QUESTO (vale 5 pts) 2 pginas O que se deve entender por Federalismo cooperativo?

? Apresente os elementos da Constituio que comprovam a sua adoo pelo Estado Brasileiro.

RESPOSTA

Antes de tudo, preciso ter em mente que o federalismo, idealizado como forma de organizao espacial do poder, do Estado, no um fenmeno estanque, esttico, que no sofre modificaes no tempo e no espao. O federalismo, a depender do pas em que estamos falando e da poca em que estamos tratando pode sofrer mutaes das mais diversas. Tratase de um fenmeno dinmico. Como forma de definir o federalismo, classificando suas diversas formas, e diferencilas das confederaes, Estados unitrios ou outras formas de Estado inominadas, a doutrina pensou em dois tipos de federalismo: o federalismo simtrico - aquele que conserva todas as caractersticas essenciais e mnimas (ou clssicas) do federalismo, de forma sistematizada e o federalismo assimtrico aquele que sofreu mudanas at mesmo nas caractersticas ditas essenciais do federalismo (clssicas), organizando-se assistematicamente. No se quer dizer aqui que o federalismo simtrico esttico e uniforme. Ambos (simtrico e assimtrico) possuem uma pluralidade de formas. O que se buscou foi organizar todas as formas em duas categorias. Nesse caso, esse tipo de classificao das formas de federalismo utiliza como base para realizar a distino um ncleo de caractersticas que devem estar presentes, compondo um sistema. E quais seriam essas caractersticas que definem o federalismo simtrico? Segundo o professor Raul Machado Horta, so elas:
a composio do Estado, a repartio de competncias entre o Governo Central e os Governos Locais, abrangendo legislao e tributao, a interveno federal nos Estados-Membros, para preservar a integridade territorial, a ordm [sic] pblica e os princpios constitucionais da Federao, o Poder Judicirio dual, repartido entre a Unio e os Estados, distribudo entre Tribunais e Juzes, assegurada a existncia de um Supremo Tribunal, para exercer a funo de guarda da Constituio, aplacar dissdios de competncias e oferecer a interpretao conclusiva da Constituio Federal, o poder constituinte orignrio [sic], com sede na Unio, o poder constituinte derivado dos Estados-Membros, fonte da auto-organizao e da autonomia desses ordenamentos parciais, a oganizao [sic] bicameral do Poder Legislativo Federal, obediente ao princpio da representao do povo na Cmara dos Deputados e a da representao dos Estados no Senado federal ou rgo equivalente.

Alm dessa classificao, existem outras, que dizem respeito origem do federalismo (centrpeto e centrfugo) e que dizem respeito s normas centrais. Esta ltima se interpenetra com a classificao quanto origem do federalismo, uma vez que identificar a origem do federalismo muitas vezes significa identificar a forma de organizao das normas centrais. Assim, quanto s normas centrais, o federalismo pode ser centrpeto, centrfugo e de

equilbrio. E por fim, como desdobramento do federalismo de equilbrio, existe o federalismo cooperativo. Ademais, vale ressaltar que tanto o federalismo de equilbrio, como seu desdobramento so fenmenos contemporneos e recentes. E o que so essas normas centrais? Na definio de Raul Machado Horta,
As normas centrais da Constituio Federal, participando das caractersticas da norma jurdica, designam um conjunto de normas constitucionais vinculadas organizao da forma federal de Estado, com misso de manter e preservar a homogeneidade dentro da pluraridade [sic] das pessoas jurdicas, dos entes dotados de soberania na Unio e de autonomia nos EstadosMembros e nos Municpios, que compem a figura complexa do Estado Federal. [...] So normas constitucionais federais que servem aos fins da participao, da coordenao e da autonomia das partes constitutivas do Estado Federal. [...] Identificam o figurino, o modelo federal, para nele introduzir-se, posteriormente, o constituinte estadual, em sua tarefa de organizao do Estado Federado.

Poderamos dizer, ainda, que so aquelas normas que obedecem ao princpio da simetria, bem como as que regulam a organizao da federao, como as normas sobre competncias legislativas e materiais. Em vista dessa definio, os autores costumam traar essa classificao em razo da quantidade de normas centrais, pois, de acordo com eles, a variao na quantidade dessas normas na Constituio Republicana tem o condo de assegurar a organizao e o funcionamento do complexo sistema federal de Estado (Horta). Dessa forma, a extrema escassez de normas centrais direciona a organizao do Estado a uma forma confederativa, reduzindo exageradamente os poderes da Unio. Por outro lado, uma presena extraordinria de normas centrais sufoca os Estados federados, direcionando a organizao do Estado a uma forma unitria, retirando a autonomia dos entes federados. Em meio a esses dois extremos, temos ainda o federalismo centrfugo, de parcas normas centrais (mas ainda suficientes para determinar aquele Estado como federao), o federalismo centrpeto, de larga quantidade de normas centrais, e o federalismo de equilbrio, eqidistante dos dois modelos, adotando um equilbrio no volume de normas centrais e na participao dos entes federados na distribuio das competncias e dos poderes. Essas mesmas caractersticas citadas para o federalismo de equilbrio se estendem ao federalismo cooperativo. Noutro caminho, a doutrina tambm costuma classificar o federalismo cooperativo, de acordo com a organizao das competncias e o nvel das relaes intergovernamentais entre os entes federados, da seguinte forma: federalismo integrativo, dual e cooperativo. O integrativo tem como caracterstica marcante a superioridade hierrquica da Unio em relao aos Estados-membros, aproximando-se de um Estado unitrio descentralizado. O dual tem como exemplo o modelo adotado pelos EUA at a segunda dcada do sculo XX, ocorrendo uma separao bem delineada das competncias de cada ente federativo. Nesse caso, as competncias residuais, direcionadas aos Estados, so acentuadamente amplas, dotando-os de uma autonomia mais forte. Nesse caso, as competncias de cada ente so exclusivas e reciprocamente limitadoras, havendo uma igualdade formal absoluta entre os entes federados (Unio e Estados). J no federalismo cooperativo, as competncias so exercidas de modo comum ou concorrente, estabelecendo-se uma aproximao entre os entes federados, que atuaro conjuntamente, decorrendo disso um crescimento das relaes intergovernamentais.

