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1CONTECSI Congresso Internacional de Gesto de Tecnologia e Sistemas de Informao 21-23 de Junho de 2004 USP/So Paulo/SP - Brasil

ABORDAGEM SISTMICA DO ORAMENTO PBLICO Autor: Francisco Glauber Lima Mota Co-Autor: Anardino Jos Cncio Instituio: Fundao Universidade de Braslia Endereo: SHIN QL 08 conj 03 casa 05 Fone: 061-3686110 ou 061-3186617 e-mail: francisco.mota@camara.gov.br Palavras-chave: oramento pblico, subsistema de gesto, planejamento, teoria dos sistemas e subsistema de informao. Resumo: O subsistema de gesto do sistema empresa tem como caractersticas o estabelecimento de planejamento estratgico, planejamento operacional, bem como a execuo e o controle desses planos. De outro lado, o oramento pblico estruturado sob a forma de sistema que se denomina Sistema de Planejamento e Oramento Federal, onde tambm esto presentes as atividades de planejamento, execuo e controle. Este trabalho tem a inteno de desenvolver um estudo exploratrio, no mbito dos Sistemas de Informaes Gerenciais, com vistas a avaliar o nvel de similaridade entre o subsistema de gesto e o processo oramentrio pblico. O resultado obtido comprova que, no setor pblico, o planejamento estratgico representado pelo Plano Plurianual, que o pr-planejamento materializado na Lei de Diretrizes Oramentrias, que o planejamento operacional de mdio/longo prazo consiste na Lei de Oramento Anual e que o planejamento operacional de curto prazo se compara s leis de crditos adicionais e ao cronograma de desembolso mensal. O artigo permite concluir que o Governo Federal se utiliza amplamente das modernas tcnicas desenvolvidas na rea empresarial na rea de planejamento como instrumento orientador do processo oramentrio pblico. Introduo e Metodologia Este trabalho tem por finalidade examinar o grau de aderncia do oramento pblico, no Brasil, ao subsistema de gesto do Sistema Empresa, onde se

identificam as seguintes similaridades: planejamento estratgico, pr-planejamento, planejamento operacional, execuo e controle. Em funo do oramento pblico se submeter a um ciclo onde se destacam as etapas de elaborao, aprovao, execuo e avaliao, percebeu-se uma grande semelhana que poderia ensejar o objeto do presente estudo. A metodologia utilizada restringe-se basicamente pesquisa bibliogrfica e da legislao pertinente com vistas a permitir uma comparao entre o que defende os estudiosos da realidade empresarial e o disciplinamento aplicado no Setor Pblico. Entende-se que sempre relevante fazer esses tipos de comparativos entre iniciativa privada e Setor Pblico, com vistas a levantar o nvel de adoo na rea pblica de preceitos e tcnicas modernas do mundo empresarial. Sistema Empresa Sob o enfoque da Teoria dos Sistemas, a empresa caracteriza-se como um sistema aberto e dinmico. Como sistema aberto, a empresa est constantemente interagindo com seu ambiente (fornecedores, clientes, concorrentes, consumidores). Como sistema dinmico, pratica um conjunto de atividades que provoca constantes mutaes patrimoniais por meio do consumo de recursos e a transformao deles em produtos e servios. Toda empresa carece de objetivos. Goldratt, em seu livro denominado A Meta, afirma que a meta de uma empresa ganhar dinheiro. Entretanto, Guerreiro (1989) observa que a empresa tem vrios objetivos, mas possvel identificar um que fundamental e que se constitui na verdadeira razo de sua existncia e tem carter permanente que a sua misso. A misso fruto do papel que a empresa pretende desempenhar no mercado onde atua, e onde sofre influncias sociais, econmicas etc. A misso depende das crenas e valores dos seus proprietrios e de todas as pessoas a gerenciam., devendo contemplar valores fundamentais da entidade, produtos e servios, mercado de atuao e clientela. A misso, portanto, tem a caracterstica de orientar a integrao dos subsistemas do sistema empresa. Nenhuma organizao existe no vcuo. Cada uma delas deve tratar diariamente com seu ambiente. Qualquer organizao est continuamente interagindo com outras organizaes e com outros indivduos deste ambiente - o

