Capítulo 1

Políticas públicas sociais
Edite da Penha Cunha Eleonora Schettini M. Cunha

Um pouco de sua história

Até final do século 19 e início do século 20 prevaleciam as idéias liberais de um Estado mínimo que somente assegurasse a ordem e a propriedade, e do mercado, como regulador "natural" das relações sociais onde a posição ocupada pelo indivíduo na sociedade e suas relações eram percebidas conforme sua inserção no mercado. A questão social, decorrente do processo produtivo, expressava-se na exclusão das pessoas, tanto da própria produção quanto do usufruto de bens e serviços necessários à sua própria reprodução. A intensificação da questão social, após a crise econômica de 1929, e o desenvolvimento do capitalismo monopolista determinaram novas relações entre capital e trabalho e entre estes e o Estado, fazendo com que as elites econômicas admitissem os limites do mercado como regulador natural e resgatassem o papel do Estado como mediador civilizador, ou seja, com poderes políticos de interferência nas relações sociais. Nesse sentido pode-se entender a política social como estratégia de intervenção e regulação do Estado no que diz respeito à questão social. O Estado, ao tomar para si a responsabilidade pela formulação e execução das políticas econômica e social, tornou-se "arena de lutas por acesso à riqueza social" (Silva, 1997:189), uma vez que as políticas públicas envolvem conflitos de interesses entre camadas e classes sociais, e as

É mediante as politicas públicas que são distribuídos ou redistribuídos bens e serviços sociais. elas também englobam preferências. a conversão de decisões privadas em decisões e ações públicas. a questão social foi agravada por diversos fatores: desemprego estrutural (inexistência de postos de trabalho suficientes para todas as pessoas em idade economicamente ativa). Nas últimas décadas do século 20. Pode-se assim entender a política pública como linha de ação coletiva que concretiza direitos sociais declarados e garantidos em lei. Pereira destaca que: 0 termo público. de todos. como muitos pensam. ou seja. (Pereira. que orientam a atuação do poder público em uma determinada área. sob a égide de uma mesma lei e o apoio de uma comunidade de interesses. embora as políticas públicas sejam reguladas e freqüentemente providas pelo Estado. em resposta às demandas da sociedade. a de ciência e tecnologia e outras. em que houve forte ajuste econômico na maioria dos países. que afetam a todos. destaca-se a participação de diversos movimentos que lutaram por garantia de direitos civis. citada por Degennszajh. o direito que as fundamenta é um direito coletivo e não individual. a ambiental. (Pereira. Nesse sentido. escolhas e decisões privadas podendo (e devendo) ser controladas pelos cidadãos. a política social é um tipo de política pública cuja expressão se dá através de um conjunto de princípios. objetivos e normas. Muitas ações do Estado foram resultados dessas lutas. A política pública expressa. sendo expressão do compromisso público de atuação numa determinada área a longo prazo. As políticas públicas têm sido criadas como resposta do Estado às demandas que emergem da sociedade e do seu próprio interior. não é uma referência exclusiva ao Estado. associado à política. Por isso. 2000:59) Ao se pensar em política pública faz-se necessária a compreensão do termo público e sua dimensão. diretrizes. mas sim à coisa pública. 1994) Entre as diversas políticas públicas tais como a econômica. políticos e sociais. Portanto. Nesse processo. de caráter permanente e abrangente. precarização das relações 12 . assim.respostas do Estado para essas questões podem atender a interesses de um em detrimento do interesse de outros.

