Gapi/IG/Unicamp 3

índice
Apresentação do Curso Gestão Estratégica Pública.................................................................................04

1a Parte - Capítulos
Cap. 1 - Proposta para a criação de uma Escola de Governo Municipal......................................................08

Cap. 2 - Metodologia de Diagnóstico de Situações........................................................................................24

Cap. 3 - Metodologia de Planejamento de Situações.....................................................................................30

Cap. 4 - Estrutura de Governo para a Gestão Estratégica.............................................................................36

Cap. 5 - Avaliação do Funcionamento do Gabinete do Dirigente...................................................................48

Cap. 6 - Metodologia de Mapas Cognitivos....................................................................................................54

Cap. 7 - Metodologia de Análise de Sistemas e Construção de Modelos ........................................................62

Cap. 8 - Metodologia de Construção de Cenários.........................................................................................70

Cap. 9 - Metodologia de Análise Estrutural....................................................................................................75

Bibliografia........................................................................................................................................................79

2a Parte - Capítulos
Cap. 10 - Metodologia de Análise de Políticas Públicas...................................................................................04

Cap. 11 - Metodologia de Trabalho em Equipes...............................................................................................37

Cap. 12 - Condução de Crises ........................................................................................................................54

Cap. 13 - Análise Estratégica..........................................................................................................................58

Bibliografia........................................................................................................................................................71

3a Parte - Textos de Apoio:

1- A Coordenação do Governo

2- Metodologia de Diagnóstico de Situações

3- Sistema Integrado de Planejamento e Gestão Orçamentária

4- Planejamento como Aprendizado

5- Artigos do jornalista Merval Pereira

6- Gerenciamento de Crises: caso para discussão

7- Método ZOPP – Planejamento de Projeto Orientado para Objetivo

8- Sistema de Monitoramento e Avaliação do Planejamento Estratégico Situacional

9- Dez Teses sobre as Práticas de Governo

10- O Planejamento de Governo

11- Guia de Exercícios

Gestão Estratégica Pública em Municípios

4 Gapi/IG/Unicamp
10
METODOLOGIA DE ANÁLISE
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
10.1 Apresentação
Este capítulo tem por objetivo apresentar de forma
organizada uma visão acerca dos aspectos políticos
envolvidos com a Gestão Estratégica Pública. Mais
especificamente, ele se orienta a sistematizar a
contribuição de autores que buscam melhorar a maneira
como o processo de elaboração de políticas desenvolve-
se no âmbito do Estado contemporâneo. Desta forma,
pretende possibilitar aos profissionais ali situados, e
interessados em construir alternativas aos cursos de ação
tradicionais, um conjunto de categorias e métodos de
análise apropriados à gestão pública.
Num certo sentido, ele pode ser entendido como
um auxílio metodológico para a pesquisa de situações -
políticas, organizações, processos, etc. - relevantes do
ponto de vista da Gestão Estratégica Pública, uma ajuda
para tratar estas situações ou sistemas complexos
mediante a construção de modelos. Neste sentido, este
capítulo complementa o conteúdo de outros dois -
“Análise de Sistemas e Construção de Modelos” e
“Análise Estrutural” - que conformam um amplo espectro
de metodologias disponíveis. Estas duas metodologias,
de aplicação relativamente fácil e imediata, podem ser
usadas em praticamente qualquer situação em que um
sistema possa ser descrito por uma lista de
características, seja ele qual for. A metodologia de que
trata este capítulo é de aplicação mais complexa e
demorada, mas oferece resultados muito mais relevantes
para o entendimento dos ambientes de governo e para a
elaboração de políticas públicas.
A sua estrutura segue muito de perto a proposta
feita por um livro bem conhecido (HAM e HILL, 1993) e
pode ser usado para guiar o processo de consulta à
bibliografia sobre Análise de Política. O seu público-alvo
são os profissionais de formação variada (engenheiros,
médicos, administradores, economistas, etc.) que atuam
no setor público ou privado, lidando com temas, de
natureza também muito distinta, relacionados a áreas
onde é importante a presença do Estado na produção
(ou sua regulação) de bens e serviços para a população
(energia, saúde, educação, transporte etc).
Neste capítulo trata-se quase que exclusivamente
da análise, propriamente dita, do processo de elaboração
de políticas. Isso porque seu propósito, tal como acima
indicado, é instrumentalizar o leitor enquanto analista
dedicado ao acompanhamento, avaliação e crítica de
políticas cuja responsabilidade de formulação e
implementação corresponde a um outro ator.
Relativamente pouca ênfase é dada à capacitação do
leitor enquanto responsável pela elaboração,
propriamente, de políticas públicas.
É por isso que somente na seção 9 é abordado o
Gestão Estratégica Pública em Municípios
tema da elaboração de políticas enquanto “arte e técnica
de governo”. Assim, somente nesta seção é que se
discorre sobre os procedimentos que devem ser
realizados, da metodologia que deve ser utilizada, e dos
cuidados que devem ser tomados para formular políticas
que possam ser implementadas de maneira adequada e
para que elas sejam implementadas de forma a alcançar
os objetivos e os impactos visados. Tal tema, entretanto,
não será abordado em detalhe, pois mais do que os
demais, ele tem sido tratado de forma exaustiva por
muitos autores.
Não obstante, o conteúdo apresentado nas seções
que precedem a 9 constitui-se num subsídio tão
importante para adquirir a capacidade de elaborar
(formular, implementar e também avaliar) políticas
públicas, que se espera de um profissional situado no
interior do aparelho de Estado, que omití-las seria algo
assim como esperar que alguém que nunca pisou numa
cozinha possa fazer um bom bolo apenas com uma
receita (por melhor que ela seja). Em outras palavras,
seria aceitar a proposição tecnocrática de que a
elaboração de política pública pode ser encarada como
a simples operacionalização de um conjunto de normas,
procedimentos e passos de um manual.
A seção 11 é uma espécie de resumo das
anteriores (com exceção da 9) e pode ser usada como
um guia para a Análise de Políticas.
A intenção deste capítulo é, então, construir uma
ponte entre as metodologias de planejamento usualmente
adotadas por organizações públicas, cuja ineficácia têm
sido insistentemente apontada, e esses conteúdos.
10.2. Explorando o conceito de Análise
de Política
Antes de qualquer coisa, um lembrete:
A Análise de Políticas não necessariamente implica
numa identificação do analista com os objetivos daqueles
que controlam o processo político. A subversão do status
quo demanda, talvez mais do que sua preservação, o
seu correto entendimento.
Esta extensa seção procura dar conta da
complexidade do conceito de Análise de Política,
introduzindo o leitor, simultaneamente, à bibliografia
produzida pelos principais autores que se dedicam a este
campo e à forma como se vão estabelecendo (e
alterando) os demais conceitos com ele relacionados.
10.2.1. O conceito de Política
EASTON (1953, p. 130) nos diz que “uma política
(policy) é uma teia de decisões que aloca valor”. Mais
especificamente, JENKINS (1978, p. 15) vê política como
um “conjunto de decisões inter-relacionadas, concernindo
à seleção de metas e aos meios para alcançá-las, dentro
de uma situação especificada”.
Segundo HECLO (1972, p. 84-85), o conceito de
política (policy) não é “auto-evidente”. Ele sugere que
“uma política pode ser considerada como um curso de
uma ação ou inação (ou “não-ação”), mais do que
decisões ou ações específicas”.
Gapi/IG/Unicamp
WILDAVSKY (1979, p. 387) lembra que o termo
política é usado para referir-se a um processo de tomada
de decisões, mas, também, ao produto desse processo.
HAM e HILL (1993, p. 13) analisam as “implicações
do fato de que a política envolve antes um curso de ação
ou uma teia de decisões que uma decisão”, destacando
aspectos como:
ü “há uma rede de decisões de considerável
complexidade;
ü há uma série de decisões que, tomadas em seu
conjunto, encerram mais ou menos o que é a política;
ü políticas mudam com o passar do tempo e, em
conseqüência, o término de uma política é uma tarefa
difícil;
ü o estudo de políticas deve deter-se, também, no
exame de não-decisões”.
Os autores colocam, ainda, que o estudo de não-
decisões tem adquirido importância crescente nos últimos
anos.
Uma forma de resumir as características do
conceito é dada por estes três elementos:
ü uma teia de decisões e ações que alocam
(implementam) valores;
ü uma instância que, uma vez articulada, vai
conformando o contexto no qual uma sucessão de
decisões futuras serão tomadas;
ü algo que envolve uma teia de decisões ou o
desenvolvimento de ações no tempo, mais do que
uma decisão única localizada no tempo.
Ao se trabalhar com Análise de Políticas há que
se lembrar que o termo política pode ser empregado de
muitas maneiras. Por exemplo, para designar:
1. campo de atividade (social, econômica), ou
envolvimento governamental, embora com limites
nem sempre definidos;
2. objetivo ou situação desejada (estabilidade
econômica);
3. propósito específico (inflação zero) em geral
relacionado a outros de menor ou maior ordem;
4. decisões do governo frente a situações
emergenciais;
5. autorização formal (diploma legal), ainda que sem
viabilidade de implementação;
6. programa (“pacote” envolvendo leis, organizações,
recursos);
7. resultado (o que é obtido na realidade e não os
propósitos anunciados ou legalmente autorizados);
8. impacto (diferente de resultado esperado);
9. teoria ou modelo que busca explicar a relação entre
ações e resultados;
10. processo (os nove pontos acima são “fotos”; é
necessário um “filme”: enfoque processual).
As definições e os cuidados que se deve tomar
mostram que na Análise de Política há de se levar em
conta que:
5
ü os political aspects (aspectos políticos) são
inerentes ao processo de elaboração de políticas
(tradução para o termo em inglês policy process); e
que:
ü a política envolve uma teia de decisões e o
desenvolvimento de ações no tempo, mais do que
uma decisão isolada.
Para resumir pode-se criar um “decálogo” como o
que segue, que nos lembra que, para entender o conceito
de política é necessário levar em conta:
1. a distinção entre política e decisão: a política é
gerada por uma série de interações entre decisões,
mais ou menos conscientes, de diversos atores
sociais (e não somente dos tomadores de decisão);
2. a distinção entre política e administração;
3. que política envolve tanto intenções quanto
comportamentos;
4. tanto ação como não-ação;
5. que pode determinar impactos não esperados;
6. que os propósitos podem ser definidos ex post:
racionalização;
7. que ela é um processo que se estabelece ao longo
do tempo
8. que envolve relações intra e inter-organizações;
9. que é estabelecida no âmbito governamental, mas
envolve múltiplos atores;
10. que é definida subjetivamente segundo as visões
conceituais adotadas.
10.2.2. O conceito de Análise de Política
Embora várias definições tenham sido cunhadas
por autores que se têm dedicado ao tema, pode-se iniciar
dizendo que a Análise de Políticas pode ser considerada
como um conjunto de conhecimentos proporcionado por
diversas disciplinas das Ciências Humanas, utilizados
para buscar resolver ou analisar problemas concretos
em política (policy) pública (BARDACH, 1998).
Para WILDAVSKY (1979, p. 15), a Análise de
Política recorre a contribuições de uma série de disciplinas
diferentes, a fim de interpretar as causas e conseqüências
da ação do governo, em particular, ao voltar sua atenção
ao processo de formulação de política. Ele considera,
ademais, que Análise de Política é uma sub-área aplicada,
cujo conteúdo não pode ser determinado por fronteiras
disciplinares, mas sim por uma abordagem que pareça
apropriada às circunstâncias do tempo e à natureza do
problema. Segundo LASSWELL (1951, p. 3), essa
abordagem vai além das especializações existentes.
Segundo DYE (1976: p. 1), fazer “Análise de
Política é descobrir o que os governos fazem, porque
fazem e que diferença isto faz”. Para ele, Análise de
Política é a descrição e explicação das causas e
conseqüências da ação do governo (ib.). Numa primeira
leitura, essa definição parece descrever o objeto da
Ciência Política, tanto quanto o da Análise de Política.
No entanto, ao procurar explicar as causas e
conseqüências da ação governamental, os cientistas políticos
têm-se concentrado nas instituições e nas estruturas de
governo, só há pouco registrando-se um deslocamento para
um enfoque comportamental (HAM e HILL, 1993, p. 4).
Gestão Estratégica Pública em Municípios
6 Gapi/IG/Unicamp
HAM e HILL (p. 5) ressaltam que “recentemente a política
pública tornou-se um objeto importante para os cientistas
políticos. O que distingue a Análise de Política do que se
produz em ciência política é a preocupação com o que o
governo faz”.
O escopo da Análise de Política, porém, vai muito
além dos estudos e decisões dos analistas, porque a
política pública pode influenciar a vida de todos os
afetados por problemas das esferas pública (policy) e
política (politics), dado que os processos e resultados de
políticas sempre envolvem vários grupos sociais e porque
as políticas públicas constituem-se em objeto específico
e qualificado de disputa entre os diferentes agrupamentos
políticos com algum grau de interesse pelas questões
que têm no aparelho de Estado um locus privilegiado de
expressão.
A Análise de Política engloba um grande espectro
de atividades, todas elas envolvidas de uma maneira ou
de outra com o exame das causas e conseqüências da
ação governamental. Assim, uma definição
correntemente aceita sugere que a Análise de Política
tem como objeto os problemas com que se defrontam
os fazedores de política (policy makers), e como objetivo
auxiliar o seu equacionamento através do emprego de
criatividade, imaginação e habilidade.
10.2.3. O surgimento da Análise de Política
como campo acadêmico
HAM e HILL (1993) apontam que a preocupação
com as políticas públicas, que dá origem ao surgimento
da Análise de Política, acentua-se no início da década
de 60 e tem origem em duas vertentes de interesse:
ü as dificuldades porque passavam os formuladores
de política frente à complexidade cada vez maior dos
problemas com que se deparavam, fato que os levou
paulatinamente a buscar ajuda para construção de
alternativas e propostas para soluções; e
ü a atenção de pesquisadores acadêmicos em
Ciências Sociais (Ciência Política, Economia,
Sociologia) que progressivamente passaram a
trabalhar com questões relacionadas às políticas
públicas e procuraram construir e aplicar
conhecimentos à resolução de problemas concretos
do setor público.
Foi, assim, a escala dos problemas com que, nos
anos 60, deparavam-se os governos das sociedades
ocidentais industrializadas, o que levou a um crescente
interesse pela Análise de Política. Por outro lado, a
dificuldade de tratar problemas fez com que
pesquisadores acadêmicos, sobretudo da área de
Ciências Sociais, se interessassem, progressivamente,
por questões relacionadas às políticas públicas e
procurassem aplicar seus conhecimentos na sua
elucidação. Ao longo dos anos, surgiram programas e
cursos universitários, novas disciplinas e publicações
acadêmicas sobre o tema. Simultaneamente, agências
de governos dos países avançados começaram a
empregar analistas de políticas e a adotar novas práticas,
Gestão Estratégica Pública em Municípios
como a análise de custo e benefício, o orçamento por
programa e a análise de impacto.
Em alguns círculos, a Análise de Política nasce
como área de pesquisa, contrapondo-se à Administração
Pública. Não obstante, o formato inicial dos cursos (nos
EUA, nos anos 60) a ela dedicados (focalizados na análise
organizacional, métodos quantitativos, etc.) não
enfatizavam com propriedade a questão dos valores,
intrínseca à Análise de Política.
Em outros círculos, a Análise de Política
estabelece-se por diferenciação/exclusão em relação ao
de Ciência Política, determinando uma inflexão no seu
enfoque, concentrado na análise das organizações e
estruturas de governo; isto é, deslocando o foco da
análise do institucional para o comportamental.
Apesar das contribuições que desde há muito
tempo têm sido realizadas por cientistas sociais, o que é
novo é a escala em que elas passam a ocorrer a partir
dos anos 70, e o ambiente mais receptivo que passa a
existir por parte dos governos. De fato, pesquisadores,
como Keynes e Marx, já se tinham interessado por
questões inerentes à atuação de governo e às políticas
públicas. Esse movimento recente, entretanto,
caracterizou-se por oferecer uma nova abordagem e por
tentar superar problemas atinentes aos cursos de Ciência
Política, que tomaram por modelo áreas da Administração
Pública ou deram excessiva ênfase a métodos
quantitativos combinados à análise organizacional.
Segundo alguns dos pesquisadores que fundam o
campo, a “policy orientation” é o que distingue a Análise
de Política da Administração Pública. O seu caráter
normativo (no sentido de explicitamente portador de
valores) revela uma preocupação acerca de como as
idéias que emergem da análise podem ser aplicadas no
sentido de alavancar um projeto social alternativo. Neste
caso, a melhoria do processo político através das políticas
públicas que promovam a democratização do processo
decisório é assumida como um viés normativo.
Mas, segundo eles, a Análise de Política é também
problem-oriented, o que demanda e suscita a
interdisciplinaridade. A Análise de Política caracteriza-
se, assim, pela sua orientação aplicada, socialmente
relevante, multidisciplinar, integradora e direcionada à
solução de problemas, além da sua natureza ao mesmo
tempo descritiva e normativa.
Nos anos 80, o debate Estado x mercado,
privatização, e a consideração da incapacidade do Estado
para resolver os problemas sociais, levaram à utilização
de técnicas de administração desenvolvidas no setor
privado. A subestimação das dificuldades relacionadas
à implementação de políticas é um traço marcante da
postura da administração.
10.2.4. Uma tipologia da Análise de Política:
a tensão entre o descritivo e o prescritivo
Sobre a tensão entre o descritivo e o prescritivo,
HAM e HILL (1993) classificam os estudos de Análise
Política (abordagens, perspectivas) em duas grandes
categorias:
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ü a análise que tem como objetivo desenvolver
conhecimentos sobre o processo de elaboração de
políticas (formulação, implementação e avaliação) em
si mesmo - estudos sobre as características das
políticas e o processo de elaboração de políticas -
que revelam, portanto, uma orientação
predominantemente descritiva; e
ü a análise voltada a apoiar os fazedores de política,
agregando conhecimento ao processo de elaboração
de políticas, envolvendo-se diretamente na tomada
de decisões, revelando assim um caráter mais
prescritivo ou propositivo.
Já DYE refere-se ao tema dizendo que a Análise
de Política tem um papel importante na ampliação do
conhecimento da ação do governo e pode ajudar os
“fazedores de política” (policy makers, no original) a
melhorar a qualidade das políticas públicas. Com isso,
ele corrobora a visão de outros autores, como LASSWELL
(1951) e DROR (1971), segundo a qual a Análise de
Política é tanto descritiva, quanto prescritiva (HAM e HILL,
1993, p. 6). Na visão de WILDAVSKY (1979, p. 17) “o
papel da Análise de Política é encontrar problemas onde
soluções podem ser tentadas”, ou seja, “o analista deve
ser capaz de redefinir problemas de uma forma que torne
possível alguma melhoria”. Portanto, a Análise de Política
está preocupada tanto com o planejamento como com a
política (politics).
Assim, dois termos que podem ser encontrados
reiteradamente na literatura anglo-saxã são:
ü analysis of policy, referindo-se à atividade
acadêmica visando, basicamente, ao melhor
entendimento do processo político;
ü analysis for policy, referindo-se à atividade aplicada
voltada à solução de problemas sociais.
A figura que segue, que aparece em HOGWOOD
e GUN (1981 e 1984), e está baseada, por sua vez, em
GORDON, LEW IS e YOUNG (1977), propõe uma
tipologia da Análise de Política que abrange um amplo
espectro. Ele vai desde os estudos descritivos - “análise
do conteúdo da política” - até os francamente normativos
7
- “defesa de políticas”.
Essa tipologia distingue sete tipos de Análise de
Política e esclarece muitos dos termos usados
correntemente na área:
ü estudo do conteúdo das políticas (study of policy
content), no qual os analistas procuram descrever e
explicar a gênese e o desenvolvimento de políticas;
isto é, determinar como elas surgiram, como foram
implementadas e quais os seus resultados;
ü estudo do processo das políticas (study of policy
process): nele, os analistas dirigem a atenção para
os estágios pelos quais passam questões e avaliam
a influência de diferentes fatores, sobretudo na
formulação das políticas;
ü estudo do resultado das políticas (study of policy
output), no qual os analistas procuram explicar como
os gastos e serviços variam em diferentes áreas,
razão por que tomam as políticas como variáveis
dependentes e tentam compreendê-las em termos
de fatores sociais, econômicos, tecnológicos e
outros1;
üestudo de avaliação (evaluation study), no qual se
procura identificar o impacto que as políticas têm
sobre a população2;
ü informação para elaboração de políticas
(information por policy making): neste caso, o governo
e os analistas acadêmicos organizam os dados para
auxiliar a elaboração de políticas e a tomada de
decisões;
ü defesa de processos (process advocacy): os
analistas procuram melhorar os sistemas de
elaboração de políticas e a máquina de governo,
mediante a realocação de funções, tarefas e enfoques
para avaliação de opções; e
ü defesa de políticas (policy advocacy), atividade
exercida por intermédio de grupos de pressão, em
defesa de idéias ou opções específicas no processo
de políticas.
10.2.5. A postura do analista de políticas
É possível identificar três tipos de
analistas:
- o “técnico”: interessado em pesquisa
policy-oriented, é um acadêmico preocupado
com a (ou atuando na) burocracia;
- o “político”: interessado em Análise
de Política na medida em que lhe permite
aumentar sua influência política;
- o “empreendedor”, interessado em
usar a Análise de Política para influenciar a
política.
1
Tais estudos têm recebido muita atenção
nos E.U.A., Europa e Reino Unido.
2
Esse tipo de estudo pode ser descritivo e
prescritivo e marca a fronteira entre a “análise de
política” e a “análise para política”.
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O caráter de policy orientation da Análise de Política do entendimento acerca da política e do processo político
sugere que a preocupação do analista seja mais quanto prescrições visando a melhores políticas.
direcionada à “análise da determinação da política”
(postura normativa) do que à “análise do conteúdo 10.2.6 A Análise de Política e o contexto
da política” (postura descritiva).
A posição não-engajada, puramente acadêmica, da política
é válida na medida em que a isenção permite uma análise
mais rigorosa. Ela não deve impedir o cumprimento do HAM e HILL (p. 18-19), citando MINOGUE (1983,
objetivo maior (normativo), que deve ser a melhoria do p. 5), ressaltam que, dado que as políticas públicas
processo político. Esta não necessariamente implica produzem efeitos sobre a economia e a sociedade,
numa identificação com os objetivos daqueles que qualquer teoria que as explique satisfatoriamente deve
controlam o processo político. A subversão do status quo também explicar as inter-relações entre Estado, política
demanda, talvez mais do que sua preservação, o seu e sociedade.
correto entendimento. Para entender o processo de elaboração de
Análises neutras, desprovidas de valores, são um políticas, EASTON (1953, 1965) baseia-se num
mito. A pesquisa é sempre influenciada pelos valores do paradigma semelhante ao sistema biológico. Ele propõe
analista. É difícil, mas necessário, que ele não se converta que a atividade política seja analisada em termos de um
num “político” (policy advocate). sistema, abarcando uma série de processos que devem
WILDAVSKY (1979, p. 7) destaca que a Análise permanecer em equilíbrio a fim de que a atividade
de Política envolve um certo aprendizado, a partir da sobreviva. Assim, a teoria dos sistemas proposta por
experiência, especialmente da experiência do fracasso EASTON considera a vida política como um processo
e da correção dos erros cometidos. Segundo HAM e HILL que engloba inputs (entradas ou perguntas), que vêm do
(p. 22), os analistas não se deveriam restringir a examinar ambiente externo (econômico, religioso, cultural etc..),
como políticas podem ser melhoradas, dentro das que se transformam em outputs (saídas ou respostas) -
relações sociais e políticas já existentes: essas próprias as decisões políticas - as quais, por sua vez, retroagem
relações deveriam ser parte do campo de investigação. sobre o ambiente circundante, provocando, assim,
Se a análise política está localizada na estrutura existente sempre novas perguntas (BOBBIO, 1993, p.167).
de relações sociais, e se o escopo é limitado a questões A Análise de Política, dado que deve levar em
já postas na agenda para discussão, então questões consideração o contexto social, econômico e político no
significativas podem ser ignoradas e as necessidades qual se inserem os problemas enfocados, tem seu objeto
de grupos particulares podem ser negligenciadas (p. 21). representado por alguns autores pelo esquema proposto
Uma postura cética, que questione os por EASTON como segue.
pressupostos dos tomadores de decisão é aconselhável. HAM e HILL (p. 16-22) dizem que uma das
Não fazê-lo leva a uma posição
conservadora. Buscar simplesmente a
melhoria das políticas (e não do processo Ambiente Ambiente
político) no âmbito das relações sociais e
políticas existentes termina levando à Demandas
adoção de um critério de qualidade
enviesado: a boa política é aquela que Entradas SISTEMA Decisões e
pode ser implementada (viável). ações Saídas
POLÍTICO
Restringir o foco de análise aos
Apoio, recursos
problemas já contemplados pela “agenda
(de discussão) política” leva a excluir
questões que interessam a grupos política
e socialmente desfavorecidos.
A percepção de que as políticas,
mais do que o mercado, são os
responsáveis pelo progresso social, Ambiente
Ambiente
envolve o questionamento das relações
sociais e políticas existentes; a
consideração tanto das decisões tomadas como das vantagens do paradigma adotado por EASTON está em
“não-decisões”. que a teoria dos sistemas oferece uma forma de
Mesmo a analysis for policy, que supõe um conceituar complexos fenômenos políticos. Ao enfatizar
interesse não (apenas) acadêmico e aplica o instrumental os processos, em oposição a instituições ou estruturas,
da administração visando à sua consecução, demanda o enfoque de EASTON representa um avanço, em relação
a analysis of policy como etapa prévia. Caso contrário, a análises mais tradicionais, no âmbito da Ciência Política
se o policy process (processo de elaboração da política) e da Administração Pública.
não for entendido como um political process, esse Esta visão permite que se defina um setor de
instrumental será ineficaz (não adaptado ao mundo real). política como “um grupo de organizações complexas,
A postura do analista deve, em suma, levar em conectadas umas às outras por dependência de
conta que a Análise de Política envolve tanto a melhoria recursos”. Ela permite abordar a dependência de uma

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organização em relação à outra através do exame do
fluxo de recursos financeiros. Ao fazê-lo, destaca três
características da Análise de Política:
ü As organizações são influenciadas pelas
sociedades nas quais operam;
ü É necessário assegurar que a análise do Estado
seja baseada na compreensão de sua relação com a
sociedade;
ü As atividades do Estado nas sociedades modernas
é essencialmente uma atividade organizacional.
De fato, aplicada às organizações, a teoria dos
sistemas permite analisá-las como conjunto de entidades
mais ou menos interdependentes e constituídas de
partes, que são variáveis mutuamente dependentes. Além
disso, alguns temas são mais ou menos comuns às
teorias da organização e dos sistemas: os agregados de
indivíduos inseridos no sistema, as relações entre os
indivíduos e o ambiente do sistema organizacional, as
interações dos indivíduos dentro do sistema e as
condições necessárias para garantir a estabilidade do
sistema.
HAM e HILL (p. 15-18), porém, fazem algumas
críticas à concepção geral do modelo sistêmico. A
primeira destaca a excessiva redução lógica dos
processos, em termos de demandas e apoios convertidos
em saídas, o que raramente ocorre de modo tão simples,
no mundo prático da elaboração de políticas. O
reconhecimento de alguns processos (manipulação de
linguagem, criação de crises, imposição de agendas para
autoridades ou mesmo simulação de políticas, por
exemplo) é um importante corretivo de ingênuas
hipóteses encontradas na teoria dos sistemas. Um
segundo comentário ressalta que o enfoque sistêmico
enfatiza a importância do processo central de conversão
- a caixa preta (black box) -; isto é, da tomada de decisões
e, no entanto, dá-lhe pouca atenção, ao compará-lo às
demandas e apoios externos. Isso indica a necessidade
de os estudos basearem-se não apenas na análise de
sistemas, mas também na dinâmica da tomada de
decisões. Uma terceira crítica refere-se ao fato de o
sistema e, em particular, a forma em que os processos
ocorrem dentro da caixa preta constituírem o próprio
objeto da ação política. A relação entre as entidades de
governo está sujeita a ajustes contínuos, na medida em
que obrigações e orçamentos são alterados.
Reapresentações sistemáticas do processo de políticas
tendem a dar aos conflitos a aparência de jogos. Nesse
caso, o problema reside na possibilidade de a política
tratar tanto da garantia de um resultado específico, quanto
da mudança nas regras do jogo.
Para HAM e HILL (p. 16), a própria ênfase da teoria
sistêmica na idéia da black box (caixa peta) é ilustrativa:
a imagem salienta que os processos implícitos na caixa
preta dificilmente são penetrados e pesquisados.
Tomando os três modelos de ALLISON (1971), que
ajudam a entender os processos, HILL lembra que há o
modelo do ator racional, o modelo do processo
organizacional e o modelo de políticas burocráticas. No
primeiro, os agentes devem escolher, entre alternativas,
as metas e objetivos da ação, de modo que suas
9
conseqüências sejam as maiores possíveis. No segundo,
a ação é vista como resultado do comportamento
organizacional, estabelecido pelas rotinas e
procedimentos operacionais. O terceiro considera a ação
como resultado de acordos entre grupos e indivíduos, no
sistema político.
Uma outra contribuição importante à compreensão
dos processos políticos abordados nesta pesquisa é a
metodologia desenvolvida por MATUS (1996). No seu
trabalho “Política, Planificación y Gobierno”, a
preocupação implícita é com a análise para a política.
Entretanto, algumas das suas críticas dos pressupostos
básicos do planejamento sistêmico exibem elementos
interessantes para a abordagem da análise de política.
Como decorrência da discussão das falácias da teoria
sistêmica, o autor introduziu dois novos conceitos, um
dos quais foi adotado no presente estudo, como se
abordará a seguir.
De acordo com MATUS (p. 72), “o modelo
sistêmico tradicional tende a tratar o próprio sistema como
algo estático e incontestável ou, pelo menos, sujeito a
raras mudanças fundamentais”. Considera, como
pressuposto, que, nesse modelo, o “ator que planeja está
fora ou sobre a realidade que planifica”. O ator “não
coexiste nessa realidade com outros atores, que também
planejam”. Isso leva “o planejador sistêmico, ao não
aceitar que sua teoria se baseia neste pressuposto
básico, coloque-se diante do seguinte dilema: ou aceita
o pressuposto mencionado, e tem uma teoria consistente,
mas irreal nos seus pressupostos, ou o rechaça por ser
irreal, mas então sua teoria é inconsistente”.
Apoiando-se na suposição anterior, MATUS (p. 76-
80) deduz, como postulados do modelo sistêmico, que:
1. sujeito é diferençável do objeto;
2. não pode haver mais de uma explicação
verdadeira;
3. explicar é descobrir as leis que regem o objeto;
4. o poder não é um recurso escasso;
5. não existe uma incerteza mal definida;
6. os problemas a que se refere o plano são bem
estruturados e têm solução conhecida.
Todos esses pressupostos têm regido as teorias
em que se baseia a prática do planejamento, na América
Latina e, exceto nos meios acadêmicos, não são
questionados. A explicação, que se tem procurado para
os irrisórios efeitos alcançados pelos planejadores, passa
ao largo da crítica a tais postulados, contentando-se com
apontar a precária qualidade dos planos, as deficiências
das estatísticas, o escasso poder dos órgãos de
planejamento, a inexperiência dos economistas, a
deficiência de sua formação e o desinteresse político. O
trabalho de MATUS vai mais além, ao sustentar que os
poucos resultados do planejamento tradicional latino-
americano devem ser procurados naqueles pressupostos,
que conduzem a um conceito restrito de planejamento e
de planejador e a uma prática economicista e
tecnocrática, que se isola do planejamento político e do
processo de governo.
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10 Gapi/IG/Unicamp

a chegada do conceito de momento, de MATUS.

MATUS (p. 76-80) rejeita, de início, a suposição
de que o ator que planeja está fora da realidade e que a
realidade planejada é um objeto planificável, que não
contém outros sujeitos criativos, que também planejam.
Com isso, abrem-se novas portas para reformular,
teoricamente, o planejamento, a função do planejador e
a Análise de Políticas. Ao assumir que o ator está inserido
numa realidade, na qual coexiste com outros, que
também planejam, MATUS propõe alguns postulados:
1. sujeito não é distinto do objeto;
2. há mais de uma explicação verdadeira;
3. os atores sociais geram possibilidades, em um
sistema social criativo que, só em parte, segue leis;
4. o poder é um recurso escasso e limita a
possibilidade do “deve ser”;
5. existe uma incerteza mal definida, que domina todo
o sistema social; conseqüentemente,
6. os problemas, a que se refere o plano, são quase-
estruturados3 (p. 580).
Com esses postulados, supera-se também a
exigência de que o sistema esteja em equilíbrio, a fim de
que a atividade sobreviva.
Se uma das vantagens do modelo sistêmico “é que
ele chama a atenção entre sistemas políticos e outros
sistemas” (HILL, 1993, p. 17), a abordagem de MATUS,
introduzindo uma nova conceituação de “meio-ambiente”,
vai bem mais além, ao considerar que os atores e os
outros sistemas são elementos intrínsecos ao modelo
de planejamento. MATUS ainda introduz dois conceitos
importantes: o de situação e o de momento4. Este último
será extensamente utilizado, dado que possibilita um
recorte dinâmico e mais adequado ao enfoque analítico
usado, a Análise de Política. Evitou-se a adoção do
primeiro conceito, porquanto envolveria uma postura
acadêmica um tanto controversa, na medida em que
implica diferentes leituras e explicações de uma mesma
realidade. Além do mais, a opção pela Análise de Política
facultou uma compreensão satisfatória do problema
proposto, nos termos do enfoque de HAM e HILL, com a
10.2.7. A Análise de Política e os níveis
de análise
O analista das políticas públicas deve situar-se fora
do mundo do dia-a-dia da política (politics), de maneira a
poder indagar acerca de algumas das grandes questões
relacionadas à função do Estado na sociedade
contemporânea, e à distribuição de poder entre diferentes
grupos sociais.
Para uma análise adequada, é necessário explorar
três níveis, que podem ser entendidos, ao mesmo tempo,
como níveis em que se dão realmente as relações
políticas (policy e politics) e como categorias analíticas;
isto é, como níveis em que estas relações devem ser
analisadas. São eles:
ü do funcionamento da estrutura administrativa
(institucional). É o nível superficial das ligações e
redes intra e inter agências, determinadas por fluxos
de recursos e de autoridade, etc., em que a análise
está centrada no processo de decisão no interior das
organizações e nas relações entre elas. É o que se
pode denominar nível da aparência ou superficial.
ü do processo de decisão. É o nível em que se
manifestam os interesses presentes no âmbito da
estrutura administrativa; isto é, dos grupos políticos
presentes no seu interior e que influenciam no
conteúdo das decisões tomadas. Dado que os grupos
existentes no interior de uma organização respondem
a demandas de outros grupos externos, situados em
outras instituições públicas e em organizações
privadas, as características e o seu funcionamento
não podem ser adequadamente entendidos a não ser
em função das relações de poder que se manifestam
entre esses grupos. É o que se pode denominar nível
dos interesses dos atores.
ü das relações entre Estado e sociedade. É o nível
da estrutura de poder e das regras de sua formação,
o da “infra-estrutura econômico-material”. É
determinado pelas funções do Estado que asseguram
a acumulação capitalista e a normatização das

3
“Problema quase-estruturado” é o que não se pode definir nem explicar com precisão; por isso, não se sabe
bem como enfrentá-lo e, muito menos, se conhecem os critérios para escolher entre as opções concebidas para
enfrentá-lo. A primeira dificuldade com tais problemas está em reconhecê-los (MATUS, 1993, p. 580).

