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A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO NOS ANOS 90: PROCESSOS E CONTRADIES1 Ilse Gomes Silva2 _________________________________________________________________ Em 1988, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, marco de um amplo processo de discusso entre as diversas classes sociais da sociedade brasileira, cuja pauta poltica tinha como principal destaque a revalorizao do espao pblico e a democratizao das relaes entre o Estado e a sociedade, consagrou alguns direitos que a diferencia das constituies anteriores. Para os objetivos desta comunicao destaco em primeiro lugar, a consagrao de polticas estatais de carter universalizante, enquanto direito do cidado e dever do Estado. Em segundo lugar, a Constituio Federal de 1988 adotou como princpio que "todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos, ou diretamente, nos termos desta Constituio (CF, artigo 1 , nico). Em respeito a este princpio, a "participao da comunidade ou uma gesto democrtica foram previstas no processo decisrio das polticas estatais, sendo posteriormente regulamentadas atravs das leis ordinrias que definiram o carter, a composio e as competncias dos mecanismos de participao (Brasil, 1988). A proposta de ampliao dos direitos sociais e de participao no processo decisrio das polticas estatais foi inscrita na pauta de reivindicaes dos chamados novos movimentos sociais, no final da dcada de 70, como bandeira pela democratizao do Estado e no bojo de um novo ciclo de reorganizao da sociedade brasileira. Esse processo permitiu que a proposta de participao, via conselhos, ganhasse novo respaldo poltico e nova proposta de configurao institucional3. Entretanto, esse modelo de participao, no momento de sua regulamentao, ficou dependente da correlao de foras entre os sujeitos e organizaes que integravam os movimentos sociais relativos s respectivas polticas estatais, resultando em experincias com diferentes nveis de participao. No caso da poltica de sade os conselhos esto constitudos como instncias do executivo, com carter permanente e deliberativo, com representao dos segmentos da gesto pblica e privada, trabalhadores da sade e usurios. No seu interior esto representados interesses diversos que o configuram como espaos onde os conflitos so institucionalizados, organizados e delimitados, com vistas a se estabelecer um consenso em torno da poltica de sade. Na dcada de 90, ainda em perodo de implementao das experincias de participao e de viabilizao das polticas sociais, o pas se v diante da ofensiva ideolgica do neoliberalismo. Este elege como principal alvo de ataque os direitos sociais consagrados na Constituio Federal de 1988, responsabilizando-os pela crise econmica e poltica do momento. Dessa forma, a estabilidade no emprego, a ampliao do perodo de licena maternidade, a introduo de melhorias na legislao trabalhista, a criao do Sistema de Seguridade Social e do Sistema nico de Sade, a consagrao do dever estatal de prover a educao pblica e gratuita em todos os nveis, e outros aspectos relativos ao sistema de proteo
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Gostaria de agradecer, pela gentileza em apresentar suas observaes e crticas ao texto, ao Prof. Dr. Almerindo Janela Afonso cuja colaborao contribuiu para a clareza e preciso terica da exposio do tema. 2 Professora da Universidade Estadual do Maranho, doutoranda em Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo e membro do Ncleo de Estudos de Ideologia e Lutas Sociais - NEILS. Bolsista da CAPES. 3 A participao no processo decisrio das polticas estatais conheceu outras experincias anteriores Constituio Federal de 1988, com diferenas no recorte institucional e poltico. Verificar em Silva (1996), Sposati & Lobo (1992).

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social, foram freqentemente rotulados como resultantes de supostos excessos de participao e de direitos, os quais deveriam ser reavaliados diante da crise econmica, da suposta hipertrofia do Estado e das novas exigncias do mundo globalizado. Globalizao, Estado-nao e Direitos Sociais Um dos traos que marcaram a dcada de 90 foi o fenmeno da globalizao, a partir do qual ocorreram mudanas importantes nas relaes sociais em que se incluem as transformaes no processo de reproduo da fora de trabalho e na reorganizao do mercado mundial. Dentre os impactos desse fenmeno na esfera poltica se destacam as mudanas no papel do Estado-nao nomeadamente no que diz respeito capacidade de prover um sistema de proteo social que minimize os efeitos do processo de acumulao. No centro do debate mais amplo se encontra o questionamento da capacidade e da responsabilidade que hoje tem o Estado-nao de implementar polticas estatais e de garantir e/ou ampliar os direitos sociais conquistados durante o perodo de consolidao do Estado-providncia. As mudanas e os processos em curso ainda so incertos, embora no falte quem os problematize no sentido de apontar que as intenes das classes dominantes, neste momento, vo em direo fundao de um Estado "diminudo em sua base social, mas burocraticamente eficaz para servir o capital (Boron, 1994: 81). Borja (1998), ao relacionar a construo da cidadania consolidao do Estado-nao e ao estabelecimento da democracia representativa aponta que vivemos hoje, com o fenmeno da globalizao, um momento de crise e de ameaa aos direitos adquiridos ao longo destes anos. Por um lado, na dimenso do espao nacional, a globalizao econmica tende a interferir na soberania e nas competncias constitucionais dos Estados-nao, ao reduzir a sua capacidade para implementar polticas especficas e universalizantes, gerando situaes de desigualdades sociais e processos antidemocrticos que ameaam a cidadania, e em que so praticamente nulas as possibilidades de qualquer controle por parte significativa da populao. Por outro lado, os Estados-nao tendem a formar blocos comerciais e econmicos supranacionais que assumem parte das competncias estatais, embora continue cabendo a cada Estado-nao regular e ampliar a cidadania. A tenso resultante destas novas funes estatais (agora considerando tambm os diversos espaos supra e subnacionais) coloca em questo a noo de cidadania, visto que exige que esta seja ampliada para alm do espao do Estado-nao e que contemple a necessidade de regular direitos universais como a proteo do meio-ambiente, o acesso s novas tecnologias, expanso dos direitos aos estrangeiros e a igualdade entre os gneros, dentre outros. Mishra (1999) escreve que o contexto atual de crise econmica coloca em questo os direitos sociais, por causa sobretudo da sua natureza universalizante e coletiva, enquanto que os direitos civis e polticos tendem a se ampliar. Diferentemente dos direitos civis e polticos que tm uma natureza processual, os direitos sociais tm um carter substantivo que interfere na economia, visto que requerem recursos financeiros e a sua respectiva distribuio: "O que um facto, quer se queira quer no, que a concesso de direitos sociais entra em conflito com os direitos econmicos ou de propriedade, um dos direitos fundamentais das sociedades capitalistas liberais" (Mishra, 1999: 172). Esta conjuntura muito distinta da que configurou os Estados-providncia em que os direitos sociais foram considerados elementos constitutivos dos direitos humanos bsicos. Todavia, a revalorizao da dimenso do mercado colocou os direitos sociais na defensiva, sendo necessrio uma reviso, do ponto de vista ideolgico e terico, dos seus fundamentos anteriores. Tomando como exemplo a questo da seguridade, Mishra prope que o ponto de partida para essa reviso seja a 2

