Modelo Aberto de

Gesto para Resultados

no Setor Pblico

Traduo de Ernesto Montes-Bradley y Estayes

BID
Banco Interamericano Desenvolvimento de

CLAD
Centro Latino-Americano de Administrao para Desenvolvimento o

ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE

Governadora do Estado do Rio Grande do Norte Wilma Maria de Faria Secretrio de Estado da Administrao e dos Recursos Humanos Paulo Csar Medeiros Subsecretrio de Recursos Humanos Vital Lus Costa Diretora da Escola de Governo Valria Maura de Medeiros Rocha Reviso Paulo Csar Medeiros Valria Maura de Medeiros Rocha Vital Lus Costa Capa Reproduo do original Diagramao e Impresso IGRAMOL Junho/2008 Diviso de Servios Tcnicos Catalogao da Publicao na Fonte. UFRN / Biblioteca Central Zila Mamede
Serra, Alberto. Modelo aberto de gesto para resultados no setor pblico / Alberto Serra; traduo de Ernesto Montes-Bradley y Estayes. - Natal, RN: SEARH/RN, 2008.

140 p.
Traduo de: Modelo Abierto de Gestin para Resultados en el Sector Pblico. Originalmente apresentado ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD), Caracas, 2007. 1. Gesto pblica. 2. Setor Pblico Avaliao. 3. Administrao de recursos humanos. I. Montes-Bradley y Estayes, Ernesto. II Ttulo. RN/UF/BCZM CDU 35.08 L856e

Crditos
Este documento foi elaborado por Albert Serra (consultor), com a colaborao de Vernica Figueroa e ngel Saz, mais a contribuio dos seguintes funcionrios e consultores do BID: Nora Berretta, Manuel Fernando Castro, Mauricio Garca Moreno e Ariel Pares (consultores) e Ernesto Castagnino, Xavier Comas, Koldo Echebarria e Carlos Pimenta (BID). A coordenao geral esteve a cargo de Roberto Garca Lpez do BID e de Nuria Cunill Grau do CLAD.

BID CLAD Banco Interamericano de Centro Latino-Americano de Desenvolvimento Administrao para o Desenvolvimento Banco Interamericano de Centro Latino-Americano de Desenvolvimento (BID) Administrao para o Desenvolvimento 1300 New York Ave.N.W. (CLAD) Washington, D.C. 20577, USA Apartado 4181, Caracas 1010-A, Venezuela Tel: 001 (1202) 623.1000 Tel.:(58212) 9922395/3297/9937277 Fax: (1202) 623.3096 Fax: (58212) 9918427 E.mail: prodev@iadb.org E.mail: cedai@clad.org.ve http://www.iadb.org http://www.clad.org.ve ISBN: 978-980-6125-49-0 Depsito legal: If86020073503183 As idias e pensamentos contidos neste documento no representam os critrios do BID nem do CLAD. No permitida a reproduo total ou parcial deste documento nem seu armazenamento num sistema informatizado, nem sua transmisso de qualquer forma ou por qualquer meio, seja ele eletrnico ou mediante fotocpias ou quaisquer outros mtodos sem o prvio consentimento do BID e do CLAD.

Documentos Debates do CLAD: Estado, Administrao Pblica e Sociedade, N 11.

NDICE
Apresentao da Governadora do Estado Prefcio edio brasileira Apresentao dos autores Introduo I. A Gesto para Resultados no mbito Pblico 1. A modernizao da gesto pblica e da GpR 2. A Nova Gesto Pblica como marco da GpR 3. As contribuies da Gesto para Resultados na administrao pblica 4. Gesto por Resultados ou Gesto para Resultados? 5. A GpR na Amrica Latina: principais experincias II. Conceito e Definio da GpR 1. Dimenses da GpR 2. Objeto de trabalho e objetivo da GpR 3. Termos associados GpR 4. Definio de Gesto para Resultados e seu mbito de aplicao 5. Em direo a um modelo aberto de GpR III. Estrutura e elementos da GpR 1. Estrutura da GpR 2. Componentes do processo de criao de valor 3. Interaes entre os componentes 4. Ferramentas 5. Agentes envolvidos na GpR IV. Integrao organizacional 1. Fatores para promover a integrao

17 17 18 19 23 23 27 27 29 33 36 37 41 41 43 50 54 59 63 65
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2. V.

organizacional Sntese do modelo de GpR

74 75 75 76 76 76 76 77 77 78 78 79 80 80 81 82 87 N 88 N

Requisitos para a implantao da GpR 1. Democracia 2. Contexto institucional estvel 3. Segurana jurdica 4. Controle social 5. Cultura de valor pblico 6. Estabilidade institucional 7. Reconhecimento da funcionalidade gesto 8. Reconhecimento e aceitao do modelo 9. Valores institucionais e profissionais 10. Sistema de sanes e incentivos 11. Disponibilidade e uso da informao 12. Desenvolvimento sustentvel da GpR VI. A implementao da GpR 1. Fatores de xito 2. A percepo subjetiva Bibliografia

da

Anexo 1: Avaliao das capacidades institucionais da Gesto para Resultados. Guia de referncia para 95 o diagnstico da situao 1. Introduo 95 2. Guia de referncia 100 3. Processamento da informao 128 133 Anexo 2: Definies da GpR

APRESENTAO DA GOVERNADORA DO ESTADO A presente obra d continuidade a uma iniciativa do Governo, por intermdio da Secretaria de Estado da Administrao e dos Recursos Humanos, de verter para a lngua portuguesa publicaes que abordem assuntos relevantes para a gesto pblica, especialmente aquelas que contenham propostas inovadoras ou temas que conduzam ao mbito daquilo que se convencionou chamar de Nova Gesto Pblica. As dificuldades para concretizao de iniciativas desta natureza so inmeras, como se pode imaginar, e vo desde a escolha da obra a ser traduzida, at a efetivao de uma traduo que, mantendo fidelidade ao original, consiga veicular uma linguagem de fcil entendimento, potencializando a possibilidade de atingir o maior nmero de leitores, dentre os que se interessam pelo assunto, especialmente no contingente de servidores pblicos estaduais. No que os obstculos arrefeam o nosso nimo. Este um Governo que tem mostrado ao longo do seu desenrolar que no se intimida com desafios. Alm disso, o propsito que move a empreitada torna-se o mulo de sua realizao. O desafio aqui conquistar adeptos para formao de uma nova mentalidade no servio pblico. Pessoas preparadas para pensar e agir de uma nova maneira no enfretamento de velhos problemas da administrao pblica brasileira. disso que trata a obra ora traduzida. O Modelo Aberto de Gesto para Resultados no Setor Pblico desenvolve um tema
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dos mais caros Nova Gesto Pblica: O governo voltado para resultados. Trata-se de um estudo produzido pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento, BID, e Centro LatinoAmericano de Administrao para o Desenvolvimento, CLAD, conduzido por especialistas no assunto. Na palavra dos prprios autores, o livro pretende fornecer um marco conceitual e analtico que facilite uma ampla compreenso da Gesto para Resultados (GpR), a partir da reviso e do esclarecimento dos principais termos a ela relacionados. No final do livro esto anexadas fichas formuladas com base em uma metodologia de referncia, cuja aplicao conduz a um diagnstico organizacional de governos e rgos da administrao pblica. Predomina no texto uma preocupao com a clareza dos conceitos e terminologia utilizada no estudo do tema, o que empresta obra um carter didtico, tornando sua leitura fcil e agradvel. Apesar de estarmos vivendo a era da globalizao, a vida, parafraseando a frase famosa, continua a ser um assunto local. A traduo do estudo posta a disposio dos interessados, tem especial relevncia para o momento que vive o Rio Grande do Norte. Caminhamos a passos largos para colher o resultado das polticas pblicas postas em prtica pelo atual Governo. urgente concluirmos a fixao das bases para a reconstruo do servio pblico estadual, dentro dos novos padres de eficincia, eficcia e efetividade. Estamos
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trabalhando no sentido de consolidar estratgias compatveis com um governo orientado para resultados, criando condies para que servidores dedicados e comprometidos se sintam reconhecidos e valorizados e possam contribuir para a qualidade do resultado que buscamos. Ns temos a determinao de fazer, precisamos cada vez mais fortalecer a competncia, a habilidade e os conhecimentos necessrios concretizao dos objetivos, nada melhor para isso do que um estudo que destaca a idia de dirigir por objetivos para conseguir resultados. Boa leitura para todos!

Wilma Maria de Faria GOVERNADORA DO ESTADO

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PREFCIO EDIO BRASILEIRA Um dos maiores obstculos para a melhoria da qualidade das polticas pblicas no Brasil a falta de massa crtica. O pas possui poucas escolas de graduao em administrao pblica e cincia poltica. As escolas de governo e os centros de formao so poucos e se ressentem da ausncia de bibliografia em portugus disponvel para ser utilizada nos programas de treinamento e formao. Este dficit de livros e textos sobre polticas pblicas , na prtica, um dos maiores entraves para a capacitao de profissionais em polticas pblicas. Os poucos livros disponveis sobre temticas relacionadas com Gesto Pblica e Polticas Pblicas so quase todos publicados pela Fundao Getlio Vargas e pela Escola Nacional de Administrao Pblica. Em anos recentes, duas outras instituies se somaram ao esforo de disponibilizar em portugus, ttulos de trabalhos clssicos e contemporneos importantes para estudiosos e profissionais que lidam com o desafio de melhorar a qualidade dos governos: a Fundao FUNDAP e a Secretaria de Administrao do Estado do Rio Grande do Norte. O texto ao qual este Prefcio se refere trata de Monitoria e Avaliao em Polticas Pblicas, um campo cuja importncia inversamente proporcional disponibilidade de material em portugus. Os dficits cognitivos nesta esfera so
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surpreendentes, considerando-se a importncia do tema para o acompanhamento e problematizao das polticas de governo. O Estado do Rio Grande do Norte, atravs de sua empreendedora Secretaria de Administrao, tem apresentado significativos avanos na esfera da Gesto Pblica. A preocupao com a instrumentalizao da comunidade de polticas que trata do tema mais do que bem vinda. Todos que esto engajados no processo de modernizao do Estado Brasileiro e na implementao de reformas destinadas a melhorar a qualidade das nossas polticas pblicas se beneficiaro enormemente desta publicao do Banco InterAmericano para o Desenvolvimento e do CLAD, agora disponibilizada no pas graas sensibilidade dos dirigentes potiguares. Francisco Gaetani

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APRESENTAO DOS AUTORES

No mbito da modernizao do setor pblico, vem tomando consistncia a necessidade de identificar, valorizar e dar a conhecer com crescente rigor e transparncia o valor pblico como conseqncia de uma ao do Estado. Por outro lado, a sociedade demanda de modo insistente a necessidade de promover um crescimento constante da produtividade no ambiente pblico, exigindo a reduo da presso fiscal e o incremento, ao mesmo tempo, da produo de bens pblicos. O resultado se transforma, assim, em um instrumento-chave para a valorizao da ao pblica; e a gesto para resultados e do resultado surge como instrumento e objetivo da melhoria e modernizao da administrao pblica. Este trabalho se insere nos esforos do BID, que associado promoo de um novo patamar de efetividade para o desenvolvimento, procura contribuir para o entendimento dos fatores e processos que ajudam ao xito da implantao de um sistema de gesto para resultados. Faz parte, ainda, dos trabalhos que o CLAD vem realizando h alguns anos para orientar o gerenciamento na obteno de resultados teis sociedade. Este documento pretende fornecer um marco conceitual e analtico que facilite uma ampla compreenso da Gesto para Resultados (GpR), a partir da reviso e do esclarecimento dos
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principais termos a ela relacionados. Contm, ainda nos anexos finais, uma metodologia de referncia para diagnosticar a situao da GpR nos governos e nas organizaes pblicas. A metodologia utilizada na elaborao desta tarefa est alicerada na soma de quatro documentos de trabalho; na realizao de trs oficinas com funcionrios do BID, do CLAD e de diferentes governos; e do resultado das consultas formuladas a diversos especialistas. Tudo isto procurando contrastar realizaes desenvolvidas, revises crticas praticadas e propostas, ou formulaes validadas. Deve-se destacar, contudo, que no se pretende oferecer nenhum resultado definitivo questo colocada como objeto de trabalho. As especificidades nacionais, a natureza abrangente do conceito gesto para resultados derivada da prpria lgica integradora do processo de gesto e a enorme quantidade de produo terica, conceitual, operacional e experimental existente sobre o tema, convidam e obrigam mais absoluta humildade em qualquer tentativa de aproximao ao tema. Espera-se, em troca, que esta produo fornea elementos que ajudem ao esclarecimento conceitual e ao desenvolvimento operacional, sem esquecer que uma das caractersticas que parece acompanhar sistematicamente a gesto para resultados (e em geral, a avaliao da ao pblica) a enorme distncia que no setor pblico costuma haver entre a prtica real e a relevncia formal, aqui includo o desenvolvimento conceitual do tema.

Roberto Garca Lpez

Coordenador do Programa para a implementao do Pilar Externo do Plano de Ao a Mdio Prazo para a Efetividade do Desenvolvimento (PRODEV) Departamento de Capacidade Institucional e de Finanas

Julio Csar Fernndez Toro

Secretrio Geral Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD)

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Institucional e de Finanas Banco Interamericano Desenvolvimento (BID)

de

INTRODUO
Este documento apresenta uma proposta de modelo integrador de Gesto para Resultados GpR que possa ser adaptado s necessidades das instituies e organizaes pblicas. Partindo de uma reviso da bibliografia existente sobre o tema e do esclarecimento dos principais termos relacionados com a GpR, procurou-se fornecer um marco conceitual que facilite a sua compreenso como ferramenta para promover uma administrao pblica mais eficiente. Este texto contm os seguintes captulos: No primeiro se examina a contribuio da GpR ao setor pblico, identificando os principais processos de modernizao que tem facilitado e promovido sua utilizao. Tambm, descrevem-se algumas aproximaes tericas e revisam-se as principais experincias de sua aplicao na Amrica Latina. No segundo se esclarece o conceito de GpR a partir de diferentes dimenses e se lhe identifica o objetivo. No terceiro se descreve a estrutura da GpR e seus componentes, destacando as interaes que se produzem entre eles e as ferramentas que facilitam sua implementao.
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 No quarto se analisa a contribuio da GpR como instrumento de integrao organizacional do processo de criao de valor pblico, e prope-se uma abordagem acerca do papel desempenhado pelos diferentes componentes e seus modos operacionais. No quinto se perfilam os limites que traz a GpR para a melhoria do gerenciamento pblico e para a modernizao do Estado, alm de propor algumas condies que deve ter o mbito ou contexto onde se haver de implantar o modelo. No sexto expem-se estratgias gerenciais para implementar a GpR. No fim, como anexo, repousa um guia de referncia para a avaliao das capacidades institucionais de Gesto para Resultados (Anexo 1) e um conjunto de acepes de GpR (Anexo 2) onde se incluiu uma reviso de definies consideradas neste documento. Inseriu-se, tambm, a bibliografia consultada.

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I. A GESTO PARA RESULTADOS NO SETOR PBLICO

1. A modernizao da gesto pblica e a GpR Durante as ltimas dcadas, o Estado tem passado a desempenhar um papel-chave como produtor de valor pblico, e como tal tem priorizado a criao de condies para o desenvolvimento e o bem-estar social, alm da produo de servios e da oferta de infra-estrutura. Esta mudana na funo do Estado tem transformado vrias frentes da administrao pblica, pela exigncia cada vez mais contundente dos cidados que exercem tambm o papel de usurios dos servios. A crise fiscal do modelo anterior, uma vez esgotado o perodo de esplendor do Estado do Bem-Estar, tem trazido novos problemas. Dentre eles, destaca-se a crescente necessidade de atender uma demanda irrefrevel de bens pblicos de boa qualidade, tpica do Estado de Bem-Estar, porm hoje acompanhada da exigncia de diminuir a presso fiscal inclusive naqueles casos em que ainda persiste um modelo de estado anterior ao de bem-estar. Esta substituio de misso trouxe muitos desafios ao Estado, entre os quais a redefinio dos conceitos de administrao, gesto pblica e valor pblico. Alm disso, essas transformaes tm afetado profundamente as
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prticas dos dirigentes pblicos (polticos e gerentes) e a teoria na qual fundamentavam suas aes. Da mesma forma, esta mudana afetou o sistema de controle da ao do Estado; est-se migrando da exigncia de rigor nos procedimentos para a exigncia de resultados inerente a um Estado que se apresenta como provedor de servios, capacitador de desenvolvimento e fornecedor de bem-estar. Desta troca de misso se deriva uma variao na posio do cidado perante o Estado. O cidado comum se preocupa em assegurar-se uma correta e burocrtica (homognea, idntica e no discricionria) aplicao da lei e da norma. O cidado-usurio se interessa por conseguir o melhor retorno fiscal enquanto bens coletivos. V-se, pois, que o Estado deve deslocar sua ateno, antes colocada no procedimento como produto principal de sua atividade, agora voltada para o de servios e bem-estar. A gesto por resultados um dos lemas que melhor representa o novo desafio. Isto no significa que no interessa o modo de fazer as coisas, apenas exprime que agora muito mais relevante o qu se faz pelo bem da comunidade. 2. A Nova Gesto Pblica como marco da GpR Nestes ltimos tempos, a Gesto Pblica como disciplina tem abordado estes desafios novos com o auxlio da lgica gerencial, isto , pela racionalidade econmica que procura conseguir eficcia e eficincia. Esta lgica compartilha, mais ou menos explicitamente, trs propsitos fundamentais: Assegurar a constante otimizao do uso dos recursos pblicos na produo e distribuio de bens pblicos como resposta s exigncias de mais servios e menos impostos, mais eficcia e mais eficincia, mais eqidade e mais qualidade. Assegurar que o processo de produo de bens e servios pblicos (incluindo a concesso, a distribuio e a melhoria da produtividade) seja transparente, equitativo e controlvel.
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 Promover e desenvolver mecanismos internos que melhorem o desempenho dos dirigentes e servidores pblicos, e, com isso, fomentar a efetividade dos organismos governamentais, visando a concretizao dos objetivos anteriores. Estes objetivos, presentes nas atuais demandas cidads e aos quais se orienta a GpR, so, conjuntamente com a democracia, o principal pilar de legitimidade do Estado atual. Desta forma, a Nova Gesto Pblica fornece os elementos necessrios melhoria da capacidade de gerenciamento da administrao pblica bem como elevao do grau de governabilidade do sistema poltico. Figura 1. O Estado e a GpR

Fonte: Elaborao prpria

3. As contribuies da Gesto para Resultados na administrao pblica

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O conceito e a prtica da GpR no setor pblico tm um grau de desenvolvimento e consolidao relativamente baixo. O termo gesto para resultados percorreu um longo caminho e uma das variantes da Administrao por Objetivos cuja origem se encontra no livro de Peter Drucker The practice of management, publicado em ingls em 1954 (1). Drucker complementou posteriormente suas idias (1964) na obra Managing for Results: Economic Tasks and Risk-Taking Decisions (2), onde utiliza pela primeira vez esse termo. Inicialmente, a GpR se utilizou principalmente no setor privado, mesmo quando o governo federal dos Estados Unidos da Amrica comeou a usar algumas de suas propostas no gerenciamento de diferentes rgos pblicos (Gibson & Tesone, 2001). Somente durante o governo do presidente Nixon que se comeou a implantar no conjunto da administrao pblica o que passou a ser conhecida como a Nova Gesto Pblica. Esta moderna filosofia sugere a passagem de uma gesto burocrtica a uma de tipo gerencial (Ospina Bozzi, 2000). Na base destas novas idias se encontrava uma preocupao generalizada sobre as mudanas que o entorno exigia e sobre a imperiosa necessidade de repensar o papel do Estado; de melhorar a eficincia, a eficcia e a qualidade dos servios pblicos; de otimizar o desempenho dos servidores pblicos e das organizaes em que trabalhavam. Vrios estudiosos e especialistas em gesto pblica alertaram para os benefcios que o enfoque da GpR poderia trazer para este novo cenrio. De acordo com Emery (2005), a GpR acarreta trs tipos de consideraes para a administrao do setor pblico:
1

NT: Obra traduzida no Brasil sob o ttulo A prtica da administrao de empresas,SP, Ed.Pioneira, 1998. 2 NT: Obra traduzida no Brasil sob o ttulo Administrando para obter resultados ,SP, Ed.Pioneira, 1998.