4
Estas duas expressões, adotadas e empregadas neste capítulo foram definidas por MATUS (1996, p. 584)
como segue. “Situação” é a realidade explicada por um ator, que vive nela e a interpreta em função de sua própria
ação. Por isso, cada ator pode ter uma explicação diferente de uma realidade. “Momento” é uma instância repetitiva,
pela qual passa um processo encadeado e contínuo, que não tem princípio nem fim bem demarcados (MATUS,
1996, p. 577). Em texto anterior, MATUS detalha esse conceito, explicitando que ele não tem uma característica
meramente cronológica e que indica instância, ocasião, circunstância ou conjuntura, pela qual passa um processo
contínuo ou em cadeia, sem começo nem fim bem definidos. Enfatiza que a passagem do processo por um momento
determinado é apenas o domínio transitório desse momento sobre os outros, que sempre podem estar presentes
(MATUS, 1996, p. 577).

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relações entre os grupos sociais. É o que explica,
em última instância, a conformação dos outros dois
níveis, quando pensados como níveis da realidade,
ou as características que assumem as relações a
serem investigadas, quando pensados como níveis
de análise. Este nível de análise trata da função das
agências estatais que, em sociedades capitalistas
avançadas é, em última análise, o que assegura o
processo de acumulação de capital e a sua
legitimação perante a sociedade. É o que se pode
denominar nível da essência ou estrutural.
Ciclo Iterativo da Análise de Política e seus Níveis
Aparência ou superficial
A figura acima ilustra o Ciclo Iterativo da Análise
de Política e os seus respectivos Níveis de Análise. Ela
mostra que a análise deve desenvolver-se de forma
reiterada (em ciclos de retroalimentação) do primeiro para
o terceiro níveis, e vice versa, buscando responder as
perguntas suscitadas pela pesquisa em cada nível. Como
indicado, é no terceiro nível onde as razões últimas destas
perguntas tendem a ser encontradas, uma vez que é ele
o responsável pela manutenção da estabilidade política
e pela legitimidade do processo de elaboração de
políticas.
No momento de formulação da política é quando,
através da filtragem das demandas, seleção dos temas
e controle da agenda, ocorre um processo de
enfrentamento entre os atores com ela envolvidos cujo
grau de explicitação, pelas razões que se explora nas
seções que seguem, é bastante variável. Ele vai desde
uma situação de conflito explícito, onde há uma seleção
“positiva” das demandas que se refere às funções que
são necessárias para manutenção de formas de
dominação na organização econômica, como suporte à
acumulação de capital e resolução de conflitos abertos,
até uma de “não-tomada de decisão”, que opera no nível
“negativo” da exclusão dos temas que não interessam à
estrutura capitalista (como a propriedade privada ou a
reforma agrária), selecionando os que entram ou não na
agenda através de mecanismos que filtram
ideologicamente os temas e os problemas.
Nos momentos da implementação e da avaliação
outros mecanismos de controle político se estabelecem,
tendo por cenário os dois primeiros níveis e, como âmbito
maior e mais complexo de determinação, o terceiro.
11
É através do trânsito entre estes três níveis que,
depois de várias reiterações, é possível conhecer o
comportamento da “comunidade política” presente numa
área qualquer de política pública, e desta maneira chegar
a identificar as características mais essenciais de uma
política. Este processo envolve examinar a estrutura de
relações de interesses políticos construídos pelos atores
envolvidos; e explicar a relação entre o primeiro nível
superficial das instituições e o terceiro nível mais profundo
da estrutura econômica.
Para ilustrar este ponto, pode-se dizer que a análise
de uma política implica, primeiramente, em identificar as
organizações (instituições públicas) com ela
envolvidas e os atores que nestas se encontram em
posição de maior evidência. Em seguida, e ainda no
primeiro nível (institucional) de análise, identificar as
relações institucionais (isto é, as sancionadas pela
legislação, públicas, etc.) que elas e seus respectivos
atores-chave mantêm entre si.
Passando ao segundo nível, passa-se a
pesquisar as relações que se estabelecem entre
esses atores-chave, que representam os grupos de
interesse existentes no interior de uma organização
e de grupos externos, situados em outras instituições
públicas e em organizações privadas. As relações
de poder, coalizões de interesse, formação de grupos
de pressão, cooptação, subordinação, etc. Devem
ser cuidadosamente examinadas de maneira a
explicar o funcionamento da organização e as
características da política. A determinação de existência
de padrões de atuação recorrentes de determinados
atores-chave e sua identificação com os de outros atores,
instituições, grupos econômicos, partidos políticos, etc.,
de modo a conhecer os interesses dos atores, é o objetivo
a ser perseguido neste nível de análise.
O terceiro nível de análise é, finalmente, o que
permitirá, mediante uma tentativa sistemática de
comparar a situação observada com o padrão (estrutura
de poder e das regras de sua formação) conformado pelo
modo de produção capitalista - sua “infra-estrutura
econômico-material” e sua “superestrutura ideológica” -,
explicá-lo. É através do estabelecimento de relações entre
a situação específica que está sendo analisada ao que
tipicamente tende a ocorrer no capitalismo avançado (ou
periférico, no caso latino-americano) que se pode chegar
a entender a essência; isto é, entender porque as relações
que se estabelecem entre as várias porções do Estado e
destas com a sociedade são como são.
Pode-se entender o percurso proposto neste
capítulo, e de resto por muitos dos pesquisadores da
Análise de Política, como uma tentativa sistemática de
percorrer este “caminho de ida e volta”, apoiando-se
sempre no “mapa” que este terceiro nível de análise
proporciona.
10.3. Visões do Estado e Análise Política
A natureza do modelo que o analista utiliza para
entender as relações entre Estado e sociedade é crucial
para os resultados que se obtêm ao analisar (e elaborar)
uma política pública, a tal ponto que os resultados que
muitas vezes se obtêm podem variar consideravelmente
Gestão Estratégica Pública em Municípios
12
segundo a visão que se adote. É claro que a escolha da
visão a ser adotada como guia para a análise não é
neutra. Mesmo quando se trata apenas de descrever e
não de prescrever, neste caso como em outros que
envolvem uma escolha na qual a postura ideológica
dificilmente pode ser colocada de lado, a opção realizada
não é simplesmente metodológica. Não obstante, a
escolha deve dar-se tendo em vista as características
específicas da política em análise. O que implica dizer
que, mesmo que a visão particular do analista acerca do
conjunto dos órgãos e políticas que conformam o Estado
seja mais próxima a uma das quatro visões (entendidas,
sempre e como em outros casos em que modelos de
análise são propostos, de situações extremas), ele não
deve descartar a possibilidade de que a análise da política
em foco tenha, como guia metodológico, uma das outras
visões.
Esta seção apresenta as visões Pluralista,
Marxista, Elitista e Corporativista.
10.3.1. A visão Pluralista
A visão Pluralista enfatiza as restrições que
colocam sobre o Estado um grande espectro de grupos
de pressão dotados de poder diferenciado nas diversas
áreas onde se conformam as políticas públicas (embora
nenhum possa ser considerado dominante), sendo estas
um resultado das preferências destes grupos. O Estado
(ou seus integrantes) é considerado, por uma de suas
variantes, como um entre estes grupos de pressão.
Esta visão tem como interlocutor a visão Marxista
clássica, contrapondo-se a ela e reafirmando a
democracia como valor fundamental e o voto como meio
de expressão privilegiado dos indivíduos. A poliarquia
(“democracia real”) e a ação de grupos de pressão é
adotada, entretanto, como uma concepção mais realista.
A aceitação da interpretação Pluralista implica na
adoção de uma visão incremental (em oposição à
racional) sobre o processo de elaboração de políticas,
como se verá posteriormente.
10.3.2. A visão Elitista
A visão Elitista pode ser considerada como uma
derivação/ extensão da Pluralista. O esforço de superação
das óbvias limitações (e irrealismo) da visão Pluralista
levou à aceitação da existência de elites, proposta como
fundamento teórico da visão Elitista.
A visão Elitista (ou neopluralista) ressalta o poder
exercido por um pequeno número de bem organizados
interesses societais e a habilidade destes para alcançar
seus objetivos.
10.3.3. A visão Marxista
A visão Marxista aponta a influência dos interesses
econômicos na ação política e vê o Estado como um
importante meio para a manutenção do predomínio de
uma classe social particular.
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Entre as suas subdivisões é importante destacar:
ü Instrumentalista: Entende o Estado liberal como
um instrumento diretamente controlado “de fora” pela
classe capitalista e compelido a agir de acordo com
seus interesses (ela rege mas não governa).
Capitalistas, burocratas do Estado e líderes políticos
formam um grupo coeso em função de sua origem
de classe comum, estilos de vida e valores
semelhantes etc. (afinidade com a visão Elitista).
(Miliband).
ü Estado como árbitro: Quando existe relativo
equilíbrio entre forças sociais, a burocracia estatal e
líderes político-militares podem intervir para impor
políticas estabilizadoras que, embora não sejam
controladas pela classe capitalista, servem aos seus
interesses. Em situações normais (que não as de
crise) o Estado atua como árbitro entre frações da
classe dominante. A burocracia estatal é vista,
diferentemente da corrente funcionalista, como um
segmento independente/distinto da classe dominante,
embora a serviço de seus interesses de longo prazo.
(Poulantzas).
ü Funcionalista: A organização do Estado e a policy
making é condicionada pelo imperativo da
manutenção da acumulação capitalista. Funções:
preservação da ordem, promoção da acumulação de
capital, e criação de condições para a legitimação.
Os gastos governamentais para manter essas
funções são: “gastos sociais”, “investimento social”
(para reduzir custos de produção), e “consumo
social”. Enfatiza os processos macro e não, por
exemplo, a questão do caráter da burocracia ou das
elites. (O’Connor)
ü Estruturalista: O Estado é visto como um fator de
coesão social, com a função de organizar a classe
dominante e desorganizar as classes subordinadas
através do uso de aparatos repressivos ou ideológicos
(Althusser).
ü Escola da “lógica do capital”: Deduz a necessidade
funcional do Estado da análise do modo de produção
capitalista. O Estado é entendido como um “capitalista
coletivo ideal”. Ele provê as condições materiais
gerais para a produção; estabelece as relações legais
genéricas; regula e suprime os conflitos entre capital
e trabalho; e protege o capital nacional no mercado
mundial (Altvater).
ü Escola “de Frankfurt”: O Estado é entendido
como uma “forma institucionalizada de poder político
que procura implementar e garantir o interesse
coletivo de todos os membros de uma sociedade de
classes dominada pelo capital”. Combina as visões
funcional e organizacional. (Offe).
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10.3.4. A visão Corporativista
A visão Corporativista, mantendo a ênfase na
atuação de grupos de pressão (organizações de
trabalhadores e patrões), ressalta que estes passam a
ser integrados no Estado. Este é entendido como um
mecanismo de controle de conflitos entre os grupos,
subordinando-os aos interesses mais abrangentes e de
longo prazo dos Estados nacionais num ambiente de
crescente concorrência internacional, busca de
competitividade e diminuição do crescimento econômico dos
países capitalistas. Embora os primeiros Estados
corporativos tenham sido autoritários, depois de 1945, vários
adotaram o neocorporativismo como forma de concertação.
A premissa em que se apóia esta visão é a de que
os indivíduos podem ser mais bem representados através
de instituições funcionais/ocupacionais do que através de
partidos políticos e mesmo do que unidades eleitorais
geograficamente definidas. Trabalhadores, através de
sindicatos; empregadores, através de federações:
fazendeiros, através de câmaras de agricultura. As
unidades de categorias são reconhecidas pelo Estado
como possuindo monopólio de representação (podendo
assim ser por ele controladas) e responsabilizadas por
funções administrativas em lugar do Estado.
10.3.5. Um quadro sinóptico
VISÕES DO ESTADO CAPITALISTA MODERNO
PODER DISTRIBUÍDO
PODER CONCENTRADO
RELEVÂNCIA DA BUROCRACIA DEMOCRACIA = VOTO
AUTONOMIA RELATIVA
ELITISTA
poder “não-
poliarquia
econômico”
poder moderador
da burocracia
MARXISTA PLURALISTA
internalização
inexistência de
do conflito
CORPORATIVISTA interesses de classe
A figura que segue oferece um quadro sinóptico das
visões acima caracterizadas.
Nele as quatro posições estão colocadas em
situações opostas, querendo indicar-se com isto as
diferenças ideológicas que guardam entre si. O traço vertical
separa - à esquerda - as que aceitam a hipótese de
existência de um poder concentrado. A importância da
burocracia no controle do aparelho de Estado e a autonomia
relativa deste em relação à classe dominante. As flechas,
finalmente, indicam as possibilidades teóricas de derivação
das visões.
Assim, a visão Elitista pode ser considerada como
uma extensão da Marxista, uma vez que considera outros
fatores que não os econômicos como determinantes na
formação de elites políticas.
A visão Corporativista pode ser considerada como
13
resultado da ênfase colocada pelas interpretações neo-
Marxistas no papel central do Estado no processo político,
por outra via, convergente, da ênfase colocada pela
interpretação Elitista no papel das “state elites”.
As visões Pluralista, Elitista e Corporativista são
ao mesmo tempo visões/ interpretações e propostas
normativas de organização da sociedade e da economia
no capitalismo. A Marxista, pelo contrário, constitui-se
numa crítica à formação social capitalista. A proposta
normativa que apresenta transcende os limites do
capitalismo.
10.4. O papel da burocracia no Estado
capitalista contemporâneo
O estudo das organizações deve muito a Max
Weber, com seu enfoque da burocracia no Estado moderno.
Ele desenvolveu proposições sobre a estrutura das
organizações, em que a administração se apóia na
racionalidade formal. Segundo HAM e HILL (p. 132-133),
WEBER - objetivando estabelecer um tipo genérico de
organização e explicar por que motivo ela cresce em
importância - apontou as seguintes características
definidoras de burocracia:
ü uma organização contínua, com uma ou mais funções
específicas, cuja operação é delimitada por certas
regras: a consistência e a continuidade, no interior da
organização, são garantidas pelo registro de todos os
atos, regras e decisões inerentes à organização;
ü a organização dos funcionários está na base da
hierarquia: o escopo da autoridade, no interior dessa
hierarquia, é claro, definindo os direitos e deveres
dos funcionários, em cada nível hierárquico então
especificado;
ü os funcionários são separados da propriedade dos
meios de administração e produção: eles são livres,
estando sujeitos à autoridade somente no que diz
respeito a suas obrigações oficiais, enquanto
funcionários de uma organização;
ü os funcionários são indicados, não eleitos,
baseando-se essa indicação em critérios impessoais,
e são promovidos por mérito; e
ü pagam-se salários fixos aos funcionários e as
regras de emprego e relações de trabalho são
previamente definidas: a escala de salários é
graduada de acordo com a posição dos funcionários
na hierarquia, e o emprego é permanente, estando
garantida uma certa estabilidade e previsto o pagamento
de pensões após a aposentadoria.
A discussão sobre o papel da burocracia no Estado
capitalista contemporâneo pode ser entendida a partir do
ideal Weberiano, nele introduzindo os “desvios” impostos
pela realidade. Balizam esta discussão perguntas como:
ü Quem controla a burocracia?
ü Os políticos, as elites, a opinião pública?
ü Ela está submetida apenas a controles internos?
ü Como atua a burocracia?
ü Ela age segundo seus próprios interesses (bureau
maximazing, bureau shaping)?
ü Em termos econômicos funciona como um monopólio
administrador de preços e quantidades em
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14
seu próprio interesse (public choice)?
ü Como se organiza?
A reflexão sobre a burocracia dá-se num contexto
marcado pelo embate capitalismo x socialismo (que
terminaria por extinguir o Estado e a própria burocracia).
Não terá a benevolência do “marxismo oficial”, ante a
burocracia soviética, neutralizado a crítica que deveriam
fazer seus partidários à burocracia das sociedades
capitalistas.
À pergunta de como se afasta a burocracia “real”
do paradigma ideal Weberiano, ou o que é, hoje, um bom
burocrata, autores como Chapman respondem:
ü a burocracia pode ser um instrumento que permite
atenuar o poder econômico da burguesia -
defendendo a democracia - (visão pluralista); ou
ü a burocracia pode agir em conformidade com o
poder econômico - autonomia relativa - (visão elitista).
Muitos advogam que, pelo menos nos países
capitalistas avançados, o poder decisório da burocracia
no processo de policy making parece ser capaz, em
situações normais, de contrabalançar os interesses
econômicos. Mas até que ponto a burocracia pode atuar
num ambiente distinto? Não estará ela presa às formas
de dominação existentes (conservadorismo “intrínseco”)?
O fato é que ela possui um poder cada vez maior de
definir o caráter das políticas públicas no âmbito de um
sistema presidido por Estado crescentemente corporativo,
que combina a propriedade privada dos meios de produção
com o controle público exercido por uma burocracia
constituída de “filhos da classe média” que acedem a
privilégios no âmbito do Estado de bem-estar.
A corrente da public choice que propõe a
privatização e a reforma do Estado parece visualizar, na
sua versão mais de “direita”, o mercado como “regulador”
da burocracia, enquanto que uma visão mais de
“esquerda” entende a participação e controle públicos
como antídotos eficazes ao poder da burocracia.
Em suma, as contribuições teóricas a respeito das
organizações e da burocracia pública ultrapassaram a
perspectiva do formalismo idealizado por Max WEBER.
Alguns estudos, ao longo das últimas décadas,
deslocaram a ênfase para o ambiente das organizações,
enquanto outros deram prioridade às regras e às
estruturas, bem como às relações entre as organizações,
os indivíduos e as estruturas informais. A evolução das
abordagens evidenciou as conexões entre questões
organizacionais internas e o contexto externo.
10.5. Poder e tomada de decisão
O estudo dos processos de decisão é um
importante ponto de partida para entender as relações
de poder.
A análise sobre poder e decisão parte do debate
entre elitistas e pluralistas, que diferem nas concepções
sobre a distribuição do poder na sociedade atual, como
também nos métodos de análise que devem ser usados
para proceder a investigação.
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Num dos estudos seminais acerca das “elites
governantes”, Robert Dahl (1958) tomou como ponto de
partida os resultados do trabalho de, por um lado, Floyd
Hunter (1953), sobre o poder local (concluindo que o
controle estava nas mãos de um pequeno grupo de
indivíduos-chave) e do estudo de Wright Mills (1956) a
respeito do poder nacional, nos EUA (que apontava a
existência de uma elite formada pelos militares,
corporações e agências estatais). Segundo ele, os
métodos utilizados por HUNTER e MILLS não foram
suficientemente rigorosos para justificar suas conclusões
a respeito da existência de elites.
Defendendo um ponto de vista pluralista (em
contraposição ao elitista), ele entende que os
pesquisadores deveriam analisar casos em que existam
diferenças de preferência entre os atores: quem estuda
o poder deve analisar decisões reais, envolvendo atores
que possuam preferências diferentes, e explorar se as
preferências de uma hipotética elite dominante são
adotadas no lugar das de outros grupos. Isso porque,
para DAHL (1958:203), “A tem poder sobre B, na medida
em que ele pode levar B a fazer algo que, de outra forma,
não faria”. E conclui: “Atores cujas preferências
prevalecem em conflitos sobre questões políticas-chave
são os que exercem o poder em um sistema político”.
Segundo outros autores, existe consenso de que
os conflitos sobre assuntos-chave fornecem evidências
sobre a natureza da distribuição de poder, mas estas
evidências precisam ser suplementadas por análises de
não-tomada de decisão. Em alguns casos, a não-tomada
de decisão assume a forma de decisão e, ao contrário
do que postulam os pluralistas, pode ser investigada com
a metodologia que estes propõem. Mais complicado é
estudar o poder quando exercido como formador de
opinião. Essa dimensão é considerada por muitos como
sendo a mais importante e o aspecto mais difícil da
pesquisa de poder. Esta discussão metodológica é o que
leva HAM e HILL a chamar a atenção para o fato de que
muitas vezes os debates sobre a distribuição de poder
na sociedade desenvolvem-se no terreno das
metodologias de pesquisa utilizadas e definições,
desviando o foco da natureza e estrutura do poder.
De modo a tornar mais focada a discussão, estes
autores descrevem o debate travado entre os analistas
vinculados às vertentes elitista e pluralista, a partir de
meados da década de 50, englobando as relações que
podem ser estabelecidas entre o poder e sua
determinação ou influência sobre as decisões tomadas
em âmbito governamental.
Embora se adote aqui o roteiro de apresentação
por eles formulado, vale uma lembrança, que talvez
pareça óbvia. Neste caso, como em tantos outros que se
apresenta ao longo deste capítulo, e que envolvem
escolhas metodológicas, a opção do analista não deve
dar-se em função de qualquer consideração normativa.
Trata-se de escolher um modelo descritivo; isto é, que
melhor descreva a realidade existente. Algo que
represente, explique, o que é e não o que deve ser. Assim,
embora o enfoque de apresentação, que adota o capítulo,
procure revelar o embate ideológico que preside a
discussão acadêmica, isto não deve ser tomado (pelo
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contrário!) como uma intenção de sugerir ao analista que
seu trabalho de análise deva implicar escolhas que não
aquelas baseadas exclusivamente na fidedignidade, em
relação ao mundo real.
10.5.1. O debate entre pluralismo e elitismo
Este debate revela as divergências de posição
entre os estudos de DAHL, por um lado, e os de HUNTER
e MILLS, por outro, sobre a existência de uma elite
dominante, beneficiária das decisões e dos resultados
das políticas públicas em cidades norte americanas, nos
trabalhos de DAHL e HUNTER, e para todo os EUA, no
estudo de Mills.
Em seu trabalho, DAHL (1961) aponta que os
métodos de pesquisa utilizados por Hunter e Mills não
foram suficientemente rigorosos para justificar suas
conclusões. Utilizando a metodologia que propôs, no seu
estudo empírico acerca de New Haven (publicado sob o
título de “Quem governa”), ele conclui as desigualdades
(cumulativas ou não) em recursos de poder, a forma de
tomada de decisões importantes e o padrão de liderança
(se oligárquico ou pluralista). E concluiu que, no período
de 1780 a 1950, ocorreu uma transição gradativa, em
New Haven, da oligarquia para o pluralismo.
Outros estudos sobre educação e saúde
concluíram que o poder não estava concentrado em
grupos particulares, como teóricos elitistas haviam
suposto. Pelo contrário, devido ao fato de os recursos,
que contribuem para o poder, estarem dispersos na
população, o poder estava fragmentado entre diferentes
atores. Embora apenas algumas pessoas tivessem
influência sobre questões-chave, a maioria tinha
influência indireta, através do poder do voto. Essa
abordagem evidenciou a importância de considerar como
decisões-chave são tomadas e como as preferências,
não só da elite, mas também dos outros grupos de atores,
atuam no processo.
DAHL afirma não haver encontrado evidências da
existência de uma elite que seria beneficiada por decisões
e orientações das políticas públicas. Diferentemente,
MILLS afirmara, antes dele, que uma elite de poder
composta de militares, corporações e agências de Estado
governava os EUA, e HUNTER, examinado a distribuição
do poder em Atlanta, relatara ter observado que o poder
nesta cidade se concentrava sob o controle de um certo
número de indivíduos-chave.
A crítica de DAHL aos estudos elitistas concentra-
se no fato de que os trabalhos que afirmam haver
encontrado evidências da existência de beneficiários de
políticas públicas teriam examinado a “reputação de
poder” (posição ou status) de indivíduos em sua
comunidade ou organização. Segundo DAHL, estas
pesquisas não teriam se detido sobre as decisões reais
que teriam sido tomadas e se, nestas decisões, as
preferências expressas por algum grupo de poder teriam
sido de fato atendidas em lugar das de outros grupos.
Estas seriam as bases da metodologia proposta por
15
DAHL para o exame da influência do poder nas decisões.
10.5.2. As duas faces do poder
HAM e HILL afirmam que os trabalhos de DAHL,
longe de resolverem as pendências entre elitistas e
pluralistas, teriam aberto uma nova perspectiva de
estudos sobre o exercício do poder quando BACHRACH
e BARATZ (1963), criticando as conclusões de DAHL,
afirmam que o exame do poder não poderia ficar restrito
a decisões chave ou a um comportamento efetivo.
Estes autores formularam um “complemento” à
definição de DAHL sobre o poder, afirmando que “o poder
também é exercido quando um ator A utiliza suas forças
para criar ou reforçar valores sociais e políticos e práticas
institucionais que venham a restringir o debate a questões
que possam ser politicamente inócuas à A”.
Esta definição dá origem aos conceitos de
mobilização de opinião ou de conformação do processo
político a questões seguras. Desta forma, os autores
apontam para a existência de duas faces do exercício do
poder:
ü uma explícita, atuando no nível dos conflitos abertos
sobre decisões-chave; e
ü outra, não aberta, em que os grupos jogam para
suprimir os conflitos e impedir sua chegada ao
processo de elaboração da política (à agenda de
política).
BACHRACH e BARATZ contribuíram para o
surgimento de uma nova fase do debate sobre a decisão
e o poder, ao sustentar que pesquisar o poder não envolve
simplesmente o exame de decisões-chave, como
propunha a metodologia de Dahl. Para eles, o poder é
também exercido quando A utiliza suas energias para criar
ou reforçar valores sociais e políticos e práticas institucionais
que limitam o escopo dos processos políticos à consideração
pública somente das questões inócuas para A.
Citam, como exemplo, as questões sobre preconceito
de cor, nas quais se vêem claramente as duas faces do
poder: uma operando nos conflitos abertos sobre decisões-
chave e, a outra, buscando suprimir conflitos e fazendo de
tudo para o assunto não entrar no processo político,
mediante o que BACHRACH e BARATZ denominam de
“não-tomada de decisão”.
A idéia forte dos autores no campo metodológico é
que a metodologia de DAHL para pesquisar o poder é
inadequada ou, pelo menos, parcial. Isto porque a teoria
pluralista é baseada numa concepção liberal que iguala os
interesses das pessoas a preferências por elas
expressadas. Mas se os interesses das pessoas forem
entendidos não como aquilo que elas afirmam ser, a
natureza destes interesses pode ser inferida através da
observação da ação e da não-ação políticas.
Assim, uma análise completa deve perceber tanto o
que de fato acontece como aquilo que não acontece, e
revelar os meios pelos quais a mobilização de opinião atua
para limitar o escopo do debate.
BACHRACH e BARATZ definem a não-tomada de
decisão como sendo a prática de limitar o alcance real da
tomada de decisão a questões seguras, através da
Gestão Estratégica Pública em Municípios
16
manipulação de valores dominantes na comunidade,
mitos, procedimentos e instituições políticas. A não-
tomada de decisão existe quando os valores dominantes,
as regras do jogo aceitas, as relações de poder entre
grupos e os instrumentos de força, separadamente ou
combinados, efetivamente previnem que certas
reclamações transformem-se em assuntos maduros que
exijam decisão, diferindo de assuntos que não se devem
tornar objeto de decisão (entrar na agenda de política).
Nesta caracterização, convém chamar a atenção
ainda para que a conceituação apresentada possa ser
distinguida de situações como a decisão de não agir ou
a decisão de não decidir. Nestes dois casos, os temas
ou assuntos focos de debate são explicitados. Isto é,
entram na agenda e são objeto de uma decisão de não
agir. Na situação de não-tomada de decisão sequer se
permite que as questões e demandas venham a se tornar
temas para uma eventual decisão.
Autores como EASTON (1965a), ao trabalhar com
o enfoque sistêmico do processo político, também
apontam o fato de que existe um modo de regulação de
demandas políticas que busca proteger e preservar a
estabilidade de sistemas políticos e, adotando um ponto
de vista bastante semelhante, discute a existência de
“gate-keepers” , que ajudam a controlar o fluxo de
assuntos para dentro da arena política.
BACHRACH e BARATZ vão mais além ao enfatizar
os meios pelos quais os interesses estabelecidos se
protegem pela não-tomada de decisão. Assim, a
regulação da demanda não é uma atividade neutra, mas,
sim, contrária ao interesse das pessoas e grupos que
procuram uma realocação de valores. Segundo eles,
então, a forma como certos interesses presentes no
processo político protegem-se dos que pretendem alterar
o status quo são as estratégias de não-tomada de
decisão.
O processo de regulação de demandas seria,
portanto, uma forma de atuação política
fundamentalmente não “neutra” buscando, de fato,
favorecer ou preservar interesses de pessoas ou grupos.
Esta posição está inserida no interior de uma concepção
para a ação política, na qual a distribuição de poder é
percebida como muito menos equilibrada do que
acreditam DAHL e os autores da vertente pluralista5.
CRENSON (1971) corrobora, através de um estudo
de caso, as críticas de BACHRACH e BARATZ aos
pluralistas, e afirma que a ação observável oferece um
guia incompleto para pesquisar o exercício do poder. De
fato, ao colocar como uma das implicações das suas
análises que a distribuição de poder tende a ser menos
equilibrada que a referida pelos pluralistas, a visão elitista
nega, no terreno metodológico, a afirmação de que as
não-decisões serão não-pesquisáveis quando não se
puder identificar reclamações encobertas e conflitos que
não entram na agenda de política. Isto é, se nenhuma
queixa ou conflito puder ser descoberta pode-se afirmar
que a não-tomada de decisão pode não ter ocorrido.
Assim, respondendo à réplica dos pluralistas, que
afirmavam que a não-tomada de decisões seria “não
5
Esta concepção remete à posição IV da racionalidade limitada por condicionantes estruturais, proposta por FORESTER.
Gestão Estratégica Pública em Municípios
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pesquisável”, BACHRACH e BARATZ apresentam a
possibilidade de seu estudo através do levantamento de
demandas, reclamações ou conflitos que não entraram
na arena política: se nenhuma queixa ou conflito puder
ser descoberta, então existiria uma situação de consenso
político, e uma situação de não-tomada de decisão não
teria ocorrido.
Diante das críticas de que sua metodologia e seus
conceitos não seriam adequados para investigar (e
contribuir para resolver) questões relativas a conflitos
potenciais ou emergentes, e que assim era legítimo
considerar a não-tomada de decisão como um tipo de
decisão, os partidários da visão elitista foram
reformulando suas posições.
WALSH argumentou que é preciso examinar não
apenas os conflitos abertos, mas o sistema de
dominação: “quem ganha em uma organização não o faz
somente através de batalhas”. Na verdade, quem
conquista vantagens, beneficia-se dos valores
dominantes, que agem como padrões ou critérios para a
operação de uma organização. Dessa forma, o poder é
exercido, ainda que conflitos abertos possam não ocorrer.
É nesse ponto que a chamada segunda dimensão
do poder “descoberta” por BACHRACH e BARATZ
começa a dar lugar a uma nova visão. Aquela que enfatiza
que o poder pode ser usado para manipular os interesses
e preferências das pessoas e, assim, aumentar ainda
mais o poder de quem o detém. É isto que diferencia a
posição de LUKES (1974), examinada a seguir, daquela
assumida por BACHRACH e BARATZ.
10.5.3. A terceira face do poder
Segundo LUKES, o poder pode ser estudado em
três dimensões:
ü a dos conflitos abertos entre atores sobre assuntos-
chave, quando o exercício do poder pode ser
observado através da metodologia proposta pela
concepção pluralista;
ü a dos conflitos encobertos, quando ocorre a
supressão das reclamações impedindo que cheguem
a ser incluídas na agenda de decisão, como em
BACHRACH e BARATZ, com a não-tomada de
decisão; e
ü a dos conflitos latentes, quando o exercício do poder
se dá conformando as preferência da população, de
maneira a prevenir que nem conflitos abertos nem
encobertos venham a se manifestar (conflitos latentes
ou “potenciais”).
LUKES chama a atenção para algo distinto ao
conceito de “não-tomada de decisão”. Algo distinto de
decidir, não decidir ou decidir não agir porque os assuntos
nem sequer se tornam matéria de decisão (permanecem
encobertos).
Para esclarecer sua posição, LUKES formula uma
nova definição de poder que é por ele utilizada: “A exerce
poder sobre B na medida em que A influencia ou afeta B
Gapi/IG/Unicamp
de um modo que contraria os interesses de B”.
Ele se refere, portanto, a uma situação em que o
poder é usado de forma abrangente, mas difusa e sutil,
para impedir que até mesmo conflitos encobertos e
assuntos potenciais que poderiam vir a entrar na agenda
de política se conformem.
Uma situação em que se manifesta a terceira face
do poder ocorre quando os valores dominantes, as regras
do jogo, as relações de poder entre grupos, efetivamente
impedem que determinados desacordos possam vir a se
transformar em disputas que demandem decisões.
Neste tipo de situação, a existência de consenso
não indica que o poder não esteja sendo exercido. As
“preferências” das pessoas (tal como entendidas pelos
pluralistas) já seriam conformadas pela sociedade em
que vivem (socialização pela educação, mídia, etc.),
dando lugar a uma situação em que estas poderiam ser
significativamente diferentes de seus “interesses reais”.
Estes últimos, então, só poderiam ser por eles percebidos
como tais, dando margem a conflitos abertos ou mesmo
encobertos, em situações de elevada autonomia relativa
dos atores sociais sobre os quais atua este processo de
mobilização - ou manipulação - de opinião.
10.5.4. A terceira face do poder e a
pesquisa sobre poder e decisão
A discussão que se estabelece entre as duas
visões - pluralista e elitista - no plano metodológico, se
torna ainda mais complexa e interessante com a
contribuição de LUKES quando ele afirma que o poder
teria que ser estudado segundo aquelas três dimensões.
Isto explicita a existência de mais um grau de dificuldade
de análise das situações e processos concretos através
dos quais políticas são formuladas.
Visto que o interesse dos cidadãos é apontado pela
visão pluralista como o fundamento principal das escolhas
realizadas, a proposição de que os interesses manifestos,
os que aparentemente (mas não efetivamente, segundo
os elitistas) estão em jogo, podem ser apenas o resultado
da manipulação de interesses “reais”, coloca para aquela
visão um problema metodológico insolúvel
(“impesquisável”).
A pesquisa do poder teria então que se valer de
outros conceitos e relações, senão alternativos,
suplementares aos propostos pela visão pluralista. Um
deles seria o de sistema de dominação: o sistema de
valores dominante que atua na sociedade e, em particular,
no interior das organizações, em favor de certos grupos.
Outros seriam os mecanismos ideológicos de difusão
do sistema de crenças e valores, os quais não devem
ser entendidos como uma manipulação simples, evidente
e nem mesmo consciente. Eles conformam uma situação
em que as elites não precisam “lutar” para exercer o
poder.
É evidente que o exercício do poder tende a
beneficiar os grupos que o detêm. O que esses conceitos
pretendem desnudar é o fato de que mesmo as ações
pontuais de um determinado grupo subordinado podem
não ser tentadas devido à postura fatalista de que suas
17
reclamações nunca serão atendidas.
É oportuno lembrar, entretanto, que mudanças
econômicas ou políticas numa determinada sociedade
podem tornar possível a inclusão na agenda de política
de assuntos até então não considerados porque
envolvidos na penumbra que caracteriza a terceira face
do poder. Mudanças que permitam um aumento do grau
de autonomia relativa dos atores sociais subordinados
em relação aos dominantes, ou mais precisamente, ao
processo de mobilização de opinião que estes
instrumentalizam - o que se poderia referir como um
ganho de consciência política - faria com que conflitos
latentes pudessem emergir.
No decorrer do debate entre as duas visões, os
pluralistas passam a admitir que é necessário examinar
as relações entre poder, interesses das pessoas e as
preferências por elas manifestas. Isto é, relaxa-se a
posição pluralista extrema, baseada na concepção liberal,
que iguala os interesses das pessoas às suas
preferências expressas -, de que os interesses das
pessoas são o que elas afirmam ser. E, desta forma,
altera-se também a premissa metodológica de que a
natureza desses interesses não pode ser inferida pela
observação de situações de não-tomada de decisão.
Essa argumentação coloca dois problemas: o
primeiro refere-se às situações em que as pessoas agem
ou não, contrariamente aos seus interesses (quando as
elites conseguem controlar suas opiniões e preferências);
o segundo é que o modo mais efetivo de dominação de
um “grupo de poder” é prevenir o surgimento e
crescimento de conflitos.
Os mecanismos ideológicos são caminhos através
dos quais as pessoas interpretam o mundo, transmitem
e perpetuam um sistema de valores e verdades. Esses
mecanismos resultam na dominação de uns grupos por
outros, cujos interesses estes grupos passam também a
defender ou servir. Torna-se ainda mais complexa a
situação quando se tem em conta que “ideologias
dominantes refletem a experiência de vida de todas as
classes e são consenso, porque refletem o modo de vida
da sociedade, como um todo” (SAUNDERS, 1980).
Ademais, a manipulação consciente faz da ideologia uma
força poderosa, subjacente à aderência da comunidade
a um conjunto de normas e metas aparentemente auto-
impostas, auto-reguladas ou “naturais”.
Mecanismos de seleção de assuntos, típicos do
capitalismo regulado pelo Estado, incluem tanto os de
tipo ideológico e comportamental, como os de tipo
repressivo (polícia, justiça) e estruturais (limites impostos
pelas demandas da acumulação capitalista que podem
ser tratados pelo Estado).
Do ponto de vista metodológico, argumenta a visão
elitista que, como o Estado capitalista, para melhor servir
aos objetivos da acumulação, precisa aparentar
neutralidade, ele deve adotar um padrão
consistentemente enviesado de filtragem de assuntos; o
que torna realmente difícil pesquisar situações de conflito
encoberto ou latente.
Como situações em que existe cooptação, ou que
envolvem a delegação de poder de decisão a comissões
que nunca se reúnem, ou ainda que envolvem a
conformação de interesses mediante mecanismos de
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18 Gapi/IG/Unicamp

