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DEPARTAMENTO DE ESTUDOS

LS 827/02 DAInt

POLTICA E ESTRATGIA NO CAMPO EXTERNO: CONCEITOS E INTERAES GEOPOLTICAS

Os textos de Leitura Selecionada, de carter doutrinrio, terico ou conjuntural, destinados distribuio interna, s vezes discordantes entre si, visam a trazer novos subsdios aos estudos que aqui se realizam e expressam opinies dos respectivos autores, no, necessariamente, as da ESG.

ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA DEPARTAMENTO DE ESTUDOS DIVISO DE ASSUNTOS INTERNACIONAIS

LS827/02

POLTICA E ESTRATGIA NO CAMPO EXTERNO: CONCEITOS E INTERAES GEOPOLTICAS

Emb. Marcos Henrique C. Crtes

Rio de Janeiro 2002

Presidente da Repblica FERNANDO HENRIQUE CARDOSO Ministro de Estado do Ministrio da Defesa GERALDO MAGELA DA CRUZ QUINTO Comandante e Diretor de Estudos da Escola Superior de Guerra Vice-Almirante ADILSON VIEIRA DE S Subcomandante e Chefe do Departamento de Estudos Brigadeiro-Engenheiro FRANCISCO MOACIR FARIAS MESQUITA

Diviso de Assuntos Internacionais (DAInt) Chefe: Cel Av JORGE CALVRIO DOS SANTOS

Escola Superior de Guerra Diviso de Biblioteca, Intercmbio de Difuso Av. Joo Lus Alves, s/n CEP: 22291-090 - Urca - Rio de Janeiro, RJ - Brasil Telefone (021) 541-1737 FAX: 295-7645

POLTICA E ESTRATGIA NO CAMPO EXTERNO CONCEITOS E INTERAES GEOPOLTICAS 1.0 - INTRODUO Este texto visa a proporcionar embasamento conceptual claro e conciso para possibilitar o melhor aproveitamento das palestras e conferncias que sero proferidas sobre o Campo Externo, em sua maioria por funcionrios do Ministrio das Relaes Exteriores, no incio do Perodo de Aplicao (conjuntural). Para tanto, dado carter essencialmente prtico aos conceitos aqui expostos, aprofundando o significado de uma ou outra conceituao bsica contida nos Fundamentos Doutrinrios da Escola Superior de Guerra, edio de 1995. Procura-se tambm, quando possvel, ilustrar as formulaes tericas com exemplos realistas ou referncias a fatos concretos.

2.0 - CONCEITOS BSICOS De acordo com a seqncia didtica adotada na Escola Superior de Guerra, os Estagirios se familiarizam, logo ao incio dos cursos, com conceitos e definies que so necessrios para a correta compreenso da Doutrina. Porm, como natural, certos aspectos no chegam a ser contemplados nesse elenco e outros precisam ser ampliados quando se examinam determinados temas especficos. Na rea temtica examinada aqui especialmente importante fazer com clareza a distino entre Diplomacia, Servio Diplomtico, Ao Diplomtica, Poltica Externa, Estratgia Externa e Geoestratgia. Por isso dedicado espao proporcionalmente maior a esses e a conceitos correlatos. 2.1 - Diplomacia Em primeiro lugar, convm estabelecer a compreenso exata do que Diplomacia. Evidentemente, tanto no Brasil como em muitos outros pases, h uma grande variedade de definies e concepes de Diplomacia (e de Diplomata) que privilegiam determinadas facetas. Muitas delas se concentram em aspectos operacionais da atividade diplomtica, ou seja, na parcela que compete a um Servio Diplomtico. Outras refletem menos a verdadeira substncia da Diplomacia do que seu fracasso ou apresentam at mesmo percepes deturpadas da sua essncia. A ttulo ilustrativo, considerem-se algumas, provenientes de diversas pocas e de diferentes pases: Sir Henry Wotton (1568-1639) - [no seu livro Reliquiae Wottonianae]: Um Embaixador um homem honrado enviado para permanecer (mentir) no exterior em benefcio do seu pas; um

jornalista um homem sem honra que permanece (mente) no pas em seu prprio benefcio..1 Honor de Balzac (1799-1850) [na obra Illusions Perdues]: (...) diplomacia, a cincia daqueles que nenhuma cincia tm e que so profundos pelo prprio vazio (...). Ambrose Bierce (1842-1914) [no livro The Devils Dictionary] Diplomacia: a arte patritica de mentir pelo prprio pas.1 Georges de Porto-Riche (1849-1930) [na pea Le Pass, 3o. Ato]: Um diplomata que se diverte menos perigoso do que um diplomata que trabalha. Klber (1814-15 - Congresso de Viena): A Diplomacia o conjunto de conhecimentos e princpios necessrios para bem conduzir os negcios pblicos entre os Estados. Carlos Calvo (1885): A Diplomacia a cincia e a arte da representao dos Estados e das negociaes. Duque de Broglie (1910): A Diplomacia o melhor meio idealizado pela civilizao para impedir que as relaes internacionais sejam governadas exclusivamente pela fora. (Citado por Satow) Sir Ernest Satow, em A Guide to Diplomatic Practice (1917, sendo a ltima edio, revista e anotada, de 1981): Diplomacia a aplicao da inteligncia e do tato conduo das relaes oficiais entre governos de Estados independentes, estendendo-se s vezes s relaes com

impossvel reproduzir em Portugus o duplo sentido proposital no uso do verbo to lie no texto original, que tanto pode significar permanecer como mentir: An Ambassador is a man of virtue sent to lie abroad for his country; a newswriter is a man without virtue who lies at home for himself. Portanto, a traduo teria de conter ambas as formas: Diplomacy: The patriotic art of lying for ones country demonstrando a difuso perigosa do dito espirituoso de Sir Henry Wotton.

Estados vassalos ou, de forma ainda mais sucinta, conduo de negcios entre Estados por meios pacficos.1 Sir Harold Nicholson, em Diplomacy (1939) (citando o Oxford English Dictionary): Diplomacia o gerenciamento das relaes internacionais atravs da negociao; o mtodo pelo qual essas relaes so ajustadas e tratadas por embaixadores e enviados; o ofcio ou a arte do diplomata; habilidade ou agilidade na conduo do relacionamento e das negociaes internacionais.1 [Como o prprio Sir Harold explica, ao adotar essa definio visou a evitar enveredar pelas areias movedias da Poltica Externa ou pelos terrenos pantanosos do direito internacional]. Embaixador Hildebrando Accioly (1950): Diplomacia a arte de representar os Estados, uns perante os outros, ou o conjunto das regras prticas referentes s relaes pacficas e s negociaes entre os Estados. Embaixador Rubens de Mello (1954): Sem dar propriamente uma definio, indica que: (...) a atividade da Diplomacia pode resumir-se, mais ou menos, nas seguintes palavras: representar, observar, proteger e negociar. Chou En Lai (1954): Toda Diplomacia uma continuao da guerra por outros meios.(Glosando a famosa mxima de Karl von Clausewitz de que a guerra a continuao da poltica por outros meios.) Henry Kissinger (1970):
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Diplomacy is the application of intelligence and tact to the conduct of official relations between the government of independent states, extending sometimes also to their relations with vassal states; or, more briefly still, the conduct of business between states by peaceful means. Diplomacy is the management of international relations by negotiation; the method by which these relations are adjusted and managed by ambassadors and envoys; the business or art of the diplomatist; skill or address in the conduct of international intercourse and negotiations.

