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Captulo 1

Polticas pblicas sociais


Edite da Penha Cunha Eleonora Schettini M. Cunha

Um pouco de sua histria

At final do sculo 19 e incio do sculo 20 prevaleciam as idias liberais de um Estado mnimo que somente assegurasse a ordem e a propriedade, e do mercado, como regulador "natural" das relaes sociais onde a posio ocupada pelo indivduo na sociedade e suas relaes eram percebidas conforme sua insero no mercado. A questo social, decorrente do processo produtivo, expressava-se na excluso das pessoas, tanto da prpria produo quanto do usufruto de bens e servios necessrios sua prpria reproduo. A intensificao da questo social, aps a crise econmica de 1929, e o desenvolvimento do capitalismo monopolista determinaram novas relaes entre capital e trabalho e entre estes e o Estado, fazendo com que as elites econmicas admitissem os limites do mercado como regulador natural e resgatassem o papel do Estado como mediador civilizador, ou seja, com poderes polticos de interferncia nas relaes sociais. Nesse sentido pode-se entender a poltica social como estratgia de interveno e regulao do Estado no que diz respeito questo social. O Estado, ao tomar para si a responsabilidade pela formulao e execuo das polticas econmica e social, tornou-se "arena de lutas por acesso riqueza social" (Silva, 1997:189), uma vez que as polticas pblicas envolvem conflitos de interesses entre camadas e classes sociais, e as

respostas do Estado para essas questes podem atender a interesses de um em detrimento do interesse de outros. Nesse processo, destaca-se a participao de diversos movimentos que lutaram por garantia de direitos civis, polticos e sociais. Muitas aes do Estado foram resultados dessas lutas. As polticas pblicas tm sido criadas como resposta do Estado s demandas que emergem da sociedade e do seu prprio interior, sendo expresso do compromisso pblico de atuao numa determinada rea a longo prazo. Pode-se assim entender a poltica pblica como
linha de ao coletiva que concretiza direitos sociais declarados e garantidos em lei. mediante as politicas pblicas que so distribudos ou redistribudos bens e servios sociais, em resposta s demandas da sociedade. Por isso, o direito que as fundamenta um direito coletivo e no individual. (Pereira, citada por Degennszajh. 2000:59)

Ao se pensar em poltica pblica faz-se necessria a compreenso do termo pblico e sua dimenso. Nesse sentido. Pereira destaca que:
0 termo pblico, associado poltica, no uma referncia exclusiva ao Estado, como muitos pensam, mas sim coisa pblica, ou seja, de todos, sob a gide de uma mesma lei e o apoio de uma comunidade de interesses. Portanto, embora as polticas pblicas sejam reguladas e freqentemente providas pelo Estado, elas tambm englobam preferncias, escolhas e decises privadas podendo (e devendo) ser controladas pelos cidados. A poltica pblica expressa, assim, a converso de decises privadas em decises e aes pblicas, que afetam a todos. (Pereira, 1994)

Entre as diversas polticas pblicas tais como a econmica, a ambiental, a de cincia e tecnologia e outras, a poltica social um tipo de poltica pblica cuja expresso se d atravs de um conjunto de princpios, diretrizes, objetivos e normas, de carter permanente e abrangente, que orientam a atuao do poder pblico em uma determinada rea. Nas ltimas dcadas do sculo 20, em que houve forte ajuste econmico na maioria dos pases, a questo social foi agravada por diversos fatores: desemprego estrutural (inexistncia de postos de trabalho suficientes para todas as pessoas em idade economicamente ativa), precarizao das relaes 12