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 Constitucionais: a maioria das constituies regula o uso dos fundos pblicos por parte das autoridades em cumprimento de mandato. Polticas: as autoridades devem responder pelas suas aes e pelo contedo dos seus programas eleitorais, por respeito ao princpio da responsabilidade do cargo. Cidads: por obedincia ao princpio de delegao democrtica, os cidados confiam nas autoridades eleitas, delegando-lhes a gesto dos fundos pblicos produto da coleta de seus impostos. Apesar de existirem muitos documentos que tratem da GpR, no existe uma definio nica para ela. A maioria dos textos usa este termo como uma noo guarda-chuvas, por assim dizer. Na literatura em lngua espanhola comum achar um uso indistinto de conceitos: controle de gesto, gesto do desempenho, gesto por resultados, gesto por objetivos, avaliao do desempenho, avaliao de resultados (Sann, 1999), sem uma clara diferenciao. No mbito anglo-saxo tambm existe uma diversidade de expresses para referir-se GpR, tais como: performance management, performance basedmanagement, governing for results, management results, resultbased management e outras mais. Managing for results, provavelmente o termo mais utilizado em ingls, acompanhou o programa Reinventing Government, liderado por Al Gore durante os dois mandatos do presidente Clinton. Trata-se, portanto, de um conceito muito amplo quanto ao seu uso, interpretao e definio. A heterogeneidade da expresso e do conceito tambm se observa na sua aplicao operacional: os pases pem em prtica a GpR segundo suas prprias perspectivas. Um estudo para identificar o significado que lhe atribuem os gestores pblicos de diferentes naes demonstrou que freqentemente eles empregam os mesmo termos com sentido diferente (Proulx & Machiavelli, 2005). assim como o conceito resultados varia notavelmente entre as distintas
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instituies pblicas. Isto no ocorre na empresa privada, onde os indicadores-chave do xito se conhecem nitidamente: rentabilidade, benefcios, quotas de mercado etc. Muitos autores destacam a dificuldade de determinar e avaliar os resultados da ao estatal como uma das caractersticas que diferenciam a gesto do setor pblico do privado (Emery, 2005).
Algumas definies de GpR A Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) tem sido um dos principais meios de difuso do termo resultados no mbito da administrao pblica. Em 1995, a publicao Governance in Transition utiliza pela primeira vez o termo performance management. Posteriormente, em 1997, fez-se uma referncia ao tema na publicao Enqute de resultats. Pratiques de gestion des performances, e em 2002 editou-se um glossrio especfico sobre a GpR. No mesmo ano, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) trata da gesto baseada em resultados no seu Manual de Monitoramento e Avaliao para Resultados. O Banco Mundial, por sua vez, tambm tem impulsionado a GpR por meio de seus informativos. Em 2004 editou o documento Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System: a Handbook for Development Practitioners, onde utiliza tambm a expresso resultsbased management. Para a Comisso Econmica para Amrica Latina e o Caribe (CEPAL) a GpR acarreta a priorizao da consecuo dos objetivos estratgicos gerais e especficos no processo de gesto dos recursos pblicos. A avaliao dos resultados guia-se, em geral, pelos critrios de eficcia, eficincia, economia e qualidade da interveno do Estado (CEPAL, 1998). Por sua vez, a literatura procedente do Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD) tambm se refere constantemente GpR, em particular os trabalhos de Cunill e Ospina (2003). No mbito do setor pblico, o governo dos Estados Unidos da Amrica tem publicado uma srie de manuais destinados a implantar a GpR em diferentes reparties pblicas, dentre as quais se destaca o Departamento Federal de Energia, que utiliza o termo performance-based management, por meio do Performance-Based Management Special Interest Group (PBM-SIG). A Global Accounting Office (GAO) aplica a expresso performance management para propor melhorias na gesto das organizaes federais. No mbito de governos estaduais encontra-se tambm usos e referncias similares. O governo francs, a partir da implantao em 2001 da Lei Orgnica de Finanas (LOLF), tambm tem publicado alguns informativos com relao dmarche de performance e gestion par resultats. O governo canadense, por outro lado, tem imprimido vrios manuais para guiar os gestores pblicos na implantao da GpR, por iniciativa da Environment Canada. Em alguns documentos do governo de Austrlia (Departamento de Finanas e Administrao) fala-se output-based management. 22 O termo gesto pblica orientada a resultados (Wirkungsorientierte Verwaltungsfhrung) utilizado pelo governo da Sua para referir-se s reformas administrativas que esto sendo implantadas naquele pas desde 1996. Neste caso, os produtos e os resultados so os principais componentes dos acordos de gesto, que se combinam com um oramento alocado a cada unidade de desempenho. E por isso mesmo, esse pas

4. Gesto por Resultados ou Gesto para Resultados? Diante dessa confuso e impreciso terminolgica torna-se preciso expor neste trabalho um ponto de vista claro quanto palavra que deveria usar-se em espanhol (3). Embora a expresso mais difundida seja Gestin por Resultados, do ponto de vista semntico esta frase faz pouco sentido, pois parece contraditrio dirigir por resultados quando o natural obter resultados no fim de um processo. Em conseqncia, mais apropriado usar a preposio para, enfatizando desse modo uma gesto orientada consecuo de resultados pr-determinados, pr-definidos, esperados. A palavra cunhada por Peter Drucker (1954 e 1964) ajuda a esclarecer o assunto. No contexto da disciplina management (administrao, gerenciamento, gesto (4)), Peter Drucker formula duas expresses: managings BY objectives e managings FOR results. Sua traduo ao portugus administrao, gerncia, direo, gesto por objetivos e gesto para resultados, respectivamente, seguindo o uso corrente. Neste trabalho adotase a idia de dirigir por objetivos para conseguir resultados. O modelo conceitual que se prope a continuao aspira dar consistncia expresso Gesto para Resultados, na perspectiva de fortalecer a ao dos organismos pblicos para melhorar os resultados em benefcio dos cidados e da sociedade.
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NT: espanhol no original. NT: gesto considerada galicismo pelos puristas, que sugerem administrao em seu lugar

(HOUAISS, Dic. da Lngua Portuguesa, Ed. Objetiva, RJ, 2001); apesar disso, este termo vem se difundindo no Brasil hodierno.

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5. A GpR na Amrica-Latina: principais experincias J que este documento possui um enfoque aplicado, convm partir duma reviso dos principais casos da cultura de gesto pblica onde se observe uma priorizao dos resultados sobre os procedimentos. Esta pesquisa permitir observar que a GpR adota distintas perspectivas para diferentes contextos. Um breve exame das tendncias na Europa assinala que, em pases como Frana, Alemanha ou Irlanda, o foco da ateno a reforma dos procedimentos oramentrios. Noutras naes, como Dinamarca, Holanda, Noruega e Sucia, a nfase posta no monitoramento de atividades e produtos. Tambm, a Unio Europia e em alguma medida Espanha busca incrementar sua capacidade de avaliao das polticas, dos resultados e dos servios pblicos sem necessariamente trabalhar com indicadores de produtos. Por outro lado, Austrlia, Estados Unidos e Gr Bretanha esto comprometidos tanto no monitoramento como na avaliao dos resultados (Ruffner, 2002). Uma reviso das principais experincias da GpR na Amrica Latina revela que esta ferramenta tem sido aplicada em diferentes mbitos de gesto. Cada pas a adaptou s caractersticas institucionais prprias. Segundo Makn (2000), a GpR no constitui um modelo nico que se aplica de maneira pr-determinada, utilizando um mesmo conjunto de instrumentos. Pelo contrrio, existem outras maneiras de colocla em prtica. A opo que se escolhe depende das ferramentas que se utilizem, do contexto poltico, social e econmico de cada pas, bem como dos objetivos pretendidos. Um estudo de Nuria Cunill e Sonia Ospina (2003) permite extrair interessantes concluses sobre casos havidos na Colmbia, Costa Rica, Chile e Uruguai, apesar de concentrar sua ateno nos sistemas de avaliao e no nos de gesto de
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resultados. Este ensaio sugere que a introduo da avaliao como prtica sistemtica no setor pblico no trouxe conflitos governabilidade, e que em dois dos quatro casos analisados houve incremento da participao cidad e aprofundamento da democracia representativa. Neles, a insero de sistemas de avaliao se apoiou na necessidade de aumentar a eficincia e a eficcia da gesto pblica, alm de possibilitar a assuno de responsabilidade por parte dos funcionrios pblicos. Estes dois objetivos gerais foram encarados de duas maneiras diferentes, dependendo do pas. No Chile e Uruguai, adotou-se o modelo oramento, que d prioridade ao planejamento estratgico e tomada de decises, alm de promover a responsabilidade administrativa dos funcionrios e instituies pblicas. A maioria dos mecanismos de avaliao de ambas as naes se estruturou em torno do processo oramentrio, com a finalidade de escor-lo com informaes consideradas chaves orientao que se deseja para alocar os recursos fiscais. Diversamente, o modelo plano adotado originalmente pela Colmbia e Costa Rica, combina a busca de melhorias no processo de formulao de polticas e na gesto do setor pblico, com o objetivo de aumentar a participao da sociedade no controle e na fiscalizao do governo, o que, por sua vez, potencializa o carter democrtico do Estado. Neste caso, a denominao do modelo alude ao papel central desempenhado pelos planos nacionais de desenvolvimento de cada um desses pases no funcionamento dos respectivos sistemas de avaliao. Ariel Zaltsman (2003), seguindo Cunill e Ospina, sustenta que as diferenas entre os dois modelos so as seguintes: A localizao das iniciativas de avaliao dentro da estrutura institucional do Estado: o modelo oramento, na rbita da programao oramentria; o modelo plano, no campo do planejamento.
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 O modelo oramento avalia os resultados da ao de instituies e programas especficos; enquanto o modelo plano inclina-se a avaliar, tambm, os resultados das polticas setoriais (educao, sade, moradia, emprego). Parece ser que quando se vinculam os resultados da avaliao com o processo de programao oramentria, os pases baseados no modelo oramento teriam obtido um sucesso maior do que os do modelo plano. Zaltsman coloca que, mesmo nos casos em que a avaliao de resultados no foi concebida como uma ferramenta para o aprofundamento da democracia, ela atualmente aplicada com a finalidade de melhorar a gesto e a atribuio de responsabilidade em reas como a do emprego e da educao, reas estas que costumam incluir setores de menor renda como seus principais beneficirios. E mais, seguindo esta linha de raciocnio o de ter xito em seu objetivo , o uso da avaliao nestas reas poderia contribuir tambm para melhorar a eqidade distributiva.

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II. CONCEITO E DEFINIO DA GpR

1. Dimenses da GpR Seguindo a evoluo conceitual do duplo ponto de vista de definio e prtica se pode observar que a GpR possui as seguintes dimenses: um marco conceitual de gesto organizacional, pblica ou privada, em que o fator resultado se converte na refernciachave quando aplicado a todo o processo de gesto. um marco de assuno de responsabilidade de gesto, por causa da vinculao dos dirigentes ao resultado obtido. um marco de referncia capaz de integrar os diversos componentes do processo de gesto, pois se prope interconect-los para otimizar o seu funcionamento. Finalmente, e especialmente na esfera pblica, a GpR se apresenta como uma proposta de cultura organizadora, diretora, de gesto, mediante a qual se pe nfase nos resultados e no nos processos e procedimentos. Todas estas dimenses situam a GpR como uma ferramenta cultural, conceitual e operacional, que se orienta a priorizar o resultado em todas as aes, e que capaz de otimizar o desempenho governamental. Assim, se trata de um exerccio de direo dos organismos pblicos que procura conhecer e atuar sobre todos aqueles aspectos que afetem ou modelem os resultados da organizao.
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A GpR tem, portanto, uma dimenso de controle organizacional que convm esclarecer, pois o conceito de controle no setor pblico possui conotaes particulares derivadas, fundamentalmente, do sistema de auditoria externa que domina nesse Estado. A ferramenta GpR no faz parte dessa concepo de controle, mas de outro universo: o de gesto e direo estratgico/operacional, porque permite e facilita aos gerentes da administrao pblica melhor conhecimento, maior capacidade de anlise, desenho de alternativas e tomada de decises para que sejam alcanados os melhores resultados possveis, afinados com os objetivos pr-fixados. Figura 2. A Gesto para Resultados no setor pblico

Fonte: Elaborao prpria

importante assinalar esta diferena porque, muito embora a GpR seja uma boa base para uma melhor prestao de contas (e uma maior transparncia), sua funo principal no a de servir como instrumento de controle da atuao dos gerentes pblicos, mas a de proporcionar a eles um meio de monitoramento e regulao que lhes garanta o exerccio de suas
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responsabilidades. Caberia considerar aqui que, somente quando a gerncia dispe do direito de uso da GpR, que a mesma estar adequadamente capacitada para uma prestao de contas apropriada. Viu-se, pois, at aqui, que a GpR tem relao com os instrumentos de gesto e com o exerccio da funo gerencial. Isso, porm, no empecilho para que ela contribua participao social, transparncia e prestao de contas no setor pblico, tal qual parece mostrar algumas experincias j comentadas. 2. Objeto de trabalho e objetivo da GpR Dada a diversidade de aspectos para os quais se prope o uso da GpR e as mltiplas prticas existentes, a denominao desta ferramenta pareceria ser suficiente para resolver a questo acerca de qual seja seu objeto de trabalho. Assim, seria lgico pensar que se o objetivo da GpR o resultado, seu objeto de ateno deveria ser tambm o resultado. Porm, deve-se no confundir o propsito desta ferramenta (melhorar o resultado) com o objeto de sua ao (o fenmeno sobre o qual intervm). Para esclarecer esta questo, compete refletir previamente sobre o que significa resultado no mbito da administrao pblica. Do ponto de vista semntico, resultado efeito e conseqncia de qualquer ao. Desta maneira, o resultado de um ajuste oramentrio ser o grau de aproximao atingido entre receitas e despesas. Num plano de reduo de pessoal, ser a diminuio de empregados que se consiga. Na gesto, tanto pblica quanto privada, toda ao realizada em qualquer nvel e sobre qualquer situao, ou fator, produz um resultado. A GpR respeita esta premissa na medida em que procura que as aes pblicas alcancem um bom resultado, ou, o melhor resultado. Do ponto de vista estratgico da administrao de empresas, resultado a criao de maior valor para o acionista. Esta
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acepo pode transladar-se administrao pblica auxiliada por Moore (1995) consignando que o resultado que o governo procura a maximizao da criao de valor pblico. Para que esta afirmao adquira pleno sentido, tal qual o prope Moore, imprescindvel definir o que seja valor pblico. Segundo este autor, o valor pblico se cria quando se realizam atividades capazes de proporcionar respostas efetivas e teis s necessidades ou demandas que: Sejam politicamente desejveis como conseqncia de um processo de legitimao democrtica; Sua propriedade seja coletiva, assim caracterizando sua natureza pblica; Requeiram a gerao de mudanas sociais (resultados) que modifiquem certos aspectos do conjunto da sociedade, ou de alguns grupos especficos reconhecidos como destinatrios legtimos de bens pblicos. Estas condies impem considerveis dificuldades de gesto (sem dvida, muito superiores s que enfrenta a gesto empresarial, que exclusivamente centrada na gerao de excedentes econmicos), mas ajudam a precisar o objeto de trabalho da GpR no mbito estatal. Este objeto pode ser resumido como o processo que assegure a criao de valor pblico, sempre dentro de um regime democrtico, nica garantia de que o valor identificado como desejvel seja realmente pblico. Portanto, o objeto de trabalho da GpR no se acha em nenhum dos componentes, interaes, fatores ou agentes que formam parte do processo de criao do valor pblico, mas, em todos eles, no conjunto, tal como registraram Cunill e Ospina em 2003. to relevante o plano (definio dos objetivos de governo) quanto o oramento (alocao de recursos ao processo de criao de valor); so importantes os custos de produo e os bens que se realizem. Porm, no possvel obter resultados
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sem o concurso de todos estes fatores e outros relacionados com a administrao pblica. Agora, uma vez definido o objeto de trabalho da GpR, possvel estabelecer a contribuio que se espera dela, tanto na ao de governo como nos organismos pblicos. A literatura existente e a prtica da administrao pblica coincidem em assinalar que os objetivos deste instrumento so os que se seguem. Oferecer elementos de informao, conhecimento e interveno aos responsveis pela administrao pblica que lhes permitam controlar e maximizar o processo de criao de valor a fim de atingir o melhor resultado possvel a respeito do que se espera da ao de governo. Contribuir melhoria da capacidade de prestar contas das autoridades e das organizaes pblicas, para assim permitir que a sociedade, os rgos de controle e a comunidade internacional possam avaliar sua gesto. Ajudar alocao descentralizada de objetivos e responsabilidades bem como avaliao do desempenho daqueles que exercem as funes gerenciais com o correspondente uso de incentivos e sanes. Figura 3. Utilidade da Gesto para Resultados

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Fonte: Elaborao prpria

Estes objetivos acarretam a integrao de vrios conceitos e ferramentas administrativas, tais como: controle de gesto, administrao por objetivos, gesto estratgica, gesto de desempenho, avaliao e monitoramento, medio de resultados. Trata-se, portanto, de um instrumento de gesto poltica e gerencial cujo alvo o conjunto de resultados que o governo legitimamente deseja alcanar.

O objetivo ltimo da GpR no setor pblico gerar capacidade nas suas organizaes para que consigam, mediante a gesto do processo de criao de valor pblico, 3. Termos estipulados GpR os resultadosassociados nos objetivos do programa de No fcil construir uma definio de GpR nem estabelecer uma certa universalidade para o termo, como se tem comentado. A literatura consultada e as experincias de gesto no mbito anglo-saxo, francfono e ibero-americano apresentam uma larga diversidade de termos associados ao que aqui se denomina GpR. Ao revisar tais termos, reunidos no Anexo 2 deste documento, pode-se observar dois aspectos relevantes: A maior parte dos enunciados colhidos se orienta, fundamentalmente, a destacar a necessidade de melhorar a capacidade do gerenciamento pblico na conquista dos objetivos e na otimizao dos resultados. A variedade de termos e definies existentes tem criado uma linguagem confusa, com prejuzo da clareza conceitual. Este segundo ponto demanda uma reviso dos termos associados GpR que, sem nimo de encerrar a discusso, permite um emprego mais homogneo deles e, assim, contribuir para esclarecer os conceitos. Na tabela 1 se preparou um glos32

srio desses termos, com suas respectivas equivalncias em ingls, espanhol e francs.

Tabela 1. Glossrio de termos relacionados com a Gesto para Resultados Portugus Ingls Espanhol Francs
Atividade Desempenho Partes interessadas Mudana social Cliente Eficcia Eficincia Efetividade Padro Avaliao Impacto Indicador Recursos (entradas) Avaliao de desempenho Medida Medida do produto Activity Performance Stakeholders Outcome change Client, customer Efficacy Efficiency Effectiveness Standard Evaluation, Assessment Impact Indicator Inputs Actividad Actuacin, desempeo Actores involucrados Cambio social Cliente Eficacia Eficiencia Efectividad Estndar Evaluacin Impacto Indicador Insumos, recursos Activit Performance Parties prenantes Changement social Client Efficacit (succs, russite) Efficience Effectivit Norme, talon valuation Impact Indicateur Intrants, Ressources, Moyens del Mesure de performance Mesure de Extrant, Produit mesure

Performance mea- Medicin surement desempeo Measurement Medida Medida Output measure producto

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Medida do resultado Meta Misso Ponto de referncia Objetivo Oramento Processo Produtividade Produto (sadas) Programa Prestao contas de

Result measure Goal Mission Benchmark Objective Budget Process Productivity Output Program Accountability Result Government results Final result Intermediate results

Medida de resultado Meta Misin Norma de referencia Objetivo Presupuesto Proceso Productividad Producto Programa Rendicin cuentas de

Mesure de resultat Finalit Mission Rfrence Objectif Budget Processus Productivit Extrant, Produit Programme Responsabilit de rendre compte, Redevabilit, Accountability Resultat Resultats de governement Resultat final Ralisation intermdiaire Situation social initial Ralisation (Effet direct) Utilisater Tche

Resultado Resultados do governo Resultado final Resultado intermedirio Situao social inicial Efeito direto (na situao social) Usurio Tarefa

Initial outcome
Outcome User Task

Resultado Resultados de gobierno Resultado final Resultado intermedio Situacin social inicial Efecto directo (en la situacin social) Usuario Tarea

necessrio precisar o significado de alguns destes termos por causa do uso confuso que deles se faz. Por exemplo, a palavra inglesa performance no deveria traduzir-se como resultado e sim como desempenho (cumprir com as obrigaes inerentes a uma profisso, cargo ou ofcio). Traduzir performance como resultado um equvoco e provoca confuso.
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Ainda, necessrio outro alerta, pois afeta o ncleo mesmo do tema que aqui se trata: o prprio conceito de resultado e a identificao que dele se faz com outcome. Pode ser que seja este o tema de maior interesse, pelas razes que se mencionam a seguir. Outcome situao. O objetivo da ao de governo procura, no geral, modificar outcomes, ou seja, situaes sociais. O resultado do governo no o outcome seno o grau conseguido na modificao do outcome. A taxa de infeco por AIDS um outocome no por si mesma o resultado de uma ao de governo. Talvez o resultado de uma ao ou no-ao de governo seja sua variao na alta ou na queda da taxa. O termo resultado no aplicvel exclusivamente ao resultado final da ao de governo (a modificao conseguida em situaes sociais outcomes), mas a qualquer atuao que se produza ao longo da gesto do processo de criao de valor. Assim, aparecem resultados na satisfao dos usurios; ou de tipo oramentrio, na gesto de custos; ou na formao, desenvolvimento e capacitao de capital humano etc. Toda atuao numa GpR (ou simplesmente gesto) pressupe um objetivo definido e explcito que conclui com algum resultado. Uma ao de governo fixa seus objetivos e persegue resultados orientados modificao da situao social (outcomes). O diretor financeiro de uma prefeitura colabora neste cenrio, mas com atuaes, objetivos e resultados que no tem relao direta com a situao social. A GpR conduz a que todos os resultados parciais que aparecem ao longo do processo de criao de valor sejam relevantes, e no to-somente o resultado final. Resta para comentar o tema que se refere proposta de incorporao do termo efetividade (que se utilizar mais adiante de forma explcita), em quatro lnguas, porm com
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significado diferente de eficcia e eficincia. Algumas tradues utilizam effectiveness por eficincia ou eficcia. Prope-se, neste artigo, um emprego especfico e aplicvel gesto pblica para o termo efetividade como a relao entre o produto conseguido e a mudana social gerada (capacidade de modificao da situao social prvia), proposta que se desenvolver mais adiante. Sem dvida, ainda h outros termos que podem submeter-se discusso (cliente-usurio, por exemplo, como tambm meta, objetivo, goal, objective...) como se fez at aqui, j que os anteriores foram escolhidos e comentados em detalhe por causa da sua maior relevncia para este trabalho, do ponto de vista conceitual. 4. Definio de Gesto para Resultados e seu mbito de aplicao Sem dar por encerrado o debate conceitual acima acerca do que se entende por GpR, prope-se aqui uma definio que colhe os elementos comuns. Deste modo, a GpR est caracterizada por: Uma estratgia na qual se definam os resultados esperados por um organismo pblico no que se refere mudana social e produo de bens e servios; Uma cultura e um conjunto de ferramentas de gesto orientado melhoria da eficcia, da eficincia, da produtividade e da efetividade no uso dos recursos do Estado para uma melhora dos resultados no desempenho das organizaes pblicas e de seus funcionrios; Sistemas de informao que permitam monitorar a ao pblica, informar sociedade e identificar o servio realizado, avaliando-o; Promoo da qualidade dos servios prestados aos cidados, mediante um processo de melhoramento contnuo;