ou seja. gerando exclusão e simultânea inclusão marginal de grande parcela da população. apresentam algumas medidas comuns. aumento do salário real. trabalho sem carteira assinada. (Fagnani.de trabalho (terceirização. propiciou uma conjuntura socioeconómica favorável ao movimento da sociedade em direção à redemocratjzação e. embora diferenciadas. com isso. seguro desemprego. revisão da legislação trabalhista e sindical. As respostas políticas dos diversos países à questão social. os programas não são contínuos nem abrangentes e atingem pequenos grupos por determinado tempo. a crise decorrente do esgotamento do "milagre econômico". em novas bases. tornando-as residuais e casuais. a maior seletividade (não se aplica a todos) e a focalização das políticas sociais (atendem aos mais pobres entre os pobres). redefinição do padrão regressivo de financiamento das políticas sociais: universalização do acesso. A política social brasileira da década de 1980 apresentava estratégia reformista. crescimento sustentado. No Brasil. ampliação do impacto redistributivo. através de políticas públicas. 1997: 63) 13 . O processo de redemocratização da sociedade brasileira levou à instalação da Assembléia Nacional Constituinte e à possibilidade de se estabelecer uma outra ordem social. descentralização político-administrativa. através de diversos acontecimentos sociais. por exemplo) e no ciclo de vida (diminuição da taxa de mortalidade infantil e aumento da longevidade. o que fez com que esses movimentos se articulassem para tentar inscrever na Carta Constitucional direitos sociais que pudessem ser traduzidos em deveres do Estado. alterações na organização familiar (grande número de famílias chefiadas por mulheres. a privatização de programas de bem-estar social. melhor distribuição de renda. reforma agrária. a reorganização da sociedade civil. entre elas: o corte de benefícios ou a introdução de medidas de flexibilização do acesso a eles. ou seja. e o desmonte da rede de proteção social antes mantida pelo Estado. isentando o Estado da garantia dos mínimos sociais necessários à sobrevivência humana. ao final da década de 1970 e início da década de 1980. citado por Silva. participação e controle social. por exemplo) e aprofundamento das desigualdades sociais. desregulamentação de direitos conquistados etc). ampliação do emprego.

teve o mérito de romper com o formato contratual contributivo. definiu seu financiamento por toda a sociedade através de recursos orçamentários da União. da seguridade social. na verdade. pois a partir da carta constitucional foi reconhecido o direito à proteção social devida pelo Estado como universal (a todo cidadão). não dependendo mais de contribuições pessoais que caracterizavam o sistema até então vigente e inscreveu novos direitos sociais para a população. como. Esse sistema. faturamento e lucros). com amplas discussões e pactuações 14 . em momentos de calamidade pública. destinadas a desresponsabilizar o Estado da proteção social.Tal estratégia. por exemplo. baseado no tripé previdência. dos estados e dos municípios. e estabeleceu estruturas organizativas de caráter democrático para seu funcionamento (conselhos. da educação e da previdência social. A década de 1990 foi marcada pelos esforços e lutas dos setores progressistas da sociedade na regulamentação e implementação dos direitos sociais inscritos na Constituição. ou seja. Nesse período. reflexo da ampla mobilização social que a precedeu. conferências etc). fundos. em particular o direito à assistência social para os não-segurados. Foram regulamentadas as áreas da criança e do adolescente. aqueles que não estão vinculados ao mercado. encontrava-se na contramão do processo de reestruturação econômica e social que acontecia nos países de economia avançada. ainda que restrito a essas políticas. saúde e assistência social. Essa normatização teve grande importância no que diz respeito às políticas que integram o sistema. transferindo parte de suas responsabilidades e ações para a sociedade civil e o mercado. comissões. a proteção social passa a ser incondicional. além das contribuições sociais de empregadores (folhas de salários. da saúde. e para os segurados que se encontrarem em situação de vulnerabilidade circunstancial ou conjuntural. da assistência social. que envolvia fortes medidas de contenção de gastos e diminuição crescente da cobertura no atendimento às necessidades sociais. de trabalhadores e de receitas de concursos e prognósticos (loterias). independentemente de contribuição prévia ao sistema. e através do seu art. a Constituição Brasileira de 1988. 195. instituiu oficialmente o sistema de seguridade social no Brasil.

