Terras Indgenas, Comunidades Quilombolas e o Registro de Imveis no Brasil.

Marcelo Augusto Santana de Melo Registrador Imobilirio em Araatuba-SP.

Resumo: O direito s terras dos povos indgenas e comunidades quilombolas no Brasil est previsto na Constituio Federal do Brasil, contudo, muito pouco se escreveu sobre o tema, mormente sobre sua efetiva concretizao. Malgrado sejam consideradas bens pblicos da Unio que possuem proteo legal (imprescritibilidade, inalienabilidade e no onerao), o legislador ptrio elegeu o Registro de Imveis para conferir publicidade de ditas reas, encerrando o procedimento administrativo. Com as comunidades quilombolas ocorreu o mesmo, com a diferena de que o Poder Pblico adquire as respectivas reas para transferi-las para associaes com fins especficos. O estudo tambm analisa os procedimentos administrativos de ambos os institutos e procura apresentar ferramentas existentes para matricular as reas, evitando caminhos mais rduos e menos geis.

Palavras-chave: Terras indgenas Comunidades quilombolas Bens pblicos Registro de Imveis Princpios da continuidade e unicidade matricial.

Resumen: El derecho a las tierras de los pueblos indgenas y comunidades quilombolas en el Brasil est prevista en la Constitucin Federal del Brasil, con todo, se ha escrito muy poco sobre el tema, principalmente sobre su efectiva concretizacin. A pesar de que sean consideradas bienes pblicos de la Unin que poseen proteccin legal (imprescriptibilidad, inalienabilidad y sin oneracin), el legislador patrio eligi el Registro de Inmuebles para conferir publicidad de dichas reas, encerrando el procedimiento administrativo. Con las comunidades quilombolas ocurri lo mismo, con la diferencia de que el Poder Pblico adquiere las respectivas reas para transferirlas para asociaciones con fines especficos. El estudio tambin analiza los procedimientos administrativos de ambos institutos y procura presentar herramientas existentes para matricular las reas, evitando caminos ms arduos y menos giles.

Palabras claves: Tierras indgenas Comunidades quilombolas Bienes pblicos Registro de Inmuebles - Principios de la continuidad y unicidad matricial.

SUMRIO: I. Introduo. II. Terras Indgenas. 1. Breve histrico. 2. Base legal. 3. Caminho do reconhecimento ou regularizao. 4. Publicidade registral. III. Comunidades Quilombolas. 1. Comunidades remanescentes de Quilombo. 2. O caminho da titulao. 3. Terras de quilombo tituladas e dimenso dos territrios. 4. Publicidade registral. 4.1. Base imobiliria. 4.2. Personalidade jurdica. IV. Concluso. V. Bibliografia.

I. Introduo.

Estudamos e escrevemos nos ltimos anos vrias matrias que a princpio no teriam nenhuma correlao lgica com o Registro de Imveis e, aps alguma reflexo ou espanto, verificou-se que o absurdo perde um pouco sua face aterrorizadora. Isso ocorreu, primeiramente, com o meio ambiente, quando apresentamos um trabalho no Congresso Nacional de Registradores em Macei, Alagoas em 2004, e chegamos a ouvir comentrios perplexos de alguns registradores com algumas idias apresentadas como a averbao de rea de preservao permanente, reas contaminadas, auto de infrao ambiental, entre outras. Ocorre que, muitas das idias (nem todas nossas, faa-se justia) nesses ltimos anos ganharam importncia como as reas contaminadas, em que o Brasil, atravs Estado de So Paulo, tornou-se o segundo pas no mundo a outorgar publicidade registral. Atrevemo-nos, agora, a estudar as terras indgenas e as comunidades quilombolas e demonstrar que o Registro de Imveis tambm desempenha papel importante para a regularizao dessas reas.

No obstante, a matria delicada porque, antes da anlise puramente registral, preciso adentrar em assunto conhecido e pouco enfrentado pelos brasileiros por
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diversas razes. A principal dela, talvez, seja o receio de olharmos para nosso passado com olhos desnudos e reconhecer que no podemos viver o presente e o futuro sem aprender com os erros antes cometidos para, enfim, conferir o verdadeiro valor a determinadas culturas enraizada em nossa sociedade h sculos.

II. Terras Indgenas.

1. Breve histrico.

impossvel falar da histria do Brasil sem falarmos dos povos indgenas que habitavam o pas quando da descoberta pelos portugueses. Trata-se de realidade de nossa identidade, caractersticas e cultura, fato que no pode ser esquecido em qualquer estudo sobre o direito de propriedade nacional.