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comunidade e a reafirmao do valor universal dos direitos sociais, equiparandoos s categorias econmica e poltica e ampliando-os s sociedades orientais. a partir dos padres comunitrios que se pode pensar o coletivo, ir alm dos direitos individuais, e estabelecer padres sociais bsicos adequados s condies de desenvolvimento de cada pas. Este mesmo autor prope ainda um novo pacto, similar ao que garantiu o poder poltico social-democracia aps a II Guerra, e que hoje questionado pelos dois plos referenciveis quer direita quer esquerda. No seu entender, "se a globalizao inevitvel, que o seja de uma forma regulada e no desregulada" (Mishra, 1999: 178). Do meu ponto de vista, a proposta de Mishra (1999) supe medidas que estabeleam limites e compromissos mnimos ao capital de modo a amenizar o atual agravamento das desigualdades. O autor, ao apontar a possibilidade do consenso societal que edifica a proposta dos padres sociais bsicos, parece no levar em conta os interesses antagnicos que alimentam a luta de classes, e tambm que o agravamento social, provocado pelo aumento da pobreza e das inseguranas, tem como uma das causas a fragilidade da organizao das classes subalternas diante do avano do mercado. Alguma fragilidade desta proposta poder decorrer do fato de o autor supor a viabilidade de os Estados nacionais centrais firmarem facilmente compromissos na direo dos padres bsicos. De fato, o que se verifica parece ir em sentido oposto. Isto , ao mesmo tempo em que os Estados centrais agem como protagonistas no desmantelamento dos sistemas de proteo social, esta proposta apresentada aos pases perifricos como a nica sada para a sua insero no mercado globalizado. Santos (1998), ao analisar o processo de reforma do Estado encaminhado pelos mais diversos pases, aponta que a destruio da articulao entre as estratgias de acumulao, confiana e hegemonia, presente no Estadoprovidncia, fortalece a estratgia da acumulao visto que o Estado se compromete agora a gerir e a legitimar, no espao nacional, as exigncias do capitalismo global, no sentido de submeter todas as interdependncias lgica mercantil. Neste processo,
o capitalismo global e seu brao poltico, o Consenso de Washington, desestruturaram os espaos nacionais de conflito e negociao, minaram a capacidade financeira e reguladora do Estado, ao mesmo tempo que aumentaram a escala e a freqncia dos riscos at uma e outra ultrapassarem os limiares de uma gesto nacional vivel (Santos, 1998: 8).

Com efeito, destruda a articulao que fundamentava o Estadoprovidncia, a reforma do Estado atingiu a dimenso adequada garantia da governabilidade. Nesse processo, Santos (1998) reconhece dois momentos. O primeiro momento, corresponde ao perodo de ofensiva do neoliberalismo at o incio da dcada de 90, em que o Estado considerado irreformvel, ou seja, " inerentemente ineficaz, parasitrio e predador, por isso a nica reforma possvel e legtima consiste em reduzir o Estado ao mnimo necessrio, ao funcionamento do mercado" (Santos, 1998: 10). A discusso girou em torno da distino entre as funes exclusivas e no exclusivas do Estado, retomando, assim, um debate do sculo XIX. Esse perodo atingiu seu ponto mximo, expondo ao mesmo tempo seus limites, com a crise desencadeada nos pases da Europa Central e do Leste, em que emergiu um submundo de mfias, violncias, corrupo poltica e aumento das tenses sociais motivadas pelo crescente desemprego. Diante do caos, a alternativa foi tomar um novo rumo. A reorganizao do movimento social contra as medidas e a anlise da situao mostrou que "s um Estado forte pode produzir eficazmente sua prpria fraqueza" e "como toda a desregulamentao envolve regulamentao, o Estado, paradoxalmente, tem de intervir para deixar de intervir" (Santos, 1998: 11). Assim, na dcada de 90 a