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Diplomacia (...) a arte de conter o poder. Na definio adotada pela ESG, 1 Diplomacia a arte de conduzir negociaes entre estados soberanos, cabendo-lhe a aplicao da Poltica Externa do pas. Sua atuao se faz por meios pacficos, buscando a negociao, o convencimento e a persuaso. Como se v, a mera conceituao de Diplomacia poderia ensejar longo e interessante debate. Mas no preciso enveredar por ele, nem h espao aqui para faz-lo. O que de fato importa no contexto deste trabalho entender a essncia da Diplomacia. S assim ser possvel perceber corretamente os requisitos bsicos para a estruturao e funcionamento eficientes de um Servio Diplomtico e, em ltima anlise, para o planejamento eficaz da Poltica Externa e para sua implementao atravs da Estratgia Externa. A caracterstica primordial a se considerar (como, alis, consta da definio da ESG) a de que a Diplomacia uma Arte. Por conseguinte, ela no pode ser enclausurada em estruturas rgidas nem sufocada por normas artificialmente estabelecidas. Naturalmente, isso implica que o Diplomata precisa ser Artista, isto , ter a capacidade nata de criatividade no mbito das idias abstratas, de percepo interpretativa das realidades e de transmisso a outrem dessas interpretaes.1 Entretanto, ao contrrio do que ocorre com os outros artistas, a atividade dos Diplomatas precisa ser conduzida no nvel prprio do Estado-Nao. Isto obriga existncia de um rgo do Estado {\smbolo SYMBOL \f "Symbol" \s 12|Erro! Indicador no definido. o Servio Diplomtico {\smbolo SYMBOL \f "Symbol" \s 12|Erro! Indicador no definido. que no deve ser confundido com Diplomacia.

Em Fundamentos Doutrinrios da Escola Superior de Guerra, ed. 1995, pg.48. por isso que se pode dizer, sem conotaes pretensiosas, que o Diplomata nasce, no se faz. Numa analogia com a pintura, qualquer um pode aprender as leis da perspectiva e a mistura das cores, mas isso no o far um Boticelli. Ressalte-se que essa circunstncia no prescinde do desenvolvimento do dote artstico, tanto atravs de estudos tericos como, sobretudo, do exerccio prtico da Arte. por esta razo que no se pode conceber Diplomatas dignos do nome que faam suas carreiras predominantemente no Brasil.

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Surge da a dificuldade enorme de harmonizar uma atividade artstica por natureza, com as exigncias do funcionamento burocrtico de um rgo prprio do Estado, de uma instituio permanente. Em outras palavras, necessrio dispor de um rgo profissionalmente estruturado que, visando consecuo de objetivos concretos, oriente {\smbolo SYMBOL \f "Symbol" \s 12|Erro! Indicador no definido. sem a estiolar {\smbolo SYMBOL \f "Symbol" \s 12|Erro! Indicador no definido. a capacidade de criao abstrata da Diplomacia. Em vrios pases e em diferentes pocas foram tentados processos metodolgicos para resolver esse problema complexo.1 Infelizmente, o escopo deste estudo no permite adentrar-se nessa matria. Em funo dessas consideraes, veja-se, pois, a conceituao de Diplomacia: Diplomacia a arte de identificar as diferenas de comportamento humano em uma mesma rea de interao de grupos sociais, promover grau semelhante de compreenso recproca dessas diferenas, encontrar as maneiras de harmoniz-las e induzir novas formas de comportamento visando ao mximo possvel de satisfao para todas as partes envolvidas no processo. 1
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No Brasil, at quase o final do sculo passado, tentou-se contornar essa incongruncia natural com o estabelecimento de trs carreiras separadas, denominadas Diplomtica, Consular e da Secretaria de Estado. Posteriormente, com a unificao desses quadros, at h um par de dcadas procurou-se buscar aquela delicada harmonizao de forma prtica, sem normas ou estruturas especificamente concebidas para assegurar a compatibilizao requerida. Hoje em dia, porm, busca-se encontrar mecanismos que permitam resolver o impasse. Assim entendida, a arte da diplomacia surgiu quando os grupos humanos comearam a se organizar socialmente, isto , impondo e aceitando limitaes mais ou menos permanentes ao comportamento individual e coletivo. Esta , de resto, a razo pela qual se costuma dizer, entre os que a conhecem, que ela a mais antiga das profisses a outra apenas a segunda mais antiga. Ao longo dos milnios da evoluo da espcie humana, a Diplomacia sofreu, na sua prtica, no seu exerccio, grande variedade de deformaes, merc dos embates pela ampliao do poder buscada pelos grupos sociais. Curiosamente, medida em que esses grupos sociais mais se iam desenvolvendo (ou sofisticando), maiores

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Alis, importante ressaltar que a verdadeira Diplomacia, quando busca frmula de conciliao ou soluo de compromisso, nunca visa a mero apaziguamento ou a falsa acomodao, mas sim legtima harmonizao que redunde em benefcios recprocos. O arranjo que no atenda aos interesses legtimos das partes nunca ser duradouro. 1

2.2 - Poltica Externa Tal como ocorre com Diplomacia, existe grande diversidade de definies ou conceituaes de Poltica Externa. Geralmente h dificuldade em separar com nitidez a Poltica Externa da Poltica Interna. Essa dificuldade particularmente aguda nos Estados Unidos, como atestam as seguintes observaes: A Poltica Externa na verdade a Poltica Interna de chapu. 1 A Poltica Interna s pode nos derrotar, a Poltica Externa pode matar-nos.1 A Poltica Externa, como um rio, no pode elevar-se mais alto do que sua fonte. 1 eram as deturpaes que sofria a atividade diplomtica. Periodicamente, porm, a percepo de que a cooperao e o respeito mtuo eram mais vantajosos do que a imposio dos interesses de um grupo a outro(s) pela fora das armas, fazia com que se buscassem as formas mais autnticas da prtica diplomtica. Essa curva sinuosa, nos tempos modernos, acompanha os grandes ciclos da construo, expanso, declnio e desaparecimento dos imprios.
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Aqui tambm se pode fazer analogia com, por exemplo, a arte moderna, em que existe tanta mistificao que no resiste prova do tempo.

10 Foreign policy is really domestic policy with its hat on. Hubert H. Humphrey (1911-78), Vice-Presidente dos EUA. 11 Domestic policy can only defeat us; foreign policy can kill us. John F. Kennedy (1917-63), Presidente dos EUA. 12 Foreign policy, like a river, cannot rise above its source. Adlai Stevenson (1900-1965), poltico do Partido Democrata.

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Na ESG, partindo da definio de Poltica Nacional e depois de definir Poltica de Governo e Poltica Interna, chega-se definio de que 1 Poltica externa a ao do Estado no sentido de assegurar a conquista e a manuteno dos objetivos nacionais, considerada a realidade internacional e a interdependncia entre as naes. Para melhor colocar a Poltica Externa no quadro que se est procurando descrever aqui, parece prefervel uma conceituao um pouco mais abrangente, dizendo que Poltica Externa o conjunto das diretrizes a serem seguidas pelo Estado no Campo Externo a fim de assegurar a consecuo e a preservao dos Objetivos Nacionais. Essas diretrizes so fixadas com base na avaliao de uma Situao Geopoltica determinada, que abrange os parmetros contidos nas normas jurdicas internacionais, e na utilizao dos recursos que podem ser obtidos das cinco Expresses do Poder Nacional. Essa conceituao ressalta a natureza altamente dinmica da Poltica Externa, merc da mutabilidade inerente aos acontecimentos internacionais. Por outro lado, fica evidente que, muito mais do que a Poltica Interna, ela precisa contemplar simultaneamente objetivos de curto, mdio e longo prazo.1 Por tudo isso, para que no esteja sujeita aos vagares da interao poltica domstica e seja capaz de produzir resultados concretos e duradouros, a Poltica Externa requer uma linha mestra, que denomino de Conceito Diretor.1
13 Em Fundamentos Doutrinrios da Escola Superior de Guerra, ed. 1995, pg.108. 14 Alm disso, por sua prpria natureza, a Poltica Externa requer, sobretudo na fase de sua formulao, um altssimo grau de sigilo. Tambm aqui ela se diferencia diametralmente da Poltica Interna, em que, no mais das vezes, a formulao precisa ter alto grau de divulgao, at mesmo para angariar ou consolidar apoios da opinio pblica e de setores especficos da nao. O exemplo mais flagrante a plataforma eleitoral de um candidato, que (pelo menos teoricamente) se constitui na formulao da poltica que pretende implementar se for eleito. 15 Como bem observa Kissinger em seu mais recente livro (Diplomacy, 1994), A frivolidade um luxo caro para um estadista, que acabar pagando um preo