de trabalho (terceirizao, trabalho sem carteira assinada, desregulamentao de direitos conquistados etc), alteraes na organizao familiar (grande nmero de famlias chefiadas por mulheres, por exemplo) e no ciclo de vida (diminuio da taxa de mortalidade infantil e aumento da longevidade, por exemplo) e aprofundamento das desigualdades sociais, gerando excluso e simultnea incluso marginal de grande parcela da populao. As respostas polticas dos diversos pases questo social, embora diferenciadas, apresentam algumas medidas comuns, entre elas: o corte de benefcios ou a introduo de medidas de flexibilizao do acesso a eles; a maior seletividade (no se aplica a todos) e a focalizao das polticas sociais (atendem aos mais pobres entre os pobres), tornando-as residuais e casuais, ou seja, os programas no so contnuos nem abrangentes e atingem pequenos grupos por determinado tempo; a privatizao de programas de bem-estar social, isentando o Estado da garantia dos mnimos sociais necessrios sobrevivncia humana; e o desmonte da rede de proteo social antes mantida pelo Estado. No Brasil, a crise decorrente do esgotamento do "milagre econmico", ao final da dcada de 1970 e incio da dcada de 1980, propiciou uma conjuntura socioeconmica favorvel ao movimento da sociedade em direo redemocratjzao e, com isso, a reorganizao da sociedade civil, atravs de diversos acontecimentos sociais. O processo de redemocratizao da sociedade brasileira levou instalao da Assemblia Nacional Constituinte e possibilidade de se estabelecer uma outra ordem social, em novas bases, o que fez com que esses movimentos se articulassem para tentar inscrever na Carta Constitucional direitos sociais que pudessem ser traduzidos em deveres do Estado, atravs de polticas pblicas. A poltica social brasileira da dcada de 1980 apresentava estratgia reformista, ou seja,
crescimento sustentado; ampliao do emprego; aumento do salrio real; melhor distribuio de renda; reforma agrria; seguro desemprego; reviso da legislao trabalhista e sindical; descentralizao poltico-administrativa; participao e controle social; redefinio do padro regressivo de financiamento das polticas sociais: universalizao do acesso; ampliao do impacto redistributivo. (Fagnani, citado por Silva, 1997: 63)

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Tal estratgia, na verdade, encontrava-se na contramo do processo de reestruturao econmica e social que acontecia nos pases de economia avanada, que envolvia fortes medidas de conteno de gastos e diminuio crescente da cobertura no atendimento s necessidades sociais, destinadas a desresponsabilizar o Estado da proteo social, transferindo parte de suas responsabilidades e aes para a sociedade civil e o mercado. Nesse perodo, a Constituio Brasileira de 1988, reflexo da ampla mobilizao social que a precedeu, instituiu oficialmente o sistema de seguridade social no Brasil, baseado no trip previdncia, sade e assistncia social, e atravs do seu art. 195, definiu seu financiamento por toda a sociedade atravs de recursos oramentrios da Unio, dos estados e dos municpios, alm das contribuies sociais de empregadores (folhas de salrios, faturamento e lucros), de trabalhadores e de receitas de concursos e prognsticos (loterias). Essa normatizao teve grande importncia no que diz respeito s polticas que integram o sistema, pois a partir da carta constitucional foi reconhecido o direito proteo social devida pelo Estado como universal (a todo cidado), independentemente de contribuio prvia ao sistema, e estabeleceu estruturas organizativas de carter democrtico para seu funcionamento (conselhos, fundos, comisses, conferncias etc). Esse sistema, ainda que restrito a essas polticas, teve o mrito de romper com o formato contratual contributivo, ou seja, a proteo social passa a ser incondicional, no dependendo mais de contribuies pessoais que caracterizavam o sistema at ento vigente e inscreveu novos direitos sociais para a populao, em particular o direito assistncia social para os no-segurados, aqueles que no esto vinculados ao mercado, e para os segurados que se encontrarem em situao de vulnerabilidade circunstancial ou conjuntural, como, por exemplo, em momentos de calamidade pblica. A dcada de 1990 foi marcada pelos esforos e lutas dos setores progressistas da sociedade na regulamentao e implementao dos direitos sociais inscritos na Constituio. Foram regulamentadas as reas da criana e do adolescente, da seguridade social, da sade, da assistncia social, da educao e da previdncia social, com amplas discusses e pactuaes 14

entre diversos atores que, organizados, representavam os segmentos sociais envolvidos. Foi uma dcada marcada pelo conflito entre a expectativa da implementao de polticas pblicas que concretizassem os direitos conquistados, assegurados em lei, e as restries polticas e econmicas impostas para sua implementao.

