RESPONSABILIDADE PBLICA PARA COM AS POLTICAS PBLICAS DE EDUCAO: ALGUMAS REFLEXES1 Nal Farenzena Em sua obra "Cidadania no Brasil

- o longo caminho", Carvalho (2001) analisa o processo (descontnuo, limitado) de reconhecimento, de concesso e de conquista de direitos sociais, polticos e civis em nosso pas, apontando suas especificidades histricas. Mais recentemente, no que diz respeito aos direitos sociais de educao, as prescries, entre outras, da Constituio Federal (CF), de 1988, da lei n. 8.069/90 (Estatuto da Criana e do Adolescente ECA) e da lei n. 9.394/96, (diretrizes e bases da educao nacional LDB) tm sido apontadas como avanos em termos de reconhecimento do(s) direito(s) educao escolar. Contudo, como nos adverte Bobbio (1992, p. 77-78), no campo dos direitos sociais ainda mais intensa do que em outros a defasagem entre a posio da norma e a sua efetiva aplicao. Ao referir-se Constituio italiana ele diz que as normas que dizem respeito aos direitos sociais foram chamadas de programticas, e pergunta que gneros de normas so essas que ordenam, probem e permitem num futuro indefinido e sem prazo claramente delimitado. E ainda:
[...] j nos perguntamos alguma vez que gnero de direitos so esses que tais normas definem? Um direito cujo reconhecimento e cuja efetiva proteo so adiados sine die, alm de confiados vontade dos sujeitos cuja obrigao de executar o programa apenas uma obrigao moral, ou, no mximo, poltica, pode ainda ser chamado corretamente de direito? (BOBBIO, 1992, p. 78).

Deparamos-nos, no Brasil, com um ordenamento constitucional-legal que especifica direitos educao e deveres para com a educao. Alm do enunciado mais amplo do direito/dever A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser
promovida e incentivada com a colaborao da sociedade [...] (art. 205 da CF) h uma

especificao de garantias a serem oferecidas pelo Estado nesta matria, entre as quais: educao bsica obrigatria e gratuita dos quatro aos 17 dezessete anos de idade; educao bsica para jovens e adultos; atendimento educacional aos portadores de deficincia; educao infantil; oferta de programas suplementares de material didticoescolar, transporte, alimentao e assistncia sade na educao bsica (art.
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Parte deste texto contempla produo acadmica elaborada em estgio de ps-doutorado que realizei junto ao Instituto Internacional de Planejamento da Educao (IIPE/UNESCO, Paris), com bolsa da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal do Ensino Superior (CAPES), em 2009. Mais especificamente, a seo referente s desigualdades sociais e educacionais baseia-se em Farenzena (2009).

208 da CF). No chegamos, ainda, contudo, a uma proteo efetiva desses direitos dos cidados na sociedade brasileira, pelo qual pertinente usar a expresso de Bobbio de normas programticas, natureza essa que nos leva ao mesmo questionamento quanto ao gnero de direitos que essas normas enunciam. Partindo dessa compreenso a educao escolar como um direito de cidadania truncado pelos dficits de sua efetiva proteo que tratarei, neste texto, da responsabilidade pblica para com as polticas pblicas de educao. Num primeiro segmento exponho sucintamente um marco conceptual de polticas pblicas; no segmento seguinte, abordo o tema das polticas pblicas sociais vis--vis certas circunstncias das desigualdades sociais e educacionais no Brasil, pois incidir na minimizao dessas desigualdades o grande desafio que se coloca para as polticas pblicas sociais e educacionais na atualidade. Nos comentrios finais, alm de apontar algumas especificidades da organizao nacional da educao que incidem nas responsabilidades das esferas de governo para com as polticas pblicas de educao, sublinho a debilidade das polticas pblicas em curso para impor inflexes significativas nas desigualdades, bem como a relevncia da afirmao de uma esfera pblica democrtica na conduo das polticas pblicas. O objeto poltica pblica Como assinalado por muitos autores que tratam do tema das polticas pblicas, o termo poltica tem carter polissmico2. No ingls, h trs termos para conotar o que no portugus assim como no espanhol e no francs designamos poltica. O termo pode significar a esfera poltica, o sistema poltico, a estrutura de operao do aparato estatal (polity no ingls); tambm designa a atividade poltica, a competio poltica ou processos polticos (politics) ou, ainda, a ao pblica ou aes pblicas (police, policies), os programas de ao pblica, isto dispositivos poltico administrativos coordenados em princpio em torno de objetivos explcitos (MULLER e SUREL, 2002, p. 11). O objeto de estudo do campo de conhecimento chamado polticas pblicas diz respeito s aes pblicas, s policies (polticas), mas a referncia aos dois outros sentidos do termo poltica no meramente ilustrativa e sim aponta para dimenses que se entrelaam s polticas pblicas, pois as policies so formuladas e implementadas no quadro de um sistema poltico e de determinadas relaes polticas que delimitam seu campo de possibilidades. As polticas pblicas, compreendidas como espaos de construo de sentido do para qu, das orientaes das decises e aes pblicas e de percepes de problemas no
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Ver, por exemplo, Souza (2006); Frey (2000).

