RBINF

ano 2 - n. 3 | janeiro/junho - 2013 Belo Horizonte | p. 1-250 | issn 2238-1511 R. bras.
de Infraestrutura RBINF
Revista Brasileira de
Infraestrutura
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Revista Brasileira de Infraestrutura RBINF
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Revista Brasileira de Infraestrutura : RBINF. ano 1, n. 1, (jul./dez. 2012)-. Belo Horizonte : Frum, 2012Semestral ISSN: 2238-1511 1. Direito. 2. Infraestrutura. 3. Economia. I. Frum. CDD: 340.338.9 CDU: 34:338.49
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Sumrio
Apresentao..................................................................................................................................................................................... 9 DOUTRINA Artigos Posibilidades y lmites para el uso de las etiquetas ambientales en los procedimientos de contratacin pblica en la Unin Europea y Espaa
J. Jos Pernas Garca............................................................................................................................................................................................ 13 1 Introduccin....................................................................................................................................................................... 13 2 El uso de los sistemas de ecoetiquetado en las distintas fases del procedimiento de contratacin pblica.............................................................................................................................................. 15 2.1 El papel de las etiquetas ambientales en la determinacin y comprobacin del cumplimiento de las prescripciones tcnicas............................................................................................... 15 2.2 Sobre la posibilidad de utilizar las etiquetas ambientales como criterio de adjudicacin de los contratos pblicos............................................................................................................ 21 2.3 La determinacin de condiciones de ejecucin del contrato por referencia a etiquetas ambientales.................................................................................................................................................. 23 2.4 Lmite al uso de etiquetas ambientales derivados de los principios de igualdad y de transparencia.............................................................................................................................................................. 27 2.5 El fomento de la contratacin pblica verde a travs de las normas comunitarias reguladoras de sistemas pblicos de etiquetado....................................................................................... 39 3 Conclusiones...................................................................................................................................................................... 42 Referencias.......................................................................................................................................................................... 43
El Control Administrativo en Mxico. Apuntes desde una perspectiva jurdica sobre el Control Interno en la Administracin Pblica Federal
Luis Jos Bjar Rivera, Alejandro Orrico Glvez.......................................................................................................................... 45 1 Introduccin....................................................................................................................................................................... 45 2 El control administrativo............................................................................................................................................. 46 2.1 Caractersticas.................................................................................................................................................................... 47 2.2 Elementos del control administrativo................................................................................................................ 48 2.2.1 Sujetos.................................................................................................................................................................................... 48 2.2.2 Objeto..................................................................................................................................................................................... 49 2.2.3 Forma...................................................................................................................................................................................... 49 2.2.4 Finalidad................................................................................................................................................................................ 50 3 Clasificacin del control administrativo............................................................................................................ 52 4 Conclusiones preliminares como punto de partida al control interno......................................... 55 5 Del sistema de control interno en la Administracin Pblica Federal........................................... 56 6 Aplicacin del sistema de control interno....................................................................................................... 61 7 Del comit de control y desempeo institucional..................................................................................... 63 8 Conclusiones...................................................................................................................................................................... 64 Referencias ......................................................................................................................................................................... 65
Pacote porturio O que mudou?
