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Nº 114 - Ano 2009

ISSN 0103-8109

A V A L I A Ç Ã O D E P R O J E T O S D E L E I

REFORMA TRIBUTÁRIA
M ais uma vez NOTAS se vê na
contingência de se manifestar
sobre um projeto de lei de reforma
Nacional uma reforma fiscal. Não
se trata da parte dos gastos, mas
apenas do método de financiá-los.
tributária. Por certo não é a pri- Não se aproveita a oportunidade
meira vez, e tudo indica que não de discussão da reforma tributária
será a última. Foi assim com a para debater limites sobre os gas-
edição 56, de novembro de 1995, tos do governo, em geral, e sobre
quando NOTAS avaliou a PEC nº a mais importante parcela dos gas-
175-A. Voltou-se ao tema nas tos, como a folha de pagamentos
edições 76 e 78, de 2000; na dos servidores.
edição 84, de 2001; e em 2008, O Executivo fixou como princi-
encartada na edição de junho- pais objetivos da reforma em dis-
agosto de 2008 da revista Banco cussão a simplificação do sistema
de Idéias. O tema foi também alvo tributário; ampliar a desoneração
de estudo mais abrangente na fiscal para as empresas e os con-
edição nº 3 da revista, em 1998. sumidores; e eliminar a “guerra fiscal”
A reforma tributária é um tema entre os Estados da federação.
recorrente, portanto, e o é porque É questionável se os objetivos
o Executivo prima por tangenciar da reforma possam ser alcançados,
a questão e, no mais das vezes, tem caso o projeto venha a ser apro-
restringido a discussão a seus as- vado pelo Congresso Nacional.
pectos meramente administrativos. Quanto à simplificação do sistema
Não que seja secundário o tema do tributário, por exemplo, é duvi-
financiamento das atividades le- doso classificar como simplificado
gítimas do Estado, mas ainda mais um novo sistema que viria a re-
relevante é discutir previamente à sultar da introdução de 213 novos
reforma tributária o papel do Es- ordenamentos, resultantes de
tado e do pacto federativo. Sem mudanças, acréscimos e supres-
essa discussão, a atual proposta de sões de 22 artigos, 55 parágrafos,
reforma, como as que a antece- 98 incisos, 38 alíneas e 2 itens da
deram, não passa de uma tentativa Constituição.
de alterar a divisão do bolo Menos questionável é se ocor-
tributário entre a União, os estados reria ou não a desoneração líquida
e os municípios — na melhor das de tributos para as empresas e os
hipóteses — ou de encobrir novos consumidores. O mais provável é
aumentos da carga tributária, na que se estará abrindo uma porta
pior delas. para o aumento da carga tributária.
Como das vezes anteriores, não Por fim, trata-se a concorrência
se está propondo à sociedade e aos tributária entre os estados da Fe-
seus representantes no Congresso deração pela expressão “guerra
fiscal”. NOTAS, contudo, como terior”. O projeto de lei também pelo IPI e pelo ISSQN. E há tam-
sempre se manifestou a respeito, equipara à prestação de serviço bém uma ampliação da base de
toma como salutar a concorrência “toda e qualquer operação que não cálculo do novo imposto sobre
por tributos entre os estados. Essa constitua circulação ou transmissão operações em relação à COFINS,
concorrência reforça o regime fe- de bens”. Com isso, a hipótese de ao PIS e à CIDE-Combustíveis, já
derativo, ao reafirmar a compe- incidência do IVA-F torna-se que o novo imposto poderá incidir
tência de tributar dos estados. Ela bastante mais ampla do que parece sobre o valor total da operação, e
é também benéfica do ponto de à primeira vista. Portanto, o IVA-F não apenas sobre os valores da
vista dos contribuintes, que podem poderá incidir sobre “operações receita ou do faturamento. Esses
escolher localizar sua empresa ou com bens” e “toda e qualquer ope- valores podem englobar impostos
viver em estados com menores ração que não constitua circulação (como ocorre hoje com o ICMS,
alíquotas do tributo estadual. ou transmissão de bens”, isto é, que também tem como base de cál-
Um tratamento detalhado das culo o valor da operação, conceito
proposições do projeto de lei foi esse que pode incluir, além do
feito na edição de NOTAS encartada próprio ICMS, impostos como o
na revista Banco de Idéias, ano XII, “NÃO É CORRETA A imposto de importação e o IPI).
