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Oramento Participativo e esfera pblica: elementos para um debate conceitual. [Artigo publicado In: Fischer, N. e Moll J. (orgs.

) Por uma nova esfera pblica. Petrpolis:Vozes, 2000] Luciano Fedozzi Ao completar quatorze anos de existncia o Oramento Participativo de Porto Alegre (doravante OP) tem se revelado como uma das experincias de maior fecundidade democrtica do Brasil contemporneo. O OP no uma forma indita de democratizao do poder local no Brasil, j que outras gestes participativas foram desenvolvidas especialmente nas dcadas de 1970/801. Entretanto, devido qualidade, continuidade administrativa e legitimidade alcanada, a experincia do OP tem, de fato, se revestido de um potente efeitodemonstrao, servido de inspirao para a rplica de mtodos anlogos de gesto em cerca de 140 cidades brasileiras2 e tambm em outros pases, alguns dos quais, surpreendentemente, de larga tradio democrtica originada no Estado moderno. Interpretado no discurso de diversos atores polticos e sociais como uma estratgia bem sucedida para a instituio da cidadania no Brasil, o OP vem suscitando discusses de carter terico e prtico que podem contribuir luz da reflexo sobre as potencialidades e limites prprios dessas experincias que se ampliam no Brasil- para a construo de novas relaes entre o Estado e a sociedade de cunho democratizante, novos patamares de eqidade social e poltica e novos saberes societrios de carter emancipatrio. O presente artigo tem a inteno de focalizar a discusso sobre o caso do OP a partir da possvel contribuio e/ou limites dessa prtica poltica para a criao e consolidao de uma esfera pblica democrtica no Brasil. Objetivo esse que, como assinalam diversos analistas, impe-se como condio necessria construo de alternativas scio-polticas potencialmente desconstituntes do nosso histrico autoritarismo. Para tal, so extrados alguns elementos do estudo anterior mais amplo realizado sobre o impacto do Oramento Participativo de Porto Alegre para a construo da cidadania no pas3, enfatizando-se, no presente artigo, principalmente, uma leitura dessa experincia luz da discusso conceitual certamente incompleta e provisria relacionada categoria esfera pblica. Inicialmente sero propostos alguns elementos tericos relacionados noo de esfera pblica. Num
Doutor em Sociologia e professor do Programa de Ps-Graduao em Sociologia da UFRGS. Dentre outras experincias de participao na gesto local nas dcadas de 1970/80, podem ser citados os casos de Lages(SC), Boa Esperana (ES), Diadema (SP) e Recife (PE). Ver respectivamente Alves (1988), Simes (1992), Souza (1992 e Soares (1992). Como se sabe, o poder local se constitui num espao privilegiado para a prtica da democracia participativa. Entretanto, apesar dos argumentos clssicos em favor da descentralizao do Estado - pois ela permitiria melhores condies para a participao social, a visibilidade pblica e o controle do poder (Castells, 1980; Borja, 1987, Bobbio, 1986) -, a anlise de experincias de descentralizao na ltima dcada na Amrica Latina, bem como a discusso terica sobre esse tema, revela as ambigidades existentes do vnculo entre os temas da gesto local, da democracia e da cidadania (Nunes, 1990; Cohn, 1994; Melo, 1993,1993b; Arretche, 1996; Santos, Junior, 1994). O presente estudo adota o ponto de vista de que no h uma virtude democrtica intrnseca descentralizao poltico-administrativa, uma vez que a ela corresponde uma igual descentralizao das relaes de poder e dos conflitos que transformam os Municpios em territrios de disputa e incerteza quanto ao futuro da democracia e da cidadania. Assim, a autonomia municipal pode favorecer novos padres de gesto pblica democrtica, ou reproduzir prticas polticas tradicionais contrrias promoo da cidadania (Fedozzi, 1997, p. 23-4). Sobre o carter conservador da "ideologia municipalista" na histria do Brasil ver Melo (1993). 2 Conforme levantamento preliminar realizado pela FASE/RJ em 1999. 3 Ver Fedozzi, L. Oramento Participativo. Reflexes sobre a experincia de Porto Alegre. Porto Alegre:Tomo Editorial; Rio de Janeiro:FASE/IPPUR, 1997.
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segundo momento sero abordados os limites e obstculos colocados sua construo no contexto histrico do Brasil para, finalmente, trazer alguns elementos analticos sobre a realidade emprica do OP em sua relao com a noo de esfera pblica. Esfera pblica e cidadania de amplo conhecimento o fato de que a forma-cidadania (moderna)4 encontrou a sua viabilidade histrico-estrutural na transio da sociedade tradicional para a ordem racionallegal, representada pelo Estado Democrtico de Direito que acompanhou o surgimento do modo de produo capitalista na modernidade. no mbito do processo histrico de racionalizao do poder e do Estado, que se pode compreender as condies histricas em que se deu a evoluo da cidadania em seus trs aspectos bsicos - civil, poltico e social conforme o clssico estudo de Marshall (1967). Tais dimenses consignaram cidadania um status substancialmente enriquecido de direitos, como medida universal de igualdade humana bsica. O processo gradativo de assero de direitos ocorreu, entretanto, a partir de intensas lutas, por parte das classes subalternas, para alargar os direitos em cada uma dessas trs dimenses. (Hobsbawm, 1987; Bobbio, 1986, 1992; McPherson, 1991). Como se sabe, um dos aspectos centrais constitutivos da assero da cidadania - como problema terico, histrico e poltico - no mbito do processo de organizao do regime democrtico moderno, diz respeito constituio e ao papel desempenhado pelo espao pblico democrtico. Conforme destacam diversos analistas, a esfera pblica ocupa uma posio central no processo de permanente fundamentao e justificao das decises polticas, de sua validao e efetividade, pois ela se torna a arena onde acontece, de um lado, a aglutinao da vontade coletiva e, no sentido oposto, a justificao de decises polticas previamente acertadas (Telles, 1994; Costa, 1994; 1997). Com efeito, j no pensamento poltico clssico, a noo de interesse pblico aparece atravs de dois significados fundamentais, relacionados com o ideal democrtico e republicano que, da plis grega at o iluminismo de Kant, visto como o governo do poder pblico em pblico: um significado de pblico como pertencente esfera estatal, res pblica, contraposto ao privado transmitido pela distino clssica entre ius publicum e ius privatum dos juristas romanos -, e um significado de pblico como visvel, evidente, manifesto (ffentlich ou offenkundig em alemo) (Bobbio, 1986, p.83-106). sabido que o iluminismo, como pensamento social, propugnou pelo estabelecimento de um nexo necessrio entre a opinio pblica e o carter pblico do poder. Para Kant, por exemplo, a visibilidade do poder era uma necessidade no apenas poltica mas moral (1989)5. Faz-se necessrio, entretanto, distinguir o duplo sentido do conceito de pblico, conforme estabelecido pelo pensamento clssico - no obstante o tema da visibilidade do poder seja colocado no rol dos chamados insucessos da democracia, por autores realistas como Bobbio (1986, p.83) -, de outra dimenso histrica e sociolgica que acompanhou a realidade das transformaes do Estado moderno, qual seja: a formao de uma esfera pblica, como terceira arena societria localizada entre a sociedade civil e a autoridade do Estado, em decorrncia das transformaes estruturais, polticas e culturais que surgiram com o advento

O termo utilizado para designar a forma peculiar com que a cidadania apareceu na poca moderna. sabido que o surgimento da cidadania na histria da civilizao ocidental est ligado ao fenmeno da democracia antiga. Histrica e etimologicamente derivada do termo cidade, o conceito de cidadania surgiu com o advento das cidades-Estado na civilizao greco-romana, sendo essas compreendidas no sentido clssico de sociedade poltica: plis para os gregos ou civitas para os antigos romanos. Na origem do termo, a cidadania possui um significado essencialmente poltico, uma vez que ele denota a participao ativa na vida da cidade, entendida como espao pblico para a tomada de decises coletivas. Para uma ampla reflexo sobre o significado da cidadania antiga ver, entre outros, Rousseau (1973); Castoriadis (1987); Arendt (1974) e Bobbio et. alli. (1993). 5 Kant considera conceito transcendental do direito pblico o seguinte princpio: Todas as aes relativas ao direito de outros homens, cuja mxima no suscetvel de se tornar pblica, so injustas (Kant, 1989, p. 73)

da modernidade (Habermas, 1984)6. Nesse sentido, o papel da esfera pblica para o funcionamento da democracia, tem sido objeto de discusso por diferentes correntes tericas7, destacando-se no debate contemporneo, as abordagens realizadas pela teoria do discurso de Habermas e as reflexes sobre a cidadania em Hannah Arendt. Como se sabe, Hannah Arendt (1974) deu uma contribuio fundamental noo do espao pblico e de sua ntima vinculao com o prprio conceito de cidadania8, ao relacionar o conceito de espao pblico com o mundo compartilhado com os outros que no propriedade privada dos indivduos e nem do poder estatal. Nesse espao, para se alcanar a democracia, deve prevalecer o princpio da igualdade, resultante da organizao humana atravs das instituies, em contraste com a diversidade humana do mundo privado. Para Arendt, o espao pblico, o espao onde os homens, atravs de procedimentos discursivos, da convivncia com a pluralidade humana, dos argumentos, podem compartilhar a construo de um mundo comum legitimado pelo reconhecimento pblico e intersubjetivo dos outros. Esse reconhecimento da pluralidade, que torna possvel a construo de um mundo comum, necessita do espao pblico como lugar de reconhecimento da singularidade de cada um. nesse sentido que, ao refletir sobre o fenmeno totalitrio engendrado pela sociedade moderna, Arendt funda o conceito de cidadania como o direito a ter direitos para referir-se dissoluo do espao pblico como base do mundo comum. Por isso, no sentido arendtiano, perder o acesso esfera do pblico significa perder o acesso igualdade, pois a destituio da cidadania e a limitao esfera privada significa a privao dos direitos, uma vez que estes s existem em funo da pluralidade dos homens, ou seja, da garantia tcita de que os membros de uma comunidade do-se uns aos outros. Para Arendt a poltica institui a pluralidade humana e um mundo comum somente possvel atravs do espao pblico. Mas esse espao pblico definido como um espao possvel de ser construdo somente pela ao e pela palavra.9