Cristiana Maria Melhado Araujo Lima.................................................................................................................................................. 67 Introduo........................................................................................................................................................................... 67 1 Portos martimos Consideraes iniciais A Constituio Federal............................................. 68
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2 Regime jurdico anterior............................................................................................................................................. 69 3 Mudanas observadas nos portos pblicos e instalaes porturias de uso pblico........ 69 3.1 Formas de explorao.................................................................................................................................................. 69 3.2 Atribuies da Administrao do Porto............................................................................................................ 75 3.3 Conselho de Autoridade Porturia....................................................................................................................... 76 3.4 Operao porturia........................................................................................................................................................ 77 3.5 rgo gestor de mo de obra porturia.......................................................................................................... 78 3.6 Figuras introduzidas pela Resoluo n 2.240/2011 da ANTAQ......................................................... 78 4 Terminal de Uso Privado A grande e significativa modificao..................................................... 80 Concluses.......................................................................................................................................................................... 83 Referncias.......................................................................................................................................................................... 84
Certificados de Potencial Adicional de Construo (CEPACs) como fonte de recursos para o incremento da infraestrutura urbana
Alexandre Levin....................................................................................................................................................................................................... 87 1 Introduo........................................................................................................................................................................... 87 2 Operaes Urbanas Consorciadas........................................................................................................................ 90 2.1 Diretrizes............................................................................................................................................................................... 90 2.2 Lei especfica instituidora da operao urbana consorciada............................................................... 93 2.3 Previso legal de contrapartidas............................................................................................................................ 93 3 Certificados de potencial adicional de construo (CEPACs).............................................................. 95 3.1 Natureza jurdica.............................................................................................................................................................. 95 3.2 Emisso.................................................................................................................................................................................. 98 3.2.1 Interesse do Municpio na emisso dos CEPACs ........................................................................................ 98 3.2.2 Requisitos para a emisso dos CEPACs........................................................................................................... 101 3.2.2.1 Plano diretor municipal............................................................................................................................................ 101 3.2.2.2 Lei especfica................................................................................................................................................................... 102 3.2.2.3 Prospecto de registro................................................................................................................................................. 102 3.2.2.4 Estudo de viabilidade................................................................................................................................................ 105 4 Alienao do CEPAC por leilo............................................................................................................................. 109 4.1 Isonomia e vantajosidade....................................................................................................................................... 109 4.2 Regulao pela CVM ................................................................................................................................................. 110 5 Aplicao dos recursos obtidos com a venda do CEPAC.................................................................... 110 6 Consideraes finais................................................................................................................................................... 112 Referncias ...................................................................................................................................................................... 115
A eficincia econmica das Parcerias Pblico-Privadas e do financiamento de projetos (project finance) como mecanismo para o desenvolvimento de infraestrutura estatal
Rodrigo Pironti Aguirre de Castro......................................................................................................................................................... 117 1 Introduo........................................................................................................................................................................ 117 2 Os contratos de Parcerias Pblico-Privadas e o desenvolvimento de infraestrutura estatal.................................................................................................................................................................................. 118 2.1 As PPPs como espcie dos contratos relacionais..................................................................................... 120 2.2 As PPPs e o financiamento de projetos (project finance)..................................................................... 123 3 A eficincia econmica das Parcerias Pblico-Privadas como mecanismo para o desenvolvimento de infraestrutura estatal.................................................................................................. 126 Referncias ...................................................................................................................................................................... 129
Limites para a reteno de pagamentos em contratos administrativos pelo Tribunal de Contas da Unio
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Rodrigo de Pinho Bertoccelli..................................................................................................................................................................... 131 Introduo........................................................................................................................................................................ 131
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2 A licitao e a ideia de preo justo.................................................................................................................. 133 3 Os contratos administrativos e a incolumidade do equilbrio econmico-financeiro....... 137 4 O papel constitucional dos Tribunais de Contas...................................................................................... 142 4.1 O Poder cautelar do TC............................................................................................................................................. 149 5 Concluso......................................................................................................................................................................... 153 Referncias....................................................................................................................................................................... 155
Arbitragem e poder pblico