controle ideológico podem ser pesquisadas? modificação das estruturas. A ordem reinante é
É interessante, embora possa ser considerada renegociada, incessantemente. Essa renegociação,
hipócrita, a reação pluralista ao conceito desenvolvido decerto, não constitui um processo fácil, mas, ao abordar
por LUKES: a pesquisa dos “interesses reais” poderia os determinantes da tomada de decisões, ela não deve
ser feita através de avaliações acerca de quem ganha e ser, em absoluto, desconsiderada.
quem perde em determinadas situações. Mas, a pergunta
de “quem se beneficia?”, apesar de interessante, pouco 1. O quadro que segue sistematiza a proposição
tem a ver com a de “quem governa?” de HAM e HILL que, reunindo a contribuição de
De acordo com essa formulação, examinar quem BACHRACH e BARATZ e de outros autores, sugerem
ganha e quem perde, em uma comunidade ou sociedade cinco formas que a não-tomada de decisão pode assumir
particular, revela aqueles cujos interesses reais foram e que deveriam ser tomadas como guia para a pesquisa.
ou não contemplados. Tanto SAUNDERS quanto
BACHRACH e BARATZ concordam em que a questão GUIA PARA A PESQUISA DE SITUAÇÕES
central, nas pesquisas sobre o poder, diz respeito a quem DE NÃO-TOMADA DE DECISÃO
se beneficia. Segundo POLSBY (1980, p. 208), saber
quem se beneficia é tema interessante e frutífero para a
ü usar a força de forma indireta ou velada para
pesquisa, mas difere da questão relativa a quem governa.
impedir que demandas cheguem ao processo
Para ele, mesmo demonstrando que um dado status quo
político (no limite, o terrorismo);
beneficia algumas pessoas de forma desproporcional,
isso não prova que tais beneficiários possam, no futuro,
ü usar o poder para impedir o surgimento de
vir a agir, efetivamente, para impedir mudanças: Isto é
questionamentos através de cooptação;
governar. Seria esse um lembrete útil de que indivíduos
se podem beneficiar, de forma não-intencional, da
ü invocar regras ou procedimentos existentes,
elaboração de políticas.
criar novos ou modificar os existentes como forma
Quando o poder é exercido como formador de
de bloquear reivindicações (“mandar fazer estudo
opinião, torna-se mais complicado estudá-lo. No entanto,
detalhado”, “criar uma comissão”);
este ângulo é o que mais importa. Por isso, a despeito
dos problemas de realizar a sua pesquisa, um grande
ü invocar a existência de valores supremos
esforço vem sendo feito e alguns caminhos foram
para evitar ou desviar contestações não
apontados, em particular o do emprego simultâneo de
desejadas (referência e valores como
teorias aparentemente conflitantes. Segundo BLOWERS
impatriótico, imoral);
(1984, p. 250-251) “é óbvio que perspectivas diferentes
iluminam aspectos diferentes do conflito do poder e cada
ü dissuadir atores mais fracos de agir indicando
uma delas é incompleta”. Essa observação põe em relevo
“sutilmente”, por antecipação, as reações que
a importância da multidisciplinaridade e
poderão ocorrer.
interdisciplinaridade nas pesquisas sobre o poder.
As abordagens disciplinares tradicionais da Ciência
Política revelam bastante força analítica quando se trata 10.5.5. Um quadro sinóptico
da fase ativa do conflito e quando há evidências para
embasar a idéia da existência de participação, de A figura que segue oferece um quadro sinóptico
receptividade e do papel dos atores. A crítica neo-elitista do conteúdo apresentado acima.
é, de certa forma, complementar. O
estruturalismo com raiz na O ESTUDO D O POD E R E DO S PROCESS O S D E DECISÃO
abordagem da economia, com sua (as três faces
fa c es do poder)
ênfase na natureza de classe dos
interesses e das forças econômicas
tipos de c onflito:
subjacentes, e com sua negação da
importância da ação individual na aberto s encobertos latentes
explicação da natureza dos (DA HL: v isão pluralis ta) (BA CHRACH e (LUKES)
BARATZ)
resultados dos conflitos, leva a
análise adiante. Ela pode auxiliar, concepções de poder:
mesmo sem os determinantes de
A tem poder sobre B, A cria ou reforça valores e A exerce poder sobre B
“interesses de classe” ou “forças na m edida em que A práticas institucionais que quando influencia B
econômicas”, porquanto bastaria o leva B a fazer algo que restringem o debate a quest ões de um modo que contraria
conceito de “grupos de poder”, que de outra forma não politicamente inócuas à A seus interesses
incluem elites profissionais e faria
burocráticas. Ressalte-se, porém,
que as estruturas não são fixas e pesquisa sobre s ituações de:
imutáveis: ao invés disso, elas se
modificam pela ação e algumas conflit os abertos não-tomada de
limitação do alcance da
ações podem ser, de propósito, tomada de decisão
e decisões-c hav e decisão
através da manipulação
direcionadas à tentativa de
de valores

Gestão Estratégica Pública em Municípios

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10.6. Os modelos de tomada de decisão:
o confronto entre o racionalismo
e o incrementalismo
Como indicado acima, a expressão “elaboração
de políticas” dá conta de três processos ligados através
de laços de realimentação, que denominamos de
momentos, mas que são mais comumente (embora
equivocadamente, no nosso entender) referidos como
fases ou etapas. Esses processos são usualmente
separados, para fins de análise, em formulação,
implementação e avaliação de políticas.
O debate acerca do grau de objetividade e
racionalidade com que deve ser efetivado o primeiro
destes processos - o processo decisório ou da formulação
de políticas, ou ainda, o momento de definição preliminar
de objetivos e estratégias - através da ação dos analistas,
fazedores de política ou mesmo dos dirigentes públicos,
é um tema importante da Análise de Políticas. A posição
aparentemente predominante no debate entre a visão
racional e a incremental é aquela que atribui a esta última
um maior peso aos fatores de ordem política (politics)
nas escolhas que são efetivamente realizadas no decorrer
do processo decisório. Podem ser encontradas na
literatura diversas abordagens que buscam verificar os
limites e relações entre racionalidade, poder e decisão
e, desta forma, fazer com que a Análise de Política possa
de fato ser um suporte às decisões e uma ferramenta
para a melhoria do processo de elaboração de políticas.
10.6.1 As origens do debate
HAM e HILL utilizam um enfoque histórico que é o
aqui adotado para entender as origens deste debate. Para
tanto, examina-se os autores mais representativos das
duas visões, estudando, especialmente, as abordagens
críticas de LINDBLOM (1965), SIMON (1945), DROR
(1964), e ETZIONI (1967), sobre os modelos racional-
compreensivo, de racionalidade limitada, incremental e
de análise estratégica, buscando pontos em comum e
relações entre eles.
Partindo das duas posições extremas, é possível
mostrar como se pode ir gerando uma postura
eqüidistante e eclética. Reconhecendo que os dois
modelos - incremental e racional - são lentes conceituais
irreconciliáveis enquanto tais, o objetivo é chegar a uma
visão adaptável às diferentes situações encontradas na
realidade.
As duas devem, de fato, ser interpretadas como
modelos idealizados do processo de tomada de decisão,
que se baseiam em posições no limite antagônicas acerca
da estrutura de poder na sociedade capitalista, da
concepção do Estado e do papel da burocracia.
Para entender mais claramente a questão, cabe
lembrar a distinção clássica entre:
1. Modelo ideal: é uma construção mental, um
exercício artificial de raciocínio que consiste,
inicialmente, em selecionar aspectos de uma dada
realidade (ou sistema), que atuarão como variáveis
do modelo, e imputar relações de causalidade entre
19
estas. Ele é uma caricatura que, mais do que explicar
a realidade, permite contrastá-la e explicá-la como
um desvio em relação ao modelo;
2. Modelo descritivo: partindo do modelo ideal, e
identificando os limites que condicionam o processo
de decisão, pode-se chegar a modelos que
descrevem satisfatoriamente a realidade;
3. Modelo prescritivo: supõe uma intenção acerca
de como deve ser a realidade.
Existe uma fundada associação entre o
incrementalismo e a postura descritiva da análise política,
e entre o racionalismo e a postura normativa. Não
obstante é uma preocupação recorrente dos autores que
pesquisam o tema formular um instrumento normativo
que evite o irrealismo do racionalismo e a incompletude
do incrementalismo.
A visão incremental destaca que a ação de
“partidários” de posições distintas, interessados em
influenciar as decisões no âmbito do processo político,
ao provocarem um ajuste mútuo e contínuo entre suas
posições, assegurariam o ideal democrático do
pluralismo. Ressalta, por outro lado, que o racionalismo,
por não considerar os interesses políticos existentes na
sociedade, conduziria à “engenharia social” e ao
autoritarismo.
SIMON, em “O comportamento administrativo”
(1945), ao concentrar ênfase na busca por eficácia
administrativa no interior das organizações, para a análise
do processo de decisão, avança na caracterização das
duas visões.
Segundo ele, a visão racional envolve comparar
(e escolher) as alternativas que melhor sirvam à obtenção
de um dado resultado. Ela envolve:
1. listar todas as estratégias alternativas;
2. determinar todas as conseqüências que decorrem
de cada estratégia alternativa;
3. avaliar comparativamente cada um dos conjuntos
de conseqüências.
SIMON reconhece que seu enfoque possui
limitações, a partir das perguntas que formula:
1. que valores devem ser usados para guiar o
processo de escolha? como identificar os valores das
organizações?
2. as organizações não são homogêneas. Os valores
a elas imputados terminam sendo aqueles dos
indivíduos dominantes;
3. a tomada de decisão não se processa da forma
lógica, abrangente e objetiva inerente ao
procedimento racional;
4. como separar fatos e valores, e meios e fins no
processo decisório se os meios para tanto também
supõem valores?
SIMON evolui, em 1957, para um conceito mais
realista de bounded rationality: a alternativa escolhida não
precisa ser a que maximiza os valores do tomador de
decisão; só precisa ser boa o suficiente. Portanto, não todos
os cursos alternativos de ação precisam ser ponderados.
Gestão Estratégica Pública em Municípios
20
LINDBLON (1959) parte da visão de racionalidade
restrita de SIMON para formular seu enfoque de
“comparações limitadas sucessivas”. Ao invés de partir
de questões básicas e construir a análise de baixo para
cima (“método da raiz”), parte da situação existente
buscando alterá-la incrementalmente (“método dos
galhos”).
Contrapondo-se a posições da abordagem
racionalista, ele tem como preocupação central produzir
uma análise ampla sobre as características do processo
de tomada de decisões. O processo decisório é percebido
como algo bem mais complexo do que propõe a
abordagem racional, sem princípio ou fim e com limites
um tanto incertos. A democracia é vista como
determinando um processo contínuo de tomada de
decisões relacionadas às políticas públicas, que serão
definidas, formuladas e implementadas, e sobre
problemas ou demandas sociais e políticas que serão ou
não incluídas na agenda de decisões governamentais.
Nesta configuração, o governo e a política são também
vistos pelo autor como processos contínuos de decisão.
Ele aponta para o fato de que a preocupação da
Ciência Política em produzir estudos sobre o processo
decisório, então incipiente, havia-se iniciado devido a
necessidade de uma maior racionalidade, controle e
criação de possibilidades para a avaliação dos resultados
obtidos na atividade pública (de governo). A preocupação
com a racionalidade é, por isto, muito influente nos
estudos sobre Análise de Políticas, desde a sua origem.
Segundo ele, a reflexão sobre o tema da
racionalidade exige resposta às seguintes perguntas:
ü as decisões dos dirigentes públicos são, em alguma
medida, sustentadas por um comportamento de
caráter racional?
ü os analistas podem oferecer formas de trabalho
científico que venham a garantir algum apoio contra
a incerteza que caracteriza os processos de decisão
em âmbito governamental?
UMA SÍNTESE DA DISCUSSÃO SOBRE A RACIONALIDADE
Na posição racional-compreensiva
os analistas trabalhariam com:
1. problemas bem definidos
2. uma lista completa de alternativas para sua
consideração
3. uma base completa de informação sobre contexto e
ambiente
4. visão adequada sobre os impactos de cada
alternativa
5. informação completa sobre os valores e interesses
dos cidadãos e grupos de interesse
6. competências, recursos e tempo suficientes
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Respondendo a estas perguntas, LINDBLON
afirma que, nos sistemas políticos, as pessoas buscam
apropriar-se de informações, estudos e resultados de
investigações ou análises científicas para fortalecer suas
próprias posições, ou de seus grupos de interesse, e
justificar suas decisões. Este seria o principal obstáculo
ao uso das ferramentas de Análise de Políticas ou
métodos de trabalho de base racional no processo de
elaboração de políticas. Este seria também o ponto a
partir no qual instauram-se os conflitos entre a análise e
a política. Ainda que os estudos especializados, baseados
em informações bem fundamentadas, sejam aceitos
como componentes importantes nos processos
decisórios, sua influência é limitada. Na visão do autor,
estes limites seriam:
ü a própria Análise de Política, e as pessoas que a
realizam, podem cometer erros;
ü os processos de investigação baseados na ciência
ou em métodos racionais são muito mais lentos e
custosos do que o permitem os prazos e capacidade
de financiamento na esfera pública;
ü a análise por si só não é capaz de avaliar a
importância social e política e selecionar os problemas
que necessitam ser enfrentados prioritariamente, isto
é, não se pode decidir os conflitos a respeito de
valores e interesses apenas com estudos ou
investigações que se apresentam como racionais,
científicos ou metodologicamente corretos.
Outro autor que contribuiu significativamente ao
tema é FORESTER (1989). A partir dos estudos de
LINDBLOM e MARCH (1978 e 1982), ele apresenta uma
sistematização que explicita as diferenças entre a posição
racional-compreensiva e a vertente analítica que percebe
limites à racionalidade no processo decisório. Baseando-
se em sua importante contribuição, organizou-se o quadro
apresentado a seguir:
Na visão baseada em uma racionalidade limitada:
os problemas são ambíguos e pouco determinados
a informação para identificação de alternativas é
precária e muitas alternativas são desconhecidas
a informação sobre o contexto ou ambiente é
problemática e incompleta
os impactos das possíveis alternativas
levantadas é desconhecido
os interesses, valores e preferências não são bem
estabelecidos
o tempo, as competências e os recursos são
limitados
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A posição de FORRESTER é que, dado a
consciência dos limites da utilização de métodos
inteiramente racionais para a tomada de decisão, o que
se acaba fazendo em termos práticos é adotar esquemas
simplificados para a busca de compreensão sobre cada
situação. Em situações em que prevalecem os juízos e
preconceitos estabelecidos, as tradições e práticas
anteriores, e quando nem todas as alternativas para
cursos de ação são examinadas, sendo escolhida a
primeira que se apresenta como satisfatória e não a que
seria ótima são a regra e não a exceção.
A opção por adotar uma postura racional-
comprensiva na formulação de políticas pode ser irrealista
e inócua. Alternativamente, conceber a formulação como
baseada na racionalidade limitada ou pior, na postura
meramente incremental pode deixar o fazedor de políticas
de “mãos atadas” e simplesmente reproduzir o passado.
10.6.2. Algumas propostas intermediárias
BRAYBROOKE e LINDBLOM formulam oito
críticas ao modelo racional. Segundo eles, este modelo
não é adaptado:
1. às limitadas capacidades humanas para resolver
problemas.
2. à inadequação da informação;
3. ao custo da análise;
4. a falhas na construção de um método estimativo
satisfatório;
5. às estreitas relações observadas entre fato e valor
na elaboração de políticas;
6. à abertura do sistema de variáveis sobre o qual
ele opera;
7. à necessidade do analista de seqüências
estratégicas de movimentos analíticos
8. às diversas formas em que os problemas
relacionados às políticas realmente ocorrem.
O modelo que propõem (“análise incremental
objetiva”) diferencia-se do anterior porque:
1. considera apenas as alternativas que pouco se
afastam da situação observada (e das políticas
existentes);
2. não indaga acerca das conseqüências de
alternativas;
3. não analisa separadamente meios e fins, e fatos e
valores;
4. não parte da especificação de objetivos para a
formulação de políticas que levem a um “estágio
futuro ideal”, propõe a comparação de políticas
específicas “possíveis”, tendo como referência sua
aderência aos objetivos e o tratamento iterativo dos
problemas visando a sua superação;
5. considera que uma boa política não é aquela que
passa no teste do racionalismo, mas aquela que
maximiza os valores do tomador de decisão e que
permite um acordo entre os interesses envolvidos;
6. considera que, apesar de suas imperfeições, o
incrementalismo é preferível a um futile attempt at
21
superhuman comprehensiveness;
7. considera que agindo incrementalmente pode-se
alterar eficazmente o status quo - ainda que pouco a
pouco - evitando os grandes erros que o modelo
racional pode implicar;
8. considera que o mútuo ajuste entre partidários de
políticas, atuando independentemente, adaptando-se
a decisões tomadas no seu entorno e respondendo
às intenções de seus pares é o melhor modo de
alcançar uma coordenação compatível com a
democracia.
Apoiando a idéia de que uma racionalidade restrita
no processo de políticas seria “o melhor que se poderia
obter” ou que “é melhor do que nada”, LINDBLOM
apresenta o conceito de análise estratégica como uma
análise limitada a um conjunto de procedimentos para o
estudo de políticas obtido a partir da escolha informada
e atenta entre os métodos disponíveis para a simplificação
de problemas complexos.
Já HARRISON, HUNTER e POLLIT (1990), por
sua vez, propõem que uma seqüência de mudanças
incrementais pode muito bem ocorrer num contexto no
qual certos interesses são dominantes e que, portanto,
em situações como esta tenderia a não ocorrer um ajuste
“mútuo”.
DROR (1964) critica o conservadorismo do modelo
incremental, e o apoio que confere às forças pró-inércia
e antiinovação. O incrementalismo seria adequado
somente quando existissem políticas razoavelmente
satisfatórias e um alto grau de continuidade dos
problemas e dos meios para tratá-los; isto é, quando
existisse grande estabilidade social.
O modelo que ele sugere (optimal method)
combina o emprego de métodos “extra-racionais” de
identificação de preferências dos atores com o exame
criterioso, ainda que seletivo, das opções e metas de
política. Embora aceitando o modelo incremental como
uma descrição aceitável da realidade, ele considera
necessário adotar um modelo normativo mais próximo
ao racional. O problema é como operacionalizar o modelo.
ETZIONI (1967) critica a idéia de LINDBLOM de
que uma sucessão de pequenos passos podem produzir
mudanças tão significativas quanto passos grandes, mas
pouco freqüentes, como implicitamente proposto pela
visão racional. Nada garante que pequenos passos levem
à acumulação de resultados ao invés de um movimento
circular em torno da situação inicial, sem direcionalidade
e de pouco impacto.
Segundo ele, o ajuste mútuo entre partidários de
interesses diferentes nem sempre é, de fato, mútuo e
tende a estar enviesado em favor dos atores mais
influentes e mais organizados (grandes corporações,
p.ex.); inovações básicas a respeito de questões
fundamentais tendem a ser negligenciadas.
Ele sugere o método do mixed scanning: situações
que envolvem grandes decisões, dado que assertam as
bases para decisões incrementais futuras, devem ser
analisadas de uma maneira mais cuidadosa, próxima à
proposta pelo modelo racional. Desta forma, os aspectos
negativos de cada modelo seriam minimizados.O problema
é como identificar essassituações e distinguir as decisões
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22 Gapi/IG/Unicamp

fundamentais das incrementais. Muitas vezes ações são

implementadas justamente porque “as coisas sempre foram
feitas deste modo...”
O “incrementalismo revisitado” de LINDBLOM
(1979) e as críticas de DROR e ETZIONI dão origem a
três tipos de análise para a tomada de decisão; cada um
deles embutido no seguinte de maior nível:
ü análise incremental simples: envolve a
consideração de alternativas, que se diferenciam
apenas incrementalmente do status quo;
ü análise incremental objetiva: envolve a
consideração de umas poucas alternativas
conhecidas; da relação existente entre objetivos e
valores, e os aspectos empíricos do problema. Supõe
uma preocupação maior com o problema do que com
os objetivos perseguidos e explora apenas algumas
das conseqüências de uma dada alternativa. A análise
é dividida entre vários participantes;
ü análise estratégica: envolve a consideração de
estratagemas (algoritmos, indicadores etc.) capazes
de simplificar problemas complexos de política.
Ao invés de buscar uma análise racional sinóptica,
considerada um ideal impossível, a proposta sugere a
complementação do modelo incremental através de um
alargamento do campo de análise, podendo até incluir
uma busca especulativa sobre futuros possíveis,
envolvendo prazos mais longos.
O incrementalismo revisitado reconhece que o
ajuste mútuo é eficaz para abordar questões corriqueiras.
Mas que, ao contrário, as grandes questões - como a
distribuição de renda, p.ex. - acerca das quais existe uma
manipulação ideológica por parte dos grupos dominantes,
exigem tratamento distinto (análise estratégica).
Desenvolvendo sua análise na direção de produzir
subsídios para a Análise Política, FORESTER compara
a posição racional-compreensiva às diferentes vertentes
compatíveis com a concepção da racionalidade limitada.
Ele aponta cinco concepções analítico-teóricas ou
modelos, que estudam as relações entre a racionalidade
e os processos decisórios envolvidos na elaboração de
políticas, e que poderiam ser usados para definir
diferentes estratégias de resposta, ação e tomada de
decisão para cada situação específica.

10.6.3. Modelos de Processo Decisório

MODELOS

Compreensiva Limitação Diferenças Pluralista - III Limitação

Elementos (sem limites) Cognitiva - I Sociais - II Estrutural - IV
atores atores em
um ator um ator não- diversos atores competindo estruturas
Ator racional decide racional, e competências organizados políticas e
e executa falível em cooperação em grupos de econômicas com
interesses desigualdade
múltiplas
definido de definições de
interpretação definições em
Problema bem definido forma valores,
variável a cada bases ideológicas
imprecisa impactos e
ator
direitos

qualidade e contestada e desinformação

Informação perfeita Imperfeita acesso aceita como ideológica e
variados manipulada vinculada ao
poder

infinito ou é poder e é
Tempo sempre limitado limitado tempo é poder limitado conforme
suficiente interesse dos
atores

Estratégia tecnicamente baseada em atuação em baseada em

incremental,
prática perfeita, ótima baixas redes antecipação,
com
expectativa e verificação e neutralização,
satisfação ajustes organização

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As diferentes concepções apresentadas revelam
o debate sobre as possibilidades do apoio racional às
decisões e podem fixar os limites entre o mundo da
política e as pretensões técnico-racionalistas dos
analistas. Na posição IV, de limitação estrutural, podem
ser encontradas as bases teórico-conceituais para a
análise de muitas das políticas que são elaboradas em
nosso meio.
A imagem concebida por HAM e HILL sobre o
ambiente de elaboração da política pública, resultante
da extensa revisão e sistematização da literatura que
realizam, aproxima-se do modelo IV de racionalidade
limitada, com distribuição não eqüitativa de poder entre
os diversos interesses em jogo, proposto por Forester.
Outros dois autores que realizaram um importante
trabalho de sistematização são HOGWOOD e GUNN.
Para entender o processo político (penetrar na caixa preta
do enfoque sistêmico) utilizam três modelos (idealizações)
do processo de formulação de política:
ü modelo racional: baseia-se na hipótese de que a
formulação é um processo essencialmente racional,
em que os atores tomam suas decisões apoiando-
se numa seqüência de passos sistematicamente
observada. No limite, os problemas são entendidos
como “técnicos” (e não políticos), o ambiente é
consensual, e o processo está permanentemente sob
controle.
ü modelo (burocrático) incremental: supõe que a
formulação é um processo inescapavelmente político,
no qual as percepções e interesses dos atores
invadem todas as suas etapas. A implementação,
mais do que a formulação, é vista como
especialmente problemática. A política é o resultado
de uma permanente barganha num ambiente
conflitado.
ü modelo do processo organizacional: interpreta
as decisões e ações não como resultado de uma
escolha racional, mas de um comportamento
baseado em rotinas e procedimentos-padrão
sistemática e previamente definidos.
A opção de adotar o modelo racional como
referência, com status normativo, não deve levar a uma
desconsideração dos aspectos políticos inerentes ao
processo de elaboração de políticas. Por outro lado,
descartar esse modelo seria compactuar com aqueles
que, cinicamente, desqualificam qualquer pretensão de
tornar o processo de elaboração de políticas mais
adequado para a solução dos problemas sociais.
Como ressaltam HOGWOOD e GUNN:
“O modelo racional é aplicado para resolver
problemas de uma forma sistemática. Ele deve ser
também usado para resolvê-los de uma maneira
democrática.”
Do ponto de vista da análise, deve ser sempre
lembrado que a opção por uma das interpretações impõe
diferenças substantivas em termos da metodologia de
pesquisa a ser usada e, portanto, hipóteses quanto à
23
conformação das estruturas de poder que estão por trás
da formulação das políticas. E que as metodologias
empregadas condicionam o tipo de assuntos a serem
pesquisados e os “achados” que podem ser descobertos.
10.6.4. O processo de elaboração de
Políticas Públicas e os modelos de análise
Para terminar esta extensa seção, a segunda que
trata do tema da formulação da política, parece
conveniente apresentar um resumo sobre o processo de
Elaboração de Políticas Públicas. Ele costuma ser dividido
em três fases sucessivas - Formulação, Implementação
e Avaliação - que conformam um ciclo que se realimenta.
A política é, primeiramente, formulada, isto é,
concebida no âmbito de um processo decisório pelos
“tomadores de decisão”, que pode ser democrático e
participativo ou autoritário e “de gabinete”; de “baixo para
cima” ou de “cima para baixo”; de tipo racional e planejado
ou incremental e mediante o ajuste mútuo entre os atores
intervenientes; com ou sem manipulação e controle da
agenda dos atores com maior poder; detalhadamente
definida ou deixada propositadamente incompleta para
“ver se cola” e como é que fica “na prática”. Dependendo
principalmente do grau de racionalidade do processo
decisório, a fase de Formulação pode contemplar etapas
como pesquisa do assunto, filtragem do assunto,
prospectiva, explicitação de valores e objetivos globais.
Depois de formulada, inicia-se a Implementação
da política, mediante os órgãos e mecanismos existentes
ou especialmente criados pelos burocratas. Dependendo
sobretudo do grau de definição da política, eles exercem
seu poder discricionário - variável principalmente segundo
o nível em que se encontram na hierarquia - adaptando
a política formulada à realidade da relação Estado-
sociedade e das regras de formação do poder econômico
e político que estas impõem ao jogo entre os atores
sociais.
Finalmente, ocorre a Avaliação da política, quando
os resultados - entendidos como produtos e metas
definidos e esperados num âmbito mais restrito - e
impactos - entendidos como produtos sobre um contexto
mais amplo e muitas vezes não esperados ou desejados
-, decorrentes de sua Implementação são comparados
com o planejado, ou no limite, quando a Formulação se
dá de forma totalmente incremental, aprovados através
de um critério de satisfação dos interesses dos atores
envolvidos. É o grau de racionalidade da fase de
Formulação e o estilo de Implementação que definem
como irá ocorrer a Avaliação. No extremo racional, em
que existe uma intencionalidade de mudança de um
determinado sistema, a Avaliação é condição necessária.
É através dela que o trânsito do sistema de uma situação
inicial a uma outra situação, tida como desejada, pode
ser promovida. É a Avaliação que aponta as direções de
mudança e as ações a serem implementadas num
momento ulterior. Após a implementação dessas, e a
avaliação dos resultados alcançados é que,
iterativamente, serão propostas novas ações que levarão
o sistema a aproximar-se do cenário desejado.
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24
Pode-se sintetizar a discussão colocada nesta
seção, dizendo que a associação entre incrementalismo
e sociedades plurais e entre racionalismo e sociedades
totalitárias é falsa (Etzioni). E que, muito importante, é
necessário resgatar a questão central acerca do que
significa o racionalismo em sociedades democráticas.
Uma coisa é tentar definir os objetivos de uma
determinada sociedade de uma forma racional, outra é
procurar implementar os objetivos democraticamente
estabelecidos através de um modelo racional.
10.7.Modelos para o estudo da
implementação de políticas
O estudo da implementação é às vezes
denominado o “elo perdido” entre a preocupação com o
policy making e a avaliação dos resultados e impactos
da política. Ele pode ser resumido à pergunta: Por quê
certas políticas são bem sucedidas (bem implementadas)
e outras não?
Dizemos que a implementação foi mal sucedida
quando a política foi colocada em prática de forma
apropriada, sem que obstáculos sérios tenham-se
verificado, mas falhou em produzir os resultados
esperados. Neste caso, é provável que o problema (falha)
da política não esteja na implementação propriamente
dita, mas na formulação.
Dizemos que há um hiato (gap) de implementação
quando a política não pôde ser colocada em prática de
forma apropriada porque aqueles envolvidos com sua
execução não foram suficientemente cooperativos ou
eficazes, ou porque apesar de seus esforços não foi
possível contornar obstáculos externos.
Para verificar de que tipo é a situação que se está
tratando, a questão chave é escolher quais dos dois
enfoques (top down e bottom up) é a ela mais adequado.
isto é, a qual destes dois extremos a política em análise
encontra-se mais próxima. Esta escolha deve dar-se em
função de uma avaliação de conjunto que deve ser
realizada tendo em conta as características que apresenta
a política. Freqüentemente, inclusive porque ela é sempre
uma solução de contingência, de compromisso (situações
mistas podem ocorrer) e por aproximação, esta escolha
pode se modificar ao longo da análise.
10.7.1. O enfoque top down
O modelo ou enfoque top down aborda o porquê
de certas políticas serem bem sucedidas (bem
implementadas) e outras não, partindo de uma definição
de implementação como um processo em que “ações de
atores públicos ou privados são dirigidas ao cumprimento
de objetivos definidos em decisões políticas anteriores”.
A política é, assim, entendida como uma
“propriedade” dos policy makers situados no topo das
organizações, como atores que têm o controle do
processo de formulação.
O hiato entre as aspirações desses atores situados
num plano central (federal, p.ex.) e realidades locais seria
a causa dos déficits de implementação.
Para que uma política de tipo top down seja bem
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implementada é necessário que dez pré-condições sejam
observadas:
1. Que as circunstâncias externas à agência
responsável pela implementação não imponham a esta
restrições muito severas;
2. Que tempo adequado e recursos suficientes sejam
colocados à disposição do programa;
3. Que não haja nenhuma restrição em termos de
recursos globais e que, também, em cada estágio do
processo de implementação, a combinação necessária
de recursos esteja realmente disponível;
4. Que a política a ser implementada seja baseada em
uma teoria de causa e efeito válida;
5. Que as relações de causa e efeito sejam diretas e
em pequeno número;
6. Que haja uma única agência de implementação que
não dependa de outras ou, se outras agências estiverem
envolvidas, que as relações de dependência sejam
pequenas em número e importância;
7. Que haja entendimento completo, e consentimento,
acerca dos objetivos a serem atingidos; e que estas
condições persistam durante o processo de
implementação;
8. Que ao mobilizar-se para o cumprimento de objetivos
acordados seja possível especificar, em completo
detalhe e perfeita seqüência, as tarefas a serem levadas
a cabo por cada participante do programa;
9. Que haja perfeita comunicação e coordenação entre
os vários elementos envolvidos no programa;
10. Que aqueles com autoridade possam exigir e obter
perfeita obediência.
10.7.2. O enfoque bottom up
O enfoque bottom up constitui-se a partir de críticas
ao enfoque top down ou da introdução de restrições ao
que se poderia considerar o caso perfeito, ideal, de
elaboração de política. Elas são classificadas em:
1. relativas à natureza da política: A política entendida
como instância que, ao ser definida (ou “indefinida”),
“cria problemas” de implementação. Políticas deste
tipo, que projetam conflitos (ou compromissos) não
resolvidos, que não contemplam recursos para sua
implementação, que envolvem relações pouco
definidas entre organizações que as devem
implementar, que envolvem a criação de novas
organizações, etc. são denominadas “simbólicas”;
2. relativas às relações entre a formulação e a
implementação: A política entendida como uma
instância e como um compromisso que se mantém e
se renova ao longo do processo de implementação;
o que faz com que se torne difusa a interface entre
formulação e implementação;
3. relativas às instâncias normativas adotadas pelos
analistas. O enfoque bottom up parte da análise das
redes de decisões que se dão no nível concreto em
que os atores se enfrentam quando da
implementação, sem conferir um papel determinante
às estruturas pré-existentes (relações de causa e
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efeito e hierarquia entre organizações, etc.)
O enfoque bottom up parte da idéia de que existe
sempre um controle imperfeito em todo o processo de
elaboração de política, o que condiciona o momento da
implementação. Esta é entendida como o resultado de
um processo interativo através do qual uma política que
se mantém em formulação durante um tempo
considerável relaciona-se com o seu contexto e com as
organizações responsáveis por sua implementação.
Segundo o enfoque bottom up, a implementação
é uma simples continuação da formulação. Existiria um
continuum política/ação no qual um processo interativo
de negociação tem lugar entre os que buscam colocar a
política em prática - aqueles dos quais depende a ação -
e aqueles cujos interesses serão afetados pela mudança
provocada pela política. Ele supõe (no limite) que a
implementação carece de uma intencionalidade
(racionalidade) determinada pelos que detêm o poder.
Esse enfoque chama atenção para o fato de que
certas decisões que idealmente pertencem ao terreno
da formulação só são efetivamente tomadas durante a
implementação porque se supõe que determinadas
opiniões conflitivas não podem ser resolvidas durante o
momento da tomada de decisão. Seria ineficaz (ou
prematuro, e por isto perigoso) tentar resolver conflitos
aí, uma vez que são as decisões do dia-a-dia da
implementação as que realmente requerem negociação
e compromisso entre grupos poderosos, e decisões-
chave só podem ser tomadas quando existe uma
percepção mais clara dos potenciais resultados da política
à disposição dos “implementadores”. Assim, são os
“implementadores” os melhor equipados para tomar
essas decisões que “deveriam” ser tomadas no momento
da formulação.
O processo de implementação pode ser estudado
segundo distintas perspectivas de análise:
ü organizacional: quando o tipo de organização é
planejado em função do tipo de ação;
ü processual: a implementação é um resultado de
uma sucessão de processos;
ü comportamental: há uma ênfase na necessidade
de reduzir conflitos durante o processo;
ü político: padrões de poder e influência entre e intra-
organizações são enfatizados.
Em situações em que uma política possui objetivos
e contempla atividades claramente definidas, e mais ainda
se os inputs e resultados são quantificáveis, é possível
identificar déficits de implementação e o enfoque top down
é aconselhável.
Embora isto freqüentemente ocorra, a Análise de
Política não deve privilegiar a análise do processo de
implementação ou tomá-la com algo à parte. O estudo
de aspectos relacionados ao estudo das organizações,
ao papel da discricionariedade e dos street level
bureaucrats, entre outros, são os passos seguintes do
percurso para a análise do processo de elaboração de
políticas.
25
10.8. O estudo das organizações e a
Análise de Política
O estudo das organizações e da formulação de
políticas tem evoluído muito nas últimas décadas, desde
WEBER (1961), para quem “todo poder se manifesta e
funciona como administração”, aos enfoques
estruturalistas e comportamentais, que incorporam
variáveis inerentes ao contexto externo no âmbito interno
às organizações.
O crescimento das Ciências Sociais nos EUA e,
em particular, dos estudos sociológicos e psicológicos
sobre o comportamento dos indivíduos no interior das
organizações, teve como resultado uma crescente
ênfase: à abordagem das relações humanas (atribuindo-
se relevância à motivação, ao entusiasmo e às relações
nos grupos de trabalho); ao enfoque dos psicólogos
sociais (procurando explorar o conflito entre as
necessidades humanas e os aparentes pré-requisitos das
organizações formais); à “teoria da contingência”
(proclamando a existência de uma interação complexa
entre variáveis contingentes e estruturais, que relacionam
o poder organizacional interno e o contexto externo).
10.8.1. A discricionariedade dos escalões
burocráticos inferiores e a elaboração de
políticas
O conceito de discricionariedade reporta a uma
situação em que um funcionário público possui um grau
de poder de decisão que o torna capaz de escolher entre
distintos cursos de ação ou “não-ação”. Neste caso, diz-
se que ele possuem poder discricionário.
Existe uma diferença entre o conceito de
“julgamento”, quando uma simples interpretação das
regras é requerida, e “discricionariedade”, quando as
regras conferem a um certo tipo de funcionário, em
situações específicas, a responsabilidade de tomar
decisões que ele considera apropriadas.
Toda delegação de poder envolve facultar ao
burocrata, situado numa posição hierárquica inferior,
discricionariedade. O conflito entre regra e
discricionariedade é o outro lado da moeda do conflito
entre autoridade dos chefes e a sua confiança nos
subordinados.
A delegação de poder remete a perguntas do tipo:
Como atua a parte da burocracia que interage diretamente
com os cidadãos no desempenho de suas funções,
aquela que se situa mais distante dos centros de decisão
política e mais próximo à implementação das políticas,
no “nível da rua” (street-level bureaucrat)?
Este tipo de funcionário público costuma ter um
considerável poder discricionário na execução de seu
trabalho. Suas decisões, baseadas nas rotinas que
estabelece e nos mecanismos que inventa para enfrentar
as incertezas resultantes da pressão do trabalho, é o que
determina a maneira como as políticas são efetivamente
implementadas.
Isso nos leva a indagar sobre até que ponto a
política pública deve ser entendida como algo feito no
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legislativo ou nos gabinetes dos administradores de alto locus onde ocorre o processo decisório, o principal agente
escalão, uma vez que, de uma maneira importante, ela é responsável pela implementação das políticas e,
de fato feita nas repartições lotadas onde se dá o freqüentemente, onde se avalia o resultado das políticas
atendimento diário do público pelos street-level que nela se formulam e implementam.
bureaucrats. Também no caso das organizações é possível
O poder desses funcionários na conformação das “destilar” modelos capazes de serem usados para sua
políticas efetivamente implementadas é análise. Apoiando-se na contribuição de ELMORE (1978),
consideravelmente superior ao de outros funcionários é possível classificar as organizações em quatro tipos,
públicos de mesmo nível hierárquico e remuneração, mas tomando como referência particular o momento da
que não atuam diretamente com o público. Isto faz com implementação e referindo-os a quatro categorias de
que possam ser considerados como os efetivos análise. Para cada um dos tipos, a Implementação é
“fazedores da política”. entendida, respectivamente, como um sistema de
Estes funcionários - os “implementadores”- gerenciamento, como um processo burocrático, como
quebram regras e estabelecem rotinas para poderem desenvolvimento organizacional e como um processo de
trabalhar, pois caso operassem “segundo o regulamento” conflito e barganha, referidos a quatro categorias de
paralisariam o serviço. Exemplo disso é o que ocorre em análise - Princípio Central, Distribuição de Poder,
situações de conflito em que, freqüentemente, antes de Processo de Formulação de Políticas e o Processo de
entrarem em greve, realizam uma “operação tartaruga” Implementação propriamente dito.
como forma de boicote. O seu poder manifesta-se tanto Os quadros que seguem mostram as
em relação aos consumidores como em relação às características de cada tipo de organização.
agências às quais pertencem.
O seu poder discricionário
é tanto maior quanto: Tipo 1: Organização como Sistema de Gerenciamento
Organizações operam como maximizadores racionais de valor. O atributo
ess enc ial é o procedimento direc ionado a metas; as organiz ações são efic ientes
ü maior a diferença entre a Princípio
na m edida em que maxim izem seu desempenho em relação a seus objetivos e
demanda e a oferta de recursos Central
metas centrais. Cada tarefa que um a organização executa deve contribuir para
disponíveis para serem pelo menos um dos objetiv os que refletem os propósitos da organização.
alocados;
ü menos claras forem as Distribuição
O rganizações são es truturadas sobre o princípio do controle hier árquico. A
responsabilidade pela formulação de políticas e controle completo sobre os
determinações emanadas da de Poder s is temas operacionais recai sobre a alta gerência que aloca tarefas es pec íficas e
direção da agência; objetivos a unidades subordinadas e acom panha seu desempenho.
ü mais pobre ou menos
Para todas as tarefas que a organização executa, existe uma alocação ótima
poderosa e difusamente
de responsabilidade entre sub unidades que maximiza o desempenho da
organizada for a clientela. organização para o cumprimento de seus objetivos. A form ulação consiste em
Formulação
encontrar este ponto ótimo e mantê-lo, ajus tando continuam ente a alocação
Como uma recomendação
interna de responsabilidades.
conclusiva para que a análise do
comportamento dos burocratas Cons iste em definir de uma detalhada relação de metas que reflita
chegue ao resultado esperado, exatamente os objetiv os de um a política; determinar responsabilidades e
Implementação padrões de desempenho para sub unidades cons is tente com seus objetivos;
cabe lembrar que eles muitas monitorar sistematicamente desempenho, e elaborar ajustes internos que
vezes entram na carreira com melhorem a consecução das metas. O p rocesso é dinâmico, não estático; o
ideais que não conseguem realizar desenvolv imento impõe continuamente novas demandas que requerem
na prática. Passam sua vida ajustes internos. Mas a implementação é sempre direcionada a metas e
maximizadora de valor.
produtiva num ambiente de
trabalho corrompido. E, em geral, Tipo 2: Organização como Processo Burocrático
consideram que estão fazendo o As duas características centrais são discric ionaridade (arbítrio) e rotina; todos os
melhor que podem, alocando procedimentos importantes podem ser explicados a partir do irredutível arbítrio
recursos materiais e tempo Princípio exerc ido por func ionários individualmente em suas decisões do dia a dia e a
operação de rotinas desenvolvidas para manter e fazer cres cer s ua pos ição na
sempre escassos para atender a Central
organiz ação.
uma demanda que pode ser
O domínio de arbítrio e rotina s ignifica que o poder tende a ser fragmentado e
entendida (segundo a teoria
disperso entre pequenas unidades que exercem estrito controle sobre tarefas
neoclássica) como virtualmente Distribuição específicas em sua esfera de autoridade. O controle que qualquer unidade pode
infinita, uma vez que o preço do de Poder exercer sobre uma outra, lateralmente ou hierarquicamente, se deve a que, como
as organizações vêm se tornando cres centemente complexas, as unidades se
serviço que prestam é nulo.
tornam altamente especializadas e exercem grande controle sobre suas operações
internas.
10.8.2. Os modelos de
organizações e o processo de Cons iste em controlar o arbítrio e mudar rotinas. Todas as propostas v isando
Formulação mudanças são avaliadas por unidades organizac ionais em term os de uma
elaboração de políticas gradação de afastamento em relação às normas determinadas ; desta forma, as
dec is ões na organização tendem a ser incrementais.