Bobbio parece no ter compreendido o sentido histrico e sociolgico de A Mudana Estrutural da Esfera Pblica quando, ao comentar o estudo de Habermas, o considera discutvel por no contemplar a distino dos dois significados de pblico acima mencionados (Bobbio, 1986, p. 89). Ora, Habermas no negligencia esse duplo sentido do pensamento clssico, mas a sua inovao est exatamente em apontar o surgimento histrico de uma terceira arena pblica, que no nem estatal, no sentido da res publica, nem propriamente privada. Nesse sentido, parece-me fundamental ressaltar a complementaridade do triplo significado de pblico: como princpio da res publica; como princpio da visibilidade do poder e como locus societrio de gerao e fundamentao do poder legtimo. No mbito da teoria pluralista da democracia a esfera pblica cumpre um papel funcional de atuao, ao lado dos mecanismos institucionalizados de representao poltica, como sistema intermedirio, cuja funco poltica consiste na absoro (input) e no processamento (throughput) de determinados temas e opinies, bem como na transmisso das opinies pblicas que resultam deste processamento (output) tanto aos cidados quanto ao sistema poltico ( Gerhards, Jrgen e Neidhardt, Friedhelm, apud Costa, 1997, p. 181). Uma discusso crtica dessa concepo de esfera pblica realizada por Costa (1997). Para uma discusso sobre a categoria esfera pblica no mbito das teorias democrticas ver Benhabib, Seyla. Models of public space: Hannah Arendt, the liberal tradition, and Jrgen Habermas. In: Calhoun, Craig (org.). (1992). 8 Para uma ampla anlise sobre as reflexes de Hannah Arendt ver Telles (1990) e Lafer (1988). 9 Inspirando-se no pensamento de Hannah Arendt e de Claude Lefort, Vera Telles (1990; 1994), prope uma interpretao da esfera pblica como o local onde os conflitos e as diferenas podem ser mediadas e repensadas tendo como medida comum o reconhecimento dos direitos. Os direitos so definidos como prticas, discursos e valores que afetam o modo como desigualdades e diferenas so figuradas no cenrio pblico, como interesses se expressam e os conflitos se realizam (1994, p. 91). Por isso os direitos devem ser entendidos como forma de sociabilidade e como regra de reciprocidade que no esto referidas apenas s leis e instituies, mas a uma forma especfica de regulao das relaes sociais e dos conflitos sociais.
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Por outro lado, em Mudana Estrutural da Esfera Pblica, Habermas (1984) contribuiu decisivamente para esclarecer os aspectos que fizeram surgir, na histria do ocidente, um espao pblico dessa natureza e seus importantes desdobramentos sociais, polticos e culturais para a modernidade. Ao mostrar o longo e gradual processo de emergncia de uma relevncia pblica da esfera privada na sociedade burguesa, Habermas aponta para implicaes significativas na estruturao das relaes sociais que o fazem refletir sobre a prpria mudana do papel e do contedo da poltica moderna e suas determinaes. Um dos fenmenos analisados por Habermas, e que esto relacionados emergncia de uma esfera pblica, diz respeito separao entre a subjetividade do indivduo burgus, na esfera privada (esfera ntima), e a atividade material decorrente da retirada das atividades produtivas do interior da casa burguesa. A elaborao das experincias subjetivas desses seres humanos privados teria permitido a constituio de autonomias em relao rgida ordem hierrquica medieval. Os sales, os crculos literrios constituram os espaos possveis para a crtica cultural atravs de uma nova racionalidade argumentativa baseada numa comunicao discursiva entre iguais. A existncia de uma esfera pblica crtica, constituda de indivduos capazes de estabelecer relaes puramente humanas umas com as outras, teria favorecido o rompimento com as hierarquias fundadas na autoridade e na tradio, criando condies para a ao poltica (Habermas, 1984) Conforme Avritzer, a perspectiva aberta pela Mudana Estrutural da Esfera Pblica (a primeira obra habermasiana) expressa uma divergncia emprica com a concepo marxiana sobre a natureza da poltica10. Essa divergncia leva em conta a constatao da existncia de uma esfera de livre debate durante os sculos XVII e XVIII, com importantes implicaes sobre o papel e o contedo da poltica moderna. Na medida em que a reproduo das vidas dos indivduos privados transcende os limites da autoridade domstica privada e torna-se objeto do interesse pblico, cria-se uma zona contnua de contato administrativo que se torna crtica no sentido em que ela desencadeia o julgamento crtico de um pblico capaz de fazer uso da razo (Habermas apud Avritzer, 1996, p.31). Assim:
a determinao da poltica nas sociedades modernas, no pode mais ser reduzida a priori no correspondncia entre estratificao social e universalidade poltica, tal como sups Marx [...], pois ela envolve uma outra dimenso [...] relacionada com a disputa entre indivduos privados e a autoridade estatal acerca da universalidade dos procedimentos administrativos que dizem respeito regulamentao da atividade material. Esta disputa est na origem de uma esfera no analisada por Marx e que Habermas denomina de pblica (Avritzer, 1996, p. 31).

A publicizao como forma de participar do poder poltico, a diferenciao entre poder poltico e poder econmico, o debate pblico, crtico e racional sobre as decises da autoridade estatal que diziam respeito esfera material, so caractersticas de um fenmeno
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Segundo Avritzer, um dos mais brilhantes intrpretes da teoria habermasiana no Brasil, a divergncia emprica que Habermas expe em relao s categorias marxianas na Mudana Estrutural da Esfera Pblica, assume nas demais obras habermasianas, o carter de divergncia terica, atravs da crtica sistemtica ao chamado paradigma da produo marxiano. Esse entendido como a idia de que haveria uma ligao entre o processo de autoproduo dos indivduos atravs do trabalho social e o processo de esclarecimento poltico acerca da emancipao humana (1996, p. 24). As crticas feitas por Habermas a Marx implicariam, assim, em uma mudana de concepo do lugar da poltica, uma vez que essa, no interior do paradigma habermasiano da comunicao, passaria a constituir uma dimenso prtico-moral capaz de estabelecer os fundamentos da emancipao humana. No obstante, ainda segundo Avritzer, tanto a negao dos fundamentos filosficos do paradigma da produo quanto dos fundamentos sociolgicos da anlise do modo capitalista de produo, no suficiente para que Habermas deixe de reivindicar a tradio marxiana. Para a discusso da relao entre Habermas e Marx e entre Habermas e Weber, ver o excelente trabalho de Avritzer (1996).

histrico do qual Habermas extrai srias implicaes para a anlise da poltica moderna. Uma das mais importantes relaciona-se com o fato de que a discusso entre indivduos privados e a autoridade estatal realizados em uma esfera que no privada j que os interesses individuais esto suspensos e nem estatal no sentido em que o prestgio derivado da posio administrativo-estatal tambm est suspenso capaz de transformar as determinaes da esfera pblica em determinaes reais e no meramente ilusrias (Avritzer, idem, p.30-4). Para Habermas a possibilidade de universalizao da poltica aberta pela constituio de uma esfera pblica torna-se algo real, que independe, portanto, das estratificaes sociais existentes na esfera material, tal como sups Marx (A Questo Judaica,1991), ao sustentar a falsa determinao da poltica advinda da ruptura, estabelecida pelo Estado moderno, entre a vida material e a vida poltica e/ou entre o individualismo na esfera da produo (burgus) e o universalismo na esfera da poltica (cidado)11. Como se sabe, Habermas ir sustentar, em sua produo terica, uma releitura da modernidade como resultado de um longo dilogo crtico e reconstrutivo de carter multidisciplinar com os clssicos da filosofia, da sociologia e da psicologia12. No cabe aqui reconstruir esse debate que tem na Teoria da Ao Comunicativa (1984b) a culminncia de sua original interpretao da modernidade - a partir do paradigma da comunicao -, e o ponto de partida para a teoria (democrtica) procedimental de poltica deliberativa. Cabe apenas assinalar que, segundo Habermas, na modernidade ocidental ocorreu um processo de diferenciao das estruturas da racionalidade que dissociou a complexificao das estruturas sistmicas do processo de racionalizao comunicativa das estruturas do mundo da vida (Habermas, 1984b, II:153). Como resultado desse processo surge uma diferenciao social mais complexa do que a dualidade entre Estado e sociedade suposta por outras teorias convencionais. De um lado organizam-se estruturas sistmicas que no s se diferenciam do mundo da vida, mas se diferenciam entre si: o subsistema econmico e o subsistema administrativo (Habermas, 1984b, II: 180-3). Numa relao distinta das estruturas sistmicas,
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Para Marx, a proclamao dos Direitos do Homem apenas materializava a ciso, tpica das sociedades burguesas, entre o Homem e o Cidado, pois os direitos surgidos no sculo XVIII promoveram a dissociao dos indivduos no seio da sociedade e a separao entre essa sociedade atomizada e a comunidade poltica. A posio marxiana contida na Questo Judaica foi transformada num cnone de ampla influncia no movimento comunista desse sculo (Bobbio, 1983; Lefort, 1987; Hobsbamw, 1987). Com efeito a crtica da crtica marxiana sobre os direitos humanos e sobre a cidadania, est menos associada leitura de Marx sobre os direitos na forma estabelecida pelas Declaraes Francesa e Americana (embora esse aspecto no seja secundrio), e mais sua impotncia para descobrir o que estava latente com o surgimento dos chamados direitos do homem e do cidado a partir das revolues burguesas. Para Bobbio (1983), Marx confundiu uma questo de fato (a ocasio histrica que deu origem a esses direitos representada pela revoluo burguesa contra o Estado absoluto) por uma questo de princpio. Para Lefort (1987), Marx no percebe o que aparece margem da ideologia no prprio texto da Declarao, e no examina o seu significado prtico - a reviravolta que tinham promovido na vida social -, pois a sua teoria no permite conceber o sentido da mudana histrica na qual o poder se encontra confinado a limites e o direito plenamente reconhecido em exterioridade ao poder: essa dupla aventura torna-se ilegvel, simples sinal de iluso. Por isso, Marx no capta a dimenso universal dos direitos, qual seja, a independncia do pensamento e da opinio face ao poder, da clivagem entre poder e saber e no somente da ciso entre o burgus e cidado, entre a propriedade privada e a poltica. Por outro lado, Habermas (1984) entende que a condio de burgus pr-condio para a condio de homem e de cidado. O autor de Mudana Estrutural da Esfera Pblica aponta para a complementaridade das trs condies na medida em que a necessidade de privacidade e de publicidade instauram princpios compatveis com a cidadania civil e poltica (Avritzer, 1996, p. 33). 12 O paradigma da comunicao e da tica discursiva (Teoria da Ao Comunicativa, 1984) o resultado de um longo dilogo de Habermas respectivamente com Kant e a tradio da filosofia moral cognitiva e iluminista, Weber, Marx, Durkheim e Parsons, alm dos representantes do estruturalismo gentico, o epistemlogo suo Jean Piaget e o psiclogo norte-americano Lawrence Kohlberg. Para um excelente debate sobre a construo conceitual em Habermas ver Freitag (1985;1989;1992) e Avritzer (1996).