A primeira referncia literria dos povos indgenas no pas encontrada (e no poderia ser diferente) na Carta de Pero Vaz Caminha endereada ao Rei Dom Manuel da Coroa de Portugal em 1.500. Indubitavelmente configura documento dos mais importantes, onde podemos encontrar referncias e passagens de grande interesse: E tanto que ele comeou a ir-se para l, acudiram pela praia homens aos dois e aos trs, de maneira que, quando o batel chegou boca do rio, j l estavam dezoito ou vinte. Pardos, nus, sem coisa alguma que lhes cobrisse suas vergonhas. Traziam arcos nas mos, e suas setas. Vinham todos rijamente em direo ao batel. (...) E na praia andavam muitos com seus arcos e setas. (...).A feio deles serem pardos, um tanto avermelhados, de bons rostos e bons narizes, bem feitos. Andam nus, sem cobertura alguma. Nem fazem mais caso de encobrir ou deixa de encobrir suas vergonhas do que de mostrar a cara. Acerca disso so de grande inocncia. (...) Parece-me gente de tal inocncia que, se ns entendssemos a sua fala e eles a nossa, seriam logo cristos, visto que no tm nem entendem crena alguma, segundo as aparncias.. Estima-se a populao desse povo inocente que habitava o Brasil em dez milhes conforme estudo da Fundao Nacional do ndio.1 Atualmente o nmero de
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ndios que habitam o pas no ultrapassa quatrocentos e sessenta mil, distribudos em duzentas e vinte e cinco sociedades perfazendo 0,25% da populao brasileira.

Recentemente (maio de 2008) o governo brasileiro localizou mais um grupo isolado na margem esquerda do rio Envira, no Acre, prximo fronteira com o Peru. O grupo, de etnia ainda no definida, vive em seis malocas e possui grande rea de roado, o que demonstra a grandiosidade do territrio do Brasil que possui extenso continental.

A cultura dos povos indgenas extraordinria, tendo exercido forte influncia da sociedade brasileira, principalmente na gastronomia, folclore e idioma. So faladas cento e oitenta lnguas pelos membros das sociedades indgenas, as quais pertencem a mais de trinta famlias lingsticas diferentes. Estimasse que no ano do descobrimento eram mil e trezentas lnguas distintas.

2. Base legal. As terras indgenas, fruto do presente trabalho, estavam previstas no art. 17, inciso I, Lei n. 6.001, de 19.12.1973 Estatuto do ndio, no entanto, a lei foi derrogada pela Constituio Federal que outorgou tratamento diverso, simplificando, de certa forma a natureza jurdica das mesmas. O artigo 20, XI, da Constituio Federal, dispe que so bens da Unio as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios. O artigo 231, 1, define como tal as terras habitadas pelos ndios em carter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindveis preservao dos recursos ambientais necessrios a seu bem-estar e as necessrias sua reproduo fsica e cultural, segundo seus usos, costumes e tradies. Jos Afonso da Silva leciona que a expresso terras tradicionalmente ocupadas no revela uma relao temporal, no se trata de posse ou prescrio imemorial, como se a ocupao indgena nesta se legitimasse, e dela se originassem os direitos dos ndios sobre as terras por eles ocupadas, porque isso, alm do mais, incompatvel com o reconhecimento constitucional dos direitos originrios sobre elas, para o autor o tradicionalmente refere-se ao modo tradicional de os ndios ocuparem e utilizarem as terras e ao modo tradicional de produo, enfim, ao modo tradicional de como eles se relacionam com a terra, j que h comunidades
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mais estveis, outras menos estveis, e as que tm espaos mais amplos em que se deslocam etc.2

A regulamentao do artigo 231 da Constituio Federal ocorreu diretamente atravs do Decreto n. 1.775, de 08 de janeiro de 1996, que estabeleceu um largo procedimento para a demarcao das terras tradicionalmente ocupadas por ndios e Portaria n. 14, de 09 de janeiro de 1996, do Ministrio da Justia, que disciplina as regras sobre a elaborao do relatrio circunstanciado de identificao e delimitao de Terras Indgenas. Posteriormente Constituio Federal, o Brasil subscreveu a Conveno n 169 sobre Povos Indgenas e Tribais em Pases Independentes, aprovada pela Organizao Internacional do Trabalho (OIT) em 07/06/1989, tendo sido ratificada em 2004 pelo Congresso Nacional. O artigo 14 da Conveno da OIT assim disciplina: Dever-se- reconhecer aos povos interessados os direitos de propriedade e de posse sobre as terras que tradicionalmente ocupam. Alm disso, nos casos apropriados, devero ser adotadas medidas para salvaguardar o direito dos povos interessados de utilizar terras que no estejam exclusivamente ocupadas por eles, mas s quais, tradicionalmente, tenham tido acesso para suas atividades tradicionais e de subsistncia. Nesse particular, dever ser dada especial ateno situao dos povos nmades e dos agricultores itinerantes. 3. Caminho do reconhecimento ou regularizao.

O procedimento presidido pela Fundao Nacional do ndio - FUNAI atravs da Diretoria de Assuntos Fundirios, que o rgo do governo brasileiro que estabelece e executa a Poltica Indgena no Brasil, e consiste em dez etapas:

1. Estudos Antropolgicos de Identificao: onde so realizados estudos que apresentaro o modo de ocupao de determinado grupo tnico indgena, de acordo com critrios culturas;

Curso de direito constitucional positivo. Malheiros. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 823.

2. Formao de Grupo Tcnico especializado: consiste na etapa de estudos complementares de carter ambiental, histrico, etnohistrico, cartogrfico, levantamento de ocupao no indgena e de outra natureza, necessrios para demonstrar a ocupao tradicional e apresentao de proposta de delimitao de rea. Este Grupo Tcnico ser coordenado por antroplogo e ao final apresentar Relatrio Circunstanciado de Identificao e Delimitao.