Perceba a diferena. Os estados americanos tm uma autonomia notadamente maior do que os brasileiros. A "Unio", nos EUA, quase que mnima, ela cuida basicamente das questes internacionais. Talvez por essa razo a Constituio Americana seja to simples e no prolixa. No Brasil, depois de 1988, temos uma interligao entre Unio, Estados e Municpios. H uma interconexo das polticas, elas so amplamente negociadas de maneira intergovernamental. Com isso, h uma tendncia de reduo das polticas que sejam conduzias por um s governo, havendo uma interdependncia e coordenao das atividades governamentais. Desta forma, no s os Estados dependem da Unio, mas o contrrio tambm verdadeiro. Exemplo claro desse federalismo cooperativo so os consrcios pblicos, existentes aqui no Brasil por meio da Lei 11.107/2005. Outro exemplo que h Estados americanos bastante endividados, sem que o Governo Federal no intervenha. Por outro lado, no Brasil, h pouco tempo houve a federalizao da dvida dos Estados. Percebe-se, portanto, que no Federalismo Cooperativo h uma relativa perda de autonomia, enquanto que no Dual, esta mais forte e visvel. Outra diferena importante a ser lembrada entre o federalismo dual e o cooperativo que no federalismo dual, h uma bem delineada repartio de competncias tributrias, dotando os entes de muita autonomia financeira, sem a necessidade de repartio de receitas, do que se afirma no ser tpica essa forma de proceder. Logo, os recursos que os Estados tm so aqueles que eles mesmos arrecadam, havendo pouca interferncia da Unio no financiamento dos demais entes. J no Federalismo cooperativo, no obstante os entes tambm arrecadarem tributos, a arrecadao no suficiente, mas em contrapartida existe uma repartio de receitas para gerar um equilbrio financeiro entre eles. Desta forma, existem duas coisas tpicas de nosso federalismo cooperativo: (1) estabelecimento de competncias administrativas comuns (art. 23, CF) e Legislativas concorrentes (art. 24, CF) e (2) repartio vertical e horizontal de receitas tributrias (art. 157 ao 162, CF). Todavia, indo alm de uma pura classificao terica, preciso que se saiba a origem do federalismo cooperativo e o contexto em que surgiu. Os autores em geral costumam identifica a origem do federalismo cooperativo, no mundo, com o surgimento do Welfare State (Estado de bem-estar social). Segundo eles, com a crise de 1929, e com a implementao da poltica do New Deal, surgiu o federalismo cooperativo, caracterizado por uma maior interveno da Unio no domnio econmico, a fim de garantir o modelo do Estado de bem-estar social, a partir de uma livre cooperao da Unio com as entidades federadas. Nesse caso, o equilbrio entre o poder estadual e o poder nacional foi completamente alterado. Cada vez mais, o sistema americano foi sendo caracterizado pela supremacia do Governo de Washington. (Augusto Zimmermann, 2005). O federalismo cooperativo definido por REINHOLD ZIPPELIUS como:
aquele que acarreta uma obrigao ao entendimento, quer dizer, o dever das partes no sentido de se harmonizarem entre elas e, caso necessrio, aceitarem compromissos. O envolvimento funcional dos Estados membros (e eventualmente at dos corpos territoriais a nvel autrquico) nos processos centrais de planejamento e regulao, pode servir de exemplo a esse respeito.

No Brasil, os autores em geral identificam a origem do federalismo cooperativo com a Constituio de 1934, que no chegou nem a ser posta em prtica. Afirmam que esse

federalismo cooperativo acabou se deformando em um centralismo usurpador da autonomia dos Estados-membros, com a Constituio de 1937, caracterizando o denominado federalismo orgnico. Mas de acordo com muitos autores, o federalismo cooperativo s veio a ser implementado verdadeiramente no Brasil a partir da Constituio de 1988. O problema que esse federalismo, embora de caractersticas cooperativas, concentra exageradamente as receitas tributrias na Unio (aproximadamente 70% da arrecadao tributria no pas). Por outro lado, muitas competncias so destinadas aos Estados, sem que os mesmos tenham condies financeiras de realiz-las (detm apenas aproximadamente 25% da arrecadao tributria no pas). Essa realidade financeira da Repblica Federativa do Brasil acaba por provocar um desequilbrio na federao. Mas como j dito, o Brasil atualmente dotado de caractersticas de federao cooperativa. Estas podem ser plenamente encontradas nas seguintes disposies constitucionais: Competncia material comum - ARTIGO 23; e a competncia legislativa concorrente - ARTIGO 24 e em diversos tpicos da Constituio, como o ARTIGO 211 que trata da Educao, o ARTIGO 198 que trata da Sade, e o ARTIGO 157 e seguintes que tratam da repartio das receitas tributrias.