situa-se o campo da interao social organizado em torno da idia de um consenso normativo gerado a partir das estruturas da ao comunicativa. Dessa forma, Habermas faz uma distino fundamental entre ao instrumental e ao comunicativa. A ao instrumental a forma de ao tcnica que aplica (racionalmente) meios para a obteno de fins. Essa forma de ao tpica da integrao sistmica que passou a predominar nas sociedades modernas, institucionalizando-se em dois subsistemas (o econmico e o poltico) indispensveis para o funcionamento e a reproduo da sociedade. A integrao sistmica, portanto, uma forma objetivada de coordenao da ao social prpria economia de mercado e dimenso administrativa do Estado moderno. J a ao comunicativa se d numa base interativa dos mundos objetivo, social e subjetivo, permitindo que os atores relacionem-se simultaneamente com: (a) os fatos da natureza; (b) com as pessoas, atravs do julgamento das aes e das normas existentes na sociedade e (c) com as suas pulses interiores, expressando seus sentimentos e vivncias. So as esferas da sociedade em que a linguagem desempenha o papel que o dinheiro desempenha no sistema econmico e o poder no sistema poltico. Essa forma de coordenao da ao prpria da integrao social no mundo vivido (Lebenswelt) 13. Conforme a teoria da ao comunicativa, sem um sistema lingstico que permita a ao comunicativa, ou melhor, a interao lingisticamente mediada, no se pode pensar e analisar as relaes sociais cotidianas, espontneas e padronizadas14. Ocorre que no mundo sistmico j no h lugar para a ao comunicativa, pois a linguagem substituda pelo dinheiro (no sistema econmico) e pelo poder (no sistema poltico). Assim, uma das patologias que caracteriza a modernidade exatamente a colonizao do mundo vivido pelo mundo sistmico. Ou seja, para Habermas, a ao instrumental vai invadindo os espaos do mundo vivido, desalojando e expulsando a ao comunicativa do seu habitat natural (desde a famlia, associaes de bairro, comunidades de base, sindicatos, isto , instituies sociais, at organizaes artsticas, cientficas, culturais, etc) (Freitag, 1997). So essas relaes multifacetadas, oriundas dos conflitos surgidos do encontro dos subsistemas [econmico e administrativo] entre si e destes com o mundo da vida, que constituem o centro do diagnstico habermasiano das sociedades contemporneas. Para Habermas, o resultado desse encontro no o desaparecimento das formas interativas, mas sim o surgimento de uma esfera de autonomia social identificada com o processo de produo da democracia. (Avritzer, 1996). Por isso, ele no nega a necessidade da ao instrumental
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Habermas resgata o conceito de mundo da vida de Hesserl e Schutz ao qual ele acrescenta uma dimenso parsoniana inspirada na categoria de comunidade societria (societal community). De Husserl e Schutz ele resgata a idia de um pano de fundo cultural que permite aos indivduos interagirem em um mundo prdeterminado. De Parsons, ele resgata a idia de uma dimenso da sociedade especializada na integrao social. O mundo da vida habermasiano no se limita apenas idia de um pano de fundo cultural. Ele possui, tambm, como pano de fundo, normas e experincias subjetivas, assim como prticas e habilidades individuais. Desse modo, para Habermas, o mundo da vida se constitui em uma esfera de reflexivizao da cultura, das normas e das prticas institucionais (Avritzer, 1996, p. 45) Conforme Freitag (1997, p. 239), na Lebenswelt, so reencontrados os elementos da vida social que Tnies idealizava na Gemeinschaft, pois aqui a sociedade ainda uma verdadeira Kommunikationsgemeinschaft, uma comunidade na qual prevalecem a comunicao e a interao voltadas para o entendimento entre seus membros. Ver tambm Freitag (1985). Como destaca Freitag (1988), a linguagem fornece, para Habermas, o denominador comum que permite integrar as perspectivas filosfica, sociolgica e psicolgica, possibilitando a unidade na inter- e multidisciplinaridade. Quando Habermas fala em linguagem, no se refere a ela como um lingista, interessado exclusivamente na riqueza do vocabulrio, nas categorias sintticas, nas regras gramaticais e gerativas etc, ou seja, na linguagem como um sistema lingstico autnomo. Habermas est interessado na linguagem como um meio no qual se realizam interaes. Em outras palavras, est interessado nas interaes lingisticamente mediadas (pragmtica).

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para assegurar a reproduo material e institucional da vida (no interior do sistema econmico e poltico) mas defende a descolonizao do mundo vivido e a restaurao, nesse mundo, da sociabilidade, da espontaneidade e da solidariedade com base na ao comunicativa. Essa reflexo sobre uma modernidade inconclusa e seletiva, continuou a se desenvolver, no conjunto das obras habermasianas posteriores a Teoria da Ao Comunicativa. Nessas obras o autor vislumbra, a partir dos marcos da teoria do discurso e da redescoberta da sociedade civil, a importncia de uma esfera pblica politicamente influente, onde agentes comunicativamente competentes, seriam capazes de submeter tradies, normas e autoridades a processos de questionamento e julgamento discursivo, levando substituio de um consenso baseado na conveno, por outro, de carter ps-convencional (Habermas, 1983; 1989). Entretanto, para Habermas, a modificao dos procedimentos de legitimao do Estado intervencionista, com um subsistema poltico centrado em si e orientado pelo poder, leva necessidade de modificao da idia normativa da auto-organizao da sociedade, conforme a noo clssica da soberania popular. Nessa modificao:
Podemos distinguir o poder gerado de maneira comunicativa e o poder utilizado administrativamente. No espao pblico poltico entrecruzam-se ento dois processos em sentidos opostos: a gerao comunicativa do poder legtimo, para a qual Hannah Arendt esboou um modelo normativo, e a obteno de legitimao pelo sistema poltico, com o qual o poder administrativo refletido. Como os dois processos a formao espontnea de opinio em espaos pblicos autnomos e a obteno organizada de lealdade das massas se interpenetram, e quem domina a quem, uma questo emprica (Habermas, 1990, p.108)

Contemporaneamente, Habermas entende que na esfera pblica poltica esto presentes dois processos simultneos e ambivalentes: (a) o uso manipulativo do poder da mdia para obteno de lealdade poltica das massas e influncia das preferncias de consumo frente a imperativos sistmicos e (b) a gerao comunicativa de poder legtimo (Costa, 1997a, p.182; 1997b, p.9)15. A teoria discursiva preocupa-se , portanto, em investigar a origem dos inputs que atingem a esfera pblica como gerao de poder legtimo num contexto secularizado, o que a leva a reconhecer a fora das formas de coordenao da ao do mundo sistmico, mas tambm do campo originado nos fluxos comunicativos do mundo da vida, caracterizado por aes orientadas para o entendimento. A canalizao dos fluxos comunicativos provindos no mundo da vida para a esfera pblica cabe fundamentalmente aos conjunto de associaes voluntrias desvinculadas do mercado e do estado a que se denomina sociedade civil (Costa, 1997b, p.9). A categoria sociedade civil como base social de espaos pblicos autnomos (Habermas, 1995, p. 48) abrange, assim, as diferentes associaes voluntrias que absorvem e condensam a ressonncia que as situaes-problema emergentes na sociedade encontram nos domnios da vida privada, canalizando tal resposta de forma amplificada para a esfera pblica poltica (Habermas apud Costa, 1997 a , p.183). A essa esfera caberia:
atuar como instncia intermediadora entre os impulsos comunicativos gerados no mundo da vida e os colegiados competentes que articulam, institucionalmente, o processo de formao da vontade poltica (parlamento, conselhos, etc.). Quando os fluxos comunicativos gerados nos microdomnios da prtica cotidiana extrapolam as fronteiras das esferas pblicas autnomas, podem ter acesso s instncias deliberativas previstas na ordem democrtica e, finalmente, influir nas decises a tomadas. (Costa, 1997a, p.182)

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Nos servimos aqui das reflexes propostas por Costa (1997a) a partir do Novo Prefcio edio alem de Mudana Estrutural da Esfera Pblica (1990). Para uma discusso mais ampla sobre algumas revises de Habermas efetuada nessa edio ver Costa (1997b) UFSC, mimeo.