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reforma do Estado partiu do pressuposto de que o Estado reformvel e que a sociedade, diga-se o terceiro setor4, deve ser o parceiro privilegiado. Muitos autores concordam que o terceiro setor de difcil definio dada a sua amplitude, heterogeneidade, razes ideolgicas e herana histrica, acrescentam ainda que nem sempre se pode garantir no terceiro setor uma gesto democrtica. Mas, de modo geral, algumas caractersticas comuns ao terceiro setor giram em torno da necessidade do financiamento pblico para o funcionamento das entidades, da sua estruturao em torno das opes religiosas ou ideolgicas e do reconhecimento enquanto entidades que prestam servios de carter pblico. As entidades reivindicam tambm a autonomia na organizao e gesto e se colocam como alternativa s formas de interveno do Estado. As diferenciaes esto no grau de participao do Estado na prestao dos servios e no financiamento das entidades e na existncia de instrumentos institucionais que formalizem a relao Estado/terceiro setor. Quanto ao Estado, o que est em crise a sua capacidade de implementar polticas de proteo social, enquanto permanece o seu carter classista e se mantm seus respectivos instrumentos de poder e represso, intervindo, na condio de agente privilegiado, no processo de acumulao nacional e supranacional. Sem dvida, hoje, o maior desafio compatibilizar a estratgia da legitimao com a estratgia da acumulao, e nesse processo o terceiro setor vem assumindo um papel importante, embora ainda pouco definido, principalmente no que diz respeito a sua participao nas etapas do processo de elaborao, implementao e avaliao das polticas estatais. Um outro dado que merece ser levado em considerao que o terceiro setor ressurge num contexto de crise econmica em que muitas das entidades so organizadas para responder ao desamparo dos trabalhadores, e das suas famlias, frente ao desemprego e ao processo de reestruturao produtiva. Isto no entanto, no significa que haja competio entre o Estado e o terceiro setor. H, pelo contrrio, uma interdependncia que pouco tem mudado nestes ltimos anos, embora permanea uma certa ambigidade nessa relao, em que limites entre o Estado e o terceiro setor ainda no esto claros, o que tem refletido, dentre outras, a tenso do Estado nas suas opes de interveno no campo econmico e social (Ranci, 1995, Sarasa, 1995, Santos, 1998). Portanto,
"(...) grande o risco de o terceiro sector ser chamado a ressurgir, no pelo mrito prprio dos valores que subjazem ao princpio da comunidade - cooperao, solidariedade, participao, equidade, transparncia, democracia interna - mas para actuar como amortecedor das tenses produzidas pelos conflitos polticos decorrentes do ataque neoliberal s conquistas polticas dos sectores progressistas obtidas no perodo anterior" (Santos, 1998:24).

A Reforma do Estado Brasileiro: processos e contradies Em agosto de 1995 foi encaminhado ao Congresso Nacional o Projeto de Emenda Constitucional n 173 que versava sobre a reforma do Estado brasileiro. Deste modo, o governo de Fernando Henrique Cardoso inaugura uma nova ofensiva contra os direitos sociais institudos com a Constituio Federal de 1988. Amparado pela popularidade e legitimidade adquiridas nas urnas, o novo Presidente inicia o seu governo organizando uma ampla reforma nas polticas e nos aparelhos do Estado pretendendo reduzir o "custo Brasil", solucionar a crise da economia brasileira e garantir as condies de insero do pas na economia globalizada (Cardoso, 1998). Com esse objetivo, enquanto empreende uma luta ideolgica que apresenta os direitos sociais como privilgios e entraves ao desenvolvimento econmico, promove a desregulao da economia e a
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Verificar em Santos (1998).

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flexibilizao da legislao do trabalho, a diminuio dos gastos pblicos, a privatizao das empresas estatais, a abertura do mercado aos investimentos transnacionais, dentre outras medidas. Alguns estudos apontam que a insero no mundo globalizado no se d nas mesmas condies para os diversos pases. Nas economias perifricas e semiperifricas,5 como o Brasil, a globalizao no elimina (antes agrava) a relao de dominao centro/periferia presente em outros momentos do capitalismo. Nesse sentido, alguns autores tm demonstrado que o maior volume de investimentos continua se dando entre os EUA, o Japo e a Unio Europia (Chesnais, 1996, Martins, 1999). A Amrica Latina, por exemplo, apesar de possuir uma populao equivalente ao conjunto da UE e Japo, se reproduz "com apenas 8,8% do produto e 4,4% do comrcio mundial" (Martins, 1999). Enquanto isso, o Brasil, no figura como uma das melhores opes de investimento para o capital produtivo. As altas taxas de juros tm atrado apenas capital especulativo, provocando um dano irrecupervel para a economia brasileira. Dessa forma, o caminho neoliberal para o Primeiro Mundo, portanto, no seno um mito, habilmente manejado pelas classes e fraes que atualmente detm a hegemonia no sistema capitalista internacional (Born, 1996: 77). Arrighi (1998), que questiona alguns estudos sobre a relao centro/periferia baseados unicamente nos critrios de industrializao e troca desigual entre os pases, acrescenta outros mecanismos que interferem nessa relao, como as transferncias unilaterais de mo-de-obra e de capital as quais esto sob as influncias das mudanas inerentes s transformaes do sistema capitalista. Assim, mesmo que a capacidade de apropriao dos benefcios da diviso mundial do trabalho se modifique, os Estados no apresentam iguais condies ou oportunidades para se apropriarem do avano da riqueza produzida mundialmente. Da a iluso do desenvolvimento. Alm isso, a produo/ apropriao/distribuio da riqueza mundial entre Estados no se alteram facilmente o que implica que dificilmente haver mudanas nas relaes centro/semiperiferia/periferia. A reforma do Estado brasileiro, embora presente no debate poltico desde a dcada de 80, adquiriu centralidade no governo de Fernando Henrique Cardoso com a criao do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado e com a elaborao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado atravs dos quais se desencadeou a ofensiva governamental no sentido de impor as mudanas que se seguiram. O Governo passa a assumir neste contexto um discurso que veicula o pressuposto de que o modelo de Estado das ltimas dcadas, devido a sua forte interveno na economia e considerveis gastos sociais, o agente responsvel pela emergncia da crise econmica mundial. A alternativa para a resoluo desta crise, tambm no Brasil, passa por uma reforma do Estado. Na opinio do ento Ministro da Administrao e Reforma do Estado,
A partir dos anos 70, porm, face ao seu crescimento distorcido e ao processo de globalizao, o Estado entrou em crise e se transformou na principal causa da