Formulando polticas pblicas sociais

0 processo de formulao de uma poltica envolve a identificao dos diversos atores e dos diferentes interesses que permeiam a luta por incluso de determinada questo na agenda pblica e, posteriormente, a sua regulamentao como poltica pblica. Assim, pode-se perceber a mobilizao de grupos representantes da sociedade civil e do Estado que discutem e fundamentam suas argumentaes, no sentido de regulamentar direitos sociais e formular uma poltica pblica que expresse os interesses e as necessidades de todos os envolvidos. Os movimentos sociais, que, na dcada de 1980, lutaram pelo fim do regime autoritrio e pela redemocratizao da sociedade, foram atores sociais importantes na discusso e definio das novas formas de organizao e gesto das polticas pblicas, especialmente as polticas sociais. A descentralizao dos poderes e das funes do Estado foi tema recorrente, como sinnimo de democratizao. Os questionamentos desses atores quanto s caractersticas histricas das polticas sociais brasileiras (seletivas, fragmentadas, excludentes e setorizadas, conforme analisa Degennszajh, 2000:61) e quanto incorporao das vontades da sociedade nas decises polticas movimentaram a Assemblia Constituinte e resultaram em dois princpios que fundamentaram o processo de descentralizao: a democratizao e a participao. A Carta Constitucional de 1988 deu nova forma organizao do sistema federativo brasileiro, redefinindo o papel do governo federal, que passou a assumir prioritariamente a coordenao das polticas pblicas sociais, enquanto os municpios, reconhecidos como entes federados autnomos. 15

assumiram a maior parte da responsabilidade de execuo dessas polticas. Esse formato federativo previu a transferncia de diversas atribuies, responsabilidades e recursos da instncia federal para os nveis estaduais e municipais de governo, bem como a autonomia de estados e municpios para definirem a organizao e a gesto de suas polticas. Tais definies, ainda que importantes e de grande relevncia para operar avanos significativos na rea da administrao pblica, como a descentralizao e democratizao da implementao das polticas sociais, tm levado, em alguns casos, ao puro formalismo, devido forte tradio centralizadora do governo federal, tendncia padronizao, que no considera as diferentes realidades apresentadas pelos estados e municpios, ou seja, tratam os desiguais como iguais, e no-efetivao de transferncias de recursos da Unio e dos estados para os municpios, compatveis com as demandas apresentadas pelo nvel local. O processo de redemocratizao do Estado brasileiro consagrou a participao popular na gesto "da coisa pblica" ao fundar as bases para a introduo de algumas experincias que contriburam para a ampliao da esfera pblica no pas, entendida como arena na qual as questes que afetam o conjunto da sociedade so expressas, debatidas e tematizadas por atores sociais. Esses espaos, alm de possibilitarem o exerccio do controle pblico sobre a ao governamental, tambm tornam pblicos os interesses dos que os compem. Tais experincias alteraram significativamente a relao Estado/ sociedade na medida em que criaram novos canais de participao popular, como o caso dos conselhos de polticas sociais, que tm atuado na sua co-gesto. Sendo esses conselhos instrumentos de expresso, representao e participao popular, tm o desafio de discutir e deliberar sobre determinados temas, buscando consensos e alianas que definam as agendas pblicas que representam interesses coletivos. Outro grande deafio transformar suas deliberaes em aes do poder pblico, ou seja, interferir na definio de aes, prioridades e metas dos governos e funcionamento de seus sistemas administrativos. 16