3. Aprovao do Relatrio Circunstanciado: no prazo de quinze dias aps aprovao pela Presidncia da FUNAI ser publicado resumo dos estudos nos dirios oficiais da Unio e Estado;

4. Contraditrio: manifestaes relativas ao procedimento podem ser apresentadas desde o incio dos trabalhos de identificao at noventa dias depois da publicao. A FUNAI responde as eventuais contestaes no prazo de sessenta dias e encaminha processos de identificao e de contestao para apreciao pelo Ministrio da Justia;

5. Emisso de Portaria Declaratria pelo Ministrio da Justia, declarando, reprovando ou solicitando diligncias;

6. Demarcao Fsica: a materializao dos limites feita apenas nas linhas secas, atravs de abertura de picadas, implantao de marcos e placas indicativas e medio topogrfica e geodsica. Os limites naturais so definidos atravs de converso digital das cartas topogrficas. Em seguida elaborado o mapa e o memorial descritivo da demarcao, que instrui o decreto de homologao do Presidente da Repblica.

7. Homologao do Presidente da Repblica.

8. Atualizao do levantamento fundirio e cadastro pelo INCRA;

9. Registro no Cartrio de Registro de Imveis e anotao na Secretaria de Patrimnio da Unio - SPU;

10- Regularizao fundiria: a legislao prev o pagamento de indenizaes relativas a benfeitorias derivadas da ocupao de boa-f.

4. Publicidade registral.

Chama-nos a ateno e configura o tema de maior interesse desse breve estudo, a utilizao do Registro de Imveis para publicizar um bem pblico da Unio afetado ao uso de povos indgenas. cedio que os bens pblicos, a princpio, no necessitam da publicidade registral para garantir os direitos de seus titulares j que so inalienveis e, por decorrncia, tambm imprescritveis e impenhorveis, no entanto, notrio que cada vez mais o Registro de Imveis est sendo reconhecido como um importante reforo da publicidade legal.

A publicidade registral de terras indgenas no exclusividade do Brasil. No Chile existe um Registro prprio para as terras indgenas. A Lei n 19.253, de 05 de outubro de 1993, no artigo 15 dispe que o Estado ter um REGISTRO PBLICO DE TERRAS INDGENAS, subordinado ao CONADI, onde sero inscritas todas as terras indgenas. Os Registradores devem enviar ao Registro cpias das inscries dos ttulos de terras indgenas no prazo de tinta dias (art. 15).

O problema que observamos a criao de outra estrutura para conferir a mesma espcie de publicidade, enviando comunicaes ao Registro de Imveis quando aquele mesmo poderia conferir a publicidade registral, identificar os proprietrios ou detentores de direito real e com maiores elementos evitar sobreposies de matrculas.

Na Costa Rica, o sistema muito semelhante ao brasileiro, com publicidade registral das terras indgenas (Lei n 6.172, de 1977), porm, configura

propriedade privada coletiva diferenciada da propriedade estatal, a titularidade corresponde a uma coletividade mas inalienvel e imprescritvel.

O artigo 6 do Decreto n. 1.775, de 08 de janeiro de 1996, determina que em at trinta dias aps a publicao do decreto de homologao, o rgo federal de assistncia ao ndio promover o respectivo registro em cartrio imobilirio da comarca correspondente e na Secretaria do Patrimnio da Unio do Ministrio da Fazenda.

O caminho ordinrio ento utilizado pela Unio para proceder a abertura de matrcula no Registro de Imveis de seus imveis o procedimento discriminatrio previstos no Decreto-Lei n 9.760, de 05 de setembro de 1946 e Lei n 6.383, de 07 de dezembro de 1976, procedimento complexo e moroso, podendo ser administrativo ou judicial. O objetivo do processo discriminatrio separar as terras pblicas das particulares, mediante verificao da legitimidade dos ttulos de domnio particular, apurando, por excluso, as terras do domnio pblico.

O colendo Conselho Superior da Magistratura do Estado em So Paulo, analisando em grau de recurso suscitao de dvida, entendeu que o ttulo hbil para o registro de terras indgenas no Estado o termo de incorporao lavrado pela Secretaria do Patrimnio da Unio SPU:

A Secretaria do Patrimnio da Unio - SPU, por fora do disposto no art. 2 e seu pargrafo nico, da Lei n 9.636/98, uma vez concludo o processo de identificao e demarcao das terras de domnio da Unio, entre estas includo o territrio indgena (art. 20, XI, CF), deve lavrar, em livro prprio, com fora de escritura pblica, o termo competente, incorporando a rea ao seu patrimnio. O ttulo a ser registrado, portanto, o termo de incorporao lavrado pela Secretaria do Patrimnio da Unio - SPU, at porque, por imposio legal, tem ele fora de escritura pblica, constituindo pea necessria ao registro, sendo imprescindvel sua apresentao ao registrador para a escriturao. A redao dada ao pargrafo nico do art. 2 da Lei acima mencionada deixa evidente que o termo, lavrado em livro prprio, antecede o registro e este que
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deve ser apresentado ao Registrador, assim, como bem observado pelo Ministrio Pblico, sem razo a apelante quando sustenta que o registro haver de preceder a lavratura do termo de incorporao, posto ser ele o ttulo necessrio ao registro.3

No entanto, a Lei 5.972, de 11 de dezembro de 1973, permite a abertura de matrcula de reas pblicas no Registro de Imveis, independente do ttulo anterior (pargrafo nico do art. 2) estabelecendo alguns requisitos, e pode ser utilizada perfeitamente para as terras indgenas.