redefinindo o papel do governo federal. A Carta Constitucional de 1988 deu nova forma à organização do sistema federativo brasileiro. assegurados em lei. especialmente as políticas sociais. Assim. 15 . Formulando políticas públicas sociais 0 processo de formulação de uma política envolve a identificação dos diversos atores e dos diferentes interesses que permeiam a luta por inclusão de determinada questão na agenda pública e. a sua regulamentação como política pública. organizados. na década de 1980. foram atores sociais importantes na discussão e definição das novas formas de organização e gestão das políticas públicas. que. fragmentadas. lutaram pelo fim do regime autoritário e pela redemocratização da sociedade. reconhecidos como entes federados autônomos. que passou a assumir prioritariamente a coordenação das políticas públicas sociais. no sentido de regulamentar direitos sociais e formular uma política pública que expresse os interesses e as necessidades de todos os envolvidos. posteriormente. representavam os segmentos sociais envolvidos. e as restrições políticas e econômicas impostas para sua implementação.entre diversos atores que. como sinônimo de democratização. A descentralização dos poderes e das funções do Estado foi tema recorrente. enquanto os municípios. Os movimentos sociais. Foi uma década marcada pelo conflito entre a expectativa da implementação de políticas públicas que concretizassem os direitos conquistados. pode-se perceber a mobilização de grupos representantes da sociedade civil e do Estado que discutem e fundamentam suas argumentações. excludentes e setorizadas. Os questionamentos desses atores quanto às características históricas das políticas sociais brasileiras (seletivas. 2000:61) e quanto à incorporação das vontades da sociedade nas decisões políticas movimentaram a Assembléia Constituinte e resultaram em dois princípios que fundamentaram o processo de descentralização: a democratização e a participação. conforme analisa Degennszajh.

têm levado. como a descentralização e democratização da implementação das políticas sociais. interferir na definição de ações. entendida como arena na qual as questões que afetam o conjunto da sociedade são expressas. Sendo esses conselhos instrumentos de expressão. Esses espaços. tratam os desiguais como iguais. Esse formato federativo previu a transferência de diversas atribuições. compatíveis com as demandas apresentadas pelo nível local. que têm atuado na sua co-gestão. bem como a autonomia de estados e municípios para definirem a organização e a gestão de suas políticas. que não considera as diferentes realidades apresentadas pelos estados e municípios. e à não-efetivação de transferências de recursos da União e dos estados para os municípios. Tais experiências alteraram significativamente a relação Estado/ sociedade na medida em que criaram novos canais de participação popular. ou seja. devido à forte tradição centralizadora do governo federal. representação e participação popular. Tais definições. ao puro formalismo. além de possibilitarem o exercício do controle público sobre a ação governamental. ainda que importantes e de grande relevância para operar avanços significativos na área da administração pública. como é o caso dos conselhos de políticas sociais. ou seja. prioridades e metas dos governos e funcionamento de seus sistemas administrativos. O processo de redemocratização do Estado brasileiro consagrou a participação popular na gestão "da coisa pública" ao fundar as bases para a introdução de algumas experiências que contribuíram para a ampliação da esfera pública no país. buscando consensos e alianças que definam as agendas públicas que representam interesses coletivos. também tornam públicos os interesses dos que os compõem. 16 . responsabilidades e recursos da instância federal para os níveis estaduais e municipais de governo. em alguns casos.assumiram a maior parte da responsabilidade de execução dessas políticas. têm o desafio de discutir e deliberar sobre determinados temas. debatidas e tematizadas por atores sociais. à tendência à padronização. Outro grande deâafio é transformar suas deliberações em ações do poder público.

sendo que quem recebe fica devendo um favor e se vê obrigado a retribuir a doação com serviços ou com votos. que possam lhe dar suporte técnico-político. 1996). alguns poucos com manifesta preocupação em realizar uma gestão comprometida com resultados concretos que alterassem realmente o padrão de atendimento à população. o aumento da capacidade de mobilizar os recursos públicos de maneira mais eficiente e o desenvolvimento de habilidades gerenciais que contribuam na viabilização das novas atribuições. Esse modelo requer a adoção de conceitos e práticas inovadoras. para atender às determinações constitucionais. em conformidade com as novas concepções que convergem interesses coletivos e ao atual modelo de gestão das políticas públicas sociais. Muitos»municípios. os cidadãos e as organizações que os representam. sistema de informação. A efetividade das ações desenvolvidas tem demandado dos órgãos gestores o aumento da sua capacidade técnica. que são ações que transformam o direito em ajuda e doação. organizaram apressadamente seus sistemas locais de políticas setoriais. na responsabilidade do Estado e na participação da população na formulação e no controle das ações de atenção à população em todos os níveis de governo. modelo de gestão baseado na descentralização político-administrativa. plano. o aperfeiçoamento dos instrumentos de gestão (diagnóstico. social. tradicionalmente clientelistas e assistencialistas. a formação e capacitação dos recursos humanos. 17 . monitoramento e avaliação de resultados das ações e de impacto da política).Organizando sistemas locais de políticas sociais As diretrizes constitucionais introduziram o. uma vez que esses enunciados não trazem em si força suficiente para uma transformação das práticas realizadas na área. A gestão social de uma política pode ser entendida como uma "ação gerencial que se desenvolve por meio da interação negociada entre o setor público e a sociedade civil" (Tenório. o que pressupõe inter-relação constante entre o poder público.