pblico (consumidores, estudantes, pacientes, cidados), fornecedores, credores, acionistas, instituies governamentais e com muitssimas outras categorias. Cada uma dessas categorias tem algo a reclamar da organizao, ou tem um conjunto de expectativas, e cada uma delas afetada diferentemente pelos diferentes problemas. Subsistemas do Sistema Empresa O sistema empresa, segundo Guerreiro (1989), dividido em seis subsistemas que se comunicam com vistas ao alcance da misso da empresa: - subsistema institucional - subsistema fsico-operacional - subsistema social - subsistema organizacional - subsistema de gesto - subsistema de informao O subsistema institucional caracterizado pelo conjunto de crenas, valores e expectativas dos proprietrios da empresa, que posteriormente se convertem em diretrizes. Neste subsistema, encontra-se o modelo de gesto que um conjunto de normas, princpios e conceitos que orientam o processo administrativo de modo a permitir o cumprimento da misso. Os elementos tangveis tais como: imveis, instalaes, mquinas, veculos, estoques, bem como os intangveis: normas, mtodos, nvel de automao e disposio fsica compreendem o subsistema fsico-operacional. O subsistema social representa o conjunto de elementos humanos da organizao incluindo suas prprias caractersticas: criatividade, motivao, liderana etc. A estrutura administrativa formal da empresa o grau de descentralizao das decises. O processo de planejamento, execuo e controle das atividades da empresa, que determinado com base nas definies do modelo de gesto do subsistema institucional, consiste no subsistema de gesto, o qual responsvel pela eficcia do sistema empresa, por meio da otimizao das relaes recursos operao compe o subsistema organizacional, contemplando os diversos nveis hierrquicos as responsabilidades e

produtos/servios, considerando as variveis que interferem na gesto operacional, financeira, econmica e patrimonial. O subsistema de informao caracterizado pela atividade de coleta, processamento e gerao de informaes ambientais, operacionais e econmicofinanceiras necessrias gesto das atividades da empresa. Na Figura 1 se destaca o subsistema de gesto como elemento de integrao entre os demais subsistemas do sistema empresa. Figura 1: Sistema Empresa
AMBIENTE EXTERNO: POLTICO, SOCIAL, ECONMICO, ECOLGICO ETC

MISSO

SISTEMA DE INFORMAO

SISTEMA FORMAL

SISTEMA DE GESTO

SISTEMA SOCIAL

SISTEMA FSICO CRENAS E VALORES

Fonte: Guerreiro, 1989

Subsistema de Gesto O subsistema de gesto diz respeito ao processo de planejamento, execuo e controle operacional das atividades, estruturado a partir da misso da empresa, das suas crenas e valores, da sua filosofia administrativa e de um processo de planejamento estratgico, que busca em ltima instncia a excelncia empresarial e a otimizao do desempenho econmico da empresa. O subsistema de gesto tambm pode ser visto como um processo criado para verificar se as decises, em todo o mbito da organizao, vm sendo tomadas de forma a assegurar a eficcia empresarial.

Figura 2: Representao do Subsistema de gesto


MISSO, CRENAS E VALORES MODELO DE GESTO

PROCESSO DE GESTO PLANEJAMENTO ESTRATGICO , OPERACIONAL E PROGRAMAO EXECUO CONTROLE

SUBSISTEMA DE INFORMAES

Fonte: Adaptado de Vera Ponte Figura 3: Viso Geral do Processo de Gesto

PLANEJAMENTO ESTRATGICO

DIRETRIZES ESTRATGICAS

PRPLANEJAMENTO

PLANEJAMENTO DE MDIO E LONGO PRAZO

PLANEJAMENTO DE CURTO PRAZO

PLANO APROVADO

EXECUO

TRANSAES REALIZADAS

CONTROLE (ACOMPANHAMENTO DOS RESULTADOS)

AES CORRETIVAS

Fonte: Adaptado de Pohmann e Alves Nas Figuras 2 e 3 anteriores, so apresentadas as caractersticas do subsistema de gesto, dando nfase nos seus inputs e outputs, e destacando os produtos gerados em cada fase do processo. O planejamento estratgico tem como fruto o conjunto de diretrizes que nortearo as decises sobre as alternativas de ao do planejamento operacional, que termina com o plano aprovado. Na seqncia, o plano executado com o cuidado de dar cumprimento ao planejamento estratgico. Na ltima etapa, o controle se encarrega de avaliar os resultados comparando o executado com o planejado, recomendando aes corretivas.

No subsistema de gesto, o planejamento realizado em duas fases distintas: planejamento estratgico e planejamento operacional. No planejamento estratgico, a misso e os objetivos maiores da empresa so confrontados com o ambiente, oportunidades e ameaas. Criam-se cenrios, delineam-se alternativas quanto aos negcios da empresa a longo prazo, gerando um conjunto de diretrizes estratgicas que orientam o planejamento operacional. As entradas do planejamento estratgico so variveis ambientais e crenas e valores, clara definio da misso da empresa. So pr-requisitos o envolvimento dos gestores e o apoio de sistema de informaes sobre variveis culturais, polticas, ideolgicas, econmicas, sociolgicas etc. O planejamento operacional divide-se em pr-planejamento, planejamento de mdio/longo prazo e planejamento de curto prazo. O pr-planejamento a fase que assegura a escolha das melhores alternativas operacionais que viabilizem as diretrizes estratgicas. Nesta fase, se estabelecem os objetivos e metas operacionais, gerando como produto o conjunto de alternativas de ao priorizadas. So pr-requisitos o conjunto de diretrizes estratgicas, a participao dos gestores e o apoio de sistema de simulao de resultados. O planejamento de mdio/longo prazo otimiza o desempenho da empresa em determinada perspectiva temporal, normalmente uma ano. Nesta etapa detalham-se as alternativas selecionadas na fase anterior, quantificando recursos, volumes, preos, prazos etc e gerando como produto o plano operacional aprovado. So prrequisitos o conjunto de alternativas aprovadas, a participao dos gestores e o apoio de sistema de oramentao. O planejamento de curto prazo corresponde a um replanejamento realizado em momento mais prximo da execuo com base em dados mais recentes e reais. Trata-se de uma reviso do planejamento original. Nesta fase se identificam as variveis internas e externas de curto prazo, adequando o plano de mdio e longo prazo realidade de curto prazo. O produto o programa operacional temporal de um ms, consistindo na programao das transaes a serem efetivadas. So prrequisitos o plano operacional de mdio/longo prazo, apoio de sistema de simulao de resultados. A fase de execuo caracterizada pela implementao das aes planejadas, quando surgem as transaes realizadas, como conseqncia da busca