Para caracterizar a posio dos Estados nacionais no sistema capitalista mundial apoio-me em Arrighi (1998) que combina os critrios de industrializao, transferncia de mo-de-obra e de capital e a capacidade de se apropriarem dos benefcios da diviso mundial do trabalho. "Os Estados posicionados no agrupamento superior se apropriam de uma parcela desproporcional dos benefcios da diviso mundial do trabalho e, nesse sentido, constituem o ncleo orgnico da economia capitalista mundial. Os Estados posicionados no agrupamento inferior colhem os benefcios que, no mximo, cobrem os custos a longo prazo da participao na diviso mundial do trabalho e constituem a periferia da economia capitalista mundial. Os Estados posicionados no agrupamento intermedirio (Estados semiperifricos) se apropriam dos benefcios que excedem os custos a longo prazo da participao na diviso mundial do trabalho, mas menos do que necessrio para manter o padro de riqueza estabelecido pelos Estados do ncleo orgnico" (Arrighi, 1998: 215).

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reduo das taxas de crescimento econmico, da elevao das taxas de desemprego e do aumento da taxa de inflao que, desde ento, ocorreram em todo o mundo. (...) esta Grande Crise teve como causa fundamental a crise do Estado - uma crise fiscal do Estado, uma crise do modo de interveno do Estado no econmico e no social, e uma crise da forma burocrtica de administrar o Estado (...) (Bresser Pereira, 1997: 7-9).

Apesar do diagnstico anterior, Bresser Pereira, na condio de Ministro da Administrao e Reforma do Estado, afirmou ser contrrio proposta neoliberal de Estado mnimo, pois seu objetivo no enfraquecer o Estado, mas fortaleclo, permitindo uma combinao e complementaridade entre o mercado e o Estado como pressuposto bsico ao bom funcionamento do sistema econmico e do regime democrtico. Apontou o modelo de Estado social-liberal como capaz de assumir o papel de estimular e preparar as empresas e o pas para a competio generalizada. A reforma do Estado passa necessariamente pela
recuperao da poupana pblica e superao da crise fiscal; redefinio das formas de interveno no econmico e no social atravs da contratao de organizaes pblicas no estatais para executar os servios de educao, sade, e cultura; e reforma administrativa pblica com a implantao de uma administrao pblica gerencial. Reforma que significa transitar de um Estado que promove diretamente o desenvolvimento econmico e social para um Estado que atue como regulador e facilitador ou financiador a fundo perdido desse desenvolvimento (Bresser Pereira, 1997: 17).

Na proposta do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, o Estado social-liberal (...) detm esse poder (de legislar e punir, de tributar e realizar transferncias de recursos) para assegurar a ordem interna - ou seja, garantir a propriedade dos contratos -, defender o pas contra o inimigo externo, e promover o desenvolvimento econmico e social (Bresser Pereira, 1997: 22). Este novo modelo almeja ser social e liberal, democrtico e submetido ao controle social, ou seja, um Estado
"que por sua vez proteja os direitos sociais ao financiar as organizaes pblicas noestatais - que defendem direitos ou prestam servios de educao, sade, cultura, assistncia social - e seja mais eficiente ao introduzir a competio e a flexibilidade da proviso desses servios" (Bresser Pereira & Grau, 1999:17).

Dessa forma, o Estado social-liberal no seria nem um "Estado socialburocrtico que contrata diretamente professores, mdicos e assistentes sociais para realizar de forma monopolista e ineficiente os servios sociais e cientficos", nem tampouco um "Estado neoliberal que se pretende mnimo e renuncia a suas responsabilidades sociais" (Bresser Pereira & Grau,1999: 17). Segundo Cardoso (1998), o primeiro passo para a reforma do Estado foi dado com o Plano Real, ainda no governo do presidente Itamar Franco, atravs do qual se reorientou a economia e os gastos pblicos; logo depois foi criado o Fundo Social de Emergncia que estabeleceu o controle dos gastos pblicos e, em seguida, se adotou a racionalizao da gesto incluindo "a flexibilizao dos monoplios, a concesso de servios pblicos iniciativa privada e as privatizaes" (Cardoso, 1998:9). A concluso destas etapas foi considerada por Cardoso como condio bsica necessria ao Estado brasileiro para enfrentar o desafio de dinamizar a sua economia, podendo, assim, retomar os investimentos em infra-estruturas e em projetos sociais.6 Para o sucesso desse processo, o
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Algumas informaes divulgadas na impressa contrariaram o otimismo do Governo. O acordo com o FMI, em 1999 resultou em significativos cortes no programa de gastos sociais, por exemplo: o Programa de Assistncia Integral Criana e ao Adolescente dos R$ 109,9 milhes destinados inicialmente, restaram R$ 22,8 milhes perfazendo uma reduo de 79,25%; o Programa de Apoio ao Combate do Trabalho InfantoJuvenil, de R$ 60 milhes para R$ 30 milhes, 50% a menos para as crianas que trabalham nas carvoarias,

