Bernardo Kliksberg

REPENSANDO O ESTADO PARA O DESENVOLVIMENTO SOCIAL:

SUPERANDO DOGMAS E CONVENCIONALISMOS
Tradutor: Joaquim Ozrio Pires da Silva

Ttulo original: REPENSANDO EL ESTADO PARA EL DESARROLLO SOCIAL: Mas All de Dogmas y Convencionalismos Bernardo Kliksberg

Capa: DAC Preparao de originais: Sandra T. Valenzuela Reviso: Agnaldo Alves de Oliveira Composio: Dany Editora Ltda. Coordenao editorial: Danilo A. Q. Morales

ISBN: 85-249-0677-4

Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou duplicada sem autorizao expressa do autor e do editor. 1998 by Autor Direitos para esta edio CORTEZ EDITORA Rua Bartira, 387 Tel.: (011) 864-0111 05009-000 So Paulo-SP Impresso no Brasil abril de 1998 Apoio: UNESCO Representao no Brasil Apoio: Braslia DF

REPENSANDO O ESTADO PARA O DESENVOLVIMENTO SOCIAL:

SUPERANDO DOGMAS E CONVENCIONALISMOS

Coleo Questes da Nossa poca Volume 64

Sumrio
Apresentao . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Um final de sculo com um cenrio 1. social inquietante . . . . . . . . . . . . . . 2. As novas tendncias do debate sobre o 2. desenvolvimento social . . . . . . . . . . . 3. Repensando o papel do Estado . . . . . . 4. Linhas de trabalho para o redesenho do 4. Estado no campo social . . . . . . . . . . 5. Anotao final . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 11 20 37 52 83 89

APRESENTAO
O prembulo da Constituio da Unesco um documento de quase cinqenta anos j alertava, com razovel antecedncia, para o fato de que o crescimento econmico indispensvel, mas no suficiente, que o desenvolvimento poltico indispensvel, mas tampouco suficiente, e que a solidariedade moral e intelectual da humanidade o fundamento insubstituvel para a paz e a segurana coletivas. A Unesco preocupava-se, naquela poca, com o desenvolvimento social. Hoje, seu Diretor-Geral, Federico Mayor, vem advertindo que temos, acima de tudo, o clamor de uma realidade que nos diz ser o crescimento econmico algo necessrio, mas que deve, tambm, incorporar, indubitavelmente, a perspectiva social e o longo prazo. Por conseguinte, esta organizao, preocupada com o desenvolvimento humano como referncia fundamental de seus esforos, empreendeu inmeras iniciativas em matria social, participou ativamente de esforos multiinstitucionais de todo tipo, vinculados ao tema, e vem estimulando, sistematicamente, a criao de espaos de anlise e produo de polticas sobre esse campo crucial. Atendendo a este ltimo aspecto, criou um programa internacional Gesto das transformaes sociais destinado a contribuir, a partir de diversos ngulos, para o exame das mudanas atuais e necessrias, e para administr-las adequadamente.
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Neste mbito, a Unesco tem o prazer de apresentar um documento que enfoca um tema central para os esforos com vistas a um desenvolvimento integral e sustentvel no tempo, e o novo papel que nele deve desempenhar o Estado. O trabalho publicado, Repensando o Estado para o desenvolvimento social: superando dogmas e convencionalismos, constituiu o tema central do debate sobre a matria de uma recente reunio mundial de peritos em administrao pblica, realizada pelas Naes Unidas, em Nova Iorque. Seu autor, Bernardo Kliksberg, uma autoridade reconhecida internacionalmente no assunto, tendo j publicado 32 livros e centenas de trabalhos tcnicos sobre alta gerncia, reforma do Estado e gerncia social, que vm sendo extensamente utilizados. Foi assessor da ONU, BID, OIT, OEA, Unicef, OPS e de outros organismos internacionais; dirigiu o Projeto Regional da ONU para a Amrica Latina e Caribe de Modernizao do Estado e Gerncia Social; fundou o Programa de Formao de Gerentes Sociais da ONU; foi Co-relator da Conferncia Internacional sobre gesto de servios sociais (Copenhague) e Relator-Geral do Congresso Mundial de Cincias Administrativas (Toluca). Atualmente, o coordenador do INDES/BID. Entre suas obras traduzidas para o portugus, esto: Pobreza. Uma questo inadivel. Novas respostas em nvel mundial (Fondo de Cultura Econmica, ENAP), Como transformar o Estado (Fondo de Cultura Econmica, ENAP), e O desafio da exclu8

so. Para uma gesto social eficiente (FUNDAP, 1977). Entre seus trabalhos em portugus, esto: Reforma do Estado na Amrica Latina (palestra na Cmara de Deputados, Braslia), A modernizao do Estado para o desenvolvimento social (RAP, Fundao Getlio Vargas) e o artigo Uma gerncia pblica para os novos tempos (Revista do Servio Pblico). Esperamos que este estimulante e sugestivo trabalho propicie uma ampliao e aprofundamento do debate sobre os caminhos para se enfrentar os problemas sociais de uma regio, os quais se apresentam, neste final de sculo, repletos de interrogaes no respondidas. Jorge Werthein Representante da Unesco no Brasil Coordenador do Projeto Unesco-Mercosul

1 UM FINAL DE SCULO COM UM CENRIO SOCIAL INQUIETANTE*

A humanidade chega ao final do sculo XX com progressos de enorme grandeza e profundidade em suas capacidades cientficas, tecnolgicas e produtivas. Produzem-se rupturas epistemolgicas simultneas em numerosos campos do conhecimento, que esto gerando modelos conceituais renovados para se compreender os fenmenos, e uma nova onda de tecnologias, baseadas em conhecimento de amplssimas possibilidades. Os progressos em campos como as telecomunicaes, a microeletrnica, a biotecnologia, a cincia dos materiais, as mquinas-ferramentas, a informtica e a robtica, entre outros, esto transformando as matrizes produtivas bsicas. A possibilidade potencial de produzir bens e servios foi expandida e multiplicada com grande rapidez. Ao mesmo tempo, h uma revoluo das expectativas. Por toda parte comearam a se espalhar os sistemas de base democrtica, onde a populao pode escolher seus representantes, e h uma exi* Os pontos de vista expostos neste trabalho so os do autor e no representam, necessariamente, os das organizaes onde desempenha suas atividades.

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gncia generalizada de participao sempre mais ampla. Os povos esperam ter influncia real e crescente nos esquemas de tomada de decises e existe um grande movimento em direo constituio de formas novas e mais ativas de organizao da sociedade civil. Contudo, o imenso potencial de capacidades produtivas no est se transformando em melhorias nas difceis condies de vida de amplos setores do planeta. Existe uma brecha enorme entre esse potencial e a vida cotidiana. Igualmente, existe uma defasagem entre os progressos em matria de democratizao, da obteno por parte dos habitantes dos pases de cidadanias democrticas, que lhes possibilitam, potencialmente, nveis de participao, e da situao de excluso social, que resulta em cidadania social degradada de muitos deles, o que cria inmeras impossibilidades para uma participao orgnica. O cenrio social sobre o qual a histrica Cpula Social de Copenhague chamou a ateno do mundo evidencia profundas interrogaes sobre o futuro. De acordo com dados do Banco Mundial, 1,3 bilho de habitantes do planeta recebem uma renda menor do que um dlar por dia, encontrando-se, por conseguinte, em situao de pobreza aguda. Dois quintos da populao mundial no dispem de servios sanitrios adequados e de eletricidade1.
1. James D. Wolfensohn. 1,3 billion people living on a dollar a day. The Washington Post, 13 out. 1995.

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Relatrio do PNUD indica que houve um aumento acentuado do nmero de pobres, os quais viram diminuir sua renda. Entre 1965 e 1980, essa situao afetou 200 milhes de pobres. Entre 1980 e 1993, a um bilho; 800 milhes de pessoas no recebem alimentao suficiente e cerca de 500 milhes esto em um estado crnico de desnutrio; 17 milhes de pessoas morrem por ano por causa de infeces e doenas parasitrias curveis, como diarria, malria e tuberculose2. As cifras sobre emprego, que se encontram na base das dificuldades sociais, indicam extensos processos de aumento do desemprego e de degradao da qualidade dos empregos disponveis. O World Employment Report da OIT mostra que, em 1995, 30% de toda a mo-de-obra do mundo estava desempregada ou subempregada. Simultaneamente com as altas taxas de desemprego, ocorre, tambm, uma contnua transferncia de pessoas para a chamada economia informal. Ainda que heterognea, esta tende a caracterizar-se por setores macios, sendo constituda de trabalhos instveis, sem perspectivas claras, sem proteo social de nenhuma espcie, com baixas rendas e com nveis de produtividade muito inferiores aos da economia formal, devido s limitaes de recursos, tecnologias e crditos. Na Amrica Latina, por exemplo, o emprego no setor informal representava 40,2% da
2. United Nations Development Programme PNUD, Human Development Report 1996.

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mo-de-obra ocupada no-agrcola, em 1980. Em 1995, esse percentual j aumentara para 55,7% da referida mo-de-obra. A taxa de desemprego aberto, nessa regio, era calculada em 16,2%, em 19963. A esses dados sobre o volume do desemprego devem ser agregados os indicadores sobre a durao mdia do desemprego. Este fator, que parece estar em processo de agravamento, constitui, na opinio de Robert Solow, um elemento de grande importncia. Suas anlises realam os altos custos sociais de perodos muito extensas de desemprego. Indicam que a experincia de desemprego prolongado vai produzindo inmeros efeitos negativos na personalidade, o que, em geral, permanece margem dos estudos econmicos. Produz, entre outras coisas, apatia, enfraquecimento grave do interesse em socializar-se e afastamento gradual da fora de trabalho4. Uma perda da auto-estima caracteriza o quadro. A pobreza mundial continua sendo especialmente discriminatria em relao s mulheres e s crianas. Segundo dados da OIT, as mulheres esto desproporcionalmente representadas entre os pobres, os desempregados e os subempregados. As crianas
3. Luis Guash, chefe do Departamento Tcnico do Banco Mundial para a Amrica Latina e Caribe, Conferncia de imprensa, 4 abr. 1997. 4. Robert M. Solow. Mass unemployment as a social problem. In: Basu, Pattanaik e Suzumura. Choice, welfare and development. Oxford, Clarendon Press, 1995.

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so altamente vulnerveis aos avanos da pobreza. Existe uma distncia aguda entre os xitos alcanveis pela tecnologia mdica moderna e as taxas de mortalidade infantil em reas pobres. Um tero das crianas dos pases em desenvolvimento mal nutrido. Nesses pases, a mortalidade infantil para crianas menores de cinco anos de 97 por mil, quase seis vezes maior do que nos pases desenvolvidos. Entre outras regies, segundo dados fornecidos pelo Unicef, morrem, por ano, na Amrica Latina e Caribe, 600 mil crianas devido a causas evitveis5. Em diversos pases, forados pelas circunstncias, so parte crescente da mo-de-obra, em condies deplorveis de explorao. Cresceu o problema de populaes de crianas vivendo nas ruas de inmeras cidades, e as crianas pobres constituram o alvo preferido dos narcotraficantes. As fortes tenses sociais acumuladas em todas as reas referidas, alm de outras que a elas se podem acrescentar, constituem um espao favorvel para processos de enfraquecimento do tecido social, como a desintegrao da famlia e o aumento da criminalidade. A famlia, instituio central de grande parte das sociedades, fornecedora de normas morais, educao bsica, sade preventiva, afeies bsicas, modelos de referncia, est seriamente deteriorada pelos problemas sociais e tende a criar o abandono de sua figura masculina. Por outro lado,
5. Carol Bellamy, Diretora Executiva do Unicef, Terceira Conferncia Americana sobre a Infncia, Chile, 9 ago. 1996.

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em diversas sociedades, observa-se um marcado aumento das cifras de criminalidade. Assim, entre outros casos, a revista The Economist indica que quase todas as cidades da Amrica Latina so hoje mais inseguras do que eram h dez anos6. Todas as carncias mencionadas vo configurando crculos perversos de pobreza. As dificuldades de nutrio inicial, a carncia de estrutura familiar slida, as limitaes para se ter acesso e permanecer na escola, a colocao margem do mercado de trabalho, tudo isso vai configurando uma situao de excluso social que se auto-reproduz. Na mais estreita vinculao entre a pobreza e a excluso social, observa-se, no mbito internacional, um acentuado agravamento em termos de iniqidade e polarizao social. As cifras do PNUD indicam que, nos ltimos trinta anos, o volume de renda de 20% das pessoas mais pobres do mundo caiu de 2 para 1,45 da renda mundial, enquanto a frao dos 20% mais ricos passou de 70 para 85% da riqueza mundial. As distncias sociais se duplicaram de 1960 a 1990. Nos dois extremos da acentuada polarizao mundial de renda, 358 multimilionrios detm, atualmente, um patrimnio superior renda acumulada de 45% da populao mais pobre do mundo, 2,3 bilhes de pessoas. As desigualdades de renda e posse de ativos produzem, por sua vez, desigualdades agudas no acesso ao
6. The Economist, nov. 1996.

