaral Rizzotti
Assistente Social, com mestrado, doutorado e ps-doutorado em Servio Social

pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). Professora do curso
de Servio Social na Universidade Estadual de Londrina (UEL). Foi Secretria
de Assistncia Social de Londrina entre 2001 e 2008. Atualmente, Secretaria
Nacional de Assistncia Social (SNAS) do Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS).
Maria Paula Gomes dos Santos
Sociloga, Mestre em Polticas Pblicas pelo Institute of Social Studies, Holanda,

e doutora pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj).
Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais
(Disoc) do Ipea. Dedica-se ao estudo de Polticas de Proteo Social, Seguridade
e Previdncia Social.
Mercedes Gonzlez de la Rocha
Antroploga social e doutora em Sociologia pela Universidade de Manchester,

Reino Unido. Professora pesquisadora do Centro de Pesquisas e Estudos Superiores em Antropologia Social (CIESAS) em Guadalajara, Mxico. Suas pesquisas
so voltadas para o estudo da pobreza, da organizao social dos grupos domsticos e da poltica social. Entre 1999 e 2008, foi Diretora de Avaliao Qualitativa
de Impacto do Programa de Desenvolvimento Humano Oportunidades.
Mirela de Carvalho
Graduada em economia pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do

Rio de Janeiro (IE/UFRJ) em 1996, concluiu o mestrado em sociologia no Ins
tituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) no ano de 1998 e,
em 2006, obteve o ttulo de doutora em sociologia tambm pelo IUPERJ. pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD)
no Ipea. Participou de diversas pesquisas sobre desigualdade social, educao,
pobreza e mercado de trabalho no Brasil e na Amrica Latina.
Notas Biogrficas
339
Natalia Satyro
Cientista poltica com mestrado e doutorado em Cincia Poltica pelo Instituto

Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ). professora adjunta
do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG). Desenvolve pesquisas e leciona na rea de proteo social, anlise de
polticas pblicas e desigualdades.
Osvaldo Larraaga
Doutor em Economia pela Universidade da Pensilvnia, EUA. Trabalha no Escritrio

do Pnud em Santiago do Chile, responsvel pela rea de reduo da pobreza e da desigualdade. Tambm professor associado do Departamento de Economia da Universidade do Chile. Leciona e publica nas reas de polticas sociais, pobreza e desigualdade.
Pedro H. G. Ferreira de Souza
Mestre em sociologia pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro

(Iuperj), Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas
Sociais do Ipea. Atua nas seguintes reas de pesquisa: desigualdade de resultados
e de oportunidades, mobilidade social e proteo social.
Rafael Guerreiro Osrio
Socilogo, doutor em sociologia pela Universidade de Braslia (UnB), Tcnico

de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)
do Ipea. Realiza estudos sobre estratificao e mobilidade social, desigualdade,
pobreza e polticas sociais.
Raul da Mota Silveira Neto
Economista e doutor emEconomia pela Universidade de So Paulo (USP). Atualmente, Professor do Depto. de Economia e do Programa de Ps-Graduao
em Economia (PIMES) da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), alm
de pesquisador do CNPq. tambm lder do Ncleo de Estudos Regionais e
Urbanos (NERU) da UFPE. Seus estudos, pesquisas e publicaes concentram-se
nas reas de Economia Regional e Urbana e Desenvolvimento Econmico, com
nfase na Avaliao de Polticas Pblicas.
Ricardo Paes de Barros
Graduado em engenharia eletrnica no Instituto Tecnolgico da Aeronutica (ITA)

em 1977, concluiu mestrado em estatstica pelo Instituto de Matemtica Pura e
Aplicada (Impa) em 1982. Concluiu doutorado em Economia pela Universidade
340
de Chicago em 1987. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, desde 1979,

conduz pesquisas no campo de desigualdade social, educao, pobreza e mercado
de trabalho no Brasil e Amrica Latina. Tornou-se membro da Academia Brasileira
de Cincias em 2010.
Rogrio Nagamine Costanzi
Mestre em Economia pelo Instituto de Pesquisas Econmicas da

Universidade
de So Paulo (USP) e Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental

(EPPGG) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Tem
passagens pelo Ministrio do Trabalho (Coordenador-Geral de Emprego e Renda
e Assessor Especial do Ministro), Ministrio da Previdncia Social (CoordenadorGeral de Estudos Previdencirios e Assessor Especial do Ministro), Ministrio
do Desenvolvimento Social (Coordenador-Geral de Acompanhamento e Qualificao do Cadastro), Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e pela
Organizao Internacional do Trabalho (OIT).
Rosane Silva Pinto de Mendona
Graduada em economia pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ)

em 1989, concluiu mestrado em economia pela Pontifcia Universidade Catlica
do Rio de Janeiro (PUC/RJ) em 1993 e doutorado tambm em economia pela
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) em 2000. Atualmente professora adjunta do Departamento de Economia da Universidade Federal Fluminense
(UFF) e pesquisadora colaboradora no Ipea. Desenvolve diversas pesquisas na
rea de educao, pobreza e desigualdade de renda no Brasil e na Amrica Latina.
Rovane B. Schwengber Ritzi
Mestre em Sade Pblica (MPH) pela School of Medicine da Indiana University,

EUA. Integra a equipe da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi)
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) desde
fevereiro de 2009 e, atualmente, Coordenadora de Avaliao de Resultados e
Impacto do Departamento de Avaliao da SAGI/MDS.
Samuel Franco
Graduado em cincias estatsticas pela Escola Nacional de Cincias Estatsticas do