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 Sistemas de contratao de funcionrios de gerncia pblica, visando aprofundar a responsabilidade, o compromisso e a capacidade de ao dos mesmos; Sistemas de informao que favoream a tomada de decises dos que participam destes processos. Por conseguinte, com base nestes elementos, sugere-se a seguinte definio para a GpR: A Gesto para Resultados um marco conceitual cuja funo a de facilitar s organizaes pblicas a direo efetiva e integrada de seu processo de criao de valor pblico, a fim de otimiz-lo, assegurando a mxima eficcia, eficincia e efetividade de desempenho, alm da consecuo dos objetivos de governo e a melhora contnua de suas instituies. O campo de aplicao da GpR tanto pode ser o setor pblico em geral como o das organizaes que o compem. 5. Em direo a um modelo aberto de GpR Nos pargrafos que seguem ensaiam-se algumas hipteses acerca de qual seja o estgio da questo GpR no mbito pblico, especialmente na Amrica Latina, alm de acrescentar algumas linhas de trabalho que permitiro encaminhar a proposta que se oferece nos seguintes captulos. A transformao de um Estado tpico do sculo XIX (e da sua administrao pblica) para os tempos atuais faz pressupor uma troca na sua misso, a de passar de uma situao de exerccio de autoridade (e de polcia) entendida como garantia da paz interna, da ordem e da defesa exterior para outra, assumindo funes de regulador do mercado, de promotor do desenvolvimento e provedor do bem-estar. Esta mudana estimula novas exigncias aos modelos de conduo e gesto do Estado, como tambm ao modelo de relao existente entre o Estado e seus cidados.
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Estas exigncias determinam o papel que deveria cumprir a GpR no mbito pblico e que se articula ao redor de trs eixos principais: 1) aprimorar o desempenho do governo em seu processo de criao de valor e de produo de resultados; 2) otimizar o sistema de prestao de contas perante a sociedade e a transparncia de sua atuao; e, 3) implantar sistemas de conduo e gesto (com assuno de responsabilidade e discricionariedade por parte dos gerentes) que promovam a otimizao contnua do desempenho dos servidores pblicos como ferramenta-chave ao servio da consecuo dos eixos antes mencionados. Durante as duas ltimas dcadas, na maioria dos pases democrticos tem se desenvolvido experincias orientadas implantao da GpR, com distinto grau de intensidade. Isto permite ressaltar o vnculo, uma sinergia at, entre democracia e GpR. Por outro lado, a literatura consultada revela o estado embrionrio em que se encontra, ainda, a GpR na administrao pblica, e este fato torna difcil achar conceitos comuns universais. Os modelos de gesto implementados so to diversos como marcos conceituais existentes. Alm das abordagens do ponto de vista plano e oramento (identificados na Amrica Latina), noutras regies existem tendncias que incluem no centro do modelo outras variveis do processo de criao de valor, tais como: prestao de contas, avaliao de desempenho e gerenciamento de incentivos, para citar s alguns. Esta diversidade de abordagens pode ser que se deva a dois fatores: a) que o centro da GpR no esteja claro; e b) que seu processo de implementao (no que se deve integrar ao conjunto do processo de gesto) seja altamente complexo e obrigue a efetuar aproximaes parciais. Provavelmente ambos os fatores influenciem ao mesmo tempo.

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A complexidade do processo de implementao desempenha um papel importante na GpR do setor pblico, fato que pode explicar-se pelas seguintes razes. No setor pblico, a organizao do processo de criao de valor e a criao de valor pblico (Moore, 1995) esto orientadas mudana social e no a resultados de rentabilidade econmica, o que dificulta sua conceituao e formalizao. A organizao e a estrutura do setor pblico so complexas em aspectos importantes como o da tomada de decises, a construo de consensos sobre o valor pblico que se pretende criar e a produo de bens e servios. Este ltimo particularmente intrincado, pois acarreta aspectos que vo desde a gerao de segurana aos cidados infra-estrutura viria, passando pelos servios de educao e sade. A medida ou avaliao do desempenho dos dirigentes (polticos e gerentes) encarregados de administrar um sistema rdua, pois o resultado de sua gesto , em grande medida, um produto coletivo e, portanto, difcil atribuir mritos e demritos individuais. A presena da GpR na maioria dos esforos de modernizao da administrao pblica trouxe consigo uma grande produo de informao e instrumentos, o que tem gerado efeitos contrrios. Por um lado, tem permitido apreender e captar situaes que antes no se conheciam, mas, por outro, tem gerado uma esmagadora quantidade de dados e de material difcil de processar. A partir das hipteses mencionadas, pretende-se desenvolver um modelo conceitual de GpR que integre vrios elementos bsicos que sejam operados de forma modular e que, por sua vez, possam relacionar-se com o arsenal de instrumentos de gesto j disponveis e suficientemente conhecidos (desde a gesto e/ou planejamento estratgico, passando pelo oramento por programas, at a qualidade total e a avaliao de polticas pblicas). Esta proposta no pretende reformular nem substituir
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estes instrumentos, mas integr-los numa viso sistemtica e abrangente da gesto para resultados no setor pblico. Esta opo se justifica porque a GpR, por definio, um instrumento integrador de todo o procedimento de gesto e, portanto, pede a assistncia de outros mecanismos que atuam sobre componentes ou elementos especficos. Adicionalmente, mesmo que o setor pblico de todos os pases latino-americanos seja comparvel entre si nos seus aspectos estruturais bsicos, ele apresenta uma grande variedade de formas institucionais e normativas que foram criadas para responder a contextos nacionais ou sub-nacionais especficos. O modelo integrador da GpR que aqui se prope almeja ser uma referncia til para todos as naes e, por conseguinte, para distintas culturas organizacionais e diferentes nveis de desenvolvimento institucional.

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III. ESTRUTURA E ELEMENTOS DA GpR

1. Estrutura da GpR Ao definir-se como marco de referncia para melhorar o funcionamento do processo de criao de valor pblico, a GpR possui todas as caractersticas tpicas de um procedimento de criao de valor que se articule mediante uma dinmica circular. Provavelmente, o modelo Planejar-Fazer-Avaliar-Reconduzir (PDCA, segundo siglas inglesas), formulado inicialmente por Walter Shewhart (1939), o que melhor espelha este ponto de vista ao identificar os componentes do ciclo de gesto.
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Figura 4. Modelo PDCA

Fonte: Elaborao prpria, com base no modelo de Walter Shewhart (1939)

Esta forma simples de representao facilita a construo de modelos de gesto mais complexos, como o processo de criao de valor no setor pblico. Com base nele se prope, a seguir, uma verso que se ajusta s caractersticas especficas do setor pblico e se orienta a fornecer um ponto de referncia e um eixo articulador dos distintos elementos da GpR. O esquema da figura 5 reflete o que se tem definido como o objeto de trabalho da GpR, que consiste na criao de valor pblico. Ali se recolhem os componentes que formam parte deste processo e de suas relaes dinmicas. O esquema pretende estabelecer uma estrutura de referncias-chave para a organizao da GpR, no entanto, sem realizar um aprofundamento exaustivo. Com este critrio, e a partir deste esquema bsico, avanar-se- na descrio de outros elementos imprescindveis GpR, que se detalham a seguir. O processo de criao de valor se produz numa esfera organizacional concreta, que mantm uma relao ativa com seu contexto. Nesse mbito, a criao de valor se realiza mediante um sistema complexo que transforma os recursos em produtos e
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mudanas sociais. Os elementos bsicos que integram este processo de transformao se configuram ao redor de trs categorias principais: Componentes do processo de criao de valor; Interaes entre os componentes; Ferramentas. E mais, a estes elementos bsicos se lhes acrescentam as partes envolvidas no sistema.

Figura 5. O ciclo de criao de valor pblico e a GpR

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Fonte: Elaborao prpria

Posto que a GpR almeja a excelncia do processo de criao de valor, deve-se assegurar a integrao dos componentes e a otimizao das interaes entre eles como mecanismo apto para obter os melhores resultados em todos os momentos do processo. Deve-se garantir, ainda, a presena das partes necessrias e legtimas, alm de criar as condies favorveis ao resultado estratgico previsto no programa de governo. Segue uma anlise detalhada de cada um dos elementos bsicos identificados. 2. Componentes do processo de criao de valor Os componentes do esqueleto do processo de criao de valor pblico (objeto de ateno da GpR) so os seguintes. a) Situao social inicial
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O principal aspecto que diferencia a gesto pblica da privada que o objetivo estratgico da primeira produzir mudanas sociais. Assim, o processo de criao de valor busca gerar os produtos que provoquem essas alteraes. Por tal motivo, o ponto de partida da GpR no pode ser outro seno a identificao e o diagnstico precisos da situao social que se deseja mudar. b) Objetivos estratgicos (plano de governo) Os objetivos estratgicos dependem da deciso de cada governo e se definem, fundamentalmente, como aspiraes de mudana social. No geral, isto j uma prtica habitual no planejamento dos planos de governo, entre outras causas, porque ali onde sua ao se legitima perante a sociedade. c) Unidades de ao estratgica (instituies) As unidades de ao estratgicas so as instituies encarregadas da criao de valor, ou seja, o governo, seus ministrios, departamentos, empresas pblicas e afins, tanto na esfera federal como na estadual. Este componente um ponto de enlace entre a ao de governo e os organogramas das organizaes. Ainda que a estrutura institucional do pas esteja previamente definida em leis, geralmente todos os nveis do governo e especialmente aqueles cujas autoridades provm de eleio popular dispem de margens de manobra ampla para o redimensionamento e a reestruturao de suas unidades de ao estratgicas. Com efeito, eles podem decidir quantos ministrios, departamentos, reas de administrao, organismos autnomos devem existir. O arranjo das unidades de ao uma pea-chave na GpR, pois estabelece a capacidade institucional que o governo ter para executar o seu programa. Da correspondncia entre o arranjo e o programa de governo depender a possibilidade de construir um procedimento efetivo de criao de valor. Como exemplo da complexidade que esta correspondncia acarreta,
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convm mencionar que freqentemente a disposio das unidades de ao estratgicas est desconectada do programa de governo e se dirige, antes, a resolver o problema de alocao das quotas de poder no interior das coligaes polticas governantes. Mesmo quando seja lgico que os ingredientes polticos formem parte das consideraes includas na formulao das unidades de ao, eles no deveriam ter primazia sobre as necessidades organizacionais da execuo do programa de governo. d) Carteira de estratgias (programas de governo) Este componente relaciona o plano de governo com as unidades de ao estratgica e com o oramento. O mecanismo para construir a carteira de aes estratgicas a estrutura de programas que se converte, posteriormente, no oramento por programas. preciso notar aqui um tema-chave, ainda por resolver: o grau de integrao desejvel entre a estrutura das unidades de ao e a dos programas. Duas opes extremas podem se identificar; a primeira, que a de criar uma correspondncia entre ambos os componentes, em que a maioria dos programas coincida com determinadas unidades; a segunda opo supe que no existe vinculao linear entre os dois componentes. No modelo que aqui se apresenta, recomenda-se a primeira opo. Estabelecer, ainda que minimamente, esquemas claros de responsabilidade institucional e nveis altos de integrao entre programas e estrutura organizacional que permita uma maior capacidade de ao. De qualquer forma, a responsabilidade sobre os programas mesmo quando no exista correspondncia linear com as unidades de ao deve ser incumbida a organizaes e a pessoas especficas, para que no haja confuso. uma norma fundamental da GpR que a designao de responsveis por cada um dos resultados seja clara e precisa. e) Carteira de produtos (bens e servios)
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A carteira de produtos, ou de bens e servios, constitui o ponto de contato entre a instituio pblica e os cidados. O valor pblico produzido pelo Estado em todos seus nveis adquire um carter concreto e palpvel nos bens e servios. Estes so os instrumentos capazes de produzir a mudana social desejada. O contedo da carteira materializar adequada ou inadequada ao e os objetivos do governo. A gesto da carteira de produtos a questo-chave, alm de complexa pelas razes seguintes. Primeiramente, porque a execuo se d num nvel relativamente baixo da estrutura organizacional, normalmente pouco qualificada. Exige-se uma viso global, para assegurar que os produtos desenvolvidos promovam o impacto esperado em relao mudana social perseguida. Na administrao pblica costuma inexistir uma cultura de trabalho sobre aspectos tais como: anlise de necessidades, projeto de produto, segmentao de usurios, clculo de demanda e produo, alocao de recursos, estabelecimento de preos pblicos, fluxo de processos, cooperao pblicoprivada, gesto da contratao. Freqentemente, o que o Estado produz apresenta qualidades singulares: regulao, criao e transmisso de valores; promoo de comportamentos, prticas e atitudes imprescindveis para conseguir certos resultados no mbito social mesmo quando de difcil conduo e avaliao. Finalmente, a capacidade das instituies pblicas para assegurar a culminncia do seu processo de criao de valor, e a execuo dos objetivos do plano de governo depende de um bom projeto da carteira de produtos. f) Objetivos produtivos (volume de bens e servios) Uma vez definida a carteira de produtos, que geralmente vlida para todo o mandato de governo, necessrio definir os
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volumes de produo para cada ano fiscal. O volume desejvel (ou possvel) de produo uma deciso que deve revisar-se a cada dotao oramentria, porque a GpR requer a fixao dos objetivos de produo como condio necessria para a alocao oramentria e como elemento-chave para a avaliao posterior do grau de ajuste entre o objetivo fixado, os recursos alocados e utilizados, e os bens e servios produzidos. Convm assinalar que a eficcia, a eficincia, a produtividade e a qualidade do sistema se definem fundamentalmente neste componente. g) Oramento e sistema contbil Tal como a experincia da Amrica Latina o demonstra, a concepo oramentria e a elaborao do plano de governo so as peas-chave do sistema pblico de criao de valor. No oramento se definem os recursos destinados produo de bens e servios que as unidades de ao vo empregar e, portanto, representa a concretizao do plano de governo e a sano definitiva de seus programas. J que no h produtos sem meios econmicos, o oramento quem valida a carteira de estratgias e de produtos. Por isso importante que a dotao de recursos se realize no plano da carteira de estratgias (programas), embora preservando certa margem de discricionariedade que uma boa direo requer e que deve estar formalmente estabelecida. Tambm substancial que o sistema de informao contbil registre o desempenho econmico nesse mesmo plano. Da integrao da carteira de estratgias-oramentocontabilidade depende, em grande medida, o xito ou o fracasso da GpR. Desses trs componentes ser obtida informao vital sobre a atividade realizada, despesa vinculada, resultados obtidos, relao com o objetivo, custos unitrios (ou seja, eficincia e produtividade). h) Produo de bens e servios
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O elo seguinte na criao de valor est assentado no prprio processo de produo. Sua gesto e a administrao de suas variveis-chaves (relao tempo-custo-satisfao) exigem um esforo importante na medida em que grande parte da produo do Estado desemboca em servios que geralmente acarretam um baixo controle sistmico e fortes interaes entre fornecedores e pblico usurio. na prestao dos servios que concorrem de maneira simultnea, os processos de produo, distribuio e consumo. E este, pois, o momento da verdade, quando os servios de educao, sade, segurana e qualquer outro so testados pelos cidados. i) Resultados estratgicos da ao de governo e seu impacto Se o processo de criao de valor se der seguindo o que se tem descrito acima nos componente anteriores, os produtos projetados deveriam impactar sobre a situao social e provocar as mudanas esperadas, atingindo-se os objetivos do plano de governo, como conseqncia. Entretanto, a possibilidade de acrescentar a este processo outros mtodos de avaliao (anlise de polticas, avaliaes parciais e finais, avaliao dos impactos) pode contribuir melhoria da capacidade de reao, reprogramao, aprendizado e adaptao, necessrias para encarar um novo ciclo. j) Esferas da GpR Os componentes mencionados constituem a estrutura bsica do processo de criao de valor pblico e so aspectos fundamentais da GpR. Porm, com inteno de demarcar ainda mais este mtodo de criao de valor no prprio campo da administrao pblica, convm identificar as quatro esferas de ao nas quais se encontram estes componentes: polticas e estratgias, oramento, execuo e avaliao. A ligao dos componentes a estas esferas se realiza com fins exclusivamente
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tericos, j que na realidade as fronteiras entre uns e outros no esto bem delimitadas. Polticas e estratgias: compreende os processos de planejamento e programao das estratgias e objetivos da ao de governo. Nesta esfera se acham os seguintes componentes: a) situao social inicial; b) objetivos estratgicos (plano de governo); c) unidades de ao estratgica; e d) carteira de estratgias. Oramento: implica a definio do cenrio macroeconmico, fiscal e financeiro, alm da administrao do ciclo oramentrio. Aqui se tem os componentes: a) carteira de produtos e servios; b) objetivos produtivos; e c) oramento e sistema contbil. Execuo: compreende a criao de servios, produtos e intangveis geradores de valor pblico. neste ambiente que se poderiam encontrar os componentes de: a) carteira de produtos; b) objetivos produtivos; e c) processos produtivos, produes realizadas, alocaes e distribuies realizadas. Avaliao: esta esfera se entrelaa com a anlise do resultado (em relao com os objetivos de governo) e com avaliao de impactos e consistncias. E neste mbito se localizam os seguintes componentes: a) processos produtivos e distributivos; e b) resultados estratgicos da ao de governo e seus impactos. A dinmica das relaes entre os diferentes componentes, bem como os mbitos discriminados podem visualizar-se na figura 6.

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Figura 6. Esferas e componentes da GpR

3. Interaes entre os componentes Tal como enunciado, o segundo elemento da GpR a interao entre os componentes j identificados. At comentou-se a relevncia de cada um deles, assim como os desafios e oportunidades que sua gesto apresenta. preciso agregar,
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porm, que as interaes entre os componentes representados na figura 7 so to importantes quanto as suas prprias caractersticas.