pelo alcance da metas e dos objetivos estabelecidos no plano de curto prazo. Envolve a identificao, a simulao e a escolha de alternativas para o cumprimento das metas, tendo como pr-requisitos o plano operacional de curto prazo e sistemas de apoio execuo das operaes. Nesta etapa os recursos previstos so consumidos com vistas a dar consecuo gerao dos produtos e servios, para fins de obteno de resultados esperados. O controle visa assegurar que os resultados planejados sejam realizados corrigindo rumos com apoio na avaliao de resultados, identificando os desvios e suas causas e apontando sugestes de deciso de aes a serem implementadas. O produto do processo de controle so as aes corretivas recomendadas nos relatrios de avaliao de resultados e de desempenhos e os pr-requisitos so um sistema de apurao de resultados realizados comparando com os planejados e participao de gestores. O Modelo Oramentrio Brasileiro O sistema oramentrio brasileiro disciplinado pelo artigo 165 da Constituio Federal, a seguir transcrito: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I o plano plurianual; II as diretrizes oramentrias; III os oramentos anuais. O plano plurianual (PPA) a pea representativa do planejamento governamental, onde constam as diretrizes, os objetivos e as metas relativas ao programas de governo, concernentes s despesas de capital e outras delas decorrentes e ainda aos programas de durao continuada, sendo elaborado no primeiro ano de mandato do Chefe do Poder Executivo, devendo ser executado no prazo de quatro anos. As leis de diretrizes oramentrias (LDO) e as leis de oramentos anuais (LOA) tm vigncia durante o exerccio financeiro. A lei de diretrizes oramentrias tem como funo principal fornecer as orientaes bsicas acerca da elaborao, execuo e alterao da lei oramentria anual. Mas tambm trata de estabelecer os programas de governo prioritrios para cada ano, a partir do plano plurianual. Alm disso, a lei de diretrizes oramentrias estabelece, por imposio constitucional, a

poltica de aplicao das agncias de fomento e as alteraes na legislao tributria, devendo estar compatvel com o PPA. Alm disso, em especial a LDO do governo federal vem tambm determinando a estrutura e organizao dos oramentos anuais, bem como definindo diretrizes para sua execuo e alteraes e estabelece conceitos de programa, projeto, atividade etc e procedimentos especficos inclusive de ordem contbil, tais como a definio do momento de contabilizao da receita oramentria. A lei oramentria anual consiste no instrumento utilizado para materializar o planejamento constante do plano plurianual, pois faz parte de seu corpo principal a relao dos programas contemplados no plano plurianual e priorizados pela lei de diretrizes oramentrias, cabendo a ela estimar a receita e fixar a despesa para determinado ano. Cada plano plurianual necessita de quatro leis de diretrizes oramentrias e de quatro leis oramentrias para sua implementao. A Constituio Federal exige compatibilidade das leis de diretrizes oramentrias e das leis de oramentos anuais com a lei do plano plurianual, conforme se observa na Figura 4. Figura 4: Inter-relao entre as Lei Oramentrias
LEI DO PLANO PLURIANUAL

LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS

LEI DE ORAMENTO ANUAL

Fonte: Idealizado pelo autor O processo oramentrio se submete a determinadas regras contempladas na Constituio Federal e em normas legais, denominadas de princpios oramentrios:

- unidade, que determina que cada ente pblico tenha um nico oramento visando eliminar oramentos paralelos; - universalidade, onde a regra a insero de todas as receitas e despesas na lei de oramento; - anualidade ou periodicidade, determinando que o oramento deve se referir sempre a um perodo limitado de tempo, que no Brasil corresponde ao ano civil; - especificao, que exige a discriminao detalhada das dotaes de despesas constantes do oramento; - publicidade, correspondendo ao carter formal dos atos administrativos pblicos; - equilbrio, evitando que as despesas sejam superiores s receitas; etc A lei de oramento, sendo resultado de um planejamento das aes a serem desenvolvidas pelo governo, passvel de retificaes. Durante a execuo da lei de oramento ocorrem fatos novos que provocam o surgimento de novas necessidades e reduzem ou ampliam as anteriores. Isso exige um redimensionamento do planejamento inicial com base nas variveis do momento. Essas alteraes na lei de oramento, realizadas durante o perodo de tempo reservado para sua execuo, so chamadas de crditos adicionais. Os crditos adicionais esto previstos no artigo 40 da Lei n4.320/64: so crditos Os adicionais crditos as autorizaes podem de despesas no computadas especiais ou ou insuficientemente dotadas na lei de oramento. adicionais ser suplementares, extraordinrios. Os crditos suplementares se destinam a reforo de dotao j existente na lei de oramento. Os crditos especiais so utilizados para incluso de novas despesas para as quais no haja dotaes especficas na lei de oramento. Os crditos extraordinrios so destinados a despesas urgentes e imprevistas, como nos casos de guerra, comoo interna e calamidade pblica. A lei de oramento submetida a um processo, denominado na literatura de ciclo oramentrio, que envolve as seguintes etapas: - elaborao do projeto de lei; - apreciao, aprovao, sano e publicao da lei de oramento; - execuo da lei de oramento; e - acompanhamento e avaliao (controle) da lei de oramento. A elaborao envolve todos as reas e unidades administrativas dos rgos pblicos, na definio da proposta inicial de oramento, que posteriormente

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consolidada em nvel de ministrio ou rgo. Em seguida, a proposta consolidada enviada ao Poder Legislativo para apreciao e aprovao. Na elaborao da lei de oramento, so seguidas as regras aprovadas anteriormente na Lei de Diretrizes Oramentrias, que por sua vez deve estar compatvel com as diretrizes estratgicas aprovadas na Lei do Plano Plurianual. A aprovao do projeto de lei de oramento se d no mbito do Poder Legislativo, representando a legitimao da proposta inicial. Nesta etapa os programas de governo podem ser emendados de modo a tentar refletir os anseios da populao ali representada pelos parlamentares. Se o projeto j emendado for aprovado tanto pelo Legislativo quanto pelo Executivo, deve ser publicado para permitir a sua implementao. A execuo da lei de oramento envolve o cumprimento de uma srie de exigncias legais estabelecidas pela Lei n4.320/64 e outras. Esta etapa caracterizada pelas atividades de como: licitao, contratao etc. A ltima etapa do ciclo oramentrio consiste no acompanhamento e avaliao do processo de execuo da lei de oramento. Essa aes caracterizam o controle, que exercido em duas instncias pelo menos: no mbito interno, pelo sistema de controle interno de cada poder e no mbito externo, pelo Poder Legislativo com o auxlio de um rgo tcnico denominado de tribunal de contas. A avaliao se debrua sobre os fatos j executados, analisando a realizao dos programas de trabalho, das causas que prejudicaram ou inviabilizaram distores. Durante o perodo em que se executa a lei de oramento necessrio estabelecer uma programao de desembolsos de modo a evitar descompasso entre a arrecadao da receita e a liquidao e pagamento da despesa, de forma a contribuir para um equilbrio nas contas pblicas. A programao exigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que, no seu artigo 8, estabelece: at trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias e observando o disposto na alnea c do inciso I do art. 4, o Poder Executivo estabelecer a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso. o cumprimento da metas fixadas, das providncias tomadas no sentido de corrigir arrecadao e recolhimento de receitas, bem como pelas de empenho, liquidao e pagamento da despesa, entre outras tais

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A LRF tambm prev o mecanismo de limitao de empenho e de movimentao de recursos financeiros sempre que verificar que as metas de resultado no sero atingidas. Aderncia do Oramento Pblico ao Subsistema de Gesto Aparentemente, h maiores semelhanas que diferenas entre o sistema de gesto de uma empresa e o sistema oramentrio pblico, no Brasil. Inicialmente, deve-se ressaltar que o Governo Federal tem toda sua estrutura administrativa de funes organizada por meio de sistemas. Ento, da mesma forma que existe o sistema empresa, h o sistema Unio que composto de subsistemas, entre os quais se destacam: o subsistema de pessoal, o subsistema de planejamento e oramento federal, o subsistema de controle interno, o subsistema de programao financeira, o subsistema de servios gerais, o subsistema de contabilidade federal etc. J foi visto que o sistema de gesto contempla, analiticamente, as fases de planejamento, execuo e controle. Da mesma forma, o processo oramentrio brasileiro apresenta atividades de planejamento que, atualmente, por fora da Lei n4.320/64 e, principalmente, da Constituio Federal, est mais ligada execuo e controle. O planejamento no sistema de gesto estrutura-se em planejamento estratgico e planejamento operacional. Assim como o sistema de gesto estruturado com base na misso da empresa e em suas crenas e valores, o processo oramentrio tem seus pilares definidos por meio da concepo das grandes aes de governo, estabelecendo os setores onde os seus programas de trabalho (tarefas) devem ser desenvolvidos. Os governantes atuam guiados tambm pelas suas crenas. Eles acreditam ser as aes selecionadas as melhores no sentido do atendimento das necessidades da populao. O produto gerado no processo de planejamento governamental atual o plano plurianual, onde constam as diretrizes estratgicas. No ltimo plano plurianual (Lei n9.989/00), que alcanou o perodo de 2000 a 2003, foram destacadas as seguintes diretrizes estratgicas: - consolidar a estabilidade econmica com crescimento sustentado