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crdito, e tm mltiplas repercusses em campos cruciais, como o acesso e a permanncia nos sistemas educativos, a qualidade da educao que os pobres recebem e suas possibilidades de rendimento educacional. A essas iniqidades conhecidas acrescentam-se outras. O desenvolvimento explosivo das comunicaes, cujo ponto culminante est na comunicao por computadores, abre possibilidades gigantescas de difuso de informao e intercmbio; entretanto, amplos setores da populao podem ficar fora desse processo, somando uma brecha a mais s que j existem. Martin Hopehayn ressalta a possibilidade ameaadora do surgimento de novas formas de analfabetismo ciberntico, que iro abranger os que no tm acesso a nenhuma forma de informatizao7. Chamando a ateno mundial para a gravidade do problema da desigualdade, o administrador do PNUD, Gustave Speth, assinalou, na Cpula Mundial de Copenhague, que enfrent-lo nas prximas dcadas algo crucial e inadivel. Do mesmo modo, o presidente do Banco Mundial, James Wolfensohn, declarou que a distribuio dos benefcios do crescimento representa um dos maiores desafios para a estabilidade do mundo. As injustias sociais podem destruir os avanos econmicos e polticos, e reafirmou que devemos aprender mais sobre o
7. Martin Hopenhayn, Notas para o BID, Indito, 1997.

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porqu e o como da distribuio da renda8. Robert Solow enfatiza que, para poder esperar compromissos da populao com polticas de desenvolvimento, exige-se uma percepo de justia de todos os grupos sociais, no sentido de que cada um receba uma parte justa do progresso econmico9. A pobreza acentuada e as altas polarizaes sociais configuram um cenrio que prejudica seriamente as possibilidades de crescimento econmico sustentado e, ao mesmo tempo, afeta gravemente a governabilidade democrtica nos pases em desenvolvimento. A falta de xitos que melhore a precria qualidade de vida cotidiana de amplos setores da populao produz margens significativas de perda de credibilidade nos governos democrticos, que solapam suas bases de governabilidade. Como enfrentar a inquietante situao social? A pobreza uma situao inevitvel, uma espcie de condio definida pela natureza? Em amplas regies do planeta, isto no to claro assim, pois ela aparece junto com a disponibilidade de importantes recursos em riquezas minerais, agropecurias, fontes de energia, matrias-primas estratgicas. A pobreza uma questo individual, caracterstica da falncia de certas pessoas? Tampouco h uma evidncia emprica de nenhuma ordem, que avalize este tipo de raciocnio. Um documento de base, apresentado
8. James D. Wolfensohn, op. cit. 9. Robert Solow. The labor market as a social institution. In: The Royer Lectures. California, University of Berkeley, 1989.

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na Cpula Mundial de Copenhague por uma Comisso composta por grandes personalidades e presidida pelo ex-presidente do Chile, Patricio Aylwin, indica a esse respeito: Os pobres, em geral, no so os reponsveis por sua situao. Muitos deles so pessoas esforadas, que conseguiriam superar essa condio se contassem com um mnimo de apoio ou se as condies gerais do pas fossem melhoradas10. Diante da persistncia e agravamento do problema, esto surgindo iniciativas em busca de solues, novas linhas de pesquisa e reflexo, que conduzem a questionamentos bsicos do papel e da estruturao do Estado. Abordaremos, a seguir, estas novas tendncias do debate. Nossa anlise posterior deter-se- na questo que elas colocam sobre qual deveria ser o papel do Estado no campo social, no mundo em desenvolvimento. Identificado este papel, refletiremos sobre princpios para o redesenho institucional e do Estado, em razo de tal papel, e o tipo de gerncia mais indicada para uma performance efetiva do Estado na rea social, e faremos um comentrio final. A anlise ter um carter exploratrio e se prope, principalmente, a chamar a ateno sobre a necessidade de renovar, substancialmente, os contedos da agenda de discusso sobre estes assuntos.

10. BID, CEPAL, PNUD. Informe de la Comisin Latinoamericana y del Caribe sobre el Desarrollo Social, 1995.

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2 AS NOVAS TENDNCIAS DO DEBATE SOBRE O DESENVOLVIMENTO SOCIAL

Shadid Javed Burki, um dos vice-presidentes do Banco Mundial, destacou, recentemente: A situao dos pobres, dos 20% mais pobres, no est melhorando. Isto vale, principalmente para o caso de duas regies: Amrica Latina e frica11. A persistncia e agravamento dos problemas sociais, e a exigncia generalizada por sua soluo, que teve seu epicentro na Cpula Social de Copenhague, estimulou um amplo debate, que rev uma a uma a maioria das premissas em que se baseava a ao vinculada com o social, nas ltimas dcadas. O novo debate parte da sensao de impotncia diante da falta de respostas nos modelos que, no papel, trariam solues efetivas; diante de seus resultados limitados, cresce a tendncia para impugnar aspectos bsicos de sua prpria validade e para buscar modelos de anlise alternativos, que possam ser mais fecundos12. Entre as linhas de
11. Shadid J. Burki. Dissertao no Foro de Dilogo Interamericano. Washington, jun. 1996. 12. Federico Mayor destaca: Enquanto se realizam progressos no mbito conceitual, sobretudo na definio do que deva ser o desenvolvimento humano duradouro na prtica, os objetivos eco-

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explorao fundamentais de um debate que, hoje, envolve governos, organismos acadmicos, sociedade civil, organismos de cooperao e financiamento internacional, e a opinio pblica mundial, esto as que, a seguir, apresentamos de forma resumida. 2.1. O questionamento ao modelo do derrame Nas ltimas dcadas, um conjunto de enfoques de ampla circulao oferecia uma resposta centrada na idia do derrame. As conhecidas hipteses bsicas giram em torno da viso de que realizando enormes sacrifcios para alcanar metas de carter macroeconmico que impliquem equilbrios econmicos e financeiros, haver progresso econmico e, finalmente, este se derramar para o conjunto da populao e chegar aos setores mais pobres, arrancando-o de sua situao de pobreza dura. Para que esta etapa de adiamentos e acumulao quase forada produza, no futuro, um cenrio feliz, seria necessria, ento, uma espera difcil. Como ocorreu tantas vezes na histria, uma vez mais os fatos reais no responderam s suposies do modelo. O caminho para o desenvolvimento parece ser muitssimo mais complexo do que estas
nmicos, a curto prazo, continuaram prevalecendo, seja qual fosse o preo social e ecolgico dessa miopia. (Introduo de La Integracin en Amrica Latina, Unesco, 1995).

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suposies, segundo, entre outros, os abrangentes estudos dos Relatrios de Desenvolvimento Humano das Naes Unidas, que incluem quase todos os pases em desenvolvimento e cobrem, integralmente, as ltimas dcadas. Os dados indicam que a realidade funciona de modo muito diferente do que se supe. As evidncias mostram que, para um pas, imprescindvel alcanar uma estabilidade econmica e o equilbrio financeiro, melhorar sua competitividade e aumentar o produto interno bruto, mas isso no se derrama automaticamente. Pelo contrrio, os indicadores anteriores podem melhorar e, ao mesmo tempo, continuar deteriorando-se ou permanecer inalterada a situao dos setores mais desfavorecidos. O Banco Mundial, em seu Relatrio Anual 1995, assinala: Melhorar a distribuio de renda e reduzir a pobreza no pode ser uma tarefa entregue ao trickle down effect [gotejamento] do crescimento. A mesma instituio indica, num trabalho de anlise das causas da crise da economia mexicana: Por muitos anos, acreditou-se que a maneira mais eficiente de se reduzir a pobreza e a desigualdade social era atravs do crescimento econmico acelerado. Contudo, a evidncia emprica tem demonstrado que, embora um elevado crescimento econmico seja uma condio necessria, no se constitui, porm, numa condio suficiente para se reduzir a pobreza e a desigualdade social13. No Desenvolvimento Humano 1996, o PNUD prev
13. Shadid Burki e Sebastin Edwards. Amrica Latina y la crisis mexicana: nuevos desafos. Banco Mundial, 1995.

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que se deve prestar ateno estrutura e qualidade do crescimento, porque, mesmo ocorrendo crescimento, este pode ser com desemprego, com excluso, sem participao, com enfraquecimento das culturas nacionais, com destruio do futuro pela deteriorao do meio ambiente. A percepo cada vez mais generalizada da ineficincia do modelo do derrame sugere que as relaes entre o setor econmico e o social so muito mais complexas do que o modelo supunha, e que, como outros modelos na histria, os fatos terminaram por desacredit-lo, sendo, ento, necessrio buscar novos rumos.

2.2. A revalorizao do capital humano e do capital social Amplas linhas de pesquisa e discusso esto girando em torno de uma reanlise em profundidade dos impactos sobre o desenvolvimento de formas de acumulao de capital, at agora no avaliadas adequadamente. Considera-se que, junto com os capitais tradicionais o capital natural de uma sociedade, formado por sua dotao de recursos naturais, e o capital construdo, formado pelo que produziu (infra-estrutura, capital comercial, capital financeiro etc.) , existem outras duas modalidades de capital, que requerem uma anlise mais detalhada: o capital humano e o capital social. O primeiro refere-se qualidade dos recursos humanos, e o
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segundo, com elementos qualitativos, como valores partilhados, cultura, capacidades para agir sinergicamente e produzir redes e acordos voltados para o interior da sociedade. Analisando as causas do crescimento econmico, um estudo do Banco Mundial sobre 192 pases concluiu que no menos de 64% do crescimento pode ser atribudo ao capital humano e ao capital social14. Formar capital humano implica investir, sistemtica e continuadamente, em reas como educao, sade e nutrio, entre outras. No final do sculo, o investimento em educao transformou-se numa das reas de maior rentabilidade. Isso tem a ver com as mudanas radicais que esto ocorrendo nas estruturas de produo. Essas mudanas se orientam para privilegiar o conhecimento como elemento bsico das novas matrizes produtivas. A base das indstrias de ponta , hoje, conhecimento puro, e a tendncia ir, progressivamente, nessa direo, ao que tudo indica. Lester Thurow afirma que o sculo XXI ser um sculo de conhecimento intensivo, e que o conhecimento tornou-se a nica fonte de vantagens competitivas relativas sustentveis de longo prazo15. Entre outras, indica os computadores, que quase no utilizam recursos na14. Mencionado pelo PNUD, no Human Development Report, 1996. 15. Lester C. Thurow. Preparing students for the coming Century. In: Education Review, The Washington Post, 7 abr. 1997.

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turais, pois se baseiam no conhecimento. Concluindo a partir dessas premissas, o autor afirma: uma empresa que investe, hoje, na educao de seus integrantes, obtm uma taxa de retorno sobre o investimento duas vezes maior quela investida em instalaes e equipamentos. Robert Reich, ex-secretrio do Trabalho dos Estados Unidos, ressalta o peso decisivo da educao, destacando que os ganhadores desta nova economia globalizada e voltil so aqueles capazes de identificar e resolver problemas, manipular e analisar smbolos, criar e manipular informao. Recomenda a seu prprio pas, os Estados Unidos: investir na educao e capacitao de nossa gente; boas escolas pblicas e excelentes universidades pblicas. Mas pblicas no sentido mais verdadeiro da palavra: acessveis a todos, sustentadas por todos16. Jacques Delors ressalta o papel histrico transcendental da educao em nosso tempo: dela depende, em grande medida, o progresso da humanidade (...). Hoje est cada vez mais arraigada a convico de que a educao constitui uma das armas mais poderosas de que dispomos para forjar o futuro17. Os pases de ponta em nvel econmico e tecnolgico multiplicaram seus oramentos em educao e em cincia e tecnologia. O Japo acaba de aprovar um aumento de 50% em seu j elevado oramento de cincia
16. In: Changing degrees, The Wahington Post, 2 fev. 1997. 17. Jacques Delors. Formar a los protagonistas del futuro, Correo de la Unesco, abr. 1996.