As organizações são Consis te em identificar onde a disc ric ionariedade es tá concentrado e onde, no
elementos centrais no processo de repertório de rotinas organiz ac ionais , são necessárias m udanças, criando-se
Implementação
elaboração de políticas. São o rotinas alt ernativas que representem o propósito da política e induzindo as
unidades organizacionais a s ubstituir velhas rotinas por outras novas.

Gestão Estratégica Pública em Municípios

Gapi/IG/Unicamp 27

um outro tema.
Tipo 3: Organização como Desenvolvimento Esta seção apresenta os procedimentos que
Organizacional devem ser seguidos para formular políticas que possam
ser implementadas de maneira
O rganizações devem funcionar para satisfazer as necess idades psicológicas e
adequada e para que elas sejam
Princípio sociais básicas dos que as cons tituem, a partir da autonomia e controle sobre seu implementadas de forma a
Central próprio trabalho, da participação nas decisões que os afetem e do compromisso alcançar os objetivos e os
com os propósitos das mesmas. impactos visados. Objetiva a
Organizações dev em ser estruturadas para maximizar o controle indiv idual, capacitação do leitor enquanto
partic ipação e compromisso em todos os níveis. B urocracias hierarquicamente responsável pela elaboração,
es truturadas maximizam estes as pec tos, mas para pes soas que se encontram nos
Distribuição níveis mais altos da organização, às custas dos que se encontram nos níveis propriamente dita, de políticas
de Poder inferiores . Portanto, a melhor est rutura é a que minimiza o controle hierárquico e
públicas.
distribui capacidade de dec isão entre todos os níveis da organização. Este tema da elaboração
Consiste na construção de consensos e sólido relacionamento interpessoal entre
de políticas, enquanto “arte e
os membros do grupo. Depende da c riação de grupos de trabalho efetivos. A técnica de governo”, tem sido
qualidade das relações interpessoais determina em grande medida a qualidade das tratado de forma exaustiva por
Formulação dec isões. Grupos de trabalho efetivos são carac terizados por metas muitos autores, ao contrário do
compartilhadas, comunic ação aberta, confianç a e apoio recíprocos entre membros
do grupo, completa utilizaç ão das habilidades e controle de conflitos . que ocorre com os objeto das
seções precedentes. O fato de
Cons iste na const rução de consensos e acomodação entre fazedores de que o conteúdo apresentado
polític a e implementadores. O problema central da implementação é a nestas seções seja um subsídio
dificuldade do processo resultar em consens os quanto às m etas , autonomia
Implementação tão importante para adquirir a
individual e compromisso com as políticas por part e daqueles que devem
executá-la. capacidade de elaborar (formular,
implementar e também avaliar)
políticas públicas, quanto aquele
Tipo 4: Organização como Processo de Conflito e que se apresenta a seguir, é o que
Barganha nos leva a abordá-lo com um
detalhe comparativamente menor.
Na verdade, a ênfase que damos
O rganizações são arenas de conflitos nas quais indivíduos e sub unidades c om
aos dois tipos de conteúdo é
interesses específicos competem por vantagens relativas no exercício do poder e coerente com a negação que
Princípio na aloc ação de recursos escassos . temos feito da proposição
Centra l Nunca é estável. Ela depende de habilidades transitórias de indivíduos ou unidades
tecnocrática, de que a elaboração
para mobilizar recursos para manejar os procedimentos dos outros. A posição de política pública pode ser
formal na hierarquia é apenas um dos fatores que det erminam a dis tribuição do encarada como a simples
poder. Outros fatores são conhecimento, controle de recursos m ateriais e operacionalização de um conjunto
Distribuição capacidade de mobilizar apoios externos . O exerc ício do poder nas organiz ações é
fragilmente relacionado à sua es trutura formal.
de normas, procedimentos e
de Poder
passos de um manual.
Consiste em um proces so de barganha no interior e entre unidades da
organização. Dec isões negociadas são o resultado de consenso entre atores com
A intenção desta seção é,
diferentes preferênc ias e recursos. Negociação não requer que as partes entrem por isso, construir uma ponte
em acordo sobre objetivos comuns nem eventualmente requer que elas contribuam entre as metodologias de
Formulação para o êxito do processo de negociação. A barganha exige apenas que as part es planejamento usualmente
concordem em ajustar mutuamente sua conduta no interesse de preservar a
negociação como um instrumento para a alocação de recursos.
adotadas por organizações
públicas, cuja ineficácia têm sido
Consis te numa complexa série de decisões negociadas refletindo as preferências insistentemente apontada, e os
e recursos dos participantes. Sucesso ou fracasso não podem ser avaliados
Implementação c omparando-se o resultado com uma simples declarações de intenção, porque
conteúdos apresentados até aqui.
uma lista de propósitos simples não pode gerar um enunciado consistente dos Ou, alternativamente, através da
interesses das diversas partes participantes do processo. O suc esso só pode ser fundamentação proporcionada
definido em relação aos objetivos de um ator no processo de negociação ou em pela Análise Política, e seu
termos de preservação do processo em si mesmo.
emprego para desvelar os
aspectos mais propriamente políticos envolvidos no
10.9. Os Momentos da elaboração de planejamento, contribuir para tornar aquelas metodologias
políticas públicas mais realistas e eficazes.
Assim, esta seção apresenta os procedimentos
sugeridos por diversos autores que buscam melhorar a
A partir das considerações realizadas nas seções maneira como o processo de elaboração de políticas
anteriores, que se referem quase que exclusivamente à desenvolve-se no âmbito do Estado capitalista
análise, propriamente dita, do processo de elaboração contemporâneo, oferecendo aos profissionais ali situados,
de políticas e que buscam capacitar o leitor a analisar e interessados em construir alternativas aos cursos de
criticamente políticas, cuja responsabilidade de ação tradicionais, um conjunto de categorias e métodos
formulação e implementação não é dele, cabe explorar de análise.

Gestão Estratégica Pública em Municípios

28
Há que se ressaltar, entretanto, que talvez mais
do que no caso das seções anteriores, a leitura desta
seção não substitui a consulta às obras aqui referidas.
Entre elas, recomenda-se enfaticamente a consulta ao
livro de HOGWOOD e GUNN (1984), Policy Analisys for
the Real World.
Para facilitar a consulta aos autores citados, talvez
seja conveniente classificá-los em dois grupos. Um
primeiro mais preocupado em construir categorias de
análise e descrever processos de trabalho voltados ao
conjunto do processo de elaboração de políticas (como
LINDBLOM (1981) e HOGWOOD e GUNN), e um outro
grupo, com interesse mais focado no momento de
formulação (como DROR (1983) e BARDACH (1998)).
Como método de trabalho para a compreensão do
processo de elaboração de políticas, LINDBLOM em seu
trabalho seminal propõe a divisão no que considera seus
componentes principais. Disto resulta sua sugestão de
que os seguintes passos sejam observados:
1. os diferentes problemas e reclamações, sociais
ou de governo, chegam ao processo decisório e
convertem-se em temas da agenda de política dos
dirigentes;
2. as pessoas ou atores concretamente envolvidos
com o processo concebem, formulam ou descrevem
estes temas objeto da ação governamental;
3. planejam-se a ação futura, os riscos e
potencialidades envolvidas, as alternativas, os
objetivos previstos e os resultados esperados;
4. os administradores aplicam (implementam) a
política formulada;
5. uma determinada política pode ser avaliada, o que
pressupõe a construção de metodologias específicas
para este tipo de análise.
Uma observação dos três primeiros passos remete
ao processo de formulação de uma política. Muito embora
a preocupação com a implementação, para que ela seja
eficiente e eficaz, e também a definição dos processos
de avaliação devam existir previamente à implementação
da política, este processo de planejamento deve ser
separado de sua execução propriamente dita.
Estes cinco passos ou “instâncias” de análise
apresentadas por LINDBLOM são desdobrados de modo
didático e rigoroso, ao longo de nove capítulos de seu
livro, por HOGWOOD e GUNN. O percurso que adotam
para organizar o trabalho do profissional encarregado da
elaboração de uma Política Pública engloba um conjunto
de nove fases:
ü Escolha de Assuntos para Definição da Agenda;
ü Filtragem de Assuntos (ou decidir como decidir);
ü Definição ou processamento do Assunto;
ü Prospecção ou estudo dos desdobramentos
futuros relativos ao Assunto;
ü Definição de Objetivos, Resultados e Prioridades
da Política;
ü Análise de Opções ou Alternativas para Cursos
de Ação;
Gestão Estratégica Pública em Municípios
Gapi/IG/Unicamp
ü Implementação da Política (incluindo seu
monitoramento e controle);
ü Avaliação e revisão da Política;
ü Manutenção, sucessão ou encerramento da
Política.
Entre os trabalhos voltados à elaboração de
políticas, merece ser destacada a análise realizada por
DROR, e que pode ser resumida, utilizando-se os termos
do autor, como as etapas para um policy making ótimo:
A - Meta Policy making
1. Análise de Valores Sociais e de Atores envolvidos;
2. Análise da Realidade na qual se pretende atuar;
3. Processamento de Problemas;
4. Desenvolvimento de Recursos;
5. Montagem do sistema de Formulação de políticas;
6. Alocação e definição de Problemas, Valores e
Recursos;
7. Determinação da Estratégia.
B - Policy making
1. Alocação de recursos;
2. Estabelecimento de metas operacionais;
3. Estabelecimento de priorização de valores;
4. Preparação de um conjunto de alternativas;
5. Análise de custos e benefícios futuros;
6. Identificação dos melhores resultados por
alternativa;
7. Avaliação de custos e benefícios das melhores
alternativas.
C - Post Policy making
1. Incentivo à implantação da política;
2. Execução da política;
3. Avaliação da formulação de política.
DROR propõe que todas estas 17 fases sejam
apoiadas e interligadas por uma forte rede de
comunicação e retroalimentação.
BARDACH, ao sugerir uma seqüência de oito
“passos” para a formulação de políticas, ressalta que ela
não deve ser entendida como rígida ou completa e que
em muitas situações é necessário realizar os passos em
ordem diversa da apresentada. Além disso, e tal como
HOGWOOD e GUNN, o autor afirma que o processo de
formulação da política é sempre interativo, muitas das
etapas repetem-se, e algumas, como a obtenção de
informação, pode ter sua execução realizada
recorrentemente ao longo de todo o processo.
Os passos propostos por Bardach são os
seguintes:
1. Definição do Problema a ser enfrentado;
2. Obtenção de informação;
3. Construção de Alternativas;
4. Seleção de critérios para avaliar alternativas;
5. Projeção dos Resultados;
6. Confrontação de custos;
7. Tomada de Decisão;
Gapi/IG/Unicamp
8. Argumentação e defesa da Proposta:
Comunicação.
Todos os autores chamam a atenção para a
existência de restrições ao processo de elaboração
“perfeita” de uma política. Entre elas, são enfatizadas
restrições como o tempo decorrido entre a decisão, a
formulação e a verificação dos resultados obtidos; a
subordinação da avaliação à obtenção de informação
qualificada e em tempo oportuno; e a preponderância de
valores e diferenças de visão política no decorrer dos
processos. A estas haveria que agregar outras
especialmente importantes nos países periféricos, como
o fato de que as políticas são aqui geradas e implantadas
em um ambiente marcado por uma grande desigualdade
de poder, de capacidade de influência e de controle de
recursos entre os diversos atores sociais; o que por si só
aponta as dificuldades para adotar rigorosamente as
proposições feitas pelos autores.
10.10.Experiências de Planejamento Público
Alguns processos concretos de planejamento
realizados em organizações públicas de países latino-
americanos, como a construção de Planos Institucionais,
têm adotado metodologias de trabalho inspiradas no
método do Planejamento Estratégico Situacional, do
professor Carlos Matus (MATUS, 1993), e no método
ZOPP6 (BOLAY, 1993), métodos que se aproximam em
muitos aspectos ao conteúdo apresentado na seção
anterior.
Em geral, o desenvolvimento deste tipo de trabalho
tem sido apoiado em consultoria externa especialmente
contratada, uma vez que a “cultura” do planejamento
estratégico encontra-se ainda muito incipientemente
implantada nessas organizações.
O processo costuma ter início com um encontro
de planejamento, envolvendo os atores relevantes à ação
do órgão, seguido da realização de seminários de
planejamento organizados com técnicas participativas
para tomada de decisões. De forma geral, o processo
realizado pode ser resumido, a partir das próprias
instâncias de formulação, como segue:
Conformação da Agenda
ü Escolha dos participantes;
ü Definição de objetivos do Processo;
ü Definição da Missão da Organização;
ü Levantamento dos Obstáculos ao Cumprimento
da Missão;
ü Definição do Problema Estratégico;
ü Diagnóstico;
ü Análise da situação problemática definida a partir
do problema estratégico;
ü Levantamento e análise de interesses para os
Atores envolvidos;
ü Explicação de cada problema na perspectiva de
6
Sigla em alemão para Planejamento de Projetos Orientado por Objetivos. O método ZOPP incorpora o
Logical Framework Approach, LFA, desenvolvido pela USAID nos anos 60. Posteriormente, foi revisto pela GTZ,
agência do governo alemão, para apoio a projetos de desenvolvimento.
29
cada um dos atores envolvidos.
Proposição
ü Escolha dos cursos de ação;
ü Definição de projetos de ação e resultados pelo
Ator que planeja;
ü Levantamento de Cenários futuros;
ü Precisão de Resultados esperados.
Estratégia
ü Análise de posicionamento dos Atores relevantes
em função dos resultados esperados;
ü Estudos de viabilidade para cada um dos projetos
de ação definidos;
ü Formulação de cursos de ação para movimento
junto aos atores;
ü Montagem de grupos tarefa para detalhamento dos
cursos de ação.
Preparação da Implementação
ü Definição de mecanismos de implementação;
ü Formação de equipe de suporte para o processo;
ü Definição de mecanismos de controle e
acompanhamento;
ü Definição de procedimentos para avaliação e
revisão permanente da Ação.
10.11.Um roteiro para a Análise de Políticas
Esta seção tem por objetivo oferecer ao leitor um
roteiro de trabalho que o ajude a analisar uma área de
atividade econômica, social. etc. no qual o governo
possua um poder de influência elevado na definição dos
rumos de seu desenvolvimento. Em outras palavras, uma
área qualquer onde exista, ou possa ser explicitada a
existência de uma política pública.
O seu conteúdo é duplamente inespecífico.
Primeiro porque, esteja o analista situado no próprio
aparelho de Estado ou fora dele, numa empresa privada
ou no chamado terceiro setor, em todos os casos, ele terá
que “... descobrir o que os governos fazem, porque fazem e
que diferença isto faz” - que é a definição de Análise de
Política de DYE. Para desempenhar seu trabalho de forma
mais eficaz, ele terá que atuar (ou transformar-se)
necessariamente num analista de política. Em segundo
lugar, porque ele se adeqüa a qualquer das áreas de
atividade onde a atuação do governo é importante.
Para desenvolver sua análise, o profissional (agora
convertido em analista) deverá conhecer com alguma
profundidade a área em que trabalha e o ambiente em que
se insere. Se isto ocorrer, ele será capaz de identificar
adequadamente os objetos, fatos, atores, organizações,
relações, etc. que correspondem aos elementos do marco
analítico-conceitual - conceitos, modelos, fatos-estilizados,
etc. - que se apresentou até aqui e que, a seguir, sintetiza-
se. Pelo menos é este o desafio que esta seção procura
enfrentar ao sistematizar a grande variedade de temas
abordado pela também variada literatura consultada através
de quadro sinópticos etc.
Gestão Estratégica Pública em Municípios
30
Ao organizar esta seção, adotou-se um estilo ao
mesmo tempo “telegráfico” e abrangente, coerente com
a suposição de que o leitor não apenas conhece o
conteúdo até aqui apresentado como terá condições de
aprofundá-lo consultando a bibliografia indicada. A sua
finalidade é que ele possa funcionar como um apoio
metodológico quando não se conta ainda com elementos
suficientes para realizar um trabalho mais focado e
proporcionar insights e pistas de pesquisa que permitam
iniciar o trabalho de uma forma metódica, através do uso
inter-relacionado dos conceitos próprios da Análise de
Política com coerência e consistência.
10.11.1. Os instrumentos da Análise
de Política
apreensão
pr o ble m o r iented
RE ALIDADE
politics
mudança
restr ições
POLICY
A figura acima ilustra a função do processo de
análise de uma política no contexto mais amplo de um
setor de atividade pública qualquer. Ela mostra como este
processo, cujo objetivo é, por um lado apreender esta
realidade e, por outro, fornecer indicações úteis para a
elaboração propriamente dita da política, relaciona-se
com a realidade. A característica policy oriented da
atividade de análise é assinalada com a
finalidade de enfatizar seu objetivo de,
tendo em vista as restrições impostas por
esta realidade, transformá-la buscando
uma situação desejada.
Os quadros que seguem oferecem
uma visão mais detalhada dessas duas
funções da análise de política: apreender
a realidade e atuar sobre ela. Eles devem
ser vistos como uma síntese do conteúdo
desenvolvido nas seções precedentes,
que busca proporcionar ao analista um
guia para a análise, assinalando a série
de conceitos, relações e escolhas que
devem manter-se no seu foco.
Coerentemente com a característica
Gestão Estratégica Pública em Municípios
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desta seção, as expressões usadas não estão aqui
definidas ou relacionadas a outras que, no entanto,
contribuem a dar-lhes o significado que possuem.
INSTRUMENTOS DE ANÁLISE DE POLÍTICAS
PÚBLICAS
ü para apreender a realidade
ü fatos estelizadores → variáveis
ü comparações (diacrônicas e sincrônicas)
ü modelos descritivo e explicativo das interações
ü determinações do contexto socio-ecônomico
ü para atuar sobre a realidade(policy)
ü modelo normativo e institucional
ü os três níveis de análise: atores e instituições,
interesses, regras de formação do poder
ü o processo de tomada de decisão: conformação
da agenda, participação dos atores, “as três faces
do poder”, racionalismo x incrementalismo
ü implementação: modelos top down x botton
up; discricionariedade, “street level bureaucrat’
déficit de implememtação
A figura que segue ilustra como a partir desses
ANÁLISE DE
POLÍTICA
instrumentos é possível conceber um marco de
referência para a análise da política. Seu
entendimento, tendo em vista os conteúdos ate aqui
apresentados, não demanda muitos comentários.
policy
Parece necessário apenas salientar dois aspectos.
orienta tion
Primeiro: é sobre o modelo produzido por meio do
procedimento de modelização que a política é
elaborada e, por isso, tudo se passa como se fosse sobre
ele que o analista aplica marco de referência concebido;
e é assim que ele pretende atuar sobre a realidade a ser
modificada. Segundo: tanto quanto como o modelo, é
importante para a concepção do marco de referência o
ambiente institucional em que se dá o processo de
elaboração da política.
C O N C E P Ç Ã O E U S O D E U M “POLICY FRAMEW O R K”
VAR IÁVEIS endóge nas e exógenas
(SELE ÇÃ O )
MO DE LO
RELA ÇÕE S CA US A IS
modelo + (HIPÓTESE )
A M B IE NTE
IN S T IT U C IONAL
conte xto
MODELIZAÇÃO POLICY FRAMEWORK
sI s tem a
sis t e m a
realida de
Gapi/IG/Unicamp
10.11.2. Tipos de Análise de Política
Entre as várias opções que deve realizar o analista
no decorrer de uma análise de política, uma, crucial, é o
tipo de trabalho que pretende desenvolver. O quadro que
segue indica as sete variedades possíveis, mostrando
as respectivas características. A escolha do analista
depende de sua perspectiva ideológica, objetivo, posição
que ocupa no ambiente político, etc. Freqüentemente,
no entanto, o analista altera as características de seu
trabalho, à medida que aumenta seu envolvimento com
a política que analisa, podendo inclusive percorrer todo
o espectro conformado pelas sete variedades abaixo
indicadas.
Variedades de Analise de Política
(1 ) Estudo do conteúdo das
políticas
(2) Estudo da elaboração das
políti cas
(3) Estudo do resultado das
políti cas
(4 ) Avaliação de políticas
(5) Informação para elaboração
de pol íticas
: para auxiliar a elaboração de políticas e a tomada de
(6) Defesa do processo :de
elaboração da política
7) Defesa de políticas
10.11.3. Uma visão de conjunto dos
três momentos da Elaboração de Políticas
O quadro abaixo apresenta uma síntese do
Processo de Elaboração de Políticas Públicas,
enfatizando aspectos dos seus três momentos. Ele pode
ser usado como uma ajuda para a análise simplificada
(e, é claro, simplista e ainda pouco refinada) de uma
política qualquer. Algo como um checklist.
Sua utilização como uma espécie de guia de
análise implica no procedimento de tentar “enquadrar”
(ou classificar) cada um dos três momentos do processo
de elaboração de uma dada política sob análise, em um
31
analis tas procuram descrever e explicar a gênese e o
desenvolvimento de polític as , isto é, determinar como
surgiram, com o foram implementadas e quais seus
resultados;
analis tas dirigem a atenção para estágios pelos quais
pass am questões e avaliam a influênc ia de diferentes
fatores, sobretudo na formulação das polític as;
explicar como os gastos e s erviços variam em
áreas diferentes, políticas interpretadas como variáveis
dependentes entendidas em termos de fatores sociais,
econômic os , tecnológicos e outros;
identificar impac to que políticas têm sobre o contexto
sócio-econômico, ambiente político, população;
governo e analistas acadêmicos organizam os dados,
decisões;
analis tas procuram melhorar processos de elaboração
de polític as e máquina de governo, mediante realocação
de funções, tarefas e enf oques para avaliar opções;
Ativ idade exerc ida por grupos de pressão que defendem
idéias ou opções específicas no processo de elaboração
de polític as .
dos dois modelos estilizados extremos. Isto porque é
tomando um dos dois como “caso puro, ideal”, em relação
ao qual se desvia o caso concreto que se está analisando,
é que se pode proceder de maneira segura à análise do
processo concernente a cada momento.
De modo a auxiliar a compreensão do quadro e
facilitar seu uso, realiza-se abaixo a sua “leitura por
coluna”. Em cada coluna indica-se os dois modelos ou
aspectos extremos que costuma assumir, na realidade,
o processo concernente a cada um destes momentos.
Gestão Estratégica Pública em Municípios
32 Gapi/IG/Unicamp