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O Conceito Diretor (de Poltica Externa) a linha mestra que consubstancia o fulcro dos objetivos nacionais no Campo Externo e com a qual guardaro coerncia as Diretrizes de Poltica Externa. Portanto, ele fixa os parmetros de avaliao das propostas de diretrizes de Poltica Externa. Em outras palavras, s as propostas que se coadunarem com esses parmetros passaro pelo filtro do Conceito Diretor e se transformaro em diretrizes. No so suficientes para constituir o Conceito Diretor concepes genricas como a grandeza nacional ou a felicidade do povo ou ainda a paz e a concrdia entre as naes. No basta dizer como Lord Palmerston, Primeiro Ministro britnico na metade do sculo XIX: (...) o qu se chama de poltica (externa)? A nica resposta que ns pretendemos fazer o que possa parecer ser o melhor, em cada situao que se apresente, tendo os interesses de nosso pas por princpio guia.1 [Este o mesmo estadista que enunciou as mximas, to freqentemente glosadas e s vezes combinadas numa s: No temos (i.e., a Gr-Bretanha) quaisquer aliados eternos nem quaisquer inimigos permanentes. Nossos interesses so eternos e o nosso dever segui-los.]1 Aqui se trata de estabelecer a essncia da conduta internacional do pas, que precisa ser compatvel com o Substrato Moral da Nao. Assim, por exemplo, pode-se dizer que, poca de Richelieu a essncia da atuao internacional da Frana era a raison dtat; a ustria de por ela. As aes empreendidas segundo o estado de nimo do momento e desvinculadas de uma estratgia global no podem ser mantidas indefinidamente. (Frivolity is a costly indulgence for a statesman, and its price must eventually be paid. Actions geared to the mood of the moment and unrelated to any overall strategy cannot be sustained indefinitely.)
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(...) what is called a policy? The only answer is that we mean to do what may seem to be best, upon each occasion as it arises, making the Interests of Our Country ones guiding principle. We have no eternal allies and no permanent enemies. Our interests are eternal and those interests it is our duty to follow.

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Metternich tinha no concerto das Naes (europias) sua base primordial; durante o perodo em que Bismarck dirigiu os rumos internacionais da Prssia e depois do Imprio Germnico, as diretrizes da sua Poltica Externa se fundamentavam na Realpolitik; a GrBretanha de Castlereagh, Disraeli, Gladstone e Salisbury subordinava a Poltica Externa britnica ao princpio da splendid isolation1 . importante no perder de vista que, como tudo nas relaes internacionais, essa prpria essncia da Poltica Externa no imutvel. Para os condutores da Poltica Externa, a dificuldade maior reside em identificar, em tempo hbil, o momento em que a Situao Geopoltica evoluiu de tal maneira que preciso retificar essa linha mestra. Nos exemplos citados acima, foi a incapacidade dos sucessores de perceber a necessidade de fazer reajustamentos que levou a graves insucessos. Convm ainda observar que a ausncia ou o desrespeito do Conceito Diretor pode fazer com que a Poltica Externa seja desvirtuada por ficar subordinada a determinada Estratgia Militar ou mesmo a convenincias de Poltica Interna. Assim ocorreu, por exemplo, quando o Conceito Diretor em que se baseara, com extraordinrio xito, a Realpolitik de Bismarck, foi ignorado pela adoo por Berlim do Plano Schlieffen, subordinando a Poltica Externa da Alemanha Estratgia Militar da Guerra em Duas Frentes. O segundo caso pode ser ilustrado com a recente Guerra das Malvinas, quando os objetivos internos do Governo Galtieri levaram a Argentina a tentar restabelecer pela fora das armas sua soberania sobre aquele arquiplago, contrariando a diretriz de chegar a esse mesmo resultado pela via da negociao com a Gr-Bretanha. Alis, pode-se tambm considerar a interpretao de que foram tambm objetivos de poltica interna que levaram o Governo Thatcher a preferir a guerra como a melhor opo para resolver o conflito.1 2.3 - Estratgia Externa e Geoestratgia

18 Alis, essa expresso foi cunhada por Salisbury, embora a idia j viesse por vrias dcadas constituindo o Conceito Diretor da Poltica Externa britnica. 19 No caso da iniciativa do Governo Galtieri de recorrer ao uso das armas houve tambm uma incompatibilidade com o Substrato Moral da Nao argentina, que privilegiava a primazia jurisdicista na busca da soluo de suas controvrsias internacionais.

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Nas definies adotadas pela ESG, 1 Estratgia Nacional a arte de preparar e aplicar o Poder Nacional para, superando os bices, conquistar e manter os Objetivos Nacionais, de acordo com a orientao estabelecida pela Poltica Nacional. e Estratgia de Governo a arte de preparar e aplicar o Poder Nacional para, superando os bices, conquistar e manter os Objetivos Nacionais Atuais e os Objetivos de Governo, de acordo com a orientao estabelecida pela Poltica de Governo. Por conseguinte, combinando essas duas definies, pode-se chegar conceituao de que Estratgia Externa a arte de preparar o Poder Nacional para sua aplicao no Campo Externo, a fim de conquistar e manter os Objetivos Nacionais, Permanentes e Atuais, bem como os Objetivos de Governo, de acordo com a orientao estabelecida pela Poltica Externa e pelas diretrizes fixadas para o Campo Externo na Poltica de Governo. Por qu juntar aqui os Objetivos Nacionais e os de Governo ? Porque, no Campo Externo, os Objetivos Nacionais esto permanentemente sob ameaa e, por isso, sua preservao transformase praticamente numa tarefa de implementao constante, mais caracterstica dos objetivos de governo. A implementao das diretrizes de Poltica Externa recorre tambm a um brao auxiliar da Estratgia Externa, a Geoestratgia. A distino entre as duas pode, a princpio, parecer sutil, quase um divertimento semntico. Ela , contudo, de suma importncia, porque reflete a necessidade de se considerar tanto o Espao Geopoltico como o Espao Geoestratgico. Geoestratgia a arte de complementar a ao da Estratgia Externa atravs do equacionamento ativo do relacionamento com outros agentes geopolticos. Para tornar mais clara a distino entre Estratgia Externa e Geoestratgia, pode-se fazer a seguinte exemplificao:

20 Em Fundamentos Doutrinrios da Escola Superior de Guerra, ed. 1995, pgs.115 e 117.

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{\smbolo SYMBOL \f "Symbol" \s 12|Erro! Indicador no definido. a maneira pela qual um determinado pas poder assegurar seu suprimento de carvo siderrgico produzido em outros pases matria da Estratgia Externa; {\smbolo SYMBOL \f "Symbol" \s 12|Erro! Indicador no definido. a maneira pela qual esse mesmo pas poder assegurar que o relacionamento com determinados pases no comprometer ou ajudar seu acesso s fontes de suprimento de carvo siderrgico atribuio da Geoestratgia. A distino entre as duas pode, a princpio, parecer sutil, quase um divertimento semntico. Ela , contudo, de suma importncia, porque reflete a necessidade de se considerar tanto o Espao Geopoltico como o Espao Geoestratgico, conceitos que sero examinados abaixo. 2.4 - Espao Geopoltico Passando ao largo das discusses sobre o grau de influncia que os fatores geogrficos exercem sobre o destino dos povos, creio indispensvel aceitar que a capacidade de atuao de um pas fica, at certo ponto, limitada por seus componentes fsicos e sociais, tanto absolutos como relativos. Os absolutos so aqueles que existem no mbito em que exerce efetivamente sua soberania. Os relativos, como o termo indica, aqueles que decorrem dos componentes (absolutos e tambm relativos) dos demais pases. O conjunto desses componentes absolutos e relativos configura o Espao Geopoltico. Este (como explicado na LS809/95) o conjunto de componentes fsicos e sociais de um Estado, tanto absolutos como relativos, que condicionam sua capacidade de atuao no Campo Externo1 . Evidentemente, para efeitos de estudo, de anlise, de planejamento e de execuo, pode-se definir a dimenso que se atribuir ao Espao Geopoltico. Assim, por exemplo, o governo brasileiro, para traar certas diretrizes de Ao Diplomtica, poderia considerar apenas o Espao Geopoltico da Bacia do Atlntico Sul. Notese, alis, que, encarada como Espao Geopoltico para o Brasil, a Bacia do Atlntico Sul bem maior do que sua conformao puramente geogrfica.