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e tecnologia, sendo, no prximo qinqnio, da ordem de 155 bilhes de dlares. O financiamento governamental da cincia e tecnologia do ano 2000 ser o dobro do que foi destinado em 1992. Na Repblica da Coria, o investimento em educao sobe em 10% do produto interno bruto, nvel muito superior ao do mundo em desenvolvimento. Israel est realizando, desde 1994, uma nova reforma de seu avanado sistema educativo, que significou um aumento de 33%, em termos reais, nos recursos alocados para a educao, o que permitir, entre outros aspectos, uma atualizao integral dos professores de todas as escolas, nos avanos da informtica e na introduo universalizada desses avanos, na sala de aula. As empresas privadas de ponta esto incrementando seus oramentos para entretenimento e formao de seu pessoal, montando, atualmente, em algumas delas, cerca de 10% do total de suas folhas salariais. O gasto em sade, ponto essencial no desenvolvimento do capital humano, evidenciou-se, na prtica, como de altssima rentabilidade. Aes estimuladas pela Organizao Mundial da Sade, Organizao Pan-Americana de Sade e Unicef, por exemplo, em terrenos que provocaram alta mortalidade, como a diarria infantil e a clera, obtiveram, em pouco tempo e com investimentos mnimos, impactos muito relevantes. A combinao de esforos de sade e educao integrados tem potenciais muito elevados. Considera-se que um dos investimentos mais rentveis deste final de sculo o de
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ampliar e melhorar a educao das meninas de reas menos favorecidas. Segundo clculos do Banco Mundial, acrescendo trs anos a mais de escolaridade bsica a tais meninas, haveria uma reduo de cerca de 15 por mil na mortalidade infantil. Estes anos significariam o incremento de seu capital educativo e isso lhes permitiria saber lidar melhor com problemas como gravidez na adolescncia, planejamento familiar, pr-natal, cuidado com recm-nascidos e gesto nutricional. Por sua vez, o capital social pode ter, tambm, retornos muito elevados para o avano econmico e o bem-estar geral. O conhecido estudo de Robert Putnam ratifica, empiricamente, sua contribuio estratgica para o crescimento18. O autor assinala que se trata de um bem pblico: Uma caracterstica especial do capital social, como a confiana, as normas e as redes, o fato de que, normalmente, ele um bem pblico, diferente do capital convencional, que, em geral, um bem privado. Ocorre um processo de valorizao oblqua: Como todos os bens pblicos, o capital social tende a ser subvalorizado e subadministrado pelos agentes privados. A subestimao errnea, pois o peso deste capital pode ser decisivo. Putnam ressalta o papel-chave do capital social, ao fazer uma anlise da experincia italiana. Identifica alguns de seus efeitos concretos: Nas regies cvicas da Itlia, e
18. Robert D. Putnam. Para hacer que la democracia funcione. Venezuela, Galac, 1994.

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em contraste com Npoles, a confiana social foi, desde muito tempo, um ingrediente-chave de seu carter distintivo, que sustentou o dinamismo econmico e o desempenho governamental. Requer-se, com freqncia, a cooperao entre o poder legislativo e o poder executivo, entre trabalhadores e gerentes, entre os partidos polticos, entre o governo e os grupos privados, entre as pequenas firmas e outras coisas desse tipo. Contudo, a contratao e o acompanhamento em tais casos, so, em geral, carssimos ou impossveis, e a imposio exercida por uma terceira parte invivel. A confiana lubrifica a cooperao. A um maior nvel de confiana na comunidade corresponde uma maior probabilidade de cooperao e a cooperao em si produz confiana. A constante acumulao de capital social uma parte crucial da histria que est por detrs dos crculos virtuosos da Itlia cvica. O capital humano e o capital social foram redescobertos nos ltimos anos, e no possvel pensar solidamente no desenvolvimento sem levar em conta seu peso relevante como alavancas dele.

2.3. A retomada do tema da iniqidade Tambm neste caso os modelos de anlise, convencionalmente aceitos, chocaram-se contra os fatos histricos concretos, e sua queda abriu um amplo campo para a pesquisa do tema, o desenho de novos modelos e respostas.
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Segundo Nancy Birdsall, David Ross e Richard Sabot: Afirmar que existe uma relao inversa entre o aumento do crescimento e a reduo da desigualdade foi um postulado bsico das teorias econmicas convencionais sobre a natureza do processo de desenvolvimento19. Seguindo tais teorias, a alta iniqidade seria necessria para se obter os efeitos de acumulao e impulsionar o crescimento. Contudo, a anlise economtrica rigorosa da experincia de duas regies do mundo, o Sudeste Asitico e a Amrica Latina, nos ltimos trinta anos, indica resultados opostos. Birdsall, Ross e Sabot se perguntam: Por que, ento, encontramos taxas relativamente baixas de crescimento econmico e uma grande desigualdade na Amrica Latina e uma baixa desigualdade e um rpido crescimento na sia Oriental? Enquanto nos pases do Sudeste Asitico houve um esforo ativo para a reduo da iniqidade, a qual reduziu enormemente suas diferenas, e cuja participao na renda entre os 20% superior e os 20% inferior passou a ser 8 a 1 na Coria e de 4,1 a 1 em Taiwan, na Amrica Latina a polarizao acentuou-se, e a distncia no Brasil de 26 a 1, ampliando-se tambm consideravelmente no Mxico, na Argentina e em toda a regio. Entre outros aspectos, detecta-se a presena de crculos perver19. Birdsall, Ross, Sabot. La desigualdad como limitacin del crecimiento en Amrica Latina. In: Gestin y poltica pblica. Mxico, CIDE, 1 sem. 1996.

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sos ou virtuosos, conforme melhora ou piora a eqidade na educao e crescimento. Segundo a pesquisa mencionada, nos anos 50, a taxa de egressos da escola primria, no Brasil, era de 60%, muito superior da Coria, que tinha 35%. Nas trs dcadas seguintes, enquanto a iniqidade crescia no Brasil, decrescia substancialmente na Coria. Este e outros fatores determinaram que a taxa de egressos no Brasil se reduzisse notavelmente, enquanto na Coria esse percentual superava 90%. Segundo a revista The Economist, a evoluo da desigualdade no Brasil foi da seguinte ordem:
QUADRO 1 Evoluo da distribuio de renda no Brasil Percentual da renda nacional 1970 1994 1% mais rico da populao 8 15 25% mais pobre 16 Fonte: The Economist, 29 abr. 1995. 12

A aplicao do coeficiente de Gini, que mede os graus de desigualdade na distribuio de renda na Amrica Latina, frica, Sudeste Asitico e Leste Asitico, permite apreciar como o coeficiente, que se eleva quando aumenta a desigualdade, reflete diferenas considerveis e favorveis s duas ltimas regies, as quais, por sua vez, cresceram melhor e mais sustentadamente que as anteriores.
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QUADRO 2 Participao da populao na renda nacional (em %) Populao Sudeste Leste frica Amrica Asitico Asitico Latina 1 quintil 8,1 6,6 6,0 3,3 2 quintil 12,2 11,4 8,2 7,2 3 quintil 16,1 16,6 11,5 11,9 4 quintil 21,8 24,9 18,5 19,8 5 quintil 42,0 40,4 55,9 57,9 Coef. Gini 0,31 0,32 0,44 0,49 Os quintiles seguem a ordem crescente de renda. Fonte: Weawer J. e R. Sprout in: Michael Rock, 25 years of economic development revisited, World development, v. 21, n. 11, 1993.

Os dados da realidade desmentiram, de forma terminante, a idia de que a iniqidade era exclusivamente funcional ao crescimento econmico. A situao a que descreve Joseph Stiglitz: Existem relaes positivas entre crescimento e igualdade. Altas taxas de crescimento fornecem recursos que podem ser usados para se promover a igualdade, assim como um alto grau de igualdade ajuda a sustentar altas taxas de crescimento. Mesmo que isto pudesse ser visto apenas como senso comum, na experincia da sia Oriental, entretanto, o senso comum sugeria exatamente o contrrio: que o crescimento produzia desigualdade e que a desigualdade era necessria para o crescimento20.
20. Joseph E. Stiglitz. Some lessons from the East Asian Miracle. In: Research observer. The World Bank, ago. 1996.

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Ao se derrubar o senso comum postulado pela teoria econmica convencional, abriu-se o caminho para se pesquisar novamente todo o tema. Esta pesquisa se v comprometida pelos citados altssimos nveis de desigualdade hoje vigentes, que anunciam graves dificuldades futuras para o crescimento e so portadoras, em si mesmas, de tenses sociais, de grande envergadura, no interior das sociedades. As novas linhas de pesquisa, que esto proliferando em nvel internacional, comeam a questionar, sistematicamente, diferentes tipos de iniqidade. Junto com a iniqidade na renda, esto sendo estudadas, entre outras, a iniqidade na posse de ativos e as iniqidades no acesso a crditos, ambas de alto significado econmico. Uma recente pesquisa de Deininger e Squire constatou que uma distribuio desigual da terra um ativo crucial tem um ntido efeito negativo sobre o crescimento subseqente. Assim, segundo seus dados, apenas dois de 15 pases, com coeficientes Gini para a distribuio da terra superiores a 70, conseguiram um crescimento superior ao baixo nvel de 2,5%, no perodo 1960-199221. Outro trabalho de Hongyi, Squire e Zou mostra que a iniqidade inicial na distribuio de ativos pode ser mantida indefinidamente, gerao aps gerao,

21. Klaus Deninger e Lyn Squire. Measuring income inequality: a new data base. The World Bank Economic Review, 1996.

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com os efeitos regressivos da resultantes, indicando a necessidade de polticas efetivas para reduzi-las22.

2.4. Inter-relao entre desenvolvimento econmico e desenvolvimento social A queda da teoria do derrame, a revalorizao do capital humano e do capital social e a retomada das relaes entre iniqidade e crescimento so dimenses centrais de um debate mais amplo, que a orientao global dos modelos de desenvolvimento est atingindo. Por um lado, adverte-se que as relaes entre o econmico e o social so complexas. O mecanicismo do derrame supunha que, com o tempo, os benefcios do crescimento chegariam aos setores desfavorecidos. O processo real diferente e, alm disso, as concluses avanam ainda mais. Vem-se firmando a convico de que no adequado pensar todo o processo em termos da resoluo de uma dimenso isolada de outras, mas sim que existe uma inter-relao bsica entre elas. O desenvolvimento social parece, na experincia concreta, um processo vital para que possa existir um desenvolvimento econmico sustentado. Os investimentos em capital humano e capital social e melhoria da eqidade, alm de fins em si mesmos a partir da
22. Hongyi Li, Lyn Squire, Hen-fu Zou. Explaining international and intertemporal variations in income inequality. The World Bank, jun. 1996.

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perspectiva de sociedades democrticas, so necessrias para que o crescimento econmico possa ter bases firmes. Assim, James Wolfenshon afirmou: Sem desenvolvimento social paralelo, no haver desenvolvimento econmico satisfatrio23. O BID destaca, com respeito ao caso da Amrica Latina: As persistentes brechas sociais na acumulao de capital humano incrementaram a grande proporo de pessoas que vivem na pobreza e a distribuio sumamente desigual da riqueza na regio. Estas brechas sociais continuam limitando a produtividade e o crescimento econmico regional, e atrasam os processos de democratizao e modernizao dos Estados24. Confirma-se a viso de que existe uma brecha a ser preenchida em ambas as direes, sem as quais o prprio desenvolvimento fica altamente vulnervel. imprescindvel que exista crescimento econmico, estabilidade monetria, equilbrios econmicos e financeiros, sem o que no haver meios para se apoiar o desenvolvimento social; no entanto, por sua vez, eles no sero sustentveis a mdio e longo prazo sem que se produza um desenvolvimento social ativo. Esta viso abre a possibilidade de polticas alternativas no senso comum convencional, que hoje comea a se esboar. Assim, Amartya Sen considera que existem, por um lado,
23. James D. Wolfensohn. El gasto social es clave. Buenos Aires, Clarn, 23 de fev. 1996. 24. BID. Progreso econmico y social. Informe 1996.

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os enfoques que vem o desenvolvimento como um processo cruel, baseado numa moralidade que invoca sangue, suor e lgrimas (...) a retrica destes enfoques a do sacrifcio necessrio em vistas de um futuro melhor (...) sacrifcios vinculados, por exemplo, com um baixo nvel de bem-estar, grande desigualdade, autoritarismo intruso etc.25. Este enfoque, afirma Sen, foi fortemente supervendido; no parece levar aos resultados prometidos, de acordo com a experincia histrica, e gera altssimas tenses, alm de ser apresentado, com freqncia, como a nica alternativa. A incluso dos novos elementos antes mencionados no debate d ampla possibilidade para que se possam desenhar outras alternativas. Sen fala de ticas que vem o desenvolvimento como um processo essencialmente amigvel, centrado em ajudar os outros e a si mesmo, e com a possibilidade de avanar com um pouco de ajuda de meus amigos (sic). O pouco de ajuda pode provir da interdependncia no mercado (...mtuos ganhos por intercmbios), mas tambm dos servios pblicos, que conferem s pessoas mais capacidade para se ajudar a si mesmas e a outros. A experincia histrica das ltimas dcadas indica que, diante da tradicional desarticulao entre o econmico e o social, onde, como muitas vezes j se disse, as polticas sociais esto dedicadas, na
25. Amartya Sen. Development thinking at the beginning of the 21st Century. In: BID. Development thinking and practice conference, Washington, set. 1996.

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verdade, a recolher os mortos e feridos que a poltica econmica vem deixando, possvel se pensar numa articulao integral entre ambos, que potencie profundamente suas complementaridades. As sociedades que conseguiram combinar ambos os tipos de desenvolvimento esto entre as mais avanadas do planeta e demonstram, com seu exemplo, que esta integrao factvel. Assim, pases como Canad, Noruega, Sucia, Dinamarca, Holanda, Blgica, Japo, os do Sudeste Asitico, Israel, entre outros, encontram-se em posies de vanguarda, tanto na tabela de resultados macroeconmicos de xito, como de indicadores de desenvolvimento humano. As novas tendncias abertas no debate sobre o desenvolvimento social obrigam, por sua vez, uma reviso das posies de senso comum convencional das ltimas dcadas, sobre a funo a ser cumprida pelo Estado. Quais so os papis esperveis, se se incorporam reflexo dos requestionamentos profundos atualmente vigentes, no mbito das concepes globais do desenvolvimento?