podem ser reduzidas a um conjunto de estratgias organizacionais, so um elemento da participao poltica, junto a modos tradicionais dessa participao, como o voto ou a militncia poltica. Tal perspectiva permite vincular as polticas, no sentido de policies, s dinmicas e aos atores que caracterizam a poltica (politics) e aos processos e s interaes que concorrem para a formao e a evoluo da polity (MULLER e SUREL, 2002, p. 30). Entre tantos conceitos encontrados na produo acadmica sobre polticas pblicas, opto por pontuar aqui uma definio mais genrica, ao que segue uma especificao da noo de poltica pblica. Uma definio genrica de poltica pblica:
O conceito designa as intervenes de uma autoridade investida de poder pblico e de legitimidade governamental sobre um setor especfico da sociedade ou de um territrio. [...] Essas intervenes podem tomar trs formas principais: as polticas pblicas veiculam contedos, se traduzem por servios e geram efeitos. Elas mobilizam atividades e processos de trabalho (THOENIG, 2006, p. 328).

Segundo o mesmo autor, nas cincias sociais h preocupao com a preciso do termo poltica pblica: qual a autoridade que intervm? Qual o setor de interveno? Em qual momento? Visando qual alvo? Assim, no se trata de focar a poltica do Estado em geral, mas pode ser a poltica fiscal de um governo num perodo X, ou a poltica de educao infantil de um dado territrio em tal perodo. Existem, assim, tantas polticas pblicas quantas forem as combinaes possveis desses elementos (setor, subsetor, territrio, dimenso temporal):
As cincias sociais se distinguem de uma abordagem puramente formal ou institucional porque levam em conta fatos observveis. Elas no se interessam sobre o que uma autoridade deve fazer segundo o mandato que lhe atribudo, mas ao que ela faz e o que ela renuncia a fazer em face de uma situao ou de um problema. Elas se desenvolvem atravs de relaes com outros atores sociais coletivos ou individuais (THOENIG, 2006, p. 329).