21 Naturalmente, isto se d numa moldura cronolgica determinada, ou seja, numa Situao Geopoltica.

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O comportamento interativo dos pases abrangidos dentro de um determinado Espao Geopoltico, em um determinado perodo, configura a Situao Geopoltica. importante, a esse propsito, ressaltar dois aspectos: 1. O grau de limitao (ou influncia) que sofre cada pas varia em cada caso que se levar em considerao. 2. A combinao que um determinado pas faa dos componentes fsicos e sociais absolutos e relativos pode, na prtica, alterar a prpria relatividade preexistente. 2.5 - Espao Geoestratgico A partir da avaliao do Espao Geopoltico e da Situao Geopoltica num momento determinado traam-se as diretrizes que compem a Poltica Externa e, em funo dela, a Estratgia Externa e a Geoestratgia. Entretanto, alm do Espao Geopoltico preciso identificar e avaliar corretamente o Espao Geoestratgico de um Estado, que o conjunto de componentes fsicos e sociais no mbito da soberania de outros Estados, mesmo fora do seu Espao Geopoltico, que incidem sobre a capacidade de atuao desse Estado. Em outras palavras, a poro do Espao Geopoltico onde se contrastam e se cotejam todas as estratgias que esto operando neste e em outros Espaos Geopolticos. Isso explica a assimetria que freqentemente se observa entre Espaos Geopoltico e Geoestratgico. Essa assimetria, alis, que requer a utilizao da Geoestratgia, o brao auxiliar indispensvel da Estratgia Externa. que determinar as linhas de atuao que o pas em pauta precisar seguir no Espao Geoestratgico. Evidentemente, o planejamento estratgico externo e o planejamento geoestratgico recorrem a todas as cinco Expresses do Poder Nacional. A coordenao do seu emprego incumbe ao Ministrio das Relaes Exteriores, com a colaborao de todos os demais rgos do Estado e de entidades privadas, como veremos a seguir. 2.6 - Servio Diplomtico e Modalidades de Ao Diplomtica O Servio Diplomtico a instituio permanente do Estado responsvel pela elaborao das Propostas de Poltica Externa, pela definio das Diretrizes de Poltica

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Externa e pela estruturao e implementao da Estratgia Externa e da Geoestratgia, atravs do Plano de Ao Diplomtica. Para exercer essa funo especfica e exclusiva de rgo do Estado, o Servio Diplomtico recorre arte da Diplomacia e s cinco Expresses do Poder Nacional, concebe as propostas de Poltica Externa, as submete aos procedimentos profissionais devidos para gerar as diretrizes de Poltica Externa, das quais emanam a Estratgia Externa e a Geoestratgia. Numa ltima etapa de aplicao, cabe-lhe a montagem e a implementao da Ao Diplomtica, que , portanto, a aplicao prtica das formulaes emanadas da Diplomacia, seguindo as Diretrizes de Poltica Externa, de forma a implementar a Estratgia Externa e a Geoestratgia. no Servio Diplomtico que existem as condies para que se desenvolva o trabalho criativo da arte da Diplomacia, a partir do qual e levando em considerao os recursos e requisitos das cinco Expresses do Poder Nacional, concebe as propostas de Poltica Externa, as submete aos procedimentos profissionais devidos para gerar as diretrizes de Poltica Externa, das quais emanam a Estratgia Externa e a Geoestratgia. Numa ltima etapa de aplicao, que constitui a Ao Diplomtica, cabe-lhe a montagem e implementao do Plano de Ao Diplomtica (PAD). Por isso que o Servio Diplomtico no pode estar composto apenas por Diplomatas, uma vez que nele precisam atuar, nas suas esferas especficas de capacitao profissional, funcionrios diplomticos, servidores administrativos e especialistas. Evidentemente, participam em carter temporrio ou transitrio outras pessoas, como o caso, por exemplo, dos Adidos Militares. Todos eles so o que se pode denominar de Agentes Diplomticos.1 Ao Servio Diplomtico cabe a montagem e a implementao do Plano de Ao Diplomtica. Sem naturalmente precisar especific-las em cada caso, o PAD recorrer a diversas modalidades de Ao Diplomtica. A ttulo ilustrativo, referir-me-ei a trs das mais usuais. A atividade diplomtica por excelncia a que se desenvolve bilateralmente. Nela so mais ntidos os objetivos de ambos os lados, mais discernvel a evoluo das aes recprocas, mais concretos os resultados possveis. evidente que os pases se engajam simultaneamente numa quantidade de relacionamentos aos pares. s vezes, certas circunstncias induzem conjugao de vrios desses pares e chega-se ao que se pode chamar de diplomacia multilateral. Observe-se que na diplomacia multilateral nem todos os

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pases que dela participam teriam, no nvel bilateral, qualquer relacionamento significativo. A atividade diplomtica multilateral, tambm chamada de diplomacia parlamentar, deveu seu maior desenvolvimento nas ltimas dcadas proliferao de organismos internacionais e hipertrofia de muitos deles. Ela tem, inevitavelmente, ritmo mais lento do que a bilateral, seus resultados so menos previsveis e, no raro, difcil identificar o benefcio real que advm para a Poltica Externa de um pas de esforos ingentes em que se viu engajado num foro multilateral. A hipertrofia dos organismos internacionais criou uma deformao de suas finalidades originais e, em muitos casos, eles passam a agir visando primordialmente sua prpria perpetuao e ampliao. Convm notar ainda que a preferncia pela chamada diplomacia multilateral em detrimento da diplomacia bilateral (que , na verdade, a forma essencial da Diplomacia) refelte, geralmente, uma averso (por qualquer motivo que seja) ao exerccio de liderana internacional em termos reais. A diplomacia multilateral proporciona uma difuso ds responsabilidades individuais de seus praticantes e torna menos perceptvel uma conduta precipuamente passiva.1 Por ltimo, gostaria de mencionar uma modalidade que recentemente vem sendo praticada por muitos governantes. a chamada diplomacia presidencial, isto , aquela em que a conduo visvel de determinado empreendimento diplomtico exercida diretamente pelo Chefe de Estado e/ou de Governo. Embora excepcionalmente possa ser necessria a interveno de Chefes de Estado ou de Governo para romper um impasse nas negociaes a nvel diplomtico profissional, ela est eivada de riscos que desaconselham a sua prtica de forma freqente. Resumidamente, seus inconvenientes principais so: perda de etapas intermdias de negociao e, conseqentemente, dos fusveis que so os representantes diplomticos; a necessidade de xito ostensivo do chefe poltico, em contraposio vitria preferentemente invisvel do diplomata profissional;

23 O mesmo pode ser dito da preferncia por esquemas poligonais (multilaterais) de cooperao difusa ao invs de entendimentos bilaterais ativos.

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 a superposio de interesses nacionais com interesses de governo, alis de ambos os lados; a dificuldade maior de obter apoio, mesmo que tcito, das oposies internas para aes no Campo Externo; o risco de criar, mesmo para o titular da pasta do Exterior (funo poltica por definio), a iluso de que se est desenvolvendo Poltica Externa efetiva, descurando-se das caractersticas de planejamento de mdio e longo prazos e da implementao continuada e coordenada que so essenciais atuao diplomtica; o desconhecimento (natural) das normas, praxes e antecedentes informais das relaes internacionais. Contra este elenco de aspectos negativos, s duas vantagens podem, com carter objetivo, ser invocadas em favor da chamada diplomacia presidencial: o eventual bom relacionamento pessoal entre Chefes de Estado ou de Governo pode superar entraves inarredveis no nvel burocrtico e quando o tratamento da questo nesse mais alto nvel bem sucedido, o impacto do xito para o relacionamento dos pases tende a ser bem maior. A bem da verdade, preciso registrar que, em muitos casos, a interveno do Chefe de Estado s feita quando o xito final das negociaes j est praticamente assegurado de antemo a nvel diplomtico.1