Figura 7. Principais interaes na GpR

Fonte: Elaborao prpria

a) Consistncia Entende-se por consistncia a articulao e a coerncia mtua entre os componentes, que vo desde a formulao dos objetivos estratgicos (plano) at a elaborao do oramento. O grau de consistncia do sistema de criao de valor viria determinado pela coerncia interna que pudesse estabelecer-se na seguinte cadeia de interaes:
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Marco Organizacional Situao Social Avaliada Objetivos Estratgicos Unidades de Ao Carteira de Estratgias Carteira de Produtos Objetivos de Produo - Oramento A falta de consistncia afetar negativamente a consecuo dos objetivos estratgicos e dos resultados. b) Eficcia Provavelmente seja o conceito mais exigido e com mais tradio no mbito do bem-fazer organizacional. Na sua acepo correta, trata-se de conseguir o objetivo sem preocupar-se com os meios. Do ponto de vista da GpR, a eficcia uma condio necessria porm insuficiente, dada a importncia que est adquirindo a procura da eficincia, ou seja, a considerao pelos custos. c) Eficincia A interao sobre a qual trabalha a eficincia aquela entre o bem produzido e os recursos consumidos, vale dizer, entre a produo realizada e o oramento. A varivel mais importante para dar uma resposta a uma das principais exigncias da sociedade: fazer mais com menos, o custo unitrio de produo, ainda que seu clculo seja uma das maiores fragilidades da administrao pblica, especificamente, dos sistemas de informao contbil. d) Produtividade Por causa da proximidade que existe entre os conceitos produtividade e eficincia, conveniente ressaltar suas diferenas e entender a produtividade como um dos poucos mecanismos que podem permitir o crescimento da produo pblica sem incrementar o consumo de recursos. Pode-se estabelecer que: a produtividade se gera na relao entre a produo, a organizao, os procedimentos e a carteira de
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produtos. O desenvolvimento organizacional (melhoria organizacional, capacitao, inovao tecnolgica, investimento de capital, investigao e desenvolvimento de produto ou procedimento) pode melhorar a capacidade produtiva do setor pblico sem necessidade de acrescentar recursos oramentrios nem batalhar limitando-se somente aos custos. e) Impacto O conceito de impacto especfico administrao pblica. A empresa privada no se interessa at esse ponto nos resultados de sua atuao. O conceito de impacto permite considerar na anlise (e na formulao das polticas pblicas) a relao causaefeito entre a produo realizada e a mudana social provocada. Trata-se de um dos principais desafios da gesto pblica e, especialmente, da GpR, j que estabelecer relaes entre o produto e o objetivo de mudana social difcil. Contudo, importante notar que no sempre assim, pois possvel estabelecer uma relao direta entre o grau de dificuldade de avaliao do impacto e a distncia causal ou mudana entre o produto e os efeitos que tm sobre a ao social. f) Efetividade O conceito de efetividade complementa a anlise de impacto e permite estabelecer uma relativa categorizao de produtos com relao mudana social esperada. Prope-se entender por efetividade a relao existente entre um produto e a variao provocada na situao social (produto-resultado). Qualifica-se como efetivo um servio ou ao de governo quando sua incidncia na consecuo do objetivo de mudana social fixado seja alta. De fato, seria a ltima medio da ao de governo e sua poltica pblica. g) Satisfao
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 um conceito suficientemente conhecido e no possui a relevncia que costuma ser-lhe concedida no setor privado, pelo menos no sentido comum de satisfao individual do consumidor. O carter coletivo do valor pblico, a existncia de limitaes ou obrigaes normativas e a distino entre usurios ou beneficirios, no permite conceder ao conceito satisfao o mesmo valor que se lhe outorga no mercado privado. Certamente, isso no significa que no se almeje que a ao do setor pblico cause altos nveis de satisfao individualizada por parte dos cidados-usurios. Figura 8. Sntese do ciclo de gesto e suas interaes

Fonte: Elaborao prpria 4. Ferrramentas O terceiro elemento que d forma estrutura de trabalho da
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GpR est constitudo pelo que aqui se denomina ferramentas de gesto ou de administrao. A GpR , em si mesma, uma delas. Todavia, sua especificidade principal est na sua vocao integradora, derivada de seu objetivo (garantir o resultado criando valor pblico) e de seu objeto de trabalho (o processo de criao de valor). Necessita-se, portanto, unificar mltiplos instrumentos de administrao. No caso latino-americano, sobressaem pelo menos dois (plano e oramento), cuja fragilidade fundamental est, precisamente, no seu baixo nvel de integrao. De acordo com o esquema bsico proposto, listam-se a seguir as ferramentas de gesto consideradas necessrias e adequadas construo de um modelo de GpR. Cabe assinalar que neste ponto onde se enxerga com mais clareza a amplitude extrema e o carter multidimensional do conceito de GpR. As ferramentas disponveis tm sido classificadas em trs grupos: instrumentos de gesto, sistemas de informao e funo gerencial. Em alguns casos, este arranjo possui pouco sentido j que a informao a base de quase todos os instrumentos de gesto. Entretanto, a informao e a capacidade de us-la so fatores decisivos para a GpR e, no geral, para o funcionamento de qualquer instituio. Por isso mesmo, tem-se optado por enunciar somente aqueles elementos de maior especificidade no campo da informao. a) Os instrumentos de gesto Existem vrios instrumentos de gesto que a GpR pode usar e cada um deles conta com uma ampla bibliografia explicativa. Aqui s se mencionam os principais: Anlise, projeto e planejamento estratgico. Planejamento organizacional. Planejamento de polticas pblicas e desenvolvimento de programas.
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 Marketing estratgico e operacional (anlise posicionamento e segmentao de mercados, projeto carteira de produtos). Oramento, contabilidade e anlise de custos. Gesto de operaes, traado e dimensionamento processos, planejamento dos entornos e ambientes servio. Gesto da produo de servios.

de de

de de

b) A informao Os gerentes e a informao so, ambos, a matria-prima chave da GpR e, com freqncia cada vez maior, do prprio processo de criao de valor. A medida do desempenho, o conhecimento da demanda social, a fixao dos objetivos e a sua quantificao, os custos de produo, a identificao dos impactos e a anlise de sua efetividade entre muitos outros aspectos produzem informaes que muito bem podem transformar-se em conhecimento e utilizar-se para redefinir a cadeia de valor. Este ltimo enunciado leva colocao dos seguintes problemas a respeito da informao: O primeiro deles consiste na dificuldade de adaptar a gerao de informao aos requerimentos dos usurios responsveis pelo processo de gesto e no aos interesses particulares dos que reproduzem a informao. Outro problema surge da carga adicional de trabalho e investimento que o processo de produo de informao supostamente acarretar ao pessoal das instituies, circunstncia que em certos casos poderia ser utilizada em seu desfavor. Um terceiro inconveniente se deriva da natureza fluda da informao, que se expande por todo o espao que possa dispor,
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independentemente da sua funcionalidade, alm de que habitualmente apresenta um baixo custo de produo. Mas, informao barata no quer dizer que seja obrigatoriamente til. A quarta dificuldade tem a ver com a complexidade e os baixos nveis de automatizao do processo informao-anliseconhecimento-aprendizado-deciso. Costuma-se acreditar, erroneamente, que a informao por si mesma fornece conhecimento e capacidade de deciso. fundamental incorporar aos instrumentos da GpR os critrios e as prticas extremamente prudentes da administrao de informaes, garantindo que fiquem sujeitas aos usurios, nunca ao critrio de seus produtores. Alm disso, para o conjunto das atividades relacionadas com a GpR e o controle da gesto, tambm essencial que os sistemas de produo e de tratamento se incrustem progressivamente na cadeia de valor, e se automatizem, para assim garantir trs condies importantes: 1) que no exista um processo paralelo de produo de informao, 2) que ela se produza em tempo real, e 3) que sejam reduzidas as distores que possam provocar quem quer que as produza. Felizmente, a informtica permite avanar nessa direo cada vez mais longe. Um dos principais riscos da GpR a facilidade com que ela pode ser desviada em favor de um sistema de produo de informao que, no fim, se converte num indesejvel objetivo em si mesmo, por causa da baixa capacidade organizacional e gerencial para usar a informao em benefcio da gesto real da cadeia de criao de valor. Produzir informao custa cada vez menos e no acarreta nenhum risco de gesto, entretanto, usar essa informao para tomar decises arriscado. O critrio para distinguir a utilidade ou a nulidade de uma informao simples: os dados que no incidem na tomada de decises so desnecessrios. Numa boa proporo, o grau de relevncia de uma informao para a gesto depende do modelo
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que se escolha para aquela funo gerencial. Em conseqncia, prope-se guiar a produo da informao mediante o princpio de a maior simplicidade possvel e o emprego da menor quantidade de informao relevante, especialmente no plano gerencial da instituio. primordial, portanto, delimitar o tamanho dos sistemas de registro de informao e de indicadores logo na sua etapa inicial, para evitar que a vantagem terica se converta na prtica num fator de inoperncia. A informao tambm til para desenvolver outro elemento da gesto pblica, ainda que ela esteja fora do mbito de ao principal da GpR: a prestao de contas. Como colocado anteriormente, a prestao de contas pode apoiar-se, entre outros meios, na Gesto para Resultados e, mais especificamente, na sua capacidade de registrar o percurso dos bens e servios produzidos pelo setor pblico, desde a sua concepo como parte de um programa (que contribui realizao de um objetivo), at o seu consumo por parte dos cidados. Tal capacidade pode contribuir transparncia da gesto pblica e, portanto, ser usada para a prestao de contas.

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Tabela 2. Componentes, interaes e ferramentas da GpR

Marco institucional de referncia

Estrutura organizacional mbito territorial Marco de competncia Misso definida Entorno institucional Componentes Objetivos estratgicos Unidades de ao estratgica Carteira de estratgias Carteira de produtos Recursos alocados Recursos aplicados Economia Processos Eficincia Interaes Ferramentas Estratgia Anlise Projeto Implantao Planejamento organizacional Oramento Contabilidade Custos Tempos Circuitos Controle de produo Controle de usurios Informao de produo Informao social Mudana social

Consistncia

Distribuio Uso social Resultados intermedirios Resultados finais

Fonte: Elaborao prpria

Eqidade

Eficcia Efetividade

c) A funo gerencial Dentre as ferramentas prprias da atividade gerencial achamse as seguintes: Reconhecimento formal da funo de gesto e sua discricionariedade.
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 Sistema de seleo e contratao de gerentes vinculado ao processo de criao de valor. Participao do gerente em todos os componentes da GpR. Assuno de responsabilidade pelo resultado por parte da gerncia: Sistema de incentivos e sanes. Sistema de capacitao para o exerccio da funo gerencial. Espao institucional coerente com a lgica da GpR. Para concluir este captulo sobre as ferramentas preciso destacar que, diferentemente dos componentes da GpR, elas esto incrustadas na prpria cadeia de valor e configuram a sua estrutura; as ferramentas so elementos transversais que servem ao desenvolvimento e consolidao de uma gesto pblica orientada para resultados. 5. Agentes envolvidos na GpR A estrutura da Gesto para Resultados aqui proposta permite identificar as partes engajadas em cada um dos ciclos. Na continuao se analisar brevemente o papel que cada uma delas desempenha na GpR. a) Os cidados Os cidados so os destinatrios do valor criado pelo setor pblico, ora como indivduo, ora como parte de uma coletividade. Enquanto indivduos, os cidados so eleitores, usurios, contribuintes e funcionrios; enquanto membros de uma coletividade, eles participam de diferentes formas organizadas existentes na sociedade civil. Todos os cidados esto envolvidos na produo de valor pblico, seja de modo ativo ou passivo. E numa boa proporo, a consolidao da GpR (e da moderna administrao pblica em geral) se d pelo grau e qualidade dessa incluso e participao
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dos cidados. So eles que exigem ao Estado o cumprimento de suas obrigaes; e a qualidade de suas demandas depende da maturidade das convices dos cidados e de suas prticas democrticas. Ainda que os cidados no sejam os operadores da GpR, eles so um fator importante para seu desenvolvimento e sua consolidao. b) O Poder Legislativo Uma parte substancial do processo de criao de valor ocorre no Congresso, cenrio da validao da vontade popular. Como j se disse, no o nico mecanismo nem o exclusivo momento de contato com os cidados, mas sim um agente fundamental do governo e da criao de valor pblico. c) As autoridades do Poder Executivo As altas autoridades do Poder Executivo so os proprietrios da GpR. Sua funo, entretanto, centra-se mais em validar com a sociedade a proposta governamental de ao (criao de valor), do que executar a dita proposta. d) Os gerentes A GpR uma ferramenta de gesto especialmente adequada para o exerccio da gerncia. Os gerentes de todos os nveis de governos so os que conduzem e dominam integralmente o processo de criao de valor, desde a anlise da situao social e do projeto estratgico at a gesto dos procedimentos operacionais de qualquer organismo pblico.

e) Os tcnicos Os funcionrios de nvel tcnico so os que se encarregam de gerar o produto, assim como de garantir seu projeto, sua distribuio e sua entrega. Amide se confunde esta funo com a de gerenciar; cada vez mais importante evitar esse tipo de
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confuso, sobretudo porque na mesma proporo em que avana a capacidade de colaborar com o setor privado na produo de valor pblico, aumenta a possibilidade de que partes substanciais do trabalho que os tcnicos pblicos realizam sejam feitas pelo setor privado. Evidentemente, isto no deve ocorrer com as funes polticas e gerenciais do governo. preciso notar que a qualidade e a eficincia da produo pblica dependem, em grande medida, de seus funcionrios de nvel tcnico. f) A empresa privada A crescente cooperao e, por vezes, a concorrncia produtiva entre o setor pblico e privado vem dando vigor aos vnculos j fortes que os unem por causa das funes fiscais, de regulao e de fomento. O papel do setor privado na produo de valor pblico adquire hoje um valor estratgico cada vez maior. g) Os avaliadores Como j se comentou, a complexidade da administrao pblica exige a realizao de atividades especficas de avaliao em alguns mbitos (avaliao do impacto, anlise de polticas) que no poderiam ser resolvidos com mecanismos internos de gesto e controle (contabilidade, sistema de objetivos, indicadores de gesto, ndices de produo). h) Os controladores oficiais A vontade de autocontrole no pode permitir que se perca de vista a importncia capital que a vigilncia externa tem para a prestao de contas no setor pblico. Neste sentido, mesmo quando a GpR no um instrumento de prestao de contas, ela se constitui num suporte e, sobretudo, num sujeito da avaliao e da tomada de contas.
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i) Os controladores sociais O controle social sobre o setor pblico se estabelece em muitas reas. Entretanto, cada vez mais relevante aquele que promovido pela sociedade civil organizada e pelos meios de comunicao. A gesto desta atividade especialmente complexa devido sua legitimidade pblica, nem sempre acompanhada de neutralidade poltica. Por ltimo, convm ressaltar que o principal ator da GpR o gerente pblico, no somente porque o maior usurio mas porque o responsvel pela sua implantao e posterior desenvolvimento. Apesar disso, h outros participantes que a usam, especialmente como meio de tomada de decises, ou como base para prestar contas, ou como instrumento de avaliao do desempenho. Neste captulo viu-se, pois, a possibilidade de converter a GpR numa cultura de gesto e que isso tambm depende de que as autoridades polticas e os cidados a considerem til e benfica, que no seja percebida to-somente como mais um instrumento gerencial.

IV. INTEGRAO ORGANIZACIONAL

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Os principais desafios que a GpR enfrenta na formatao e na conduo das organizaes do setor pblico so as tendncias opostas dos seguintes binmios: 1) diferenciaointegrao e 2) descentralizao-alinhamento. A complexidade crescente da administrao pblica obriga a promover processos de diferenciao organizacional para que as instituies possam atuar em diversas reas temticas e territoriais. Mas, isso acarreta riscos de desintegrao tanto nas organizaes quanto no setor pblico em geral. Para diminuir o risco se necessita que os procedimentos de diferenciao venham acompanhados de sistemas de integrao que assegurem a coerncia e a consistncia da ao governamental. O binmio anterior traz consigo outro mais complexo: a descentralizao-alinhamento. Os princpios da subsidiaridade e da proximidade (vizinhana do governo com o cidado), prprios das democracias avanadas, exigem a descentralizao do Estado. A prpria GpR demanda a descentralizao da organizao e, muito especialmente, a delegao de responsabilidades aos gerentes de todos os nveis. Cabe recordar aqui que gerncia no sinnimo de direo geral, mas de funo gerencial. Do mesmo modo que a diferenciao, a descentralizao, a delegao de responsabilidades e o empoderamento (52) tambm geram riscos de desintegrao. Como contrapeso, necessrio assegurar o alinhamento das instituies sobretudo de seus dirigentes com o plano de governo, a lei e os valores democrticos. O antdoto contra estes riscos a renncia ao paradigma burocrtico de domnio do regulamento, da norma, do
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NT: Neologismo. Aportuguesado do ingls to empower e empregado nos textos de sociologia poltica no sentido de conceder poder [a um coletivo desfavorecido socioeconomicamente] para que mediante sua autogesto, melhore suas condies de vida. Exemplos: Trata-se de empoderarmos de utilizar os bens e direitos conseguidos para o desenvolvimento dos interesses prprios (Alborch, Malas [Esp. 2002]. Apud Diccionario panhispnico de dudas. Real Academia Espaola Asociacin de Academias de la Lengua Espaola, Ed. 2005, Aguilar, Colombia, pg. 254.

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procedimento, cedendo poder aos dirigentes (polticos e gerenciais) com o propsito de promover suas responsabilidades e autonomias na gesto do processo de criao de valor. Cabe atribuir-lhes objetivos, porm admitindo-lhes a faculdade de serem criativos na forma de consegui-los. A discricionariedade no um jogo sem regras, pelo contrrio, possui regras distintas e provavelmente muito mais exigentes e rigorosas que as do jogo burocrtico. Conseqentemente, a GpR deve encontrar a forma de evitar que seus valores se transformem em defeitos. Para isso, ela ter que contribuir com mecanismos adequados resoluo das tendncias que se apresentarem e compensar com sistemas e mecanismos integradores, assim como assegurar que a descentralizao e a delegao de responsabilidades atuem alinhadas com o mandato geral. Para tanto, deve-se levar em conta os seguintes aspectos: Integrar a cadeia de valor por meio de sistemas de informao e direo. Integrar horizontalmente as distintas unidades estratgicas de ao para que atuem de forma sinrgica e garantam a consistncia do conjunto. Integrar verticalmente os diferentes nveis de trabalho do governo e das instituies. Integrar a prpria cadeia de valor, de forma que se comporte como tal e no apenas como mero mecanismo burocrtico e mecnico. A experincia dos pases da Amrica Latina mostra enormes esforos no planejamento e na implementao de instrumentos orientados a essa integrao, e ao mesmo tempo se evidencia que eles so tambm os empecilhos principais que se opem ao avano dos sistemas que pretendem constituir-se em instrumentos da GpR. Parece que a integrao do sistema chega a ser um dos principais obstculos para sua implantao e consolidao. Deve-se ter presente que a GpR uma ferramenta
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de integrao e alinhamento da gesto organizacional, nunca um instrumento a mais que se acrescente ou substitua outros. Portanto, os instrumentos de integrao j esto dentro da prpria GpR e esta qualidade a que permite atenuar os riscos de cair nos inconvenientes colocados. 1. Fatores para promover a integrao organizacional O primeiro fator que a GpR possui para promover a integrao organizacional seu carter integral e seu enfoque abrangente da administrao pblica. Deste modo, a GpR um instrumento universal de gesto que pode ser utilizado por qualquer nvel ou instituio, no s pelos governos centrais. Observa-se na literatura especializada, particularmente a oriunda da Amrica Latina, a tendncia de associar a GpR ao governo central, o que errneo, pois pas nenhum conseguiria uma boa administrao pblica se apenas o governo central lograsse um desempenho de boa qualidade. Por outro lado, a GpR conta com vrios elementos de integrao relacionados a seguir associados ao processo de criao de valor e sua implantao na estrutura organizacional do setor pblico e de suas instituies. a) Cultura e valores da GpR e da governabilidade Um elemento-chave da GpR e de sua funo integradora consiste na criao de uma cultura de administrao pblica orientada para a mxima produo de valor em favor dos cidados, procurando efetividade, eficcia e eficincia no seu desempenho. Este ponto de vista tem uma clara funo integradora, alm de impulsionar o alinhamento. A longo prazo, ele o elemento que d sustentabilidade GpR, cujos princpios tambm enriquecem o sistema de valores da administrao pblica, j que posiciona no centro da ao do Estado o conceito
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de responsabilidade e os objetivos de desenvolvimento e a mudana social. b) Funes diretora e gerencial O principal fator de integrao e alinhamento nos organismos so suas autoridades. A gesto tima do processo de criao de valor depende da existncia de uma estrutura diretora e gerencial, complementar da direo poltica e alinhada com a cultura da GpR. Destarte, a questo decisiva neste tema consiste em estabelecer um marco de seleo de dirigentes que assegurem: 1) a delegao da tomada de decises e o reconhecimento da discricionariedade, e 2) a assuno de responsabilidades profissionais e pessoais. Para tanto se dispe de modelos de contratao apropriados para a alta direo, de frmulas de avaliao de desempenho e resultados para os dirigentes, bem como de diversas formas de incentivos e sanes vinculados a essa avaliao. E tudo isto deve ser complementado com o estabelecimento de sistemas de remunerao razoavelmente competitivos com os do mercado privado. O desenvolvimento da funo gerencial tem uma especificidade e um alcance que superam muito a natureza abrangente da GpR, que s pode pr em relevo a sua importncia, identificar o seu papel no ciclo de gesto, avaliar em que grau favorece ou dificulta o ciclo global da criao de valor. O aprimoramento da funo diretora depende, pois, de instrumentos e conhecimentos especializados nesse campo. c) O program a de governo O programa de governo outorga integrao e alinhamento mediante dois fatores de grande importncia: A formulao quantificada dos objetivos estratgicos de governo estabelecidos em funo dos objetivos de desenvolvimento e mudana social (modificaes esperadas nos resultados).
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 A definio dos programas de governo (carteira estratgica) que vo articular sua ao e que definem os processos globais e parciais de criao de valor propostos para a consecuo dos objetivos de desenvolvimento e mudana social. Sem a formulao clara deste componente, a GpR invivel; a diferenciao e a descentralizao descaminhariam para a desintegrao e a atomizao da organizao. d) Estrutura organizacional As estruturas organizacionais das instituies pblicas constituem o sistema de integrao de valores, misso e objetivos, e, por sua vez, elas trazem consigo a capacidade produtiva necessria para assegurar a criao de valor. Mais uma vez se requerem outras ferramentas especficas para apoiar a concepo deste elemento; neste trabalho se assinalaro somente alguns critrios-chave. A estrutura organizacional deve coadjuvar integrao vertical e horizontal, para o qual se requerem algumas condies, dentre as quais: Nos organismos dedicados produo de servios, o que implica numa forte interao (direta e contnua com os usuriosbeneficirios), relevante que a estrutura organizacional seja o mais plana possvel, para que a distncia entre a alta direo e o pessoal de linha em contato permanente com o cidado seja, por sua vez, o mais curta possvel. Os diagramas organizacionais planos, especialmente nos organismos muito diferenciados nas suas linhas de produto como o caso da maioria das instituies pblicas tm tendncia a ampliar-se horizontalmente (nmero de ministrios, nmero de reas ou departamentos nos governos locais etc.). Esta tendncia causa problemas de integrao vertical e horizontal de forma exponencial, j que cada novo nvel de desagregao multiplica os pontos de relao e os custos de transao interna.
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 A maior capacidade de integrao da cadeia de produo de valor e a melhor contribuio da estrutura organizacional implementao dos programas de governo consiste em conseguir o mximo ajuste entre o diagrama vertical bsico, a estrutura das organizaes e os programas de governo; alm de reduzir ao mnimo imprescindvel as relaes horizontais, as quais tendem a diluir a responsabilidade orgnica e a dificultar as relaes tcnicas de produo entre sistemas diferentes, assim como a incrementar os custos internos de transao. De acordo com tudo isto, a estrutura organizacional mais adequada para garantir uma tima contribuio da GpR deveria articular-se ao redor dos seguintes critrios: Estabelecer estruturas planas e o mais estreitas possvel. No diagrama da organizao, esta tendncia deve admitir a possibilidade de soltar o lastro na ao de governo. Isto pressupe focalizar a ao do governo nos principais centros de criao de valor que lhe sejam especficos e prprios. A interatividade entre o diagrama organizacional e de produo pode fornecer condies de criao de valor pblico altamente eficazes, eficientes e efetivos para o desenvolvimento social. Atribuir a responsabilidade da direo poltica e gerencial dos programas de governo a um nico ministrio, departamento ou rea de governo. Quando isto no seja possvel e resulte imprescindvel optar pela transversalidade organizacional (diferente da poltica), necessrio criar rgos de integrao horizontal, sem deixar de definir com clareza o responsvel ministerial ltimo do programa. Evidencia-se a necessidade crescente de promover uma ao de governo com maior integrao horizontal e transversalidade. Contudo, no deve se confundir este requisito com uma exigncia organizacional; quem deve ser transversal a poltica e no a organizao. A integrao da poltica se produz ao estabelecer uma articulao adequada entre a poltica de governo, os objetivos e os programas. Tentar conceder
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integrao ao governamental mediante a diagramao organizacional s fragiliza sua capacidade.