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Presidente convoca "uma cidadania ativa e solidria, que deseja no apenas usufruir de seus direitos mas encontrar espaos pblicos nos quais possa exercer seus deveres", visto que, hoje, no possvel "generalizar privilgios ou 'direitos', dada a crise fiscal (...)" (Cardoso, 1998: 11). O Governo identificou quatro grandes problemas que o Estado brasileiro devia enfrentar: o tamanho do Estado; a necessidade de redefinio do papel regulador do Estado; a recuperao da governana e da governabilidade7. Com o objetivo de sanar estes problemas e de "quebrar com o clientelismo e o burocratismo", a interveno do governo nos programas de infra-estrutura foi realizada em parceria com a iniciativa privada; os programas sociais foram descentralizados administrativamente para as esferas subnacionais e em parceria com o terceiro setor; e o controle das polticas sociais tem ocorrido atravs das agncias reguladoras. Assim, o projeto de reforma do Estado brasileiro est ancorado sob trs eixos bsicos: a privatizao, a publicizao e a terceirizao. A privatizao foi apresentada como uma grande oportunidade do Governo para promover a arrecadao de recursos a fim de equilibrar a economia; no entanto, tem-se mostrado muito eficiente para formar novos monoplios privados, principalmente nos setores de gua, de saneamento, de energia eltrica e de telecomunicaes. Infelizmente, os dados divulgados pela imprensa, ou alguns outros estudos, no indicam que a defesa do patrimnio pblico ou da economia nacional tenham estado na agenda do amplo projeto de privatizao. No projeto no constavam medidas que exigissem alguns compromissos por parte dos compradores, como investimentos que dinamizassem a economia nacional ou limites importao e remessas dos lucros para o exterior. De modo geral, podemos dizer que o processo teve um primeiro momento em que se centrou na campanha de desmoralizao das empresas pblicas e no esgotamento dos recursos do Estado, criando as bases para o segundo momento, em que se justificou a privatizao como uma alternativa para atrair dlares e com isso reduzir a dvida externa e interna do pas. O terceiro momento foi marcado pelo aumento do nmero das reclamaes por parte dos usurios dos servios privatizados, pelo aumento da dvida interna e externa do pas, pela formao de novos monoplios ou oligoplios e pelas remessas, para o exterior, dos vultuosos lucros dos novos donos das empresas privatizadas (Biondi, 1999)8. Em todo esse perodo a participao dos meios de comunicao foi fundamental para a construo de um consenso em torno da necessidade da privatizao (Ouriques, 1997, Biondi, 1999). A publicizao consiste em criar organizaes sociais, ou seja, em transformar uma organizao estatal em uma organizao de direito privado, mas pblica no-estatal (Bresser Pereira, 1997) com a funo de gerenciar e de executar servios como a administrao de hospitais, universidades, museus, creches, ambulatrios. Essas organizaes sociais sero financiadas pelo Estado mas administradas por grupos privados sem fins lucrativos. Para Bresser Pereira, a importncia das organizaes sociais decorre da necessidade "de proteger os 'direitos republicanos': os direitos que cada cidado tem de que o patrimnio pblico seja de fato pblico e no capturado por interesses particulares" (Bresser Pereira, 1999:21). Prope-se refundar a
canaviais, nas olarias; o Programa de Apoio Criana Carente, de R$ 247,1 milhes para menos de 28,73%. Enquanto isso os Encargos Financeiros da Unio EFU para pagar os juros e amortizao das dvidas interna e externa receberam dotao de R$ 91 bilhes, R$ 25 bilhes a mais que no ano de 1998. Isto representa uma despesa diria superior a R$ 250 milhes (Linha Direta, Maro de 1999). 7 Para Diniz governabilidade refere-se s condies sistmicas mais gerais sob as quais se d o exerccio do poder numa dada sociedade e governance refere-se ao conjunto dos mecanismos e procedimentos para lidar com a dimenso participativa e plural da sociedade, o que implica expandir e aperfeioar os meios de interlocuo e de administrao do jogo de interesses (Diniz, 1996: 22). 8 Para informaes mais detalhadas sobre as privatizaes importante verificar o excelente trabalho de Biondi (1999).