Gestão Estratégica Pública em Municípios

Gapi/IG/Unicamp
Na primeira coluna, da Formulação, opõem-se os
modelos incremental e racional; na segunda, da
Implementação, confrontam-se os modelos bottom up e
top down. e, na terceira, da Avaliação, apresentam-se as
alternativas da avaliação simplesmente ritualística e a
que é, de fato, indutora de mudanças sobre o ambiente
em que atua a política.
Existe uma óbvia correspondência entre o modelo
situado à esquerda na segunda e terceira colunas com
aquele situado à esquerda na primeira coluna. Ou seja,
se o modelo que mais se adequa à realidade observada
é o racional, é provável que a implementação da política
tenha transcorrido de acordo com um modelo top down
e deva ser por seu intermédio analisada. E, se este é o
caso, é provável que a avaliação dos resultados da política
possa se dar em torno às metas, objetivos, etc,
previamente definidos e que ela seja capaz de induzir
mudanças no processo de formulação e, assim por
diante, ao longo do “ciclo da elaboração de política”.
Apesar disto, o procedimento que se aconselha é
considerar esta correspondência como algo a ser testado,
Dado que situações mistas podem ocorrer.
Voltando à Formulação, vemos que o processo
decisório pode seguir (ou ser assimilado a) um modelo
incremental, cuja ênfase é basicamente descritiva e,
aparentemente sem conteúdo normativo, ou racional, cujo
objetivo não é apenas descrever a realidade, mas explicá-
la e, explicitamente, atuar sobre ela (prescrever).
No primeiro modelo, o processo decisório
caracteriza-se pela negociação e barganha, sem a
utilização de qualquer metodologia específica de
planejamento, por exemplo. Vigora apenas o diálogo entre
partidários de interesses e cursos de ação distintos, todos
eles dispondo, idealmente, de informação plena e poder
indiferenciado. O resultado do processo é um ajuste entre
eles, que tenderá a assumir uma característica
incremental, na medida em que a situação a que tende a
chegar o processo decisório diferencia-se de forma
apenas marginal, incremental, da existente. A formulação
tem como resultado um “consenso” de caráter
freqüentemente ilusório e precário, posto que baseado
em mecanismos de manipulação de interesses (segunda
e terceira faces do poder), que constringem a agenda
de decisão a assuntos “seguros” e conduzem a situações
de não-tomada de decisão, que costumam favorecer as
elites de poder. Este “consenso” possui, ademais, um
caráter efêmero, na medida em que se pode desfazer
quando da implementação da política. A sua
representatividade será, assim, tanto menor quanto mais
desequilibrada for a correlação de forças entre os atores.
A implementação deste “consenso” é, na
aparência, desprovida de conflitos. E, na medida em que
não exista um elemento concreto como um plano, que
explicite o acordo alcançado, o critério usado para a
avaliação de seu resultado é: o “bom é o possível”; ou,
em outras palavras, o bom é o que satisfaz a elite.
O segundo modelo envolve a utilização de
metodologias específicas de planejamento como apoio
ao processo decisório. É através delas que se realiza
uma minuciosa definição dos interesses, valores e
objetivos de cada um dos atores (ou partidários) de
interesses e cursos de ação distintos. O plano funciona,
33
então, como uma instância que, se levada a efeito de
modo cabal, obriga à explicitação de conflitos encobertos
(segunda face do poder) e latentes (terceira face do
poder). Neste caso, existe um elemento concreto - o plano
- que explicita o acordo alcançado. Em conseqüência, o
critério usado para a avaliação do resultado da política é
a sua aderência aos objetivos planejados e aos impactos
desejados: o “bom é o que satisfaz o plano”.
Em termos do acompanhamento do processo de
implementação da política, enquanto o primeiro modelo
permite apenas o monitoramento de alguns efeitos
(impactos) da política, o segundo contempla o
monitoramento acerca do cumprimento das metas,
prazos, utilização de recursos, etc.
Na segunda coluna, da Implementação, opõem-
se os modelos bottom up e top down, que devem ser
escolhidos pelo analista para proceder a sua análise. Esta
escolha deve dar-se em função de uma avaliação de
conjunto que deve ser realizada acerca das
características que apresenta a política e,
freqüentemente, inclusive porque ela é sempre uma
solução de contingência, de compromisso (situações
mistas podem ocorrer) e por aproximação, ela se modifica
ao longo da análise.
Embora possa parecer óbvio, vale a lembrança:
Neste caso, como no anterior - dos modelos racional e
incremental - e em tantos outros que se apresenta ao
longo deste capítulo, e que envolvem escolhas
metodológicas, a opção do analista não deve dar-se em
função de qualquer consideração normativa. Trata-se de
escolher um modelo descritivo; isto é, que melhor
descreva a realidade existente. Algo que represente,
explique, o que é; e não o que deve ser.
Os processos de Implementação de tipo top down
possuem uma aparência mais “organizada”, planejada,
racional. Teoricamente, eles seriam a conseqüência, no
plano da implementação, da escolha do modelo racional
para guiar (cuidado, não para analisar) o processo de
formulação. Como existe neste caso uma nítida
separação entre o dois momentos, a implementação só
se inicia depois da formulação ter sido finalizada em todos
os seus detalhes pelos policy makers. Burocratas
operando agências com hierarquias, cadeias de
comando, atribuições, atividades etc. bem definidas, sem
superposições e rigorosamente consignadas em manuais
são, neste caso, a regra. Havendo ou não racionalidade
no processo, o certo é que a existência de mecanismos
de manipulação de interesses associados à “terceira face
do poder” são uma garantia da implementação de
processos tipo top down.
Por oposição, no caso dos processos de tipo
bottom up são profissionais com considerável poder de
decisão sobre os assuntos-chave, de conformação da
agenda, e elevada discricionariedade, os que
implementam a política. Um continuum formulação-
implementação é típico neste caso, e as organizações
envolvidas (ver item seguinte nesta seção) possuem uma
aparência e lógica de funcionamento totalmente distinta:
muito mais “frouxa e desorganizada”. É freqüente em
processos deste tipo que conflitos encobertos no
momento da formulação, por impossibilidade ou
inconveniência de que as decisões sejam de fato
Gestão Estratégica Pública em Municípios
34
tomadas, irrompam com toda a força durante a
implementação.
A forma como os resultados, produtos e impactos
são obtidos em cada caso, ao longo da implementação,
é compreensivelmente variada.
Por isso, na terceira coluna - momento da avaliação
- sistematizam-se as duas situações extremas,
correspondentes, conforme se apontou, aos modelos
incremental e racional, respectivamente. No primeiro
caso, do modelo incremental, uma vez que não houve
uma preocupação prévia em definir indicadores (metas,
etc.) que pudessem mensurar os resultados alcançados,
compará-los com os projetados, e assim avaliar em que
medida o processo de implementação foi bem sucedido,
a avaliação só poderá ser realizada, conforme apontado,
através de um critério difuso, subjetivo, de satisfação dos
atores envolvidos. Critérios ex-post, exógenos ao
processo, são então adotados de modo a proceder ao
que denominamos de avaliação ritualística, uma vez que
ele é mais um processo de legitimação, não raro
manipulador e demagógico, do que uma avaliação
propriamente dita.
No caso do modelo racional, ocorre o oposto. Uma
vez que indicadores adequados foram definidos, e que
critérios ex-ante, endógenos ao processo, foram
explicitamente adotados, a verificação de consecução das
metas, resultados e impactos esperados se dá de modo
transparente e inequívoco. Ao contrário do caso anterior,
em que o parâmetro de avaliação é o grau de satisfação
das elites que dominam o processo de elaboração da
política desde a sua formulação, a avaliação pode ser
realizada através da comparação entre metas e
resultados, conduzindo a mudanças significativas no
próximo “ciclo da elaboração de política”.
Gestão Estratégica Pública em Municípios
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10.11.4 Uma tipologia das organizações
É freqüente que a análise de uma política tenha
que incluir a análise da organização(ões) com ela
envolvida(s). Isto ocorre não apenas porque as
organizações são unidades de análise mais suscetíveis
de serem analisadas de maneira produtiva,
transcendendo as idiossincrasias e subjetividades deste
ou daquele ator interveniente. Como já ressaltado, elas
são elementos centrais no processo de elaboração; são
o locus onde ocorre o processo decisório e o principal
agente responsável pela implementação das políticas.
Como ressalta ELMORE (1978): “Uma vez que,
virtualmente, todas as políticas públicas são executadas
por grandes organizações públicas, somente através do
entendimento de como funcionam tais organizações é
que se pode compreender como as políticas são
lapidadas em seu processo de implementação”.
Embora não exista um procedimento padrão para
proceder a sua análise, mesmo porque a vertente da
administração durante muito tempo considerou pouco
relevante a pergunta de “por quê as organizações não
funcionam como deveriam”, é possível encontrar algumas
pistas nas contribuições relativamente mais recentes à
teoria das organizações.
Talvez a contribuição mais significativa, neste
sentido, seja a realizada por ELMORE (1978),
apresentada na seção “Os modelos de organizações e o
processo de elaboração de políticas”. A partir dela é
possível caracterizar as instituições que se pretende
analisar. De fato, uma boa providência para iniciar a
análise de uma organização, quando não se conta ainda
com elementos suficientes para realizar um trabalho mais
focado, é tentar classificá-la num dos quatro modelos ou
“casos ideais” em relação aos quais o caso concreto que
se está analisando pode ser considerado como um
desvio.
O quadro apresentado a seguir, provocativamente
denominado “Grade para Identificação de Organizações”,
fornece uma visão sintética da contribuição de ELMORE.
Trata-se de uma “matriz de dupla entrada”, com dezesseis
células construída a partir da tipologia apresentada na
seção acima indicada. Em conjunto com ela, o quadro
proporciona pistas de pesquisa que permitirão iniciar o
trabalho de uma forma metódica, através do uso das
categorias do estudo das organizações. O seu objetivo é
reforçar a recomendação de que as categorias que
sugere sejam usadas para iniciar um processo de análise
de uma organização qualquer.
 “GRADE PARA IDENTIFICAÇÃO” DE ORGANIZAÇÕES
Gapi/IG/Unicamp

I - Implementação como um II - Implementação como um III - Implementação como IV - Implementação como um

sistema de gerenciamento processo burocrático desenvolvimento processo de conflito e
organizacional barganha

-discricionarie dade dos -satisfação psico-social -instituição como arena de

-maximizadoras de valores
Princípio Central conflito por poder e
-racionalidade: metas funcionários estabelecendo como objetivo
rotinas -autonomia, participação recursos
e compromisso

-controle hierárquico -fragmentado entre -disperso: minimizar controle -poder instável, dependente da
Distribuição de Poder
-top down subunidades hierárquico e maximizar capacidade de alavancar
especializadas controle individual recursos e não da hierarquia

Formulação (decisão) de -encontrar o ótimo teórico e -controlar a discricionariedade -qualidade = F (sinergia entre -negociação permanente, não
políticas organizacionais mantê-lo para alterar incrementalmente grupos de trabalho efetivos) por metas mas para preservar
as rotinas -consenso baseado em mecanismo de alocação de
confiança e relacionamento recursos
interpessoal

Processo de implementação - adequação do comportamento -identificação dos pólos de -acomodação entre -êxito: preservação da
a valores e metas poder para coibi-los e formuladores (metas) e negociação
possibilitar a mudança implementadores
(autonomia)

Gestão Estratégica Pública em Municípios

35
36 Gapi/IG/Unicamp

10.11.5. O confronto entre o Planejamento
Tradicional e a Negociação
O debate em torno das “bondades” do
planejamento tradicional vis-à-vis a negociação é
recorrente na literatura sobre o Planejamento e a Análise
de Política. Como freqüentemente costuma ocorrer, este
debate situa-se muitas vezes sobre bases falsas,
imputando, cada contendor ao outros, posições que não
correspondem à realidade. A tática de “construir um
espantalho para derrubá-lo mais facilmente” faz com que
às vezes fique difícil ao analista desvelar a realidade em
meio à neblina ideológica que cerca debates deste tipo.
O quadro abaixo é um guia metodológico que dialoga
com alguns dos capítulos deste documento (e não com as
demais seções deste capítulo), nos quais o analista
encontra-se tipicamente inserido numa estrutura de
elaboração de políticas (ou de planejamento) no interior do
aparelho de Estado.
O quadro sistematiza as diferenças mais notáveis
apresentadas num processo de elaboração de política
quando conduzido de acordo com o espartilho extremo
do Planejamento Tradicional, ou segundo o figurino - cuja
aparência fashionable é, entretanto, às vezes ilusória e
demagógica - da Negociação.
Elaboração de Políticas Públicas
Planejamento
Tradicional
Poder
assimétrico FORMULAÇÃO
PROCESSO
Agenda controlada
DECISÓRIO
a a
2 e 3 faces
CONTINUUM
de política.
Assim, se o analista opera enquanto “fazedor de
políticas” numa área de política pública em que o ambiente
político é semelhante ao tipificado à esquerda, em que o
poder é assimétrico ou encontra-se concentrado, e a
presença de mecanismos de manipulação de interesses
(segunda e terceira faces do poder) facultam um efetivo
controle da agenda de decisão, sua escolha metodológica
deverá estar pautada:
ü no que diz respeito à visão do Estado, pela
concepção elitista e não pela pluralista;
ü no que tange ao modelo do processo de decisão
(neste caso normativo e não descritivo), no racional
e não no incremental;
ü no que respeita ao auxílio do processo de decisão,
o analista deve procurar construir um modelo
explicativo causal da realidade observada, que
permita aos tomadores de decisão uma visão
adequada das conseqüências de suas preferências
e ações, e não simplesmente aplicar o modelo
normativo ou institucional já consagrado e que tende
quase que inexoravelmente à reprodução do status
quo;
ü Finalmente, e ainda no que concerne ao auxílio do
processo de decisão, o analista deve
esforçar-se para que seja estabelecido um
compromisso explícito entre os atores. Isto
é, que seja concebido um plano o mais
Negociação
racionalmente detalhado possível (em que
Poder não somente metas e resultados sejam
distribuído definidos, mas que sejam explicitados os
Agenda permeável
valores e interesses dos atores
Conflitos abertos intervenientes) e não confiar
simplesmente que o “ajuste mútuo de

do poder
Marco
Modelo
POLICY:
POLICY: partidários” leve a uma solução que
valores Institucional
Explicativo objetivos TOP DOWN
bom é o
Normativo assegure a melhoria das políticas.
meios possível
Causal Por oposição, se o ambiente político
Ajuste mútuo
Plano entre partidários com o qual se defronta o analista enquanto
IMPLEMENTAÇÃO “fazedor de políticas” é semelhante ao
RACIONALISMO INCREMENTALISMO
tipificado à direita, sua opção metodológica
CONCEPÇÃO CONCEPÇÃO
deverá ser a oposta em cada um dos
ELITISTA PLURALISTA planos de escolha acima indicados.
autoritarismo ou participação? O estilo e a atuação contracorrentes,
democracia ou manipulação?
tecnocracia ou transparência?
mudança ou status quo?
que aqui se recomenda ao analista “fazedor
de política”, parecem ser os mais coerentes
com o ideal burocrático weberiano e com
uma proposição ideológica fundada em valores
Muitos dos conceitos e relações que nele aparecem democráticos. Segundo ela, cabe aos servidores públicos
são os utilizados no quadro anterior e foram apresentados privilegiar a transparência, a participação, a
no decorrer do capítulo. Por esta razão, e adotando um desconcentração do poder, a igualdade de direitos e
procedimento semelhante ao do item anterior, exploram-se oportunidades a todos os cidadãos em detrimento do
os contrastes existentes entre as situações (concepções e autoritarismo, do comportamento tecnocrático, da
modelos) extremas, normalmente assimilados ao manutenção do status quo e da manipulação de interesses.
Planejamento Tradicional e à Negociação. Finalmente, cabe ressaltar que este estilo parece
O quadro pode então ser entendido como um ser, ainda mais do que em outras regiões, um objetivo a
conjunto de critérios auxiliares para a decisão acerca de ser perseguido por aqueles que, na América Latina,
que cursos de ação deve tomar - Planejamento Tradicional percebem a extrema concentração de poder econômico
ou Negociação - na presença de situações extremas, tendo e político que entrava o nosso desenvolvimento.
como pressuposto o compromisso inerente à postura
normativa já referida, da melhoria do processo de elaboração

Gestão Estratégica Pública em Municípios

Gapi/IG/Unicamp
11 METODOLOGIA DE
TRABALHO EM
EQUIPES
11.1. Apresentação
Este capítulo tem por finalidade apresentar aos
participantes procedimentos para ampliar a efetividade
do trabalho em organizações públicas. Ele é voltado
menos a conteúdos do que a práticas de trabalho em
equipe, de rápida assimilação e fácil incorporação à
cultura dessas organizações. A sua adoção permitirá
aumentar a capacidade de trabalho e melhorar a
coordenação de ações e a implementação de políticas.
É bastante amplo e variado o espectro de temas
que abarca, indo desde assuntos complexos, como a
filosofia da linguagem, até simples check lists para
verificação das providências necessárias para organizar
uma reunião. O trabalho em grupo é aqui considerado
como o principal padrão operacional das atividades
realizadas por equipes de direção em âmbito público. É
um espaço extremamente importante para viabilizar
processos decisórios mais efetivos. Este capítulo, então,
pode ser entendido como um substrato para o
compromisso de aperfeiçoar a elaboração de políticas
públicas, conforme expresso no capítulo sobre Metologia
de Análise de Políticas Públicas.
O capítulo é composto por três segmentos.
O primeiro, nas próximas três seções, apresenta
elementos conceituais gerais que conformam a
comunicação humana, denominados como Atos
Lingüísticos básicos - afirmações e declarações - e, no
interior destas, os compromissos. A seção 11.4 destaca
uma visão original a partir da teoria da linguagem sobre
as distinções possíveis entre falar e escutar, e suas
implicações para uma boa comunicação no trabalho.
O segundo segmento, seções 11.5 a 11.9,
apresenta um modelo para coordenação de ações que
tomam como base elementos de estudos da linguagem
consubstanciados em padrões a partir dos quais as
pessoas se comunicam cotidianamente no trabalho. Esse
modelo resume e exemplifica o uso de recursos de
linguagem básicos. Seu objetivo é desenvolver
procedimentos voltados à otimização da comunicação
entre as pessoas e à coordenação de ações em equipes
de trabalho como elementos fundamentais para a
elaboração de políticas. É dado destaque na seção 11.7
- planejamento de conversações - às diversas
modalidades de comunicação envolvidas nas reuniões
que usualmente são realizadas nos espaços de trabalho.
O terceiro segmento, seção 11.10, sintetiza
procedimentos operacionais para a realização de
encontros ou reuniões no espaço cotidiano de trabalho.
Os procedimentos são aqui sub-divididos em padrões de
organização de caráter preparatório, para realização
37
propriamente dita de uma reunião, e para fechamento
ou conclusão de cada atividade realizada coletivamente
por equipe dirigente de uma organização. Entre os
procedimentos típicos da preparação de reuniões,
destaca-se uma série de sugestões e comentários
específicos para a composição de equipes de trabalho
no interior das organizações.
Ainda que aparentemente possam ser percebidos
como sendo de senso comum, os procedimentos
apontados não são adotados usualmente como práticas
de trabalho nas organizações públicas. Fruto de nossas
experiências, podemos afirmar que grande parte dos
entraves e dificuldades comuns na gestão pública
poderiam ser evitados com a adoção de procedimentos
de trabalho simples e “óbvios” como os check lists
apresentados.
Os conhecimentos e cuidados enfocados neste
capítulo buscam garantir uma base geral para maior
efetividade no trabalho de equipes dirigentes no interior
de organizações públicas.
11.2. Comunicação para a Ação
Este item foi elaborado, principalmente, a partir das
contribuições do professor Fernando Flores (1991, 1994).
As organizações funcionam com base na
integração das atividades e iniciativas de indivíduos e
equipes. Uma das formas de produzir esta integração é
organizar os processos de comunicação interna, já que
para trabalhar as pessoas estão sempre coordenando
suas ações em relação às ações de outras. A
comunicação nas organizações pode ser vista como um
fluxo contínuo de conversações voltadas à negociação,
fixação e verificação do cumprimento de compromissos
através da troca de mensagens escritas e faladas entre
pessoas e equipes.
Ao falar, estamos coordenando ações, fazendo
coisas, produzindo. O que permite a coordenação de
ações é a existência de uma linguagem comum utilizada
nas falas e documentos que conformam os processos
de discussão e decisão nas organizações. A coordenação
de ações pode ser vista como um fluxo de conversações;
e toda conversação pode ser reduzida a uma pequena
variedade de movimentos básicos de linguagem. Estes
movimentos básicos são chamados Atos de Fala ou Atos
Lingüísticos (SEARLE, 1969, 2000). São eles que
constituem os significados nos discursos e permitem
estruturar a comunicação voltada ao trabalho e à ação
de governo. Como regra geral, toda a comunicação
humana relacionada ao mundo do trabalho, mas não
apenas a esse ambiente, pode ser realizada utilizando-
se dois tipos distintos de atos lingüísticos: as afirmações
e as declarações.
Ao considerarmos a fala como ação - que sempre
estabelece um vínculo entre a palavra de um lado e o
mundo, de outro -, cabe perguntar: Quem tem a primazia;
a palavra ou o mundo? Quem conduz a ação?
Quando a palavra deve adequar-se ao mundo e,
portanto, o mundo é que conduz a palavra, falaremos de
afirmações.
Quando ocorre o contrário, a palavra buscando
Gestão Estratégica Pública em Municípios
38
modificar o mundo; ou seja, o mundo é que deve adequar-
se à palavra, falaremos de declarações.
11.2.1. Afirmações
As afirmações correspondem às descrições, pois
são proposições acerca de nossas observações. Elas
buscam descrever as coisas como elas são, embora não
saibamos como elas são realmente. Sabemos somente
como as observamos. E, dado que os seres humanos
compartilham, por um lado, uma estrutura biológica
comum e, por outro, a tradição de distinções de sua
comunidade, lhes é possível compartilhar o que
observam. Mas, isso nem sempre ocorre. Só podemos
dizer que os indivíduos têm estruturas biológicas
diferentes. As distinções entre as cores vermelho e verde
só nos falam de nossa capacidade de reação diante do
meio externo, mas não nos falam da mesma realidade
externa. Nós, seres humanos, observamos segundo as
distinções que possuímos. Isto significa dizer que, sem
distinguir mesa não posso observá-la. Posso ver
diferenças em termos de cor, de textura, de forma, etc.
Assim, por exemplo, não podemos falar de domingo, Rio
de Janeiro e sol, sem as distinções do que sejam
domingo, Rio e sol. Alguém que não tenha estas
distinções não pode afirmar “fez sol domingo passado
no Rio”. Quem tem razão? Quem está mais próximo da
realidade? A pessoa que tem as distinções ou a pessoa
que não as tem? Estas perguntas só fazem sentido para
as pessoas que compartilham o mesmo conjunto de
distinções. As afirmações se fazem sempre dentro de
um “espaço de distinções” já estabelecido.
Mesmo compartilhando o que observamos, não
podemos afirmar que as coisas são como realmente são.
Podemos somente concluir que compartilhamos das
mesmas observações; isto é, que observamos o mesmo.
Quanto à distinção entre o verdadeiro e o falso,
esta só é válida para condições sociais e históricas
determinadas. O verdadeiro e o falso são convenções
sociais que tornam possível a coexistência em sociedade.
Uma afirmação verdadeira é uma proposição para a qual
podemos apresentar uma testemunha (membro qualquer
de nossa comunidade com quem compartilhamos das
mesmas distinções que, por estar no mesmo lugar neste
momento, pode coincidir com nossas observações). Ao
dizer “no domingo passado fez sol no Rio”, chamaremos
de verdadeira esta afirmação se demonstrarmos que,
com quem temos distinções comuns, estando ele lá no
domingo passado, compartilhou do que observamos.
Podemos nos valer também de algum documento cuja
validade seja aceita. Pode-se pensar que o mundo da
ciência funciona com base na busca da construção de
afirmações sobre eventos e fenômenos que são
estudados de forma sistemática.
Uma afirmação falsa é uma proposição que, sujeita
a confirmação, seria refutada por qualquer testemunha
que a presenciasse. Se refutada, é falsa, apesar de
continuar sendo uma afirmação. Muitas vezes estas
afirmações não podem ser confirmadas por falta de
condições necessárias, são as afirmações acerca do
futuro. Por exemplo, nos casos de previsão do tempo -
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Gapi/IG/Unicamp
“vai chover amanhã”. Teremos que esperar até amanhã
para sabermos se a afirmação é verdadeira ou falsa. Nas
afirmações acerca do passado, pode ocorrer algo similar.
Ex. “choveu em Brasília no dia 10 de maio de 1942”.
Teoricamente, pode ser confirmada a afirmação.
As afirmações têm a ver com o mundo dos fatos.
Falar, portanto, nunca é um ato inocente. Cada ato
lingüístico caracteriza-se pelos diferentes compromissos
sociais envolvidos. Quando afirmamos algo nos
comprometemos com a veracidade de nossas afirmações
perante a(s) pessoa(s) que nos escuta.
11.2.2. Declarações
Nas declarações, geramos um novo mundo para
nós. A palavra gera uma realidade diferente. Depois de
dizer o que se disse, o mundo já não será mais o mesmo
de antes. Este foi transformado pelo poder da palavra.
Exemplo: declaração de independência de um país.
As declarações não ocorrem somente em
momentos especiais da história. Elas estão em nosso
cotidiano - quando o juiz diz, inocente; quando um árbitro
diz, gol; quando o oficial diz, vos declaro marido e mulher;
quando dizemos em nossa casa, é hora de jantar; quando
alguém cria uma nova companhia; quando alguém
contrata ou despede uma pessoa; quando o professor
diz, aprovado - em todos estes casos, o mundo passa a
ser diferente depois da declaração. A ação de fazer uma
declaração gera uma nova realidade. A realidade se
transforma segundo a vontade de quem fala, e assim, as
coisas deixam de ser como eram antes.
Diferentemente das afirmações, as declarações
não estão relacionadas com nossas capacidades
compartilhadas de observação. Estão relacionadas com
o poder. E isso faz toda a diferença. Adicionalmente, para
as declarações terem validade é preciso que sejam
cumpridas. Esta capacidade vem da força ou da
autoridade. A força nos obriga a aceitá-la, para evitar
desintegração. A autoridade é o poder que um grupo
social exerce sobre certas pessoas para fazer
declarações válidas. Ambas são expressões de poder.
Exemplos: O juiz que faz um matrimônio tem autoridade
para declarar duas pessoas marido e mulher. Outra
pessoa declarando o mesmo não geraria o mesmo efeito
e, possivelmente, ninguém levaria a sério.
As declarações não são verdadeiras ou falsas
como as afirmações. São válidas ou inválidas, segundo
a pessoa que as faz. O oficial de um casamento não
poderá dizer mais tarde que, realmente, não queria dizer
o que declarou, sem usufruir as conseqüências de um
atuar inconsistente. A pessoa a quem se outorgou a
autoridade para fazer uma determinada declaração deve,
comumente, cumprir com certas normas para poder fazê-
la.
11.2.3. Algumas Declarações
Fundamentais no Trabalho [e na vida]
Há um vasto ramo de declarações que não
necessitam de uma concessão social de autoridade,
posto que estão associadas à própria dignidade da
pessoa humana. A saber:
Gapi/IG/Unicamp
A declaração do “não”
O não é uma das declarações mais importantes
que um indivíduo pode fazer. Nela se assenta tanto a
sua autonomia como a sua legitimidade como pessoa; e,
portanto, é a declaração que em maior grau compromete
a nossa dignidade.
A declaração de aceitação: o sim
O mais importante em relação ao sim ou ao seu
equivalente - aceito -, é o compromisso que assumimos
ao dizê-lo. Quando ele ocorre, colocamos em jogo o valor
e o respeito de nossa palavra. Poucas coisas afetam mais
seriamente a identidade de uma pessoa do que esta dizer
sim e não atuar coerentemente com tal declaração.
A declaração de ignorância
Muitas vezes parece que “dizer não sei” é uma
declaração sem maior importância. Porém, um dos
problemas cruciais da aprendizagem é que, muito
freqüentemente, não sabemos que não sabemos. E,
quando isto ocorre, simplesmente fechamos
possibilidades, evitando, assim, um espaço para novos
aprendizados. “Dizer não sei” é o primeiro elo do processo
de aprendizagem. “Sei que não sei e estou aberto ao
aprender”. “O não sei” representa uma das forças
motrizes mais poderosas no processo de transformação
pessoal e de criação de quem somos.
A declaração de gratidão
Desde criança nos ensinam a dizer obrigado, mas
nem sempre reconhecemos tudo o que contêm essa
pequena declaração. Quando alguém cumpre com
satisfação aquilo que havia se comprometido conosco, e
dizemos “obrigado”, estamos não apenas registrando a
satisfação por tal cumprimento, como também,
construindo nossa relação com esta pessoa. Esta relação
pode, inclusive, ser prejudicada, se não declaramos o
nosso agradecimento.
A declaração de perdão
É o reverso do agradecimento. Quando não
cumprimos com aquilo a que nos comprometemos, ou
quando nossas ações causam danos a outros, nos cabe
assumir tais responsabilidades. A forma de o fazermos é
dizendo “perdão”. Dizer “perdão” e “eu te perdôo” são
ambas extraordinariamente importantes, sendo
necessário não subsumir a primeira na segunda. Mantê-
las separadas nos permite reconhecer a eficácia de pedir
“perdão”, independentemente da resposta que se obtenha
do outro.
Outras declarações importantes
ü A declaração de Amor
ü A declaração de Satisfação
ü Compromissos, Pedidos, Ofertas, Promessas
ü Avaliações
Avaliações são juízos, veredictos ou julgamentos
que fazemos a respeito de nós mesmos, dos outros, das
39
coisas, das instituições. Como ato lingüístico, pertencem
ao mundo das declarações e, como tal, sempre buscam
criar novas realidades. A seção 10.7 apresenta as
distinções relativas à formulação de avaliações na
comunicação, no trabalho cotidiano.
11.2.4. Sobre a Relação entre as
Afirmações e as Declarações
As declarações representam atos lingüísticos
primários por excelência, uma vez que criam as condições
para a emergência dos demais atos lingüísticos. Nossas
próprias afirmações requerem um espaço declarativo no
qual elas se constituem. Isto significa que, todo o espaço
de distinções, que dá condição às afirmações, é, em rigor,
um espaço declarativo, criado por aquele que fala.
As afirmações dão conta do mundo em que
vivemos e, portanto, nossa capacidade de fazer
afirmações fala do tamanho e do caráter de nosso mundo.
Uma pessoa que tem uma capacidade muito reduzida
de fazer afirmações poderá, por conseqüência, mover-
se em um mundo muito limitado.
11.3. Os Compromissos
Em nossas conversas no ambiente de trabalho
existem falas que parecem definir compromissos, mas,
na realidade, não o fazem. Existe uma grande diferença
entre dizer “eu te prometo” e “eu acho que poderia fazer/
vou tentar”. Ao dizer “vou tentar”, por exemplo, estou
expressando uma intenção e não a ação. “Você pode
concluir esta negociação até amanhã?” “Vou tentar...”
“Deixa comigo...”.
Todas as expressões mencionadas encobrem um
possível não-compromisso ou o provável fracasso no
cumprimento do que foi declarado. Usualmente, busca-
se com este tipo de falar justamente não se
comprometer.
Assumimos compromissos com verbos executivos,
que denotam ação. Existem muitos verbos com os quais
podemos fixar compromissos: “eu juro”, “eu garanto”,
“eu asseguro”, “dou minha palavra”, etc.
Da mesma forma, existem diferentes verbos para
pedir: “eu solicito”, “eu ordeno”, “eu suplico”, “eu convido
etc.”; ou para oferecer: “eu sugiro”, “lhe entrego”,
“recomendo”, “aconselho. “
A diferença entre estes verbos está no “escutar”
que gera no ouvinte. Ao escutar “te ordeno”, escutamos:
“tenho autoridade sobre você”. Ao escutar “te convido”,
escutamos: “vamos juntos”, e interpretamos que poderá
ser proveitoso ou arriscado para os dois.
Há ocasiões em que acreditamos estar fazendo
pedidos, mas, de fato, não estamos pedindo nada. Por
exemplo, um Prefeito pede à sua Chefe de Gabinete:
“Conto com você, minha amiga, dê um jeito nisto aqui e
organize minha vida!” Em princípio, esta fala parece ser
um pedido. Com uma observação mais atenta, vamos
ver que o Prefeito não está solicitando de forma
adequada, pois o que significa “organizar a minha vida?”
Quais são os critérios de satisfação envolvidos? Sem
Gestão Estratégica Pública em Municípios
40
explicitá-los, por mais que o(a) Chefe de Gabinete
trabalhe, sempre haverá espaço para insatisfação. O
Prefeito poderá dizer/pensar: “.ela não está dando conta
do recado!”; o Chefe de Gabinete sempre poderá dizer/
pensar: “...estou sendo incapaz de organizar a vida do
Prefeito. Sou incompetente!”.
Apesar das dificuldades que temos em fazer
pedidos ou fixar compromissos, é impossível viver sem
utilizar estes tipos de declarações. Muitas vezes,
deixamos de fazê-lo - em momentos importantes para
nós - esperando que as outras pessoas adivinhem nossas
necessidades e prometam aquilo que não foi pedido.
Chegamos a ficar magoados porque certas pessoas não
agem de acordo com o que imaginamos tenha sido feito,
mas que de fato nunca foi declarado.
11.3.1. A CONFIANÇA na negociação de
Compromissos 1
Há uma estreita relação entre a construção de
compromissos e a confiança nas relações humanas.
(SCHUBERT e outros, 1995). Quando não se cumpre
um compromisso não é somente a promessa que se
rompe, mas também a confiança na pessoa que
prometeu. Temos confiança em alguém quando julgamos
que a pessoa cumpre três requisitos em relação a seus
compromissos:
Sinceridade
Julgamos que os compromissos assumidos estão
de acordo com seus outros compromissos e com suas
conversas internas (aquelas que não exteriorizamos).
“Me parece que Maria não está sendo sincera ao
se comprometer a elaborar aquele estudo até a próxima
segunda feira. Sei que ela assumiu outras tarefas
importantes e que não vai priorizar a promessa que fez.”
Competência
Avaliamos que a pessoa que faz a promessa está
em condições de cumprí-la efetivamente, e será capaz
de atender aos critérios de satisfação estabelecidos.
“Pedro vai realizar a reunião com os participantes
do projeto cidadania, conforme acertamos, pois ele tem
sido capaz de trabalhar com o grupo, encaminhar as
discussões pertinentes e construir com as pessoas os
resultados esperados.”
Confiabilidade
Julgamos que a pessoa irá honrar o compromisso,
pois temos observado que, ao longo do tempo, ela tem
cumprido suas promessas.
“Acredito que o responsável pela área de produção
estará na sala de reuniões no horário correto, pois ele
tem sido sempre muito pontual.”
A questão da confiança também é válida quando
fazemos promessas a nós mesmos. Ainda que não
sejamos cobrados socialmente por romper nossas
próprias promessas, podemos perder a confiança em nós
mesmos.
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11.4. Falar e Escutar
Subestimamos o papel e a importância do escutar
no processo da comunicação humana. De acordo com o
senso comum, o falar é percebido como o lado ativo da
comunicação, enquanto o escutar é o seu lado passivo.
Atribuímos grande importância ao quê e ao como se fala.
Mas nos esquecemos que falamos para sermos
escutados. Supomos que, ao falar clara e objetivamente,
caso isso fosse possível, a mensagem seria recebida
dessa mesma maneira. Na base dessa suposição, reside
a idéia segundo a qual “transmitimos mensagens”: o
orador emite e o ouvinte recebe a mensagem tal e qual.
Esta interpretação da comunicação como transmissão
de mensagens é antiga, baseada em posições de
autoridade e posse do saber, e desconsidera a biologia e
a psicologia humanas.
11.4.1. Uma nova compreensão para a
comunicação humana
Ao nascer, cada pessoa integra-se em um mundo
de histórias, crenças, costumes e linguagem
preestabelecidos. Cada um de nós é um ser social e
histórico, que vive num momento e lugar definidos. Como
seres históricos, dispomos de distinções que nos
permitem fazer certo tipo de observações e não outras.
Esta condição, porém, não é imutável: todo indivíduo é
capaz de mudar o observador que é; de gerar novas e
mais poderosas distinções; de aprender e inovar; de
participar da criação de novas práticas sociais; de
transformar a realidade tanto no que se refere a seu “vir
a ser” pessoal, como em relação às instituições e à
convivência na sociedade.
Nós não estamos biologicamente equipados para
reproduzir, tal e qual, uma mensagem recebida.
Diferentemente de um aparelho de TV, que reproduz
passivamente a imagem emitida, o ser humano atribui
um sentido, um significado ao que escuta. Interpreta o
que foi dito a partir de seus valores/ história/experiências,
etc. “O fenômeno da comunicação não depende do
transmitido, mas do que ocorre com a pessoa que recebe
o transmitido.”(MATURANA, 1997). Cada um diz o que
diz e seu interlocutor escuta o que escuta. O falar e o
escutar são fenômenos distintos. Desconsiderar essa
lacuna crítica está na raiz da grande maioria dos mal-
entendidos entre as pessoas.
Esta percepção está na origem do que chamamos
de ruídos de tipo 1 e de tipo 2; respectivamente: o bloqueio
de comunicação que pode ocorrer quando alguém diz A
e um interlocutor escuta B; ou quando alguém pensa em
dizer A, efetivamente diz B; e, como decorrência, seu
interlocutor terá poucas possibilidades de compreender
A.
O ato de escutar, portanto, é sempre ativo, pois,
ao fazê-lo, geramos um mundo de interpretações. Não
há escutar sem interpretar. Mesmo quando escutamos
apenas sons, interpretamos. O mesmo se dá quando
apreciamos uma obra de arte, em silêncio.
Gapi/IG/Unicamp
Se escutamos uma sirene, interpretamos “é uma
ambulância, alguém teve um acidente; são os bombeiros,
houve um incêndio”, etc.
Cabe então, propor uma diferenciação: ouvir é
diferente de escutar. Ouvir é perceber os sons, um
fenômeno biológico. Escutar deve ser percebido como
um fenômeno lingüístico mais complexo: ouvir +
interpretar. Podemos fazer uma argumentação
semelhante e ainda mais complexa inserindo, por
exemplo, uma distinção entre Olhar e Ver ou Observar.
A observação mais ampla sempre implica em
apreender algo além do que foi dito. Escutamos mais do
que palavras e frases, escutamos ações. Se quisermos
apreender o sentido daquilo que foi expresso, deveremos
captar as ações envolvidas no falar. Quando alguém me
diz: “Você quer participar da reunião amanhã?”, escuto a
frase que foi dita, um pedido que foi feito e a ação
decorrente de minha possível resposta, que será ir ou
não ir à reunião.
Ao escutar um pedido ou uma oferta, sempre
criamos histórias, nos fazendo duas perguntas:
a) Para quê esta pessoa está me dizendo isto?
Sempre atribuímos um sentido às nossas ações,
fazendo interpretações que lhes dão coerência.
Chamamos essas interpretações - ou histórias - de
inquietações. Assim, quando nos perguntamos “Para
que...?”, estamos indagando: “Quais são as
preocupações de meu interlocutor ao me dizer isto?”.
Estamos ainda construindo uma interpretação sobre as
inquietações a partir das quais o orador está falando.
Se escutarmos alguém dizer “Estou pensando em
contratar Jorge para coordenar este projeto!”, e sabendo
que Jorge é um reconhecido especialista em organização
e métodos, posso interpretar que o orador pode estar
preocupado com a estruturação do projeto; que o projeto
tenha características que exijam este tipo de
conhecimento; ou que o orador esteja preocupado em
evitar falhas desta natureza ocorridas no passado, ainda
que estas frases não tenham sido ditas de modo explícito.
Como cada um diz o que diz e seu interlocutor(a)
escuta o que escuta, esta interpretação, a história sobre
as preocupações do orador, pertence a quem escuta e
não a quem fala. Se pretendermos ser escutados de
forma efetiva, precisamos considerar este fenômeno,
checando com nosso ouvinte se aquilo que ele escutou
corresponde ao que quisemos dizer, perguntando, por
exemplo: “O que você escutou?”.
b) Como meu futuro poderá ser afetado com isto?
Cada ação que escutamos pode gerar um futuro
diferente, com maior ou menor incidência no curso de
nossas vidas. Podem ser abertas ou fechadas
possibilidades, podem ser criadas novas preocupações
das quais teremos de cuidar, etc.
Por exemplo, o(a) Prefeito(a) pede para que um(a)
secretário(a) amplie o âmbito de atuação de um
determinado projeto de governo. Ao ouvir/interpretar tal
pedido, o(a) secretário(a):
41
ü “Escuta” uma preocupação com o andamento do
projeto, seja porque as coisas não estão indo bem;
seja porque podem ser ampliadas exatamente por
estarem indo bem;
ü “Escuta” que isto implicará em ampliar suas
atribuições, trabalhar mais e, eventualmente,
aumentar os atritos familiares.
Ao escutar a resposta “vou estudar o assunto e nos
reunimos na semana que vem”, o prefeito “escuta”:
ü um pedido de tempo;
ü uma inquietação com a mudança;
ü dúvidas acerca da sua decisão, receio frente às
possíveis conseqüências, etc.
Em cada momento, um dos interlocutores contribui
com suas histórias para a conversa em andamento.
11.4.2. A Partir de Onde Escutamos e
Interpretamos
Tanto quem fala, como quem escuta, o faz a partir
de seus problemas, preocupações e histórias. Podemos
distinguir pelo menos cinco âmbitos, que influem nas
interpretações que fazemos:
HISTÓRIA PESSOAL
Escutamos a partir de nossa história pessoal,
constituída de vivências e experiências anteriores. Ao
construir as histórias que dão sentido ao que escutamos,
fazemos associações, tomamos como referência
experiências vividas, outros casos conhecidos, juízos já
formados.
CONTEXTO HISTÓRICO-CULTURAL
Dado que somos seres sociais, nossa história
pessoal está altamente impregnada pela cultura da qual
fazemos parte, formada por sistemas de crenças e
valores, por histórias criadas e recriadas pelo conjunto
da sociedade na qual vivemos. Cada um escuta a partir
de um pano de fundo histórico-cultural distinto.
ESTADO DE ÂNIMO
Tanto os estados de ânimo com os quais as
pessoas entram num diálogo, quanto os estados de ânimo
que uma conversa cria, influenciam fortemente o escutar.
Conforme o estado de ânimo, serão distintos os
significados atribuídos ao escutado, as interpretações
desenvolvidas, os juízos sobre o futuro, a predisposição
para vislumbrar o que é possível na vida, a vontade para
a ação. É muito diferente escutar a partir da tristeza ou
da euforia. Em uma conversa, os estados de ânimo
costumam mudar várias vezes - em sentido positivo ou
negativo. Cabe, pois, fazer-se a pergunta “A partir de que
estado de ânimo meu interlocutor está me escutando? É
Gestão Estratégica Pública em Municípios
42 Gapi/IG/Unicamp

um estado de ânimo condizente com esta conversa?”.
CONTEXTO
As experiências vividas imediatamente antes da
conversa, o lugar, a hora, o grau de formalidade,
condições em que acontece o diálogo, etc... são
elementos que configuram o contexto de uma conversa
e influem no escutar. Incidem sobre o que pode ser
possível na conversa: os significados e as interpretações;
predispõem mais para alguns tipos de interpretações do
que para outros; criam certas expectativas. É diferente
conversar sobre trabalho à noite, numa mesa de bar ou
de dia, no escritório; sobre um determinado tema num
lugar feio e barulhento ou à beira-mar; em situação de
estresse ou em ambiente relaxado; sob a pressão de
sinais externos de poder ou sem eles.
ü Quais são as ações envolvidas no que esta pessoa
está dizendo?
c) Futuro - Resultados:
ü quais são as conseqüências dessas ações?
ü que possibilidades se abrem ou se fecham com o
que esta pessoa diz?
A seguir é apresentado em detalhe um esquema
prático a partir do qual uma equipe de governo pode
organizar todo o seu fluxo de trabalho e decisões. Neste
esquema ganham destaque os atos lingüísticos
apresentados acima e os momentos mais adequados a
sua utilização.