Murel e Surel (2002) agrupam trs elementos que permitem identificar a existncia de uma poltica pblica, quer dizer, elementos de verificao da existncia de uma poltica pblica. Um primeiro: uma poltica pblica constri um quadro normativo de ao ou um quadro geral de ao. As decises e aes esto reunidas num quadro geral de ao que funciona como uma estrutura de sentido, um quadro de ao que congrega e mobiliza recursos (em sentido amplo) e produtos para atingir objetivos, finalidades; o significado do termo normativo, neste caso, diz respeito a haver fins a atingir, a um dever ser resultante das decises/aes que constituem a poltica. Segundo os autores, os objetivos
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podem ser implcitos ou explcitos, constitui tarefa dos pesquisadores a sua identificao e reconstruo. Outra observao a de que o sentido de uma poltica no necessariamente unvoco, a poltica, ao contrrio , em geral, incoerente, contraditria, demandando, portanto, para os pesquisadores, a tarefa de reconstruir as lgicas de sentido e de ao no processo de elaborao e de implementao de uma poltica. Outro elemento que a poltica pblica expresso do poder pblico. As decises e aes de polticas pblicas revestem-se da autoridade do Estado. A dimenso coercitiva , pois, presente, pelo menos de modo latente; os autores remarcam que a dimenso da coero nem sempre dominante, muitas vezes apenas potencial, sua maior ou menor influncia depende do tipo de poltica. Outra advertncia dos autores que a especificidade da ao do Estado no significa reificar o poder pblico num bloco homogneo e autnomo, preciso atentar, na anlise de polticas pblicas, s interaes para expresso do poder pblico, incluindo as relaes entre espao pblico e privado. Um terceiro elemento de que a poltica pblica constitui uma ordem local. Por ordem local entende-se um sistema dentro do qual os atores mobilizam recursos e estratgias de poder para realizar objetivos. No espao dessa ordem local (um construto poltico relativamente autnomo) opera-se a regulao dos conflitos entre os interessados, opera-se tambm a articulao entre o pblico de uma poltica - indivduos, grupos ou organizaes cuja situao afetada pela poltica pblica. Os autores observam que os pblicos da poltica no se encontram numa mesma situao de participao ou possibilidade de influenciar as decises e aes, por conseguinte, um dos desafios da anlise da ao do Estado construir os modos de ao dos grupos sociais no quadro das polticas pblicas e os fatores que influenciam diferentes capacidades de influncia dos atores na ao pblica. Muller (2006) explica que cada poltica busca agir sobre um setor da sociedade, em geral para transformar ou adaptar uma situao. Essa ao sobre a sociedade, atravs das polticas, passa pela definio de objetivos e esses so definidos a partir de uma representao de um problema e de suas conseqncias, assim como das solues visadas para resolv-lo. Assim, as polticas pblicas podem ser vistas como processos atravs dos quais so elaboradas as representaes que uma sociedade constri para compreender e agir sobre o real, tal qual ele percebido. As polticas pblicas, nesta percepo, so formas de uma sociedade construir sua relao com o mundo. Considero como polticas pblicas de educao as decises/aes
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governamentais sejam do governo federal ou de governos estaduais e municipais

que congregam os elementos acima pontuados: conjuntos de decises/aes que constituem um quadro normativo ou geral de ao, que so expresso de poder pblico e que constituem uma ordem ou espao de relaes entre os atores para articulao e regulao de conflitos. Decorrente do exposto at aqui, defino polticas pblicas de educao como fluxos de ao do Estado delimitados por um campo de possibilidades que envolve: as interaes entre os agentes governamentais e a sociedade civil; a configurao institucional do Estado e da rea da educao; o ordenamento jurdico, abrangendo direitos, garantias e condies de escolarizao e capacitao profissional. Assim, o quadro compreensivo abarca: as policies, ou seja, os programas, os projetos, as aes, o contedo prescritivo e material das decises polticas; a polity, a estrutura institucional e o sistema jurdico; a politics, o processo poltico de decises sobre as policie. Alm disso, acolhendo a compreenso das polticas pblicas como representaes, as polticas pblicas de