So os requisitos: a) Requerimento da Unio; b) Decreto do Poder Executivo descrevendo a rea; c) Certido do Servio do Patrimnio da Unio (SPU), atestando a inexistncia de contestao ou de reclamao feita administrativamente, por terceiros, quanto ao domnio e posse do imvel registrando.

A princpio, entendemos que a Lei n 5.972/73 no est revogada porque inexiste incompatibilidade direta com a normativa registrria vigente (Lei 6.015/73), mesmo porque dita lei sofreu alterao expressa pela Lei 9.821, de 23 de agosto de 1999 e foi regulamentada recentemente atravs do Decreto n 3.994, de 31 de outubro de 2001.

Outro instrumento recente que a Unio possui para demarcar e abrir matrculas de seus imveis decorrentes de regularizao fundiria de interesse social foi criado pela Lei n 11.481, de 31 de maio de 2007, que introduziu os artigos 18-A a 18-F no Decreto-Lei n 9.760, de 05 de setembro de 1946; porm, perfeitamente aplicado analogicamente, s regularizaes de terras indgenas e de comunidades remanescentes de quilombo.

APELAO CVEL N 87-6/8, da Comarca de PENPOLIS, publicado no D.O.E. em 16/12/2003.

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O procedimento tem sido amplamente discutido desde a publicao da lei, e singelamente consiste em procedimento administrativo presidido pelo Registro de Imveis a requerimento da Unio atravs da Secretaria do Patrimnio da Unio, instrudo com planta e memorial descritivo da rea a ser regularizada, planta de sobreposio da rea demarcada com a sua situao constante do registro de imveis, entre outros documentos. O Registro de Imveis prenotar e autuar o requerimento, procedendo todas as buscas em seus livros com relao a eventuais direitos e matrculas sobre a rea. Inexistindo matrcula ou transcrio anterior e estando a documentao em ordem, o oficial do registro de imveis abrir matrcula do imvel em nome da Unio. Havendo registro anterior, o oficial do registro de imveis deve notificar pessoalmente o titular de domnios confrontantes, ocupantes e terceiros interessados. No existindo impugnao ao pedido, e decorrido o prazo legal, o oficial do registro de imveis concluir o procedimento e proceder a abertura da matrcula. No caso de impugnao, o oficial do registro de imveis dar cincia de seus termos Unio e no existindo acordo, encaminhar o procedimento ao juiz competente. Observa-se, assim, que a utilizao das leis federais ns 5.972, de 11 de dezembro de 1973 e 11.481, de 31 de maio de 2007, plenamente possvel, sendo que a analogia pode e deve ser utilizada para o ltimo diploma legal, porque estaramos tambm diante de regularizao de rea com finalidade social. Mas reconhecemos novamente que o desenvolvimento dessas duas novas possibilidades de abertura de matrcula de bens pblicos deve ser fruto de trabalho e discusso, sempre no sentido de facilitar a regularizao, todavia, todavia, nunca perdendo a finalidade que o Registro de Imveis deve espelhar a segurana jurdica necessria em seus atos, alis, o que tem sido um fator decisivo para o prestgio do rgo no direito brasileiro. No existe previso normativa, mas a descrio dessas reas provavelmente ser georreferenciada em virtude da extenso e facilidade de levantamento - sem falar no fato de ser a tcnica descritiva mais avanada - o que representa um avano tecnolgico e representa facilidade de controle pelo Registro de Imveis. Todos os meios de publicidade so vlidos e teis, mas poucos possuem efetivamente a capacidade de impedir situaes irreversveis, e, nesse propsito no podemos olvidar que o Registro de Imveis atravs de sua publicidade pode afastar a chance de sobreposio de direitos, prevenindo futuros litgios e situaes
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praticamente irreversveis, por isso foi utilizado no procedimento administrativo de demarcao de terras indgenas.

Salienta-se que levar ao Registro de Imveis bens pblicos no exclusividade de nosso direito. O regulamento hipotecrio espanhol em seu artigo 5, disciplina que os bens imveis de domnio pblico tambm podero ser objeto de inscrio, conforme a sua legislao especial.

Nesse sentido o trabalho apresentado por Jorge Requejo Liberal, registrador espanhol, no 3 Congresso de Registradores da Espanha realizado de 30 de outubro a 01 de novembro de 2006:

Recentemente (R.D. 1867/1998, de 4 de setembro - B.O.E. 29-IX-1998), parece que o legislador se deu conta do que estava ocorrendo durante muitos anos, principalmente nos bens pblicos como vias pecurias, cuja utilidade inicial foi notadamente desfigurada pelo desuso e foram objeto de apropriao por particulares que agregaram reas pblicas a seu domnio, em outros casos as reas pblicas foram utilizadas por populaes carentes que utilizam esses espaos para estabelecer sua residncia, principalmente em decorrncia dos movimentos migratrios do campo para a cidade como conseqncia da industrializao e, o que pior, em muitas ocasies a prpria Administrao acaba por incentivar o desaparecimento dessa classe de bens atravs de procedimentos de regularizao fundiria. Nessa linha se produz a reforma do Regulamento Hipotecrio atravs do artigo 5, permitindo que os bens de domnio pblico possam, tambm, ser objeto de proteo registrria.