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3 REPENSANDO O PAPEL DO ESTADO

Uma abordagem usual do tema de como redesenhar o Estado para facilitar e promover o desenvolvimento social passa por trabalhar diretamente sobre suas estruturas organizacionais, tornar eficiente sua gesto e incorporar tcnicas modernizantes. Trata-se de aspectos de imprescindvel processamento, mas h uma necessidade prvia. preciso discutir, antes de tudo, qual a funo que se deseja para o Estado nos pases em desenvolvimento, neste final de sculo. As mudanas e modernizaes tcnicas, absolutamente necessrias, no podem ser escolhidas de forma abstrata ou a partir da oferta de tecnologias do mercado. Devem existir critrios de escolha dirigidos pela idia central de que, dada uma funo determinada a ser cumprida pelo Estado, qual seria o tipo de tecnologia mais apropriada para possibilitar que ele cumpra, com a maior eficincia possvel, essa funo. A discusso tecnocrtica pura simples sobre a reforma do Estado para o desenvolvimento social deveria ser superada por um debate mais amplo que, partindo dos novos posicionamentos com respeito aos modelos de desenvolvimento, extraia concluses sobre quais seriam os papis do Estado desejvel, e a partir da, procurar elaborar critrios tcnicos para dot-lo
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das capacidades com que consiga conclu-los. O tipo de abordagem metodolgica sugerido o que se procura avanar neste trabalho26. A discusso sobre a funo do Estado na rea social faz parte de uma polmica mais ampla sobre a funo global do Estado. Em linhas gerais, como j dissemos, o pndulo oscilou fortemente. Esteve situado, por algumas dcadas, na idia de que era possvel pensar-se num Estado que planificasse integralmente o desenvolvimento em todos seus aspectos, que, atravs de sua mquina, implementasse os planejamentos, que trabalhasse centralizadamente para levar a cabo esta operao, e que assumisse todo tipo de funes executivas. Na prtica, esta viso mostrou graves dificuldades em sua prpria concepo, subestimando ou marginalizando a sociedade civil em suas mltiplas expresses, e na implementao efetiva, cuja mquina revelou srias ineficincias, alm do carter centralizado da gesto que se demonstrou um fator crucial de rigidez e muito distante das exigncias da realidade. O pndulo girou na direo oposta, para aquela que postulava a necessidade de um Estado mnimo. Afirmava-se que suas funes deveriam ser totalmente mnimas e que se deveria deixar o
26. O autor trabalha esta metodologia em: B. Kliksberg. Redesining the state profile for social and economic development and change, International Review of Administrative Sciences, jun. 1994.

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desenvolvimento entregue ao mercado e mo invisvel. O Estado foi sentido como um estorvo para a dinmica a ser impulsionada. Enfatizou-se a existncia de uma antinomia entre Estado e mercado. Finalizou-se um ativo processo de demolio do Estado nos pases em desenvolvimento. Os esforos se concentraram, durante um longo perodo, na questo do tamanho, fazendo-se continuados e, muitas vezes, pouco seletivos cortes destinados a reduzi-lo. Foram suprimidas muitas de suas funes. Tratou-se, em muitas ocasies, de privatizar e eliminar funes, no mais curto prazo, mesmo com a conscincia de que as operaes respectivas podiam ter sido efetuadas de um modo mais eficiente para o pas e de que as supostas capacidades reguladoras pblicas, necessrias para a etapa subseqente, eram muito fracas ou quase inexistentes. Tambm, como no caso anterior, este enfoque apresenta de forma implcita uma subestimao das capacidades produtivas e da aproximao a outras expresses da sociedade civil, que no fossem nem o Estado e nem o mercado como a amplssima gama de estruturas criadas pela comunidade para cumprir funes essenciais para ela. A experincia histrica tem indicado que os dois plos no levavam s solues procuradas. Referindo-se experincia americana, Rudiger Dornbusch afirma: Nos Estados Unidos, j estamos um passo na frente. Vemos que a competio excessiva, a desregulamentao descuidada e a falta de interveno estatal levaram as coisas muito longe.
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O pndulo se desloca, agora, em direo oposta e j se vislumbra a reapario do Estado (...). Daqui a dez anos olharemos para trs e veremos um perodo de reconstruo centrado numa cabal concepo do Estado, na correta classe de cooperao entre o governo, a fora trabalhista e o empresariado e na necessidade de que o governo desempenhe um papel essencial na busca de solues aos problemas da coordenao e explorao dos fatores externos27. A rediscusso conceitual de todo o tema que hoje se promove est baseada no choque dos modelos tericos com a realidade. Os fatos foram colocando em questo pressupostos de grande difuso. Assim, afirma-se que constitui uma armadilha reduzir a questo discusso sobre o tamanho do Estado, e acreditar que sua reduo propiciar, automaticamente, as solues. A invocao dos dados mostra, de forma clara, que o tamanho do Estado medido, entre outros aspectos, em funcionrios para cada 100 cidados atendidos, e o percentual que representa o gasto pblico em relao ao Produto Interno Bruto, indicaria que o tamanho relativo do Estado em muitos pases em desenvolvimento consideravelmente menor que o tamanho dele na maior parte das economias desenvolvidas. O tema central no pode ser o tamanho em abstrato, mas qual a funo que deveria cumprir o Estado
27. Rudiger Dornbusch. Polticas de ajuste y pobreza. In: BID. Washington, Jos Nez del Arco, 1995.

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no processo histrico e como dot-lo da capacidade de gesto necessria para lev-lo a cabo com eficincia. A realidade, por sua vez, reafirma que no novo mundo globalizado, onde se produziu uma exploso de complexidade, ao se multiplicarem as inter-relaes e se produzirem mudanas profundas na geopoltica, geoeconomia e tecnologia, em brevssimo espao de tempo, existe a necessidade de que o Estado leve a cabo funes que no faziam parte de nenhum de seus papis, at agora, na Histria. A globalizao, a mudana acelerada, a complexidade vo acompanhadas de uma grande dose de incerteza. Edgard Morin prev: O futuro no , necessariamente, sinnimo de desenvolvimento. Daqui por diante, o futuro se chama incerteza. Morin ressalta as dificuldades para se vislumbrar o futuro: Estamos no desconhecido, pior ainda, no inominado. Nosso conhecimento dos tempos atuais se manifesta apenas no prefixo sem forma ps (psindustrial, ps-moderno, ps-estruturalista...) ou no prefixo negativo (antitotalitrio). No podemos dar um rosto a nosso futuro, nem sequer a nosso presente28. A mesma sensao diante da uma sociedade cada vez mais globalizada e porque globalizada, tambm mais complexa e multidimensional descrita a partir de pensadores do mundo em desenvolvimento, deste modo: ...navegamos
28. Edgard Morin. El astro errante. Buenos Aires, La Nacin, 1993.

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por este furaco de mudanas da globalizao quase sem bssola, com limitados e, muitas vezes, desatualizados mapas. Tantas mudanas e to poucos mapas so algumas das fontes principais do malestar, da incerteza e desassossego que tanto se manifesta no mundo atual29. Estes desenvolvimentos produziram uma ampla demanda por respostas estatais de novo cunho. Michel Crozier aponta: Precisamos de mais interveno pblica para dominar a complexidade. De uma maneira ou outra, todos os grupos mesmo os de homens de negcios exigem a interveno30. No mundo em desenvolvimento, a possibilidade de se promover e fortalecer integraes sub-regionais e regionais, que podem ser de tanta relevncia diante da globalizao, est gerando uma forte corrente de demandas para funes catalisadoras e facilitadoras, as quais um Estado eficiente poderia desempenhar neste campo crucial. Junto com as demandas que emergem da globalizao e da complexidade, existem outras que tm a ver com o desenvolvimento das capacidades reguladoras do Estado. A regulao surge como uma exigncia de eficincia econmica e uma per29. Guillermo ODonnel. El impacto de la globalizacin econmica en las estrategias de reforma institucional y normativa. BID, 1996. 30. Michel Crozier. La transicin del paradigma burocrtico a una cultura de gestin pblica. Revista del CLAD, Reforma y Democracia, Caracas, jan. 1996.

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cebida inquietude social, diante dos custos enormes que a sociedade toda poder pagar, se forem entregues a uma certa mo invisvel alguns de seus aspectos crticos. Lester Thurow adverte com respeito a isso: Nas sentenas de Adam Smith, a busca individual dos benefcios sempre promover o crescimento econmico de uma nao. Mas, na prtica, surge um problema. Com muita freqncia, a mo invisvel de Adam Smith se transforma na mo de um punguista. Os mercados livres e sem amarras tm o costume de descobrir atividades muito rentveis, mas improdutivas. A experincia prtica mostra que a maximizao dos benefcios nem sempre conduz maximizao do produto31. Existem, tambm, demandas feitas ao Estado, que tm a ver com a iniqidade e seus custos. Dornbusch identifica-as do seguinte modo: O mercado no facilita uma distribuio da renda que seja socialmente aceitvel. A interveno do Estado, portanto, legtima, quando se trata de equilibrar a distribuio da renda produzida pelo mercado (...). A igualdade de oportunidades e, em certa medida, de resultados, constitui no apenas um preceito tico, mas tambm uma necessidade imperiosa, porque cada vez so maiores as evidncias de que a excessiva desigualdade provoca o conflito social...32.
31. Lester Thurow. La guerra del siglo XXI. Vergara Editores, 1992. 32. Rudiger Dornbusch, op. cit.

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O Estado mnimo, quase ausente destes e de outros processos-chave de nosso tempo, e com capacidade de gesto minimizada, muito dificilmente poder ser de grande ajuda para que a sociedade possa enfrent-los adequadamente. A idia subjacente de que o melhor governo o no-governo, confrontada com a realidade, remete custica observao de uma reconhecida autoridade em gerncia: O modelo representa o grande experimento dos economistas que nunca tiveram que administrar nada33. Diante dos plos do pndulo, levanta-se, atualmente, uma concepo diferente que mostra, a partir da evidncia histrica recente, que as sociedades que conseguiram avanos mais consistentes nas ltimas dcadas caracterizaram-se por superar a falsa antinomia Estado versus mercado. Em seu lugar, procuraram desenvolver um esquema de cooperao entre os principais atores sociais, e integraram ativamente neste esquema as importantes foras latentes na sociedade civil, que ambos os plos tendiam a marginalizar. Nestes esquemas identifica-se que, entre Estado e mercado, existe uma ampla gama de organizaes, que inclui, entre outras, os espaos de interesse pblico, entidades que cumprem fins de utilidade coletiva, mas que no fazem parte do Estado nem do mercado, a nova gerao de cooperativas empresariais com
33. Henry Mintzberg. Managing Government. Government Management. Harvard Business Review, maio-jun. 1996.

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extensa difuso em numerosos pases desenvolvidos, as organizaes no-governamentais, as organizaes sociais voluntrias de base religiosa, que cresceram significativamente, as organizaes de vizinhos, os grupos ecologistas, o voluntariado e outras formas de agrupamento de esforos da sociedade civil de mltiplas caractersticas. Trata-se, na nova concepo, de se somar as funes-chave para a sociedade vinculadas com demandas como as que foram antes expostas, e outras que o Estado pode desempenhar, as potencialidades do mercado e as mltiplas contribuies que podem provir da sociedade civil. Nesta perspectiva, imprescindvel levar a cabo o esforo de reconstruir um Estado que venha a cumprir com as novas demandas que se apresentam, que possa combinar-se harmoniosamente com as foras produtivas privadas para obter o melhor resultado para o pas, e que seja um fator promotor e facilitador do desenvolvimento de uma sociedade civil cada vez mais articulada, forte e ativa. Coloca-se, ento, a necessidade de se reconstruir o Estado, tendo como horizonte desejvel a conformao do que se poderia chamar um Estado inteligente. Um Estado concentrado em funes estratgicas para a sociedade e com um desenho institucional e um desenvolvimento de capacidades gerenciais que lhe permitam concretiz-las com alta eficincia. Um dos papis-chave do Estado inteligente encontra-se nas numerosas evidncias no campo do desenvolvimento social. Diante de pro45

blemas da magnitude dos que foram esboados na primeira parte deste trabalho e dos fracassos dos modelos baseados no derrame para solucion-los, surgiram, como dissemos, novas vises do desenvolvimento, e nelas, o Estado tem papis de alta relevncia. O modelo do derrame, a viso de que o mero crescimento resolveria, por si s, os problemas de pobreza, levavam a uma concepo minimalista e assistencialista do papel do Estado no campo social. Se isso ocorresse assim, o Estado deveria limitar-se a ajudar a cobrir a defasagem transitria que se daria, enquanto o derrame fosse colocado em funcionamento. Seu papel deveria ser montar programas totalmente conjunturais e focalizados para atenuar impactos. As dotaes de recursos para sua atividade social deveriam ser limitadas, visto que eram recursos que estariam sendo desviados da poltica central de crescimento e derrame, que geraria as solues reais. Conseqentemente, com estas diretrizes, produziu-se um forte movimento de desmontagem do Estado no campo social, desmantelando-se servios, promovendo-se de fato um xodo de recursos humanos qualificados do setor pblico para o setor privado e criando grandes reas de incerteza para as organizaes que operam no setor social, ao depender cada vez mais de decises externas a elas, tomadas com uma interveno que as marginalizava. As novas direes do debate marcam que este tipo de reestruturao forada e estreita do Estado no social estava, na realidade,
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agravando os problemas. Diminui-se o investimento em capital humano e capital social, aumentam os j agudos nveis de iniqidade, afasta-se mais ainda a possibilidade de integrar as polticas econmicas e as sociais. As novas orientaes do debate sobre o desenvolvimento social sugerem um papel muito diferente para o Estado. O incremento do capital humano supe uma poltica sistemtica de longo prazo de uma sociedade nessa direo, em que o Estado tem um papel-chave. O desenvolvimento do capital social requer um Estado que o proteja e promova ativamente as sinergias. A melhoria da eqidade exige um esforo ativo do Estado nesta direo. Um trabalho do Banco Mundial sublinha: ...aes estatais que conduzam a uma distribuio mais eqitativa da riqueza bem poderiam fazer parte integral de uma bem-sucedida estratgia econmica34. A inter-relao articulada dos planos econmico e social num modelo de desenvolvimento, que mobiliza as complementaridades de ambos os planos, exige do Estado um papel ajustador e sinergtico. A criao de empregos e polticas de renda adequadas tero de fazer parte central desta inter-relao. Por outro lado, parte fundamental do novo papel o de agregar aliados ao esforo de enfrentar os problemas sociais. O Estado deve gerar iniciativas que promovam a participao ativa neste esforo dos atores sociais
34. Shadid Burki e Sebastin Edwards, op. cit.