educao so expresses de percepes, de vises de mundo concernentes ao lugar e ao papel da educao na sociedade seja do papel que tem como do que deveria ou poderia ter (neste sentido que se fala de referenciais cognitivos e normativos de uma poltica). Do exposto, assinalo que ao aduzir aqui algumas delimitaes de poltica pblica no estou me referindo a aes do Estado que deveriam ser deste ou daquele modo, orientandas para tal ou qual sentido. Portanto, por exemplo, se uma dada poltica vai de encontro ou no leva a atingir plenamente o que est inscrito na normatividade constitucional-legal ou os princpios poltico-ideolgicos de quem a analisa, nem por isso, na interpretao que aqui apresento, deixa de ser uma poltica pblica. De outra parte, o que procurarei assinalar nos itens que seguem so condies socioeconmicas e das finanas sociais que evidenciam a persistncia de considervel distncia entre o que vem sendo efetivado atravs das polticas pblicas e referenciais de base das polticas pblicas sociais e educacionais projetados no ordenamento constitucional-legal brasileiro. Portanto, no o caso de dizer que no existem polticas pblicas, mas sim que as que existem tm sido insuficientes para efetiva proteo dos direitos de cidadania, o que remete a enunciar a efetivao do(s) direito(s) educao escolar na sua dimenso coletiva: a dimenso social do direito somente se realiza por meio da exigibilidade de polticas pblicas [...] entendidas como o conjunto de aes que o Poder Pblico realiza, visando o efetivo exerccio da igualdade, base de toda ordem

social (DUARTE, 2004, p. 117)3. Na prxima seo, procuro enfocar o tema das polticas sociais e educacionais no Brasil frente s desigualdades e s opes de polticas pblicas na sociedade brasileira contempornea. Desigualdades e polticas pblicas sociais e educacionais Elevados nveis de pobreza e profunda desigualdade social com seus recortes regional, tnico e de localizao rural ou urbana da populao so marcas historicamente caractersticas do Brasil, uma estabilidade inaceitvel, conforme representam Barros et al (2000). Como asseveram estes autores, o Brasil no um pas pobre, mas um pas com muitos pobres (BARROS et al, 2000, p. 123). Segundo o Relatrio do Desenvolvimento Humano 2009 (PNUD, 2009), o PIB per capita do Brasil em 2007 foi de 9.567 dlares, um indicador que exemplo de que no se trata de um pas pobre. Est posicionado entre os pases de desenvolvimento humano elevado pelo ndice de desenvolvimento humano (IDH), com 0,813. , contudo, um pas profundamente desigual, o Indice de Gini4 de 55, posicionando-o como o stimo mais desigual do mundo, onde os 10% mais pobres ficam com 1% e os 10% mais ricos com 43% dos rendimentos. Em texto do IPEA (2009a), baseado na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD, do IBGE) de 2008, a populao brasileira dividida em trs estratos de renda (baixo, mdio, alto) e a proporo de cada qual apresentada para cada ano do perodo 1995-2008. Para os anos de 1995 e de 2008, os nmeros so os seguintes: a populao de baixo rendimento passou de uma representatividade de 33% para 26%; o estrato intermedirio passou de 33% a 37%; a faixa considerada de rendimento superior transitou de uma proporo de 34% para 37% da populao. Como se pode ver pelos dados, a boa notcia que o segmento de menor renda encolheu um pouco, contudo, mais de um quarto da populao, ou seja, em torno de 50 milhes de pessoas, vive com rendimentos extremamente e vergonhosamente baixos. Outros dados, retirados de uma sistematizao recente feita pelo IPEA, oferecem um panorama da pobreza e da extrema pobreza com base nos dados da PNAD de 2007. So registros que trago para mostrar que a pobreza tem cor e territorialmente
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A autora faz referncia especfica ao ensino fundamental, ensino esse que era obrigatrio poca de publicao do artigo; atualmente, o direito pblico subjetivo se estende educao bsica da populao na faixa etria dos quatro aos 17 anos de idade. De outra parte, a dimenso social do direito educao e sua conexo com as polticas pblicas e com a promoo da igualdade pode ser atribuda a toda a educao escolar. 4 Mede a disparidade de distribuio (ou consumo) de rendimentos entre os diversos indivduos ou agregados familiares num determinado pas. O valor 0 representa absoluta igualdade, ao passo que o valor 100 representa absoluta desigualdade (PNUD, 2009).