Por derradeiro, para entendermos a importncia do tema para o registro imobilirio, segundo a Fundao Nacional do ndio - FUNAI, a superfcie das 488 terras indgenas, cujos processos de demarcao esto na fase "delimitada", de 105.673.003 hectares (quase duas vezes o tamanho da Espanha), perfazendo 12,41% do total do territrio brasileiro, configurando um nmero impressionante.

III. Comunidades Quilombolas.

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Zumbi em 1694 abandonou as tcnicas de guerrilha e decidiu lutar abertamente contra os portugueses e defender o Quilombo dos Palmares, tentativa que no impediu a destruio total da comunidade, resultando posteriormente na sua morte, no entanto, considerado um marco na histria brasileira porque simboliza o incio da luta pela igualdade racial no pas (texto inspirado e extrado do artigo Valeu Zumbi, do Presidente da Fundao Cultural Palmares) Os quilombos, mais que redutos de escravos, representavam muitas vezes verdadeiros Estados, com organizao, trabalho, governo, histria (Belisrio dos Santos Jnior).

1. Comunidades remanescentes de Quilombo. O Brasil como cedio foi um dos pases que recebeu a maior quantidade de escravos em todo o planeta, quase a totalidade deles capturados e trazidos da frica. Quilombolas so descendentes de escravos negros cujos antepassados no perodo da escravido fugiram dos engenhos de cana-de-acar para formar os agrupamentos de refugiados e de resistncia chamados de quilombos. A palavra quilombo deriva de kilumbu, termo que nos dialetos ou idiomas quimbundo e umbundo (Angola) e quicongo (Congo) significa recinto fechado.

O conceito de quilombo no aspecto antropolgico tambm semelhante: Toda comunidade negra rural que agrupe descendentes de escravos vivendo da cultura de subsistncia e onde as manifestaes culturais tm forte vnculo com o passado (Quilombos em So Paulo, IMESP, 1997, So Paulo, p. 47). A Associao Brasileira de Antropologia - ABA - em encontro realizado em 1994 no Rio de Janeiro, aduz que ... hoje a situao presente dos segmentos negros em diferentes regies e contextos utilizada para designar um legado, uma herana cultural e material que lhe confere uma referncia presencial no sentimento de ser e pertencer a um lugar e a um grupo especfico (Garcia, Jos Milton). Essas comunidades de relevantes valores histrico e cultural somente foram reconhecidas por uma Constituio Federal em 1988, em cujo Ato das disposies Constitucionais Transitrias, no artigo 68 estabelece que aos
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remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os ttulos respectivos. Trata-se, sem dvida, de norma declaratria de direito j incorporado ao patrimnio da comunidade, a Constituio Federal apenas ratifica situao prexistente e consolidada. O Poder Pblico recebe no artigo obrigao de outorgar os ttulos, providncia que por si j bastaria para iniciar o procedimento. No obstante, em razo da complexidade e necessria configurao de conceitos, no estamos diante de norma constitucional de eficcia plena, sendo necessria a regulamentao legal para sua aplicao. O Brasil subscreveu a Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) sobre Povos Indgenas e Tribais, de 27 de junho de 1989, passando a vigorar somente em 2004. A Conveno assegura, entre outros direitos, que nenhum Estado tem o direito de negar a identidade de um povo indgena ou tribal que se reconhea como tal. Garante tambm s comunidades quilombolas o direito propriedade de suas terras e estabelece a necessidade de consulta sobre todas as medidas suscetveis de afet-las. No existiu regulamentao legal no sentido estrito do art. 68 do ADCT da Constituio Federal; no entanto, a opo legislativa foi o decreto regulametador n 4.887, de 20 de novembro de 2003, que considera remanescentes das comunidades dos quilombos, para os fins deste Decreto, os grupos tnicoraciais, segundo critrios de auto-atribuio, com trajetria histrica prpria, dotados de relaes territoriais especficas, com presuno de ancestralidade negra relacionada com a resistncia opresso histrica sofrida. inegvel que o ideal seria que a norma constitucional fosse seguida de lei federal para tornar mais claro e slido o procedimento de outorga dos ttulos s comunidades, j que o decreto um instrumento frgil e flexvel, no obstante, no entraremos no mrito de sua eficcia e passaremos diretamente anlise do procedimento atualmente vigente. O procedimento de titulao de comunidades quilombolas complexo, envolvendo vrias etapas at a concluso, estando a presidncia e responsabilidade a cargo do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio atravs do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA (art. 2), que pode estabelecer normas tcnicas para a efetivao da titulao, o que tem acontecido nos ltimos anos atravs de instrues normativas. Ocorre que j foram publicadas diversas instrues nos ltimos anos, razo pela qual a fragilidade e mutabilidade das mesmas nos levam a utilizar, apenas como
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parmetro, o decreto regulamentador que atualmente tambm est em fase de estudo e reformulao pelo Governo Federal. 2. O caminho da titulao. 1 - Abertura do procedimento: A abertura do procedimento se realiza atravs de requerimento da comunidade, impulsionando a atividade estatal para o reconhecimento do remanescente de quilombo. Embora se entenda que o Estado tem o poder-dever de outorgar os ttulos optou-se no sentido de que a iniciativa deve partir da prpria comunidade. 2 - Caracterizao da comunidade A principal informao que o requerimento dever conter a autodefinio como comunidade quilombola de acordo com o 4 do decreto e Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT). A autodefinio da comunidade como remanescente de quilombo ser inscrita no Cadastro Geral da Fundao Cultural Palmares, que expedir certido respectiva. 3 - Produo do Relatrio de Identificao Esse relatrio tem por objetivo identificar o territrio ocupado pela comunidade quilombola, bem como a situao fundiria daquela terra. O relatrio deve ser composto pelas seguintes peas: relatrio antropolgico; planta e memorial descritivo do territrio; cadastramento das famlias quilombolas; cadastramento dos demais ocupantes; levantamento da cadeia dominial da rea e parecer conclusivo da rea tcnica do INCRA. A produo do relatrio de responsabilidade das Superintendncias Regionais do Incra, que podem execut-lo com seu prprio corpo tcnico ou por meio da celebrao de convnios com outras instituies. 4 Publicao do edital. Aps concluir os trabalhos de campo de identificao, delimitao e levantamento dos possuidores e detentores de direito real pela pesquisa no Registro de Imveis, o INCRA publicar edital por duas vezes consecutivas no Dirio Oficial da Unio e no Dirio Oficial da unidade federada onde se localiza a rea sob estudo (art. 7).
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5 - Consulta a rgos e entidades. O relatrio depois de concludo ser remetido para apreciao e, se for o caso, apresentar impugnao fundamentada, s seguintes entidades: Instituto do Patrimnio Histrico e Nacional IPHAN, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA, Secretaria do Patrimnio da Unio, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Fundao Nacional do ndio FUNAI, Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional e Fundao Cultural Palmares.