organização e avaliação das ações em estreita interação com os demais atores (conselhos. que se vinculam em tomo de interesses comuns. ONGs. seus respectivos conselhos e pelas entidades e organizações prestadoras de serviços. pela representação de interesses da população. prestadores de serviços e outros). Segundo Carvalho (1997:10-11) entende-se por rede a interconexão de agentes. A organização dessa rede pressupõe a efetivação de parcerias entre governo e sociedade civil. coordenação. a ser prestada a todo cidadão no seu âmbito de jurisdição. educação. gestores. seja na prestação de serviços ou na produção de bens. que compõem o que é chamado de "rede prestadora de serviços". assistência social. pela capacidade de promoverem trocas de experiências. pela inovação de processos e metodologias de trabalho. assistência social e outras. criança e adolescente. educação. estados e municípios no desenvolvimento de ações compartilhadas com a sociedade civil. por meio das redes de serviços de atenção à população (saúde. Essas redes têm demonstrado importância na captação e aplicação de recursos públicos e privados. A gestão dos sistemas das políticas sociais implica numa relação de cooperação e complementariedade entre União. entidades governamentais e não-governamentais. A criação e funcionamento dos sistemas locais das políticas públicas sociais representam a responsabilização dos governos municipais pela assistência à saúde. e outras). constituídos por órgãos da administração pública. na responsabilidade do órgão gestor pelo exercício das funções de planejamento. papéis e responsabilidades entre prestadores de serviços. Elas têm desempenhado importante papel político de transformação social pela capacidade de mobilização de ações coletivas dentro dos espaços públicos. estratégias de ação. no fortalecimento institucional das organizações que as compõem. 18 . proteção à criança e ao adolescente. usuários e gestores.As ações na área social têm sido organizadas em sistemas descentralizados e participativos. com vistas à qualidade dos serviços prestados e resolutividade dos sistemas com clara definição de mecanismos. na construção de pactos para execução dos planos de ação para atendimento aos usuários das políticas sociais. serviços. estabelecendo vínculos horizontais de interdependência e complementariedade entre si.

uma vez que têm caráter deliberativo quanto à política e atuam no âmbito da esfera pública. ou seja. é preciso considerar a diversidade e a diferenciação apresentada pela realidade dos estados e municípios nos modelos de organização. que trazem mudanças na concepção. nas atividades desenvolvidas. Como canais de participação legalmente constituídos. implementação 19 . administrativa e política dos gestores e dos diversos agentes que integram os sistemas. bem como a estruturação das ações de enfrentamento da questão social. Deve-se. portanto. discutem projetos e os tornam públicos. Nesse sentido. são também responsáveis pela gestão. Os conselhos institucionalizam a participação da sociedade civil nos processos de formulação. definem as agendas públicas que representam interesses coletivos. enfim. discutidos e aprovados pelo Legislativo. Os conselhos de políticas criados por projetos de lei. no desenho institucional e nos modos de operação. Sua estruturação e seu funcionamento possibilitam à sociedade civil organizada formar opinião sobre o desejo comum e inserir na agenda governamental demandas públicas para que sejam processadas e implementadas sob forma de políticas para a área social. fundos e planos de gestão. atuam em espaços que permitem a negociação. os conselhos exercem o controle público sobre as ações e decisões governamentais. paritários (têm representação do governo e da sociedade civil). ou seja. explicitam conflitos. É responsabilidade e atribuição dos gestores a coordenação do sistema e a incorporação de práticas e mecanismos que permitam o planejamento. deliberam sobre questões relacionadas ao que lhes é comum. as regulamentações específicas de cada política determinaram sua organização em sistemas de co-gestão constituídos por conselhos. nos recursos disponíveis e na capacidade gerencial.Ao se analisar a implementação desses sistemas. monitoramento e avaliação dos resultados alcançados pelas ações e o impacto das políticas na melhoria da qualidade de vida dos usuários. considerar o quanto é importante que o processo de implementação dessas políticas seja acompanhado do desenvolvimento da capacidade técnica. a pactuaçâo e a construção de consensos que viabilizam a operacionalização dos sistemas. de gestão dos programas de cada área. estabelecem acordos e alianças.