Organizando sistemas locais de polticas sociais

As diretrizes constitucionais introduziram o, modelo de gesto baseado na descentralizao poltico-administrativa, na responsabilidade do Estado e na participao da populao na formulao e no controle das aes de ateno populao em todos os nveis de governo. Esse modelo requer a adoo de conceitos e prticas inovadoras, que possam lhe dar suporte tcnico-poltico, uma vez que esses enunciados no trazem em si fora suficiente para uma transformao das prticas realizadas na rea. social, tradicionalmente clientelistas e assistencialistas, que so aes que transformam o direito em ajuda e doao, sendo que quem recebe fica devendo um favor e se v obrigado a retribuir a doao com servios ou com votos. A gesto social de uma poltica pode ser entendida como uma "ao gerencial que se desenvolve por meio da interao negociada entre o setor pblico e a sociedade civil" (Tenrio, 1996), o que pressupe inter-relao constante entre o poder pblico, os cidados e as organizaes que os representam. Muitosmunicpios, para atender s determinaes constitucionais, organizaram apressadamente seus sistemas locais de polticas setoriais, alguns poucos com manifesta preocupao em realizar uma gesto comprometida com resultados concretos que alterassem realmente o padro de atendimento populao, em conformidade com as novas concepes que convergem interesses coletivos e ao atual modelo de gesto das polticas pblicas sociais. A efetividade das aes desenvolvidas tem demandado dos rgos gestores o aumento da sua capacidade tcnica, o aperfeioamento dos instrumentos de gesto (diagnstico, plano, sistema de informao, monitoramento e avaliao de resultados das aes e de impacto da poltica), a formao e capacitao dos recursos humanos, o aumento da capacidade de mobilizar os recursos pblicos de maneira mais eficiente e o desenvolvimento de habilidades gerenciais que contribuam na viabilizao das novas atribuies.
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As aes na rea social tm sido organizadas em sistemas descentralizados e participativos, constitudos por rgos da administrao pblica, gestores, seus respectivos conselhos e pelas entidades e organizaes prestadoras de servios, que compem o que chamado de "rede prestadora de servios". Segundo Carvalho (1997:10-11) entende-se por rede a interconexo de agentes, servios, entidades governamentais e no-governamentais, que se vinculam em tomo de interesses comuns, seja na prestao de servios ou na produo de bens, estabelecendo vnculos horizontais de interdependncia e complementariedade entre si. Essas redes tm demonstrado importncia na captao e aplicao de recursos pblicos e privados, no fortalecimento institucional das organizaes que as compem, pela capacidade de promoverem trocas de experincias, na construo de pactos para execuo dos planos de ao para atendimento aos usurios das polticas sociais. Elas tm desempenhado importante papel poltico de transformao social pela capacidade de mobilizao de aes coletivas dentro dos espaos pblicos, pela representao de interesses da populao, pela inovao de processos e metodologias de trabalho. A gesto dos sistemas das polticas sociais implica numa relao de cooperao e complementariedade entre Unio, estados e municpios no desenvolvimento de aes compartilhadas com a sociedade civil, por meio das redes de servios de ateno populao (sade, educao, assistncia social, proteo criana e ao adolescente, e outras), na responsabilidade do rgo gestor pelo exerccio das funes de planejamento, coordenao, organizao e avaliao das aes em estreita interao com os demais atores (conselhos. ONGs, prestadores de servios e outros). A organizao dessa rede pressupe a efetivao de parcerias entre governo e sociedade civil, com vistas qualidade dos servios prestados e resolutividade dos sistemas com clara definio de mecanismos, estratgias de ao, papis e responsabilidades entre prestadores de servios, usurios e gestores. A criao e funcionamento dos sistemas locais das polticas pblicas sociais representam a responsabilizao dos governos municipais pela assistncia sade, educao, criana e adolescente, assistncia social e outras, a ser prestada a todo cidado no seu mbito de jurisdio.