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Repblica para proteger a res pblica. Entretanto, Pietro (1998) alerta para os riscos que as mudanas em andamento podem trazer aos direitos do cidado e ao patrimnio estatal. O primeiro risco apontado quanto a insegurana jurdica provocada pela ineficincia e lentido do Poder Legislativo na apreciao das emendas, pelo excessivo fortalecimento do Poder Executivo, demonstrado pelo nmero de edio de Medidas Provisrias9 e pela deficincia do controle do Poder Judicirio. O segundo risco, decorre da criao das organizaes sociais em virtude da transferncia para estas instituies de atividades, bens pblicos, mveis e imveis e at uma parcela do oramento. Estas organizaes sociais por no estarem sujeitas s normas do direito administrativo, esto livres da obrigao de concurso pblico, de controles formais por parte do Estado, ficando sujeitas apenas avaliao dos resultados. Para a autora a res-pblica que est sendo privatizada, porque est sendo posta nas mos do particular para ser administrada, pretensamente, no interesse pblico, sob as regras predominantemente do direito privado (Pietro, 1998). Ainda que eu concorde com as observaes de Pietro penso ser necessrio pontuar que apesar do Estado burgus se apresentar como representante dos interesses gerais da sociedade, parte do seu aparato polticoinstitucional tem sido utilizado no sentido de garantir os interesses das classes dominantes. Desse modo a ampliao dos espaos de participao ou a implementao de polticas estatais de recorte mais social no retiram o seu carter de classe. O terceiro eixo bsico, a terceirizao atravs da qual o Governo transfere para o setor privado, mediante contratos, servios auxiliares ou de apoio como a limpeza, o processamento de dados e o transporte. Baseado nesses trs eixos bsicos o Governo redefine as suas reas de atuao, distinguindo as atividades exclusivas do Estado, dos servios sociais e cientficos e da produo de bens e servios para o mercado. Dentre as atividades exclusivas do Estado esto destacadas as funes de legislar, regular, julgar, policiar, fiscalizar, definir polticas e fomentar. Os servios sociais e cientficos sero financiados pelo Estado e prestados por organizaes noestatais. O Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, nas palavras de Bresser Pereira, entende que essas atividades tm um carter competitivo e no se enquadram nas funes que envolvem o poder de Estado, dessa forma podem ser financiadas pelo Estado mas gerenciadas pela iniciativa privada, disputando clientela, numa condio de quase-mercado. Le Grand (1996) construiu o conceito de quase-mercado analisando as modificaes na poltica social, por volta de 1988, na Inglaterra, durante o governo de Thatcher. Este conceito pretende explicar a relao atual entre os pilares do Estado e do mercado. Nesse sentido, os quase-mercados "son 'mercados' porque sustituyen a los proveedores estatales monopolsticos por proveedores independientes que actan en competencia. Son 'cuasi' porque se diferencian de los mercados convencionales en varios aspectos" (Le Grand 1996:261). Dentre os aspectos distintivos, o autor aponta a competio entre as instituies por recursos pblicos ou contratos, a compra dos benefcios ocorre atravs dos vales e no por meios monetrios e o consumidor em algumas situaes representado na escolha e compra do servio por um terceiro. Estas diferenas podem ser encontradas tanto do lado da oferta quanto da demanda. No que diz respeito oferta, a dimenso do mercado se encontra na competio por clientela entre as diferentes empresas produtoras ou provedoras de servios. Todavia, as organizaes independentes no visam necessariamente o lucro e no tm proprietrios privados. Geralmente so cooperativas ou organizaes mutualistas. Quanto demanda, o usurio adquire o servio, no
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Medidas provisrias: Sarney: 138 MP em 1.825 dias de governo ou seja, 1 a cada 13 dias; Collor: 160 Mps em 870 dias de governo, ou seja, 1 a cada 5 dias; Itamar Franco: 505 Mps em 790 dias de governo, ou seja, 1 por dia; FHC: 1.024 Mps, ou seja, 2 por dia (Folha de S. Paulo: 21/12/96).

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necessariamente por meios monetrios, mas pode adquiri-los atravs de vales fornecidos pelo Estado para pagar o servio ou ainda ter um representante que decide qual servio que o usurio deve comprar. Acredito que os aspectos que conferem a determinadas medidas o carter de quase-mercado no modificam a penetrao de elementos do mercado nas polticas estatais. Partindo do pressuposto de que o mercado uma construo scio-poltica e que no mbito da mercadoria " uma instituio que coordena ex post as estratgias de mltiplos agentes em competio, inicialmente independentes, mas no fim interagindo atravs da formao de preos" (Boyer, 1996: 121), os bens de consumo coletivo, nos termos como esto sendo oferecidos, constituem uma mercadoria disponvel queles que tiverem recursos financeiros ou equivalente (os vales) para adquiri-los. Essa mercadoria submeterse- s regras da oferta e da demanda, e o consumidor, antes cidado, firmar um contrato privado para a compra desta mercadoria, que poder ser concretizado atravs de meios monetrios ou de vales (com valor monetrio). Uma das particularidades da recepo dos quase-mercados foi o apoio social que tiveram tanto da esquerda e como da direita, em virtude, principalmente, dos problemas detectados no sistema de prestao de servios do Estado-providncia. Enquanto a direita criticava o volume de recursos disponibilizados para o sistema de proteo, o corporativismo da burocracia, a qualidade e a falta de liberdade dos usurios em escolher os servios, a esquerda, o criticava principalmente pela ineficincia, pelo no atendimento dos interesses dos mais pobres e marginalizados e pela falta de alternativa na escolha dos servios pelo usurio. Ambos os setores concordam que as medidas de quase-mercados podem garantir o aumento da oferta de servios e a respectiva liberdade de escolha; a competio pode evitar o desperdcio de recursos e aumentar a eficincia; os pobres e marginalizados podem receber mais recursos considerando que as medidas sero diferenciadas para os interesses e necessidades de cada segmento (Le Grand, 1996). Afonso, interpretando o pensamento de Andrew Gamble, escreve que, nos pases centrais, a emergncia de polticas sociais orientadas pelo carter do quase-mercado uma caracterstica do perodo em que chega ao poder a chamada nova direita - governos que adotaram polticas que combinaram a "defesa da livre economia, de tradio liberal, com a defesa da autoridade do Estado, de tradio conservadora" (Afonso, 1998: 154). O resultado foi uma relao de conflito e complementaridade que permitiu a convivncia entre medidas descentralizadoras e no-intervencionistas e medidas centralizadoras e intervencionistas. Essas contradies e tenses reforam a esfera do Estado, que passa a ser, ao mesmo tempo, forte e intervencionista, colocando, assim, limites realizao do livre-mercado. Entretanto, isso no se constituiu em incapacidade do projeto neoliberal em realizar seus princpios, mas significa que elementos conjunturais e estruturais, constitutivos da relao Estado/mercado, impediram a realizao, na sua pureza, do livre-mercado ou do Estado-mnimo. Portanto, embora a nova direita valorize o mercado, este "no ressurgiu como um processo espontneo, completamente fora do mbito do Estado, mas como um sistema promovido e controlado, em grande parte, pelo Estado" (Afonso, 1998: 156). Ball (1995), em sua anlise sobre a orientao de mercado nas polticas educacionais, alerta que embora os "tericos do mercado" realcem que no sistema privado a soberania do consumidor seja valorizada e todo o servio organizado e planificado para atender s suas necessidades, o que se observa uma valorizao do auto-interesse financeiro dos empresrios da rea educacional que para sobreviverem lgica da competio direcionam as suas aes ao consumidor com condies de comprar o servio em oferta. Isto cria uma situao em que os produtores tm autonomia para ofertar e estratificar os servios de acordo com a capacidade de compra do consumidor, visto que "a autonomia do produtor alta, mas a capacidade de resposta s reivindicaes do consumidor baixa" (Ball, 1995:214). 9