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bsicos, empresa privada, sindicatos, universidades e da sociedade civil em todas as suas expresses. Um Estado inteligente na rea social no um Estado mnimo, nem ausente, nem de aes pontuais de base assistencial, mas um Estado com uma poltica de Estado, no de partidos, e sim de educao, sade, nutrio, cultura, orientado para superar as graves iniqidades, capaz de impulsionar a harmonia entre o econmico e o social, promotor da sociedade civil, com um papel sinergizante permanente. Desta vez no se trata de postular mais um modelo teorizante. Este tipo de reflexo sobre o Estado tem surgido com muita fora, com base na experincia histrica das ltimas dcadas. Naqueles pases em que o Estado assumiu funes deste tipo os resultados foram muito significativos. Amartya Sen descreve o cenrio histrico mundial recente, destacando: De fato, muitos pases da Europa Ocidental conseguiram assegurar uma ampla cobertura de seguridade social com a prestao de assistncia em sade e educao pblicas, de formas at ento desconhecidas no mundo; o Japo e a regio do Leste da sia tiveram um alto grau de liderana governamental na transformao tanto de suas economias como de suas sociedades; o papel da educao e atendimento sade pblica foi o eixo fundamental que contribuiu para a mudana social e econmica no mundo inteiro (e em formas bastante espetaculares, no Leste e Sudeste Asiticos); e a formulao pragmtica de polticas foi-se inspirando tanto no mercado como no Estado
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 e de fato, tambm, em instituies que no pertencem a nenhuma das duas categorias, tais como organizaes da comunidade35. Nancy Birdsall destaca o papel exercido pelo Governo, no Japo, promovendo a pequena e mdia empresa, caracterizado por uma estratgia de crescimento de baixo para cima, produtora de empregos: o Ministrio de Comrcio Exterior e Indstria do Japo considerou a falta de modernizao da pequena empresa como um possvel obstculo fundamental para o crescimento, e o apoio do Governo japons para essas empresas foi um dos aspectos mais duradouros e constantes da poltica industrial36. No Chile democrtico, o Governo eleito suplantou totalmente a estratgia social da ditadura anterior. Durante ela, se bem que houve xitos econmicos, deteriorou-se sensivelmente a situao social, estimando-se que o nmero de famlias localizadas abaixo do nvel de pobreza subiu de 20% para 40% da populao total. O Governo democrtico deu alta prioridade ao social, ps em marcha uma poltica social totalmente ativa, baseada em quatro princpios orientadores: eqidade, solidariedade, integralidade e participao social. Realizou amplos acordos com o setor privado para melhorar as
35. Amartya Sen, op. cit. 36. Nancy Birdsall. Comentarios sobre Lecciones del Japn, de K. Yamada y Kuchiki. BID, Development thinking and practice conference, set. 1996.

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condies sociais e estimulou a fundo a sociedade civil. Os resultados deste esforo, que procurou inter-relacionar continuamente o social e o econmico, foram impactantes e os progressos em ambos os campos fortaleceram-se mutuamente. Nestes e em outros casos, um Estado ativo no mbito social, atento para as incidncias da globalizao e o mercado sobre a problemtica social, agressivo em matria de desenvolvimento do capital humano e do capital social, ajustador de alianas estratgicas contnuas entre os diferentes atores sociais em favor da superao da pobreza e posto cabalmente a servio da sociedade, esto se mostrando como um instrumento histrico chave para as sociedades37. Alguns dos pontos fundamentais dos riscos que se corre, quando se insiste em posturas como o Estado mnimo, ou quando se permite um Estado orientado por interesses de grupos burocrticos internos, esto expostos, de forma muito aguda, por Paul Streeten. Opina ele que o problema mais srio no provm do fracasso do mercado, mas de seu sucesso, no do fracasso de certas burocracias go37. A respeito disso, Federico Mayor afirma: (...) hoje, mais do que nunca, as convulses internas dos pases e as veleidades econmicas, em nvel internacional, reforam a convico de que o Estado democrtico, genuno representante dos cidados, deve reforar seu papel como avalista do cumprimento das leis, como agente da unidade nacional e do desenvolvimento, acentuando sua eficcia redistributiva e integradora (idem, ibid.).

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vernamentais, antes, ao contrrio. Com efeito, ressalta: Se os sinais difundidos pelo mercado esto baseados em uma distribuio muito desigual da terra, de outros ativos e de renda, o sucesso do mercado em responder a tais sinais o que est provocando o problema. Relata que Amartya Sen analisou grandes bolses de fome e mostrou que, muitas vezes, a disponibilidade total de alimentos era adequada, mas o poder de compra de grupos particulares da populao pobre havia declinado. Nessas condies, o mercado era muito bem-sucedido em seus indicadores, incentivos e aplicaes, enquanto a populao estava faminta. Do mesmo modo, indica que so os governos bem-sucedidos em perseguir os auto-objetivos de seus funcionrios que tm levado a resultados destrutivos, amplamente criticados38. Dadas as funes mencionadas como desejveis, como dotar o Estado das capacidades institucionais e de gesto para lev-las a cabo? Qual seria o perfil de um Estado inteligente no campo social?

38. Paul Streeten. Market and States: against minimalism. World Development, v. 21, n. 8, 1993.

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4 LINHAS DE TRABALHO PARA O REDESENHO DO ESTADO NO CAMPO SOCIAL

No mundo em desenvolvimento, foram realizadas grandes reformas do Estado na rea social, no mbito dos processos de ajuste macroeconmico. O perfil bsico dessas reformas o que descreve Fernando Zumbado, numa caracterizao que pode ser estendida a diversos pases: At o presente, a reforma social foi o produto das exigncias feitas pelos programas de estabilizao e pelo ajuste de estruturas econmicas. Neste sentido, infelizmente, a reduo efetiva do gasto pblico social e o desmantelamento dos servios ineficientes desempenhou um papel determinante no aumento da pobreza. Tardou-se muito na apresentao de programas alternativos mais eficazes39. Destas reformas surgiu um Estado ps-ajuste, que parece ter srias limitaes e fraquezas institucionais e de gesto para poder exercer papis como os que foram delineados no item anterior. preciso reconstruir o Estado na rea social para que as funes mencionadas possam ser executadas
39. Fernando Zumbado. En el camino del desarrollo humano, PNUD.

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com eficincia. Esta reconstruo no pode ser olhando para trs, pois este no constitui um caminho aconselhvel, tendo em conta as importantes deficincias de funcionamento, a rigidez e a incapacidade que as estruturas estatais sociais apresentavam em dcadas anteriores. Porm, os meros cortes tampouco constituem a reforma necessria. A posio de Zumbado tem plena sustentao. So necessrios programas alternativos mais eficazes. A reconstruo da capacidade de gesto estatal visando a um desenvolvimento social ativo, eqitativo e sustentado deve ser feita olhando-se para frente. preciso conectar o Estado social com as novas fronteiras tecnolgicas em desenvolvimento institucional e gerncia. Nas ltimas dcadas tm ocorrido mudanas fundamentais nas idias bsicas de como se obter maior eficincia nas organizaes. Observa-se a emergncia, em nvel mundial, de um novo paradigma gerencial, com modelos analticos, hipteses e propostas tcnicas muito diferentes daquelas do paradigma que predominou em boa parte deste sculo40. Est havendo a passagem da administrao para a gerncia. As organizaes mais eficientes de nosso tempo geraram, em sua prtica, muitos elementos deste paradigma emergente e esto operando, cada vez mais, apoiadas nele. A reforma do Estado na rea social tem a uma importante fonte de pontos de referncia sobre como administrar
40. O autor trata detalhadamente do tema em: B. Kliksberg. El pensamiento organizativo: de los dogmas a un nuevo paradigma gerencial. 13 ed. Buenos Aires, Norma-Tesis, 1995.

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organizaes no ano 2000, que podem ser de grande utilidade. Est lanado o desafio de cruzar os problemas e as caractersticas particulares dos setores sociais estatais com os desenvolvimentos de ponta em gerncia de organizaes em nvel mundial. Este cruzamento no consiste em copiar mtodos gerenciais em voga. O desafio muito mais complexo e amplo. Trata-se de ver se possvel a releitura dos problemas de gesto social, apoiando-se nas inovaes acerca da compreenso do comportamento organizacional recentes, mas respeitando, totalmente, sua forte singularidade e especificidade. Esta nova leitura seria o ponto de partida para se desenhar, a partir dela, solues tcnicas apropriadas para o campo estatal social. O que est lanado, ento, no um trabalho de apropriao mecnica de solues gerenciais de moda, mas um vasto esforo de pesquisa e desenvolvimento para se produzir inovao organizacional nas reas sociais. A reconstruo do Estado social avanado implica, ento, encarar interrogaes bsicas como as seguintes: Quais so os problemas realmente estratgicos que obstruem a eficincia? A verso tradicional acentua problemas de cunho essencialmente formal, ligados a organogramas, procedimentos, manuais de funes, normas e circuitos. Em gerncia avanada, considera-se que isso deve ser melhorado, mas as incidncias dessas melhorias sobre o rendimento organizacional final so muito re54

duzidas, e esse rendimento depende de outros temas muito mais estratgicos. Como encarar tais problemas apoiando-se nos avanos das cincias gerenciais, mas tendo em conta a acentuada especificidade que a gesto de programas sociais apresenta? Como gerar solues que contribuam, de modo efetivo, para que o Estado cumpra as funes que tem diante de si no campo social, nos pases em desenvolvimento, tais como a melhoria drstica da educao e da sade, o desenvolvimento do capital social, a melhoria da eqidade, um uso otimizante de recursos escassos, a gerao de solues com sustentabilidade, a promoo ativa da participao da sociedade civil em todas as suas expresses, na tarefa social, o desenvolvimento das capacidades prprias das comunidades desfavorecidas? Partindo dessas bases conceituais, sugerem-se, a seguir, algumas linhas de trabalho, consideradas chaves para o redesenho do Estado no campo social. Estas linhas devem ir gerando mudanas graduais na direo das metas propostas. O enfoque sugerido constitui, basicamente, uma estratgia de mudana de carter seletivo e gradual. 4.1. Reposicionamento organizacional da poltica social Nas estruturas estatais do mundo em desenvolvimento, a poltica social veio operando como uma
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rea carente de autonomia, em relao a variveis fundamentais para o xito de seus objetivos. De fora dela foram determinados aspectos bsicos para sua operao real. Normalmente, so as reas de poltica econmica dos Estados que tomam as decises de fundo sobre temas de grande impacto social e as comunicam, simplesmente, s reas sociais, as quais tm uma participao organizacional muito limitada nos processos de tomada de decises. Os operadores sociais tm pouca presena em decises cruciais sobre temas, como poltica de crdito, negociaes da dvida externa, polticas tarifrias, poltica fiscal, que provocam profundos impactos no campo social. Por outro lado, a informao em que se apiam os processos de tomada de decises respectivas quase que integralmente gerada pelas reas econmicas. So limitados os insumos de informao trazidos pelas reas sociais, aplicados neles. A localizao organizacional das reas sociais no esquema de poder real dos governos oferece, deste modo, acentuadas fraquezas. Independentemente dos ttulos formais, sua freqncia de acesso ao nvel presidencial e sua vinculao aos mbitos crticos de deciso so consideravelmente menores do que as reas econmica e poltica. Nestas condies, a poltica social desenvolve-se num mbito de subordinao e de isolamento. O grau de incerteza que controla, fator-chave do poder organizacional, muito baixo. Seus parmetros fundamentais podem ser alterados de fora, com
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facilidade, e podem deixar sem cho projetos extensamente trabalhados. Esta fraqueza organizacional e estrutural da rea social coerente com uma viso de desenvolvimento em que se percebe o desenvolvimento social como um derivado residual de outras polticas. Ao se recolocar integralmente tal viso e se observar, como se disse antes, que as alavancas do desenvolvimento so mltiplas, que existem dimenses sociais que so crticas para que este possa ter sustentabilidade e que o resduo pode bloquear todo o processo, surge uma forte necessidade de reestruturao do padro organizativo tradicional. Como indica, com preciso, Enrique Iglesias: O Estado o primeiro responsvel por assegurar a grande conciliao do econmico com o social41. Levar adiante essa conciliao significa redesenhar os espaos organizativos para favorec-la. O tema de alta complexidade. No se resolve com a criao de pontos isolados de coordenao, como gabinetes, onde a cada certo perodo de tempo se encontram os responsveis ministeriais respectivos. Isso til, mas constitui um nvel primrio de coordenao. Para se avanar em direo a um desenho combinado das polticas econmicas e sociais exigem-se nveis muito mais sofisticados. A coordenao deve abarcar as diversas etapas do processo de formulao das polticas pblicas. Entre
41. Enrique Iglesias. Reforma econmica y reforma social: visin integral. BID, Social reform and poverty, 1993.