localizada. A participao percentual na populao das pessoas com renda domiciliar per capita menor que meio salrio mnimo a seguinte: para o Brasil, uma mdia de 31%, mas se considerado o quesito cor a proporo de 20% da populao branca e 42% da populao negra; considerado o recorte regional, 53% da populao do nordeste considerada pobre por este critrio, para 18% dos habitantes do sul e do sudeste. Para a populao considerada em situao de indigncia, pessoas com renda domiciliar per capita menor que um quarto salrio mnimo, as proporo registradas so: a mdia do Brasil fica em 12%, sendo 17% essa proporo para os negros e 7% para os brancos; o percentual da populao indigente de 24% no nordeste e 5% no sul (IPEA, 2009b). Outra narrativa da desigualdade e suas nuances vem de situaes ligadas a deficincias na cobertura escolar ou nas condies intra e extra-escolares que condicionam a trajetria e o desempenho escolar: (1) segundo dados de 2006, da PNAD, do IBGE, a taxa de escolarizao na creche foi de 17%, ou seja, muito aqum das metas de atendimento do Plano Nacional de Educao (PNE, estabelecido na lei n. 10.172/01) atendimento de 30% em 2006 e de 50% em 2011 das crianas da faixa etria; (2) a taxa mdia esperada de concluso do ensino fundamental em 2004 era de apenas 53,5% (IPEA, 2008b), o que quer dizer que quase metade dos alunos que ingressaram no ensino fundamental no o concluiriam; (3) em 2007, dos jovens de 15 a 17 anos, frequentavam o ensino mdio 81,5% daqueles que viviam em domiclios com renda per capita superior a cinco salrios mnimos e essa proporo para os jovens de domiclios com renda per capita entre e metade do salrio mnimo era de apenas 33,2% (CORBUCCI et al 2009); (4) a taxa de frequncia lquida ao ensino mdio (15 a 17 anos) em 2007 foi de 36,2% na regio nordeste e de 58,7% no sudeste, para uma mdia nacional de 48% (CORBUCCI et al 2009); (5) a taxa lquida de frequncia ao ensino superior (18 a 24 anos de idade) em 2007 foi de 19,8% para brancos e 6,9% para negros (CORBUCCI et al, 2009); (6) em 2007, conforme resultados da PNAD, a mdia de anos de estudo da populao da reas rurais foi de 4,5 anos, contra 8,5 nas regies urbanas metropolitanas (IPEA, 2008a) Estes indicadores expressam a magnitude das desigualdades escolares. Atravs das diferentes dimenses da igualdade na educao discutidas por Dubet (2009), podemos ter uma medida da distncia que separa a situao educacional do pas da justia escolar. Este autor trata de distintas dimenses das (des)igualdades escolares, ligadas a concepes de justia escolar. Uma primeira dimenso a igualdade de acesso, ligada
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expanso da oferta escolar, superando o acesso mais fechado e elitista; o critrio de justia quanto qual etapa da educao diz respeito garantir o acesso a todos (ensino elementar, mdio ou superior) varia entre os pases e historicamente dentro de cada pas. Para as polticas educacionais nos pases menos desenvolvidos, a igualdade de acesso continua presente como problema a ser enfrentado pelas polticas pblicas, pela escolha ou arbitragem entre a oferta massificada de uma educao de qualidade e a formao das elites. Uma segunda dimenso caracterizada por Dubet a igualdade de oportunidades (galite des chances); nesta, considerando que todos os indivduos so essencialmente iguais, as desigualdades sociais justas s se justificam pelo mrito de cada qual. Deste modo, espera-se que a escola neutralize os efeitos das desigualdades sociais, que oferea uma competio equitativa, no sentido de que todos tenham as mesmas oportunidades escolares, ou seja, a priori os mais e os menos desfavorecidos socialmente teriam oportunidades iguais; nesta lgica, as desigualdades de desempenho escolar seriam justas, pois decorrentes do mrito individual. Supe a oferta de programas escolares ambiciosos, supe, ainda, levar os melhores alunos at o final da competio, inclusive com polticas afirmativas para que os bons alunos de camadas populares acedam elite5. A terceira dimenso a igualdade de resultados, que se preocupa com a distncia entre os vencedores e os vencidos da competio escolar. Para que esta distncia seja tolervel, a competio meritocrtica deve ser temperada pelo princpio da diferena, de John Rawls: as desigualdades oriundas da competio meritocrtica no podem degradar a sorte dos mais fracos, o ideal seria, inclusive, melhor-la. O sistema escolar justo, neste caso, seria aquele que aproxima, em termos de resultados escolares, os melhores e os piores alunos, os alunos pobres e os oriundos de meios favorecidos. Polticas educacionais compatveis com esta concepo propem programas escolares menos ambiciosos e miscigenao social nas modalidades e estabelecimentos de ensino. Diante das configuraes sociais e educacionais da desigualdade, bem como considerando as distintas dimenses da igualdade escolar, por bvio colocam-se desafios imensos para as polticas pblicas sociais e, dentro destas, as educacionais. Nos
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claro que Dubet, neste texto, aponta muitas dificuldades nesta concepo de justia escolar. A sociologia da educao tem mostrado que a escola no consegue neutralizar os efeitos das desigualdades sociais e culturais, as escolas no se situam fora das sociedades e no podem, por si, construir a justia social. O autor diz que a igualdade meritocrtica de oportunidades marca da maioria das polticas educacionais francesas da segunda metade do sculo XX e seus efeitos perversos so conhecidos: acentuou a competio entre as famlias, as modalidades e os estabelecimentos de ensino; acentuou o papel seletivo da prpria escola.