ABERTURA 11.5. Atos de Fala e Critérios para Validação

O escutar está intimamente ligado à capacidade
de aceitar o fato de que o outro é diferente de nós. São apresentados e exemplificados a seguir os 2
Chamamos isto de abertura. Aceitar o outro como atos lingüísticos fundamentais para a comunicação
“legítimo outro” (MATURANA) é requisito essencial para humana (MATUS, 1991):
o escutar. Quando alguém posiciona-se como superior,
sustenta ser o dono da verdade e põe em dúvida a Critérios para
legitimidade do outro, por qualquer motivo, está Atos de Fala
Validação
restringindo sua capacidade de escutar.
Como parte das interpretações e histórias que Afirmações:
desenvolvemos ao escutar, formulamos juízos sobre o
Procuram descrever a
outro e vamos criando a identidade do interlocutor. Do
mesmo modo, quem nos escuta elabora suas avaliações realidade
e vai construindo nossa identidade. A rigor, criamos juízos - Duras (afirmo que) Verdadeira ou falsa
no domínio da confiança: julgamos a sinceridade, a ex.: a arrecadação municipal
competência, a confiabilidade do outro, o que deve ser
foi de R$ 800,00 por habitante
considerado muito importante, sobretudo para quem está
falando. em 2003.
Não é apenas a qualidade, a beleza ou a coerência - Brandas (aposto que) Solidez da aposta
daquilo que é dito o que fica de uma conversa. As ex.: o orçamento vai crescer
interpretações e as histórias criadas por quem escutou
2% no próximo ano.
pesam muito mais no sucesso ou fracasso de uma
comunicação. E entre essas interpretações, estão os
julgamentos formulados a respeito de quem fala. Ao falar, Declarações:
criamos nossa identidade no escutar do outro. Buscam criar novas Capacidade ou poder
realidades. para declarar com os
11.4.3. Uma proposta para estruturar a Nomear, enunciar objetivos efeitos pertinentes
observação efetiva ou prioridades, definir
critérios, pedir, oferecer,
a) Passado - sobre o Observador:
aceitar.
ü de onde fala esta pessoa? ex.: nomeio-te Ministro da
Educação do Brasil
ü a partir de um discurso histórico: [uma forma ex.: aceito o desafio de ser
histórica de dar sentido ao que observa + uma forma
Ministro de Estado
histórica de operar/agir]

ü a partir de sua história de experiências pessoais

ü a partir de suas emoções

b) Presente - âmbito da Ação:

Gestão Estratégica Pública em Municípios

Gapi/IG/Unicamp 43

Critérios de Avaliação

Compromissos:
Indicam uma promessa em fazer algo. O cumprimento
ex: comprometo-me a combater a pobreza com o
Projeto Geração de Renda

Diretivas:
Capacidade de mando
Ordenar para fazer.

Expressões:
Simbolismos e qualificações.
Sinceridade
ex: Seria bom tomarmos um café agora.
Bom dia! Como vai? Como você está linda!

Juízos:
Julgamentos e avaliações Qualidade da fundamentação
ex: O Programa de Renda Mínima apresenta
excelentes resultados
Podem ser analisadas dezenas de tipos de declarações diferentes. Neste trabalho, destacamos:
Ao falar/conversar, uma pessoa está definindo como ela e seu(s) interlocutor(es) irão coordenar suas ações
no futuro. Esta definição pode ter como objetivo fixar compromissos, persuadir, animar, motivar, convencer, dar
segurança, gerar ação ou passividade, divertir, etc. Sempre produzimos combinando conversações. Um problema
declarado por determinada equipe de trabalho pode dar origem a diferentes atos lingüísticos, gerando diferentes
efeitos sobre pessoas e situações.

Ex: Problema - Crescimento da Exclusão Social

Expressão: A exclusão me preocupa

Compromisso: Comprometo-me a Afirmação: A exclusão continuará a

implementar um Programa crescer por ser componente do padrão
estrutural de Integração para reduzir
de acumulação capitalista.
a exclusão

Ação

Deriva: Ordeno ao Declaração: Este é um problema

Ministro do Desenvolvimento prioritário em meu programa
que implemente o de governo
Programa Integração.

Avaliação: O Programa Integração não

apresenta bons resultados
Fig. 10.1

Gestão Estratégica Pública em Municípios

44
Nas seções seguintes, são apresentados
elementos básicos para o planejamento e
acompanhamento da gestão. Os conceitos de avaliação
(seção 11.5) e de planejamento de conversações (seção
11.6) buscam enfatizar a possibilidade de que toda
reunião venha a ser estruturada, para ocorrer, atendendo
a um contexto e a demandas bem definidas a partir de
procedimentos e objetivos pré-identificados. São
modalidades de conversação que buscam criar condições
melhores para a coordenação de ações. A experiência
permite afirmar que este conjunto de conhecimentos é
bastante útil para que uma equipe dirigente possa
organizar de forma mais efetiva suas reuniões e
encontros de trabalho coletivo.
11.6. Avaliando ações
Quando avaliamos ou analisamos algum evento
ou resultado de trabalho realizado, elaboramos juízos.
Utilizamos no PRESENTE nossas experiências do
PASSADO para guiar-nos no FUTURO. A avaliação é
uma bússola para o futuro.
Exemplos:
ü A Instituição “X” agiu da forma “Y” no passado. É
uma instituição séria e profissional. Por isso, podemos
esperar bons resultados de seu trabalho.
ü O Programa “W” obteve excelentes resultados.
Podemos disseminar sua implantação para outras
regiões do Estado.
As declarações com as quais avaliamos situações
ou ações de governo não buscam descrever, mas
interpretar uma realidade conforme esta é percebida por
algum ator social. Neste sentido, os juízos não pertencem
ao objeto observado, mas à equipe técnica, órgão ou ator
social que os declara. Essa avaliação é condicionada
pelos conhecimentos e experiências prévias, valores,
interesses e ideologia de quem está emitindo o
julgamento. Assim, os juízos podem ser válidos ou
inválidos, de acordo com a autoridade conferida a quem
os faz; e bem ou mal fundamentados, de acordo com a
qualidade das evidências utilizadas para respaldá-los. Isto
quer dizer que uma avaliação não pode ser qualificada
como verdadeira ou falsa. A avaliação, enquanto Ato
Lingüístico pertencente ao grupo das Declarações, deve,
portanto, ser percebida como essencialmente diferente
das Afirmações.
Exemplos:
A VW fabrica automóveis. (afirmação)
A GM produz os melhores automóveis médios.
(julgamento)
João tem dois filhos. (afirmação)
João é um bom pai. (julgamento)
O projeto “Bolsa-Escola” foi criado pelo Governo
do Distrito Federal em 1995. (afirmação)
Gestão Estratégica Pública em Municípios
Gapi/IG/Unicamp
O projeto “Bolsa-Escola” é a proposta
governamental para ação educacional que melhores
resultados apresentou no Brasil nos últimos anos.
(julgamento)
11.6.1. Perguntas Orientadoras para
Fundamentar Avaliações
A avaliação das ações de governo na proposta
apresentada acima deve seguir um roteiro de perguntas
objetivas como o que segue:
ü Para quê estou avaliando? [Que ações pretendo
coordenar no futuro? Em que âmbito?]
ü Com que evidências e/ou afirmações posso
respaldar a avaliação?
ü Em relação a que padrões estou avaliando?
ü Posso fundamentar uma avaliação contrária?
11.7. Planejamento de Conversações
O objetivo desta seção é apresentar uma forma
particular de conhecimento que pode ser utilizado ao
organizarmos uma reunião para tratar um determinado
problema ou assunto. Nela são apresentadas cinco
modalidades de conversações que ocorrem num
ambiente de trabalho. Uma delas é a modalidade de
conversação para coordenação de ações, destacada na
seção anterior.
Ao invés de tentar produzir uma contribuição
original ao tema, optou-se por apresentar um extrato de
texto elaborado por Rafael Echeverría e Alícia Pizarro,
inspirado nos trabalhos desenvolvidos originalmente por
Fernando Flores.
Segundo os referidos autores, quando estamos
conversando com alguém ou com um grupo de pessoas
realizamos dois tipos de conversações simultâneas. Por
um lado, estamos realizando uma conversação pública
que mantemos com a(s) outra(s) pessoa(s). Por outro,
mantemos uma conversação privada, íntima, em que
avaliamos o que se passa na conversação pública. Essa
conversação privada é uma reflexão interior, oculta, na
qual observamos e julgamos o que ocorre ao nosso redor:
falas, expressões, emoções, postura corporal, e etc.
O que percebemos através das conversações
privadas é decisivo para uma boa comunicação. Muito
do que pensamos e sentimos, e que é parte de nossa
conversação privada, não é revelado por nós na
conversação pública, pois consideramos que isto poderia
desagradar ao outro, ser inoportuno ou comprometer o
que procuramos alcançar com a conversação.
Normalmente, filtramos o que faz parte de nossa
conversação privada e o fazemos de forma automática.
Refletir sobre esta constatação nos permite distinguir
melhor seus componentes, e observar a dinâmica gerada
entre a comunicação pública e as diversas conversações
privadas que realizamos simultaneamente.
A análise das conversações públicas constitui-se
Gapi/IG/Unicamp
em uma tipologia particularmente poderosa no espaço
das organizações. São cinco os tipos distintos de
conversação que se diferenciam entre si, neste caso, pela
relação que estabelecem com um problema identificado
por uma equipe de trabalho.
Diante um determinado problema2, cada uma
destas modalidades de conversação oferece um caminho
distinto para enfrentá-lo. O domínio das formas de
conversação serve como ferramenta para a resolução
de problemas. Ante todo problema, sempre teremos uma
conversação possível que nos permitirá avançar em
direção a uma solução.
Estas modalidades de conversações que ocorrem
no espaço organizacional são:
ü Conversação de justificativas e explicações
Esse tipo de conversação surge de maneira quase
espontânea no momento em que se percebe algum
problema ou alguém busca declarar alguma insatisfação.
Com ela procura-se dar uma resposta à pergunta: “Por
quê isto está ocorrendo?” É um tipo de conversação
baseada em julgamentos e explicações, e que
corresponde à análise de problemas e à análise de
situações. Com ela refletimos sobre o passado e o
interpretamos, verificamos tendências, explicamos
problemas.
ü Conversação para coordenação de ações
Essa é a conversação com a qual, por excelência,
busca-se organizar a ação e resolver problemas.
Corresponde à definição e cumprimento de
compromissos, é a base de toda a reflexão e proposição
estruturada como planejamento. Toda conversação no
trabalho deve desembocar em uma conversação para
coordenação de ações, dado que ela nos permite “fazer
as coisas acontecerem”. Esse tipo de conversação é
central na vida das organizações e no trabalho.
ü Conversação para possíveis ações
Com freqüência ocorre que, diante de um
problema, não sabemos o que fazer para enfrentá-lo, não
sabemos que ações darão conta do problema, a quem
fazer pedidos, ou quais são os compromissos que podem
ser estabelecidos a respeito. Às vezes, uma linha de ação
é iniciada e, ao meio do caminho, nos damos conta de
que não está clara a que direção estaremos nos dirigindo
de fato. Nessas ocasiões, torna-se necessário travar uma
conversação diferente. Não adequado ter uma
conversação de histórias, julgamentos e explicações, nem
tampouco uma conversação para a coordenação de
2
“Problema” é a percepção de que “algo não está
ocorrendo como deveria”, e que leva ao reconhecimento de
uma necessidade, declaração de insatisfação ou formulação
de uma demanda. A percepção de problemas é conformada
pelas inquietações, insatisfações e emocionalidade de cada
indivíduo envolvido, e a sua formulação é limitada pelas
competências de quem o declara e por sua capacidade de
observação. (ver cap. Sobre Metodologia de Diagnóstico de
Situações)
45
ações, pois não há clareza sobre o rumo a seguir. É
necessário fazer então, uma conversação para possíveis
ações, em cujo centro está a busca de informações e o
levantamento de diferentes opções de ação. A sua base
é a criatividade, a abertura ao novo, a invenção e a
procura por alternativas.
Conversação para possíveis conversações
Muitas vezes, tanto no espaço de trabalho como
no pessoal, enfrentamos com outra pessoa, ou grupo de
pessoas, situação em que sentimos que conversar é difícil
ou parece ser impossível. Chegamos até a abandonar
projetos que exigiam trabalhar juntos por nos sentirmos
resignados diante da aparente impossibilidade de
melhorar a maneira como conversamos e nos
relacionamos. A conversação para possíveis
conversações pode permitir melhorar a maneira como
conversamos. Para conseguir este objetivo, o mais
importante é entender que o tema desta conversação é
a dificuldade que existe em realizar uma conversa, para
trabalhar junto. Trata-se de fazer explícito ao outro nosso
sentimento, nossa visão, o que nos passa com a forma
atual de conversar que mantemos. A função desta
modalidade de conversação é acertar com as outras
pessoas envolvidas uma forma de conversar diferente,
que satisfaça a todos. Para isso é necessário pensar em
normas e protocolos de conversação que estão fazendo
falta.
É importante combinar nossa capacidade de
proposição com a de indagação3. Abrir ao outro a
oportunidade de também dizer como está percebendo e
vivendo a dificuldade a aprtir de seu ponto de observação.
É necessário escutar sem uma postura defensiva para
podermos entrar em um processo de busca conjunta de
respostas sobre como superar a situação. Esse tipo de
conversação pode não ser esgotado em um primeiro
encontro. Muitas vezes, são necessárias várias
conversações para que seja alcançado um resultado
satisfatório.
ü Conversação para construção de relações
Esse é um tipo especial de conversa para novas
conversações. Ocorre normalmente ao ser iniciada uma
nova relação de trabalho ou ao ser criada uma nova equipe
de trabalho. Não basta selecionar os futuros membros de
uma equipe de governo, de uma equipe de trabalho. Não
basta reunir as pessoas e procurar dizer “claramente” o que
cada um fará para que todos saiam trabalhando. É
necessário construir relações mútuas: a qualidade destas
será a base do trabalho conjunto no futuro.
Tendo pela frente um problema, uma nova
3
Propor / Indagar. Propor: falar a partir de nossas
próprias inquietações, revelando nossas perspectivas pessoais
para soluções de problemas, encaminhamento de
conversações e nossos limites cognitivos e emocionais.
Indagar: pedir que as outras pessoas revelem suas
inquietações, apresentem suas percepções e preocupações,
abrindo espaço para a construção, conjunta e compartilhada,
de respostas adequadas a problemas comuns.
Gestão Estratégica Pública em Municípios
46
situação, cada uma dessas modalidades de planejamento
de conversações oferece um caminho distinto para atuar
e coordenar ações. Essas tipologias são ferramentas
fundamentais para a resolução de problemas, para a ação
de coordenar projetos e equipes de trabalho. Perante todo
problema sempre haverá uma conversação possível mais
adequada, que nos permitirá avançar em direção à sua
resolução. A efetividade com que logremos superar um
problema depende, em muitos sentidos, do uso que
fazemos de nosso poder para estruturar nossas
conversações.
A apartir da observação dos procedimentos
segundo os quais as pessoas se comunicam e de como
podem ser aprimoradas as conversações cotidianas no
trabalho, podemos definir que tipo de reunião ou encontro
de trabalho coletivo organizar para cada tipo diferente de
assunto ou situação que encontramos pela frente.
Nas seções a seguir, apresentamos uma
seqüência de procedimentos específicos e detalhados
para a estruturação e realização do trabalho em equipes.
Os tópicos apresentados sintetizam nossa experiência
com a estruturação e realização de reuniões de equipes
dirigentes para tratar dos mais variados assuntos no
âmbito de governo, em especial encontros de
planejamento e organização de gestão.
11.8. O Ciclo da Coordenação de Ações
O ciclo para a coordenação de ações no trabalho
é um modelo básico que permite a organização de
fluxos de trabalho de
equipes. Ele é aqui
apresentado por ser
C o n fiança
uma poderosa
ferramenta de trabalho
P roblem a
organizacional, cobrindo
Insatisfação
as necessidades para N e c e s s idade
negociação, definição,
P e d ido
acompanhamento e
avaliação nos processos
A
de elaboração de
políticas. Declaração de Satisfação
(ou não)
São quatro as
fases que conformam o
A v a lia ç ã o
movimento básico da
comunicação no
trabalho:
1ª Fase:
Definição da
Demanda. Alguém (A) declara que lhe falta algo;
manifesta uma insatisfação em um determinado contexto
e faz um pedido para que outra pessoa (B) execute uma
ação que supra esta falta. A demanda realizada deve
explicitar as Condições de Satisfação (critérios
observáveis - níveis que indicadores devem alcançar -
sob os quais quem pede alguma coisa, ou aceita uma
oferta, pode avaliar o que foi realizado e declarar sua
satisfação, incluindo o prazo para seu atendimento).
2ª Fase:
Gestão Estratégica Pública em Municípios
Gapi/IG/Unicamp
Negociação. (B) se compromete, ou não, em
realizar o pedido feito por (A) ou faz uma contra-oferta,
procurando redefinir condições, negociando tarefas e
prazos, fixando compromissos e responsabilidades para
a execução do que foi solicitado.
3ª Fase:
Realização. Fase em que (B), executa a tarefa a
que se comprometeu, com prazos e condições
asseguradas, e declara haver cumprido o pedido.
4ª Fase:
Avaliação. (A) recebe o resultado da ação
realizada, verifica o que foi feito e declara que as
condições de satisfação foram, ou não, cumpridas. É uma
fase em que pode ser forte o componente de
aprendizagem sobre erros e acertos, criando condições
para novos ciclos de coordenação de ações.
Como pode ser visto, cada umas das fases
descritas neste ciclo básico em que é reproduzido o
movimento da comunicação apresenta características
particulares que devem ser respeitadas para que a
coordenação de ações venha a ser efetiva. Com a
conclusão de um ciclo de coordenação de ações como
aqui descrito, seu objetivo, a anulação da insatisfação
inicial, deve ter sido alcançado. O esquema a seguir
sintetiza o ciclo da comunicação no trabalho.
Ciclo para Coordenações de Ações
A c e itar
Contexto
N e g o c iação Contra -O ferta
Recusar
Condições de
satisfação
- Indicadores -
B
F ixar
C o m p rom isso
Ação
Declaração de Conclusão
O ciclo de coordenação de ações apresentado
acima é uma forma de estruturar a comunicação, que
deve ser a predominante no espaço de trabalho ou de
tomada de decisões em âmbito governamental.
Gapi/IG/Unicamp 47

11.9. Condições de Satisfação / Indicadores 11.9.1. Conceito amplo de Recursos

(MATUS, 1991)
No jogo de governo, recursos são todos os fatores
necessários à operacionalização das ações definidas em
Os critérios ou condições de satisfação são aqui
um projeto.
trabalhados como indicadores objetivamente
comprováveis, padrões de medida em relação à
consecução de um determinado objetivo. Garantem Recursos: Capacidades:
informações, a respeito de um pedido ou um resultado
ü cognitivos; ü para formar opinião;
esperado, em termos de:
ü políticos; ü gerenciar ou coordenar
ü financeiros; processos de trabalho;
Quantidade........................... Quantos?
ü organizacionais; ü para gerar legislação ou
Qualidade............................. Conteúdo? Forma?
ü pessoal capacitado; regulamentações;
Tempo.................................. Para quando?
ü tempo. ü capacidade de mobilização.
Local..................................... Onde?

Destacam aspectos importantes de uma ação ou

resultados a serem alcançados. São as bases objetivas
para o monitoramento e para a avaliação.

Ex. 1: AÇÃO - Capacitar 40 dirigentes da Prefeitura de São Tomé (PMST)

RECURSOS ⇒ PRODUTOS ⇒ RESULTADOS

Materiais didáticos; 2 oficinas simultâneas
Espaço físico; c/ participação efetiva
Equipamentos; de 40 pessoas,
Financeiros; carga horária de 120 h,
Apoio metodológico; abrangendo conteúdos
Apoio do Prefeito [...], em São Tomé no
1º semestre / 2004
R1- Capacidade
administrativa, de
gestão e de apoio a
projetos da PMST foi
aumentada;
R2- Ampliado
conhecimento coletivo
sobre os problemas
vividos pelos dirigentes.

Gestão Estratégica Pública em Municípios

48 Gapi/IG/Unicamp

Ex. 2: PROJETO – Plano de Contingência para a redução do impacto das chuvas de verão
de janeiro a março de 2001 em Caramuru.

RECURSOS ⇒ PRODUTOS ⇒ RESULTADOS

Conhecimento técnico para - Plano de trabalho elaborado R1- Ampliado conhecimento

identificar áreas de risco e
construir alternativas e
organizar / planejar esquema
e aprovado contendo definições
sobre áreas de risco,
procedimentos a adotar e
competências da Guarda Civil
e PMC em caso de problema;
coletivo sobre os problemas
a enfrentar em caso de
enchentes;

Pessoal técnico administrativo - Equipes de trabalho R2- Reduzido em 80% o

para licitar suprimentos e
adquirir equipamentos
necessários
Equipamentos da PMC
para reduzir risco de
ocorrência de problemas;
montadas e treinadas para
intervenção em caso de
enchente
- 50% da população em área
de risco realojada para reduzir
o risco de ocorrência
- Material de divulgação
produzido e divulgado nos
locais de risco e informado à
população para reduzir impacto
de imagem caso ocorram
incidentes;
número de pessoas atingidas
por enchentes em 2004 em r
elação à média dos últimos
4 anos;
R3- Reduzido em 50% o
número de locais com
ocorrência de enchentes
em 2004;

- Espaço físico preparado para

Financeiros; receber vítimas e estocar R4- Nenhum falecimento
suprimentos; por decorrência de enchentes.

Apoio do Prefeito e - Equipamentos adquiridos e

da Câmara Municipal. suprimentos estocados para
atender vítimas.

Ex. 3: Condições de Satisfação de Resultados Finais [Situação Objetivo]

Projeto: Porta Aberta - Atendimento direto ao cidadão com conforto, acessibilidade e resolutividade

Conjuntos de Objetivos Indicadores de Satisfação

- Atendimento ao público eficiente, rápido, em ambiente
de conforto
- Agilidade no atendimento aos públicos interno e externo
- Desburocratização de procedimentos
- Informatização de todas as instâncias públicas
- Postos de Informação Participativos atingem todas
as metas: integração plena do governo com a sociedade;
- Todos os departamentos de todas as secretarias e
empresas da Prefeitura foram integrados pelo sistema.
- 70% das pessoas que são atendidas nos balcões da
prefeitura afirmam ter sido bem atendidas [pesquisa Jornal ABC]
- 60% dos casos resolvidos imediatamente / os 40% dos
casos restantes são resolvidos com redução de 50% do tempo atual;
- Construção de mais 5 unidades de atendimento até jun/2005
- 100% do pessoal de atendimento capacitado para as funções
- Reformulação física e de procedimentos no Paço Municipal
- Informatização total até dez/2005.

Gestão Estratégica Pública em Municípios

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11.10. Estruturação para o Trabalho Coletivo
A realização de encontros que envolvem trabalho
em equipe 4 busca a solução de problemas ou
necessidades identificadas por algum dirigente ou grupo
de técnicos de alguma organização. Representa um
esforço orientado por uma lógica de trabalho coletivo e
de planejamento de conversações. Esse esforço
organizacional encontra um importante aliado na escolha
adequada de métodos de trabalho voltados à
participação. Ao procurar ampliar a participação, visamos
aumentar a capacidade de governo para implementar
ações.
O trabalho em equipe permite a construção de algo
em comum, como tomar decisões sobre um determinado
assunto, delinear um projeto, realizar uma avaliação,
programar atividades, fixar compromissos, planejar para
enfrentar um problema ou organizar um processo.
O trabalho participativo pode aumentar a chance
das diferentes opiniões, idéias, reflexões, conhecimentos,
experiências, expectativas e proposições dos membros
de uma organização serem levados em consideração e
contribuirem da melhor forma nas decisões sobre o
trabalho que o coletivo desenvolve.
Refletir e organizar a realização de cada atividade
é um primeiro passo para uma mudança qualitativa na
forma como cada indivíduo percebe, organiza e valoriza
seu trabalho no interior de uma organização ou de sua
equipe.
11.10.1. Por quê Estruturar Atividades?
Estruturar previamente as atividades coletivas
objetivas:
ü melhor aproveitamento do esforço, do tempo das
pessoas e dos recursos disponíveis;
ü atingir resultados em cada encontro ou etapa de
trabalho;
ü viabilizar a utilização posterior dos resultados de
cada atividade;
ü satisfazer as expectativas dos participantes e da
instituição;
ü garantir boa documentação dos trabalhos.
Para o êxito de atividades estruturadas, o trabalho
em equipe exige que seja bem cumprido o papel de
coordenação ou moderação da reunião. O trabalho de
coordenação visa a conduzir, regrar e dirigir o trabalho
coletivo para torná-lo menos intenso e cansativo, mais
agradável e produtivo5. Ao coordenador cabe ainda a
definição sobre o uso de técnicas e métodos adequados
4
As reuniões estruturadas são a forma de organização do trabalho coletivo adequada à utilização de metodologias
participativas de planejamento e gestão.
5
Cabe enfatizar a diferença, que nem sempre se expressa claramente em atividades de planejamento e gestão, entre a
metodologia propriamente dita, as técnicas para o trabalho em grupo e o papel a ser desempenhado por um mediador ou
consultor. Uma compreensão correta destes elementos diversos, essenciais e complementares, pode ser encontrada em
BROSE (1993).
6
Para esta síntese tomou-se como referência uma atividade em equipe de curta duração, p.ex., de algumas horas a três
dias de trabalho consecutivos.
49
ao processo de trabalho em equipe e às especificidades
de cada situação ou necessidade.
11.10.2. Componentes de um Encontro de
Trabalho
São os seguintes os principais componentes de
uma reunião (atividade em equipe estruturada):
ASSUNTO
ü Problema ou necessidade
ü Quem demanda (ator/organizador)
ü Resultados esperados da reunião
EQUIPE de TRABALHO
ü Motivação, Interesses
ü Conhecimentos
ü Concepções, Idéias
ü Experiências e Histórico
COORDENAÇÃO DA ATIVIDADE
ü Organização
ü Condução, Moderação, Facilitar debates
ü Incentivar participação / Construir Cooperação
METODOLOGIA
ü Lógica e Conceitos
ü Roteiro de trabalho
ü Documentação
ü Como acompanhar desdobramentos
TÉCNICAS
ü Formulação de Perguntas
ü Visualização
ü Jogos / Dinâmica Grupal
* Avaliação
Nossa preocupação com a previsão e estruturação
de atividades em grupo implica em conhecer e trabalhar
estes diversos componentes a cada momento em que
reuniões são realizadas em uma instituição. A seguir, são
detalhados procedimentos e cuidados para o tratamento
adequado de cada um destes elementos com sugestões
práticas.
11.10.3. Fases de uma Reunião6
Nesta seção são desenvolvidos os temas ligados
à estruturação de reuniões, mas com um destaque para
os encontros de planejamento e organização de gestão.
Nestes casos as atividades em grupo são voltadas à
resolução de problemas, análises de situações, análises
de estratégias gerais para um plano de governo ou
mesmo para a realização de encontros de
acompanhamento ou avaliação do andamento das ações
coordenados por uma equipe dirigente.
Gestão Estratégica Pública em Municípios
50
Como poderá ser observado, optamos por
apresentar de forma sintetizada e direta, em muitos casos
simples check lists, conjuntos de cuidados e
procedimentos para a verificação das providências
necessárias para organizar de forma completa uma
reunião ou encontro de trabalho em equipe. O que
resultou em um acervo operacional que pode evitar erros
e esquecimentos, às vezes triviais, mas que em muitos
casos representam a diferença entre uma atividade bem
sucedida e outra que leva a muita insatisfação e desgaste
político.
Acreditamos que o êxito de qualquer reunião exige
coerência e atenção na coordenação de 3 etapas7:
Preparação, Condução e Fechamento. Cuidados para
o tratamento adequado e a coordenação do trabalho em
cada uma destas fases são apresentados em detalhe a
seguir.
Etapa 1 - Preparação
São cuidados a tomar na etapa de preparação: 8
ü Contatos com um(a) dirigente, assessor(a) ou
representante de uma instituição, interessado na
organização da atividade para garantir que a atividade
se dê sobre o tema/problema demandado. Verificar
se o tema escolhido está de acordo com a missão,
funções, objetivos previstos ou planejamento de
atividades da organização.
ü Definição da Equipe que irá participar;
ü Seleção e adequação do local / ambiente.
Providenciar o que for necessário;
ü Sala ampla, ventilada e bem iluminada;
ü Mesas e cadeiras adequadas;
ü Painéis, Lousa/quadro branco/ “flip”, papel,
canetas, fitas, cartões, cola;
ü Verificar necessidade de retroprojetor e tela, TV e
vídeo, projetor de slides, gravador e microfones, micro
e impressora;
ü Garantir que não haja interrupções imprevistas;
ü Dificultar a entrada de telefones;
ü Montar roteiro para o trabalho. Um roteiro completo
prevê e organiza cada momento de uma reunião,
indicando, para cada etapa, o que será feito, como,
quem fará e quando, e listando os recursos
necessários.
7
BROSE (1993), NETO (1992), DOYLE (1978).
8
Ver a seguir, Organização de Equipes de Projeto.
9
Em especial, garantir espaço na abertura dos trabalhos à apresentação pessoal e profissional dos participantes,
definição precisa dos objetivos do encontro e resultados esperados, duração e procedimentos que serão adotados, visando a
garantir aos participantes as informações mínimas essenciais para ampliar a efetividade das discussões e decisões.
10
O que diz respeito fundamentalmente à escolha adequada de um método de trabalho ou roteiro de perguntas e
decisões a tomar e também às técnicas ou dinâmica de trabalho em grupo que serão utilizadas para garantir que o assunto
definido para o encontro seja tratado integralmente.
Gestão Estratégica Pública em Municípios
Gapi/IG/Unicamp
ü Garantir informações prévias e enviar convite aos
participantes. Organizar e divulgar a pauta
previamente e com prazo adequado aos requisitos
solicitados. Uma pauta para convocação de uma
atividade deve conter:
ü Data e local em que será realizada, horário para
início e término;
ü Relação de participantes e responsável pela
convocação;
ü Objetivos estabelecidos;
ü Informações e documentos que os participantes
devem consultar ou levar.
Etapa 2 - Condução
Esta etapa é a realização da atividade propriamente
dita e demanda atenção especial às funções de
coordenação, relatoria e ao uso de técnicas de
visualização e de trabalho em grupo.
Ela compõe-se dos seguintes momentos:
ü Início da atividade9;
ü tratamento do assunto10;
ü encerramento dos trabalhos.
O momento do encerramento de um encontro
demanda três tipos de cuidados:
1) Como concluir o tratamento do tema principal
que motivou a realização do evento ou processo?
As atividades que exigem trabalho participativo, em
especial os encontros de planejamento e avaliação da
gestão, são realizadas por um grupo de pessoas para
discutir algum assunto ou solucionar um problema.
Considerando que um encontro de trabalho em equipe
materializa-se enquanto uma rede compromissos e
conversações, deve-se fazer com que o encerramento
da atividade seja um insumo para a fase de
implementação, que se seguirá ao encontro. A rigor, o
produto final, a etapa que encerra um encontro, já deve
estar prevista em um roteiro de trabalho construído
especificamente para ela.
Como regra geral, o encerramento do tratamento
de um assunto pode ser definido através de um Painel
síntese dos Produtos obtidos:
Gapi/IG/Unicamp 51