Diogo Albaneze Gomes Ribeiro.............................................................................................................................................................. 157 Introduo........................................................................................................................................................................ 157 1 A possibilidade de a Administrao Pblica se submeter arbitragem................................... 158 1.1 Parte histrica................................................................................................................................................................. 158 1.2 A arbitrabilidade do Estado................................................................................................................................... 160 1.2.1 A caracterizao da arbitrabilidade subjetiva do Estado..................................................................... 160 1.2.2 A caracterizao da arbitrabilidade objetiva do Estado....................................................................... 161 1.3 A identificao dos direitos disponveis nos contratos administrativos.................................... 165 2 O respeito ao princpio da legalidade............................................................................................................. 167 2.1 A previso legislativa no mbito das agncias reguladoras.............................................................. 168 2.2 A desnecessidade de lei especfica para a instaurao da arbitragem...................................... 171 3 Arbitragem e a Administrao Pblica na jurisprudncia do TCU e do STJ............................. 173 4 Algumas caractersticas da arbitragem e a sua adequao em um litgio envolvendo entes pblicos.................................................................................................................................... 176 4.1 A possibilidade de sigilo do litgio..................................................................................................................... 177 4.2 A especialidade dos rbitros................................................................................................................................. 178 4.3 Celeridade......................................................................................................................................................................... 179 5 Aspectos prticos do procedimento arbitral envolvendo a administrao pblica......... 180 5.1 Arbitragem ad hoc e institucional...................................................................................................................... 180 5.2 A questo da previso da arbitragem j no edital de licitao....................................................... 182 5.3 Local da arbitragem e o idioma a ser utilizado no litgio.................................................................... 184 5.4 Legislao a ser aplicada.......................................................................................................................................... 186 Concluso......................................................................................................................................................................... 187 Referncias....................................................................................................................................................................... 187
A regra da proporcionalidade e a atividade de fiscalizao da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANP
Maurcio Jayme e Silva ................................................................................................................................................................................... 189 1 Introduo........................................................................................................................................................................ 189 2 As sanes administrativas a cargo da ANP................................................................................................ 193 2.1 Lei n 9.847, de 26 de outubro de 1999......................................................................................................... 194 3 A regra da proporcionalidade.............................................................................................................................. 196 3.1 Breve histrico das regras da proporcionalidade e da razoabilidade.......................................... 199 3.2 A regra da proporcionalidade na Teoria dos Direitos Fundamentais de Robert Alexy......... 203 3.3 A estrutura da regra da proporcionalidade.................................................................................................. 204 3.3.1 Adequao....................................................................................................................................................................... 206 3.3.2 Necessidade.................................................................................................................................................................... 207 3.3.3 Proporcionalidade em sentido estrito............................................................................................................. 209 3.4 A aplicao da regra da proporcionalidade pelo Supremo Tribunal Federal......................... 210 4 Concluso......................................................................................................................................................................... 212 Referncias....................................................................................................................................................................... 213
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Pareceres Advocacia Sociedades estrangeiras ou consultores em direito estrangeiro Atuao no Brasil Associao com escritrios brasileiros Inconstitucionalidade Pr-qualificao e concorrncia Obras executadas e entregues Impossibilidade de anulao Pagamento do justo preo
Mrcio Cammarosano...................................................................................................................................................................................... 231
Celso Antnio Bandeira de Mello.......................................................................................................................................................... 217
NDICE ........................................................................................................................................................................................................................ 245 INSTRUES PARA OS AUTORES...................................................................................................................................................249
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Apresentao
Ao ensejo da publicao de mais um nmero da Revista Brasileira de Infraestrutura RBINF, alegra-nos observar o vivo interesse que o peridico tem despertado nos leitores. Prova disso, alis, a copiosa contribuio de especialistas diretamente envolvidos com grandes projetos de infraestrutura, cujas experincias, sobre enriquecedoras, apontam para problemas ainda pouco explorados pela doutrina nacional. A doutrina internacional deste nmero integrada por um valioso artigo de autoria do Professor Jos Pernas Garcia, Professor Titular da Universidade de La Corua, sobre o inadivel tema da sustentabilidade nas contrataes pblicas, e um excelente artigo sobre o controle administrativo no Mxico, da lavra dos Professores Luis Jos Bjar Rivera, diretor acadmico dos programas de ps-graduao em Direito Administrativo da Universidade Panamericana, e Alejandro Orrico Glvez, mestre em Direito Administrativo pela mesma Universidade. Na doutrina nacional renem-se trabalhos de grande valor e atualidade. Anote-se, a ttulo exemplificativo, o trabalho pioneiro da Professora Cristiana Maria Melhado Araujo Lima sobre a nova disciplina jurdica do setor porturio. Ademais, temos a satisfao de publicar mais um parecer do eminente Professor Celso Antnio Bandeira de Mello, agora sobre a importantssima discusso especialmente no ramo da infraestrutura sobre a atuao no Brasil de sociedades estrangeiras ou de consultores em direito estrangeiro ou sua associao com escritrios brasileiros de advocacia. O ilustre Professor, segundo nos parece, revela, de maneira irretorquvel, a absoluta incompatibilidade entre o exerccio da advocacia e a participao de estrangeiros em seu desempenho no Brasil, seja isoladamente, seja associada a escritrios nacionais. Finalmente, cumprimentamos os autores deste nmero e, mais uma vez, agradecemos a considerao dos leitores. Augusto Dal Pozzo Rafael Valim Diretores
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Doutrina
Artigos
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Posibilidades y lmites para el uso de las etiquetas ambientales en los procedimientos de contratacin pblica en la Unin Europea y Espaa1
J. Jos Pernas Garca
Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidade da Corua.