6 - Julgamento das contestaes e manifestaes. Na hiptese de existir contestao do relatrio por parte dos proprietrios, ocupantes de reas incidentes no territrio quilombola, ou terceiro interessado, as mesmas sero apreciadas pelo rgo da Superintendncia do INCRA denominado Comit de Deciso Regional. Esse Comit responsvel tambm por analisar as eventuais manifestaes dos demais rgos pblicos. Sendo acatada a contestao, podero ser realizadas alteraes no relatrio com nova publicao de edital. 7 - Portaria do INCRA e da Unio. Concludos os trabalhos, no sendo apresentada impugnao e no existindo controvrsia sobre a propriedade do imvel onde se localiza a comunidade remanescente de quilombo, publicada portaria pelo INCRA, reconhecendo e declarando como territrio da comunidade remanescente de quilombo a respectiva rea. A portaria dever ser publicada no Dirio Oficial da Unio e conter a descrio da rea. 8 - Identificao da propriedade da rea. Aps a portaria dever ocorrer a identificao da propriedade da rea em que se localiza o remanescente de quilombo, o que pode no configurar tarefa das mais fceis, tendo em vista que a rea pode estar localizada em reas particulares onde ser necessrio o processo de desapropriao, reas de alguma unidade de conservao ou, ainda, configurar terra devoluta de estados-membros. 9 - Demarcao fsica. Nesta fase a rea demarcada fisicamente atravs de marcos e realizado o memorial descritivo e planta definitivos.
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10 - Outorga do ttulo. No existindo qualquer impedimento e cumpridas as etapas anteriores, a Unio e INCRA emitiro a outorga do ttulo de domnio em favor da associao que representa a comunidade quilombola. O ttulo dever conter ainda a descrio do imvel, registro anterior e clusula especial de que o imvel indivisvel, alm de insero de clusulas de inalienabilidade, imprescritibilidade e de impenhorabilidade (art. 17 do decreto regulamentador).

11- Registro no Registro de Imveis. Trata-se da ltima e no menos importante fase, j que somente o registro no Registro de Imveis confere direito real s comunidades quilombolas, alm da publicidade registral e eficcia contra terceiros.

3 . Terras de quilombo tituladas e dimenso dos territrios titulados. Em novembro de 2007, 81 territrios quilombolas encontravam-se titulados num total de 933.327,32 hectares. Essas titulaes beneficiaram 136 comunidades quilombolas (com aproximadamente 8.742 famlias). At essa data, o Par continuava como o estado com a maior extenso titulada: 543383,02 hectares, o que corresponde a 58% do total j regularizado. (Fonte: Comisso Pr-ndio de So Paulo)

4. Publicidade registral.

4.1.

Base imobiliria.