Assim. Os fundos. muitos gestores municipais criaram fundos apenas para estarem aptos a receberem os recursos federais. Os esforços para alteração desse quadro. se não impossível. As disposições legais sobre a forma de gestão dos recursos financeiros das políticas sociais a serem adotadas pelas três esferas de governo consideram tanto o aspecto da descentralização político-administrativa. a quem compete a implementação das políticas. Torna-se difícil. ficando à mercê do gestor a decisão sobre a destinação do mesmo. mas são um problema para os que permanecem na cultura da administração pública tradicional. que tem permanecido como uma "caixa-preta" que somente pode ser desvendada por tecnocratas e políticos. buscando tornar transparente e democrática a destinação e utilização dos recursos que as financiam. 0 novo ordenamento relacionado à gestão das políticas sociais instituiu os fundos especiais como instrumentos de gestão financeira. têm vantagens inequívocas para aqueles que assumem o compromisso com uma administração transparente. para a grande maioria dos representantes da sociedade civil intervir e deliberar nesse processo. iniciados por algumas gestões. sem passar pela apreciação dos conselhos a sua aplicação. como instrumentos de gestão. quanto na própria compreensão da peça orçamentária e dos instrumentos e processos de prestação de contas. tanto no que diz respeito à legislação e procedimentos para inclusão das demandas da área no orçamento. devem ser ampliados. alguns desses fundos não movimentam nenhum recurso municipal. Conseqüentemente. além de ordenar a gestão da política de forma a lhe garantir recursos necessários.e avaliação da política. bem como na ampliação da participação da população na definição do montante dos recursos públicos para a área social e dos critérios de repasse dos mesmos para a rede prestadora de serviços à população. Um dos fatores que tem sido significativo para a baixa efetivação dos fundos é a pouca compreensão sobre o processo orçamentário e as normas de financiamento das políticas públicas sociais. como também a autonomia administrativa e a agilidade do processo decisório de cunho financeiro que o fundo possibilita. tanto no que diz respeito à capacitação dos conselheiros para a deliberação relacionada ao financiamento. não os transformando em instrumentos efetivos de gestão. sem contudo substituírem o papel do gestor. 20 .

É instrumento de planejamento estratégico essencial para o desenvolvimento da política. que habilita o município para o recebimento de recursos financeiros federais. que envolvam participação dos usuários e demais interlocutores nas negociações. outro instrumento de gestão das políticas. deve ser entendido como um pacto entre governo e sociedade. o fazem formalmente. Quando apresentam a complementaridade das ações entre o poder público e a sociedade civil. administrativos e/ou financeiros. que explicita a intenção política do governante para a gestão. das reais possibilidades de as administrações assumirem a organização e condução dos sistemaè locais das políticas sociais integralmente. tem-se dado a partir de uma política de indução do Governo Federal. As exigências atuais quanto à gestão social apontam para a necessidade de renovação dos processos técnico-burocráticos. isso é. Considerações finais De modo geral. Observa-se ainda que a adesão dos municípios a esses modelos de gestão das políticas sociais. que supõe mudanças na cultura das instituições públicas e seus agentes. ou seja. seus princípios. e capacidade propositiva 21 . descentralizados e participativos. vinculando repasse de recursos financeiros à organização dos sistemas locais. não envolvendo os atores sociais da área e não expressando a realidade social e as possíveis estratégias de sua superação. embora muitas vezes seja compreendido apenas como cumprimento formal de uma determinação legal.O plano. decisões e ações desenvolvidas. sem a pactuação necessária para o efetivo funcionamento do sistema. menos hierárquicos e mais horizontais. estratégias de ação e metas. diretrizes. Isso aponta para uma nova relação de parceria entre Estado e sociedade. Algumas vezes os planos são elaborados em gabinetes ou por assessorias contratadas. Torna-se imprescindível a adoção de modelos de gestão flexíveis e participativos. tradicionalmente desenvolvidos no setor público. seja nos aspectos políticos. assim como as diretrizes para construção e fortalecimento do sistema local. tem-se observado que há pouca reflexão por parte dos poderes locais quanto à sua capacidade de gestão.