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outros aspectos, implica construir bases de dados sobre o social muito mais amplas e de melhor qualidade que as atuais, que possam ser ponto de referncia central nos desenhos de polticas. Significa acesso direto das reas sociais para a conformao das agendas de discusso. Implica montar mecanismos organizativos que permitam a elaborao conjunta de decises sobre planos cruciais, de modo tal que os esquemas de decises incluam, plenamente, junto s variveis econmicas, as variveis sociais. Requer a criao de sistemas de acompanhamento em tempo real que informem continuamente sobre os impactos sociais das polticas econmicas e permitam retroalimentar sobre o andamento do projeto em seu conjunto. Necessita-se de uma institucionalidade que facilite nveis crescentes de coordenao, em direo ao que, em alguns dos pases mais avanados neste tema, ganha o nome de gerar uma socioeconomia, ou seja, desenhos integrados e no apenas coordenados de poltica econmica e social. Existem diversas experincias nessa direo que so indicativas de sua viabilidade. Entre essas, o Governo democrtico do Chile desenvolveu um ativo exerccio permanente de coordenao estreita das polticas econmicas e sociais. Em Israel, foi desenvolvido um sistema de acompanhamento da situao social, que gera dados utilizados em comum pelos nveis de deciso econmica, social e no parlamento. Junto ao estreitamento da coordenao, requer-se uma re-hierarquizao efetiva das reas sociais, em termos de seu acesso aos centros de poder bsicos.
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4.2. Melhoria radical da coordenao intra-Estado social Os problemas de coordenao das reas sociais dos Governos centrais no ocorrem apenas para fora delas mesmas. Tendem a apresentar, no mundo em desenvolvimento, nveis de coordenao muito baixos entre elas. Os ministrios que cuidam da rea social, como educao, sade, famlia, habitao, desenvolvimento social etc., costumam agir isoladamente, bastante desvinculados. As agncias pblicas de diferentes mbitos, que operam na rea social, tm, por sua vez, nexos reais fracos com os ministrios orientadores e inter-relaes limitadas entre elas. Os Fundos de Investimento Social, um esforo institucional significativo, nas ltimas dcadas tm sido aceitos, com limitaes, por parte da rea estatal social e operam com essa severa restrio. Na realidade, no existem apenas vazios agudos de coordenao, mas tambm, muitas vezes, fortes enfrentamentos por concorrncias, recursos e programas. Tudo isso tem um importante efeito sobre os resultados finais, visto que a rea social , por natureza, um campo onde nenhum ator institucional por si s consegue atingir metas de fundo. Assim, os objetivos a serem obtidos, em matria de carncias educativas, exigem um respaldo slido dos sistemas de sade e nutrio. Os progressos em sade necessitam de uma cooperao ativa com o sistema educativo. A transformao de zonas urbanas
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de habitao marginal em assentamentos estveis e produtivos requer a ao combinada de diversos organismos sociais. A maximizao de resultados s se obtm no campo social quando existe uma integrao operacional das diversas reas. Por trs das graves dificuldades de coordenao interinstitucional vigentes existem diversos problemas que deveriam ser postos em foco. Alguns deles so de carter conceitual. Muitos aparelhos burocrticos pblicos foram construdos sobre a base de enfoques marcadamente setoriais. O desenho organizacional inclinava-se para separar estritamente os setores, fixar fronteiras rgidas, responsabilidades totalmente demarcadas, institucionalizar uma diviso do trabalho altamente formalizada. A realidade de programas de luta contra a pobreza urbana ou desenvolvimento rural requer outro tipo de desenho organizativo que facilite o cruzamento de enfoque, o trabalho em equipe no campo, a otimizao conjunta dos recursos escassos disponveis. Em vez de continuar setorializando, requer-se, na rea social, a interinstitucionalizao, o aumento dos vnculos concretos entre os diferentes atores. Outros problemas so muito concretos. Existem conflitos de interesses, lutas pelo poder e disputas de espaos. Tais problemas no se solucionam pela via das abordagens tradicionalmente utilizadas, que estabelecem estruturas formais de coordenao, as quais fixam no papel diferentes tipos de unidades, onde se produziria a coordenao. Normalmente, essas estruturas formais possuem uma efetividade
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limitada, como revelam os graves problemas de funcionamento dos gabinetes sociais. Estes renem os ministros das reas sociais e agncias governamentais sociais. Trata-se, evidentemente, de um instrumento til, mas, na realidade, sua produtividade costuma ser baixa. As agendas tendem a excluir os temas conflitivos e centrar-se em aspectos de coordenao administrativa menores. Os mecanismos tcnicos de acompanhamento das decises adotadas so limitados. As reunies no contam com um trabalho tcnico prvio sistemtico que as apie. A abordagem formal deveria ser substituda por uma abordagem substancial. Deve-se partir do reconhecimento de que existem conflitos reais subjacentes e tratar de enfrent-los. Provavelmente, boa parte deles poderiam ser resolvidos se os atores concretizassem processos orgnicos de negociao, utilizando modelos tcnicos avanados. Em primeiro lugar, a negociao permitir detectar pontos comuns, identificar vantagens para todos na execuo de aes conjuntas e desenhar programas associados a partir delas. Experincias em andamento neste campo demonstram que os ministrios e agncias podem encontrar com facilidade vantagens para o trabalho conjunto em reas como a produo para uso comum de informao social de boa qualidade, a formao em pool de recursos humanos qualificados em reas crticas e a negociao unificada diante das reas econmicas em assuntos relevantes. Isso no resolver todos os conflitos, mas pode reduzi-los e limit-los. Junto com isso, devem ser
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elaborados mecanismos organizativos que favoream uma coordenao efetiva. As reunies de gabinetes sociais devem estar precedidas de um processo prvio de consultas amplas, que permita estabelecer agendas representativas. Por outro lado, devem ser instalados sistemas que permitam fazer acompanhamento dos resultados da implementao das decises adotadas e retroalimentar com eles a tomada de decises dos gabinetes. Todos estes esforos devem estar respaldados por uma discusso conceitual de fundo, que possibilite um salto de conscincia com respeito necessidade de serem superados os enfoques setorialistas, dada a prpria natureza dos problemas sociais que a ao combinada requer.

4.3. A descentralizao como oportunidade Uma das principais oportunidades de transformao positiva do Estado social, nos pases em desenvolvimento, est na descentralizao dos servios sociais para as regies e municpios. Existem inmeras indicaes favorveis. Do ponto de vista da efetividade dos programas, pode aproxim-los muito mais das necessidades reais da populao que pretende assistir. Em uma perspectiva estritamente gerencial, permitir nveis de eficincia mais altos ao abrir possibilidades maiores de dinamismo, flexibilidade e agilidade nas respostas. No plano da sustentabilidade dos programas, a mdio e longo
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prazos, estimula, em princpio, a articulao dos interesses das populaes receptoras desses servios e isso favorecer a auto-sustentao dos esforos. Significa criar condies para avanar na estruturao de polticas econmico-sociais integradas em nvel regional. Diversos pases esto desenvolvendo processos descentralizadores no campo social e nisso se v, nitidamente, uma direo firme para o futuro. Fazem-se esforos para se descentralizar reas como educao primria e secundria, servios bsicos de sade e hospitais, habitao, saneamento ambiental, aquedutos, esgotos, drenagem e dejetos slidos, nutrio, seguridade social, transporte e cultura, entre outras. Contudo, preciso dar maior ateno experincia acumulada referente a dificuldades e riscos, para que se projetem estratgias para enfrent-los e super-los. Entre outros problemas, uma primeira rea relaciona-se com o grau de transparncia institucional do processo de descentralizao. Em muitos casos, as funes ps-descentralizao entre governo central, regies e municpios no ficaram claramente definidas, restando grandes reas de ambigidade. Isto gera espao para atritos e choques constantes. Um aspecto crtico o financeiro. Se a descentralizao de servios no segue acompanhada de mecanismos que permitam s entidades regionais e municipais tambm dispor dos mecanismos que possam gerar e dispor dos recursos necessrios, o processo pode tornar-se regressivo. Como indica
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Karin Stahl: Conduzir uma poltica de descentralizao sem assegurar os recursos dos municpios e sem uma compensao financeira entre as regies ricas e as pobres, pode agravar, por acrscimo, as desigualdades regionais e, com isso, tambm as desigualdades sociais, fomentando, assim, uma deteriorao maior do sistema estatal de servios sociais, sobretudo nos municpios mais pobres42. Outra dimenso relevante a relacionada com a capacidade institucional e de gesto das entidades para as quais se descentraliza. Se suas capacidades so fracas, como se pode esperar em princpio, e no se realizar um esforo sustentado para desenvolv-las, os servios correm srios riscos. Entre outros aspectos, numerosos municpios dos pases em desenvolvimento apresentam carncias de profisses orgnicas no servio civil, instrumento-chave para essa gesto eficiente. Ilustrando o problema, uma pesquisa na Colmbia, onde se produziu um amplo movimento descentralizador, evidenciou que 85,5% dos municpios, que abrangem 43,5% da populao, no tinham as capacidades para enfrentar as tarefas encomendadas43. Um estudo que abrangeu 16 pases da Amrica Latina procurou medir a capacidade de gesto dos municpios, atravs dos seguintes indicadores: Existncia de unidades que
42. Karin Stahl. Poltica social en Amrica Latina. La privatizacin de la crisis. Nueva Sociedad, maio-jun. 1994. 43. Vivas, R., Parra, Sandoval R. Hacia la municipalizacin de la educacin en Colombia. ILPE, LC/IP/R81, 1990.

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assumem o servio, recursos humanos qualificados, domnio de tecnologia gerencial, capacidade para se desenvolver projetos, disponibilidade de recursos financeiros, presena de uma estrutura organizacional slida e vigncia de um funcionalismo municipal associado aos servios. O resultado obtido foi que, numa escala de (5) como mximo a (1), a capacidade de gesto relevada foi, em mdia, de (1)44. Este tipo de situao pode gerar um crculo perverso. Formalmente, delegam-se competncias aos municpios, no entanto, paira uma forte desconfiana sobre sua capacidade de gesto. Assim, em vez de tentar fortalec-la, opta-se por racionar a delegao real, criando-se situaes de indefinio, que complicam seriamente a prestao dos servios. As dificuldades, por sua vez, reforam a desconfiana original. Dagmar Raczynski adverte sobre outro problema, com base em estudos de campo. Afirma: Como indica a anlise da Argentina e, parcialmente, do Brasil, as presses e prticas clientelistas, muitas vezes, so mais fortes em nvel regional, provincial ou local do que em nvel nacional45. A advertncia pode se estender a terrenos mais amplos. As presses de grupos de poder de elite das regies e municpios podem orientar-se para o desvio dos recursos des44. Carlos Mascareo. Municipalizacin de los servicios sociales en Amrica Latina. Revista del CLAD, 1996. 45. Dagmar Raczynski. Estrategias para combatir la pobreza en Amrica Latina. BID, CIEPLAN, 1995.