Responsável Rede Prazos Como será feito

Decisões Tomadas
pela implementação de Ajuda definidos o acompanhamento
Objetivos, Membro da equipe de Outras pessoas Definições sobre
Até quando,
trabalho indicado como como se dará a
que apoiarão o para cada
Ações definidas, responsável pela r decisão
trabalho do prestação de contas
ealização do que foi tomada
decidido. Uma pessoa, responsável e acompanhamento
Resultados de "com nome e do cumprimento
Análises sobrenome” das decisões

2) Como prosseguir?
Um outro cuidado que faz parte do encerramento dos trabalhos é levantar o que deve ser feito para que os
produtos definidos durante a atividade sejam encaminhados. Esse cuidado não se refere ao assunto e seu tratamento,
mas a ações de coordenação operacional para garantir uma continuidade no processo.
Um Painel de Encaminhamentos deve indicar:

Necessidades Responsável Rede de ajuda Prazos

Informar imediatamente à direção da

instituição o final da atividade e seus
resultados

Definir quem faz o relatório

completo da atividade e quem o revisa

Definir quem distribui o relatório

aos participantes

Definir se haverá novo encontro

ou encontro de avaliação no futuro

Realizar contatos com

vistas à divulgação do evento

propor melhorias e mudanças; e externar emoções ou

3) Realizar uma avaliação final da atividade.
Todo processo que implique em trabalho em equipe
deve garantir uma avaliação geral e coletiva do encontro.
Devem ser colocados em discussão, com o grupo de
trabalho, os desdobramentos possíveis e/ou necessários,
os compromissos futuros que a atividade implica, o nível
de satisfação com o trabalho realizado e deve-se,
finalmente, verificar se algum assunto, problema ou
aspecto da atividade ficou por resolver. Esse é um espaço
em que os participantes devem ter a possibilidade de
expressar suas opiniões sobre a atividade que
desenvolveram. De forma geral, a avaliação de uma
atividade visa comparar os resultados atingidos com os
previstos e avaliar o grau de satisfação dos participantes.
A avaliação deve permitir aos participantes: refletir
sobre a experiência vivida; expressar críticas e elogios;
opiniões que tenham surgido durante o processo. O uso
de técnicas de avaliação em atividades em equipe é um
poderoso instrumento para que organizador e
moderadores possam rever práticas e evoluir na sua
atuação.
Etapa 3 - Fechamento 11
A conclusão de um encontro implica em uma série
de cuidados que devem ser tomados após o
encerramento da atividade propriamente dita, conforme
o descrito anteriormente.
a) Documentação
O documento relatando a atividade em equipe deve
conter a memória escrita completa dos trabalhos

11
Sintetizado de SCHUBERT e outros, 1995; e complementado com notas de experiências.

Gestão Estratégica Pública em Municípios

52
realizados coletivamente. Devem ser apresentados uma
síntese das decisões tomadas, as informações
necessárias ao acompanhamento, e relacionados os
mecanismos de cobrança definidos. O trabalho com
técnicas de visualização ao longo do encontro facilita em
muito a produção do relato de uma atividade em grupo.
A relação dos desdobramentos previstos deve sempre
ser parte integrante do relatório da atividade.
b) Desdobramentos
Garantir a compreensão, por parte do dirigente que
solicitou a realização da atividade e de sua equipe de
trabalho, dos compromissos definidos durante os
trabalhos, a forma como se dará a divulgação do relatório
e das avaliações pertinentes, descrevendo inclusive os
procedimentos para o acompanhamento, petição e
prestação de contas definidos.
c) Comunicação Formal à Organização
A informação sobre uma atividade em equipe ao
organizador ou dirigente deve ser composta por uma
síntese dos trabalhos e um relatório completo.
d) Avaliação Global da Atividade
Cumpridos os requisitos apresentados acima, cabe
ao coordenador do encontro realizar uma avaliação formal
de todo o processo, desde os primeiros contatos até a
entrega do relatório completo a quem demandou a
atividade. Essa conversação é fundamental e deverá
verificar se os critérios de satisfação e resultados
definidos foram cumpridos, permitindo o encerramento
de um ciclo de coordenação de conversações e a entrada
em novos ciclos, com um outro patamar de qualidade.
Concluída a apresentação dos procedimentos
sugeridos para uma realização efetiva de encontros de
trabalho participativos e produtivos, destacamos a seguir
um conjunto de cuidados necessários para a organização
de equipes de trabalho.
11.10.4. Organização de Equipes
Adotamos a perspectiva de que o trabalho em
equipe é a principal forma de trabalho nas organizações.
Além disso, é a forma por excelência dos processos de
discussão, análise de situações, resolução de problemas,
planejamento e tomada de decisão utilizada por equipes
dirigentes. Os cuidados com a formação e organização
de equipes fazem parte do ponto de preparação de
atividades. Dada a importância que lhe atribuímos,
optamos por destacar esta apresentação em uma seção
específica.
O trabalho em equipe é a forma apropriada para
realizar estas tarefas, uma vez que:
ü agrega os conhecimentos e experiências de seus
membros, facilitando o trabalho em situações
complexas;
ü possui mais força para influenciar a trajetória da
organização do que pessoas individualmente;
ü apresenta flexibilidade para mudar a orientação em
situações novas;
Gestão Estratégica Pública em Municípios
Gapi/IG/Unicamp
ü equipes atuando de forma coordenada geram uma
dinâmica positiva para a organização;
ü a qualidade das decisões em equipe é normalmente
maior do que a das decisões individuais.
Para chegar a resultados consistentes, a equipe e
sua forma de operação devem possuir as seguintes
características:
ü seus membros devem ter objetivos comuns;
ü o trabalho deve ser cooperativo e participativo;
ü as responsabilidades e tarefas devem ser
claramente definidas;
ü a liderança deve ser compartilhada por todos os
membros da equipe;
ü deve haver tempo suficiente para a discussão e
definição de soluções consistentes;
ü o trabalho e a definição de suas etapas devem ser
cuidadosamente preparados;
ü as regras para o desenvolvimento dos trabalhos
devem ser estabelecidas pela equipe e reconhecidas
por seus membros.
11.10.5. Regras para Formação de Equipes
O dimensionamento de uma equipe depende da
importância da situação a ser tratada ou da complexidade
do problema a ser solucionado, e das áreas, setores de
atividade ou outras organizações envolvidas. Por isso,
são quatro as regras fundamentais para viabilizar e
organizar um grupo de trabalho:
ü A qualificação pessoal e profissional de seus
membros é mais importante que a posição
hierárquica;
ü Para decisões e soluções de problemas é
importante que os membros tenham conhecimentos
diversificados;
ü A equipe deve ser pequena para garantir o fluxo
de informações e a eficiência na tomada de decisões.
***** IMPORTANTE:
ü Trabalhar em equipe e de forma participativa pode
causar conflitos na estrutura hierárquica de uma
organização. Por isso, para obter êxito, é necessário
assegurar a vontade política e o apoio dos
responsáveis.
São os seguintes os passos sugeridos para a
Formação de Equipes:
A. Identificar na organização os integrantes
potenciais da equipe:
- Quem possui conhecimentos, informação,
experiência ou capacidade; Quem pode melhorar a
qualidade das decisões sobre um tema ou problema
específico. Normalmente é desvantajoso que todos os
membros de um grupo conheçam muito de um problema;
- Quem pode estar interessado no tema. Avaliar o
significado e intensidade do interesse. Evitar “jeitinhos”
Gapi/IG/Unicamp 53

e “carreirismos”.
Quem pode vir a se interessar pelos resultados do
trabalho; nível hierárquico, cooperação, desenvolvimento
exigido e prestígio.

B. Analisar o potencial da equipe com base nas

avaliações:

ü A estruturação da equipe deve ocorrer de maneira

a equilibrar os diferentes estilos em função das
características do assunto a tratar.

ü Grupos heterogêneos e multidisciplinares são mais

eficazes quando as tarefas são complexas, quando
se exige criatividade e há tempo.

ü Estudar a conveniência da colocação de cada

pessoa. Não aumentar indevidamente o número de
participantes. Cuidar para que conflitos potenciais e
previsíveis não venham a ocorrer.

ü Definir as pessoas mais indicadas procurando

atentar para os aspectos motivacionais, dedicação,
vantagens, autonomia e responsabilidade.

ü Negociar a alocação do profissional com o

supervisor responsável.

Com este conjunto de sugestões, consideramos

completo o ciclo de sugestões para definir, preparar,
realizar e fechar uma reunião no espaço de trabalho. Em
relação aos cuidados relativos à montagem de equipes
de trabalho ou de projetos específicos, cumpre ressaltar
a importância de reservar tempo e preocupação com sua
composição, de forma a evitar ou prevenir problemas de
funcionamento que, se apenas percebidos tardiamente,
podem inviabilizar a obtenção de resultados em um
projeto ou mesmo em uma gestão.

11.11.Considerações Finais

A apresentação da Metodologia para Trabalho em

Equipes feita neste capítulo procurou introduzir a
dimensão da melhoria das práticas e da coordenação do
trabalho no interior das organizações públicas.
Consideramos este um fator de suma importância para
garantir efetividade à implementação do conteúdo
estratégico implícito nos projetos de gestão da inovação.
Incorporar à gestão estratégica essa metodologia objetiva
ampliar a possibilidade de que as deliberações dos
dirigentes, análises estratégicas e cálculos políticos sejam
operacionalizados, acompanhados e avaliados de forma
contínua. Esta seria uma condição básica para que a
gestão venha de fato a causar impactos sobre as
situações problemáticas que uma equipe de governo se
propõe a enfrentar.

Gestão Estratégica Pública em Municípios

54
12
CONDUÇÃO DE CRISES
12.1.Apresentação
Este capítulo apresenta um conjunto de conceitos
indispensável para a gestão estratégia pública. Ele trata
dos procedimentos relacionados à prevenção,
identificação, processamento e formulação de respostas,
a surpresas e crises de governo. O seu objetivo é
proporcionar a uma equipe dirigente ferramentas de apoio
para o enfrentamento de natureza estratégica, no dia-a-
dia de governo, de denúncias, escândalos e crises de
diferentes tipos. Situações essas que, em muitos casos,
tornaram-se frequentes e em grande medida previsíveis.
A primeira seção trata das surpresas entendidas
como fatos geradores de crises de governo. Nela aponta-
se exemplo de procedimentos operacionais para a
formulação de respostas a esse tipo de desafio, através
de planos de contingência. Em seguida, são apresentadas
as estruturas de gabinete para apoio ao processamento
de crises.
No Texto de Apoio sobre Gerenciamento de Crises
é apresentado um caso real extremante rico em
interpretações e possibilidades de análise, que pode
orientar uma discussão aprofundada sobre riscos
envolvidos e procedimentos de superação de crises. O
tipo de crise apresentado é o das crises de imagem.
12.2. As Surpresas como Fatos Geradores
de Crises de Governo
De uma forma geral, as estruturas de gestão
brasileiras - tanto públicas quanto privadas encontram-
se pouco preparadas para enfrentar surpresas em seu
funcionamento cotidiano. Como visto anteriormente, o
planejamento tradicional, focado apenas em aspectos
normativos, não se prepara para mudanças no contexto
e, menos ainda para o enfrentamento de surpresas.
O funcionamento do governo pode mudar
bruscamente de ritmo e foco de atenção em virtude da
ocorrência de surpresas positivas ou negativas, tais como
desastres naturais, acontecimentos políticos, atos
criminosos, desastres ecológicos, fatos econômicos,
descobertas científicas de impacto, etc.
Dezenas de vezes num período de governo de
quatro anos ocorrem, a depender do nível de governo-
municipal, estadual ou federal - rebeliões em presídios,
greves de servidores públicos, inundações, aumento
brusco de preços internacionais de matérias-primas,
denúncias graves sobre a conduta de governantes. As
conseqüências são sempre as mesmas: não-
aproveitamento das possibilidades e alto custo dos
Gestão Estratégica Pública em Municípios
Gapi/IG/Unicamp
eventos negativos.
Para fazer frente a este tipo de evento é necessário
desenvolver capacidade para a formulação e
implementação de planos de governo com baixa
suscetibilidade ao imprevisto.
Os procedimentos mais adequados, para tanto,
como será visto a seguir, são:
ü o trabalho de verificação de confiabilidade dos
planos, programas e projetos de governo (ver capítulo
sobre Metodologia de Planejamento de Situações);
e
ü a identificação sistemática de surpresas e a
formulação de planos de contingência para fazer
frente a elas.
Como apoio fundamental para essa prática de
governo que deveria ser usual, é necessário tanto o
treinamento para a ação estratégica em momentos de
crise como a seleção de equipes de dirigentes e
assessores, que se encarreguem de realizar a condução
de crises quando de sua ocorrência.
É possível estar preparado para enfrentar
surpresas?
Surpresas são eventos inesperados, que causam
transtorno grave para a ação de governo e que
apresentam baixa probabilidade de ocorrência. Podem
mesmo, nem vir a ocorrer num determinado período de
governo.
a) Surpresas podem ser:
• Repetitivas (ex.: enchente, acidentes,
corte de energia, etc.)
• Politicamente previsíveis (disputa
política grave, denúncias de corrupção
no governo, greve de servidores)
Imagináveis • Tecnicamente concebíveis (vacina
contra a AIDS, combustível sintético,
comunicação eletrônica)
• Identificáveis, como deficiências ou
suposições frágeis em um projeto
Um governante municipal
encomenda a criminosos um ato
Não contra prédio público, para
imagináveis denunciar a insegurança no dia da
visita do Governador do Estado a
sua cidade.
b) Planos de Contingência
1) Preventivo para reduzir a probabilidade de
ocorrência da surpresa - evitar que a surpresa ocorra:
(segurança, retirar populações em áreas de risco,
vacinação preventiva, limpeza de bueiros e bocas de lobo,
instalação de lombadas, etc.).
2) Preventivo para diminuir o impacto após
Gapi/IG/Unicamp 55

ocorrência - não foi possível evitar, mas é possível reduzir
o estrago. (atendimento médico de emergência,
vacinação, geração de energia de emergência, pessoal
treinado, equipamentos, ambulâncias, equipamentos de
bombeiros, equipes de gerenciamento de crises, ação
comunicativa: quem será o responsável por falar ao
público, o que dirá, com que freqüência e de que forma,
quando uma crise se instalar).
3) Reativo para reduzir conseqüências
(atendimento de longo prazo às vítimas, atenção sanitária,
local para novas instalações, projeto para reconstruir
casas afetadas, estoques de alimentos e medicação,
empresas sob contrato para manter produção, contratar
seguro patrimonial e sobre documentos, reserva no
orçamento)
c) Como Avaliar Surpresas?
ü Qual é a probabilidade de ocorrência?
[Baixa, Muito Baixa ou Desprezível]
ü Se ocorrer, qual será o impacto?
[Alto, Médio ou Baixo]
ü Qual é o custo para formular um Plano de
Contingência?
[Alto, Médio ou Baixo]
d) Que planos de contingência preparo?
ü Para enfrentar surpresas que causariam um alto
impacto sobre a população, sobre o projeto de
governo ou sobre a imagem do governante;
ü Planos com custo de formulação baixo;
12.3. Estruturas para Apoio ao
Processamento de Crises
A história latino-americana está cheia de exemplos
de baixa capacidade de governo, apesar dos dirigentes
políticos revelarem muita experiência e boa formação
intelectual e cultural. A experiência não vale por si só.
Uma formação profissional de nível universitário também
não leva necessariamente a adquirir condições
indispensáveis para governar. Só poderemos falar em
boa capacidade pessoal de governo, ou seja, de perícia,
quando houver uma combinação de conhecimento,
experiência, estruturas de gestão e métodos de trabalho
adequados.
Alguns elementos prejudicam a capacidade de
resposta das equipes de governo frente a situações
inesperadas:
I. A desinformação e a não existência de sistemas e
procedimentos deterioram gravemente a capacidade
de julgamento e tomada de decisões em momentos
de crise;
II. O erro de reação, produto direto da baixa força de
vontade e da baixa capacidade de processamento
dos problemas que já foram acumulados pelo
processo histórico;
III. O erro de descontrole, produto da rapidez e das
surpresas provocadas por uma crise, e de nosso
despreparo para selecionar opções corretas sob a
tensão por ela gerada pela mesma;

ü Planos para enfrentar surpresas com maior IV. O erro da imprevisão, imperceptível hoje, pelo qual
probabilidade de ocorrência. um pequeno desvio nos levará, mais tarde muito longe
do objetivo. Corresponde a falhas na qualidade da
decisão entre opções críticas, em épocas de
e) O quê fazer? normalidade. A normalidade reduz a sensibilidade aos
perigos. Uma trajetória em que a gestão recebe
crescente avaliação positiva pode deixar a equipe de
Formular: governo mais descuidada em relação às ameaças.
Preparar: Ativar: A desorganização e a baixa capacidade de governo
Calcular nos conduzem a decisões desacertadas e a omissões
Difundir, Colocar um plano
necessidades, graves. Sobre esse ponto, é bem ilustrativa a citação
Treinar em ação quando
recursos, de Sun Tzu: “... lamentando-se na encruzilhada, disse:
pessoas / ocorre o
meios e riscos; não foi aqui que você deu meio passo errado e
equipes; problema; amanheceu a quilômetros do caminho certo?”;
Montar cadeia
Garantir de decisão e Velocidade de
informação ativação; O primeiro e o segundo tipos de falha são produtos
gerenciamento;
necessária e de estruturas de planejamento e de deliberação - que
Deixar Plano
confiável; Gerenciar crise/ denominamos ‘direção estratégica’ - deficientes na
em condições
operações; estrutura do governo. O terceiro implica que o sistema
de implantação
Projetar o de manejo de crises inexiste ou é de muito baixa
imediata.
plano de Monitorar qualidade. O último caso destaca a dificuldade para
contingência. informação. reconhecer as encruzilhadas antes de se chegar a elas,
e de parar para examiná-las com cuidado, verificando as
opções críticas. Mas quando a improvisação impera, o
mais provável é que esse tipo de opção não seja
percebida e sigamos em frente, sem consciência das
conseqüências de uma escolha que, no momento dado,
nos parece carecer de importância. A história latino-

Gestão Estratégica Pública em Municípios

56
americana é rica em exemplos dramáticos desse
fenômeno. Por exemplo: qual foi a encruzilhada em que
começou o narcotráfico em tantos países latino-
americanos? Qual foi a encruzilhada deixada de lado por
um Presidente que poderia ter evitado um golpe militar?
Qual foi a encruzilhada que permitiu o início do
assentamento humano em zonas que posteriormente
foram arrasadas por inundações? Quantas vezes um
prefeito(a), que dispõe de governabilidade para reformar
o sistema tributário e descentralizar e modernizar o
aparelho do Estado, deixa de lado estas opções?
Quatro elementos confluem na condução de crises:
1. a capacitação especializada na condução de crises,
a fim de dispor de equipes experientes para tais
acontecimentos;
2. os sistemas de informação e monitoramento sobre
o desenvolvimento da crise;
3. a logística e a infra-estrutura de apoio para a
condução de crises; e
4. as técnicas de condução de crises.
1. Capacitação Especializada
Uma pessoa não-treinada na condução de crises
dificilmente conseguirá atuar bem se tiver de
desempenhar um papel preponderante nessa situação.
Devemos aqui distinguir dois tipos de treinamento:
ü O treinamento geral, próprio do nível dirigente, que
tem de enfrentar uma enorme variedade de
possibilidades de crises de naturezas muito diversas:
esse treinamento visa a proporcionar ao dirigente os
conhecimentos e técnicas básicos aplicáveis, de
modo que possa interagir com os especialistas; que
saiba como buscar assessoramento com os
especialistas apropriados; e evitar os erros mais
comuns;
ü O treinamento especializado, que é muito
diversificado conforme seja a natureza dos eventos
críticos. Um especialista no tratamento de desastres
naturais, por exemplo, tem pouca coisa em comum
com o especialista em seqüestros e atos criminosos.
Para enfrentar todo o conjunto de problemas gerados
por fortes chuvas e enchentes em um município, são
necessários conhecimentos e habilidades diferentes
das que são exigidas para o enfrentamento de um
problema como o de um acidente com um veículo
carregado com carga perigosa próximo à região
central da cidade. Da mesma forma, a condução de
crises políticas geradas, como por exemplo, por uma
denúncia grave envolvendo algum componente da
equipe de governo, a ocupação de terras por algum
movimento, uma greve geral de servidores públicos;
1 Platform change, 1975, New York, Wiley.
Gestão Estratégica Pública em Municípios
Gapi/IG/Unicamp
a paralisação de empresas de transporte coletivo; e
de empresas de coleta de lixo na cidade exigem
domínio de competências muito diferenciadas entre
si. Se nos aprofundarmos mais no problema,
perceberemos que existem sub-especialidades bem
demarcadas. Um especialista no manejo de um
problema pode ser totalmente despreparado para
enfrentar outros:
O treinamento das equipes de governo para o
enfrentamento de surpresas e crises, como jogos de
simulação, é uma ferramenta complementar ao
enfrentamento de crises, por buscar ampliar a capacidade
de reação coletiva da equipe dirigente na emergência de
uma surpresa, crise de grandes proporções ou acidente
grave.
2. Sistemas de Informação e Monitoramento de
Crises
O problema central nesse caso é a velocidade da
informação, em comparação com a velocidade dos
acontecimentos, relacionado à qualidade da informação
em relação à tensão com a qual esta deve ser produzida.
Um princípio formulado por Stafford Beer diz: “informação
atrasada não é simplesmente atrasada, é
desinformação”.1 Esse postulado teórico é de extrema
importância no processo normal de governo, mas chega
a ser de vida ou morte em situações de crise.
Aqui introduzimos dois conceitos: informação em
tempo real e informação em tempo eficaz. Informação
em tempo real é aquela que chega ao ator ou controlador
de um sistema sem qualquer atraso em relação aos
fatos que comunica. A rigor, frações de segundo de atraso
entre fatos e informação são a condição para falar de
informação em tempo real.
Informação em tempo eficaz, ao contrário, é aquela
que chega ao dirigente com tempo menor que o máximo
atraso, permitindo-lhe informar e evitar a desinformação.
A informação em tempo real é o extremo da informação
em tempo eficaz; é um caso particular desta.
A informação com “x” atraso de tempo desinforma.
Mas, se reduzirmos gradualmente o tempo “x” de atraso,
poderemos talvez chegar a um tempo “z” máximo de
atraso em que a informação, apesar de ter um atraso
maior que zero, informa o ator razoavelmente bem. A
esse atraso máximo de “z” é que sugerimos chamar de
informação em tempo eficaz.
Em uma crise, o requisito fundamental é a
informação em tempo eficaz, para que se disponha de
informação veraz e acessível dentro do espaço-limite de
oportunidade permitido pelas possibilidades de correção.
3. Logística e Infra-Estrutura de apoio ao
Manejo de Crises
Conduzir uma crise requer duas condições
aparentemente contraditórias: isolamento do calor e da
tensão da crise; e informação em tempo eficaz, sobre os
fatos e atores relevantes, para acompanhar sua evolução
e enfrentá-la. Com base nessa contradição, surgiu na
Gapi/IG/Unicamp 57

teoria e prática da guerra o conceito de “sala de guerra”. 4. Técnicas da Condução de Crises

Mais tarde, surgiu a idéia de “sala de situações” para a
condução de crises. Aparentada às idéias anteriores,
surgiu também a proposta de “salas de gestão” de
empresas e de conglomerados de empresas. Por
extensão, e superando o uso restrito das salas de
situações, hoje se fala de “sala de governo”.
As funções dessas salas são as seguintes:
ü criar um centro, se se trata de crises, em que a
situação se esfria, separando-se seus analistas do
contato direto e imediato com os acontecimentos e
fatos a ela relacionados. Por esse meio, procura-se
evitar a cegueira situacional e o risco de decisões
emocionais. Essa primeira função alude à
necessidade de um recinto físico, com estrutura
arquitetônica adequada;
São uma especialidade que compreende várias
sub especialidades, que respondem aos princípios já
enunciados: evitar a cegueira situacional; simular os
planos e as ações dos adversários da melhor maneira
possível; receber a informação em tempo eficaz; analisar
sempre as várias opções, considerando-se suas
vantagens e desvantagens para o ator central e demais
atores; agir a tempo ainda que não se disponha de toda
a informação; calcular; decidir e monitorar os resultados
para retificar ou reforçar a tempo as ações; etc. A
aplicação destes princípios gerais em uma crise é como
um traje sob medida feito por um bom alfaiate. Um
vazamento de petróleo não é o mesmo que enfrentar uma
greve nos transportes públicos; o enfrentamento de um
grande seqüestro é diferente de resolver problemas
criados por uma inundação.

ü criar um sistema de informações capaz de operar

em tempo eficaz, tempo que se reduz notavelmente
em uma crise se o compararmos com o aceitável em
situações de normalidade;

ü uma vez ativada a sala de situações, concentrar a

atenção de um grupo de especialistas na condução
de crises; isto é, em um único problema que deve
ser analisado em alta velocidade a partir de múltiplas
perspectivas situacionais e com um complexo suporte
de informações; e

ü criar um sistema de emergência para a transmissão

das decisões e diretrizes aos atores responsáveis e,
através do monitoramento das ações, avaliar
oportunamente o seu efeito gradual, para introduzir
as correções necessárias.

Uma sala de situações é um sistema processador

final. A qualidade e a oportunidade desse processamento
depende totalmente da qualidade da sua alimentação
externa.
A sub-utilização das salas de situações,
concebidas para a condução de crises, abriu espaço para
a discussão acadêmica das “salas de governo”. A idéia é
muito simples, mas exige um gabinete de dirigente que
está muito distante da realidade latino-americana, que é
dar uso estável à sala de situações, fazendo com que
ela opere em duas modalidades: a) em tempo normal; e
b) em tempo de crises. A vantagem de elevar a
capacidade de governo seria expressiva.