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Extrato do livro Diplomacy, de Henry Kissinger (pg. 230): (...) quase sempre um erro que Chefes de Estado se encarreguem de detalhes de uma negociao. Eles so com isso obrigados a dominar aspectos especficos normalmente tratados por suas Chancelarias e so desviados para assuntos mais apropriados para seus subordinados, enquanto que so mantidos afastados das questes que s os Chefes de Estado podem resolver. Como ningum sem um ego muito desenvolvido atinge o mais alto cargo, uma soluo de compromisso fica difcil e os impasses so perigosos. Com as posies domsticas dos interlocutores muito freqentemente dependendo de pelo menos uma aparncia de xito, na maioria das vezes as negociaes se

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Deve ser aqui ressaltado que essas observaes no significam nenhuma restrio s atribuies constitucionais que normalmente tm os Chefes de Estado e de Governo no Campo Externo. (No item 5.1 so examinados os aspectos pertinentes a esse tema luz dos dispositivos da Constituio FederalErro! Indicador no definido. de 1988). 2.7 - Direito Internacional (Pblico e Privado). Direito Diplomtico O Direito Internacional o conjunto de leis consideradas pelos Estados como juridicamente compulsrias. Tambm conhecido como Direito das Gentes ou Direito das Naes, o Direito Internacional se baseia nos usos, costumes, preceitos e prticas internacionais, bem como nos acordos e tratados multilaterais e bilaterais. O Direito Internacional tem natureza eminentemente dinmica e influenciado pelos estudos e pronunciamentos de juristas, por convenes no-ratificadas, pelas decises da Corte Internacional de Justia (Corte da Haia) e de outros tribunais. Excepcionalmente, a corte de um determinado pas pode emitir decises (unilaterais) que pretendem ter aplicao no Campo Externo. (Exemplos recentes foram acrdos da Suprema Corte dos Estados Unidos) Trata-se, porm, de prtica que pertence mais ao mbito do exerccio do poder de um pas do que ao processo formativo normal do Direito Internacional.1 concentram mais em camuflar as divergncias do que em tratar da essncia do problema.
25 O desenvolvimento do Direito Internacional coincide com o surgimento dos Estados Nacionais aps a Idade Mdia. A primeira formulao ampla de direito internacional foi feita por Hugo Grotius na sua obra Das Leis da Guerra e da Paz, publicada em 1625. Dentre os princpios por ele enunciados como fundamentos do Direito Internacional estavam a soberania e a igualdade jurdica dos Estados. A partir de ento, o Direito Internacional desenvolveu-se precipuamente atravs de tratados celebrados entre os Estados. O Congresso de Viena (1814-15) empreendeu significativo esforo no sentido de consolidar e ampliar as normas de Direito Internacional, em especial buscando regulamentar as atividades diplomticas. A Conveno de Genebra (1864) e as Conferncias da Haia (1899 e 1907), que se ocuparam das regras da guerra, foram outros marcos importantes no desenvolvimento de um cdigo de leis internacionais. A formao da Liga das Naes depois da Primeira Guerra Mundial e das Naes Unidas depois da Segunda representou tentativa de criar um rgo capaz de

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Os tratadistas tm formulado numerosas divises do Direito Internacional. Para nossas finalidades aqui, parece ser suficiente mencionar trs delas: O Direito Internacional Pblico o conjunto de regras ou princpios destinados a reger os direitos e deveres internacionais dos Estados e de certos organismos multilaterais e indivduos.1 O Direito Internacional Privado o conjunto de regras e princpios que visam a dirimir os conflitos entre leis que emanam de soberanias diferentes e que incidem sobre questes de carter particular.1 O Direito Diplomtico o ramo do Direito Internacional Pblico que tem por objeto a tcnica das relaes entre os Estados. 1 Ele complementa o Direito Internacional Pblico, desenvolvendo certos aspectos e adaptando-o s circunstncias. Esto no mbito do Direito Diplomtico, por exemplo, o funcionamento dos rgos das relaes entre os Estados, a atividade internacional dos agentes diplomticos, a tcnica dos atos diplomticos e a estruturao dos organismos internacionais. Evidentemente, a eficcia dos esforos para construir um conjunto de normas jurdicas que rejam a atuao dos Estados entre si condicionada, por um lado, pela parcialidade dos interesses que

fazer cumprir as normas do Direito Internacional. Os acontecimentos desta segunda metade do Sculo XX foram criando conjuntos de normas internacionais, atravs dos inmeros tratados, acordos e convenes que buscam disciplinar o comportamento internacional dos Estados.
26 Esta definio est calcada na que d o Embaixador Hildebrando Accioly no seu monumental Tratado de Direito Internacional Pblico, 3 vols., 2a.ed., 1956. 27 Definio baseada na obra do Professor Oscar Tenrio, Direito Internacional Privado, 1957. 28 Definio dada pelo Embaixador Rubens Ferreira de Mello no seu Tratado de Direito Diplomtico, 2 vols., 1949.

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inspiram quase todos os atos internacionais e, por outro, pela inexistncia do poder coercitivo erga omnes.

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3.0 - EVOLUO GEOPOLTICA DO BRASIL 3.1 - Situao Original e Etapas Evolutivas Na fase inicial da expanso ultramarina de Portugal, trs aspectos devem, a meu ver, ser ressaltados: 1. O interesse de Lisboa estava circunscrito a alguns pontos da costa brasileira como portos de reabastecimento.1 2. Portugal carecia de contingentes humanos para controlar militarmente esses pontos contra a populao nativa. 3. Os custos operacionais desses portos de reabastecimento seguiram em proporo ascendente a

29 Essa orientao estratgica j se evidenciava na evoluo das negociaes para a fixao da Linha no Tratado de Tordesilhas, em que Portugal desviou a ateno da Espanha para o Atlntico e resistiu ao deslocamento da linha para oeste no hemisfrio americano, a fim de maximizar sua rea de atuao no Oriente.

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intensificao da atividade econmica portuguesa nas ndias (isto , da sia Meridional, passando pelo Sudeste Asitico, at a sia Oriental). Com a caracterizao das terras brasileiras como rea de colonizao efetiva, pode-se resumir os objetivos estratgicos portugueses na Amrica do Sul em: 1. Desenvolvimento de atividades econmicas capazes de custear a administrao colonial e proporcionar Coroa excedentes exportveis. 2. Expanso territorial na medida em que fosse requerida pelo objetivo precedente, mesmo que para isso fosse preciso ultrapassar a Linha de Tordesilhas. [ importante destacar que a expanso para o oeste no era um objetivo em si mesmo, isto , no visava ampliao pura e simples do territrio colonial portugus na Amrica do Sul, ao contrrio do que ocorreu, por exemplo, nos Estados Unidos (para oeste) e no Imprio Russo (em todas as direes)]. 3. Intensificao das medidas defensivas para resguardar os interesses portugueses das crescentes incurses de outras potncias martimas europias (especialmente Frana, Inglaterra e Holanda). Esses objetivos estratgicos foram, alis, reafirmados na proposta feita por volta de 1770 pelo Marqus de Pombal ao Rei D. Jos I da transferncia da sede da Coroa de Lisboa para o Rio de Janeiro, ponto mais central do imprio portugus, afastada da ameaa terrestre espanhola e que assim seria melhor defendido contra os desgnios das demais potncias martimas. A fase da elevao da antiga colnia a parte integrante do Reino Unido e, muito especialmente, a transferncia da Corte para o Brasil (1808), coincidiram com a irreversibilidade do declnio da atuao portuguesa alm da costa oriental africana. A tnica defensiva da estratgia colonial portuguesa passa ento a se fundamentar em dois aspectos principais: 1. A vinculao econmica do Brasil com a Europa Ocidental. 2. A necessidade de aliana defensiva com uma grande potncia (europia). O Brasil chega assim independncia com uma atitude geopoltica herdada da poca colonial, que vai perdurar praticamente

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inalterada at o segundo tero do sculo XX, e que tem as seguintes caractersticas: 1. Consolidao das fronteiras terrestres (sem esprito expansionista ou reivindicatrio). 2. Manuteno e desenvolvimento das relaes econmico-comerciais com a Europa Ocidental. 3. Preservao de aliana militar tcita com uma das grandes potncias. [Na prtica, houve duas alianas tcitas concomitantes, com a Gr-Bretanha (Marinha) e com a Frana (Exrcito)].1 4. Relativo desinteresse pelos assuntos hemisfricos, exceto nos poucos casos em que era percebida uma ameaa concreta a interesses nacionais de vulto. As conseqncias da Primeira Guerra Mundial no chegaram a alterar fundamentalmente a Situao Geopoltica do Brasil. Talvez o nico aspecto que merea destaque especial aqui seja a oposio diametral das concepes estratgicas terrestres prevalecentes na Frana e na Alemanha, a primeira eminentemente defensiva e a segunda privilegiando a ofensiva. Significativamente, o Brasil esposou a orientao militar francesa e a Argentina, a alem. tambm significativo que, merc dessas concepes estratgicas continentais, Brasil e Argentina como que ignoraram em suas formulaes estratgicas o componente naval do Poder Militar (no qual, alis, ambos os pases haviam absorvido a influncia inglesa). [Apenas como digresso: o Chile, compelido por fatores geopolticos diferentes, desenvolveu concepo estratgica em que as aes navais eram elemento crucial do plano geral de ataque ao Peru e Bolvia.]