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centralizados em direo de interesses econmicos ou de poder de tais grupos. Nisso o processo pode desvirtuar-se significativamente. Os aspectos citados e outros que se podem acrescentar no desqualificam as promessas da descentralizao. Estas podem ser to concretas como as que identifica o BID em seu Relatrio 1996: existem evidncias crescentes de que o rendimento pode melhorar atravs de uma maior autonomia dos professores e diretores dentro de suas escolas, acompanhada de mecanismos apropriados para garantir a responsabilidade. A outorga de um maior nmero de opes aos pais e aos estudantes e o incremento de sua participao e sua voz nas decises das escolas locais pode incrementar a capacidade do sistema para atender s necessidades. De fato, as mudanas de organizao podem constituir um catalisador eficaz para aumentar a prestao de contas, melhorar a dotao de recursos, estimular inovaes e gerar os recursos necessrios para incrementar a eqidade e a qualidade46. Materializar as oportunidades abertas pela descentralizao significa explicitar e encarar riscos como os assinalados acima. Evitar pontos ambguos, criar condies para o financiamento efetivo dos servios por parte das regies e dos municpios, fortalecer bastante suas capacidades de gesto e
46. BID. Progreso econmico y social en Amrica Latina, op. cit.

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gerar condies que impeam seu desvio por grupos de elite. Raczynski faz uma recomendao sugestiva: um caminho difcil, razo porque fundamental que seja conduzido por um centro forte que o impulsione, guie e evite a agudizao das enormes desigualdades territoriais que existem nos pases, alm da perda de benefcios de economias de escala47.

4.4. Desenvolvimento de meta-redes As novas perspectivas de trabalho em desenvolvimento social fazem surgir a necessidade de juntar as potencialidades de todos os atores sociais que podem contribuir. Tais atores operam, atualmente, com laos muito fracos de coordenao entre eles, e sem aproveitar as complementariedades que uma ao conjunta poderia produzir. O Estado deve ser o fator convocante da formao de meta-redes, que integrem, junto com os organismos pblicos da rea social, as regies e os municpios, as ONGs, fundaes empresariais privadas, movimentos sindicais, organizaes sociais religiosas, Universidades, organizaes de vizinhos, outros atores da sociedade civil e as comunidades pobres organizadas. Estas meta-redes tenderiam a apoiar-se mutuamente e a aproveitar o melhor que cada um dos atores tem para contribuir e, ao mesmo tempo,
47. Dagmar Raczynski, op. cit.

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superar as fraquezas que apresentam. Como aponta James Migdley, dever-se-ia levar em conta os papis respectivos do Estado, da comunidade e dos setores voluntrios, analisando os pontos fortes e fracos de cada um destes setores e possvel a identificao de estratgias para a harmonizao das contribuies da comunidade, do Estado e das ONGs48.

4.5. Participao: uma estratgia mestra O Banco Mundial publicou, recentemente, o Participation sourcebook. Diz-se que apresenta a nova direo que o Banco est tomando em apoio participao49. As evidncias dos estudos que fez sobre o assunto so totalmente consistentes, os projetos de luta contra a pobreza e desenvolvimento social, que utilizam modelos participativos, tm resultados muito superiores aos que se baseiam em estruturas hierrquicas. Semelhante , hoje, a concluso de outros organismos internacionais. O BID acaba de publicar uma obra-guia sobre o assunto e assinala que v a participao como o elemento
48. James Migdley. La poltica social, el Estado, y la participacin de la comunidad. In: B. Kliksberg (comp.). Pobreza. Un tema impostergable. Nuevas respuestas a nivel mundial. Fondo de Cultura Econmica, 1994. 49. World Bank, The World Bank participation sourcebook. 1996.

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essencial para impulsionar o desenvolvimento e a democracia no mundo50. Os benefcios de se adotar desenhos participativos na programao, gesto e avaliao de programas de sade, educao, habitao, desenvolvimento rural, melhoria de reas urbanas marginais, nutrio etc. so, gerencialmente, muito concretos. A experincia indica que o envolvimento das comunidades que se pretende ajudar com tais programas permite estabelecer, com preciso, quais so as necessidades prioritrias, criando um fluxo de informao til que pode ser crucial para a gesto, promovendo-se a contribuio de idias inovadoras por parte da comunidade, possibilitando uma avaliao contnua do andamento do programa, e constituindo ainda um preventivo quase no-supervel diante da possibilidade de corrupo. Um aspecto bsico que, ao ser levada em conta, a auto-estima da comunidade se levanta e comea a mobilizar potencialidades latentes, que podem trazer contribuies fundamentais. Junto com estes benefcios gerenciais, a participao comunitria pode ter impactos muito considerveis em relao a uma meta essencial de desenvolvimento social, em nossos dias: a autosustentao dos programas. Este um problema agudo. Assim, indicou-se com relao ao Banco Mundial que mais da metade de seus projetos foram classificados por avaliadores internos como
50. BID, Libro de consulta sobre participacin. 1997.

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de sustentabilidade incerta ou improvvel, o que significa que, depois de completados, processo este que leva em geral de cinco a seis anos, podem no continuar dando benefcios significativos aos pases receptores51. Gerar sustentabilidade de mdio e longo prazos um teste crtico para se determinar o real sucesso da gesto social. Sem ela, como afirma essa avaliao, os projetos no conseguem metas durveis, e so, por conseguinte, ineficientes. Para constru-la, a participao uma via insubstituvel. O envolvimento pleno da comunidade nos projetos vai facilitar e promover o desenvolvimento de capacidades prprias imprescindveis para se poder pensar em sustentabilidade. Por outro lado, a participao ampla da comunidade permite que se enfrentem alguns dos problemas estratgicos antes colocados, quando se analisou a descentralizao. Uma descentralizao para os municpios, com ativo envolvimento da comunidade, facilitar que os recursos se orientem efetivamente para as prioridades coletivas e fechar a porta para seu desvio por grupos de elite locais. Numerosas experincias participativas dos ltimos anos mostram o funcionamento prtico destas claras vantagens dos modelos participativos. Pode-se encontrar um amplo mostrurio de experincias bemsucedidas de participao nas obras do Banco Mundial e do BID, j mencionadas, e na vasta produo
51. Paul Blustein. Missionary work. The Washington Post Magazine, 10 nov. 1996.

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sobre o tema do sistema feito pela Organizao das Naes Unidas. Entre outros exemplos, o Grammen Bank na sia, organizao de crdito popular, 75% de propriedade de quem recebe os crditos e tem amplos mecanismos participativos, abrindo caminhos pioneiros neste terreno. Permitiu o acesso ao crdito a camponeses pobres, questo crucial para eles, e o nmero de seus membros cresceu, em dez anos, de 15 mil para 250 mil. Villa El Salvador, no Peru, populao de 250 mil pobres, que partiram da misria absoluta, desenvolveu um modelo de autogesto participativa baseada em duas mil unidades organizativas, que envolvem a todos os seus habitantes ativamente. Em vinte anos, levantaram 50 mil habitaes, uma extensa rede de escolas, centros de sade, possuem taxas de alfabetizao e sade muito superiores s do pas, produzem seus alimentos e desenvolveram um parque industrial para microempresas. A experincia foi premiada pela Unesco, obteve o Prmio Prncipe de Astrias, do Rei da Espanha, e recebeu muitos outros lauris internacionais. J no campo municipal, a cidade de Porto Alegre, no sul do Brasil, desenvolveu, desde 1989, um amplo sistema participativo para que a populao decidisse sobre os investimentos municipais. Em 1995, 100 mil pessoas, numa populao de 1,3 milho, participaram, ativamente, em todo o processo. Considera-se que a alocao e gesto dos recursos melhorou sensivelmente como conseqncia disso e ilustra as possibilidades de uma ao municipal descentralizada combinada com participao. Em todos estes casos,
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e outros semelhantes, houve uma real transferncia de poder de deciso para a comunidade. Isso os diferencia das freqentes simulaes de participao, onde se promete comunidade deix-la participar, mas isso se limita a declaraes e aspectos secundrios, provocando fortes efeitos de frustrao52.

4.6. Melhoria da qualidade dos servios H um consenso muito amplo de que o Estado deve melhorar drasticamente a qualidade de seus servios em geral, e dos sociais, em particular. Contudo, necessrio aprofundar a questo. O que realmente qualidade dos servios pblicos? Christopher Pollitt lana um ponto a ser considerado quanto a isso. A observao da realidade indica que a resposta varia de acordo com os atores. So diferentes as percepes sobre o que consiste a melhoria da qualidade por parte dos polticos, da administrao pblica, dos profissionais que trabalham nos servios e dos usurios. Descreve, realisticamente, a situao: Em primeiro lugar, os polticos no poder esto ansiosos, simultaneamente, em restringir o gasto e fazer crer ao pblico que o padro dos servios pblicos bsicos no est
52. O autor indaga sobre os obstculos para a participao em Participation of Stakeholders. In: B. Kliksberg. Social management: some strategic issues. Nova Iorque, ONU, 1997.

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sendo afetado negativamente. Em seguida, esto os gerentes e administradores mais qualificados obrigados a agir de acordo com as ordens de seus chefes polticos e devidamente ansiosos por preservar e colocar em evidncia suas prprias instituies. Com freqncia, chocam-se com um terceiro grupo, os profissionais do servio pblico. Os que, em geral, olham com suspeita a gerncia superior. A reao dos profissionais previsvel: tentar preservar sua esfera de autonomia, bem como proteger seus estudantes, pacientes e clientes. Estes consumidores dos servios pblicos constituem nossa quarta categoria, mesmo que no seja uma categoria que tenha exercido qualquer papel ativo no desenho de iniciativas de qualidade. A qualidade algo que lhes foi dada, em vez de ser definida por eles53. As iniciativas por melhorar a qualidade dos servios e introduzir elementos de qualidade total deveriam ter como meta clara as necessidades do ltimo grupo. Dever ser a eles permitido definir sua prpria idia do que seja qualidade. Quando isso acontece no mundo em desenvolvimento, os beneficirios indicam prioridades, com freqncia, bem diferentes das que foram fixadas por grupos fora deles e questes muito concretas, tais como: que a informao sobre os programas no lhes
53. Christopher Pollitt. Qu es calidad de los servicios pblicos?. In: B. Kliksberg (comp.). Pobreza. Um tema impostergable, op. cit.

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chega, que os formulrios dos organismos pblicos deveriam estar escritos em linguagem acessvel para eles, que as reparties respectivas deveriam atender em dias e horrios compatveis com seus empregos e assim por diante. A melhoria da qualidade deveria ser feita a partir de e com os beneficirios, para que se transforme em avanos reais.

4.7. Rumo a um estilo gerencial adaptativo Qual o estilo gerencial mais apropriado para levar adiante, com eficincia, os programas sociais? A resposta deve ser buscada, em primeiro lugar, nas exigncias que surgem dos processos de implementao de tais programas. Os processos se caracterizam por uma alta volatilidade. Ao desenvolver no campo programas, por exemplo, de extenso da sade bsica em zonas rurais, de reduo da evaso em escolas urbanas em reas pobres, ou de entrega de alimentos com educao nutricional, que se dirigem a vastos grupos sociais, produzem-se dinmicas de alta complexidade e variabilidade. Ao redor dos programas movem-se diversos grupos de interesses, entre outros, econmicos e clientelistas, que podem tratar de desvi-los de seus objetivos. Neles intervm diferentes atores organizacionais, ministrios, regies, municpios, ONGs, grupos da sociedade civil, com inter-relaes variveis. As comunidades assistidas podem reagir
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de modos muito diversos e sua reao pode mudar durante a execuo. Na prpria implementao do programa descobrem-se oportunidades e riscos no contemplados. Com freqncia, apresentam-se decises externas ao programa em si e, inclusive, a toda a rea social, como cortes oramentrios. Em seu conjunto, a execuo dos programas tende a apresentar caractersticas turbulentas. Dennis Rondinelli conclui, analisando as causas de fracassos em diversos projetos de desenvolvimento apoiados por agncias internacionais que, sem considerar o planejamento do projeto ou da forma com que se fez a anlise tcnica, poucas vezes se chega observao de que os problemas encontrados eram imprevisveis54. No se trata, portanto, de ajustes nos desenhos anteriores, a questo mais complicada. Existe uma dinmica que se desencadeia, que no pode ser prognosticada em diversos aspectos. Essa dinmica no pode ser tratada com estilos gerenciais burocrticos tradicionais, baseados no controle atravs de planos, rotinas e normas das operaes a serem desenvolvidas, e pressupondo realidades com fortes possibilidades de previsibilidade e onde a projeo de situaes, a partir do passado, pode constituir um guia eficiente. No campo da gesto social, a realidade voltil e o passado uma
54. Dennis A. Rondinelli. Development projects and policy experiments: an adaptative approach to development administration. Nova Iorque, Methuen, 1983.

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referncia duvidosa para a mudana contnua, em condies bsicas. preciso avanar para um estilo de gerncia adaptativa estreitamente conectada com a realidade e que v reagindo a partir do andamento das variaes. Isso no suprime o planejamento, mas, sim, variam os tempos. Planejamento e gesto devem se aproximar ao mximo. Planejar, executar, reforar e redesenhar devem ser uma operao quase fundida. Existem, atualmente, em gerncia avanada, diferentes instrumentos tcnicos que podem apoiar o estilo gerencial requerido. Entre eles, podem ser teis os sistemas de acompanhamento em tempo real do andamento e impactos dos programas, que implicam mudar a viso do acompanhamento e avaliao como instrumentos de controle, j que so considerados ferramentas de gesto55. As estruturas organizativas das reas sociais pblicas tendem a seguir os bastante comuns modelos verticais, piramidais e hierrquicos, com inmeros escales. Tais modelos apresentam acentuadas disfuncionalidades em relao s exigncias resultantes dos processos de descentralizao, do interesse por impulsionar as meta-redes e promover a participao e da necessidade de avanar estilos gerenciais adaptativos. Entre outros aspectos, estes modelos tendem a encerrar-se em si mesmos, transformar as ro55. A esse respeito, ver Jos Sulbrandt. La evaluacin de los programas sociales: una perspectiva crtica de los modelos usuales. In: B. Kliksberg. Pobreza. Un tema impostergable, op. cit.