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Concordo com a perspectiva de Le Grand quando aponta que a mudana de um sistema de promoo pblico monopolista para um sistema de promoo constitudo por um leque de instituies privadas que oferece servios de consumo coletivo no garante a liberdade de escolha e a melhoria dos respectivos servios. H uma clara distino entre ter potencialmente a capacidade de escolha e escolher. Por um lado, possvel ocorrer uma falsa liberdade de escolha visto que o usurio pode no dispor de servios que atendam as suas necessidades ou que estejam prximo de sua residncia, ou, ainda, no dispor de elementos informativos e formativos que balizem a sua deciso (Le Grand, 1996, Ball, 1995). Por outro lado, a escolha se restringe instituio que presta o servio mas no forma como o servio prestado. Alm disso, nos casos em que se exige algum pagamento pelo servio prestado, o indivduo pode no ser aceito pela instituio caso no tenha os recursos financeiros disponveis, embora necessite da assistncia. Quanto qualidade, a definio de parmetros essencial e estratgica para a avaliao do desemprenho das instituies. O usurio no tem como exigir melhorias se teoricamente pode escolher outro provedor ou se no tem acesso aos parmetros de alta qualidade. Portanto, na defesa da liberdade de escolha a responsabilidade recai sobre o consumidor, na sua capacidade de fazer a escolha certa, enquanto o Estado se retira do foco de presso pela melhoria dos servios. A reduo dos custos dos servios pode implicar em reduo da qualidade, visto que a adequao s condies de competitividade do mercado tende a exigir cortes de pessoal e de despesas para racionalizar e aumentar a produtividade, alm dos necessrios investimentos em propaganda para atrair clientes. Pode ocorrer ainda uma seletividade da clientela, isto porque "a seleo - e se tornar cada vez mais - um 'argumento de venda', isto , a qualidade daquilo que compramos depende da qualidade daqueles que nos acompanham nessa compra" (Ball, 1995:205). As reflexes aqui apresentadas indicam que as medidas de quasemercados contm elementos que colocam em questo o carter universalista e a solidariedade presentes nas polticas sociais do Estado-providncia, assim como provocam mudanas nos valores sociais e, consequentemente, na concepo de justia social ao introduzirem critrios de avaliao pautados essencialmente na eficincia, ao estabelecerem como parmetro essencial a satisfao do consumidor individual, e ao diversificarem as relaes de trabalho. O cidado deixa de compartilhar direitos iguais e universais, enquanto isso, o mrito e a disponibilidade financeira determinam o direito de ter acesso aos bens de consumo coletivo. Portanto, no me parece que a promoo das polticas estatais sob a forma de quase-mercados induz mudanas que apontem tendncia melhoria da qualidade e do acesso aos servios por parte dos setores mais empobrecidos da populao. No contexto do Brasil, a reforma do Estado pretende "universalizar o acesso" (Cardoso, 1998: 12) e no o direito, da as medidas restritivas relativas s polticas estatais cujo princpio fundante a universalizao do direito. Portanto, possvel dizer que, neste momento, "h direitos especiais para os militares e outros para civis, h direitos para funcionrios especiais, os de carreira de Estado, e no-direitos para os demais funcionrios civis; h direitos para trabalhadores estveis e no-direitos para trabalhadores temporrios (...)" (Oliveira, 1998: 17). Quanto ao controle social, a proposta de reforma do Estado brasileiro apresenta trs formas: o controle do mercado atravs da competitividade; o controle do Estado atravs da fiscalizao e do sistema jurdico, e o controle da sociedade civil atravs de suas organizaes civis, participando dos conselhos administrativos das organizaes sociais, do processo eleitoral, dos plebiscitos, etc. Essas formas de controle previstas so de carter informal e eventual, tm como referncia o critrio da relao custo/benefcio, da apresentao de resultados e esto sob a responsabilidade de instituies historicamente

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questionadas pelas classes subalternas10. Enquanto isso os mecanismos que apontam para uma ao coletiva e organizada das classes e para a participao no processo decisrio da poltica social so enfraquecidos ou excludos. Com o objetivo de deslegitimar o controle nas polticas estatais atravs dos mecanismos de participao conquistados a partir da Constituio Federal de 1988, o Governo investe contra as organizaes populares, desmoralizando-as ao identific-las negativamente com os interesses corporativos de grupos particulares. No lugar desses mecanismos est proposto, por um lado, um sistema de controle disperso, individual e espontaneista, e por outro lado, aponta as organizaes, geridas por um grupo privado especifico, como expresso da democracia direta. Oliveira (1998), escreve que um engodo a face antiestatal do presidente Fernando Henrique Cardoso, visto que o neoliberalismo necessita de uma forte interveno estatal e concentrao de poder no Executivo para impor suas medidas de conteno de gastos sociais. Nas palavras do presidente Fernando Henrique Cardoso:
"Fazem-se reformas para colocar o Estado no diapaso do tempo: para conviver com uma sociedade mais informada, que toma crescentemente as contas do governo; com uma economia mais dinmica e empresarial, que requer um Estado mais competente para ser estimulada e, tanto quanto necessrio, orientada; e com uma cidadania mais ativa e solidria, que deseja no apenas usufruir de seus direitos mas encontrar espaos pblicos nos quais possa exercer seus deveres" (Cardoso, 1998: 11).