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No incio do sculo XX, espelhava-se na Amrica do Sul, especialmente nos pases relativamente mais desenvolvidos, parte do quadro geopoltico predominante na Europa: a Gr-Bretanha, senhora inconteste dos mares, procurando influir na evoluo dos acontecimentos no continente europeu visando proteo dos interesses estratgicos do seu imprio colonial, enquanto a Frana e o Imprio Germnico se engajavam em manobras interminveis em busca da hegemonia continental. [No que se refere ao Espao Geopoltico do Brasil de ento, o Imprio Austro-Hngaro e o Imprio Russo so basicamente irrelevantes.]

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A ecloso da Segunda Grande Guerra e o advento ativo dos Estados Unidos no mbito geopoltico mundial, entretanto, obrigaram as classes dirigentes brasileiras a empreender a reavaliao da Situao Geopoltica do pas e, luz dela, traar novas diretrizes geopolticas para proteger os interesses nacionais no contexto do conflito generalizado. Mas as transformaes que se operaram no mundo aps 194445 logo obrigaram nova reavaliao, da qual resultaram trs modificaes principais na atitude geopoltica do Brasil: 1. Substituio da aliana tcita com potncia europia por uma aliana semi-formal com os Estados Unidos. [O termo semi-formal usado aqui para distinguir esse tipo de relacionamento de alianas formais, como , por exemplo, o caso do ANZUS, pacto militar de defesa unindo Austrlia, Nova Zelndia e Estados Unidos.] 2. Desenvolvimento da vinculao econmicocomercial com os Estados Unidos, embora buscando restabelecer o relacionamento preexistente com a Europa Ocidental, que se foi recriando com a reconstruo econmica europia. 3. Ritmo de crescimento econmico muito maior do que o dos demais pases sul-americanos, especialmente a Argentina. 4. Percepo de ameaas constantes aos interesses nacionais como conseqncia dos enfrentamentos da chamada Guerra Fria (1945-90). 3.2 - Reflexos da Evoluo para a Concepo Geopoltica Brasileira Esse envolvimento compulsrio do Brasil na poltica internacional a nvel mundial estimulou o desenvolvimento dos estudos de Geopoltica entre ns e foi na ESG, precisamente, que as idias a esse respeito pela primeira vez receberam tratamento integrado, visando a propor cpula governamental sugestes para diretrizes geopolticas. Do binmio Segurana e Desenvolvimento, preconizado como essencial para assegurar o crescente bem estar da Nao brasileira, surgiu a percepo geopoltica que pode ser denominada de defesa dinmica, em substituio orientao at ento predominante da defesa esttica. No se chegava a uma concepo de defesa preventiva,

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mas sim noo de que o acompanhamento diuturno e to profundo quanto possvel da evoluo da conjuntura nacional nos pases vizinhos (pelo menos) era indispensvel segurana nacional. Paralelamente, na vertente do desenvolvimento, identificavam-se tambm situaes em reas adjacentes das fronteiras continentais e ocenicas em que se impunham iniciativas no mbito internacional. Houve, conseqentemente, tentativas de concertao de esforos para melhor negociar questes de interesse comum e foram iniciados ou retomados diversos projetos de intensificao de programas bilaterais de cooperao no campo econmico. Fatores de diferentes tipos prejudicaram ou impediram o prosseguimento de muitos desses esforos. Na verdade, chega o Brasil aos ltimos anos do sculo XX com resultados relativamente escassos, merecendo destaque apenas a obra gigantesca de Itaipu e o lanamento do MERCOSUL. De tudo que foi sucintamente exposto, pode-se concluir que, at o presente, as principais condicionantes subjacentes da atuao internacional recente do Brasil tm sido: 1. Carncia de objetivos de Poltica Externa claramente definidos em funo de um Conceito Diretor e coerentemente perseguidos a mdio e a longo prazos. 2. Manuteno da integridade territorial e da soberania nacional. 3. Relutncia em assumir papel ativo de liderana regional, ou seja, na estrutura cratolgica ps-1990, de potncia ascendente. 4. Averso ao estabelecimento de alianas bilaterais de longo prazo, com preferncia por esquemas multilaterais amplos de cooperao difusa.

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4.0 - A ATUAL SITUAO GEOPOLTICA DO BRASIL Em conferncia1 intitulada O PANORAMA GEOESTRATGICO PSO GUERRA FRIA. PERSPECTIVAS PARA O 3 . MILNIO, foi dada uma viso ampla das caractersticas estratgicas do quadro internacional psGuerra Fria e traar, com rigorosa objetividade, as mais provveis linhas de sua evoluo a mdio e longo prazo. Baseado nela, fez-se um elenco resumido das principais dessas caractersticas, que esto reproduzidas a seguir, e que permitem definir a atual Situao Geopoltica do Brasil. 4.1 - Caractersticas Principais do Quadro Geopoltico ps-Guerra Fria A etapa histrica iniciada em 1990, pela amplitude e pela velocidade das transformaes que a caracterizam, ainda no pde receber uma designao que a caracterizasse. Mas j se podem

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Essa conferncia, pronunciada pelo Embaixador Marcos Henrique C. Crtes inicialmente no CAEPE/94, vem se tornando freqente nos planejamentos de cursos subseqentes nesta e em outras instituies congneres.

Excludo: foi Excludo: , Excludo: ..

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discernir os aspectos que a distinguem de forma radical das etapas imediatamente precedentes, que podem ser resumidos em: 1. Existncia de trs Centros de Poder Econmico (CPEs) {\smbolo SYMBOL \f "Symbol" \s 12|Erro! Indicador no definido. a superpotncia nica (Estados Unidos) e as duas megapotncias (Japo e Unio Europia) {\smbolo SYMBOL \f "Symbol" \s 12|Erro! Indicador no definido. com interesses econmicos necessariamente conflitantes. 2. Acelerao do curso de coliso Estados Unidos - Japo, enquanto a UE se encontra mais ocupada com os processos simultneos da crescente hegemonia germnica e da absoro das economias circunvizinhas. 3. Surgimento de potncias ascendentes, vinculadas a cada um dos trs CPEs (potncias patrocinadoras). 4. Virtual desaparecimento de slidas estruturas ideolgicas de cunho eminentemente poltico, enquanto se processa a expanso do fundamentalismo islmico, que se confunde, por sua prpria natureza, com uma ideologia poltico-social. Paralelamente, observa-se crescente tendncia a questionar alguns conceitos e princpios que regeram as relaes internacionais, tais como restries que se buscam impor aos tradicionais conceitos de nao e de soberania. 5. Globalizao da economia, sem que se estabelea genuno sistema de livre comrcio mundial devido consolidao de blocos regionais e da prtica do comrcio gerenciado (managed trade)1 . 6. Substituio das vantagens naturais (recursos naturais, posio geogrfica) pelas vantagens criadas pelo homem (tecnologias de alta sofisticao, usadas ampla e intensamente) - a principal conseqncia da Terceira Revoluo Industrial para a atuao econmica das naes.