A ampliao da esfera pblica, atravs da criao de espaos polticos de realizao dos procedimentos argumentativos (comunicativos) de formao da opinio e da vontade que orientam as decises polticas, adquire, na teoria democrtica habermasiana, um papel fundamental para a institucionalizao da poltica deliberativa, conforme explicitou o autor em obras mais recentes (Habermas, 1995; 1997). Alis, a defesa da possibilidade de conjugar a soberania popular entendida como processo de autolegislao ou forma de autodeterminao poltica da comunidade - com a institucionalizao dos procedimentos de comunicao da opinio pblica e da formao da vontade poltica, um dos aspectos que diferenciam a poltica deliberativa do republicanismo (e/ou comunitarismo), como concepo poltica oposta concepo liberal, especialmente presente no debate norteamericano. A teoria do discurso toma elementos de ambos e os articula de uma forma nova e distinta:
Coincidindo com o modelo republicano, ela [a teoria do discurso] concede um lugar central ao processo poltico de formao da opinio e da vontade comum, mas sem entender como algo secundrio a estruturao em termos de Estado de Direito. Em vez disso, a teoria do discurso entende os direitos fundamentais e os princpios do Estado de Direito como uma resposta conseqente questo de como institucionalizar os exigentes pressupostos comunicativos do processo democrtico. A teoria do discurso no faz a realizao de uma poltica deliberativa depender de uma cidadania coletivamente capaz de ao, mas sim da institucionalizao dos correspondentes procedimentos e pressupostos comunicativos [...] Assim como no Estado liberal, tambm na teoria do discurso os limites entre o Estado e a sociedade so respeitados; mas aqui a sociedade civil, como base social de espaos pblicos autnomos, distingue-se tanto do sistema de ao econmica quanto da administrao pblica (Habermas,1995, p. 47-8)

A teoria proposta por Habermas, embora aceite a noo de poltica prpria do republicanismo como autodeterminao da comunidade, entende ser importante a institucionalizao desses procedimentos, ao contrrio do que se pode deduzir do pensamento de Hannah Arendt16. A mobilizao contnua e permanente da cidadania na esfera pblica, depreendida da noo republicanista, tornar-se-ia insuficiente para reverter a tendncia de restrio da participao nas democracias contemporneas (tendncia essa sustentado pelas teorias elitistas da democracia quando advogam, em nome do realismo, a impossibilidade de compatibilizar administrao complexa, racionalidade e participao17). Diferentemente do republicanismo, a teoria do discurso entende que a poltica dialgica [racionalidade comunicativa voltada para o entendimento] e a poltica instrumental [voltada para o xito] podem entrelaar-se no campo das deliberaes, quando as correspondentes formas de comunicao esto suficientemente institucionalizadas (Habermas, 1995, p.45). A instncia geradora de poder legtimo, entretanto, a esfera pblica, a dimenso da sociedade onde se d o intercmbio discursivo. Esse poder comunicativamente gerado tem primazia sobre o poder administrativamente gerado pelo Estado, no s normativamente, mas porque o segundo deriva do primeiro.

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Diz Habermas: segundo a concepo republicana, a formao da opinio e da vontade polticas dos cidados consiste no meio pelo qual se constitui a sociedade como um todo politicamente organizado. A sociedade centrase no Estado; [...] A democracia sinnimo de auto-organizao poltica da sociedade. Disso resulta uma compreenso da poltica que se volta polemicamente contra o aparato estatal. Nos escritos polticos de Hannah Arendt pode-se ver bem a investida da argumentao republicana contra a cidadania privatista de uma populao despolitizada e contra a criao de legitimao por parte de partidos cuja referncia primria o Estado. Seria preciso revitalizar a esfera da opinio pblica at o ponto em que uma cidadania regenerada pudesse (re)apropriar-se, na forma de autogesto descentralizada, do poder burocraticamente autonomizado do Estado (Habermas, 1995, p. 46) (grifos do autor). 17 Para uma crtica aos pressupostos do elitismo democrtico a partir da teoria habermasiana ver Avritzer (1996, p. 99-123)

Entretanto, a esfera pblica e os procedimentos de formao democrtica da opinio e da vontade polticas, institucionalizadas em termos de Estado de Direito, devem ser capazes de se afirmarem contra os outros dois poderes o dinheiro e o poder administrativo. Portanto, tudo gira em torno das condies de comunicao e dos procedimentos que outorgam formao institucionalizada da opinio e da vontade polticas sua fora legitimadora. Limites construo da esfera pblica e da cidadania no Brasil O tema da cidadania transformou-se num dos principais temas da agenda poltica nacional a partir do processo de democratizao vivenciado pela sociedade brasileira desde o final da dcada de 70. No obstante esse novo contexto indicar as novas bases sobre as quais deve se deter a anlise das recentes transformaes da sociedade brasileira, os diferentes enfoques tericos existentes nas cincias sociais no Brasil deparam-se com as dificuldades em conceituar o carter histrico de nossa no-cidadania (refiro-me inexistncia de condies sequer semelhantes quelas da cidadania descritas por Marshall). Prova disso que todos os esforos analticos nesse sentido acabam expressando conceitos paradoxais em relao noo de cidadania, desde o conceito de cidadania concedida, cunhada por Sales (1994), passando pela idia de prias (Paoli, 1992) at chegar cidadania regulada (Santos, 1987). Um amplo campo de interpretao sociolgica brasileira de inspirao weberiana tem apontado para o fato de que a inexistncia de cidadania entre ns, tem a sua gnese fundada nas condies estruturais (institucionais e poltico-culturais) decorrentes da forte influncia do modelo de dominao patrimonialista-burocrtico no processo de formao do Estado e da sociedade brasileira. Estudos clssicos realizados sob esse enfoque (Holanda, 1993; Faoro, l958; Schwartzman, 1988; ODonnell, 1988a), embora com abordagens tericas diferenciadas, apontam para o profundo autoritarismo como caracterstica histrico-estrutural de nossa formao social e poltica. Autoritarismo, esse, que representa a contra-face do recorrente hibridismo brasileiro, qual seja: uma formalidade jurdico-institucional aparentemente compatvel com a de uma moderna sociedade democrtica, convivendo com prticas sciopolticas de carter tradicional, patrimonialistas, oligrquicas e clientelistas. Prticas essas que, entre outros elementos, se reproduzem atravs de uma perniciosa indiferenciao entre o que pblico e o que privado e/ou pessoal, configurando uma persistente subsuno do pblico no privado que interpe obstculos estruturais constituio de uma ordem social moderna e democrtica, baseada em leis impessoais e de validade universal. No plano da poltica, esse modelo expressou-se pela inexistncia de uma esfera pblica democrtica - enquanto espao de produo de consentimento e regulao de conflitos sociais -, pela ausncia de mediaes institucionais e sociais e ausncia de um sistema poltico que funcionasse como representao de interesses18. Caractersticas funcionais que levaram, por um lado, ao processo de excluso social e poltica dos segmentos populares - sendo as suas demandas por polticas pblicas estatizadas atravs de mecanismos de cooptao clientelistas e assistencialistas, e, por outro lado, aos processos institucionais e/ou extralegais de privatizao dos critrios de regulao do fundo pblico, em favor dos interesses econmicos e polticos das elites e de grupos particularistas. Essas caractersticas, em seu
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Souza (1983) inverte o modelo dominante de analise do sistema partidrio do pas (1930-1964), que v os partidos em termos de sociedade atuando sobre o Estado, para apreender a estrutura estatal como condicionante da formao, evoluo e atuao dos partidos polticos. A sua hiptese que a importncia do partido como instituio (ou o grau de institucionalizao do sistema partidrio) em relao a outras foras que compem a estrutura do Estado pode achar-se em relao inversa com a centralizao deste. Nesse sentido, o clientelismo declina em importncia como forma de controle e utilizao de recursos polticos quando a estrutura do Estado favorece a consolidao dos partidos como articuladores de alternativas e objetivos nacionais; inversamente, a existncia de uma estrutura estatal centralizada antes do surgimento do sistema partidrio constitui, por si mesma, uma dificuldade sua institucionalizao e um estmulo poltica clientelista. A partir desse enfoque, o clientelismo deixa de ser compreendido como algo "residual" do tradicionalismo, para se constituir num componente estrutural do sistema poltico.