Na verdade, apesar do Governo divulgar que ampliou os espaos de participao da sociedade civil o Estado quem tem avanado no seu controle sobre a sociedade. As agncias reguladoras so instituies administrativas cujos funcionrios so indicados pelo Executivo "em bases de conhecimento tcnico e competncia administrativa e aprovados pelo Senado" (Cardoso, 1998: 10). Atravs desse arranjo institucional o Governo pretende evitar os lobbies, quebrar o clientelismo e o burocratismo. Na opinio de Oliveira (1998) "tal reforma no passa de uma perigosa farsa", considerando que os recursos e os funcionrios so do Estado e as iniciativas da sociedade civil so reprimidas ou colocadas em seu lugar uma agncia governamental para administrar as carncias e submetlas aos interesses da agenda poltica do Governo. Portando, "no h nenhuma 'sociedade civil' autogerindo-se: trata-se dos mesmos funcionrios, cientistas e auxiliares, que esto na administrao dessa nova entidade da 'sociedade civil' (...)", enquanto isso, "perigosamente o governo transforma em administrao os dilemas da direo cientfica, entre os quais se coloca, no como um mero acessrio, a prpria questo dos recursos financeiros para gerir a nova entidade. A tecnologizao da poltica, que aparece sob as formas de sua 'administrabilizao, um dos traos mais perigosos do totalitarismo" (Oliveira, 1998: 17). A partir do exposto penso que a proposta do governo de Fernando Henrique Cardoso promove uma radical alterao no carter das polticas sociais e na relao do Estado com as classes subalternas. Os servios considerados essenciais para a realizao da cidadania como a sade, a educao e o saneamento, que na Constituio Federal de 1988 so considerados direito do cidado e dever do Estado, so transformados em servios sujeitos competitividade e lgica do mercado. A prestao desses servios pelas chamadas organizaes sociais parece ser uma clara transferncia do patrimnio pblico para as mos de particulares, considerando que o financiamento, as
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Em 1998, no incidente da falta de fornecimento de energia eltrica pela Light, Fernando Henrique Cardoso declarou, atravs do Porta Voz da Presidncia da Repblica, que os problemas de fornecimento de energia eltrica no Rio deixaram de ser uma questo do governo visto que a fiscalizao e regulao do setor esto sob a responsabilidade da ANEEL - Agncia Nacional de Energia Eltrica (Folha de SP, 18/02/98).

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instituies e os funcionrios tm como origem o Estado. Os funcionrios11 sero estatais mas sem o Regime Jurdico nico Pblico; o financiamento seguir a lgica de competitividade e a apresentao de resultados administrativos; o controle sobre o funcionamento das organizaes sociais ser limitado visto que os usurios no tero acesso aos conselhos administrativos. A fiscalizao dessas organizaes ser efetivado pelas prprias agncias do Estado segundo o critrio dos resultados alcanados. O Governo, ao apresentar a reforma como essencialmente administrativa e indiferente a qualquer presso poltica,12 ao mesmo tempo em que aponta a politizao das demandas por polticas sociais como elemento prejudicial eficincia do Estado desloca o eixo da discusso para a relao custo/benefcio, evitando qualquer questionamento ao processo de excluso em curso com a privatizao de servios essenciais e a desregulao da economia. Portanto, hoje, o principal desafio s classes subalternas encontrar formas organizativas que permitam barrar o processo de excluso poltica e social desencadeado pelas propostas do Governo. Bibliografia AFONSO, Almerindo Janela (1998). Polticas Educativas e Avaliao Educacional. Braga, Universidade do Minho. ABRAHAMSON, Peter (1995). "Regimenes Europeos del bienestar y politicas sociales". In: SARASA, Sebasti e MORENO, Luis (comp.). (1995). El Estado del Bienestar en la Europa del Sur. Madrid: Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, Instituto de Estudios Sociales Avanzados. ARRIGHI, Giovanni (1997). A iluso do Desenvolvimento. Petrpolis: Vozes. BALL, Stephen J. (1995). "Mercados educacionais, escolha e classe social: o mercado como uma estratgia de classe". In: GENTILI, Pablo (org.). (1997). Pedagogia da excluso: crtica ao neoliberalismo em educao. Petrpolis: Vozes. BRASIL. Constituio federal (1988). Braslia: Tecnopriah. BIONDI, Aloysio (1999). O Brasil privatizado. So Paulo: Fundao Perseu Abramo. BOYER, Robert (1996). "Estado e mercado: um novo envolvimento no sculo XXI?" In: BOYER, Robert & DRACHE, Daniel (Dir.). (1996). Estados contra mercados: os limites da globalizao. Instituto Piaget. BORON, Atlio A. (1994). Estado, Capitalismo e Democracia na Amrica Latina. So Paulo: Paz e Terra. BORJA, Jordi (1998). The role of the citizen in the State reform. So Paulo: Ministrio da Administrao e Reforma do Estado. BRESSER PEREIRA, Luiz C. (1997). A reforma do Estado nos anos 90: lgica e mecanismos de controle. Braslia: Ministrio da Administrao e Reforma do Estado.

Bresser Pereira (1997) denomina os servidores pblicos ligados aos servidos sociais como a sade, educao de burocratas sociais. 12 O Governo para aprovar as reformas da previdncia e administrativa ofereceu como recompensa pelos votos a favor recursos oramentrios. Como exemplo, o Ministrio da Sade garantiu para Estados e Prefeituras a assinatura de convnios em valor equivalente a 80% do previsto nas emendas da rea da sade no Oramento de 97. Para o saneamento o percentual chegou a 85% ( Folha de SP, 24/03/98).

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