32 A utilizao de barreiras no-alfandegrias pelos trs CPEs j ampla e tender a aumentar. A ttulo de exemplo: atualmente, cerca de 25% das importaes norte-americanas esto sujeitas a esse tipo de restrio no-tarifria. Outra prtica semelhante a imposio de normas, fixadas unilateralmente, para limitar ou impedir o acesso de produtos de determinado(s) pas(es) ao mercado interno (como ocorre com a notria Super 301 norte-americana).

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4.2 - A atual Situao Geopoltica do Brasil O elenco sinttico feito a seguir do que so as caractersticas essenciais da Situao Geopoltica do Brasil pode causar certo espanto. Por isso preciso ressaltar que a evoluo da Situao Geopoltica de qualquer pas relativamente lenta, por uma srie de fatores tpicos do processo geopoltico. As percepes que se possa ter no curto prazo de mudanas em determinados aspectos das Expresses do Poder Nacional no se refletem imediatamente na Situao Geopoltica do pas. Essa relativa defasagem ocorre indiferentemente no sentido positivo ou negativo. 1. Imagem negativa do pas e de suas classes dirigentes nos centros de deciso econmica e financeira, com a conseqente dificuldade para atrair investimentos produtivos (o que agrava o bice do nvel insuficiente de poupana interna e o problema da pssima distribuio de renda). 2. Debilidade ou impotncia do Governo para defender com xito reivindicaes legtimas, suas ou de entidades e empresas privadas brasileiras, nos campos econmico, financeiro e comercial, bem como para fazer valer direitos estabelecidos por acordos multilaterais perante os trs CPEs e outros pases industrializados. 3. Dificuldades para negociar com eficcia ou vantajosamente acesso ou admisso a esquemas ou arranjos de mercado preferencial e blocos econmicos regionais. 4. Desprestgio generalizado da diplomacia brasileira como resultado combinado da situao poltico-econmica do pas e da desprofissionalizao do Servio Diplomtico. 5. Debilitamento quantitativo e qualitativo das Foras Armadas. 6. Desatualizao cientfica e tecnolgica, com atraso progressivo agravado por obstculos para conseguir tecnologias de ponta e/ou obter esquemas eficazes de transferncia de tecnologia.1 7. Grande potencial em termos de territrio, populao e recursos naturais. As principais limitaes que incidem sobre esses trs elementos (por exemplo, dificuldade de acesso em certas reas, baixo ou inadequado nvel de instruo da maioria da populao e

33 Muitas vezes so e sero invocadas razes de segurana internacional para obstaculizar avanos brasileiros no campo de cincia e tecnologia, quando na realidade a oposio decorre de interesses econmicos adversos.

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insuficincia de alguns insumos, sobretudo carvo e combustveis fsseis) podem ser superadas atravs de projetos especficos de mdio e longo prazo. 8. Posio geoestratgica favorvel, especialmente pela ausncia de pretendentes viveis condio de potncia regional em sua vizinhana e pelo fato de no estar no meio das principais rotas de coliso entre os CPEs.

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5.0 - POLTICA EXTERNA, ESTRATGIA EXTERNA E GEOESTRATGIA DO BRASIL Com essa Situao Geopoltica por pano de fundo, preciso equacionar de forma objetiva os trs blocos de elementos que serviro de balizamento para o planejamento da Poltica Externa: 1. os bices, as vulnerabilidades e as deficincias; 2. os recursos j disponveis e os passveis de serem criados, ativados ou desenvolvidos; 3. as reas Estratgicas [no Campo Externo] e as reas Geoestratgicas. Ser ento possvel definir, com viso realista, os objetivos da Poltica Externa e, ao mesmo tempo, fornecer os parmetros que, somados aos princpios consagrados em funo dos Objetivos Nacionais Permanentes, permitiro a formulao da Estratgia Externa e da Geoestratgia. Todas essas tarefas so atribuio precpua do Ministrio das Relaes Exteriores, quer como elemento de coordenao e captao de contribuies necessrias de outros rgos pblicos e de setores privados, quer por sua atividade direta. O programa deste ano letivo contm, como tradicional, conjunto de conferncias a cargo do

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Chanceler, do Secretrio-Geral e de outros funcionrios do MRE. Eles proporcionaro ao Corpo de Estagirios uma viso imediata da atuao internacional do governo brasileiro, que poder ser apreciada luz dos conceitos doutrinrios expostos nesta palestra e em outras afins, tendo presente o ordenamento jurdico que, no Brasil, rege a elaborao e a execuo das Diretrizes de Poltica Externa.

5.1 - Diretrizes de Poltica Externa No Brasil, considera-se que a conduo da Poltica Externa incumbe precipuamente ao Poder Executivo, na pessoa do Presidente da Repblica, que , no regime brasileiro, simultaneamente Chefe de Estado e Chefe de Governo. A Constituio Federal define, em relao ao Campo Externo, as atribuies privativas do Presidente da Repblica, bem como as limitaes competncia presidencial em funo da competncia conferida ao Poder Legislativo. No artigo 84, a Constituio Federal define as atribuies privativas do Presidente da Repblica e entende-se que os incisos VII, VIII, XIX e XX definem essa responsabilidade no mbito do relacionamento internacional: (...) VII {\smbolo SYMBOL \f "Symbol" \s 12|Erro! Indicador no definido. manter relaes com os Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomticos; VIII {\smbolo SYMBOL \f "Symbol" \s 12|Erro! Indicador no definido. celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional; (...) XIX {\smbolo SYMBOL \f "Symbol" \s 12|Erro! Indicador no definido. declarar guerra, no caso de agresso estrangeira, autorizado pelo Congresso Nacional ou referendado por ele, quando ocorrida no intervalo das sesses legislativas, e, nas mesmas condies, decretar, total ou parcialmente, a mobilizao nacional; XX {\smbolo SYMBOL \f "Symbol" \s 12|Erro! Indicador no definido. celebrar a paz, autorizado ou com referendo do Congresso Nacional;

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Creio, entretanto, que se deve tambm considerar como atribuies privativas do Presidente da Repblica no Campo Externo as estabelecidas nos incisos XIII, XXI e XXII: (...) XIII {\smbolo SYMBOL \f "Symbol" \s 12|Erro! Indicador no definido. exercer o comando supremo das Foras Armadas, promover seus oficiais-generais e nome-los para os cargos que lhes so privativos;1 (...) XXI {\smbolo SYMBOL \f "Symbol" \s 12|Erro! Indicador no definido. conferir condecoraes e distines honorficas;1 XXII {\smbolo SYMBOL \f "Symbol" \s 12|Erro! Indicador no definido. permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente. Alm disso, a Constituio estabelece algumas limitaes capacidade do Chefe do Poder Executivo e do Estado de conduzir a Poltica Externa do Brasil. Assim, o artigo 49 dispe que da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I {\smbolo SYMBOL \f "Symbol" \s 12|Erro! Indicador no definido. resolver definitivamente sobre os tratados, convenes ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional (historicamente este dispositivo dizia mais amplamente celebrados pelo Presidente da Repblica); II {\smbolo SYMBOL \f "Symbol" \s 12|Erro! Indicador no definido. autorizar o Presidente da Repblica a declarar guerra e

34 O comando supremo das Foras Armadas , inegavelmente, instrumento de Poltica Externa. A parte final do inciso devia, por extenso lgica, aplicar-se nomeao de Embaixadores e Ministros Plenipotencirios da Carreira de Diplomata para os cargos que lhes so prprios, ficando a aprovao prvia pelo Senado para as nomeaes feitas para a chefia de misso diplomtica permanente mantida para os titulares que no pertencessem carreira. 35 Recordem-se, por exemplo, os efeitos no campo da Poltica Externa do agraciamento com a Ordem Nacional do Cruzeiro do Sul de Che Guevara pelo ento Presidente Jnio Quadros.