nº 43, junho-agosto de 2008. AFIRMAÇÃO DE QUE O O IVA-F também poderá passar
Naquela ocasião os debates ainda NOVO IVA-F APENAS a incidir sobre operações realizadas
não permitiam um aprofundamento por pessoas físicas. Hoje, somente
das análises agora contidas nesta “CONSOLIDA” OU pessoas jurídicas podem auferir
edição. Por essa razão, NOTAS “UNIFICA” A COFINS, receita ou faturamento, e, conse-
deixa de apresentar um sumário O PIS E A CIDE- quentemente, ser submetidas à
detalhado da PEC 233/2008 e cobrança da COFINS e da Contri-
remete o leitor interessado nesses COMBUSTÍVEIS. buição para o PIS.
detalhes à edição de NOTAS men- TRATA-SE, NA VERDADE, Portanto, não é correta a afir-
cionada neste parágrafo. DE UM NOVO IMPOSTO mação de que o novo IVA-F apenas
“consolida” ou “unifica” a COFINS,
COM UMA BASE DE
PRINCIPAIS PROPOSIÇÕES o PIS e a CIDE-combustíveis. Trata-
DO PROJETO DE LEI INCIDÊNCIA MAIOR se, na verdade, de um novo im-
QUE A DESSAS TRÊS posto com uma base de incidência
A PEC nº 233/2008 cria um maior que a dessas três contri-
CONTRIBUIÇÕES.”
tributo federal sobre o valor adi- buições. O IVA-F incidiria sobre
cionado (IVA-F), aglutinando três toda e qualquer operação, sem
contribuições (PIS, Cofins, Cide e qualquer qualificação, e atribui à
salário-educação), já existentes; um sobre toda e qualquer operação. Nas União uma competência tributária
novo ICMS estadual (IVA-E); e importações, de acordo com o ilimitada, com um evidente risco
aglutina a Contribuição Social sobre inciso III do novo parágrafo 6º do de uma elevação substancial da
o Lucro Líquido (CSLL) ao Im- artigo 153, o IVA-F incidirá sobre carga tributária. Seria, portanto,
posto de Renda (IR) da pessoa “importações, a qualquer título”. desejável na discussão da matéria
jurídica. Segundo, o IVA-F sobre ope- que o novo IVA-F mantivesse as
rações substitui a COFINS, a atuais hipóteses de incidência da
PROBLEMAS COM O Contribuição para o PIS e a CIDE- COFINS, do PIS, da CIDE-Com-
IVA-FEDERAL Combustíveis, mas a sua incidência bustíveis, COFINS importação e
é muito mais ampla do que a do PIS-importação, ou seja, sobre
Há diversos problemas com o daquelas contribuições. Hoje, elas a receita ou faturamento, nas ope-
IVA-F. Primeiro, o imposto sobre incidem sobre a receita ou o rações internas, e sobre impor-
valor adicionado federal (IVA-F) é faturamento da empresa. Nas tações de bens e serviços.
um imposto da competência importações, essas contribuições Seria também desejável, para
tributária da União que incide sobre incidem sobre a importação de garantir a desoneração dos investi-
“operações com bens e prestações bens e serviços. Além disso, o mentos, que o conteúdo da não-
de serviços, ainda que as operações IVA-F incidirá sobre operações que cumulatividade do IVA-F passasse
e prestações se iniciem no ex- hoje já são tributadas pelo ICMS, a constar também da mesma PEC

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que está promovendo a reforma nexa ou adicionada permitirá a PROBLEMAS COM O
pretendida na legislação tributária. incidência do ICMS, ainda que a IMPOSTO DE RENDA
Adicionalmente, tendo em vista prestação do serviço constitua uma
que o IVA-F não incidirá sobre as operação autônoma e indepen- A PEC extingue a CSLL e per-
exportações, seria desejável corri- dente em relação ao fornecimento mite que o imposto de renda
gir a situação atual das empresas da mercadoria ou à prestação do “poderá ter adicionais de alíquota por
que, embora tenham assegurado serviço sujeito ao ICMS. Aumenta- setor de atividade econômica”.