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conjunto, denotam uma distncia estratosfrica em relao interpretao habermasiana da modernidade, na medida em que, empiricamente, no houve no Brasil, a completude da separao das esferas da economia, da sociedade civil e da sociedade poltica. Essa peculiaridade brasileira age como pano de fundo para a insuficiente realizao do Estado de direito no pas, expresso pela inexistncia da autonomia do sistema jurdico (Neves, 1996). Dessa forma, uma ampla literatura tem mostrado que a caracterstica peculiar da sociedade brasileira de ter-se construdo contrariamente ao iderio igualitrio fundado pela modernidade, onde a cidadania, como princpio republicano da coisa pblica, nunca logrou instituir-se como elemento mediador das relaes entre Estado e sociedade (Telles, 1994; Carvalho, 1990), em detrimento das continuidades de um modelo de dominao e de um Estado, formados pela ordem patrimonialista e pelos padres oligrquicos de gesto da coisa pblica, que representam as razes anti-republicanas e antidemocrticas de nossa formao social e poltica. Torna-se evidente que a superao dessa herana autoritria na gesto scioestatal, nas instituies da sociedade civil e na cultura poltica, uma condio para viabilizar os princpios republicanos e democrticos necessrios promoo da cidadania. Entretanto, o surgimento de novos atores sociais e de novas prticas polticas e culturais, no mbito da ampliao e da vitalizao da sociedade civil que acompanhou a democratizao nas ltimas dcadas, indicam um quadro fecundo de construo do espao pblico no Brasil. Tematizando especialmente sobre a importncia dos movimentos sociais e sua conexo com o espao pblico, alguns analistas tm apontado a existncia de duas abordagens complementares a esse respeito (Costa, 1997, p.180): a primeira voltada para a importncia de determinadas garantias institucionais e legais manifestao, expresso e organizao polticas consolidadas ao longo da democratizao19; e a segunda enfatizando o carter pblico/publicista presente na idia de esfera pblica, tratando do contexto social marcado pela emergncia de novos atores, os quais buscariam a redefinio do espao pblico e do espao privado, ampliando, desta forma, as fronteiras da poltica20. Uma terceira abordagem que julgo tambm ser complementar aos demais enfoques citados acima pode ser verificada pelos esforos, mais recentes, de reflexo sobre as potencialidades abertas pela chegada ao poder local de foras progressistas e de esquerda, a partir da dcada de 1980 (Daniel, 1990, 1994; Bittar, Coelho, 1994; Simes, 1992; Fischer, 1993; Baierle, 1993; Fedozzi, 1994,1997). Nesse novo contexto em que abrem-se possibilidades de efetivar prticas inovadoras de gesto scio-estatal, especialmente local, redefinindo as relaes entre Estado-Sociedade, destacam-se as prticas dos oramentos participativos municipais, entre s quais, a experincia de Porto Alegre parece ter se constitudo numa referncia emblemtica. A importncia adquirida pelos oramentos participativos advm, entre outros fatores, do fato de que, apesar do oramento pblico constituir-se num instrumento fundamental para a gesto scio-estatal, a prtica oramentria no Brasil nunca foi devidamente levada a srio (Singer, 1989; Nascimento, 1986; Giacomoni, 1993b)21. Ao contrrio, o oramento pblico no pas um reflexo fiel das prticas patrimonialistas de gesto do Estado, pois, por um lado, ele uma pea de fico que demonstra a permanente dualidade entre um pas formal e um pas real; e, por outro, um instrumento privilegiado de acesso clientelstico aos recursos pblicos atravs de processos de "barganha" - seja como troca de favores entre os prprios poderes do Estado, seja como distribuio de recursos pblicos pelas instncias governamentais mediante critrios particularistas decorrentes de interesses pessoais e/ou aos privados. No por acaso veio a pblico em 1993 o escndalo envolvendo a Comisso Mista do Congresso Nacional responsvel pela anlise do oramento da Unio, que ficou conhecida como a "mfia do oramento"22. Nesse sentido, os oramentos participativos renem pelo menos duas
Ver Paoli (1992); Benevides (1991); Comparato (1994); Castro (1988). Entre uma vasta literatura destacam-se os estudos de Sader (1988); Cardoso (1983); Durham (1984); Scherer-Warren (1993); Telles (1994); Dagnino (1994), Jacobi (1980), Costa (1994) e Doimo (1995). 21 Sobre a evoluo histrica do oramento no Estado moderno e no Brasil ver Nascimento (1986) e Giacomoni (1992, 1993b). Para uma reflexo sobre a superioridade da prtica do OP sobre s demais tcnicas de elaborao oramentria (especialmente sobre o tradicional incrementalismo) ver o estudo de Giacomoni (1993b). Uma reflexo sobre a importncia do oramento pblico para a gesto do Estado, seus marcos legais e a prtica da oramentao no Brasil pode ser encontrada em Fedozzi (1997, p.105-11). 22 A proposta oramentria da Unio para 1993 recebeu mais de 72 mil emendas dos Deputados e foi amplamente noticiado pela imprensa a alocao de recursos para entidades "fantasmas". Segundo o relatrio da CPI do Oramento, que culminou com a cassao e/ou renncia de 7
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potencialidades que ressaltam a importncia da ampliao da esfera pblica democrtica: a participao ativa dos cidados e da sociedade civil no espao pblico e o grau de sua influncia real nas decises sobre o principal instrumento de gesto da administrao pblica. Nesse sentido, a seguir sero examinados algumas dimenses que podem indicar a contribuio da experincia do Oramento Participativo de Porto Alegre para a construo da esfera pblica democrtica e, conseqentemente, para a prpria promoo da cidadania e consolidao da democracia no Brasil. Esse exame privilegiar, entretanto, a anlise dessa experincia centrada na categoria esfera pblica, ainda que, certamente, de forma provisria e incompleta. Antes, porm, ser descrito a forma de funcionamento do OP23. O que o Oramento Participativo de Porto Alegre 1.1 - Estrutura e processo da participao A estrutura do OP formada por trs tipos de instncias mediadoras da relao entre o governo e os moradores: (a) unidades administrativas voltadas para o processamento tcnicopoltico da discusso oramentria com os moradores24; (b) instncias civis autnomas formadas, principalmente, por organizaes de base regional Associaes de Moradores, Clubes de Mes, etc. - que articulam a participao e a seleo das prioridades; (c) instncias institucionais permanentes de participao, como o Conselho do Oramento Participativo (COP), as Assemblias Regionais e Temticas e seus respectivos Fruns de Delegados. A participao d-se em trs etapas: (1) realizao das Assemblias Regionais e Temticas; (2) formao das instncias institucionais de participao; (3) discusso do oramento e aprovao do Plano de Investimentos no Conselho do OP. Primeira etapa As Assemblias Regionais ocorrem em cada uma das 16 regies da cidade, enquanto que as chamadas Plenrias Temticas, criadas na segunda gesto do PT, em nmero de seis (Transporte e Circulao; Educao, Lazer e Esporte; Cultura; Sade e Assistncia Social; Desenvolvimento Econmico e Tributao; Organizao da Cidade e Desenvolvimento Urbano e Ambiental) ocorrem em locais nicos, que independem do recorte regional. Antes das assemblias anuais, h reunies preparatrias dos moradores que se realizam durante os meses de abril e maio. Essas reunies do incio ao levantamento das demandas em cada regio e temtica. At 2002 havia duas rodadas anuais de assemblias nas regies e temticas, sendo a primeira dedicada prestao de contas do governo sobre o plano de investimentos e eleio de parcela dos delegados. A partir de 2003, essa rodada foi suprimida e sua pauta foi transferida para as Reunies Preparatrias. A partir dos meses de maio, junho e julho realizada a Rodadas nica de Assemblias em cada uma das Regies e da Temticas. Antes desses encontros oficiais, as demandas dos moradores so hierarquizadas nas regies e nas temticas, atravs de negociao e de votao. Nas assemblias, o Executivo apresenta as polticas de receitas e de despesas, que devem
deputados, o desvio das verbas sociais chegou a 64% (Cf. Jornal Zero Hora, 18/01/94 p. 15 e Editorial do Jornal Correio do Povo de 03/07/93). Sobre o clientelismo com o oramento da Unio ver Jornais Folha de So Paulo, 11/11/94, Especial A-4 e Jornal do Brasil, 24/10/93, p. 8. A crise de 1993 provocou algumas mudanas na forma de elaborao do oramento da Unio no Congresso Nacional. No entanto, no foi alterada a sua lgica fragmentria e nem foram promovidos mecanismos de transparncia e de democratizao desse instrumento fundamental. Para um acompanhamento permanente da elaborao e execuo dos oramentos da Unio ver Boletim Oramento & Democracia Rio de Janeiro: IBASE. 23 Para conhecer de forma mais ampla o processo histrico de construo do OP e seu mtodo de funcionamento ver Fedozzi (1997). 24 Entre 1990 e 2004 os rgos principais foram o Gabinete de Planejamento (GAPLAN) e a Coordenao de Relaes com as Comunidades (CRC). A nova gesto poltica vencedora das eleies de 2004 modificou essas instncias, substituindo-as pelo Gabinete de Programao Oramentria (GPO) e pela Coordenao do OP, ambas subordinadas no mais ao Gabinete do Prefeito, mas nova Secretaria de Coordenao Poltica e Governana Solidria.

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direcionar a elaborao do oramento, bem como a proposta dos critrios para a distribuio dos recursos de investimentos. Os representantes comunitrios apresentam as demandas priorizadas em cada regio e cada temtica. Segunda etapa Formam-se as instncias institucionais de participao: o Conselho do Oramento Participativo (COP) (escolha de dois membros titulares e dois suplentes em cada regio e plenria temtica) e os Fruns de Delegados (16 regionais e cinco temticos), por meio de critrio padronizado de um delegado para cada dez pessoas presentes nas assemblias. O mandato dos representantes e delegados de um ano com direito a uma reeleio seguida. Terceira etapa Com a posse dos novos conselheiros e delegados (na Assemblia Municipal, em julho), iniciase a fase de detalhamento da confeco do oramento. Os trabalhos no COP compreendem duas fases: 1) discusso dos itens da receita e da despesa (que ainda no contm a especificao das obras) at o envio do Projeto de Lei Oramentria Cmara de Vereadores (30 de setembro); 2) elaborao do Plano de Investimentos, que consta de uma lista detalhada de obras e atividades priorizadas pelo Conselho do Oramento. A discusso dos investimentos est delimitada pela previso de receitas gerais e de despesas com pessoal e os demais custeios estimados, incluindo-se a previso dos gastos fixados por lei (educao e sade). O Executivo participa da definio dos investimentos atravs dos rgos de planejamento responsveis e das Secretarias Municipais nas sesses do Conselho, propondo obras e projetos de interesse global ou obras que julgue necessrias para uma determinada regio (demandas institucionais). No existe limite pr-fixado pelo Executivo para a discusso desse tipo de recursos. Assim, o Plano de Investimentos composto tanto por obras pleiteadas pelos moradores, como pelas obras/atividades propostas pelo Governo, que visam atingir diversas regies ou "toda a Cidade". Na etapa final, o Plano de Investimentos aprovado publicado constituindo-se no documento de fiscalizao dos representantes comunitrios e da prestao de contas que o Executivo realiza nas instncias do OP. 1.2 - Mtodo e critrios para a distribuio dos recursos de investimentos A distribuio dos recursos de investimentos adota a seguinte forma: cada Regio ou Temtica escolhe trs prioridades setoriais por ordem de importncia (por exemplo, 1 saneamento, 2 - pavimentao de vias e 3 - sade), assim hierarquiza as obras propostas pelos moradores em cada um dos setores de investimentos (por exemplo, no setor de saneamento bsico, esgoto cloacal: 1 - Vila Esmeralda, 2 - Vila Tringulo, 3 - Vila Pinhal, etc.). A lista das prioridades em cada setor de investimento encaminhada ao Executivo. Definidas as prioridades gerais resultante da mdia ponderada das trs primeiras prioridades das 22 instncias (16 regionais e seis temticas), a distribuio dos recursos entre as Regies decorre de critrios objetivos definidos anualmente pelo COP, que so aplicados a cada um dos setores de investimentos. So critrios para distribuio dos investimentos: So critrios para distribuio dos investimentos: (1) carncia do servio ou infra-estrutura urbana; (2) populao em reas de carncia mxima25; (3) populao total de cada regio do Oramento Participativo;
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Esse critrio foi exlcudo pelo Conselho do Oramento para efeitos da distribuio dos recursos de investimentos a partir do ano de 1996.

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(4) prioridade atribuda pela regio aos setores de investimentos demandados por ela. A cada critrio so atribudas notas, conforme mostra o Quadro 2. Essas variam de um a quatro, de modo diretamente proporcional: - populao residente na regio ou rea de carncia em questo. Assim quanto maior a populao total da regio ou a populao residente nas reas de carncia, maior a nota atribuda ao critrio; - ao grau de carncia que a regio apresenta no item de investimento em questo. Da mesma forma que o critrio anterior, as notas indicam que, quanto maior for a carncia da regio nesse item, maior ser a sua nota nesse critrio. - ao grau de prioridade atribudo ao item de investimento escolhido em cada regio. Quanto mais prioritria for a demanda setorial indicada pela regio, maior ser a sua nota naquele setor de investimento em questo. A cada um dos critrios , alm disso, atribudo um peso numa escala de um a trs, diretamente proporcional importncia que atribuda pelo Conselho do Oramento ao critrio em questo. Assim, por exemplo, o critrio de "carncia do servio ou infra-estrutura urbana" tem recebido sempre o peso mximo, numa expresso da vontade de praticar a justia distributiva da qual o OP se prope a ser um instrumento efetivo. Por ltimo, a nota que cada regio do oramento recebeu na classificao de cada critrio multiplicada por esse peso do critrio, obtendo-se, assim, para cada regio, uma pontuao que determina o percentual de recursos que ela receber em cada item de investimento. Esse percentual de recursos, por sua vez, indica as obras a que a regio tem direito, conforme a hierarquia de obras definida anteriormente por sua comunidade nesse item de investimento. O Quadro 2 ilustra esse procedimento para o oramento de 1992. A Tabela 1 apresenta o facsmile da aplicao do mtodo, por regio, no caso especfico dos investimentos em pavimentao para aquele mesmo ano.