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (Ence/IBGE) em 2001, concluiu mestrado em estudos populacionais e pesquisas sociais tambm pela Ence em 2008. No
Ipea, participou de pesquisas nas reas de desigualdade social, educao, pobreza e
mercado de trabalho e avaliao de polticas pblicas no Brasil e na Amrica Latina.
Notas Biogrficas
341
Sergei Suarez Dillon Soares
Economista, doutor pela Universidade de Braslia (UnB), Tcnico de Planeja

mento e Pesquisa do IPEA, onde coordena a rea de Pobreza e Desigualdade da
Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc). Tem desenvolvido estudos nas
reas de mensurao de pobreza e desigualdade, transferncias de renda, educao, tributao e mercado de trabalho.
Simone Aparecida Albuquerque
Assistente Social graduada pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais

(PUC-MG) e Especialista em Sade Pblica pela Escola Nacional de Sade
Pblica (ENSP) da Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz). Servidora pblica da
Secretaria Municipal de Assistncia Social de Belo Horizonte, trabalha desde
2004 no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Atualmente, Diretora de Gesto do Sistema nico de Assistncia Social
Simone A. Ges Assis
Estatstica pela Escola Nacional de Cincias Estatsticas (ENCE) do Instituto

Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)e doutoranda emGesto Social e do
Trabalhopela Universidade de So Paulo (USP). Realizaa anlise emonitoramentode indicadores sociaise avaliaes de impacto de polticas pblicas na rea
social e do trabalho. , atualmente, Coordenadora Geral de Reviso e Controle
de Benefcios do Departamento de Benefcios Assistenciais do Ministrio de
Desenvolvimento Social e Combate Fome(MDS).
Tereza Cristina Cotta
Graduada em Histria pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais

(PUC-MG), Mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Minas
Gerais (UFMG), Doutora em Cincias Sociais pela Universidade de Braslia
(UnB). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG)
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Trabalhou na
Casa Civil da Presidncia da Repblica de 2003 a 2005. Atualmente Secretria
Adjunta da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc), do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Njobs Comunicao
Superviso
Beth Nardelli
Fbio Oki
Jane Fagundes
Reviso
Ana Cristina Vilela
Cindy Nagel de Souza
Clcia Silveira Rodrigues
Fernanda Gomes
Lizandra Deusdar Felipe
Editorao
Anderson Reis
Daniela Rodrigues
Danilo Tavares
Marlia Assis
Patrcia Dantas
Rafael Keoui
Capa
Eduardo Grisoni
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br

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Ministrio do Desenvolvimento Social e

Fundao pblica vinculada Secretaria de

Secretrio Executivo do Ministrio do

Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas Secretria de Avaliao e Gesto

Bolsa Famlia 2003-2010:

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Bolsa famlia 2003-2010 : avanos e desafios /

O processo de democratizao do Brasil promoveu, a partir da promulgao

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Desde a consolidao do PBF, instalou-se um amplo debate acerca de seu

A publicao do livro Bolsa Famlia 2003-2010, Avanos e Desafios, fruto de uma

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um mecanismo para fortalecer a articulao entre o Governo Federal, os Estados

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da assistncia social, evidenciando a necessidade se estabelecer modelos de gesto

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O segundo artigo, A Importncia das Cotas para a Focalizao do Programa

Finalmente, Chile Solidario, de Osvaldo Larraaga, descreve o programa

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esgotamento dos seus objetivos e das possibilidades da matriz gentica do modelo do

O PROGRAMA BOLSA FAMLIA: DESENHO INSTITUCIONAL E

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Para as populaes no contempladas nessa proteo social, majoritariamente

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autonomia, de sobrevivncia a riscos circunstanciais e de renda. nesse contexto

Apesar de o arcabouo conceitual desenvolvido no incio dos anos 1990 apontar

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atualizado) e o benefcio era de um salrio mnimo por famlia. Em Campinas,

Um pouco depois do Bolsa Escola, foi criado o Bolsa Alimentao, cujas

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A situao dos programas de transferncia de renda condicionada em 2003

Aps a fuso de outubro de 2003, a configurao do PBF tem permanecido mais

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Tamanho do Programa Bolsa Famlia

Nmero de famlias (Cadnico) (milhes)

Nmero de famlias (PNAD) (milhes)

Percentual de famlias (PNAD)

Percentual da renda das famlias (PNAD)

Gasto com benefcios (em R$ milhes)

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Em termos oramentrios, no entanto, o PBF relativamente pequeno e

Desde sua criao, o PBF tem se caracterizado por um benefcio composto

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Linhas de elegibilidade e benefcios do Programa Bolsa Famlia

Lei n 11.692 e Decreto no 6.491

Linha de pobreza extrema

R$ 20,00 (0 a 15) e R$ 30,00

Desde 2004, o benefcio concedido, em princpio, por um perodo de dois

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e Desempregados (CAGED). Em 2008, 445 mil famlias tiveram benefcios

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Acompanhamento das contrapartidas

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O monitoramento das contrapartidas do PBF um esforo complexo e

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Famlias alvos de avisos ou sanes

Apesar do claro endurecimento da cobrana por parte da SENARC com

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2.3 Relao com os municpios e o ndice de Gesto Descentralizada (IGD)

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