e) Carteira de produtos A carteira de produtos o conjunto de servios, atividades, projetos, regulamentaes e outros elementos tangveis ou intangveis criadores de valor pblico que o setor governamental produz. Ela permite integrar horizontal e verticalmente a totalidade da produo pblica, observar e validar sua coerncia e sua consistncia, estruturar o processo de produo e definir a base do sistema de planejamento, execuo e controle da produo. A carteira de produtos permite ao governo expor sua oferta com clareza e de forma concreta; deste modo se estabelecem direitos e expectativas da populao perante o setor pblico e com eles alimentar a capacidade real dos cidados para avaliar a produo pblica de valor. Entretanto, so muito poucos os governos e organismos pblicos que exteriorizam seus produtos e muito menos ainda os resultados de sua ao. Mais uma vez, a GpR remete, neste caso, s ferramentas e tcnicas de gesto de servios procedentes do mercado de servios e gesto de operaes, entre outras. f) Oram ento e sistem a contbil Os instrumentos at aqui descritos permitem abordar o pontochave do sistema pblico de criao de valor: o sistema de financiamento da produo e sua alocao em objetivos e programas de governo. Este sistema se nutre dos recursos de toda a sociedade, obtidos por meio da tributao, com o objetivo de criar valor pblico mediante prestao de servios, redistribuio de renda e criao de condies sociais e polticas de desenvolvimento. O oramento e os demais instrumentos de gesto financeira concretizam esta misso no dia-a-dia.
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Em conformidade com o ciclo de criao de valor proposto neste documento, a construo do oramento se compe dos seguintes elementos: Objetivos estratgicos de governo e programas; Carteira de produtos; Estrutura organizacional e de responsabilidades. Estes trs elementos permitem uma alocao de recursos ajustada tanto poltica como organizao. O oramento se alinha, desta maneira, com a concepo de gesto que a GpR prope. A ferramenta que deve utilizar-se o oramento por programas e por produtos, com meno dos responsveis institucionais de implant-los. O oramento est vinculado, tambm, a um instrumento pouco considerado nas anlises: a contabilidade, uma ferramenta de informao que permite conhecer o oramento executado. Com ela se inicia a segunda parte do ciclo que conduz avaliao dos resultados. Para que esta avaliao seja factvel, a contabilidade deve ser um espelho da formulao oramentria, dos programas de governo e da carteira de produtos. Deve permitir a anlise da despesa, da produo e do custo dos bens e servios pblicos. Se este instrumento se transformar num mero sistema de registro da despesa, sem vinculao com a carteira de produtos nem com a estrutura de responsabilidades orgnicas, no ser til GpR. g) Quadros de com ando A contabilidade no , evidentemente, o nico sistema de controle necessrio GpR. De fato, todas as frmulas de trabalho propostas tm uma dimenso de vigilncia do processo de criao de valor. Alm disso, todas cumprem com a demanda crescente de melhorar qualquer gesto: sistemas de informao que possam incrustar-se neste processo e que permitam, portanto, reduzir o custo da informao, ampliar seu uso
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orgnico e sistemtico, expandir seu controle. Estes sistemas de informao devem ser os seguintes, no mnimo: Sistema integrado de objetivos e atividades. Mapas estratgicos. Controle de gesto. Mais uma vez, a GpR faz uso dos instrumentos de gesto para dar suporte conduo integrada do processo de criao de valor. Neste caso pode-se recorrer a dois grupos de ferramentas. Em primeiro lugar esto os sistemas de integrao de objetivos e atividades (quadros integrais de comando, sistemas em cascata de objetivos, sistemas de planejamento operacional) e os mapas estratgicos (que demandaro uma adaptao s caractersticas da gesto pblica) que podem articular a organizao da carteira de produtos com o desempenho produtivo e os objetivos estratgicos. Figura 9. Mapa estratgico

Fonte: Elaborao prpria

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Em segundo lugar, dispem-se das ferramentas clssicas de controle de gesto, cuja funo consiste em oferecer informao sobre os processos de produo, seus componentes e seus resultados em todas as dimenses (produo, despesa, custo, tempo, produtividade, eficincia, satisfao). Convm insistir na convenincia de vincular estes sistemas de informao ao prprio sis tema de produo (este tema ser comentado com mais detalhe no prximo ponto). h) Sistemas de monitoramento e avaliao A complexidade da gesto pblica exige, do ponto de vista da GpR, sistemas de anlise de desempenho externos ao prprio processo de produo e complementrios com os que operam em tempo real dentro do sistema de criao de valor e no interior do ciclo de gesto. Estes sistemas (que podem ser includos no tradicionalmente denominado monitoramento e avaliao) se localizam (no que concerne a este trabalho) no marco da GpR, no de prestao de contas e no de controle externo (tribunais de contas, controle parlamentar, auditorias de procedimentos ou de gesto). Sem dvida alguma, as fronteiras so difusas, porm interessa esclarecer a funo de cada sistema de controle. necessrio destinar recursos ao monitoramento e avaliao, dirigidos especialmente aos seguintes elementos do processo de criao de valor: Consistncia. Impacto. Satisfao. Oportunidades de melhoria contnua. Para analis-los, ter de se recorrer aos mecanismos clssicos de avaliao e monitoramento externos, e, a mide, a posteriori. O Banco Mundial (2004) sustenta que grande parte da atividade
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atual neste campo acontece no mbito do acompanhamento e, por isso mesmo, preciso dar mais ateno avaliao. Esta necessria na opinio dessa instituio para julgar se as estratgias e os programas continuam sendo pertinentes, alm de obter informao acerca dos impactos de todo tipo; e no meio delas, saber das conseqncias imprevistas e das no procuradas. Mediante a avaliao pode-se determinar, ainda, se os objetivos e indicadores utilizados para o acompanhamento continuam sendo apropriados. A avaliao necessria para demonstrar causalidade ou atribuio, isto , determinar se algum dos resultados documentados foram, efetivamente, conseqncias da interveno que se avalia. Talvez o mais importante seja que a avaliao possa proporcionar informao acerca do porqu e do como, para poder entender de que forma e sob quais circunstncias funciona ou no certa poltica, estratgia, programa, e por conseqncia tomar decises fundamentadas sobre medidas futuras. i) Instrumentos e sistemas de comunicao O ltimo elemento de apoio integrao so os sistemas de comunicao, tanto internos como externos. Tambm neste espao as tecnologias de informao, especialmente a internet, fornecem um valor-chave na medida em que permitem que a comunicao adquira duas caractersticas relevantes: Bi-direcionalidade e interatividade. Assincronia. Estas duas caractersticas multiplicam as capacidades de relao e comunicao, tanto interna como externa, e favorecem a integrao do processo de criao de valor dentro da organizao pblica e do conjunto do setor governamental. Apesar de reconhecer esta grande capacidade adicional de gesto da comunicao, no se deve esquecer que os recursos convencionais (especialmente o papel) continuaro sendo por
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muito tempo um suporte fundamental se no for para sempre. Tambm no se deveria esquecer aqui a elaborao da memria institucional anual dirigida aos cidados. preciso recordar que a transparncia importante para assegurar a legitimidade e a credibilidade do enfoque centrado nos resultados. Mostrar e demonstrar que o governo produz resultados importantes para a populao parte essencial do processo de GpR e de uma administrao pblica democrtica de boa qualidade.

2. Sntese do modelo de GpR

Com o propsito de facilitar a visualizao do modelo descrito e de suas relaes bsicas, prope-se um grfico simplificado dos componentes e relaes que se colocam para a integrao da GpR.

Figura 10. Mapa bsico da Gesto para Resultados

Fonte: Elaborao prpria

importante recordar que a contribuio bsica que a GpR pode dar gesto do processo de criao de valor nos organismos
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pblicos no conseqncia de sua capacidade de substituir outras ferramentas de gesto, mas que se deriva da sua possvel contribuio como instrumento capaz de integrar as ferramentas de gesto com os demais elementos-chave da direo: Programa de governo. Organizao de recursos. Informao e conhecimento. Instrumental de gesto. A GpR, concebida desta maneira, fornece coerncia, viso global e capacidade integradora conduo dos organismos pblicos.

V. REQUISITOS PARA A IMPLEMENTAO DA GpR

Tal qual se colocou, a GpR trabalha neste caso num marco organizacional definido: o das administraes pblicas. Neste captulo se identificam os requisitos e as condies prvias para que a GpR possa funcionar neste ambiente. A maioria est vinculada ao entorno poltico, institucional e social e, em menor medida, ao desenvolvimento organizacional. Como mencionado anteriormente, alguns analistas e certas experincias sugerem que no setor pblico a GpR pode favorecer o desenvolvimento institucional e a qualidade de ao do governo. Aceitando esta possibilidade, deve-se tambm constatar que a GpR precisa, para sua implantao, de um contexto institucional e poltico relativamente maduros, no qual se dem as seguintes condies mnimas. 1. Democracia Do ponto de vista poltico, a primeira condio para a implantao da GpR a existncia de um regime democrtico consolidado e estvel. Como j se colocou, esta ferramenta de administrao no busca definir um modelo de Estado, mas que
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pressupe um esquema poltico em que o corpo social tenha o controle. Todavia, promove uma determinada maneira de entender a ao do Estado compatvel apenas com a democracia. Os regimes autoritrios no tm motivos para se preocupar com um processo de criao de valor para a populao. Nem sequer uma democracia pouco consolidada, como se argumentar a seguir, tem boas condies para implementar com sucesso a GpR, se no houver um avano paralelo em seu desenvolvimento poltico e institucional. Convm levar em conta estes condicionantes, pois pode ocorrer que um excesso de expectativas frustre o desenvolvimento da GpR no setor pblico. 2. Contexto institucional estvel O grau de maturidade das democracias se reflete em sua rigidez institucional. Dela se derivam a coerncia do ordenamento territorial, jurdico, econmico e administrativo. Requer-se um marco institucional slido para que haja continuidade na gesto pblica e, portanto, na implementao da GpR. Como se deduz do que se viu neste documento, desenvolver uma gesto orientada a resultados supe aplicar esforos sistemticos e contnuos ao longo de um perodo grande, e esta circunstncia requer estabilidade institucional. 3. Segurana jurdica Um cenrio de segurana jurdica, talvez um Poder Judicirio administrado com uma lgica de GpR, uma pea-chave para um bom funcionamento dos organismos estatais comprometidos com a criao de valor pblico para a sociedade. Afinal de contas, no poder judicirio aonde se dirimiro os atos ilcitos ou de corrupo administrativa que, de outro modo, na ausncia de um sistema eficaz de administrao de justia, ficariam impunes.
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4. Controle social A existncia de condies para o controle social da gesto pblica um requisito importante para o bom funcionamento da GpR. Tal como se tem colocado aqui, o agente-chave para guiar a GpR a sociedade. Sem um controle cidado dos organismos do Estado, a possibilidade de criao de valor pblico diminui. 5. Cultura de valor pblico A existncia de uma cultura capaz de perceber o valor do setor pblico outro pr-requisito importante para implantar a GpR. As estruturas da administrao pblica devem ser percebidas de fora e por si mesmas como meios (instrumentos) para alcanar os resultados, nunca como um fim em si. Neste sentido, os prprios funcionrios devem compreender e promover uma cultura de valor pblico na qual os cidados possam v-los (a eles e suas instituies) como produtores de valor, e no como meros administradores ou controladores. 6. Estabilidade institucional A estabilidade, tanto a estrutural como a poltica, no s permitir implantar um sistema de GpR capaz de se sustentar ao longo do tempo, mas que tambm criar as condies necessrias para seu desenvolvimento e aprendizado. Esta estabilidade deve visualizar-se de maneira integral, isto , deve estar caracterizada na maioria dos organismos pblicos porque na implementao da GpR interagem diferentes instituies pblicas. 7. Reconhecimento da funcionalidade da gesto A administrao pblica moderna demanda organismos com capacidade de adaptar-se rapidamente s mudanas de contexto e s demandas da sociedade. Faz-se necessrio, em conseqncia, introduzir mudanas na gesto das instituies
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pblicas para permitir que estas respondam com boa qualidade e efetividade s novas demandas da comunidade. Neste contexto, requerem-se mudanas estruturais relacionadas especialmente com a gerao de mecanismos que dem maior autonomia ao dos gestores pblicos. A antiga forma de entender a ao estatal como um processo sujeito a controles minuciosos pouco contribui correta implantao da GpR. A prestao de contas tornou-se um mecanismo disposio dos cidados e dos polticos para conseguir que os funcionrios pblicos assumam a responsabilidade das suas aes.

8. Reconhecimento e aceitao do modelo A GpR necessita da aceitao consciente e do compromisso dos agentes incumbidos de p-la em prtica. necessrio, portanto, promover um foco centralizado nos resultados como um fato importante que interesse desenvolver. Precisa-se que um compromisso poltico de alto nvel promova a GpR para alm dos limites temporais de um governo, como tambm para impulsionar as aes especificas orientadas a gerar as capacidades necessrias para que os gestores pblicos possam atuar sobre os processos de criao de valor em concordncia com as novas demandas cidads. Sem a preparao e os compromissos adequados, a GpR pode ser percebida como uma ameaa em lugar de uma oportunidade ou, o que seria pior, como uma nova moda, que, como todas, deva passar. 9. Valores institucionais e profissionais Para implementar a GpR importante contar com um sistema de valores que assegure o desempenho de responsabilidades plenamente comprometido com as idias de valor pblico e da
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primazia do interesse geral. A funo gerencial como tudo na vida pblica deve reger-se por um sistema de valores e de comportamentos institucionais, pessoais e profissionais, antes do que por qualquer outro critrio. O cdigo de normas e deveres dos funcionrios pblicos o primeiro instrumento para a gesto e a avaliao do desempenho. A dificuldade de medir o resultado, inclusive do processo, talvez pudesse ser compensada se se trabalhasse com a hiptese de que comportamentos adequados geram resultados esperados; afirmao especialmente vlida na esfera pblica. Neste marco se situam diversas iniciativas que focam o desempenho dos dirigentes em direo a um modelo baseado em valores, e no por causa exclusiva dos incentivos. Cabe ressaltar a prtica britnica de avaliar de forma contnua os cdigos de comportamento dos responsveis da gesto pblica.6 10. Sistema de incentivos e sanes Uma das tendncias da GpR, a mais importante segundo alguns, a de desenvolver mecanismos para avaliar e estimular o desempenho gerencial. Sem dvida, num cenrio de descentralizao, diferenciao, delegao de poder e reconhecimento da discricionariedade, como o da GpR, o papel dos dirigentes primordial. Habitualmente, os instrumentos que se usam para trabalhar sobre o desempenho dos gerentes pertencem a um dos seguintes campos: Articulao da funo a compromissos de desempenho. Estabelecimento de incentivos relacionados aos resultados. Formalizao contratual da responsabilidade gerencial e do desempenho da organizao. H poucas dvidas acerca da necessidade de avaliar e operar
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Como exemplo pode examinar-se os princpios que regem a vida do servidor pblico britnico no stio: http://www.public-standards.gov.uk/about_us/the_seven_principles_of_life.aspx.

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o desempenho gerencial como uma pea-chave da GpR. A realidade, porm, demonstra a extrema dificuldade de desenvolver, na prtica, este tipo de estratgia. No setor privado, a gesto de sistemas de remunerao diferenciada traz enormes problemas e tem colhido contnuos fracassos, exceto nos casos de executivos de primeiro nvel (mediante a considerao de resultados globais) e dos que trabalham na rea comercial (cujo resultado pode vincular-se facilmente s vendas). A dificuldade no mbito pblico ainda maior por causa da natureza de seus objetivos. A possibilidade de introduzir sistemas de valorizao e reconhecimento do desempenho depende do nvel de desenvolvimento da cadeia de produo de valor pblico e da estratgia de controle da gesto. Os sistemas com conhecimento insuficiente de sua prpria atividade, e sem uma adequada medida do desempenho, no podem criar formas de gesto diferenciadas baseadas na variabilidade da compensao e da remunerao. 11. Disponibilidade e uso da informao Como assinalado, a informao constitui um dos pilares da GpR por favorecer a tomada de decises e o desenvolvimento do conhecimento, o que, de per si s, no serve aos propsitos do modelo proposto. Para que seja til, a informao deve ser analisada, interpretada, assimilada. Mesmo assim, ser necessrio selecionar razoavelmente aqueles aspectos do processo de GpR que se precisem conhecer mediante a identificao das reas crticas que garantem o xito de todo o processo de criao de valor pblico. 12. Desenvolvimento sustentvel da GpR A sustentabilidade e o desenvolvimento da GpR esto em relao direta com as caractersticas do contexto institucional e das prprias instituies pblicas nas quais se pretende aplic-la.
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Adicionalmente, a participao dos cidados e o desenvolvimento das capacidades gerenciais dos funcionrios pblicos tambm desempenham um papel importante. Todos estes elementos devem alinhar-se com os princpios da GpR. Para isso preciso que os governos a introduzam no interior das instituies pblicas e da sociedade, como um processo de mudana cultural a mdio e longo prazo. Os requisitos mencionados constituem as condies bsicas que devem existir na hora de implantar a GpR como ferramenta eficaz a servio da administrao pblica. Se no se apresentam estas condies, dificilmente se alcanaro os benefcios que supe a sua utilizao.