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Ao se analisar a implementao desses sistemas, que trazem mudanas na concepo, no desenho institucional e nos modos de operao, ou seja, de gesto dos programas de cada rea, preciso considerar a diversidade e a diferenciao apresentada pela realidade dos estados e municpios nos modelos de organizao, nas atividades desenvolvidas, nos recursos disponveis e na capacidade gerencial. Deve-se, portanto, considerar o quanto importante que o processo de implementao dessas polticas seja acompanhado do desenvolvimento da capacidade tcnica, administrativa e poltica dos gestores e dos diversos agentes que integram os sistemas. responsabilidade e atribuio dos gestores a coordenao do sistema e a incorporao de prticas e mecanismos que permitam o planejamento, monitoramento e avaliao dos resultados alcanados pelas aes e o impacto das polticas na melhoria da qualidade de vida dos usurios, bem como a estruturao das aes de enfrentamento da questo social. Nesse sentido, as regulamentaes especficas de cada poltica determinaram sua organizao em sistemas de co-gesto constitudos por conselhos, fundos e planos de gesto. Os conselhos de polticas criados por projetos de lei, discutidos e aprovados pelo Legislativo, paritrios (tm representao do governo e da sociedade civil), so tambm responsveis pela gesto, uma vez que tm carter deliberativo quanto poltica e atuam no mbito da esfera pblica, ou seja, definem as agendas pblicas que representam interesses coletivos. Como canais de participao legalmente constitudos, os conselhos exercem o controle pblico sobre as aes e decises governamentais, discutem projetos e os tornam pblicos, deliberam sobre questes relacionadas ao que lhes comum, estabelecem acordos e alianas, explicitam conflitos, enfim, atuam em espaos que permitem a negociao, a pactuao e a construo de consensos que viabilizam a operacionalizao dos sistemas. Sua estruturao e seu funcionamento possibilitam sociedade civil organizada formar opinio sobre o desejo comum e inserir na agenda governamental demandas pblicas para que sejam processadas e implementadas sob forma de polticas para a rea social. Os conselhos institucionalizam a participao da sociedade civil nos processos de formulao, implementao
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e avaliao da poltica, sem contudo substiturem o papel do gestor, a quem compete a implementao das polticas. 0 novo ordenamento relacionado gesto das polticas sociais instituiu os fundos especiais como instrumentos de gesto financeira, buscando tornar transparente e democrtica a destinao e utilizao dos recursos que as financiam. As disposies legais sobre a forma de gesto dos recursos financeiros das polticas sociais a serem adotadas pelas trs esferas de governo consideram tanto o aspecto da descentralizao poltico-administrativa, como tambm a autonomia administrativa e a agilidade do processo decisrio de cunho financeiro que o fundo possibilita, alm de ordenar a gesto da poltica de forma a lhe garantir recursos necessrios. Os fundos, como instrumentos de gesto, tm vantagens inequvocas para aqueles que assumem o compromisso com uma administrao transparente, mas so um problema para os que permanecem na cultura da administrao pblica tradicional. Assim, muitos gestores municipais criaram fundos apenas para estarem aptos a receberem os recursos federais, no os transformando em instrumentos efetivos de gesto. Conseqentemente, alguns desses fundos no movimentam nenhum recurso municipal, ficando merc do gestor a deciso sobre a destinao do mesmo, sem passar pela apreciao dos conselhos a sua aplicao. Um dos fatores que tem sido significativo para a baixa efetivao dos fundos a pouca compreenso sobre o processo oramentrio e as normas de financiamento das polticas pblicas sociais, tanto no que diz respeito legislao e procedimentos para incluso das demandas da rea no oramento, quanto na prpria compreenso da pea oramentria e dos instrumentos e processos de prestao de contas. Torna-se difcil, se no impossvel, para a grande maioria dos representantes da sociedade civil intervir e deliberar nesse processo, que tem permanecido como uma "caixa-preta" que somente pode ser desvendada por tecnocratas e polticos. Os esforos para alterao desse quadro, iniciados por algumas gestes, devem ser ampliados, tanto no que diz respeito capacitao dos conselheiros para a deliberao relacionada ao financiamento, bem como na ampliao da participao da populao na definio do montante dos recursos pblicos para a rea social e dos critrios de repasse dos mesmos para a rede prestadora de servios populao.
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O plano, outro instrumento de gesto das polticas, deve ser entendido como um pacto entre governo e sociedade, que explicita a inteno poltica do governante para a gesto, seus princpios, diretrizes, estratgias de ao e metas, assim como as diretrizes para construo e fortalecimento do sistema local. instrumento de planejamento estratgico essencial para o desenvolvimento da poltica, embora muitas vezes seja compreendido apenas como cumprimento formal de uma determinao legal, que habilita o municpio para o recebimento de recursos financeiros federais. Algumas vezes os planos so elaborados em gabinetes ou por assessorias contratadas, no envolvendo os atores sociais da rea e no expressando a realidade social e as possveis estratgias de sua superao. Quando apresentam a complementaridade das aes entre o poder pblico e a sociedade civil, o fazem formalmente, sem a pactuao necessria para o efetivo funcionamento do sistema.