cujas marcas do clientelismo e do paternalismo são muito profundas e cristalizadas para serem dirimidas em curto período de tempo. 22 . segurança e outras. Assim. cultura. O Brasil segue a tendência mundial no que diz respeito à seguridade social. A implementação e consolidação das políticas sociais se dão num momento em que o Estado brasileiro entra em crise e passa a ser questionado como obstaculizador do desenvolvimento. "a desqualificação e o esvaziamento da vertente não contratual e distributiva do sistema. A abordagem social-liberal sobre a crise do Estado no Brasil. observa-se um movimento contrário ao da garantia incondicional de direitos à proteção social pública em dCireção ao que Yazbek denomina de "refilantropização da questão social". ou seja. Sua opção tem sido por programas seletivos e focalizados em demandas pontuais. acompanhados de uma forte valorização do esquema de seguro" (Pereira. como saúde. enquanto os serviços públicos passam a atender os pobres. 1998: 65). contrariando o princípio da universalização do acesso e dificultando a institucionalização das políticas. Isso tem levado o Estado brasileiro a se retrair em muitas de suas responsabilidades quanto às políticas sociais. estão sendo feitas alterações que restringem a sua ação e ampliam as iniciativas privadas. definição de papéis e instalação de competências. Quanto a isso. ele deve passar a desempenhar papel regulador. educação. principalmente no âmbito federal. abordando a crise como urna questão administrativa a ser resolvida pela redistribuição de funções. como.da sociedade civil. Raczynski (1999: 197) considera a focalização como uma das tendências emergentes nas políticas sociais na América Latina. fiscalizador e incentivador das atividades do mercado. de executor de políticas públicas. a crise do modo de intervenção e a crise da forma burocrática de administrar. Tal abordagem não considera o aspecto económico-político. a transferência para a sociedade da competência para realizar atividades que não são consideradas exclusivas do Estado. prevalece a oferta de bens e serviços pela iniciativa privada para os que podem adquiri-los. características que precisam ser desenvolvidas na área social. por exemplo. Ao implementar essa reforma. que se instala a partir da década de 1970. que são: a crise fiscal. O projeto de reforma do Estado define que. ou seja. considera três fatores.

Políticas sociais no Brasil: descentralização em um Estado Federativo. Brasília: UnB/ CEAD. Elaine R. Adverte que programas focalizados devem ser implementados como complementos a programas universais. ou seja. em que o desenvolvimento econômico e social tem se dado combinando ilhas de riqueza cercadas por oceanos de pobreza. é de suma importância para garantia dasriecessidadesde sobrevivência de ampla parcela da população. v.associada à descentralização. Principais abordagens teóricas da política social e da cidadania. o restrito financiamento destinado a elas. apontava como uma possível tendência: a assistencialização das políticas. Revista Brasileira de Ciências Sociais. 1999. S . DF: Senado. Marta T. jun. à participação social e às novas relações entre Estado. ARRETCHE. dando-lhe um caráter residual. à execução de programas de base local. E a predominância dos mesmos pode gerar efeitos políticos não desejados. comprometendo seus resultados e empurrando as classes médias para a compra dos serviços no mercado. Seus usuários passaram a ser as parcelas mais pauperizadas da população. BEHRING. p. v. n. Capacitação em serviço social e política social. 1999: 192). módulo 3. 23 . Numa sociedade como a brasileira. ficando a reboque da política econômica. 1988. Brasília. polarizando a sociedade entre pobres que são atendidos pelo setor público e ricos atendidos pelo setor privado. esfera pública e deliberation. Leonardo. o que veio confirmar o que Draibe. 76-87. com altos índices de exclusão e profundas disparidades regionais. o papel do Estado na organização e financiamento de serviços sociais. 4. à privatização. 14. BRASÍL Constituição (1988). 40. 14. A política social não tem se constituído como prioridade de governo. Bibliografia AVRITZER. prestados por redes de atenção e proteção social. pois disso depende sua eficiência e efetividade (Raczynski. Teoria democrática. Constituição da República Federativa do Brasil. In: . mercado e sociedade. 2000. ainda no início da década de 90. Metapolítica. n.

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