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Quadro 1 -Atribuies e Normas de funcionamento do Conselho do Oramento Participativo


da Prefeitura Municipal de Porto Alegre RS - 1995

Atribuies Composio

Propor, fiscalizar e deliberar sobre receita e despesa do poder Pblico Municipal * 2 conselheiros titulares e 2 suplentes de cada uma das 16 regies administrativas * 2 conselheiros titulares e 2 suplentes de cada uma das 5 Plenrias Temticas * 1 representante e 1 suplente do Sindicato dos Municiprios de P.A. * 1 representante e 1 suplente da Unio das Associaes de Moradores de P.A. * 1 representante da CRC * 1 representante do GAPLAN Um ano, podendo haver uma reeleio consecutiva *Opinar e posicionar-se sobre a proposta do Governo sobre a Lei de Diretrizes Oramentrias * Opinar e posicionar-se sobre a proposta de pea oramentria anual a ser enviada Cmara Municipal * Opinar e posicionar-se sobre aspectos da poltica tributria e de arrecadao do Poder Pblico municipal * Opinar sobre as obras e atividades do planejamento de Governo e oramento anual apresentados pelo Executivo * Acompanhar a execuo oramentria, fiscalizar o Plano de Governo, opinando sobre alteraes no planejamento de investimentos * Opinar e posicionar-se sobre aplicao de recursos extra-oramentrios * Decidir, com o Executivo, sobre metodologias para discusso e definio da pea oramentria e do Plano de Governo * Opinar sobre investimentos priorizados pelo Executivo * Solicitar documentos tcnicos s secretarias e rgos do Governo Aprovao por maioria simples. Decises so encaminhadas ao Executivo. Em caso de veto, retornam ao COP para nova apreciao. Rejeio do veto por deciso mnima de 2/3 dos conselheiros - com apreciao e deciso final do Prefeito Municipal Uma coordenao, uma secretaria executiva e conselheiros Mnimo uma por semana Mnimo uma por ms, para informar o processo de discusso no Conselho e colher sugestes e/ou deliberaes por escrito

Mandato Competncia

Votaes

Organizao interna Reunies Reunies dos conselheiros com delegados Atribuies dos delegados

Reunir-se com os conselheiros e divulgar para a populao assuntos tratados no COP * Acompanhar o Plano de Investimentos, da sua elaborao concluso das obras * Compor as comisses que acompanharo a elaborao do Plano de Investimentos, licitaes etc. * Deliberar, em conjunto com representantes, sobre impasses na elaborao do Plano de Investimentos * Discutir e propor sobre a LDO e sobre o Plano Plurianual e o Oramento Anual * Deliberar, com os conselheiros, sobre modificaes no processo do Oramento Participativo

Fonte: Regimento Interno do COP/ CRC/PMPA

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Quadro 2 Quadro demonstrativo de critrios e notas para distribuio dos investimentos no Oramento Participativo da Prefeitura Municipal de Porto Alegre - 1992
CARNCIA DE SERVIOS OU INFRA-ESTRUTURA At 25% de 26% a 50% de 51% a 75% De 76% em diante POPULAO EM REAS DE CARNCIA MXIMA DE SERVIOS OU INFRA-ESTRUTURA De 4.999 habitantes De 5.000 a 14.999 De 15.000 a 29.999 Acima de 30.000 POPULAO TOTAL DA REGIO At 49.999 habitantes De 50.000 a 99.999 habitantes De 100.000 a 199.999 habitantes Acima de 200.000 PRIORIDADE DA REGIO Da Quarta prioridade em diante Terceira prioridade Segunda prioridade PESO 3 NOTA 1 NOTA2 NOTA 3 NOTA 4 PESO 2

NOTA 1 NOTA2 NOTA 3 NOTA 4 PESO1 NOTA 1 NOTA2 NOTA 3 NOTA 4 PESO2 NOTA 1 NOTA2 NOTA 3

Primeira prioridade

NOTA 4
Fonte: GAPLAN

Tabela 1 Fac-smile da aplicao do mtodo de distribuio dos investimentos em pavimentao 1992


PREFEITURA MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE - ADMINISTRAO POPULAR - Gabinete de Planejamento (GAPLAN) Planilha 1 Clcula da Pontuao Total da Microrregio no Setor Pavimentao CRITRIOS CARNCIA POPULAO CARENTE POPULAO TOTAL PRIORIDADE DA MICRORREGIO REGIO
PESO NOTA TOTAL PESO NOTA TOTAL PESO NOTA TOTAL PESO NOTA TOTAL TOTAL DOS RECURSOS COMPROMETIMENTOS DISPONVEL P/ INVESTIMENTOS PONTUAO TOTAL PERCENTUAL 1,602,300,002 21,000 metros VALOR A DISTRIBUIR 1,602,300,000

1) ILHAS 3 4 12 2 2 4 1 1 1 2 4 8 25 2) HUM.-NAVEGANTES 3 1 3 2 2 4 1 2 2 2 1 2 11 3) LESTE 3 2 6 2 4 8 1 3 3 2 4 8 25 4) L.DO PINHEIRO 3 3 9 2 4 8 1 1 1 2 1 2 20 5) NORTE 3 1 3 2 4 8 1 3 3 2 3 6 20 6) NORDESTE 3 2 6 2 3 6 1 1 1 2 3 6 19 7) PARTENON 3 3 9 2 4 8 1 2 2 2 4 8 27 8) RESTINGA 3 2 6 2 3 6 1 1 1 2 4 8 21 9) GLRIA 3 2 6 2 4 8 1 2 2 2 4 8 24 10) CRUZEIRO 3 2 6 2 4 8 1 2 2 2 2 4 20 11) CRISTAL 3 0 0 2 1 2 1 1 1 2 4 8 11 12) CENTRO-SUL 3 3 9 2 4 8 1 2 2 2 3 6 25 13) EXTREMO SUL 3 2 6 2 3 6 1 1 1 2 2 4 17 14) EIXO DA BALTAZAR 3 0 0 2 2 4 1 3 3 2 3 6 13 15) SUL 3 2 6 2 1 2 1 1 1 2 2 4 13 16) CENTRO 3 0 0 2 1 2 1 4 4 2 1 2 8 Instrues para preenchimento da Planilha: Secretaria - Preencher somente a coluna de "CARNCIA" atribuindo "NOTA" a cada microrregio conforme Critrio do caderno de Metologia. GAPLAN - Preencher as colunas "POPULAO CARENTE", "POPULAO TOTAL" e "PRIORIDADE DA REGIO" conforme Critrio do caderno de Metologia. Total = Peso x Nota ( calculado para cada critrio) Pontuao Total = Somatrio dos Totais de cada Critrio Fonte GAPLAN/PMPA

8,36 3,69 8,36 6,69 6,69 6,35 9,03 7,02 8,03 6,69 3,69 8,36 5,69 4,35 4,35 2,69 100,00

1,755,85 772,58 1,755,85 1,404,68 1,404,68 1,334,45 1,896,32 1,474,92 1,685,62 1,404,68 772,58 1,755,85 1,193,98 913,04 913,04 561,97 21,000,00 m

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Oramento Participativo e a construo da esfera pblica democrtica A dinmica instaurada pelo OP vem se constituindo, efetivamente, num processo sciopoltico tendencialmente favorvel criao das condies institucionais necessrias a promoo da cidadania. Essa inovao, na forma de gerir os recursos municipais, vem proporcionando, por um lado, um processo de inverso de prioridades dos investimentos pblicos, fazendo com que os segmentos sociais historicamente excludos do desenvolvimento urbano sejam reconhecidos como sujeitos legtimos do processo decisrio de gesto governamental. O perfil scio-econmico dos participantes majoritariamente constitudo pela camadas de baixa renda e baixo nvel de escolaridade26, e os investimentos prioritrios canalizados para atender as demandas por saneamento bsico e outras obras de infra-estrutura e servios nas vilas populares, so bastante reveladores quanto a esse aspecto27. Mas h outra dimenso importante h ser ressaltada na prtica do OP e que est relacionada com o processo de racionalizao poltica empreendida por esse mtodo. Ao primar por regras universais e previsveis de participao e por critrios objetivos e impessoais para a seleo das prioridades apontadas pelas comunidades, o OP estebelece uma dinmica de acesso aos recursos pblicos, que se ope ao particularismo da justia casustica , isto , da prtica de distribuio de favores sem ateno s normas universais necessrias cidadania, como prtica tradicional que caracteriza a gesto pblica brasileira. Assim, a dinmica do OP engendra a constituio de uma esfera pblica democrtica que parece favorecer o exerccio do controle social sobre os governantes (accountability)28, criando obstculos objetivos tanto para a utilizao pessoal/privada dos recursos pblicos, por parte desses ltimos, como para a tradicional troca de favores (individual ou coletiva) que caracteriza o fenmeno clientelista. Isso porque, na prtica do OP, a legitimidade dos pleitos da sociedade civil constituda pela mediao de critrios transparentes de justia distributiva que tendem, no confronto entre as demandas particulares entre si, a preservar os interesses pblicos como contedo da gesto scio-estatal e princpio da res publica.. Esse processo, que pode ser sinteticamente definido como a instituio de uma esfera pblica ativa de co-gesto do fundo pblico municipal (Fedozzi, 1997), expressa-se atravs de um sistema de partilha do poder, onde as regras de participao e as regras de distribuio dos recursos de investimentos so construdas de forma procedimental e argumentativa, na interao institucional que se processa entre os agentes do Executivo e as comunidades da