VI. A IMPLEMENTAO DA GpR A implantao da GpR acarreta uma mudana fundamental nas maneiras de pensar, atuar e administrar do setor pblico. A natureza integradora de todo o ciclo de gesto que este instrumento fornece afeta a todas as instituies, em todos seus nveis, e transforma a cultura das organizaes. A experincia confirma esta ao integral da GpR e mostra que os pases que tentaram esta via tiveram mudanas profundas. Trata-se de um processo de longo prazo, com benefcios no futuro mediato. A partir das experincias de implementao da gesto para resultados em algumas naes, possvel expor as seguintes consideraes. Entre os especialistas em direo e gesto estratgica h um consenso acerca de que o fracasso dos sistemas de gesto estratgica se deve mais a uma m implantao do que a um projeto inadequado. Esta afirmao claramente aplicvel ao desenvolvimento da GpR. Neste caso, o projeto do modelo exige
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importantes desafios, muitas vezes nada fceis de resolver. Entretanto, ainda que se superem estes empecilhos, seguir sendo verdadeiro que um bom projeto no assegura uma boa implementao. O modelo complexo, mas o grau de impacto na organizao e a profundidade da mudana que comporta faz muito mais difcil sua implementao e, sobretudo, sua difuso em toda a amplitude dos organismos pblicos. Ser necessrio, portanto, que alm de desenvolver um bom modelo, sejam gerados estratgias e mecanismos apropriados de implantao. E mais, no se deve perder de vista que a GpR um instrumento de gesto que poderia denominar-se de segundo nvel, j que sua funo a de permitir a integrao de um conjunto de ferramentas de gesto em um sistema coerente e conectado ao longo de todo o ciclo, que integre todos seus componentes. Isto significa que seu desenvolvimento depender do processo de implementao dos elementos que integrem o conjunto do modelo. A GpR permite identificar com relativa facilidade as fragilidades de um sistema de gesto, sem que isso signifique que super-las seja de sua exclusiva responsabilidade, nem que seja uma tarefa simples. Do mesmo modo (como se assinala na parte onde se abordam os requisitos para sua implementao), ser indispensvel que se conjugue uma srie de fatores que permitam compreender as possibilidades reais de avano na implementao desta ferramenta em um cenrio determinado. 1. Fatores de xito Por sua prpria natureza, a implantao da GpR deve ser flexvel, sem um modelo rgido a imitar, se bem que com uma clara estrutura do processo de criao de valor a produzir. Tal como aqui se concebe, trata-se de um sistema aberto, com muitas variveis; portanto, cada aplicao da proposta e cada processo de implantao sero distintos e merecero um projeto prprio. Para que a contribuio da GpR seja efetiva convm discutir os
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seguintes fatores crticos de xito. a) Compromisso e administrao das mudanas A implantao da GpR traz uma mudana profunda de cultura no conjunto da administrao pblica e em cada setor da organizao. Supe, igualmente, a reviso de todo o sistema de gesto e sua adaptao a esta nova cultura. Trata-se de uma transformao profunda e de amplo alcance. Independentemente de qualquer outro fator, necessrio iniciar o processo a partir desta perspectiva e com este compromisso. b) Apoio e comprometimento das autoridades polticas A implantao da GpR deve contar com um nvel razovel de apoio poltico e de envolvimento das autoridades no processo. Objetiva-se a melhoria da capacidade das organizaes pblicas para atingir os objetivos de governo, o qual exige o apoio e o compromisso dos funcionrios polticos do mais alto nvel, sobretudo para formular objetivos que sejam viveis e operveis mediante a GpR. c) Iniciativa e compromisso gerencial Sendo imprescindvel o apoio poltico, a GpR fundamentalmente uma ferramenta de gesto. Neste sentido, aos executivos pblicos lhes compete desenvolver a iniciativa e adquirir o compromisso poltico necessrio para sua implantao. Certamente, o programa de governo a pea-chave do modelo, mas, antes de formul-lo, as autoridades polticas deveriam possuir um conhecimento cabal da situao social para elaborar os objetivos do desenvolvimento. gerncia incumbe dispor deste instrumento (ou de qualquer outro dos que se tem identificado como componente da GpR) para, includo o assessoramento, formular adequadamente a proposta e os programas de governo.
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d) A gesto do tempo Os prazos para a implantao da GpR como cultura e ferramenta de gesto so inevitavelmente longos por distintas causas: Pela complexidade do tema e pela multiplicidade de frentes onde seja preciso trabalhar; Pela natureza da mudana que se prope; Por seu carter cclico e pela lgica de acerto-erro que o acompanha; Porque, no fundo, sua implantao um processo sem final conhecido, j que se conecta diretamente com a necessidade de melhorar continuamente as organizaes, sua gente, seus processos de criao de valor. Isto posto, torna-se possvel identificar duas etapas na implantao deste sistema. Num primeiro momento etapa de implantao se instala uma primeira verso de todos os componentes identificados como essenciais para a GpR. Num segundo momento etapa de maturao e melhoria contnua se ocupa de aprofundar o desenvolvimento de todos e cada um dos instrumentos, e da relao entre eles. necessrio prever que a primeira parte deste processo ser extensa e complexa. e) Adaptao ao contexto Cada pas, cada setor pblico e cada administrao tm suas prprias histrias, culturas organizacionais, identidades. O desenvolvimento da GpR deve levar em conta a idiossincrasia organizacional e partir da sua prpria proposta de desenvolvimento, convertendo esta bagagem em oportunidade na hora de implantar este sistema. Ser necessrio, portanto, verificar culturas, capacidades e habilidades, fraturas e carncias, antes de dar os primeiros passos para implantar a proposta de mudana e a estratgia concreta para seu desenvolvimento, o que significa, fundamentalmente, escolher com quem e por onde comear na sua reviso e adaptao s
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exigncias do modelo de gesto existente no incio. f) Viso global, implantao local O modelo aberto de GpR que aqui se prope, caracteriza-se pela integrao ao ciclo de gesto de todo o instrumental estratgico e operacional. Isto possibilita a viso global da gesto do processo de criao de valor, contribuio principal da GpR. Esta virtude, porm, pode converter-se em problema; um instrumento to abrangente corre o risco de no passar de ser uma proposta terica sem ancoragem na realidade concreta. Esta a razo pela qual tem se apresentado um modelo integral e, por sua vez, modular; que possa adaptar-se s caractersticas especficas de um governo, ou setor ou organizao, e que permita o emprego das ferramentas complementares de gesto que se considerem mais adequadas segundo um determinado contexto. O modelo proposto permite manter a viso global e, ao mesmo tempo, aplic-lo em qualquer parte do ciclo de gesto. Esta , na prtica, a forma como tm sido implementadas as experincias conhecidas de avaliao para resultados, a exemplo dos modelos Plano e Oramento (Cunill e Ospina, 2003). g) Desenvolvimento equilibrado e sustentvel O desenvolvimento modular que se prope para implementar a GpR pode desviar-se, caindo num crescimento desequilibrado, onde umas partes cresam mais que outras, tendncia que se deve evitar. Resulta bvio que a implementao das peas e dos recursos que estruturam a GpR trazem diferentes nveis de dificuldade. No a mesma coisa constituir um sistema oramentrio que elaborar um stio institucional na internet; tambm no se enfrentam os mesmos desafios quando se encomenda um estudo de impacto a avaliadores externos ou quando se quer incrustar um sistema de controle de gesto que recolha a atividade dos servios administrativos ou de bem-estar em tempo real.
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A estratgia a perseguir consiste em orientar o desenvolvimento da GpR em direo quelas reas nas que se encontrem menos resistncias, onde se disponha de melhores ferramentas ou maior capacidade de deciso. Deve-se ter presente que a caracterstica modular da proposta no elimina a necessidade de sua aplicao integral nem de procurar o equilbrio em suas trs dimenses principais: contexto institucional e social, desenvolvimento organizacional, e desenvolvimento produtivo. h) Anlise e uso da informao Convm recordar agora a reflexo feita num captulo anterior sobre o tema da informao. Esta , no geral, a matria-prima principal da funo diretora e da GpR. A informao barata, fcil de conseguir e, se no utilizada de forma contrria, inofensiva. Converter a GpR em um acmulo de informao sem aplicao na tomada de deciso ou na direo executiva do sistema de criao de valor, a transformaria numa ferramenta intil. A estratgia de captura, acumulao, processamento e uso da informao na GpR procura facilitar a compreenso dos fatos para tomar decises. Qualquer informao que no sirva para tais fins suprflua e tende a distorcer todo o sistema de informao, o que o torna pouco confivel. j) Aprendizado organizacional e individual A GpR oferece uma aprendizagem contnua e dela se nutre. No pode ser implantada sem o desenvolvimento paralelo das capacidades de direo e gesto ou sem os instrumentos apropriados para operar, desde a anlise social at o marketing de servios e a gesto da informao, passando pela gesto estratgica e oramentria. A cultura do setor pblico geralmente pouco predisposta s mudanas e ao aprendizado. necessrio transformar este padro de conduta e promover formas organizacionais que concebam a mudana como
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progresso e melhoramento, e a aprendizagem, includa a que provm dos erros, como um fator de desenvolvimento pessoal e institucional. j) Plano de trabalho para resultados O ltimo fator crtico que se pe em considerao a necessidade de dispor de um plano de aplicao da GpR, ainda que no exista consenso sobre sua implantao. Assim, a transio deveria ser objeto de exame, avaliao e reviso peridicos, oferecendo a oportunidade de definir o que d um resultado bom, ou um insucesso, e saber de que forma se poderia melhorar o foco. Praticar o que se prega pode constituir uma forma de demonstrar o compromisso com a GpR e evidenciar a sua prpria capacidade.

Figura 11. Equilbrio e desenvolvimento da GpR

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Fonte: Elaborao prpria

2. A percepo subjetiva A estes fatores deve ser acrescido o elemento da percepo subjetiva. Os agentes promotores, envolvidos e afetados pela GpR devem compreender e admitir sua implantao como uma contribuio, nunca como uma ameaa. Em outros termos, os agentes relevantes devem poder fazer uma anlise custo-beneficio do sistema, que lhes oferea um saldo positivo; caso contrrio, o processo no nascer.

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ANEXO 1 AVALIAO DAS CAPACIDADES INSTITUCIONAIS DA GESTO PARA RESULTADOS. GUIA DE REFERNCIA PARA O DIAGNSTICO DA SITUAO. 1. INTRODUO a) Misso e estrutura do guia de referncia A realizao de uma avaliao do grau de desenvolvimento da GpR num governo ou numa organizao pblica enfrenta os problemas lgicos que provm da natureza da GpR. A integralidade de todo o ciclo de gesto que define o objeto de trabalho da GpR obriga a uma perspectiva holstica que deve manter a viso integral e integrada de seu objeto de ateno. Com esta focalizao se prope um guia de avaliao do estado de desenvolvimento da GpR, baseada nas seguintes premissas: A avaliao e o diagnstico do grau de desenvolvimento da GpR exige uma aproximao contingente. A prtica e o desenvolvimento da GpR dependem da cultura interna e de seu contexto e a ela deve ajustar-se, como tambm s condies materiais, sociais e tcnicas do sistema social em que est imersa. A complexidade do objeto de anlise torna invivel o desenvolvimento de um modelo de diagnstico plenamente padronizado e automatizado. O guia que se prope exige ajustes e, sobretudo, o apoio de especialistas para sua anlise. O guia tem como objetivo principal favorecer a materializao prtica do marco conceitual proposto para a GpR, sugerindo mbitos e aproximaes focalizadas para todos os momentos do ciclo de gesto.
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 As fontes de informao devem ser mltiplas. A viso integradora impede que uma nica fonte fornea toda a informao, que seja de um s nvel de qualidade e neutralidade. imprescindvel viso gerencial deve ser-lhe acrescida a informao procedente de fontes frias, habitualmente de carter documental e preexistente ao prprio processo de anlise. Partindo destas premissas metodolgicas desenvolveu-se um guia de referncia contendo os seguintes elementos: Um questionrio de referncia que se prope como guia inicial de trabalho para o analista ou analistas responsveis de realizar as avaliaes, anlises, diagnsticos e recomendaes. Um sistema de processamento da informao, de carter quantitativo. Uma estrutura de informe final, na qual se recolhem os elementos de anlise, diagnstico e recomendaes possveis. A estrutura que se prope uma mera tentativa. b) Questionrio A funo do guia de referncia facilitar a medio e avaliao do grau de orientao de um governo ou administrao pblica em direo GpR. O questionrio permite recorrer totalidade do ciclo de gesto para constatar a existncia e o nvel de desenvolvimento, alm da qualidade dos componentes, interaes e ferramentas nele presentes. O questionrio prope tambm elementos de anlise dos fatores de contexto que podem operar como requisitos ou fatores de xito ou variveis crticas. Seguindo a lgica do modelo conceitual proposto foram incorporados os mbitos principais que configuram o processo de criao de valor e o ciclo de gesto, e para cada um destes componentes foi identificada uma srie de itens destinados a comprovar e avaliar a existncia dos elementos relevantes do ciclo de gesto. Estes itens ganham nota entre 0 a 5, interpretada
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quantitativa e qualitativamente. De acordo com o marco conceitual e com a inteno de procurar uma maior clareza analtica, propem-se dois mbitos para analisar o ciclo de gesto e o processo de criao de valor pblico, em blocos separados. No primeiro bloco se prope a anlise do ciclo de gesto propriamente dito de uma determinada estrutura de governo (governo central, estado, regio, municipalidade etc.) No segundo bloco se prope a anlise das condies de contexto em que opera a instituio sujeita a avaliao. Esta estrutura assegura a possibilidade de padronizar um modelo de anlise que permitir conseguir dois objetivos bsicos: Um grau razovel de universalidade de aplicao em distintos nveis de governo e em diferentes realidades sociais. Um nvel de anlise adaptvel e contingente, adequado necessidade de enquadrar a dinmica da gesto nas condies sociais, institucionais e organizacionais especficas de cada caso. c) Processamento quantitativo A respeito da escala de valores, prope-se aplicar a cada componente estudado um intervalo de 6 pontos (0 a 5). O significado quantitativo de cada ponto na escala o mesmo, e pode converter-se num sistema de pontuao transfervel a uma avaliao em porcentagem sobre o total possvel para cada componente. Em funo do item tratado, o significado da escala de avaliao pode variar ente quatro possibilidades, a saber: Que exista ou no, no sistema, o item em avaliao; logo, a escala se usa dicotomicamente: sim, existe, nota 5; no existe; nota 0. Estado da questo tratada no item. Evolui de 0 (tema no tratado nem proposto) at 5 (existe um sistema institucional plenamente operacional).
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 Nvel de qualidade avaliao do item tratado. Evolui desde 0 (nulo/a) at 5 (excelente). Situao de desenvolvimento ou implantao do tema tratado no item. Pode evoluir de 0 (inexistente) at 5 (consolidado). Escala da avaliao # 0 1 2 3 4 5 SIM
Existnci a NO Estado da questo Tema no tratado nem proposto Tema tratado, porm sem nenhuma deciso Planejaram-se atuaes pendentes de implementao Iniciaram-se aes parciais de implementaco Existe um projeto integral em fase de implementao Existe um sistema institucional plenamente operacional Nvel de desenvolvimeto/ Situao qualidade
NULO (A) BAIXO (A) MEIO-BAIXO (A) INEXISTE NTE PROPOST O INICIADO DESENVOLVIDO IMPLEMENTADO CONSOLI DADO

MEIO-ALTO (A)

ALTO (A)

EXCELENTE

Como se pode observar ao ler a proposta de questionrio (com a independncia de produzir adaptaes ao mesmo, ampliando ou reduzindo os mbitos de anlises ou itens), cada um de seus mbitos e cada um dos sub-mbitos (campos) que se possam utilizar nas anlises oferece uma pontuao mxima. A pontuao obtida comparvel a esta pontuao mxima (em forma absoluta ou percentual) e comparvel entre os distintos
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mbitos. Da se deduz um ordenamento de melhor a pior avaliao, para todos os nveis da estrutura do questionrio, o que, por sua vez, permite identificar os nveis de desenvolvimento e os desequilbrios que houver entre os mbitos do ciclo de gesto. d) Estrutura do informe final de avaliao Como dito, o instrumento de avaliao que ora se prope no auto-executvel pelos usurios da anlise, mas que se concebe e prope como um guia de suporte e homogeneizao do trabalho de analistas experientes sobre o grau de desenvolvimento da GpR num governo de qualquer nvel ou numa organizao pblica. O produto final esperado do sistema de avaliao da GpR aqui proposto tem diferentes dimenses e ser especfico para cada caso analisado. razovel esperar, entretanto, que existam alguns mnimos denominadores comuns presentes em todos os casos. Para referncia, propem-se contedos bsicos que poderiam dar substncia ao produto final obtido pela aplicao do questionrio e do marco conceitual propostos: 1- Diagnstico sistemtico do nvel de desenvolvimento da GpR (estratgias e polticas, oramento, execuo, avaliao) existente, com suprimento de nveis relativos de desenvolvimento. 2- Diagnstico estruturado do contexto (habitat institucional, desenvolvimento organizacional) onde opera a administrao pblica analisada. 3- Anlise especializada das causalidades existentes entre o contexto e o desenvolvimento da GpR. Identificao de barreiras, limites e oportunidades para o desenvolvimento da GpR. 4- Identificao de Fatores Crticos de xito no ciclo de gesto e no contexto a ser considerado no planejamento de uma estratgia de desenvolvimento GpR.
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5- Proposta tentativa de recomendaes, linhas de ao, prioridades e requisitos para o desenvolvimento da GpR na administrao pblica analisada. A seguir se prope uma primeira verso generalizante do questionrio, insistindo que o mesmo deve sujeitar-se a revises contnuas e a desenvolvimentos especficos adaptados a tipologias de governo, a realidades polticas, econmicas e sociais diferentes, a objetivos analticos concretos. 2. GUIA DE REFERNCIA Bloco 1- Ciclo de gesto mbito 1: polticas e estratgias O objeto de anlise neste mbito identificar a presena e o estado de desenvolvimento dos componentes do ciclo de gesto vinculados formulao do programa de governo, fixao de objetivos de governo, ao planejamento estratgico e organizacional, poltica econmica estrutural e carteira de programas que estruturam o oramento e a ao de governo. Assim, os componentes a analisar que ora se propem so: 1. A informao e a anlise econmico-social. 2. O programa e os objetivos de governo. 3. A estrutura orgnica e as unidades estratgicas de atuao. 4. As estratgias bsicas de interveno. 5. A consistncia do programa de governo. 6. A transferncia da estratgia ao nvel operacional

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1.1. Informao e anlise econmico-social Existe um sistema pblico de informao que permite formular e monitorar o plano Existem mecanismos que assegurem uma colheita confivel e contnua da informao A informao utilizada para a tomada de decises A informao se entrega desagregada, por setor e territrio A informao permite a comparabilidade temporal A informao acessvel aos agentes pblicos e sociais A informao se sustenta num sistema estvel Existe um sistema de registro de resultados de administraes anteriores que permite configurar uma linha de base para avaliao

0 1 2 3 4 5

1.2. Programa e objetivos de governo 0 1 2 3 4 5 Existe um plano institucional / setorial O plano contempla objetivos e metas a mdio prazo O plano estabelece programas definidos em conformidade com uma anlise de necessidades sociais O plano fixa objetivos mensurveis em todos os mbitos de atuao, com referncias quantitativas e considerando uma linha de base Os objetivos se referem a outcomes Os objetivos se referem a outputs 104

Os objetivos transversais implicam explicitamente a determinados departamentos Os objetivos assinalam unidades organizacionais ou departamentais de forma explcita Explicitam-se objetivos estratgicos maiores que um mandato de governo Explicitam-se mecanismos de continuidade para os objetivos do governo anterior

1.3. Estrutura orgnica e unidades 0 1 2 3 4 5 estratgicas de atuao A estrutura organizacional se fixa de acordo com os requisitos do programa de governo Existem instrumentos que verifiquem a coerncia entre a estrutura orgnica em funo das prioridades do plano e de seus programas Os programas so atribudos a "Centros de Responsabilizao" A responsabilidade dos programas transversais est claramente identificada e definida com antecedncia Especifica-se o compromisso dos responsveis gerenciais e polticos dos "Centros de Responsabilizao" com os objetivos institucionais/ setoriais

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1.4. Estratgias bsicas de interveno

Explicitam-se os mbitos de interveno pblica que sero prioritrios para a ao institucional

0 1 2 3 4 5

As estratgias de fornecimento e produo dos servios pblicos so explcitas As estratgias de fornecimento e produo de servios pblicos so sustentveis Existem modelos explcitos de cooperao pblico-privada para reas definidas como estratgicas na produo de bens e servios pblicos Existe um sistema de regulao explcito para cooperao pblico-privada na produo de bens e servios pblicos Existem estratgias e regras de cooperao com a sociedade civil A capacidade institucional adequada formulao e execuo das estratgias de interveno

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1.5. Consistncia do programa de governo

O plano institucional coerente com as condies do entorno e inclui anlises de viabilidade Os objetivos do plano so consistentes e sustentveis Os objetivos do plano so consistentes com os objetivos departamentais O plano e seus objetivos so consistentes com o marco econmico-fiscal possvel ler o plano em termos de objetivos e metas

0 1 2 3 4 5

1.6. Transferncia do nvel 0 estratgico ao operacional Existe alinhamento das aes departamentais com os programas e os objetivos institucionais Existem mecanismos explcitos de transferncia por etapas da estratgia ao nvel operacional e de fixao de objetivos As unidades operacionais estabelecem vinculaes entre os objetivos de produo e os objetivos institucionais Todas as atividades esto vinculadas aos objetivos institucionais A dotao oramentria se adapta s prioridades do plano institucional mbito 2: Oramento

O objeto de anlise neste mbito identificar a presena e o estado de desenvolvimento dos componentes do ciclo de gesto
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vinculados formulao da estratgia econmica, estruturao e processo de formulao do oramento, ao processo de execuo oramentria, ao sistema de registro contbil, aos sistemas de apoio gesto fornecida pelo sistema de informao econmica e pelo sistema de responsabilizao e contratao da execuo oramentria. Assim, os componentes a analisar que ora se propem so: 1. A estratgia econmica e financeira 2. O sistema oramentrio e o programa de governo 3. O procedimento de execuo oramentria 4. O sistema contbil e a gesto operacional 5. A contratao da gesto oramentria (interna e externa) 6. O acompanhamento da execuo oramentria e a prestao de contas 2.1. Estratgia econmico-financeira 0 1 2 3 4 5 Dispe-se de um sistema de controle financeiro As previses oramentrias estabelecidas so cumpridas O descumprimento das previses oramentrias supe a exigncia de revises para o ajuste A gesto financeira est vinculada a indicadores externos de referncia Existem auditorias financeiras independentes e homologadas internacionalmente A dvida transparente, conhecida e cumpre os limites legais estabelecidos

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2.2. Sistema oramentrio e programa de 0 1 2 3 4 5 governo O oramento integra investimento e despesas de custeio com programas Existe correspondncia entre os programas do oramento e os programas do plano institucional No existem programas oramentrios ou institucionais sem a respectiva correspondncia O oramento permite identificar ao longo de toda a cadeia de comando a dotao por unidade oramentria responsvel O oramento inclui elementos de anlise de custos dos principais servios pblicos

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2.3. Procedimento de execuo oramentria 0 1 2 3 4 5 Existe um sistema procedimental que regule a execuo oramentria, definido em norma legal A execuo oramentria est submetida a um controle de regularidade a priori A execuo oramentria est submetida a um controle de regularidade a posteriori A autorizao da execuo oramentria pertence ao um nvel poltico A execuo oramentria est delegada a um nvel gerencial A execuo oramentria est distribuda em funo de limites quantitativos A contratao de pessoal est submetida a regulamento e transparncia Existem sistemas efetivos e eficientes de auditoria interna Existem procedimentos de compras e contrataes estatais padronizados, com sistemas de publicidade pela internet, de produtos, preos, provedores e compradores.