debates sobre a agenda das polticas sociais no Brasil, diversas perspectivas tericas e ngulos de anlise se fazem presentes, o que coerente com a complexidade da temtica e com as representaes que circulam na sociedade acerca do lugar e do papel das polticas sociais. Trago aqui alguns elementos destes debates associados s finanas sociais e a estratgias ou referenciais na formulao e na gesto das polticas pblicas sociais nas duas ltimas dcadas. No que diz respeito s finanas sociais, na sua dimenso do financiamento, conforme o IPEA (2009c), a carga tributria brasileira correspondeu, em 2008, a 36,2% do produto interno bruto (PIB), o que corresponderia a 132 dos 365 dias, se distribudos os recursos homogeneamente ao longo do ano. A distribuio do nus tributrio, segundo o texto, deveria buscar a progressividade, ou seja, tributar mais os ricos, mas o sistema brasileiro faz exatamente o contrrio tributa mais os pobres (p. 4). Em tabela apresentada nesse texto, verifica-se que, para famlias com renda de at dois salrios mnimos, o peso da carga tributria ficou em 54% em 2008, o que equivale a 197 dias do ano; j famlias com renda de mais de 30 salrios mnimos pagam 29% de sua renda em tributos, o equivalente a 106 dias do ano. Conforme explicado por Castro e Cardoso Jr. (2005), maior incidncia da carga tributria nos tributos sobre consumo de bens e servios e, inversamente, menor incidncia sobre a renda e patrimnio, explicam essa generalizada regressividade tributria. Do ponto de vista do gasto, uma primeira considerao concerne concepo de polticas sociais inscrita no nvel normativo brasileiro. Considerando a trajetria histrica das polticas sociais no pas, a Constituio de 1988 avanou em termos de afirmao de direitos sociais e da responsabilidade pblica na garantia destes direitos. Seus dispositivos referentes poltica social redesenham radicalmente o sistema brasileiro de proteo social aproximando-o do modelo redistributivista, voltado para a proteo da sociedade dos riscos impostos pela economia de mercado. Neste novo desenho, afirma-se o projeto de uma sociedade comprometida com a cidadania substantiva, que pretende a igualdade entre seus membros (CASTRO E RIBEIRO, 2009, p. 30). Uma segunda considerao diz respeito ao que foi sendo efetivado ao longo do tempo em termos de polticas pblicas sociais, o que pode ser examinado atravs do gasto social. E neste caso, temos a intervenincia das crises econmicas e das polticas de ajuste macroeconmico dominantes no perodo ps constituinte, conjunturas e estratgias restritivas do gasto social, dada a busca permanente da estabilizao fiscal,
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quer dizer, controle da inflao pelo aumento das taxas de juros, reduo do dficit pblico e gerao de supervit primrio. Mesmo assim, como argumentam Castro e Ribeiro (2009), salvaguardas jurdicas em polticas sociais em reas tais como seguridade social, educao (vinculao de recursos), benefcios da assistncia social protegeram o gasto pblico social, quer dizer, houve desacelerao no crescimento dos gastos, mas poderia ter sido muito mais intensa sem essas salvaguardas. Segundo os mesmos autores, desde 2007, no segundo governo Lula, apesar da manuteno da mesma poltica macroeconmica, a recuperao do crescimento econmico e o alcance de relativa estabilidade permitem uma inflexo: as polticas sociais passam a ser vistas e implementadas como instrumentos de superao da crise e de desenvolvimento. O gasto pblico social no Brasil foi duramente afetado pela crise econmica dos anos 1980. Em 1985, por exemplo, o gasto pblico social representou apenas 13,3% do PIB. Com a redemocratizao e a Constituio de 1988, o patamar do gasto social se elevou para 18,96% do PIB em 1990; durante a dcada de 1990, a relao gasto/PIB no diminui, mas o nvel de gasto social per capita reduz-se em relao ao do incio dos anos 1980 e fica