Segundo pesquisa realizada junto ao pblico participante do Oramento Participativo em 1995: 39,55% possuem uma renda familiar de at trs salrios mnimos (sendo que 9% dos entrevistados recebem at um salrio mnimo); 17,85% de trs at cinco salrios mnimos ; e 34,08% mais do que cinco; 8,52% no responderam ou no possuem renda. Ao mesmo tempo, 53,87% tm instruo at o primeiro grau completo, incluindo-se 5,47% sem instruo e 36,5% com o primeiro grau incompleto; 30,71% possuem o segundo grau (incompleto e completo) e 13,99% tm curso superior. Os dados sobre o associativismo dos integrantes do OP indica o papel destacado das Associaes de Moradores de Bairros, uma vez que, entre o total dos participantes, 50,48% declarou participar desse tipo de entidade (Cf. Fedozzi et. alli, 1995) Porto Alegre tem 1.263 milho de habitantes e embora possua ndices de qualidade de vida, em geral, superiores s demais capitais do pas (foi escolhida em 1997 pela Revista Amanh como a capital com a melhor qualidade de vida), a cidade tambm reproduziu o modelo de urbanizao excludente verificado no Brasil, especialmente desde a dcada de 1960. Segundo dados oficiais, a cidade conta hoje com cerca de 1/3 de sua populao morando em condies de subhabitao em cerca de 254 vilas irregulares.
28 As idias de accountabilbity e de representao, assim como a distino entre as esferas pblica e privada, forma a dimenso republicana das democracias contemporneas. A accountability, termo que, como chama ateno ODonnell (1988a e 1991), talvez, no cusualmente, no tem traduo literal para nossos idiomas, compreende dois aspectos principais: a) a obrigao do governante e do funcionrio de sujeitar seus atos lei; b) a obrigao do governante de prestas contas dos seus atos, com suficiente transparncia para que a cidadania possa avaliar sua gesto e, mediante procedimentos democrticos, ratific-la ou recha-la. Para uma problematizao sobre as limitaes da noo de accountability nas chamadas democracias delegativas, ou seja, democracias com baixa densidade institucional, ver ODonnell, 1991, p. 93. A aplicao desse conceito para a anlise do OP pode ser encontrada em Fedozzi, 1997, p. 93 e 168-173. 27

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sociedade civil. Essa dinmica procedural de regramento compartilhado estabelece uma forma de legitimao e de validao das decises polticas, que dependente da forma com que se relacionam os diversos atores frente aos critrios (previsveis, objetivos, impessoais e universais) construdos na interao entre o poder administrativo e os representantes das comunidades. A sua dinmica pblica (transparente) instaura, assim, uma lgica operacional, que obriga os participantes a tematizarem discursivamente as suas demandas em fruns pblicos, o que bloqueia o uso de critrios de relacionamentos clandestinos entre as entidades da sociedade civil e o Estado, como prticas tpicas do exerccio patrimonialista do poder . O entendimento do OP a partir do conceito de esfera pblica ativa de co-gesto do fundo pblico municipal justifica-se na medida em que, empiricamente, a estrutura e o processo de funcionamento do OP criou uma arena institucional consensualmente construda e permanentemente reavaliada, onde ocorre a produo e a seleo da opinio e da vontade poltica para a deliberao sobre os fundos pblicos do Municpio. Esse espao pblico, entretanto, exige uma ao social ativa por parte dos atores (indivduos e coletivos) da sociedade civil, configurando uma forma de democracia participativa que pressupe o reconhecimento dos indivduos como iguais na prpria produo das regras e das normas de procedimento e deliberao. Esta participao, entretanto, no prescinde da escolha de representantes das comunidades, especialmente nas fases de deliberao junto s instncias coletivas. Trata-se, portanto, de uma forma de democracia participativa, isto , de um mtodo de complementaridade entre a representao tradicional (do Executivo e Legislativo) e formas de participao direta da populao, que, no obstante, tambm requerem em sua dinmica operacional, instrumentos de representao poltica, como foi visto anteriormente na descrio do funcionamento do OP. O entendimento do OP como uma forma de democracia direta, corrente nos meios oficiais da Administrao Popular e na maioria dos militantes do PT, preenche, nesse sentido, funes ideolgicas de legitimao poltica, s custas da impreciso conceitual. O fato que, a eleio dos representantes ao Conselho do Oramento e aos Fruns de Delegados um momento altamente competitivo da participao, exatamente porque as comunidades sabem que uma grande parte das decises inclusive a mais importante delas, a aprovao do Plano de Investimentos - se processa no Conselho do Oramento, como instncia de representao comunitria29. Ao mesmo tempo, a categoria co-gesto remete a uma caracterstica dessa esfera pblica desenvolvida pela dinmica do OP, que se define strictu sensu por no ser estatal mas, tambm, no propriamente no-estatal. Na realidade, o OP se constitui de um sistema poltico que pe em contato (a) o poder administrativo da esfera pblica estatal; (b) os fluxos comunicativos gerados na esfera pblica autnoma30 constituda pelas associaes voluntrias enraizadas no mundo da vida; (c) e as instncias deliberativas criadas por esse contato regular e, portanto, institucionalizadas pelo funcionamento sistemtico e previsvel do OP. Respectivamente, compem a esfera pblica do OP (conforme viu-se anteriormente, no item atores e estrutura da participao): as unidades administrativas voltadas especialmente para
Como se sabe, no pensamento democrtico, a noo de democracia direta se refere s decises tomadas sem intermedirios, em assemblias populares (como nas antigas cidades-Estado da Grcia) ou atravs de institutos modernos tais como o plebiscito e o referendo. No caso especfico do OP, h elementos de democracia direta quando a populao toma decises - fora dos marcos do Estado representativo -, como o caso da seleo das demandas prioritrias em cada regio ou temtica. Entretanto, uma parte significativa das decises que dizem respeito s regras de participao e s regras de distribuio dos recursos de investimentos entre as regies, como por exemplo, os critrios, so deliberados pelos representantes das comunidades no trabalho do Conselho do Oramento. Da porque, o conceito de democracia direta per se insuficiente e inadequado para interpretar o processo emprico da experincia de Porto Alegre. A discusso clssica sobre a relao entre democracia representativa e democracia direta abordada por diferentes correntes tericas. Entre a vasta bibliografia ver Bobbio (1983; 1986) e Benevides (1991). 30 Para Habermas (1990), as esferas pblicas autnomas so aquelas que no so criadas e mantidas pelo sistema poltico para fins de criao de legitimao.
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o gerenciamento e o processamento tcnico-poltico da discusso oramentria com os moradores, com destaque para o GAPLAN e CRC; os indivduos e as associaes voluntrias autnomas, formadas principalmente por organizaes de base regional associaes de moradores, clube de mes, conselhos populares, articulaes regionais, unio de vilas e outras - que articulam a participao dos moradores e a seleo das prioridades de investimentos; e as instncias institucionais permanentes de deliberao, principalmente, o Conselho do Oramento Participativo e os Fruns de Delegados, encarregadas dos procedimentos de cogesto dos recursos pblicos e do controle sobre as decises tomadas para a alocao das verbas oramentrias. A interface dessas esferas pode ser visualizada na Figura 1.

Figura 1 - ORGANOGRAMA DO ORAMENTO PARTICIPATIVO


Instncias da Administrao Municipal
Instncias Institucionais de Participao
Instncias Comunitrias Autnomas

PREFEITO

ASSEMBLIAS REGIONAIS

CONSELHOS POPULARES/ ARTICULAES REGIONAIS

SECRETARIAS MUNICIPAIS

GAPLAN

CRC

CONSELHO DO ORAMENTO

16 FRUNS DE DELEGADOS

ENTIDADES COMUNITRIAS

FRUM ASSEPLAS

CROP's

ASSEMBLIAS TEMTICAS

ENTIDADES DE CATEGORIAS PROFISSIONAIS

FASCOM

CT's

6 FRUNS DELEGADOS TEMTICOS

OUTRAS ORGANIZAES CIVIS E MOViMENTOS SOCIAIS

CMARA DE VEREADORES Lei do Oramento

FONTE: Fedozzi (1997)


LEGENDA : GAPLAN - Gabinete de Planejamento, ASSEPLAS - Assessorias de Planejamento, CRC - Coordenao de Relaes com a Comunidade, CROP - Coordenadores Regionais do Oramento Parrticipativo, CT - Coordenadores Temticos, FASCOM - Frum dos Assessores Comunitrios.

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Em seu conjunto, esses elementos constituem uma esfera pblica de co-gesto, em que o poder administrativo no age mais baseado somente nas formas de coordenao da ao prprias do mundo sistmico (razo instrumental). O poder administrativo submete-se voluntariamente a um processo deliberativo no espao pblico voltado para a produo de consenso que vai alm do aparato estatal, retirando da a sua fonte de legitimdade. Por outro lado, as associaes voluntrias constituintes da esfera pblica autnoma encontram nas instncias regulares do OP um locus previsvel para tematizarem e darem vazo institucional as suas aspiraes originadas e ancoradas no mundo da vida e nos contatos interativos com a sociedade civil. Esse processo, entretanto, tem um regramento compartilhado, isto , a poltica deliberativa tem carter negocial. Nesse sentido, no se sustentam as interpretaes que entendem o OP como uma estrutura autnoma do Estado e auto-regulada, advinda de normas de funcionamento definidas pela prpria comunidade, com independncia seja do Executivo seja do Legislativo (Utzig, 1996, p. 215). Essa abordagem ideolgica e potencialmente mitificadora da experincia real do OP, uma vez que ela supe uma ausncia (irreal) da participao do Executivo na operacionalizao dessa esfera pblica e superestima os componentes autnomos da ao individual e coletiva dos atores populares em relao ao Estado. Vale dizer que a categoria esfera pblica no-estatal, proposta por Genro (1995) para interpretar conceitualmente a experincia do OP, tem o mrito de ressaltar a necessidade no mbito de uma estratgia de democratizao radical do Estado e da sociedade, diversa tanto do pensamento estatizante, inclusive da esquerda, como do pensamento liberal - de retirar do Estado o papel de controle sobre a esfera pblica via Executivo e Legislativo, fenmeno tpico da tradio autoritria e tutelar da histria brasileira. O OP seria, dessa forma, um procedimento capaz de possibilitar a penetrao do Estado pela sociedade civil, conforme a concepo gramsciana. Entretanto, a categoria esfera pblica no-estatal no capaz de explicar in totem a experincia do OP, uma vez que no so consideradas as diferenas de natureza das diversas esferas pblicas interrelacionadas, conforme se viu anteriormente. Na prtica emprica do OP, as regras que conformam a sua estrutura e a sua dinmica, antes de serem estabelecidas por um processo de auto-regramento dos sujeitos populares - como geralmente interpreta a Administrao Popular -, foram institudas, sim, atravs de um processo discursivo, de negociao e produo de consenso, entre o Executivo e os representantes dos moradores. Nesse processo, mediado por conflitos e contradies de naturezas diversas e que ocorrem num espao pblico comum, o Executivo no agiu somente a partir de imperativos sistmicos, mas se abriu produo de normas de ao, reconhecendo os atores populares como sujeitos legtimos para procederem a programao das aes do poder administrativo. O fez, entretanto, mediante uma interveno governamental ativa e com grande poder de iniciativa. A construo do mtodo para a distribuio dos recursos de investimentos, assim como a definio da estrutura e do processo que constituem a dinmica do Oramento Participativo - a regionalizao, as instncias e as formas de representao -, so exemplos concretos desse processo de regramento compartilhado31. Nesses momentos o Executivo no imps sua viso unilateral e nem simplesmente consultou a populao para, finalmente, tomar sozinho as decises finais - algo comum pratica da participao tutelada pelo Estado; nem delegou o poder normativo, instituinte das regras da participao, aos representantes dos moradores. O Executivo adotou,