2.4. Sistema contbil e gesto operacional 0 1 2 3 4 5 As normas de contabilidade pblica so obrigatrias Utiliza-se o sistema contbil homologado As prticas contbeis cumprem com os requisitos geralmente aceitos na cincia contbil

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A contabilidade se ajusta carteira de servios e produtos A contabilidade acessvel aos gerentes A contabilidade fornece informao de gesto aos gerentes (despesa unitria, custos etc.) A contabilidade se ajusta aos programas oramentrios A contabilidade opera em tempo real A gesto operacional est vinculada ao processo econmico e contbil

2.5. Contratao da gesto oramentria 0 1 2 3 4 5 (interna e externa) Existe vinculao da gesto oramentria com os objetivos institucionais alocados por unidade A responsabilidade gerencial est vinculada aos objetivos e ao oramento A remunerao dos gerentes est vinculada aos objetivos Usam-se sistemas de sanes e incentivos na avaliao da responsabilidade gerencial

2.6. Sistema de acompanhamento da 0 1 2 3 4 5 execuo oramentria e prestao de contas Existem sistemas estveis de informao e controle de gesto oramentria Dispe-se de um sistema mensal de controle de gesto econmico-financeira para os gerentes
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O controle de gesto utilizado como instrumento habitual na tomada de decises A execuo de projetos dispe de um sistema de acompanhamento As contas se auditam externamente todo ano Existem instncias explicitamente previstas para a anlise da gesto e suas concluses so difundidas Existe um sistema de acompanhamento financeiro com indicadores de resultados da despesa com investimento e custeio mbito 3: Execuo O objeto de anlise neste mbito identificar a presena e o estado de desenvolvimento dos componentes do ciclo de gesto vinculados execuo do programa de governo e formulao oramentria, revisando em profundidade a estrutura do ciclo produtivo propriamente dito. Nesta reviso tomou-se em considerao, entre outras coisas, o catlogo ou carteira de servios, projetos e atuaes comprometidos, tangveis e intangveis, o sistema de fixao de objetivos operacionais e de produo, a gesto de processos internos e externos, os sistemas de organizao da atividade, a anlise de custos e a capacidade de gerir a eficincia e os sistemas de "distribuio", e a relao com a populao destinatria da produo pblica de valor. Assim, os componentes a analisar que ora se propem so: 1. As estratgias de fornecimento e produo 2. Os bens e servios pblicos 3. Os objetivos produtivos 4. Os processos produtivos 5. Os sistemas de informao de suporte produo
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6. A comunicao da oferta pblica 7. A gesto da entrega do servio 8. A participao social 3.1. Estratgias de fornecimento e 0 1 2 3 4 5 produo As estratgias de fornecimento de servios pblicos sociedade definem as prioridades com critrios de eqidade social Os servios e bens pblicos tm uma definio clara dos direitos e condies de acesso dos cidados A populao dispe de mecanismos para exercer seus direitos de acesso aos bens e servios pblicos A produo privada de servios pblicos est regulada e garante-se a natureza pblica deles Dispe-se de sistemas que assegurem a produo privada de servios pblicos

3.2. Bens e servios pblicos 0 1 2 3 4 5 Todos os servios dispem de informao padro disposio da sociedade, que inclui os compromissos de provimento da organizao pblica Os servios e bens ofertados respondem aos compromissos legais estabelecidos A oferta de bens e servios se revisa com base nas avaliaes de resultado realizadas

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Desenvolvem-se atividades de I+D orientadas melhoria dos servios e inovao de modos mais eficazes e eficientes de atendimento sociedade Estabelecem-se metas de fornecimento de bens e servios anuais ou plurianuais 3.3. Objetivos produtivos 0 1 2 3 4 5 Fixam-se objetivos de produo para os bens e servios, e toma-se em considerao a avaliao do ciclo anterior de gesto Os objetivos de produo se correspondem com os compromissos legais e do programa de governo Conhecem-se, monitoram-se e administram-se os desajustes existentes entre a capacidade de produo e os compromissos adquiridos Estabelecem-se critrios de prioridade pblica para administrar os desajustes de oferta e demanda efetiva de servios e bens pblicos Os objetivos produtivos consideram todas as variveis relevantes do ponto de vista da eficcia e da eficincia (output, input, custo, processo, qualidade...) Dispe-se de sistemas de informao que permitem conhecer as variveis relevantes do processo de produo Dispe-se de sistemas de gesto dos objetivos da produo de bens coletivos Dispe-se de sistemas de fixao de objetivos para a gesto do exerccio de autoridade e sua regulao
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3.4. Processos produtivos 0 1 2 3 4 5 Os processos produtivos internos esto protocolizados e so conhecidos Os processos esto vinculados aos responsveis Os processos se ajustam s especificaes de eficcia e eficincia Dispe-se de referncias e padres para a fixao dos processos internos Dispe-se de sistemas de gesto para assegurar a qualidade, eficincia e eficcia dos processos de produo de bens e servios pblicos A gesto de provimentos tem os requisitos necessrios aquisio de bens e servios, e so avaliados por meio de indicadores o grau de ateno a esses requisitos

3.5. Sistemas de informao de suporte 0 1 2 3 4 5 produo Existem sistemas de informao sobre a produo de bens e servios pblicos A informao da produo est desagregada a nvel de produto, e permite gerir custos e processos Os gerentes dispem de informao contnua e estvel sobre o processo de produo A coleta e processamento da informao de produo esto automatizados

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A informao da produo transportada ao sistema de avaliao A informao da produo considerada estratgica na organizao Oferece-se informao sobre a produo mdia para que cada unidade possa comparar-se e conhecer a sua prpria situao relativa Existem nveis de produo que operam como guia do desempenho Existe informao sobre a despesa efetuada por produto que permita alimentar os indicadores de eficincia

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3.6. Comunicao da oferta pblica 0 1 2 3 4 5 Dispe-se de uma estratgia explcita de comunicao da atividade e da oferta pblica Existem canais de informao e comunicao de fcil acesso para todos os servios pblicos A comunicao est elaborada com a clara orientao de facilitar a compreenso pelos cidados A informao exaustiva e cobre toda a ao institucional Utilizam-se tecnologias de informao como meio de acesso fcil informao pblica Avalia-se periodicamente a qualidade da comunicao e da informao A informao prescrita considerada prioritria Existe esforo sistemtico para manter informados os setores socialmente vulnerveis acerca das suas possibilidades de acesso aos bens pblicos 3.7. Gesto da entrega do servio 0 1 2 3 4 5 Existem critrios explcitos de atendimento ao cidado em todos os servios O compromisso de entrega do servio pblico explcito As queixas pelo descumprimento do compromisso de servio so reconhecidas e geram reaes de correo O tempo considerado como uma varivelchave na entrega do servio Dispe-se de mecanismos de gesto para situaes de emergncia ou imprevistos em todos os servios
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3.8. Participao social Existem sistemas estveis de participao social que fornecem critrios na definio da oferta de servio Dispe-se de sistemas de participao coletiva ou individual que permitem detectar necessidades emergentes Utilizam-se mecanismos ativos e equilibrados de colaborao na produo dos servios (coproduo) Utilizam-se mecanismos de consulta direta para elaborar planos de melhoria da gesto

0 1 2 3 4 5

Existem relaes estveis com as organizaes da sociedade civil Existem regras formais para as consultas pblicas obrigatrias Configuram-se redes pblico-privadas que permitem analisar e cuidar da gerao e distribuio de bens pblicos

mbito 4: Avaliao O objeto da anlise neste mbito identificar a presena e o estado de desenvolvimento dos componentes do ciclo de gesto vinculados ao processo de avaliao da ao de governo e da
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atuao da organizao pblica. Neste mbito consideram-se os sistemas de avaliao da satisfao dos cidados, os mtodos de avaliao e controle da gerao de "outputs" e suas condies de obteno, a anlise dos resultados estratgicos da ao de governo, a capacidade para estabelecer o grau de consistncia da ao de governo com as mudanas sociais produzidas (outputoutcome), enfim, os instrumentos e mtodos que permitem monitorar a mudana social. Assim, os componentes a analisar que ora se propem so: 1. A avaliao da produo e determinao do valor pblico 2. A anlise de satisfao 3. A anlise dos resultados estratgicos, dos impactos e das mudanas parciais da ao de governo 4. A prestao de contas 5. A responsabilizao da ao de governo 6. A participao nas avaliaes e a utilizao das mesmas 7. A anlise da realidade social

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4.1. Avaliao da produo e determinao 0 1 2 3 4 5 do valor pblico Existe avaliao dos objetivos de produo estabelecidos Existe avaliao dos nveis de cobertura da demanda social atingida Existe avaliao das variveis eficcia, eficincia, custo-benefcio, processos para toda a produo de servios Existe avaliao da produo normativa e reguladora, bem como dos seus impactos sociais Existe avaliao do processo de entrega dos bens pblicos sociedade Existe acompanhamento dos resultados obtidos versus metas previstas Incluem-se anlises qualitativas nas avaliaes Existe capacidade institucional para acompanhar e avaliar os resultados 4.2. Anlise de satisfao 0 1 2 3 4 5 Avalia-se o grau de satisfao dos destinatrios de servios diretos para cada servio Avalia-se a satisfao da sociedade com os servios pblicos, independentemente de seu nvel de uso Os sistemas de avaliao da satisfao dos cidados so regulares e permitem a comparao temporal A informao sobre o grau de satisfao podese desagregar territorial e socialmente
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A informao sobre o grau de satisfao pode ser analisada setorialmente por unidade de gesto Existe um sistema transparente de queixas As queixas da sociedade so atendidas e ocasionam aes de melhoria

4.3. Anlise dos resultados estratgicos, dos 0 1 2 3 4 5 impactos e das mudanas parciais da ao de governo A contribuio dos programas institucionais mudana social avaliada Dispe-se de sistemas de avaliao do impacto da produo realizada nas mudanas ocorridas As avaliaes influem direta e explicitamente nas decises polticas do governo As avaliaes sistemticas so consideradas na tomada de decises Analisam-se as mudanas sociais que puderam ter sido a causa do desajuste no resultado Existe um sistema peridico de indicadores de acompanhamento dos objetivos institucionais Realizam-se anlises de impacto das aes reguladoras Desenvolvem-se medidas de aproximao (outcomes parciais) que facilitem a avaliao dos impactos da ao pblica
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Existem instrumentos para avaliar o impacto dos intangveis produzidos pela ao pblica (clima, confiana econmica, segurana percebida, expectativas) Efetuam-se avaliaes de processos e gestes operacionais dos programas e das polticas A avaliao contribui articulao dos processos de planejamento e oramentao 4.4. Prestao de contas 0 1 2 3 4 5 A informao sobre mudanas sociais est apoiada por metodologias geralmente conhecidas e aceitas O sistema estatstico independente e atende requisitos confiveis A informao estatstica homologvel a nvel internacional As avaliaes ad hoc da ao institucional so pblicas Presta-se contas sociedade no tocante aos resultados da gesto A prestao de contas inclui as metas de produo, desenvolvimento e oramento

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4.5. Responsabilizao da de mecanismos As organizaes dispemao de governo 0 1 2 3 4 5 internos de responsabilizao Existem sistemas formais de monetrios Existem sistemas de incentivos sanes ou incentivos ou aos resultados obtidos individuais atreladoscoletivos atrelados ao Existe a vontade de por resultados) desempenho (incentivos fazer e utilizar os resultados das avaliaes desde o mais alto nvel 4.6. A participao nas avaliaes e a 0 1 2 3 4 5 utilizao das mesmas As avaliaes se realizam com garantias de independncia de julgamento As avaliaes so acessveis s gerncias das organizaes As avaliaes se utilizam na tomada de decises As avaliaes esto na base da retroalimentao e reformulao dos programas de governo As carteiras e catlogos de servios se revisam de acordo com o resultado das avaliaes Discute-se ou conhece-se publicamente o resultado das avaliaes Existem padres de qualidade para as avaliaes

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4.7. Anlise da realidade social 0 1 2 3 4 5 Dispe-se de sistemas de anlise social Os sistemas de anlise social se utilizam para avaliao da ao institucional Os sistemas de informao permitem avaliar as demandas e necessidades sociais Os sistemas de informao permitem conhecer os nveis de cobertura da ao institucional das demandas sociais Bloco 2 - Contexto mbito 1: Habitat institucional O objeto de anlise neste mbito identificar as condies do contexto institucional onde acontece a institucionalidade pblica analisada, visando conhecer os fatores crticos e os elementos de apoio que este entorno institucional fornece ao desenvolvimento da GpR. Assim, os componentes a analisar que ora se propem so: 1. A democracia poltica 2. A segurana jurdica 3. O controle social 4. A cultura de valor pblico 5. O reconhecimento da funcionalidade da gesto 6. A orientao para resultados

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1.1. Democracia poltica 0 1 2 3 4 5 A confiabilidade, a solidez e a periodicidade do sistema eleitoral democrtico so... O nvel de avaliao da ao governamental via processo eleitoral ... A transparncia do processo eleitoral ... A liberdade de expresso dos cidados sobre todos os assuntos pblicos ... A independncia (econmica e poltica) dos meios de comunicao ... A separao entre o poder legislativo e executivo ... A coerncia entre o perfil das estruturas pblicas e o modelo de estado democrtico ...

1.2. Segurana jurdica A submisso das organizaes pblicas lei ... O desenvolvimento de um marco de competncia bsico, regulamentado e estvel em todos os nveis governamentais ... A independncia do poder judicirio ... A submisso dos responsveis da gesto pblica lei e aos tribunais de justia ... O desenvolvimento do sistema jurdico e judicial que regula a atuao das organizaes pblicas ...

0 1 2 3 4 5

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1.3. Controle social A informao de que dispem os cidados sobre as atuaes das organizaes pblicas ... O desenvolvimento de mecanismos de consulta e participao dos cidados nas polticas pblicas ... O desenvolvimento de programas destinados a prover aos cidados de informao sobre a qualidade da gesto ... O desenvolvimento de instrumentos que facilitam aos cidados serem agentes ativos de controle de gesto ... 1.4. Cultura de valor pblico O financiamento da ao pblica proveniente da sociedade por meio do sistema fiscal ... A orientao dada pelos gestores e funcionrios pblicos para obteno de benefcios pblicos ... A independncia entre os fins da gesto pblica e os poderes econmicos ... O conhecimento da misso e dos objetivos dos organismos pblicos por parte dos cidados ... O desenvolvimento de espaos de atuao dentro das estruturas pblicas que facilitam e promovem a participao ... O desenvolvimento de cdigos de conduta explcitos nos organismos pblicos ...

0 1 2 3 4 5

0 1 2 3 4 5

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1.5. Reconhecimento da funcionalidade da 0 1 2 3 4 5 gesto O desenvolvimento de um estatuto profissional que reconhece a funo de gestores pblicos ... O desenvolvimento de mecanismos de controle da gesto que privilegia a obteno de resultados ... O reconhecimento dos gestores pblicos como agentes agregadores de valor consecuo dos resultados ... O desenvolvimento de mecanismos que assegurem a profissionalizao da alta gerncia pblica ... O desenvolvimento de recursos alocados especificamente formao de capacidades e habilidades dos gestores pblicos ... A visualizao por parte dos gestores pblicos de que a gesto por resultados traz uma oportunidade e no uma ameaa ... O desenvolvimento de um sistema integral de incentivos e sanes para os gestores pblicos ... O desenvolvimento de sistemas de responsabilizao gerencial e de desempenho organizacional ...

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1.6. Orientao para resultados 0 1 2 3 4 5 O reconhecimento da importncia de uma gesto pblica orientada para resultados por parte dos agentes econmicos e sociais ... A aceitao explcita do modelo ... A publicao dos resultados obtidos pelos organismos pblicos ... A utilizao das lies aprendidas para promover mudanas nos organismos pblicos orientados melhoria da eficcia e da eficincia ... A vontade poltica dos governos para promover a consecuo de resultados ... A institucionalidade, a Constituio e as leis promovem a cultura de gesto para resultados

mbito 2: Desenvolvimento da Organizao O objeto de anlise neste mbito identificar as condies internas de desenvolvimento da prpria organizao, aquelas que vo estabelecer as condies de desenvolvimento da GpR e seus limites. relevante neste ambiente considerar a estabilidade institucional e da organizao, o apoio interno GpR, o grau de consolidao da funo gerencial, o arsenal de gesto existente com seu nvel de desenvolvimento e consolidao, a tecnologia disponvel, a capacidade de gesto de processos complexos, e de forma especial, o nvel de qualificao dos recursos humanos. Assim, os componentes a analisar que ora se propem so: 1. A estabilidade da organizao
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2. O apoio ao desenvolvimento da gesto para resultados 3. A funo gerencial 4. As ferramentas de gesto 5. A implantao da GpR 6. A coordenao intra-administrativa

2.1. Estabilidade da organizao 0 1 2 3 4 5 A estabilidade da estrutura jurdica e econmica da organizao pblica ... O reconhecimento jurdico da misso e o marco de competncias da administrao so... O respaldo poltico e a legitimidade da gerncia pblica so... A independncia do servio civil dos processos eleitorais ...

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2.2. Apoio ao desenvolvimento da gesto 0 1 2 3 4 5 para resultados O apoio da direo poltica implantao da GpR ... O envolvimento da direo poltica no processo de implementao da GpR ... O desenvolvimento de estratgias orientadas a modificar as estruturas e a cultura da organizao em funo da GpR ... O conhecimento dos benefcios da GpR por parte das equipes gerenciais ... O compromisso dos gerentes com a implantao da GpR ... O comprometimento dos nveis intermedirios na implantao da GpR .. A adaptao das estruturas da organizao s necessidades da GpR ... A coerncia da cultura da organizao com os valores prprios da GpR ... A incluso do aprendizado como elemento dinamizador da mudana cultural ... A promoo do aprendizado em todos os nveis de gesto ... A capacitao contnua sobre GpR ... O desenvolvimento de estratgias para a aplicao de mudanas graduais em favor do aprimoramento do processo de GpR ... A compreenso das vantagens da GpR por parte dos nveis tcnicos ...

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2.3. Funo gerencial 0 1 2 3 4 5 O reconhecimento formal da funo gerencial ... A identificao dos nveis de responsabilidade gerencial ... A descentralizao na tomada de decises de gesto ... A vinculao da seleo e contratao dos gerentes com o processo de criao de valor ... O desenvolvimento de mecanismos de responsabilizao dos gerentes quanto ao resultado ... O nvel de avaliao do desempenho, tanto quantitativo como qualitativo, ... A objetividade e a independncia poltica dos sistemas de recrutamento de gerentes so... A objetividade e a independncia poltica dos sistemas de recrutamento de todos os nveis so... A capacitao contnua para o exerccio da funo gerencial ... A percepo da GpR como uma oportunidade por parte dos executivos pblicos ... 2.4. Ferramentas de gesto 0 1 2 3 4 5 A disponibilidade de sistemas consolidados de informao social e organizacional ... A computadorizao da informao econmica, contbil e oramentria ... A acessibilidade da informao por toda a organizao ...
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A disponibilidade de tecnologias da informao consolidadas ... A integrao das tecnologias da informao nos processos de produo e gesto ... A capacitao do pessoal no uso e na gesto dos sistemas de informao ... A utilizao de ferramentas de gesto ... A elaborao do plano estratgico ... A utilizao de ferramentas de gesto contbil e oramentria para a gesto ... A utilizao de ferramentas de gesto de servios (marketing, segmentao, posicionamento, investigao de demandas sociais, anlise de opinio) ... A capacidade para o manejo de engenharia e arquitetura de processos de forma continuada ... A utilizao da informao de gesto na tomada de decises ... Existem metodologias adequadas para implementar a GpR Existem aes explcitas para capacitar funcionrios e instituies na GpR

2.5. Implantao da GpR 0 1 2 3 4 5 A correspondncia do processo de implantao com linhas estratgicas claras e definidas ... A liderana poltica da implantao da GpR ... A definio do plano que guia a implementao da GpR ...