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- promover o desenvolvimento sustentvel voltado para a gerao de empregos e oportunidades de renda - combater a pobreza e promover a cidadania e a incluso social - consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos - reduzir as desigualdades inter-regionais - promover os direitos de minorias vtimas de preconceito e discriminao. Estas foram as grandes linhas norteadoras da atuao do Governo Federal, sendo usadas para definio de prioridades que identificaro os programas de governo includos nas leis de oramento anual. Alis, o planejamento governamental um princpio fundamental da administrao pblica, estando contemplado no art. 7 do Decreto-lei n200/67 que afirma: a ao governamental obedecer a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados na forma do Ttulo III, e compreender a elaborao e atualizao dos seguintes instrumentos bsicos: plano geral do governo, programas gerais, setoriais e regionais de durao plurianual, oramentoprograma anual e programao financeira de desembolso. Atualmente, o ordenamento constitucional exige que o planejamento seja representado pelo plano plurianual e por planos e programas nacionais, regionais e setoriais. Recentemente, o Governo Federal editou a Lei n10.180/01 que organiza e disciplina o sistema de planejamento e de oramento federal, cujas atividades de elaborao, acompanhamento e avaliao tm como objetivos: - formular o planejamento estratgico nacional, os planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econmico e social, o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais; - gerenciar o processo de planejamento e oramento federal; e - promover a articulao com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, visando a compatibilizao de normas e tarefas afins aos diversos sistemas, nos planos federal, estadual, distrital e municipal. O art.3 da Lei n10.180/01, disciplina que o sistema de planejamento e de oramento federal compreende as atividades de elaborao, acompanhamento e

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avaliao de planos, programas e oramentos, e de realizao de estudos e pesquisas scio-econmicas. O sistema de planejamento e de oramento federal composto pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, como rgo central; pelas unidades de planejamento e oramento dos Ministrios, como rgos setoriais; e por rgos especficos, os quais so vinculados ou subordinados ao rgo central do sistema, cuja misso est voltada para as atividades de planejamento e oramento. De acordo com a mencionada Lei, compete s unidades responsveis pelas atividades de planejamento elaborar e supervisionar a execuo de planos e programas nacionais e setoriais de desenvolvimento econmico e social; coordenar a elaborao dos projetos de lei do plano plurianual, do anexo de metas e prioridades da Administrao Pblica Federal, integrante do projeto de lei de diretrizes oramentrias, bem como de suas alteraes, compatibilizando as propostas de todos os Poderes, rgos e entidades integrantes da Administrao Pblica Federal com os objetivos governamentais e os recursos disponveis; acompanhar fsica e financeiramente os planos e programas referidos, bem como avali-los, quanto eficcia e efetividade, com vistas a subsidiar o processo de alocao de recursos pblicos, a poltica de gastos e a coordenao das aes do governo; manter sistema de informaes relacionados a indicadores econmicos e sociais, assim como mecanismos para desenvolver previses e informao estratgica sobre tendncias e mudanas no mbito nacional e internacional; identificar, analisar e avaliar os investimentos estratgicos do Governo, suas fontes de financiamento e sua articulao com os investimentos privados, bem como prestar o apoio gerencial e institucional sua implementao. O detalhamento da estrutura do plano plurianual pode ser representada assim: as diretrizes so desdobradas em objetivos, que so desdobrados em programas, que so compostos de aes (projetos e atividades) que, por sua vez, contm as metas fsicas e financeiras. As diretrizes estratgicas esto relacionadas com os grandes propsitos de atuao do governo. Os objetivos representam o primeiro nvel de desdobramento das diretrizes estratgicas, definindo de forma abrangente as linhas de ao do governo. Observe a seguir alguns exemplos de objetivos constantes da Lei do PPA em vigor:

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- simplificar o sistema tributrio e desonerar a produo, o investimento e a exportao; - criar condies para que o sistema de crdito se oriente para operaes de longo prazo com vistas reestruturao produtiva, crescimento das exportaes e do investimento; - reforar a regulao e fiscalizao da atuao privada e dar continuidade ao programa de privatizao; - melhorar a qualidade do gasto pblico mediante aperfeioamento do sistema de planejamento e oramento; - reduzir os dficits oramentrios do setor pblico nas trs esferas de governo; - aperfeioar o sistema previdencirio e reduzir seu dficit nas trs esferas de governo; - concentrar os investimentos da educao para melhoria da qualidade do ensino; - melhorar a qualificao do magistrio no ensino fundamental e mdio; - melhorar a qualidade do ensino universitrio em sintonia com a demanda de profissionais e com as necessidades de desenvolvimento cientfico e tecnolgico; etc. Os programas so resultantes do desdobramento dos objetivos, identificando de forma mais especfica um conjunto harmnico de aes a serem implementadas, cuja finalidade concorrer para o atendimento das diretrizes. Um exemplo de programa contemplado no PPA 2000-2003 do Governo Federal o denominado Morar Melhor, cujo objetivo universalizar os servios de saneamento bsico, reduzir o dficit habitacional e melhorar a infra-estrutura urbana para a populao em estado de excluso social. Os programas so compostos de aes do tipo projeto, atividade ou operao especial, que representam os meios e instrumentos que se serve a administrao pblica para consecuo de seus fins. As aes so traduzidas em metas fsicas e financeiras. Uma das aes do programa Morar Melhor o projeto construo de unidades habitacionais em parceria com instituies financeiras pblicas. Esse projeto detm os seguinte nmeros: - meta fsica: 78.711 unidades habitacionais - meta financeira: R$820.000,00 A Figura 5 a seguir apresenta um resumo do processo de planejamento estratgico que, no setor pblico, est representado pelo plano plurianual, onde se

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pode observar uma aproximao com o esquema de planejamento do subsistema de gesto, comprovando alto grau de aderncia do plano plurianual com o planejamento estratgico do sistema de gesto. Figura 5: Processo de Planejamento Estratgico no Setor Pblico
ENTRADAS: VARIVEIS MACROECONMICAS E SOCIAIS (CMBIO, PIB, TAXA DE JUROS, INFLAO) MISSO, CRENAS E PLANEJAMENTO VALORES ESTRATGICO (PLANO PLURIANUAL) SADAS: DIRETRIZES ESTRATGICAS MACROOBJETIVOS PROGRAMAS AES E METAS

SISTEMA DE INFORMAES GERENCIAIS E DE PLANEJAMENTO DO PLANO PLURIANUAL-SIGPLAN

Fonte: Idealizado pelo autor. Na seqncia, aps a identificao das diretrizes estratgicas documentadas no plano plurianual, vem a fase de pr-planejamento onde se faz a escolha das alternativas de ao para viabilizar o cumprimento do planejamento estratgico. No setor pblico, o que mais se aproxima desta etapa a Lei de Diretrizes Oramentrias, que responsvel principalmente por estabelecer as prioridades e metas com base nas diretrizes estratgicas do plano plurianual. A Lei de Diretrizes Oramentrias funciona, portanto, como um prplanejamento pelo fato de, entre as suas funes, estar a de priorizar os programas de governo a serem executados por meio do oramento anual. Neste momento, ocorre uma avaliao das aes que, tendo sido selecionadas pelo plano plurianual, devem constar da lei oramentria a fim de serem implementadas. A ttulo de ilustrao, no Anexo de Metas e Prioridades da Lei de Diretrizes Oramentrias para o ano de 2003 (Lei n10.524/02) constam no programa Morar Melhor as seguintes aes e respectivas metas fsicas: - melhoria das condies de habitabilidade: 12.536 unidades habitacionais atendidas - produo de lotes urbanizados: 4.000 lotes urbanizados - implantao de servios de saneamento bsico: 26.649 famlias beneficiadas. A Figura 6, na seqncia, comprova que o processo de pr-planejamento no Setor Pblico est representado pela Lei de Diretrizes Oramentrias.

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Figura 6: Processo de Pr-Planejamento no Setor Pblico


ENTRADAS: DIRETRIZES ESTRATGICAS MACROOBJETIVOS PROGRAMAS AES E METAS PR-PLANEJAMENTO (LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS) SADAS: PROGRAMAS E AOES PRIORIZADAS METAS FISCAIS RISCOS FISCAIS

SISTEMA DE INFORMAOES

Fonte: Idealizado pelo autor O planejamento de mdio/longo prazo encontra paralelo no processo oramentrio brasileiro com a lei de oramento anual, em funo no s de se referir ao prazo temporal de um ano, mas principalmente de consistir numa fase em que se quantificam os recursos, volumes, preos e prazos. exatamente na lei de oramento anual que so inseridas as diversas aes dos programas priorizados na LDO, detalhadas com a identificao de: unidade oramentria, programa de trabalho, fonte de recursos, natureza da despesa e valor da dotao. Na Figura 7 abaixo, pode-se observar que a semelhana maior quando se destaca o detalhamento dos programas de trabalhos (funo, subfuno, programa, ao e subttulo), pois so atributos dos programas e aes: o objetivo, o produto, a meta fsica e a dotao. Figura 7: Processo de Planejamento de Mdio/Longo Prazo no Setor Pblico
ENTRADAS: PROGRAMAS E AOES PRIORIZADAS ESTIMATIVA DE RECEITA PLANEJAMENTO DE MDIO E LONGO PRAZO (LEI ORAMENTRIA) SADAS: ORAMENTO APROVADO