Consideraes finais

De modo geral, tem-se observado que h pouca reflexo por parte dos poderes locais quanto sua capacidade de gesto, ou seja, das reais possibilidades de as administraes assumirem a organizao e conduo dos sistema locais das polticas sociais integralmente, seja nos aspectos polticos, administrativos e/ou financeiros. Observa-se ainda que a adeso dos municpios a esses modelos de gesto das polticas sociais, descentralizados e participativos, tem-se dado a partir de uma poltica de induo do Governo Federal, vinculando repasse de recursos financeiros organizao dos sistemas locais. As exigncias atuais quanto gesto social apontam para a necessidade de renovao dos processos tcnico-burocrticos, tradicionalmente desenvolvidos no setor pblico. Torna-se imprescindvel a adoo de modelos de gesto flexveis e participativos, isso , menos hierrquicos e mais horizontais, que envolvam participao dos usurios e demais interlocutores nas negociaes, decises e aes desenvolvidas. Isso aponta para uma nova relao de parceria entre Estado e sociedade, que supe mudanas na cultura das instituies pblicas e seus agentes, e capacidade propositiva 21

da sociedade civil, caractersticas que precisam ser desenvolvidas na rea social, cujas marcas do clientelismo e do paternalismo so muito profundas e cristalizadas para serem dirimidas em curto perodo de tempo. A implementao e consolidao das polticas sociais se do num momento em que o Estado brasileiro entra em crise e passa a ser questionado como obstaculizador do desenvolvimento. A abordagem social-liberal sobre a crise do Estado no Brasil, que se instala a partir da dcada de 1970, considera trs fatores, que so: a crise fiscal, a crise do modo de interveno e a crise da forma burocrtica de administrar. Tal abordagem no considera o aspecto econmico-poltico, abordando a crise como urna questo administrativa a ser resolvida pela redistribuio de funes, definio de papis e instalao de competncias. O projeto de reforma do Estado define que, de executor de polticas pblicas, ele deve passar a desempenhar papel regulador, fiscalizador e incentivador das atividades do mercado. Ao implementar essa reforma, esto sendo feitas alteraes que restringem a sua ao e ampliam as iniciativas privadas, como, por exemplo, a transferncia para a sociedade da competncia para realizar atividades que no so consideradas exclusivas do Estado, como sade, educao, cultura, segurana e outras. Isso tem levado o Estado brasileiro a se retrair em muitas de suas responsabilidades quanto s polticas sociais. Sua opo tem sido por programas seletivos e focalizados em demandas pontuais, contrariando o princpio da universalizao do acesso e dificultando a institucionalizao das polticas, principalmente no mbito federal. O Brasil segue a tendncia mundial no que diz respeito seguridade social, ou seja, "a desqualificao e o esvaziamento da vertente no contratual e distributiva do sistema, acompanhados de uma forte valorizao do esquema de seguro" (Pereira, 1998: 65). Assim, observa-se um movimento contrrio ao da garantia incondicional de direitos proteo social pblica em dCireo ao que Yazbek denomina de "refilantropizao da questo social", ou seja, prevalece a oferta de bens e servios pela iniciativa privada para os que podem adquiri-los, enquanto os servios pblicos passam a atender os pobres. Quanto a isso, Raczynski (1999: 197) considera a focalizao como uma das tendncias emergentes nas polticas sociais na Amrica Latina,
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associada descentralizao, privatizao, execuo de programas de base local, participao social e s novas relaes entre Estado, mercado e sociedade. Adverte que programas focalizados devem ser implementados como complementos a programas universais, pois disso depende sua eficincia e efetividade (Raczynski, 1999: 192). E a predominncia dos mesmos pode gerar efeitos polticos no desejados, polarizando a sociedade entre pobres que so atendidos pelo setor pblico e ricos atendidos pelo setor privado. A poltica social no tem se constitudo como prioridade de governo, ficando a reboque da poltica econmica, o que veio confirmar o que Draibe, ainda no incio da dcada de 90, apontava como uma possvel tendncia: a assistencializao das polticas, ou seja, o restrito financiamento destinado a elas, comprometendo seus resultados e empurrando as classes mdias para a compra dos servios no mercado. Seus usurios passaram a ser as parcelas mais pauperizadas da populao, dando-lhe um carter residual. Numa sociedade como a brasileira, com altos ndices de excluso e profundas disparidades regionais, em que o desenvolvimento econmico e social tem se dado combinando ilhas de riqueza cercadas por oceanos de pobreza, o papel do Estado na organizao e financiamento de servios sociais, prestados por redes de ateno e proteo social, de suma importncia para garantia dasriecessidadesde sobrevivncia de ampla parcela da populao.

Bibliografia

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Metapoltica,

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