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O desenvolvimento de mecanismos de reviso constante acerca da adequao do processo de GpR realidade organizacional ... A correspondncia da GpR com o desenvolvimento do contexto institucional ... A adequao do perodo de prova para a implementao da GpR ... A visualizao da GpR como uma ferramenta que aumenta a credibilidade nas organizaes pblicas a longo prazo ... O gradualismo e o incremento de processo de implantao da GpR ... A possibilidade de participao de todos os nveis no processo de implantao ... O monitoramento do processo de implantao ... 2.6. Coordenao intra-administrativa 0 1 2 3 4 5 A coordenao entre as unidades de atuao e os rgos encarregados de planejar as polticas ... O equilbrio de poder entre as unidades de planejamento e as unidades de atuao ... A coordenao entre as unidades de atuao setoriais ... A coordenao entre os rgos de planejamento de polticas e os de oramento ... O equilbrio de poder entre as unidades de planejamento e as de oramento ... O equilbrio na tomada de decises referentes ao plano institucional entre as unidades de planejamento e de oramento ...
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3. PROCESSAMENTO DA INFORMAO O processamento da informao obtida mediante o guia, como j se advertiu, no mecnico. A incluso de um mtodo de anlise quantitativo no supe, dada a complexidade do tema, que seja a nica maneira de processar a informao colhida. De fato, e convm insistir, esta quantificao deve ser considerada apenas como mais um elemento a ser analisado e interpretado por meio de uma anlise qualitativa, apoiada noutras fontes e no conhecimento prvio dos analistas especializados. Em concluso, o processo de anlise se inicia com um mtodo quantitativo (mediante guias), mas no acaba nisso. A proposta que o processo completo inclua as seguintes atividades: 1. Processamento da informao obtida nas entrevistas realizadas e apoiadas no guia. Comparao e validao da informao mediante o emprego de outras fontes alheias ao processo. 2. Interpretao dos dados quantitativos e comparao interna entre componentes e mbitos. 3. Anlise das condies do entorno. 4. Identificao de interaes entre as condies do entorno e a situao da GpR. Identificao de causas, barreiras, limitaes e fatores condicionantes. 5. Concluses finais acerca das possibilidades e limites da aplicao da gesto para resultados. a. Sugestes sobre alternativas e estratgias para implantar a GpR Este procedimento de trabalho se inicia com o processamento do Bloco 1 do guia, mediante uma estrutura que oferece o seguinte resultado para cada um dos elementos includos na anlise.
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Pontuao por componente

1.1. Informao e anlise econmico-social 0 1 2 3 4 5 Existe um sistema pblico de informao que 1 permite formular e monitorar o plano Existem mecanismos que assegurem uma 2 coleta confivel e contnua da informao A informao utilizada para a tomada de 3 decises A informao se entrega desagregada, por 3 setor e territrio A informao permite a comparabilidade 1 temporal A informao acessvel aos agentes pblicos 2 e sociais A informao se sustenta num sistema estvel 1 Existe um sistema de registro de resultados de administraes anteriores que permite 1 configurar uma linha de base para avaliao Pontuao total do componente: 14

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Anlise por componente e mbito

mbito 1 - POLTICAS E Pontua Mxi Porcent ESTRATGIAS o ma agem 1.1. Informao e anlise econmico14 30 47% social 1.2. Programa e objetivos de governo 6 30 20% 1.3. Estrutura orgnica e unidades 11 35 31% estratgicas de atuao 1.4. Estratgias bsicas de 16 30 53% interveno 1.5. Consistncia do programa de 6 30 20% governo 1.6. Transferncia do nvel 22 30 73% estratgico ao operacional Total 75 Mximo 185 Porcentagem 41%

b. Instrumentos complementares de anlise e apresentao grfica A dimenso analtica final desejvel no contraditria com o fornecimento de visualizaes simples que facilitem aproximaes, snteses e vises globais da situao analisada, elementos de comparao e comunicao. Nesta linha, acrescenta-se ao sistema de processamento quantitativo uma proposta de apresentao grfica dos resultados que, de momento, somente se oferece para os mbitos bsicos de anlise, muito embora possa considerar-se a possibilidade de desenvolver o mesmo instrumento para a anlise do entorno.
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Neste nvel de anlise possvel incorporar ao grfico os ndices ordinais transferidos com base 100, proporcionados justamente pelas 6 baterias de questes indagadas para cada mbito de anlise (4 mbitos do bloco 1 e 2 mbitos do bloco 2). Este segundo processamento grfico do questionrio mais detalhado se inscreveria no modelo que descreve a seguir.

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ANEXO 2 DEFINIES DE GpR O termo gesto para resultados aparece, pela primeira vez, no ttulo do livro de Peter Drucker: Managing for Results Economic Tasks and Risk-Taking Decisions. Observe-se, em primeiro lugar, que a traduo correta seria Gesto para Resultados; pois preciso notar que o prprio Drucker utiliza a frase Management by Objectives para definir a Direo por Objetivos, o que elimina qualquer dvida acerca da inteno do autor quanto ao emprego da preposio for. Embora se saiba que a coisa faz o nome e no o contrrio, provavelmente seja mais apropriado pensar, como querem propor alguns autores, que se trata de administrar diligentemente para conseguir os melhores resultados. Prosseguem algumas definies mais recentes sobre o assunto. Performance Management: performance management covers corporate management, performance information, evaluation, performance monitoring, assessment and performance reporting. In the context of the new performance trend however, a stricter definition is a management cycle under which programme performance objectives and targets are determined, managers have flexibility to achieve them, actual performance is measured and reported, and this information feeds into decisions about programme funding, design, operations and rewards or penalties. (Gesto para Resultados: Compreende-se Gesto para Resultados como gesto corporativa, informaes sobre resultados, avaliao, monitoramento de resultados, julgamento e relatrios de resultados. Entretanto, no contexto das novas correntes sobre resultados, uma definio mais estrita seria um ciclo gestor sob
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o qual os alvos e objetivos do programa de resultados so determinados, os gerenciadores tm flexibilidade para alcanlos, resultados efetivos so medidos e relatados, e esta informao sustenta as decises sobre fundos, esquema, operaes e gratificaes ou penalidades do programa) Governance in Transition. OECD, 1995. Performance Management: the ongoing monitoring and reporting of program accomplishments, particular progress towards preestablished goals. It is typically conducted by program or agency management. Performance measures may address the type or level of program activities conducted (progress), the direct products and services delivered by a program (outputs), and/or the results of those products and services (outcomes). (Gesto para Resultados: O monitoramento e relatrio contnuos de realizaes do programa, e o detalhamento do progresso sobre as metas prestabelecidas. normalmente conduzido pela gerncia do programa ou agncia. Os resultados avaliados podem apontar o tipo ou nvel de atividades administradas no programa (progresso), os produtos e servios diretos entregues pelo programa (produo), e /ou a apurao desses produtos e servios (resultados)) Results-Oriented Cultures: Using Balanced Expectations to Manage Senior Executive Performance. GAO, 2002. Performance Management: performance management is the use of performance measurement information to help set performance goals, allocate and prioritize resources, inform managers to either confirm or change current policy or program directions to meet those goals, and report on the success of meeting those goals. (Gesto para Resultados: Gesto para Resultados o uso de informaes sobre medidas de resultados para ajudar a estabelecer metas de resultados, alocar e
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priorizar recursos, informar gerenciadores tanto para confirmar quanto para mudar a direo das polticas ou programas atuais para alcanar essas metas, e relatar sobre o sucesso das metas atingidas.) Manages for Results: a Guide to Advanced Performance Measurement. Fairfax County, 2000. Performance Management: A system, integrated with corporate management, of performance information, evaluation, performance monitoring, assessment and performance reporting. (Gesto para Resultados: Um sistema, integrado ao gerenciamento coorporativo, de informaes sobre resultados, avaliao, monitoramento de resultados, julgamento e relatrio de resultados.) Australian Budget Glossary. Australian Goverment Departament of Finance and Administration, 2005. Performance Management: Performance management is the system, processes, cultures and behaviors that turn an organizations ambition in to delivery. (Gesto para Resultados: Gesto para Resultados o sistema, processos, culturas e aes que transformam as ambies de uma organizao em realizaes.) Transformation in Performance Management. Horton, Martin A., 2005. Gestin por Resultados: Priorizacin del logro los objetivos estratgicos generales y especficos en el proceso de gestin de los recursos pblicos. (NT: Gesto para Resultados: Priorizao da consecuo dos objetivos estratgicos gerais e especficos no processo de gesto dos recursos pblicos) El pacto fiscal: fortalezas, fragilidades y desafos. CEPAL, 1998.
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 Gestin por Resultados: Modelo que propone la administracin de los recursos pblicos centrada en el cumplimiento de las acciones estratgicas definidas en el plan de gobierno, en un perodo de tiempo determinado. De esta forma, permite gestionar y evaluar la accin de las organizaciones del Estado con relacin a las polticas pblicas definidas para atender las demandas de la sociedad. (Gesto para Resultados: Modelo que prope a administrao dos recursos pblicos centrada no cumprimento das aes estratgicas definidas no plano de governo, num perodo de tempo determinado. Desta forma, ela permite administrar, diligenciar e avaliar a ao das organizaes do Estado com relao s polticas pblicas definidas para atender as demandas da sociedade) El modelo de gestin por resultados en los organismos de la administracin pblica nacional. Makn, M., 2000. Gestin por Resultados: Estrategia de gestin que se centra en el desempeo y el logro de productos, efectos e impactos. (Gesto para Resultados: Estratgia de gesto concentrada no desempenho e na consecuo de produtos, efeitos e impactos) Glosario de los principales trminos sobre evaluacin y gestin basada en resultados. OCDE, 2002. Gestin por Resultados: Orientar la gestin a resultados implica supeditar las estructuras, los procedimientos y la administracin de los recursos con los que cuenta un organismo a resultados establecidos y comprometidos previamente entre las instancias de decisin y control intervinientes. (Gesto para Resultados: Orientar a gesto para resultados implica sujeitar as estruturas, os procedimentos e a administrao dos recursos de que dispe um organismo a resultados estabelecidos e comprometidos previamente pelas instncias de deciso e controle intervenientes)
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Sistema de gestin por resultados y planificacin estratgica en el sector pblico. Ossorio, Alfredo [et allis], 2005. Gestin por Resultados: Gestin por resultados es una orientacin gerencial que promueve e incentiva el inters de un grupo de trabajo para que su labor se oriente a generar resultados concretos. (Gesto para Resultados: Gesto para resultados uma orientao gerencial que promove e incentiva o interesse de um grupo de trabalho para que sua tarefa se oriente a gerar resultados concretos) Monitoreo y evaluacin para la gestin por resultados. Ospina Bozzi, Sonia, 2006. Gestin del Desempeo: El desempeo est asociado con los logros individuales o colectivos al interior de una organizacin, y al alineamiento de la gestin con las metas y los objetivos de la organizacin. Por lo tanto el desempeo es una magnitud de los logros de una organizacin. (Gesto do Desempenho: O desempenho est associado aos logros individuais ou coletivos no interior de uma organizao, e ao alinhamento da gesto com as metas e os objetivos da organizao. Portanto o desempenho uma magnitude dos proveitos de uma organizao) Diseo de un sistema de medicin de desempeo para evaluar la gestin municipal: una propuesta metodolgica. Arraigada, R., 2002. Results-Based Management: A management strategy or approach by which an organization ensures that its processes, products and services contribute to the achievement of clearly stated results. Results-based management provides a coherent framework for strategic planning and management by improving learning and accountability. It is also a broad management strategy aimed at achieving important changes in the way
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agencies operate, with improving performance and achieving results as the central orientation, bay defining realistic expected results, monitoring progress towards the achievement of expected results, integrating lessons learned into management decisions and reporting on performance. (Gesto para Resultados: Uma estratgia ou abordagem de gesto pela qual uma organizao garante que seus processos, produtos e servios contribuam para a realizao de resultados claramente determinados. A gesto para resultados produz uma estrutura coerente para a gesto e o planejamento estratgicos atravs do aperfeioamento do aprendizado e da responsabilidade final. tambm uma estratgia de gesto ampla voltada para o empreendimento de mudanas importantes na forma como as agncias operam, com o aperfeioamento do desempenho e o alcance dos resultados como orientao central, monitorando o progresso na direo da conquista dos resultados esperados, integrando as lies aprendidas com as decises gerenciais e os relatrios sobre desempenho.) Handbook on Monitoring and Evaluating for Results, UNDP, 2002. Results-Based Management: A management strategy focusing on performance and achievement of outputs, outcomes and impacts. (Uma estratgia de gesto concentrada no desempenho e na conquista da produo, resultados e impactos.) Ten steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System: a Handbook for Development Practitioners. Kusek, J & Rist, R., 2004. Performance-Based Management: Performance-based management is a systematic approach to performance improvement through an ongoing process of establishing strategic performance objectives; measuring performance;
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collecting, analyzing, reviewing, and reporting performance data; and using that data to drive performance improvement. (Gesto para Resultados uma abordagem sistemtica para o aperfeioamento dos resultados atravs de um processo contnuo que determina objetivos de desempenho estratgico; coletando, analisando, revendo e relatando dados sobre desempenho; e usando estes dados para direcionar o aperfeioamento do desempenho.) The Performance-Based Management Handbook. PBM SIG, 2001. Performance-Based Management: In a government setting, this implies that the expected results to be achieved through various programs, policies and services should be clearly articulated, that meaningful measures of success are selected and that accomplishments achieved and reported in a fair and credible manner. Performance information can be used to monitor the progress of a program, policy or services as well as to make decisions about their strategic objectives and resource allocations. (Gesto para Resultados: No ambiente de um governo, isto implica que as expectativas dos resultados a serem alcanados atravs dos vrios programas, polticas e servios devem ser claramente articuladas, que as medidas significativas de sucesso so escolhidas e que os feitos alcanados so relatados de forma justa e crvel. Informaes sobre desempenho podem ser usadas para monitorar o progresso de um programa, poltica ou servios, como tambm para tomar decises sobre seus objetivos estratgicos e distribuio de recursos.) Managers Guide to Implementing Performance BasedManagement. GOC, 2005. Managing for Results: Managing for Results is a business system that links people, dollars, and resources to the results
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customers and citizens expect from City services. The system integrates strategic planning with budgeting, performance measurement and decision-making. The goal of Managing for Results is to have an effectives performance management system that is accountable to citizens for achieving results. (Gesto para Resultados: Gesto para resultados um sistema empresarial que liga pessoas, dlares e recursos aos resultados que clientes e cidados esperam dos servios do estado. O sistema integra o planejamento estratgico com receita, medio de resultados e tomada de decises. O objetivo da Gesto para Resultados alcanar um sistema de gesto para resultados efetivo que explique aos cidados os resultados alcanados.) Managing for Results: Business Planning Guide. COA, 2005. Managing for Results: MFR systems set objectives that direct public managers to focus on goal achievement and provide information on the level of success in doing so. In the mind of managers, it creates a general awareness of performance as the goal to which processes are directed toward. It provides leaders with a means to set policy priorities, maintain oversight on the achievement of programs, allocate resources, and hold managers accountable. (A Gesto por Resultados estabelece objetivos que faz com que os gestores pblicos dirijam seus esforos para a conquista de metas e gerem informaes sobre o nvel de sucesso alcanado. Cria nos gerentes a conscincia de que os processos tem por objetivo o desempenho. D aos lderes meios para estabelecer prioridades, supervisionar a execuo dos programas, alocar recursos e cobrar resultados dos gerentes.) Integrative Leadership in the Public Sector: a Model of Performance-Information Use. Moynihan, D. & Wallace, P., 2005.
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 Managing for Results: The ideas behind MFR are basic: to identify the needs a government is trying to address; to develop an overall plan (mission, goals, objectives, and strategies) for addressing those needs; to come up with policies, programs, and services to meet those needs; to organize and implement budgets, accounting, and management systems that support the strategies, goals, and objectives laid out in the overall plan; and finally to develop and track cost and performance data that allow the government gauge its progress in reaching its goals and objectives, and tweaking (or changing) strategies. Programs, policies, management systems, or budgets when it is necessary. (Gesto para Resultados: As idias por trs do GPR so bsicas: identificar as necessidades que um governo est tentando localizar; desenvolver um plano geral (misso, meta, objetivos e estratgias) para localizar essas necessidades; apresentar polticas, programas e servios que possam se adequar a essas necessidades; organizar e implementar oramentos, contas e sistemas de gesto que auxiliem as estratgias, metas e objetivos traados no plano geral; e finalmente desenvolver e localizar dados sobre custo e resultados que permitam ao governo aferir seu progresso no alcance dos objetivos , e adaptar (ou mudar) estratgias, programas, polticas, sistemas de gesto ou oramentos, quando necessrio.) Managing for Results: an Overview. Walters, J.; Abrahams, M. & Fountain, J., 2003. Governing for Results: Refers to the system of spending and measuring results of spending whereby a government, both the executive and legislative branches, focuses decisions and activities on the benefits, as well as costs, and outputs, of government activities and actions. This means maximizing the quality of services and programs to the governments citizens and developing proper ways measure outcomes of those services
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and programs, especially in the opinion of customers. (Gesto para Resultados: Refere-se ao sistema de gastos e extenso dos resultados desses gastos atravs dos quais o governo, tanto o executivo quanto o legislativo, centraliza decises sobre os benefcios, como tambm os custos, e a produo, das aes e atividades governamentais. Isto significa maximizar as qualidades dos servios e programas ofertados aos cidados, e desenvolver modos apropriados para medir os resultados desses servios e programas, especialmente na opinio dos clientes.) State Approaches to Governing-for-Results and Accountability. Liner, B.; Dusenbury, P. & Vinson, E., 2000. Output-Based Management: A management approach designed to assist government and agencies in resourcing the outputs (goods and services) required to achieve planned outcomes. Output-based management focuses on identifying planned outcomes, determining which outputs are required to achieve the outcomes, and purchasing those outputs from the most cost-efficient and affective producer from de public or private sector. This approach is intended to emphasize the relationship between what agencies produce and the impact on society. (Gesto para Resultados: Uma abordagem de gesto projetada para assistir governo e agncias na obteno da produo (bens e servios) necessria para atingir os resultados planejados. A Gesto para Resultados procura identificar os resultados planejados, determinando que produtos sejam necessrios para o alcance desses resultados, e adquirindo essa produo, no setor pblico ou privado, de produtores que ofeream maior positividade no sentido custoeficincia.) Notes on Public Sector Reform and Performance Management: Australia, GOA, 2005.

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 Dmarche de Performance : "La dmarche de performance ou dmarche de pilotage par les performance est un dispositif de pilotage des administrations ayant pour objectif damliorer lefficacit de la dpense publique en orientant la gestion vers latteinte de rsultats (ou performance prdefinis, en matire defficacit socio-conomique de qualit de service ou defficience, dans le cadre de moyens prdtermins. Les objectifs atteindre dfinis au niveau stratgique son dclins pour chaque chelon oprationnel. Ces objectifs laissen chaque chelon libre du choix des moyens employer pour les raliser, afin de lui permettre dallouer au mieux les moyens disponibles et de choisir les modalits daction les plus appropries". (Abordagem de Desempenho: A abordagem de desempenho ou conduo para o desempenho um dispositivo de conduo das administraes tendo por objetivo melhorar a eficcia da despesa pblica, orientando a gesto para alcance de resultados (ou desempenho predefinido: em matria de eficcia scio-econmica de qualidade de servio ou de eficincia no quadro de meios predeterminados). Os objetivos a serem alcanados so definidos em nvel estratgico e so fixados para cada escalo operacional. Esses objetivos deixam cada escalo livre para escolher os meios para realiz-los, a fim de permitir que eles aloquem os meios disponveis e escolham as modalidades de ao mais apropriadas.) La dmarche de performance : stratgie, objectifs, indicateurs. GOF, 2004. Gestion la Performance: "La gestion la performance concerne dabord le volet budgtaire a travers la budgtisation par programmes, traduction des objectifs stratgiques des gouvernements. Elle t le catalyseur dune gestion plus stratgique et rationnelle dpassant le simple cadre financier et concernant tous les niveaux de ladministration: mise plat des missions et des activits; dfinition dobjectifs, hirarchisation
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des priorits, identification des ressources et des processus concerns; mise en place des outils de suivi, mesur et contrle". (Gesto de desempenho: A gesto de desempenho diz respeito, primeiramente, ao oramento atravs de proposta oramentria para programas que traduzam os objetivos estratgicos dos governos. Foi no catalisador de uma gesto mais estratgica e racional, ultrapassando o simples quadro financeiro e voltado para todos os nveis da administrao: promoo de misses e atividades; definio de objetivos, hierarquizao das prioridades, identificao dos meios e dos processos referidos; operacionalizao das ferramentas de acompanhamento, mensurao e controle) France: le pari dune rforme systmique, Waintrop, F. Et Chol, C., 2004. Results-Oriented Public Management: (Wirkungsorientierte Verwaltungsfhrung) utilizado pelo governo da Sua para referir-se s reformas que esto sendo implantadas naquele pas desde 1996. Neste sentido, os produtos e os resultados so os principais componentes dos acordos de gesto, que so combinados com um oramento alocado por unidade de desempenho. E por isso mesmo tem-se impulsionado tambm importantes reformas em termos oramentrios. Performance Measurement Challenges in Switzerland: Lessons from Implementation. Schedler, K., 2000.

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NT: A presente traduo realizou-se vista de um exemplar que se terminou de imprimir nas oficinas grficas
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de Arte-tip, C.A. Caracas, Venezuela Setembro de 2007; tal como reza no colofo do texto original.

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