bastante atrelado aos ciclos econmicos. No que diz respeito distribuio do gasto social pblico entre diferentes reas, no perodo ps constituinte destaca-se um crescimento maior nas reas da previdncia, assistncia social, emprego e defesa do trabalhador e reduo relativa da participao no gasto social das reas de educao e sade (CASTRO e RIBEIRO, 2009). Conforme estudo de Castro et al (2008), em 2005 o gasto pblico social distribuiu-se da seguinte maneira entre as esferas de governo: 62%, Unio; 22%, estados; 16%, municpios. Podemos constatar que uma distribuio bem diferente daquela do gasto pblico em educao na qual os gastos da Unio, no mesmo ano, representaram 19%, contra 42% dos estados e 39% dos municpios , uma vez que a educao um setor financiado principalmente por estados e municpios. Desde incio dos anos 1990, num cenrio contraditrio de ampliao dos direitos sociais, dados os preceitos da Constituio de 1988, e de ajuste macroecmico, com a decorrente restrio ampliao dos gastos sociais, ganhou fora no pas o debate sobre as estratgias, ou estilos, das polticas sociais. Universalizao versus focalizao uma das polarizaes neste debate, embora se apontem, s vezes, nuances e

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complementaridades entre esses plos. Destaco aqui alguns elementos, apenas, pois o debate extenso6. Nas controvrsias em torno universalizao e focalizao, o primeiro termo projetaria polticas sociais assentadas na efetivao dos direitos sociais, aes do Estado visando a oferta de servios pblicos e gratuitos aos cidados; esse escopo no elimina a oferta de polticas focalizadas na populao mais pobre ou com vulnerabilidades, mas o papel do Estado no se restringe a essa oferta residual. O termo focalizao das polticas sociais associa-se prioridade das aes pblicas no atendimento da populao pobre ou populaes em situaes de vulnerabilidade ou discriminao, prioridade esta que deixaria em segundo plano as polticas universalizantes de garantia dos direitos sociais. O termo liga-se, ainda, universalizao do acesso a um patamar mnimo de servios, e no universalizao da oferta total, ou de servios mais complexos e custosos. No caso das polticas educacionais, a focalizao no ensino fundamental obrigatrio foi bastante referida no debate do setor; foi adjetivada como poltica focalizada pela caracterstica de garantia de um patamar mnimo de escolarizao, secundarizando o acesso ao ensino superior ou s demais etapas da educao bsica, ou, ainda, pelo foco no acesso, sem a consequente garantia de condies para qualificao do trabalho pedaggico. Como teoriza Kerstenetzki (2006), estilos de poltica social, focalizada e universal, associam-se adoo de princpios de justia social. A autora caracteriza duas famlias de concepes de justia, mostrando que a ambas pode-se associar a focalizao ou a universalizao das polticas sociais. A autora constroi suas tipologias com base na associao de noes de justia a duas instituies da distribuio dos resultados econmicos: o Estado e o mercado. As concepes de justia mercadocntricas atribuem ao mercado o protagonismo na distribuio de resultados econmicos, este tido como integrador, gerando benefcios totalidade da sociedade; caberia ao Estado prover uma rede subsidiria, ou residual, de proteo social, quer dizer, as polticas sociais seriam apenas coadjuvantes da eficincia econmica. Outra famlia de concepes fundamenta-se numa viso espessa de justia (estadocntrica), que arroga importante funo ao Estado na redistribuio de vantagens econmicas; o Estado agiria, por meio de polticas redistributivas, para garantir igualdade de oportunidades econmicas, polticas e sociais que o mercado no s no garante como
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Ver a esse respeito Camargo (2003), Theodoro e Delgado (2003), Castro e Cardoso Jr. (2005), Kerstenetzki (2006 e 2002); Machado (2006), Cohn (2000).