SISTEMA INTEGRADO DE DADOS ORAMENTRIOS-SIDOR SISTEMA DE ANLISE GERENCIAL DE ARRECADAO

Fonte: Idealizado pelo autor O planejamento de curto prazo pode ter paralelo nas leis de crditos adicionais pois trata-se de um replanejamento, ou seja, uma reviso do planejamento inicial com a inteno de adequar os programas e aes realidade

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conjuntural mais prxima do momento da execuo, quando j se tem informaes seguras acerca das variveis que serviram de suporte para determinao do cenrio scio-econmico que permitiu a criao do primeiro planejamento. Nesse momento, so examinadas mensalmente a necessidade de alterao dos projetos iniciais, insero de novos projetos ou mesmo a excluso de aes desnecessrias. Tambm faz parte dessa etapa a elaborao do cronograma anual de desembolso mensal, fato que caracteriza a aproximao do planejamento de curto prazo do sistema de gesto ao processo oramentrio pblico, representando mais um elemento indicador da aderncia que se deseja comprovar, conforme est patente na Figura 8 a seguir: Figura 8: Processo de Planejamento de Curto Prazo no Setor Pblico
ENTRADAS: PLANEJAMENTO DE CURTO PRAZO ORAMENTO APROVADO LEIS DE CRDITOS ADICIONAIS CRONOGRAMA DE DESEMBOLSO MENSAL SADAS: ORAMENTO AUTORIZADO (AJUSTADO)

SISTEMA INTEGRADO DE DADOS ORAMENTRIOS -SIDOR SISTEMA DE ANLISE GERENCIAL DE ARRECADAO - ANGELA

Fonte: Idealizado pelo autor O termo oramento aprovado corresponde s dotaes iniciais constantes da lei de oramento anual, enquanto que a expresso oramento autorizado resultado da operao de soma e subtrao da lei de oramento anual com as leis de crditos adicionais, de modo que se pode representar da seguinte forma, por meio de equao: DOTAO INICIAL + DOTAO ADICIONAL = DOTAO AUTORIZADA Aps a aprovao da lei de oramento inicial e de suas retificaes, por meio das leis de crditos adicionais, inicia-se a fase de execuo, que configura a implementao das aes que foram planejadas. Nesta etapa, os recursos financeiros so comprometidos com o financiamento dos gastos que se efetivam por meio da inmeras aquisies de bens e servios

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destinados realizao de obras, promoo de eventos, garantia de servios de sade, educao, segurana, entre outros. A materializao das aes previstas, ocorre neste momento, com a inteno de dar cumprimento s metas. Como resultado dessa atividade surgem as transaes de compra, pagamento, arrecadao etc. Na fase seguinte, h o acompanhamento e avaliao do produto gerado na execuo, com vistas a confirmar o alcance parcial ou total dos objetivos dos programas e respectivas aes. O acompanhamento permite identificar desvios e recomendar providncias corretivas de modo a garantir o cumprimento da metas projetadas. O fato dessas atividades serem desempenhadas pelo sistema de controle interno de cada Poder, bem como pelo controle externo, exercido pelo Poder Legislativo com auxlio dos tribunais de contas, caracteriza outra similaridade entre o sistema de gesto e o processo oramentrio. A Figura 9 tenta ilustrar didaticamente essa aderncia. Figura 9: Processo de Execuo e Controle no Setor Pblico
ENTRADAS: ORAMENTO AUTORIZADO EXECUO E CONTROLE SADAS: TRANSAES DE COMPRA E MEDIDAS CORRETIVAS

SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAO FINANCEIRA - SIAFI SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAO DE SERVIOS GERAIS - SIASG

Fonte: Idealizado pelo autor Resultados H muitas semelhanas entre o processo oramentrio brasileiro e o subsistema de gesto. Eles se diferenciam em poucas caractersticas. O estudo e as pesquisas desenvolvidas apontam que h um alto grau de aderncia entre o processo oramentrio pblico e o subsistema de gesto, conforme demonstrado nos itens a seguir: - o sistema Governo Federal se assemelha ao sistema empresa, tendo em vista que composto de subsistemas, que na legislao levam as seguintes denominaes: sistema de planejamento e oramento federal, sistema de contabilidade federal, sistema de pessoal, sistema de controle interno etc;