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tinas em metas, desenvolver srias resistncias participao de atores externos estrutura, como outros possveis scios e s prprias comunidades assistidas, alm de reagir com rigidez diante das mudanas. Exige-se um avano em direo a estruturas mais abertas, flexveis e participativas. O desenho das estruturas organizacionais no um fim em si mesmo, mas um meio para facilitar o cumprimento de objetivos. Na rea da gesto social, o desenho deve favorecer, entre outros, aspectos como a relao ativa com aquilo que acontece na realidade. Mintzberg expe uma argumentao significativa a respeito disso56. Observemos as organizaes como crculo em vez de pirmides. Normalmente, existem os que trabalham na linha, nas margens do crculo, em contato ativo com os beneficirios, na realidade. Recebem o feedback do que acontece, mas, como seu trabalho se d em reas muito delimitadas, seu enfoque tambm parcelado. No centro do crculo, encontra-se o nvel executivo superior, que sabe para onde a organizao est se dirigindo, mas seu contato com a realidade pode ser pobre. Costuma estar fechado nas clssicas redomas de vidro. As sugestes que se podem tirar so vrias, em termos dos programas sociais, mas necessrio maximizar a interao com a realidade. Seria fundamental estreitar a relao entre a linha e o nvel executivo superior para que a
56. Henry Mintzberg. Musings on management. Harvard Business Review, jul.-ago. 1996.

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realidade flua at ele. Assim, preciso aplicar a moderna estratgia de viso compartilhada da organizao, o que, em geral, pode ajudar a envolver plenamente a linha na operao, e que, ainda, lhe possibilitar tornar produtiva sua obteno e anlise de informao da realidade. Em diversas realidades esto se promovendo mudanas no Estado social em direes como as antes indicadas. Assim, em pases de ponta nesta rea, como o Canad, a diviso de finanas e administrao do Ministrio de Comunidades e Servios Sociais de Ontrio anunciou uma nova estrutura organizacional, baseada num projeto de mtodo administrativo que reduziria os escales hierrquicos e eliminaria as barreiras estruturais. De acordo com a diviso, este projeto inclua uma mudana na cultura e nos valores (de territrio, turma e medo, para a de equipe de trabalho, confiana e responsabilidade delegada)57. 4.8. A ateno especificidade da gesto social Qual deve ser a orientao estratgica bsica para as imprescindveis renovaes institucionais e gerencias a serem realizadas no Estado social? A aplicao de enfoques de administrao pblica
57. Kenneth Kernaghan. Empowerment and Public Administration. Canadian Public Administration, v. 35, n. 2, 1994.

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tradicional tem demonstrado srias insuficincias e se choca contra as exigncias da realidade. No entanto, tampouco parece haver evidncia emprica que respalde a utilizao de enfoques de negcios neste campo. Por suas metas e caractersticas costumeiras, apresentam acentuadas dessemelhanas com os objetivos e a operao tpica dos programas sociais. Estes programas possuem metas de desenvolvimento, muitas vezes, com efeitos basicamente de mdio e longo prazos, como ocorre na educao. As metas interagem com metas de outros programas. Os objetivos so, em alguns casos, no-mensurveis pelas vias normais em gesto de negcios, porque so de ordem qualitativa. Por outro lado, nos programas sociais do mundo em desenvolvimento existem suprametas que emolduram as metas especficas de um programa numa rea determinada. Deseja-se que todos contribuam para melhorar a eqidade e superar as discriminaes de gnero, favoream a preservao do meio ambiente e consigam desenvolver a sustentabilidade. Igualmente, a operao tcnica de implementar programas sociais muito diferente daquela de organizaes de negcios. Como se viu antes, caracteriza-se por atores institucionais mltiplos, necessidade de articul-los, redes, turbulncia, imprescindibilidade da participao por seus amplos efeitos positivos, necessidade de respeito pelas culturas locais e incidncia de fatores polticos, sociais, demogrficos e de diversas ndoles. A agenda de dilemas gerenciais, que surge em operaes desta ordem, muito singular e diferenciada da prpria agenda dos negcios.
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Neste campo, preciso desenvolver um enfoque que destaque as especificidades da institucionalidade social e da gesto social, e procure solues tcnicas apropriadas para elas. necessrio um enfoque de gerncia social. Entre seus insumos de apoio, devem se encontrar elementos de outros enfoques; no entanto, a abordagem estratgica deve ser diferente e tambm eficiente em termos de metas e suprametas como as j enunciadas, e de uma operao tcnica especfica, como a das polticas e programas sociais. Este enfoque est emergindo, na realidade, em experincias concretas de acertos institucionais e programas bem-sucedidos em diversos pases. O tipo de institucionalidade e de gerncia, que pode ser detectado em experincias consideradas internacionalmente de excelncia gerencial, como o Grammen Bank na sia, as Escolas EDUCO em El Salvador ou as feiras de consumo vicinal, na Venezuela, surge desse enfoque diferenciado58. Hoje, a constatao desta identidade tcnica da gerncia social est estimulando esforos na formao de gerentes sociais capacitados no assunto, em diversos pases do mundo em desenvolvimento59.
58. O autor apresenta modelos conceituais, desenvolvimentos tcnicos e experincias em gerncia social. In: B. Kliksberg. Social management: some strategic issues. Nova Iorque, ONU, Diviso de Administrao Pblica e Administrao do Desenvolvimento, 1997. 59. Um esforo de amplo alcance a esse respeito a iniciativa empreendida pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento, ao

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A necessidade de se respeitar as especificidades e no transferir, mecanicamente, o enfoque de negcios a outros campos no exclusiva do social. Num trabalho recente, Paul Krugman adverte, com veemncia, sobre o perigo dessas transferncias para o campo econmico: Um pas no uma empresa60. Chama a ateno sobre o que considera a arriscada tendncia de querer aplicar aos pases o enfoque de negcios e afirma: O que as pessoas aprendem ao dirigir uma empresa no as ajuda a formular poltica econmica. Um pas no uma grande corporao. Os hbitos mentais que fazem um grande lder de negcios no so, em geral, os mesmos que fazem um grande analista econmico. Ressalta que os problemas so de uma natureza e uma complexidade totalmente diferentes. Previne contra a doena do grande homem, que consiste em que pessoas bem-sucedidas num campo acreditam que podem opinar, com autoridade, sobre outros. Sublinha: A mesma sndrome aparece em alguns homens de negcios, que foram promovidos a assessores econmicos. Eles tm dificuldades em aceitar que devem voltar escola antes de fazer pronunciamentos num campo novo. Assim como o macroeconmico exige uma interveno competente, a questo da gesto do social
criar o Instituto Interamericano para o Desenvolvimento Social, sendo que uma das reas centrais de trabalho a formao de gerentes sociais. 60. Paul Krugman. A country is not a company. Harvard Business Review, jan.-fev. 1996.

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no pode assemelhar-se, nem nas metas nem na operao, lgica dos negcios. preciso avanar muito mais alm para se garantir aspectos essenciais como acesso, eqidade, sustentabilidade e eficincia.

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5 ANOTAO FINAL
Cinzentas so as teorias, verde a rvore de ouro da vida, dizia Goethe. De fato, diversos modelos tericos sucumbiram diante da realidade, ou esto altamente questionados por ela, no mundo em desenvolvimento, nas ltimas dcadas. As aproximaes centradas numa viso mecanicista, a qual remete a soluo dos agudos problemas sociais vivenciados neste mundo para um futuro imaginrio, construdo atravs de um suposto derrame do crescimento, no tiveram constatao emprica nos fatos. Pelo contrrio, conduziram a uma marginalizao sistemtica da poltica e da gesto social, que contribuiu para o agravamento dos problemas. Associadas a uma viso errada, que considera a iniqidade como fator favorvel ao crescimento, negada totalmente pelo caso do Sudeste Asitico e outras sociedades, e pelo relegamento do capital humano e do capital social, levaram a um abandono profundo do social. A marginalizao do social tem inmeras conseqncias de grande impacto. No plano macroeconmico, gera fortes bloqueios para as possibilidades de crescimento sustentado. Adiamento da educao, sade, nutrio, enfraquecimento da famlia e aumento da insegurana pessoal so processos que minam as bases para o crescimento, repelem investimentos, obstruem o avano
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tecnolgico e o desenvolvimento da competitividade externa. O caso da Amrica Latina um exemplo dos problemas enfrentados em outras regies do mundo em desenvolvimento. Nancy Birdsall identifica o peso econmico destes bloqueios na regio, destacando: ... possvel que as taxas de crescimento, na Amrica Latina, simplesmente no possam ultrapassar 3% ou 4%, enquanto no se contar com a participao e a contribuio de metade da populao, que est includa nos percentuais mais baixos de renda61. Esta observao pode ser complementada com outra do Banco Mundial, relacionada ao alto nvel de desemprego na mesma regio: Para que a Amrica Latina possa diminuir sua taxa de desemprego nos prximos anos, a regio tem que registrar um crescimento de seu produto interno bruto superior a 4%62. Fecha-se, ento o crculo. O desemprego crtico que afeta a regio, superior a 16%, no se reduzir sem um crescimento que ultrapasse os 4%, e o mesmo no ocorrer se no houver uma integrao ao desenvolvimento dos vastos setores da populao que esto abaixo da linha de pobreza. A deteriorao social apresenta, tambm, altos custos, em termos de governabilidade democrtica. Um amplo estudo de opinio, realizado em 17
61. Nancy Birdsall. Comentarios sobre Lecciones del Japn, op. cit. 62. Louis Guash, chefe do Departamento Tcnico do Banco Mundial para a Amrica Latina e Caribe, op. cit.

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pases latino-americanos, indica que, embora a grande maioria da populao esteja a favor do sistema democrtico, apenas 27% dos entrevistados se dizem satisfeitos com o funcionamento da democracia. Como indicam as concluses, esta insatisfao se produz porque os povos esperam que o sistema solucione os problemas que eles identificam como prioritrios, e em primeiro lugar, percebe-se um importante problema de emprego, que segue acompanhado do problema dos baixos salrios63.64 Igualmente, a afirmao de uma antinomia Estado versus Mercado, e a conseqente postulao de um Estado mnimo, esto sendo seriamente questionadas pelos dados da realidade. Baseando-se nisso, o novo debate est propondo que apenas a ampla soma de Estado mais mercado mais sociedade civil, em todas as suas expresses, o que tem permitido resultados melhores na Histria recente. O Estado mnimo ou ausente no parece dar soluo aos problemas sociais e, em geral, nimo para um desenvolvimento sustentado. Ganha peso crescente a idia de um Estado inteligente, com intervenes estratgicas, de alta eficincia. Merilee Grindle ressalta que surgem indcios de que ...s os Estados podem prover um conjunto de condies essenciais para o desenvolvimento
63. Encuesta Latinobarmetro 1996. 64. Um enfoque repleto de sugestes sobre governabilidade e desenvolvimento colocado por Joan Prats em: Gobernabilidad y globalizacin. ESADE, 1996.

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econmico: lei, ordem, polticas macroeconmicas efetivas, desenvolvimento da infra-estrutura, investimento em capital humano, melhoria da eqidade65. Um campo fundamental de atividade do Estado inteligente no mundo em desenvolvimento ser, nas prximas dcadas, o de impulsionar, enrgica e sustentadamente, uma integrao ativa entre desenvolvimento econmico e desenvolvimento social. Ao mesmo tempo, o de zelar por uma melhoria substancial da eqidade. Tambm dever promover a integrao ativa de todas as foras bsicas da sociedade, nestes esforos. Para tudo isso, dever transformar-se num formador de alianas estratgicas entre tais foras. Para se encarar estas novas funes com eficincia, requer-se a realizao de uma profunda reforma nas estruturas sociais do Estado. A reforma no pode ser para o passado, mas tampouco consiste no mero recorte ou desmantelamento de tais estruturas. preciso imaginao institucional para se repensar o Estado no campo social. Torna-se imprescindvel para isso a superao dos sensos comuns convencionais e os numerosos dogmas de modelos tericos sem respostas, que impedem o avano em direo a solues inovadoras. Esta tarefa coletiva no pode demorar. O custo de oportunidade social muito alto. Cada instante
65. Merilee S. Grindle. Challenging the state. Cambridge, University Press, 1996.

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que transcorre sem polticas sustentadas de investimento em educao e sade, sem revises da eqidade, sem servios pblicos sociais eficientes e de alta qualidade, significa duros impactos regressivos nas condies bsicas de vida de extensos e sofridos setores do mundo em desenvolvimento, e a prolongao de uma excluso social injustificvel.

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