pela legislação a manutenção e o se com isso a carga tributária. NOTAS entende que essa faculdade
aproveitamento do imposto co- Quanto às exportações, em- fere o princípio da isonomia. Além
brado nas operações e prestações bora não ocorra a incidência de disso, por sua própria natureza o
anteriores, hoje acumulam créditos ICMS, continua-se carente de uma fato gerador do tributo é a renda
tributários e não desfrutam de total garantia efetiva do aproveitamento ou o lucro, e não a natureza da
desoneração nas exportações. dos créditos do imposto cobrado atividade do contribuinte. Rigoro-
Por fim, o IVA-F integrará sua nas operações e prestações ante- samente falando, NOTAS sempre se
própria base de cálculo, sendo riores à exportação. Seria desejável opôs à existência do imposto de
calculado, portanto, “por dentro”. que essa garantia fosse formalizada renda, já que ele afeta a decisão de
Com isso, amplia-se a base de cálculo pela letra da lei. trabalhar e investir dos contri-
do IVA-F relativamente às operações De fato, o problema é mais buintes, preferindo sempre que os
tributadas pela COFINS e pelo PIS, grave pela ausência de garantia legal impostos necessários ao financia-
que hoje são cobrados “por fora”. da não-cumulativade da incidência mento do Estado se façam por tri-
do imposto. A remissão, pelo texto butação indireta sobre o consumo.
PROBLEMAS COM O constitucional, à lei complementar Ocorrerá com o imposto de
IVA-ESTADUAL para a definição da não-cumu- renda o mesmo fenômeno de
latividade é fator de insegurança aumento de alíquota do imposto,
O novo ICMS-Estadual, por ser para o contribuinte do imposto. já que com a incorporação da
cobrado primordialmente no Uma possibilidade que merece contribuição social sobre o lucro
estado de destino, coloca de estudo é permitir-se a transferência líquido parte da receita do novo
pronto a questão da definição de a terceiros de créditos do imposto imposto passará a ser partilhada
“estado de destino da mercadoria”, não aproveitados pelo detentor do com os entes federativos sub-
transferida para a lei complementar. crédito. nacionais.
O problema é particularmente Questão adicional diz respeito
agudo no caso da importação de à fixação das alíquotas do IMCS por SEGURIDADE SOCIAL
mercadorias, em que o ICMS é lei complementar. O projeto de lei
objeto de disputa pelos estados em admite uma multiplicidade de Não está claro como parte da
que está localizado o importador, alíquotas. Não há referência a uma contribuição empresarial para o
em que se dá o desembaraço alíquota máxima. Caberá ao INSS será transferida para o fatu-
aduaneiro e, finalmente, pelo es- CONFAZ a tarefa de classificar os ramento das empresas. O que, sim,
tado a que fisicamente se destina a bens de acordo com as diferentes está claro, é que a transferência da
mercadoria. alíquotas. A aprovação final caberá base de tributação dificilmente terá
Também no caso do ICMS- ao Senado. Caberá também à qualquer impacto sobre a contra-
Estadual amplia-se a hipótese de legislação complementar definir as tação de novos empregados
incidência do imposto, já que agora mercadorias e serviços que po- formais.
ele passa a incidir sobre o valor total derão ser objeto de mudança de
da operação ou prestação nos casos alíquota por legislação estadual. OUTRAS MEDIDAS
em que a operação de circulação NOTAS considera que seria de todo
de mercadoria ou a prestação do apropriado limitar tanto o número Fica mantido o IPI com alíquotas
serviço ocorrer “de forma conexa, máximo de alíquotas como um teto elevadas para o fumo e as bebidas,
adicionada ou conjunta” com a para a alíquota. e por se constituir em instrumento
prestação de serviços não- Finalmente, não há previsão do de política industrial, fica também
compreendidos na competência que sucederá com os benefícios e mantido o ISS; (2) é extinta a CSLL,
tributária dos Municípios. Portanto, incentivos fiscais já concedidos e mas permite-se que a lei ordinária
a simples prestação conjunta, co- atualmente em vigor. crie adicionais ao imposto de renda

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tanto para as pessoas jurídicas primeira vista. Também introduz 6. Mantém a Contribuição para
como para as pessoas físicas, com grande incerteza aos agentes Iluminação Pública;
alíquotas diferenciadas por setor de econômicos, por remeter todos os 7. Fez incidir o novo imposto
atividade econômica, e sem esta- aspectos práticos da regulamen- da União (IVA-F) sobre “Opera-
belecer limites para tais alíquotas; tação dos aspectos gerais na PEC ções”, ensejando ampliação da base
(3) a lei ordinária estabelecerá para legislação complementar. de contribuição do imposto.