31 O mtodo para distribuio dos investimentos consolidado a partir da discusso do oramento para o exerccio de 1991 foi construdo com a participao de trs representantes do Conselho do Oramento que, juntamente com o GAPLAN e a CRC, elaboraram a proposta posteriormente submetida apreciao do mesmo. praxe na dinmica do Conselho a rediscusso anual dos critrios utilizados para o atendimento das demandas. Assim tambm sucedeu com o processo de definio da regionalizao e das regras da participao. Ver a respeito os documentos PREFEITURA MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE. "Processo de Avaliao da Gesto da Frente Popular". 1992; e Fedozzi, 1992.

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sim, uma postura de produo de consenso na interao com os movimentos comunitrios, em que as regras do jogo foram elaboradas dialogicamente, embora autonomamente em relao ao Poder Legislativo Municipal, o que, sem dvida, se revela cada vez mais como um ponto de tenso e conflito entre esse Poder, o Executivo e o OP32. Nesse sentido, o OP de Porto Alegre parece ter trazido uma importante inovao, na medida em que o sistema de direitos, que define as regras da participao e da distribuio dos investimentos, no so impostos verticalmente ou artificialmente (de forma heternoma) pelo Estado representativo (Executivo ou Legislativo), como acontece com as prticas populistas e/ou autoritrias, que acabam tutelando a participao. Mas, sim, esse sistema de direitos foi e construdo num processo consensual o que, evidentemente, no exclui o conflito mas o pressupe -, sugerindo assim uma situao, no apenas de pertencimento ou incluso da sociedade civil em instituies polticas pr-existentes, mas uma igualdade de direitos de participao dos atores populares na prpria produo e definio das regras do jogo que definem essa nova instituio poltica. Esse um dos aspectos fundamentais que permite compreender o OP como uma esfera pblica de co-gesto que vai alm das funes e da prtica poltica do tradicional Estado representativo. Esses elementos permitem concluir que, em sua essncia, a inovao empreendida pelo OP indica uma importante contribuio dessa experincia para o reconhecimento, a construo e a validao da esfera pblica democrtica, como requisito necessrio promoo da cidadania civil, poltica e social no Brasil.

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O auto-regramento um dos argumentos mais utilizados pela Administrao Popular e pelo PT para se contrapor s tentativas de regulamentao legal do OP propostas pela Cmara de Vereadores em Porto Alegre. Sobre as possveis implicaes dessa polmica ver Fedozzi (1997).

23 CARDOSO, Ruth C.L. Movimentos sociais urbanos: um balano crtico. In: SORJ, B., ALMEIDA, M.H.T (Orgs.). Sociedade e poltica no Brasil ps-64. So Paulo: Brasiliense, 1983. CARVALHO, J.M. A formao das almas. O imaginrio da Repblica no Brasil. So Paulo: Companhia das Letras, 1990 CASTORIADIS, Cornelius. Encruzilhadas do labirinto II. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987. CASTRO, Maria Helena Guimares de. Governo local, processo poltico e equipamentos sociais: um balano bibliogrfico. BIB, Rio de Janeiro, n 25, p. 56-82, 1 semestre, 1988. COHN, Amlia. Descentralizao, sade e cidadania. Revista Lua Nova. So Paulo. n. 32, p. 4-16, 1994. COMPARATO, F.K. A Nova cidadania. Lua Nova. So Paulo. n 33, p. 85-106, 1994. COSTA, S. Esfera pblica, redescoberta da sociedade civil e movimentos sociais no Brasil. Novos Estudos CEBRAP. So Paulo. maro, n 38, p. 38-52, 1994. ___. Contextos da construo do espao pblico no Brasil. Novos Estudos CEBRAP. So Paulo, n 47, maro, p. 179-192, 1997. ___. Entre o espetculo e o convencimento argumentativo: movimentos sociais, democratizao e a construo de esferas pblicas locais. UFSC, mimeo, 1997. DAGNINO, E. Os movimentos sociais e a emergncia de uma noo de cidadania. In: DAGNINO, Evelina (Org.). Anos 90 Poltica e Sociedade no Brasil. So Paulo: Brasiliense, p.103-15, 1994. DANIEL, Celso. As Administraes democrticas e populares em questo. Revista Espao e Debates, n. 30, 1990. ---. Governo local e reforma urbana num quadro de crise estrutural. In: RIBEIRO, L.C.Q., SANTOS, O.A.J. (Orgs.) Globalizao, fragmentao e reforma urbana: o futuro das cidades brasileiras na crise. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1994. p. 291-307. DOIMO. Ana Maria. A vez e a voz do popular. Movimentos sociais e participao poltica no Brasil ps-70.Rio de Janeiro:Relume-Dumar, 1995. DURHAM, E. R. Movimentos sociais e construo da cidadania. Novos Estudos, CEBRAP, So Paulo. n 10, out. 1984. FAORO, Raimundo. Os donos do poder. Porto Alegre: Globo, 1958. FEDOZZI, Luciano. Avaliao dos quatro anos da Administrao Popular: planejamento de governo e oramento participativo. GAPLAN. PMPA. 12 p. mimeo . Dez. 1992. ---.Poder local e governabilidade: o caso de Porto Alegre. Revista Proposta. Rio de Janeiro:FASE. p. 23-29, set., 1994a. ---. Possibilidades e limites da participao popular no poder local. In: Oramento e Democraia: IBASE. v.2, n.5, p.8-10, ago., 1994b. ---. et alii. Oramento participativo: pesquisa sobre a populao que participou da segunda rodada de Assemblias do Oramento Participativo da Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Porto Alegre. 42p. mimeo. set., 1995b. (texto no-publicado). ---. Oramento Participativo. Reflexes sobre a experincia de Porto Alegre. Porto Alegre:Tomo Editorial/Rio de Janeiro:Observatrio de Polticas Urbanas de Gesto Municipal.IPPUR/FASE. 1997. FISCHER, Tnia (Org.). Poder Local. governo e cidadania. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vergas, 1993. FREITAG, Barbara. Itinerrios de antgona. A questo da moralidade. Campinas:Papirus, 1992. ___. O conflito moral. In: Jrgen Habermas: 60 anos. Rio de Janeiro. Tempo Brasileiro 98, jul-set, 1989 ___. Piaget: encontros e desencontros. Rio de Janeiro:Tempo brasileiro, 1985. GENRO, Tarso. O controle pblico no-estatal e o oramento participativo. DEBATE: caderno do PT. Porto Alegre, n 5, p.11-13, 1995. GIACOMONI, James. Oramento pblico. 4 ed. So Paulo: Atlas, 1992 ---.Oramento pblico para vereadores. Porto Alegre: Edotal, 1993. ---.A comunidade como instncia executora do planejamento: o caso do "oramento participativo" de Porto Alegre. UFGRS. Dissertao de mestrado em Administrao. dez., 1993b. HABERMAS, J. Mudana estrutural da esfera pblica. Rio de Janeiro:Tempo Brasleiro, 1984a. ___. Para a reconstruo do materialismo histrico. So Paulo:Brasiliense, 1983. ___. Theory of communicative action. Traduzido por Thomas McCarthy, Boston, Beacon Press, 1984b ___. Conscincia moral e agir comunicativo. Rio de Janeiro:Tempo Brasileiro, 1989. ___. O discurso filosfico da modernidade. Lisboa: Dom Quixote, 1990. ___. Trs modelos normativos de democracia. Lua Nova, n 36, p. 39-53, 1995. ___. Direito e democracia: entre facticidade e validade. Rio de Janeiro:Tempo Brasileiro, 1997, volumes I e II. ___.A nova intransparncia - a crise do Estado de bem-estar social e o esgotamento das energias utpicas. Novos Estudos. CEBRAP 3: 18, set. SP. 1987. ___. Soberania popular como procedimento. Um conceito normativo de espao pblico. So Paulo. Novos Estudos CEBRAP, n 26, maro, p.100-113, 1990 HOBSBAWM, Eric J. Mundos do Trabalho. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987. HOLANDA, Srgio Buarque. Razes do Brasil. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1993.

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25 Autor:

Participou da implantao do Oramento Participativo como Coordenador do Gabinete de Planejamento da Prefeitura Municipal de Porto Alegre (1989-1992). professor do Programa de Ps-Graduao em Sociologia da UFRGS e pesquisador dos temas da participao popular e da gesto pblica. Autor dos livros Oramento Participativo. Reflexes sobre a experincia de Porto Alegre. Porto Alegre:Tomo Editorial, Rio de Janeiro:Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal (FASE/IPPUR, 1997, 3 Ed. 2001) e O Poder da Aldeia. Gnese e histria do Oramento Participativo de Porto Alegre. Porto Alegre:Tomo Editorial, 2000.