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fazer a paz; a permitir que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar; III {\smbolo SYMBOL \f "Symbol" \s 12|Erro! Indicador no definido. autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica a se ausentarem do Pas, quando a ausncia exceder a quinze dias. Existe ainda uma limitao adicional s atribuies do Presidente da Repblica no Campo Externo, quando o artigo 52, inciso IV, dispe que compete privativamente ao Senado Federal: (...) IV {\smbolo SYMBOL \f "Symbol" \s 12|Erro! Indicador no definido. aprovar previamente, por voto secreto, aps argio em sesso secreta, a escolha dos chefes de misso diplomtica de carter permanente;1 J vimos que preciso definir, como premissa para traar as Diretrizes de Poltica Externa, qual deve ser seu Conceito Diretor. No caso do Brasil, no final do perodo monrquico e no incio do republicano, por exemplo, poder-se-ia afirmar que esse Conceito Diretor era a consolidao jurdica das fronteiras nacionais. Hoje em dia, a definio desse Conceito Diretor tarefa urgente. oportuno sublinhar que no constitui Conceito Diretor o rtulo s vezes atribudo Poltica Externa durante determinada gesto ministerial ou mandado presidencial, como, por exemplo, Poltica Externa Independente, Poltica Externa de Resultados, Poltica Externa de Integrao e outros apelidos anlogos. Tampouco constitui Conceito Diretor da Poltica Externa uma determinada Concepo Estratgica Nacional, como por exemplo o binmio Segurana e Desenvolvimento.

5.2 - Planejamento Estratgico Externo e Geoestratgico Como foi explicado, uma vez traadas as Diretrizes de Poltica Externa, guiadas por um Conceito Diretor, necessrio definir os meios pelos quais elas devero ser implementadas. Nisto consiste o

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Veja-se a nota de rodap no. 6.

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Planejamento Estratgico Externo e o Planejamento Geoestratgico. Sua principal caracterstica a de que cada um dos seus elementos tem que estar, a todo o tempo, relacionado com o conjunto da ao externa. Muitas vezes isto implica ter que buscar a compatibilizao de objetivos intrinsecamente contraditrios ou auto-excludentes. Tome-se, mais uma vez, como exemplo a construo de ItaipuErro! Indicador no definido.. No mbito estratgico interno havia sido estabelecido que o desenvolvimento do pas precisava, de forma indiscutvel e impostergvel, aumentar de forma substancial a capacidade de gerao de energia. Estabeleceu-se tambm que o ideal seria que ela fosse de origem hidrulica e definiu-se o rio Paran, no trecho prximo das Sete Quedas, como a melhor hiptese de aproveitamento. A essa altura, o problema assumiu relevncia estratgica externa, porque se impunha redimensionar o relacionamento do Brasil com a placa central do complexo geopoltico sul-americano, ou seja, com o Paraguai (e, numa etapa posterior, com a Bolvia). A deciso de construir a usina hidreltrica no trecho em que o rio Paran lindeiro entre o Brasil e o Paraguai, no ponto em que havia a ilha de Itaipu, pouco acima da Ponte da Amizade, foi assim decorrente de um objetivo de Estratgia Externa, que em nada prejudicava (e, sob certos aspectos, at favorecia) o objetivo estratgico interno. Sabia-se, na ocasio, que essa deciso geraria intenso antagonismo da Argentina, embora no se pudesse antecipar o excesso do grau de intensidade que assumiu esse antagonismo. No mbito do Planejamento Geoestratgico, foram iniciadas as aes para evitar que aquele antagonismo pudesse criar em outros pases (e em organismos internacionais) presses nocivas ao projeto de Itaipu (sobretudo no referente a crditos e fornecimentos externos). Os benefcios da construo de Itaipu para a consecuo de certos Objetivos Nacionais mostram o acerto daquela iniciativa de Ao Diplomtica. Mas h outro aspecto, muito menos difundido, que exemplifica as contradies que precisam ser harmonizadas no mbito do planejamento estratgico externo e geoestratgico. Na Bacia do Prata, o Brasil ribeirinho superior, e portanto era lgico que os princpios jurdicos que defendia para reger o aproveitamento dos rios refletisse essa posio. Entretanto, na Bacia Amaznica o quadro se inverte e o Brasil ribeirinho inferior dos rios internacionais. Por isso, era indispensvel que os princpios por ns defendidos na pendenga com a Argentina fossem aplicveis na Bacia Amaznica sem causar prejuzos

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aos interesses nacionais. Na verdade, pode-se dizer que a estrutura jurdica sobre aproveitamento de rios incorporada no Tratado de Cooperao Amaznico foi construda ao longo da controvrsia com a Argentina no contexto de Itaipu e, por isso, ela contempla eqitativamente as posies de ribeirinho superior e de ribeirinho inferior. 5.3 - Plano de Ao Diplomtica Dispondo do Planejamento Estratgico Externo e Geoestratgico, o Ministrio do Exterior est em condies de montar o Plano de Ao Diplomtica. Este Plano, embora dirigido precipuamente implementao coordenada de diretrizes no Campo Externo, precisa conter mecanismo gil de reavaliao freqente dos meios disponveis e de seu remanejamento ou complementao visando a assegurar a exeqibilidade das aes contempladas. Em linhas muito simplificadas, o Plano de Ao Diplomtica (PAD) dever conter os seguintes elementos: Cronograma Bsico de consecuo dos Objetivos [com as etapas sucessivas, quando for o caso, para reavaliao] Alternativas contingenciais [com mecanismo de realimentao do Cronograma Bsico] Alocao dos recursos disponveis [includos aqui os recursos adicionais que podem ser obtidos em caso de necessidade superveniente (por exemplo, por uma das alternativas contingenciais)] Reajustamento da estimativa dos recursos necessrios e cronograma de disponibilidade dos recursos adicionais [este cronograma tem que estar acoplado ao Cronograma Bsico]

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6.0 - CONCLUSO Este texto procura transmitir os conceitos julgados essenciais para o entendimento correto dos meios e mecanismos necessrios para

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a formulao, atualizao e implementao das linhas mestras da atuao externa do Brasil. So conhecimentos que devem ser aplicados s situaes concretas expostas por conferencistas, sobretudo os que tratam de temas vinculados diretamente s relaes internacionais. luz de tudo que aqui foi apresentado, devem ser ressaltados os seguintes pontos: 1. O planejamento da Poltica Externa s vivel se for parte integrante de uma Poltica Nacional, que defina com clareza os Objetivos a serem buscados.1 2. A Poltica Externa de um pas no pode estar sujeita aos vagares dos interesses de curto e mdio prazo que caracterizam as polticas de governos sucessivos. 3. O desempenho de qualquer pas no Campo Externo ser o principal fator determinante do bem estar do seu povo. 4. Desde j, mas com fora incontrastvel no curso do sculo XXI, a amplitude e a qualidade do conhecimento que tenha a Nao determinaro de forma absoluta sua capacidade de atuar com xito no campo internacional. Antes de terminar, duas observaes de pensadores do final do sculo passado merecem ser recordadas. A primeira do grande escritor francs Victor Hugo: H um horror sagrado de tudo que grandioso. fcil admirar a mediocridade e as colinas, mas o que quer que seja muito elevado, tanto o gnio humano como a montanha, tanto um grupo de pessoas como uma obra de arte, visto de muito perto aterrador.1 A segunda foi feita por Walter Bagehot,1 cientista poltico e economista ingls do sculo XIX:

37 No obstante, no caso do Brasil a anlise histrica demonstra que, quando houve uma Poltica Externa com objetivos claramente concebidos, ela estava frente da Poltica Interna. 38 39

Na obra Quatre-vingt treize, publicada em 1879.

Na obra Physics and Politics, publicada em 1872. [In every particular state of the world, those nations which are strongest tend to prevail over the others; and in certain marked peculiarities the strongest tend to be the best.

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Em qualquer momento determinado do mundo, as naes que so mais fortes tendem a se impor s demais e, em certos aspectos fundamentais, os mais fortes tendem a ser os melhores. Tudo que foi transcrito neste trabalho e os conceitos nele ampliados e formulados apontam para uma concluso imperativa:
AO INGRESSAR NO 3 MILNIO, O POVO BRASILEIRO PRECISA TER A CORAGEM DE SER GRANDE, POIS S A PUJANA REAL DO BRASIL PERMITIR A FELICIDADE DE NOSSA NAO.

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