O objetivo do nosso trabalho analisar os aspectos registrrios, mas para isso foi preciso introduzir o leitor nos aspectos histrico, cultural e procedimental das comunidades remanescentes de quilombo, ainda que em linhas gerais corramos o risco de escrever algo inconsistente ou que no configure a realidade tcnica existente, tamanha a complexidade e especificidade da matria.
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O Decreto n 4.887, de 20 de novembro de 2003, ao contrrio do anterior (Decreto no 3.912, de 10 de setembro de 2001), no informa que os ttulos para as comunidades quilombolas sero registrados no Registro de Imveis, contendo forte impropriedade tcnica (registral), vejamos:

Art. 22. A expedio do ttulo e o registro cadastral a ser procedido pelo INCRA far-se-o sem nus de qualquer espcie, independentemente do tamanho da rea. Pargrafo nico. O INCRA realizar o registro cadastral dos imveis titulados em favor dos remanescentes das comunidades dos quilombos em formulrios especficos que respeitem suas caractersticas econmicas e culturais.

Com efeito, trata-se de cadastro a ser realizado pelo INCRA e o termo registro dotado de imperfeio tcnica grave. As comunidades quilombolas so imveis particulares dotados de caractersticas particulares e para conferirem efeitos perante terceiros devem ingressar no Registro de Imveis da circunscrio respectiva.

A Constituio Federal, no art. 236, delega ao Registro de Imveis a funo registrria e no poder outro rgo exercer referida funo sob pena de flagrante inconstitucionalidade.

Reforando a idia, o artigo 1.227 do Cdigo Civil taxativo ao afirmar que os direitos reais sobre imveis constitudos, ou transmitidos por atos entre vivos, s se adquirem com o registro no Cartrio de Registro de Imveis dos respectivos ttulos (arts. 1.245 a 1.247), salvo os casos expressos. O 1 do artigo 1.245 do mesmo cdigo dispe que enquanto no se registrar o ttulo translativo, o alienante continua a ser havido como dono do imvel. Mas no ser esta impropriedade tcnica que ir obstar o trmino do procedimento. O cadastro do INCRA no impede e no supre a necessidade do

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respectivo registro que indubitavelmente deve ser realizado no Registro de Imveis posteriormente.

Cadastro e Registro possuem funes especficas, e no se confundem. Quando falamos em cadastro estamos se referindo ao controle administrativo necessrio e criado pela Administrao com finalidade precpua de arrecadao de impostos ou cumprimento de funes administrativas e ambientais. Nesse controle apenas se utiliza informaes constantes de obrigaes outras mas com o objetivo de controle fiscal. No Registro, porm, malgrado exista tambm um controle, sua finalidade totalmente distinta da cadastral. O Registro o guardio do direito de propriedade, detentores de referido direito, sua extenso e efeitos. No Brasil o registro constitutivo de direitos que nascem dentro do Registro de Imveis que exerce a funo de controle do trfico imobilirio. Superado o equvoco, o aspecto mais relevante que o decreto regulamentador elegeu a publicidade registral como forma de garantia e eficcia perante terceiros das reas remanescentes de quilombo, o que tambm no deixa de configurar responsabilidade do Registro de Imveis para cumprir a finalidade ento esperada. Salienta-se que o sistema de Registro de Imveis brasileiro foi criado, a princpio, para configurar maior certeza ao mercado imobilirio, exercendo controle e segurana jurdica aos negcios realizados. Em outra oportunidade ousamos conceituar o Registro de Imveis como rgo auxiliar do Direito Civil destinado ao assentamento de ttulos pblicos e privados, outorgando-lhes oponibilidade a terceiros, com ampla publicidade e destinado ao controle, eficcia, segurana e autenticidade das relaes jurdicas envolvendo imveis, garantindo-lhes presuno relativa da prova da propriedade (Breves anotaes sobre o Registro de Imveis. Boletim do IRIB em Revista, v. 327, p. 32-49, 2006.). E para garantia dos direitos de terceiros, criou-se a figura da matrcula4 que representa a individualidade do imvel, sua situao geogrfica e perfeita
Maria Helena Leonel Gandolfo leciona que matrcula: um ato de registro, no sentido lato, que d origem individualidade do imvel na sistemtica registral brasileira, possuindo um atributo dominial derivado da transcrio da qual se originou. Reflexes sobre a matrcula 17 anos depois. Revista de Direito Imobilirio 33, 1994.
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descrio (art. 176 da Lei 6.015/73). Assim, todo imvel dever possuir uma matrcula no Registro de Imveis para publicizar atravs do registro os direitos a eles relativos. Mas no s. Para a abertura da matrcula preciso que exista uma cadeia dominial (transcries, registros anteriores) que legitimam e autorizam a continuidade dos direitos. o que chamamos de princpio da continuidade ou trato sucessivo. O princpio da continuidade ou do trato sucessivo tem alcance puramente formal, ou seja, visa a conseguir que o histrico registral de cada imvel seja autntico e completo, tomando-se necessria uma continuidade entre os lanamentos inerentes a esse mesmo imvel. A anlise a ser realizada subjetiva, ou seja, deve observar o encadeamento dos titulares dos respectivos direitos reais. preciso, dessa forma, conciliar os princpios da unicidade matricial e continuidade com as reas remanescentes de quilombo, o que no tarefa das mais singelas devido s peculiaridades dessas reas. Esse tem sido o principal problema registral para o trmino do procedimento de titulao dos remanescentes de quilombo, a existncia ou pr-existncia de base imobiliria (matrcula) para se proceder ao registro da transferncia de domnio geralmente da Unio. A Fundao Cultural Palmares e o Ministrio da Cultura em recente estudo divulgado com relatoria de Zlia Amador de Deus, concluiu que a proposta para resolver o problema seria a a alterao na lei de registro pblico n 6015/73. Incluir na lei de registro pblico, o registro imediato das terras tituladas pertencentes s comunidades remanescentes de quilombo (www.palmares.gov.br). Com efeito, o caminho ordinrio ento utilizado pela Unio para proceder a abertura de matrcula no Registro de Imveis de seus imveis o procedimento discriminatrio previstos no Decreto-Lei n 9.760, de 05 de setembro de 1946 e Lei n 6.383, de 07 de dezembro de 1976, procedimento complexo e moroso e de competncia tambm do INCRA, podendo ser administrativo ou judicial. O objetivo do processo discriminatrio separar as terras pblicas das particulares, mediante verificao da legitimidade dos ttulos de domnio particular, apurando, por excluso, as terras do domnio pblico. No entanto, como anteriormente havamos chamado a ateno no estudo sobre Terras Indgenas, j existe previso legislativa para a abertura de matrcula em reas da Unio (a Lei 5.972, de 11 de dezembro de 1973) e o mesmo procedimento poder adotado para as comunidades quilombolas, podendo ser
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aplicada, da mesma forma, o instrumento introduzido pela Lei n 11.481, de 31 de maio de 2007, a principal diferena seria que, ao contrrio das terras indgenas, existir posterior transmisso de domnio para a respectiva comunidade. Podemos afirmar que a regra geral que as comunidades quilombolas estejam situadas em terras da Unio, tanto que o Decreto n 4.887, de 20 de novembro de 2003, conferiu ao INCRA a presidncia do procedimento administrativo. No entanto, o mesmo regulamento prev o rumo do procedimento quando as terras forem de propriedade dos estados-membros. Em sendo constatado que as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos incidem sobre terras de propriedade dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, o INCRA encaminhar os autos para os entes responsveis pela titulao (art. 12 do decreto). Por derradeiro, nas hipteses das terras do remanescente de quilombo ser particulares existe previso expressa de que elas sero expropriadas pela Unio.