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- os entes pblicos tambm perseguem o cumprimento de sua misso institucional; - os governantes pblicos se guiam por suas crenas e valores, assim como ocorre com os administradores da empresas privadas; - os produtos gerados no processo de planejamento estratgico, representado formalmente pela Lei do Plano Plurianual, so as diretrizes estratgicas que orientam o desenvolvimento de todas as tarefas posteriores: planejamento operacional, execuo e controle; - a Lei de Diretrizes Oramentrias, em razo de conter as prioridades e metas de ao, funciona como o pr-planejamento do subsistema de gesto; - a Lei de Oramento encontra paralelo com o planejamento de mdio e longo prazo, pelo motivo de servir de instrumento para a materializao do planejamento estratgico, pois neste momento as aes so detalhadas a ponto de identificar minuciosamente seus atributos, tais como: objetivo, produto, meta fsica e dotao oramentria (limite financeiro de gastos); - a edio de leis de crditos adicionais e o cronograma anual de desembolso mensal pode ser comparado ao planejamento de curto prazo, pois nesta fase se d a reviso do planejamento de mdio/longo prazo, com o objetivo de adequar os programas s limitaes e restries do cenrio em que as aes so executadas; e - subsidiando o planejamento, a execuo e o controle h sistemas de informaes scio-econmicas, oramentrias, financeiras, patrimoniais etc (SIAFI, SIDOR, SIGPLAN, SIASG, ANGELA) exigidos pela legislao, como ocorre no sistema empresa, cujos subsistemas so apoiados pelo subsistema de informao. Concluses Os resultados obtidos com nas observaes realizadas comprovam que o Governo Federal vem empregando as tcnicas da Teoria de Sistemas no mbito do setor pblico, adaptando-as s suas peculiaridades com a inteno de fazer um melhor aproveitamento para fins de obter maior resultado. Os inputs e outputs de ambos so muito semelhantes. A Figura 10 a seguir apresenta um resumo dos argumentos colocados:

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Figura 10: Correlao entre o Sistema de Gesto e o Processo Oramentrio Pblico


SISTEMA DE GESTAO PROCESSO ORAMENTRIO

S I S T E M A D E I N F O R M A E S

PLANEJAMENTO ESTRATGICO

LEI DO PLANO PLURIANUAL

PRPLANEJAMENTO

LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS

S I S T E M A D E I N F O R M A E S

PLANEJAMENTO DE MDIO E LONGO PRAZO

LEI DE ORAMENTO ANUAL

PLANEJAMENTO DE CURTO PRAZO

CRDITOS ADICIONAIS E CRONOGRAMA DE DESEMBOLSO MENSAL

EXECUO E CONTROLE

EXECUO E CONTROLE

Fonte: Idealizado pelo autor A adoo de princpios e definies como ocorre no modelo de gesto representa outro item de semelhana com o processo oramentrio pblico. As fases de execuo e controle so comuns no ciclo oramentrio e no subsistema de gesto. Recomendaes Para efeito de futuras pesquisas complementares nessa rea, recomenda-se estabelecer um paralelo entre, do lado do setor privado, a fase de elaborao dos relatrios destinados avaliao de desempenho e resultados, com base nas demonstraes financeiras (balano patrimonial, demonstrao do resultado do exerccio, demonstrao do fluxo de caixa, demonstrao de origens e aplicaes de recursos e demonstrao das mutaes do patrimnio lquido) e, de outro lado, no mbito do setor pblico, so elaborados os documentos componentes do processo

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de tomada de contas anual, o relatrio de gesto e as demonstraes financeiras (balanos oramentrio, financeiro e patrimonial e a demonstrao das variaes patrimoniais). Referncias Bibliogrficas BRASIL. Constituio Federal. _______. Decreto-lei n200/67. Dispe sobre a Organizao da Administrao Federal, Estabelece Diretrizes para a Reforma Administrativa e d outras Providncias. _______. Lei n4.320/64. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal. _______. Lei Complementar n101/00. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. _______. Lei n10.180/01. Organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Oramento Federal, de Administrao Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e d outras providncias _______. Lei n10.524/02. Dispe sobre as diretrizes para a elaborao da lei oramentria de 2003 e d outras providncias. CATELLI, Armando. Controladoria - Uma Abordagem da Gesto Econmica. 2 edio. So Paulo: Atlas, 2001. GIACOMONI, James. Oramento Pblico. 8 ed. So Paulo: Atlas, 1998. GOLDRATT, E. M. e COX, Jeff. A Meta. So Paulo: Educator, 2002. GUERREIRO, Reinaldo. Modelo Conceitual de Sistema de Informao de Gesto Econmica: Uma Contribuio Teoria da Comunicao da Contabilidade. So Paulo, 1989. Tese de Doutorado. LUSTOSA, P. R. B. Um Estudo das Relaes entre o Lucro Contbil, os Fluxos Realizados de Caixa das Operaes e o Valor Econmico da Empresa: Uma Simulao Aplicada a um Banco Comercial. Tese de Doutorado. FEA/USP/DCA, 2001. MACHADO Jr., J. T. e REIS, H. C. A Lei 4320 Comentada. 28 ed. R. de Janeiro: IBAM, 1990 PISCITELLI, Robertto B. et all. Contabilidade Pblica. 6 ed. So Paulo: Atlas, 1999.

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