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restringe. A esta concepo pode-se relacionar um estilo de poltica social universal de garantia de direitos sociais, como tambm um tipo em que polticas focalizadas complementariam polticas pblicas universais justificadas por uma noo de direitos sociais, contribuindo para ofertar a igualdade de oportunidades embutida nestes direitos: a focalizao seria um requisito da universalizao de direitos efetivos (p. 571). Esta focalizao poderia ocorrer mediante aes compensatrias (bolsas, bens e servios para os mais pobres) ou polticas redistributivas estruturais (reformas agrria e tributria, educao de qualidade em todos os nveis, no apenas afetando a pobreza, mas tambm a iniquidade). Para finalizar: responsabilidades pblicas com as polticas educacionais No Brasil, a oferta de educao bsica descentralizada; a responsabilidade mais direta de atendimento recai sobre estados e municpios. A diretriz do marco constitucional-legal a organizao dos sistemas de ensino em regime de colaborao entre os governos, o que complementado pela definio de prioridades dos estados e municpios e atribuies da Unio, estas ltimas contemplando a assistncia aos estados e municpios na Educao Bsica. A responsabilidade das esferas de governo se estende ao planejamento, oferta, regulao e ao financiamento da educao escolar, com as particularidades dadas pelas competncias e prioridades da Unio, dos estados e municpios. Para alm do marco formal, a prtica da responsabilidade do poder pblico para com as polticas educacionais no pas constructo que se tece na complexidade, multireferenciada, de mediaes e de tradues de princpios que, teoricamente, esto na base do sistema de educao nacional. Na rea da educao, a Constituio de 1988 inscreveu preceitos que direcionam para a responsabilidade pblica para com a universalizao das polticas pblicas no setor, inclusive para polticas pblicas educacionais de natureza redistributiva, dado o princpio de igualdade de condies para o acesso e a permanncia na escola, bem como a gratuidade do ensino pblico e a garantia, por parte do Estado, de padres de qualidade do ensino. O contexto ps Constituinte de 1988 contrasta referenciais de polticas pblicas de educao que renem finalidades, princpios e garantias afeitos justia na educao nas dimenses de acesso, permanncia e condies de qualidade com polticas pblicas macroeconmicas que impuseram estratgias de financiamento e gesto das polticas pblicas na direo de limitar os gastos pblicos sociais, especialmente na esfera federal. Essa limitao no tem significado outra coisa que debilidade para incidir nas desigualdades socioeconmicas e educacionais e, portanto,
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debilidade das polticas pblicas em garantir a efetiva proteo dos direitos sociais educao escolar. A debilidade permanece; contudo, nos anos mais recentes, tem se evidenciado movimentos tais como maior alocao de recursos federais educao, prioridade educao bsica, criao de novos fruns de debate da poltica nacional de educao que sinalizam rupturas em hierarquias de prioridades e em processos de regulao das polticas pblicas. De qualquer modo, considerando o hibridismo dos fundamentos, orientaes e procedimentos das polticas pblicas lembrando, por exemplo, diferentes polticas de um mesmo governo ou as polticas de distintos nveis de governo, o que se multiplica significativamente dada a organizao da educao em nosso pas , no apenas na atualidade, mas nas ltimas dcadas, cabe a indagao Ora, a questo que se coloca hoje no a de saber como o Estado pode mais bem exercer seu poder, mas sim qual poder ele deve exercer (Onde? Quando? Como? E com quais finalidades?) (BARROSO, 2005, p. 168). Neste debate, fundamentalmente poltico, coloca-se a necessidade de reafirmar os direitos de cidadania e o papel do Estado na sua garantia, mas num movimento complementar de (re)afirmao de uma esfera pblica que reforce mecanismos de participao cidad e de democratizao das decises relativas s polticas pblicas.
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