4.2.

Personalidade jurdica.

No consta do art. 68 do Ato das disposies Constitucionais Transitrias e no est claro no decreto regulamentador a quem seria transmitida a propriedade dos remanescente de quilombo. No entanto, o nico raciocnio lgico-jurdico que vislumbramos a necessria constituio de associao civil nos termos do art. 53 do Cdigo Civil com o necessrio registro no Registro Civil das Pessoas Jurdicas (art. 45, do mesmo diploma legal). imprescindvel a outorga de personalidade jurdica comunidade para legitimar a outorga e o registro da propriedade, caso contrrio estaramos diante de figura jurdica indita em nosso direito, j que configuraria a personalidade jurdica a uma comunidade, ente abstrato incapaz de adquirir direitos e contrair obrigaes. Os estatutos devem conter necessariamente a previso especfica de so objetivos da associao a afirmao e o reconhecimento da comunidade como remanescente de quilombo.

IV. Concluso.

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A origem do Registro de Imveis possui antecedentes no antigo Egito e Grcia clssica, contudo, foi no sculo XVIII que comeou a se desenvolver na medida em que as transaes imobilirias foram ganhando importncia. O Estado se viu obrigado a entrar na regulao do mercado oferecendo um mecanismo de segurana que garantisse as transaes.

No obstante, o Registro de Imveis cada vez mais vem sendo utilizado pela Administrao para reforar a publicidade legal ou, ainda, conferir maior segurana jurdica a terminados bens de relevante importncia social ou cultural.

Foi exatamente isso que ocorreu com as terras indgenas e os remanescentes de quilombo, bens que a princpio estariam sob a tutela do Estado sendo protegidos pela publicidade registral.

Sem embargo, a falta de legislao federal em sentido estrito prejudica muito o reconhecimento pelo Poder Pblicos das terras indgenas e dos remanescentes de quilombo, porm, os decretos regulamentadores apresentam elementos suficientes para o procedimento administrativo de reconhecimento e outorga dos ttulos. O principal problema registral enfrentado para o trmino da transferncia ou reconhecimento da propriedade para a comunidade a dificuldade de existncia de base imobiliria (matrcula) em favor da Unio ou de outros entes polticos. Nesse sentido, a aplicao das leis federais ns 5.972, de 11 de dezembro de 1973 e 11.481, de 31 de maio de 2007, por registradores, Unio atravs da Secretaria de Patrimnio da Unio, FUNAI e INCRA, demonstram ser, num primeiro momento, a soluo mais adequada e clere para a abertura das matrculas. O Registro de Imveis reiteradamente vem sendo confirmado - no somente para proporcionar segurana jurdica ao direito de propriedade privado - mas tambm reforar a publicidade legal e desempenhar a funo de guardio da funo social da propriedade, ratificando esta nova caracterstica incorporada ao instituto atravs da Constituio Federal e Cdigo Civil de 2002, e conferindo importncia singular ao papel do Registrador Imobilirio na sociedade.

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V. Bibliografia.

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