Gestão Estratégica Pública em Municípios

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ANÁLISE ESTRATÉGICA
13.1. Apresentação
Neste capítulo são apresentados os conceitos
fundamentais para a utilização da análise estratégica
como suporte à ação de governo. Ele toma por base a
contribuição do professor Carlos Matus, especialmente
em dois de seus trabalhos: Estratégias Políticas, de 1996,
e Guia de Análise Teórica do PES, de 1997. Além da
apresentação de conceitos sobre estratégia, tática e
princípios estratégicos básicos, são detalhados
procedimentos práticos para a análise de atores e para a
formulação de ações baseadas em um processamento
tecno-político de situações e objetivos a atingir.
Nas seções 13.2 a 13.4, são sumariados os
elementos conceituais e princípios gerais sobre a análise
estratégica e o estudo de atores, conforme propostos
originalmente por Matus.
Na seção 13.5 são apresentados três conjuntos
de procedimentos e exemplos práticos para o exercício
da análise estratégica em situação de governo. São
destacados os protocolos para a análise de atores, para
a formulação de operações estratégicas, e para a
formulação de ações e resultados de governo, tomando
por base uma verificação de cenários.
13.2. Conceitos básicos sobre estratégia
A palavra estratégia é usada com diferentes
significados. Ainda que não seja aconselhável iniciar esta
seção com definições que fecham prematuramente a
nossa apresentação, alguns esclarecimentos são
indispensáveis para evitar confusões. Ignorado o uso
abusivo, a palavra estratégia tem, pelo menos, para
nossos objetivos presentes, três interpretações úteis e
defensáveis. MATUS (1996, 28-32):
a) estratégia como modo de indicar alguma coisa
importante ou indispensável para alcançar um objetivo
futuro, transcendente e relativamente distante;
b) estratégia de um jogo esportivo, entendida como
um modo de superar os obstáculos interpostos por
um adversário que se supõe ter objetivos que
conflitam com os meus;
c) estratégia como modo de lidar ou cooperar com o
outro em um jogo social para vencer sua resistência
ou obter sua colaboração.
O primeiro significado é comumente utilizado para
explorar o futuro num horizonte de tempo de longo prazo.
Indica o que deve ser feito, conforme o interesse do ator
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que planeja, para estabelecer uma direção a um processo
de mudança num período de 20 a 30 anos. É um tatear
em relação ao futuro, com ampla e alta visão até o limite
no qual os caminhos conhecidos desaparecem e nascem
idéias sem nitidez e trilhas não-palmilhadas. Trata-se,
portanto, da acepção normativo-prescritiva da palavra
estratégia, que tem importância especial na concepção
de uma grande estratégia. Nesse raciocínio, a imaginação
criadora domina as urgências e importâncias imediatas
para sonhar, com sentido prático, sobre o futuro. Nessa
perspectiva, o conceito de jogo é secundário, o que
realmente importa é criar um ou vários caminhos
inexplorados para orientar o desenvolvimento da ação
futura. Na grande estratégia, a interação não se realiza
contra outros, mas contra a própria incapacidade para
criar opções ou para decifrar nosso desconhecimento
inerente sobre o futuro. Se um ator vence esse desafio,
obtém uma vantagem em face de todos, impondo um
novo jogo com novas regras. Nesse primeiro plano, a
grande estratégia surge como uma ferramenta para
esclarecer questões como: para onde caminhar; que
objetivos devem ser perseguidos; qual o limite entre o
possível e o sonho; como criar caminhos que ainda não
existem e que ninguém percorreu. Nessa fronteira, a
utopia e a estratégia andam de mãos dadas.
A segunda acepção do termo estratégia refere-se
a um tipo especial de jogo, o esportivo, no qual se medem
as diferenças de habilidade entre os adversários a partir
de condições iguais. Os jogos esportivos não têm história
cumulativa de vantagens e desvantagens; cada jogo é
uma unidade que parte de condições eqüitativas; são
jogados voluntariamente durante um tempo
convencionado; têm regras claras e precisas; e cada jogo
é isolado em relação a outros jogos. Alguns desses jogos
constituem problemas bem-estruturados altamente
complexos, como o xadrez ou o bridge, em razão da
grande quantidade de possibilidades. Outros são quase-
estruturados e sua complexidade não repousa no grande
número de jogadas imagináveis, mas no fato de que elas
não são finitas e enumeráveis, dado o espaço de
criatividade e recursos que suas regras permitem, como,
por exemplo, no futebol ou no truco. Todos eles
compartilham o critério de competir em condições
eqüitativas, com a única exceção do aspecto de
habilidade que o jogo tenta avaliar; e por isso suas regras
são precisas e capazes de refinar o objetivo da avaliação.
No jogo de xadrez, todas as condições iniciais são iguais
para ambos os competidores, exceto a habilidade para
jogar xadrez, que é exatamente o que o jogo quer medir.
Portanto, o conceito esportivo de estratégia não deixa de
ser uma boa metáfora para entender as estratégias
políticas, que se caracterizam por referir-se a jogos
desiguais com regras matizadas de ambigüidade, e com
memória e história cumulativas.
Na terceira acepção, admite-se que a grande
estratégia já foi explorada e tem uma resposta clara ou
aproximada baseada na intuição, no senso comum ou
num estudo formal. O caminho criador do futuro está
estabelecido, e agora a preocupação é como caminhar
um trecho nessa direção, porque o trajeto visível em
direção à escuridão do futuro é crivado de obstáculos
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entre os quais se incluem outros jogadores ou atores
sociais, que perseguem objetivos diferentes dos meus
ou conflitantes com os meus. Aqui o problema assume o
caráter de um jogo com e contra outros. É um jogo com
história. Ninguém pode evitá-lo. Os próprios jogadores
estabelecem as regras, acatam-nas, violam-nas e as
alteram. Nesse jogo surgem oportunidades, ameaças e
problemas que desafiam os jogadores. Estratégia
significa ter um plano de jogo para vencer essas
dificuldades. A bússola indica o norte, e o caminho está
traçado. A pergunta “para alcançar o quê?” - específica
da grande estratégia - agora transforma-se nas perguntas
“como avançar nessa direção?” e “o quanto avançar?”, e
elas desafiam os participantes do jogo social.
Nesse terceiro caso, a estratégia refere-se a
problemas quase-estruturados, ou seja, problemas que
têm as seguintes características:
a) não são enumeráveis todas as variáveis relevantes
e, portanto, não é finito o número de possibilidades
futuras; só é possível enumerar algumas delas;
b) não é possível precisar todas as relações entre as
variáveis, já que muitas delas são imprecisas ou
nebulosas; e
c) a solução de um problema quase-estruturado é
situacional, já que uma boa solução para um jogador
pode ser má solução para os outros. É um problema
que escapa às possibilidades da formalização
matemática.
A estratégia para a atuação governamental explora
uma parte da grande estratégia, e coincide com o
horizonte de tempo do plano de governo. Contrasta com
a estratégia esportiva porque lida com um jogo contínuo
sem começo nem fim, inter-relacionado com muitos
outros jogos e submetido, pelo menos em alguns casos,
a regras de desigualdade.
A discussão sobre análise estratégica que
realizamos neste capítulo aborda a estratégia do jogo
social, e inscreve-se nesta terceira acepção da palavra
estratégia como cálculo interativo aplicado a problemas
quase-estruturados. Refere-se ao momento estratégico
na formulação de um plano de ação. Essa dimensão da
palavra estratégia tem enorme importância na prática
diária nos campos da política, da economia, das reformas
organizativas e na implementação de políticas sociais. A
realidade social mostra constantemente como os
indivíduos e as organizações lutam para abrir o próprio
caminho, perseguindo objetivos que, às vezes, são
complementares entre si e que, outras vezes, são
conflitivos. Portanto, a análise estratégica acompanha o
ser humano, de algum modo, desde a infância, para
ensiná-lo a chamar a atenção dos pais, na competição
escolar, no jogo esportivo, no trato com os companheiros,
na relação madura com os pais e na conquista do primeiro
namorado ou da primeira namorada. É parte da vida
humana, ainda que não se tenha consciência dela e a
escola a ignore como disciplina. Antes de sair da infância
homens e mulheres já praticaram estratégias muito
variadas. Algumas dessas estratégias lidaram com a
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sobrevivência em um ambiente hostil e, muitas vezes,
contra um agressor. Essa tensão, agressiva ou defensiva,
estabeleceu, como coisa muito natural, a relação estreita
entre o conflito, a cooperação, a tática e a estratégia.
Em Clausewitz a distinção é precisa e econômica
em palavras:
“... a tática ensina a usar as forças armadas nas
batalhas, e a estratégia é a utilização das batalhas para
alcançar o objetivo da guerra “.
Se ampliarmos a definição de combate ou batalha
incluindo nesta distinção qualquer jogada de cooperação
e de medição de forças, a definição acima será um ponto
de partida para abordar a estratégia e a tática em relação
ao jogo social conflitivo ou cooperativo. Mudando apenas
algumas palavras, podemos sintetizar como segue essa
conceituação:
Tática: é o uso dos recursos escassos na
produção da mudança situacional imediata.
Estratégia: é o uso da mudança situacional
imediata para alcançar a situação-objetivo de um plano
de governo.
No vocabulário que adotamos para a gestão
estratégica, a tática e a estratégia são aplicáveis a
qualquer campo social e a qualquer tipo de postura, seja
de cooperação, oposição ou de conflito violento. A
realização de um plano de governo exige a produção de
uma seqüência de ações com impacto direto sobre os
objetivos, as quais, mescladas com ações táticas, que
facilitam as primeiras, combinam seu efeito para
transformar a proposta normativa do plano em realidade
viável. Tal realização demanda: (a) o uso da vontade se
a viabilidade técnica e política já estiver dada; ou (b) a
criação da vontade e da viabilidade no horizonte de tempo
do plano, nos casos em que elas não existirem.
A vontade política que move um plano manifesta-
se no desenvolvimento de uma estratégia para construir
sua viabilidade e, justamente, essa vontade exige que o
deve ser predomine sobre o pode ser.
A relação desigual deve ser - pode ser encarnada
na vontade do dirigente, expressa no esforço extremo
para superar as restrições. Desse modo, o deve ser
substitui o pode ser e finalmente o é, só depois de
esgotarem-se todos os esforços para dar viabilidade a
um plano ou ação de governo. Esforços que se podem
revelar infrutíferos no limite em que as restrições
constituam uma barreira intransponível em última
instância. Há situações impossíveis que nenhuma
estratégia é capaz de superar, mas antes de chegar a
esse limite é necessário pôr à prova a resistência dessa
barreira com o máximo de vontade. A partir daí, a vontade
transforma-se em voluntarismo que nega o impossível.
Em toda estratégia existe o outro. Um outro que
não é inferior, nem por hipótese nem na realidade. Esse
outro é capaz de jogar igual ou melhor do que eu, e por
isso devo considerar a possibilidade de que sua estratégia
me derrote. O outro representa um obstáculo ou uma
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facilidade, mas, em qualquer dessas duas possibilidades,
é um jogador criativo, difícil de submeter-se ou adaptar-
se aos meus interesses. Assim, a estratégia é um modo
de encadear a mudança situacional e de aproximar-me
da situação-objetivo, superando os obstáculos ativos e
criativos que o outro opõe, em sua luta para obter êxito,
lembrando que seu êxito pode ser a minha derrota, a
não ser que surjam espaços de cooperação sobre
objetivos comuns. Se a estratégia é conflitiva, a cadeia
de situações deve ser crescentemente favorável a mim
e desfavorável ao outro, em circunstâncias nas quais o
outro tenta fazer o mesmo que eu. Em contrapartida, se
a estratégia for de cooperação, todos ganham com a
mudança situacional e cada um alcançará algo de sua
situação-objetivo. Nesse caso, o seu êxito ajuda o meu
êxito, e o meu êxito alimenta o seu.
Estabelecido que a ação estratégica sempre
estabelece uma relação com o outro, surgem os
problemas psicológicos, éticos e afetivos, numerosos e
complexos, que nunca são tratados nas tentativas dos
modelos matemáticos para formalizar esse tipo de
análise. De fato, nenhum cálculo econômico nem de
estratégia política tem sentido sem atender a certos
princípios básicos de ética, sem admitir que certas ações
são proibidas por algum tipo de regras. Imagine-se o
efeito que teria sobre a teoria do trabalho, da distribuição
da renda e da alocação de recursos, se fosse aceita como
normal a transgressão de algumas normas básicas de
ética, como não roubar e não matar. Como funcionaria o
mercado? Como seria a credibilidade nos negócios e na
política? É preciso ter extremo cuidado quanto a este
aspecto, pois existe uma tendência teórica, favorecida
pela barbárie tecnocrática, de isolar completamente a
ética, de um lado, e a economia e a política, de outro.
No jogo social conflitivo, a estratégia indireta é tão
velha quanto o homem, e equivale a minar as bases de
sustentação do adversário em vez de agredi-lo
frontalmente, na plenitude de suas forças. O conflito,
como duelo entre cavalheiros, é um caso excepcional e
simples de confronto que se assemelha mais ao esporte.
No entanto, diferente da guerra, a estratégia indireta não
é a melhor possibilidade política. Na competição
democrática podemos estabelecer um princípio distinto:
o ideal de uma estratégia é a cooperação para alcançar
a situação-objetivo, transformando um jogo de soma zero
em outro de soma positiva. Se isto não for possível, ainda
restará a estratégia de oposição que se decide na
medição política e direta de forças. O valor do objetivo
perdido ou postergado na cooperação entra
necessariamente no cálculo entre as duas opções.
A ação estratégica exige uma combinação de
engenho e de capacidades operativas. Mas, como ela
depende muito das organizações, no caso de tratar-se
de uma entidade pequena, exige-se do dirigente mais
talento que capacidade organizativa, e suficiente
pensamento estratégico. Em contrapartida, no caso de
tratar-se de uma grande organização, a estratégia
dependerá muito da capacidade organizativa, além do
talento para a direção; neste caso, requerem-se métodos
estratégicos.
Uma ação estratégica é uma aposta que se realiza
através de ofertas, disputas, simulações, acordos,
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ameaças, golpes, pausas e respostas entre os atores
divididos em posições contrárias. Usualmente o que está
em jogo são as ações de governo, um projeto ou uma
operação, outras vezes um conjunto de operações, um
programa, em casos menos comuns, joga-se em torno
de um plano político, econômico, de relações
internacionais, ou relativo a qualquer aspecto da
realidade, onde um dirigente atua em busca de um
objetivo. Sabe que para alcançá-lo não tem outro recurso
senão lutar, produzir jogadas, realizar operações, e
viabilizar ações de forma estratégica. Porém, quanto mais
eficaz é sua jogada, se tem objetivos conflitivos com
outros, maior será a motivação dos adversários para
desviar ou anular seus resultados com movimentos que
a contrabalancem. Todas as partes jogam. Portanto, cada
jogador está sujeito ao imperativo de resolver um
problema complexo que tem pelo menos três aspectos:
i) ter capacidade para produzir a jogada, apesar da
ação contrária ou perturbadora dos outros atores;
ii) conseguir que cada ação tenha os resultados
previstos para alcançar um objetivo parcial, e por essa
via, através de uma cadeia de ações, alcançar o
objetivo perseguido; e
iii) tentar prever com suficiente antecipação as
possíveis jogadas dos outros a fim de aproveitar com
eficácia as oportunidades que o jogo abre e fecha,
ou se posicionar frente às ameaças percebidas.
Nos três aspectos mencionados, a eficácia de uma
ação não depende inteiramente do ator que planeja, pois
é influenciada pelas condições anteriores que abriram
ou fecharam as jogadas dos outros e pelas reações que
eles produzem, simultaneamente ou como conseqüência
da referida ação. O mesmo acontece com os demais
atores em relação aos seus próprios planos.
Às vezes, essas ações são jogadas isoladas,
parciais e com curto alcance. Outras vezes, constituem
um conjunto coerente capaz de configurar um plano. Para
os resultados da teoria da análise estratégica, isto não
faz a menor diferença, pois em ambos os casos a unidade
de análise é cada ação.
O jogo político desenvolve-se em um ambiente de
muita nebulosidade e incerteza sobre o futuro, de modo
que o cálculo que precede e preside cada jogada, de
cada participante, é extremamente complexo e gira em
torno destas quatro perguntas:
1) Com que atores devo interagir para construir a
viabilidade dos meus objetivos?
2) Qual o espaço de estilos políticos e de
possibilidades estratégicas que ofereço e qual me é
oferecido: cooperação, oposição ou confronto
violento?
3) Que meios posso utilizar para influenciar as
motivações e capacidades dos outros: autoridade,
persuasão, negociação, medição de forças, etc?
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4) Como devo ordenar no tempo a seqüência das
minhas jogadas?
Os procedimentos apresentados na seção 13.4 à
frente procuram, cada um à sua maneira, auxiliar o
dirigente público a responder a estas perguntas quando
formulando um plano, projeto ou ação de governo.
13.3. Alguns princípios estratégicos
fundamentais
Destacados os elementos conceituais básicos para
a análise estratégica, cabe apresentar alguns princípios
operacionais para a definição de linhas de ação política
e para a formulação de ações estratégicas. São
denominados princípios porque em estratégia não
existem receitas absolutas, mas orientações positivas
(como agir) e negativas (equívocos a evitar), que devem
ser valorizadas criteriosamente.
13.3.1. Princípios positivos
a) Concentração e continuidade estratégica
Este princípio tem seu foco em buscar concentração
no que é importante; de concluir o que foi começado e de
não abandonar o objetivo exceto quando ele por algum
motivo bem avaliado deixar de vigorar. Deve-se manter a
direcionalidade ainda que seja necessário garantir
adaptação às circunstâncias. Como sempre haverá várias
trajetórias para alcançar um mesmo resultado, será
freqüente o perigo de confundir um rodeio tático com um
desvio estratégico, o que pode levar à perda de objetivo e
ao abandono do plano traçado, acarretando uma mudança
indesejável. É preciso garantir que todas as linhas de ação
conduzam realmente ao objetivo escolhido, ainda que
requeiram amplos movimentos de rodeio. Há uma enorme
diferença entre os conceitos de rodeio e de desvio: o primeiro
é um recurso para alcançar o objetivo, que aumenta a
probabilidade de alcançá-lo, evitando maior investimento
de esforço e tempo. O segundo refere-se a um caminho
cujo fim é desconhecido e que tende a ser significativamente
diverso da situação-objetivo inicialmente formulada.
Cada linha de ação apresenta uma probabilidade
particular de êxito e representa também um risco
específico. Há trajetórias de alta probabilidade, mas muito
mais arriscadas caso haja falha em algum elo da cadeia
de ação. Em contrapartida, outras trajetórias podem ter
mais baixa probabilidade de êxito, mas oferecem maior
possibilidade de retomar-se a direção do objetivo, caso
falhe alguma etapa. Às vezes, as estratégias devem
apresentar prazos diferentes para maturação e momentos
específicos para semeadura e colheita. A perseverança
estratégica exige que se aguarde a colheita sem
descuidar da semeadura.
b) Toda ação estratégica exige economia de recursos
A ação estratégica pressupõe uma forma imaginativa
de formular objetivos e uma maneira de solucionar as
dificuldades que as circunstâncias e os outros atores sociais
apresentam para alcançá-los. Implica um cálculo não-bem-
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estruturado e uma coordenação entre meios e fins, ou entre
os recursos a utilizar e os resultados esperados com a ação.
Os recursos devem ser proporcionais ao valor dos objetivos,
e os objetivos devem ser proporcionais à magnitude e
qualidade dos recursos. O que é válido tanto para a
cooperação quanto para o conflito. Agredir para roubar um
real implica não só uma violação da ética, mas um recurso
desproporcional ao valor do objetivo. O mesmo acontece
se, em uma negociação, não se oferece a um aliado quase
nada em termos de benefícios mútuos e significativos. Gritar
com um dirigente para conseguir um emprego público
estabelece a desproporção inversa: um meio
excessivamente frágil para um objetivo difícil. Um excesso
ou uma deficiência nos dois lados da equação torna a
estratégia eficaz ou ineficaz.
Em síntese, deve-se escolher, dentre as estratégias
consistentes com o objetivo, a que implique menor esforço.
Não superutilizar o poder; não “colecionar” adversários
desnecessariamente; fazer uso racional dos recursos
financeiros, proteger todos os recursos escassos; preferir
a cooperação sempre que ela puder compensar, mais
adiante, a perda de objetivos imediatos.
c) Rodeio tático e exploração da fraqueza do outro
Pensar com a cabeça e arremeter com o coração:
evitar a síndrome do touro, que faz exatamente o contrário.
Não há linha reta entre a situação inicial e a situação-objetivo.
O estrategista não deve rejeitar rodeios que sejam táticos
por razões doutrinárias. Este tipo de rodeio será eficaz, em
comparação com a probabilidade da trajetória mais direta
se, em prazo mais longo, o objetivo provisoriamente
postergado puder ser retomado com maior probabilidade
de êxito. Não se deve confundir o critério tático com a
negação definitiva do objetivo. O rodeio tático exige, muitas
vezes, que se explore, oportunamente, a fraqueza do outro.
No caso da cooperação, a fraqueza do outro pode
referir-se à dificuldade para perceber possibilidades de
benefício mútuo, e é sobre este ponto que o estrategista
deve agir. Em caso de oposição, o que deve ser explorado
é o vetor de força e o código de personalidade do adversário,
para estudar suas maiores fraquezas e interesses, e as
ações e os espaços nos quais sua força é mais eficaz. Só
mediante o estudo do outro é que se descobrirão as
possibilidades de enfrentar o adversário em uma situação
de desigualdade de forças particularmente desfavorável,
mesmo que a situação geral lhe seja favorável. De qualquer
modo, se minha própria força for sólida e superior, a
aplicação desse princípio economizará recursos.
d) Escolher a trajetória de menor expectativa
Situar-se na perspectiva do adversário, pensar como
ele, compreendendo seu modo de avaliar a situação; ver-
se com os olhos do adversário, para descobrir a trajetória
de menor expectativa a partir da perspectiva situacional dele;
analisar-se a si próprio utilizando o vocabulário do outro.
Algo que parece ser o que menos se espera a partir de
uma perspectiva situacional, pode ser o óbvio, do ponto de
vista do adversário. Esse critério pode ser aplicado tanto à
cooperação quanto ao conflito. Só somos capazes de
surpreender um adversário se o conhecemos. Ao fazermos
o inesperado, multiplicamos nossa força e dividimos a força
do outro.
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e) Valorização multi-temporal e multi-dimensional de
conseqüências
Mesmo que se disponha de muitos recursos, deve-
se avaliar as conseqüências de uma estratégia em diversos
horizontes de tempo e nos diferentes campos do sistema
social. Explorar as conseqüências políticas de uma decisão
econômica e as conseqüências econômicas de uma decisão
política. Nunca se joga em uma só frente e em uma só
dimensão. Por exemplo, o Presidente Bush, do Partido
Republicano, enquanto concentrava sua atenção no conflito
e nas possibilidades da guerra contra o Iraque, abria um
espaço interno para a luta política interpartidária. As
declarações do senador republicano Bob Dole apontavam
nessa direção - embora com exagero e visando a obter
vantagens políticas -, quando, ao assumir que a guerra era
iniciativa republicana, declarou:
“A estratégia republicana consiste em desalojar
Hussein do Kuwait. Receio que a estratégia de alguns
democratas seja a de tirar Bush da Casa Branca”.
f) Encadeamento das estratégias
Onde termina uma estratégia e começa outra?
Pensar na situação resultante de uma ação como se ela
fosse a situação inicial da ação seguinte. O plano deve
prever e prover o movimento seguinte, tanto no caso de
êxito quanto no de fracasso; e, sobretudo, no caso de êxito
ou fracasso parciais, muito comuns em política. O plano
deve evitar os becos sem saída e afastar a incerteza. As
declarações do Almirante Gene Larocque, do Centro de
Informação sobre a Defesa, de Washington, expressam
bem a idéia do encadeamento de estratégias, quando
prognostica com excessiva segurança, no início do conflito
Iraque-Kuwait, as conseqüências da guerra que rejeita e
quer evitar. Disse Larocque, em um prognóstico que se
revelou equivocado:
“Supondo-se que derrotemos os iraquianos,
poderemos aumentar em 100 bilhões nossa dívida nacional:
o preço do petróleo subirá às nuvens, os preços das ações
terão queda vertical, perderemos mercados para os alemães
e japoneses, nosso nível de vida deteriorar-se-á, aumentará
a instabilidade no Oriente Médio. (...) Não haverá glória,
vantagem ou gratidão se fizermos uma guerra no Golfo
Pérsico”.
A partir da nova situação prevista, o governo dos
Estados Unidos deveria dar continuidade ao processo, com
novas estratégias para lidar com outros problemas. A
declaração de Larocque é um bom exemplo das dificuldades
apresentadas pelas relações de causalidade social, quando
se trata de fazer prognósticos absolutos. O desenvolvimento
ulterior da 1a Guerra do Golfo demonstrou que muitas dessas
predições eram equivocadas. O caso mais recente parece
representar melhor a predição.
13.3.2. Princípios negativos
São princípios orientados pelo que não deve ser feito,
ou o que deve ser evitado, e podem ser assim sintetizados:
a) Evitar o pior.
É o princípio básico, aliado de qualquer princípio
positivo. Nenhuma estratégia deve admitir, como resultado
possível e provável, que a situação final seja pior que a
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situação inicial. Evitar o pior tem a máxima prioridade
em relação a qualquer princípio positivo. Proteger-se
contra a possibilidade de que a situação final seja pior que
a situação inicial é o principal objetivo de um dirigente público.
O pior é perder a liberdade de ação e, no limite, ser
obrigado a tomar a decisão trágica de escolher entre dois
males. A guerra Iraque-Kuwait-Estados Unidos, mais uma
vez, contribui com um exemplo interessante. Qual é a
situação do Iraque, no pós-guerra? Pior ou melhor que
antes? Parece evidente que é pior.
b) Não enfrentar o adversário quando ele estiver
preparado.
Deve-se buscar envolver o adversário em um clima
de confiança, sinceridade e propósitos transparentes de
benefício mútuo. Se, de início, isso não for possível,
desgastar a força do adversário, distraí-lo ou tentar
surpreendê-lo. A ética política tem muito valor e é necessária,
mas não é a ética dos jogos esportivos. Deve-se procurar
sempre deixar o adversário em inferioridade de condições.
Em relação a esse objetivo, pode-se seguir três caminhos:
desmotivar o adversário, incapacitá-lo ou distraí-lo.
Desmotivar pertence ao campo das estratégias psicológicas
de persuasão, desmoralização, desânimo e desinteresse.
Incapacitar inscreve-se nas estratégias de duelo, controle
de recursos, habilidade, desorganização e superioridade
técnico-científica. Distrair é tema das táticas de surpresa e
confusão.
c) Não iniciar uma ação se não estiver preparado.
É impossível negociar e persuadir o outro, ou obter
uma vitória eficaz contra um adversário, nos casos em que
não se criou a situação oportuna para isso; o êxito é
construído mediante uma seqüência de passos preliminares,
de preparação de terreno, de análise sistemática de
necessidades e conseqüências.
d) Não repetir uma estratégia fracassada.
O reforço de uma mesma estratégia é, em geral,
insuficiente para aumentar-lhe a eficácia. Não repetir, de
imediato, uma ação fracassada, a menos que a situação
mude dramaticamente a seu favor, o que usualmente é
improvável. A única exceção a este princípio é o erro
provocado pelo sub-dimensionamento das operações que
integram a cadeia de ações. Mesmo neste caso, a repetição
encontrará o adversário com a atenção já dirigida para essa
linha de confronto e, portanto, por ocasião da repetição, o
adversário estará mais bem preparado que na ação original.
e) Não confundir reduzir a incerteza com preferir a
certeza.
A esse respeito, nota Clausewitz, com agudeza:
“Podemos pedir que (a incerteza) seja a menor
possível, mas só em relação a um caso específico, isto
é, tão reduzida quanto possível neste caso específico,
mas não podemos exigir que se dê sempre preferência
aos casos nos quais a incerteza seja menor. Seria um
grande erro. Há casos em que a maior ousadia significa
a maior sabedoria”.
Este princípio negativo procura evitar graves
confusões. A certeza não é critério para a seleção dentre
alternativas: é critério para melhorar uma alternativa,
supondo-se constantes todas as demais variáveis. A
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certeza de um objetivo de menor valor não é superior,
como critério, à constatação de que há um certo risco em
um objetivo de alto valor.
f) Evitar a dispersão com pormenores
Não propor ou buscar objetivos de pouco valor que
levem a algum grau de distração sobre querelas sem
importância. O bom estrategista visa cada vez mais alto, e
equipara-se a atores cada vez mais fortes, ou disputa com
eles. Pequenos problemas constituem uma distração da
estratégia principal.
g) Considerar sempre a situação em que se estará após
a ação.
Deve-se buscar uma redução sobre a capacidade
de retaliação do adversário ou sobre efeitos negativos de
uma ação não exitosa. Deixar um adversário incapacitado
para o revide nem sempre é possível na política. Portanto,
é necessário prever, junto ao adversário vencido, espaços
novos e dignos de cooperação, motivando-o a desvalorizar
o revide. Com a vitória, podemos reforçar a inimizade, ou
ganhar um amigo. O confronto político deve ser conduzido
com vistas às vantagens posteriores à vitória ou à redução
de danos após a derrota. Não se deve esquecer que um
êxito é relativo ao momento, não define as situações futuras
e apenas cria condições melhores ou piores para as ações
seguintes. A situação-objetivo de uma ação ou projeto é
apenas a situação inicial de uma sucessão de eventos; a
ação de governo não tem fim.
13.4. Análise de atores
Como destacado anteriormente, a análise estratégica
implica em estudar as motivações e jogadas de outros
atores. Essa seção sintetiza quatro grupos de variáveis que
formam uma base para o estudo do outro. Ela indica o que
pode ser chamado de código operacional de um ator social.
a) Padrão psicológico: são consideradas suas
predisposições, estabilidade emocional, sua visão de
mundo, ego, estilo de aproximação às situações,
relações com os outros, valorização dos estímulos, etc.;
b) Análise de suas intenções: devem ser abordados
sua ideologia, projetos utópicos, seus hábitos cotidianos,
seus planos concretos, sua valorização dos problemas
e das oportunidades, suas tendências e reações em
diversas situações, seus valores mais profundos, sua
imaginação para conceber situações distintas, etc, em
síntese seu vetor de motivações;
c) Estudo de suas capacidades: deve-se
necessariamente explorar sua inteligência, sua
criatividade e audácia, sua formação teórica em
diferentes domínios da realidade, sua capacidade
estratégica e tática, seu peso político, intelectual,
econômico e religioso, seu carisma, suas capacidades
organizativas, seus estilos de trabalho e condução, seu
ambiente de apoio imediato (equipes, apoio externo,
etc.), suas relações com as organizações de base, suas
destrezas práticas adquiridas, seu controle das variáveis
decisivas, etc, em síntese, o vetor de recursos do ator
analisado;
63
d) Estudo de suas necessidades: aparecerão seus
vícios, virtudes e vulnerabilidades, as urgências
reveladas, seu julgamento acerca da necessidade e
possibilidade de seus planos, etc. Aqui é importante
relacionar aquilo que supostamente o ator estudado
pede ao mundo, com o que ele crê que o mundo lhe
pede no seu papel de líder, em síntese, seu vetor de
necessidades.
13.5. Protocolos aplicados para análise
estratégica
Tomadas em seu conjunto, as seções precedentes
configuram um arcabouço conceitual suficiente para uma
utilização adequada dos protocolos aplicados como suporte
ao processamento de situações e formulação de ações
estratégicas, como veremos a seguir.
13.5.1. Protocolo 1 - análise de atores
Como apresentado no capítulo sobre Metodologia
de Diagnóstico de Situação, consideramos Ator Social uma
pessoa, grupo ou organização que possui capacidade de
produzir ações, possui um projeto, controla recurso relevante
em uma dada situação e possui, pode acumular (ou
desacumular) forças como resultado de suas ações.
Portanto, todo ator social é capaz de fazer pressão para
alcançar seus objetivos, gerando e mudando estratégias
para converter-se num centro criativo de acumulação de
poder.
É cotidiano o esforço realizado por qualquer equipe
de direção de uma prefeitura ou ministério para fazer avançar
seus projetos e ações de governo. Enviar um projeto de lei
para uma câmara de vereadores ou aprovar uma proposta
de mudança para o trânsito na região central de uma cidade,
com apoio dos movimentos sociais e associações de
moradores, nem sempre é uma tarefa das mais fáceis.
O painel de análise e formulação de ações
construtoras de viabilidade política para um plano ou projeto,
apresentado a seguir, é de uso muito prático e pode contribuir
para uma maior possibilidade de êxito para a ação de
governo em cada situação particular. Como será observado
no exemplo apresentado a seguir, este protocolo busca
resposta para um conjunto de perguntas básicas. Para um
determinado ator que planeja, e uma ação de governo
específica, responder:
a) Quais são os Atores mais relevantes para o assunto
em questão? [Listar até 5]
b) Que recursos controlam? [Se um ator é considerado
importante para a resolução / implementação de um
projeto de governo é porque controla algum recurso
crítico.]
c) Quais são suas limitações?
d) Como pode apoiar nosso Plano / proposta / projeto?
e) Como pode prejudicar?
f) O quê fazer em relação a este ator? Como obter
seu apoio?
Gestão Estratégica Pública em Municípios
 64

Exemplo idealizado para análise de atores e formulação de ações construtoras de viabilidade política
- Ator que planeja: equipe de coordenação do projeto.
- Ação de Governo: Projeto ASA 2003-2006.

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Gapi/IG/Unicamp 65

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66 Gapi/IG/Unicamp

13.5.2

Gestão Estratégica Pública em Municípios

Gapi/IG/Unicamp 67

Exemplo de utilização do protocolo 2 - Planejamento de ações em um Projeto Estratégico

a) O estratagema de Tróia

Ator: Agamenon - líder dos Aqueus (Gregos)

Objetivos:
1- acabar com o cerco à cidade de Tróia que já dura
10 anos
2- derrotar os troianos

Projeto: Cavalo de Tróia

ação 1- construir um cavalo de madeira com capacidade para que Ulisses e mais 30 soldados se escondam em
seu interior;
a2- deixar o cavalo cheio de soldados e pintado com o símbolo da Deusa Atena (preferida dos troianos) em
frente ao portão da cidade;
a3- simular desistência do cerco a Tróia e volta para casa;
[a4- os Troianos acreditam na desistência dos Gregos; comemoram a vitória; carregam o presente para dentro
da cidade];
a5- o espião que Ulisses tem dentro da cidade dá o sinal p/ os soldados saírem do cavalo;
a6- os soldados saem do cavalo dentro da cidade, dominam os guardas e abrem os portões;
a7- o exército aqueu invade e conquista a cidade.

Ações: a1 → a2 → a3 → a4→ a5 → a6 → a7(simples / linear)

b) Análise idealizada sobre a lenda de Tróia:
Antecedentes:
Dado que:
O Sítio a Tróia já dura 10 anos e
estão todos cansados. Os
Troianos estariam propensos a se
deixar enganar com uma falsa
retirada. Sua curiosidade e
crenças os farão aceitar um troféu
dado pelos gregos.
R1
+
R2
Plano:
Aposto que:
A1- Podemos construir um cavalo onde caibam 30
soldados;
A2- Deixá-lo como um troféu aos troianos;
A3- Simular uma retirada
A4- Os Troianos levarão o troféu para dentro dos
muros;
A5- À noite, o espião que está dentro da cidade abre
a porta na barriga do cavalo;
A6- Os soldados sairão do cavalo, dominarão a
guarda e abrirão os portões da cidade;
A7- Invasão da cidade e encerramento da guerra.

Garantias - (fundamentação) Possíveis Refutações

Porquê:
- Ulisses é um estrategista perspicaz,
intuitivo e experimentado em muitas
batalhas;
- Existem 30 soldados fortes e
corajosos que aceitarão entrar no
cavalo;
- Existem carpinteiros habilidosos para
fazer um cavalo como este;
- Os troianos são conhecidos por sua
curiosidade e crença na deusa Atena.
- A surpresa e o engodo são recursos
estratégicos muito usados e testados
em disputas.
(circunstâncias de invalidação)
A menos que:
- algum espião descubra o estratagema;
- os troianos não sejam curiosos, ignorem o cavalo, não o levem
para dentro ou o examinem com cuidado;
- queimem o cavalo ou o joguem ao mar;
- formem uma comissão p/ decidir o que fazer;
- o cavalo seja maior do que o portão;
- não seja bem construído deixando à vista a porta de saída p/ os
soldados;
- 30 soldados não sejam suficientes;
- um soldado entre em pânico dentro do cavalo por claustrofobia
e faça barulho;
- o espião de Ulisses dentro da cidade o traia;
- chova naquela noite, o cavalo inche e acabe a ventilação matando
os soldados.

Gestão Estratégica Pública em Municípios

68
c) Análise de argumentos e suposições
Ação 1- construir um cavalo de madeira c/ capacidade
p/ 30 soldados;
Suposições: os gregos podem construir um cavalo
com as características e a qualidade necessárias, a
tempo e sem que nenhum espião troiano descubra;
Avaliação: Aceitável
Ação 2- deixar o cavalo em frente aos portões cheio
de soldados;
Suposições: os troianos acreditam que o cavalo é
um presente ou reconhecimento por sua resistência
de 10 anos
Avaliação: Forte
Ação 3- simular desistência do cerco e volta para
casa;
Suposições: os troianos são enganados com a falsa
retirada e se comportam de forma negligente ou com
ingenuidade militar
Avaliação: Frágil
Ação 4- os Troianos carregam o presente para dentro
da cidade;
Suposições: os troianos são pouco curiosos e
inteligentes, não suspeitam do engodo, tomam a
decisão de levar o cavalo para dentro no mesmo dia,
o cavalo passa pelo portão, os soldados não façam
barulho dentro do cavalo;
Avaliação:Muito Frágil
Ação 5- o espião que Ulisses dá o sinal p/ os soldados
saírem;
Suposições: o espião de Ulisses não seja descoberto
ou seja um traidor
Avaliação: Forte
Ação 6- os soldados saem do cavalo dentro da cidade
e abrem os portões;
Suposições: o cavalo não esteja fortemente guardado,
os soldados não sejam vistos ao sair do cavalo, 30
soldados sejam suficientes para dominar a situação na
cidade e abrir os portões para o exército grego;
Avaliação: Aceitável
Gestão Estratégica Pública em Municípios
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Ação 7- o exército aqueu invade e conquista a cidade.
Suposições: seja obtida surpresa, os troianos não
consigam dar um alarme antes da invasão e não haja
contra-surpresas;
Avaliação: Aceitável
13.5.3. Protocolo 3 - cenários aplicados
A formulação de resultados esperados com um
projeto de governo, e a definição das ações a realizar
para atingí-los tendo em vista os cenários, faz parte do
momento 2 do planejamento, o momento normativo,
conforme adotado neste trabalho. Optou-se, no entanto,
por inserir um resumo e exemplos sobre construção de
cenários aplicados no capítulo de análise estratégica por
considerar-se pertinente a preocupação deste protocolo
com a formulação de ações, a exemplo do que foi
trabalhado sobre a lenda de tróia.
O trabalho com cenários, sumariado a seguir,
busca fornecer ao dirigente público uma ferramenta
prática de fácil uso para aprimorar a formulação de ações
de governo. A preocupação com cenários toma por base
a situação objetiva de que o ator que planeja pode
escolher os problemas de planejamento, sua equipe de
coordenação e a estratégia de ação que considerar a
mais adequada para atingir os resultados que almeja.
Mas o ator que planeja não pode definir ou controlar as
circunstâncias em que se dará sua ação de governo nem
as ações dos outros jogadores. Sempre haverá um
conjunto importante de variáveis fora do controle do ator
que planeja, mas que são condicionantes da
implementação de ações e dos resultados alcançados.
No limite, para cada combinação de variáveis identificada
seria necessário definir um plano de ação específico.
Para a construção de um plano de ação com base
em cenários aplicados, é necessário responder a um
conjunto de tarefas objetivas:
a) Para um projeto ou ação de governo bem
delimitada, quais são as principais variáveis que estão
fora de controle do ator? [listar de 5 a 8]
b) Formular combinação de variáveis para pelo menos
três cenários aplicados: 1- COMBINAÇÃO DE TETO:
(melhores circunstâncias possíveis); 2-
COMBINAÇÃO DE CENTRO: (a mais provável); 3-
COMBINAÇÃO DE PISO: (piores circunstâncias
possíveis).
c) Revisar as ações previstas no projeto inicial e os
resultados esperados, tomando por base a situação
objetiva identificada em cada uma das combinações
de variáveis formulada.
Gapi/IG/Unicamp
Exemplo 1 idealizado:
Ator: Diretor da Polícia Federal
Problema: Crescimento da tensão social no Brasil
no 1º trimestre de 2004 (ocupação de terras pelo MST)
Resultados definidos: R1: até 2 fazendas ocupadas
pelo MST no 2º semestre de 2004; R2: até 400 famílias
envolvidas; R3: máximo de 6 mortos e 50 feridos no
mesmo período.
Ações:
To T1 T2 T3 T4 (31/12/04)
A1 → A2 → A6 —————--→ A7 —------------------> A8
A2 --—> A5 ——————---—————------> A8
A1 —————> A3 —————> A4
A3 —————> A7 ——-------------> A8
Prestação de contas da Política Federal em 01/
01/2005:
⇒ 1 fazenda ocupada; 80 famílias; 2 feridos;
nenhum óbito.
a) Como você avaliaria estes resultados apresentados
como prestação de contas?
b) Como você avaliaria estes resultados do plano se
fosse informado também de que no 2º sem. de 2004
houve eleições gerais no país, que MST e INCRA
acordaram trégua de 5 meses e que neste período o
Governo Federal assentou mais famílias que nos dois
anos anteriores somados?
c) Que variáveis fora de controle do ator que planeja
foram determinantes para a situação final
encontrada?
d) Que cenários aplicados poderiam ter sido previstos
quando da formulação do plano de ação?
e) Em um cenário marcado por enfrentamentos e
manutenção da tensão inicial, que Resultados
poderiam ser estimados?
Exemplo 2 idealizado: Um problema de escassez
de água na região de Campinas
a) Levantamento de Variáveis
ü Posição do Governador do Estado
ü Posição do Comitê de Bacias da RMC
ü Atitude da ASSOC. DE DEFESA DA ÁGUA DE
CAMPINAS
ü Volume de arrecadação de impostos e tributos
municipais
ü Volume de exportações por Viracopos
ü Taxa de câmbio
ü Atitude da Diretoria da SANASA e PMC
69
b) Estruturação de Variáveis Combinadas
COMBINAÇÃO DE TETO: (melhores circunstâncias
possíveis)
O Governador apóia a resolução do problema,
buscando recursos e novas fontes de financiamento
e autorizando a retomada da construção da represa
de Itatiba e a ampliação da represa de Água Limpa;
volume de exportações e preços internacionais da
laranja e dos automóveis cresce, ainda que
timidamente, ampliando arrecadação de ICMS e
maiores recursos estaduais para enfrentar o
problema; ADACAMP reage apoiando a Prefeitura e
pressionando o Governador e o Comitê de Bacias na
busca de soluções para o problema; SANASA atua
ativamente para resolver o problema.
COMBINAÇÃO DE CENTRO: (provável)
O Governador apóia a resolução do problema, mas
apenas se forem encontradas fontes externas de
financiamento para as obras em Itatiba e Água Limpa;
Exportações crescem mas arrecadação estadual não
cresce na mesma proporção; Ocorre pequeno
crescimento da atividade econômica no Estado;
ADACAMP reage apoiando Prefeitura e pressionando
o Governador na busca de soluções para o problema;
SANASA atua ativamente para resolver o problema.
COMBINAÇÃO DE PISO: (piores circunstâncias
possíveis)
O Governador fica insensível ao problema em
Campinas; Exportações não crescem e arrecadação
estadual se reduz ligeiramente pela redução de
atividade econômica no Estado; ADACAMP reage
dificultando a atuação da Prefeitura; Comitê de Bacias
da RMC e SANASA atuam timidamente para
enfrentar o problema.
Gestão Estratégica Pública em Municípios
70 Gapi/IG/Unicamp

c) Precisão do Recursos, Produtos e Resultados por Operação

Exercício para Cenário de Centro

d) Síntese de Cenários Aplicados

Gestão Estratégica Pública em Municípios

Gapi/IG/Unicamp
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