“reduções gradativas” da contri- Além disso: 8. Eleva o IR, mediante alí-
buição social previdenciária pa- 1. Não se trouxe à discussão quotas adicionais, em substituição
tronal, do 2º ao 7º ano subsequente uma proposta de reforma fiscal, que à CSLL;
ao da promulgação da Emenda; não trate dos gastos e tributos, mas 9. Permanece, quanto ao ICMS,
há, contudo, limite para a redução, a controvérsia sobre o Estado
de 20% para 14%, da alíquota da titular da receita: origem ou
contribuição patronal; assim, a destino;
contribuição calculada com base na “SERIA TAMBÉM 10. Trata discriminatoriamente,
folha de salário poderá ser extinta, DESEJÁVEL, PARA o ICMS, dos Estados produtores
aumentando-se, ainda mais, o novo de petróleo e derivados e energia
imposto federal sobre operações GARANTIR A elétrica;
com bens e prestação de serviços; DESONERAÇÃO DOS 11. Implementa lentamente –
com essa medida e a extinção da INVESTIMENTOS, QUE oito anos – o novo ICMS, esten-
Contribuição ao Salário-Educação dendo-se, pois, ao futuro governo;
O CONTEÚDO DA
(2,5%), a folha de salários será 12. Exclue do ICMS, por dois
desonerada em 8,5%, mas, em NÃO-CUMULATIVIDADE anos, os princípios da anterioridade
compensação, será sensivelmente DO IVA-F PASSASSE e noventena, em prejuízo dos
aumentada a tributação sobre a im- A CONSTAR TAMBÉM contribuintes;
portação, a produção e a comer- 13. Atribui ao CONFAZ com-
DA MESMA PEC QUE
cialização de bens e serviços (IVA- petência para expedir regula-
Federal); (4) prevê-se a deso- ESTÁ PROMOVENDO A mentação da lei complementar que
neração completa dos investi- REFORMA PRETENDIDA disporá sobre ICMS, atribuindo-se
mentos, mas isso somente poderá NA LEGISLAÇÃO a esse organismo funções privativas
ocorrer na regulamentação do dos representantes da população.
TRIBUTÁRIA.”
novo imposto federal, mediante 14. Transfere, parcial ou total-
concessão de crédito para a mente, da base de cálculo da Con-
aquisição de bens destinados ao tribuição Previdenciária Patronal,
ativo permanente; (5) prevê-se que tão-somente uma proposta de da folha de salário para as opera-
uma lei complementar poderá reforma tributária. A primeira é de ções com bens e prestação de
estabelecer limites e “mecanismos” interesse dos cidadãos contribuin- serviços, retirando do empregador
de ajuste da carga tributária relativa tes, a segunda apenas do Estado. a capacidade de projetar a sua
ao imposto de renda, imposto 2. Aumenta a complexidade de despesa com a Previdência.
sobre operações com bens e legislação tributária. Pela PEC, 15. Desonera os investimentos
prestação de serviços e ICMS, a agora teremos 213 ordenamentos somente através de futura lei
cargo de uma lei complementar. regendo o sistema tributário. complementar.
3. A reforma não é “neutra” em 16. Retrocede o tratamento da
CONCLUSÕES seu impacto, além de não impor questão previdenciária, seguindo
qualquer limitação à carga tributária. direção oposta à da implantação do
Pelo exposto, a “reforma tri- 4. Cria um elevado risco de regime de capitalização e da imple-
butária” não reduzirá a carga ocorrência de aumentos de alí- mentação do Fundo do Regime
tributária (poderá aumentá-la), nem quotas dos principais impostos. Geral da Previdência Social, a ser
promoverá a simplificação do 5. Exclue do IVA-F o princípio gerido por trabalhadores e empre-
sistema, como pode parecer à da anterioridade; gadores, a exemplo do FGTS.