Sumario: 1 Introduccin 2 El uso de los sistemas de ecoetiquetado en las distintas fases del procedimiento de contratacin pblica 3 Conclusiones Referencias
1Introduccin
El rgimen jurdico de la contratacin pblica ha tenido de forma tradicional dos objetivos fundamentales. Por una parte, garantizar un uso eficiente de los recursos pblicos cuando los entes del sector pblico acuden el mercado para conseguir bienes o servicios, que precisan para atender a las funciones que tienen encomendadas o para atender a sus propias necesidades, con una buena relacin calidad-precio. Por otra parte, permitir el acceso de los operadores econmicos a los contratos pblicos en condiciones de libre competencia, garantizando los principios de igualdad y de transparencia. A estos objetivos clsicos se ha unido durante los ltimos aos la utilizacin de los contratos pblicos como un instrumento de apoyo a las polticas pblicas (sociales, ambientales o de fomento de la investigacin). Los contratos pblicos se estn convirtiendo adems de en un medio de procura eficiente de las
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Este trabajo de investigacin ha sido elaborado en el marco del proyecto de investigacin Mercado interior, libertades econmicas y medio ambiente (DER2011-28994), concedido por el Ministerio de Ciencia e Innovacin en el marco de la convocatoria de Proyectos de Investigacin, Subprograma de Proyectos de Investigacin Fundamental No Orientada. Vase el sitio Web del Proyecto: proyectomilema.wordpress.com.
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necesidades de los entes del sector pblico en condiciones de libre competencia en un mecanismo de fomento de comportamientos beneficiosos para el inters general y de colaboracin indirecta de los sujetos privados en la realizacin de los objetivos de las polticas pblicas, particularmente la ambiental. Estamos atendiendo a una relectura o modulacin del principio de libre competencia en el mercado pblico por las exigencias del principio de integracin ambiental, que exige que todas las polticas (en este caso la de mercado interior) y acciones de la Unin Europea tomen en consideracin el medio ambiente en su diseo y aplicacin, con la finalidad de contribuir a la consecucin del desarrollo sostenible (art. 11, Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea, en adelante TFUE). Este deseable, y cada vez ms aceptado, rumbo del rgimen de la contratacin pblica abre la puerta, por las propia naturaleza de las potenciales clusulas ambientales y sociales, a riesgos de discriminacin y de opacidad en la adjudicacin de los contratos pblicos, si no garantizamos previamente las condiciones que permitan integrar estas consideraciones polticas de modo objetivo, sencillo y claro. A esto se une el hecho de que los rganos de contratacin carecen de los conocimientos y de la experiencia2 para llevar a cabo dicha integracin en las diferentes fases del procedimiento. Los riesgos mencionados y la falta de claridad jurdica y de conocimientos inhiben el desarrollo de la contratacin pblica verde (y socialmente responsable) por parte de los rganos de contratacin, ante los posibles conflictos jurdicos que se puedan derivar de su inadecuada aplicacin. Es aqu donde adquiere importancia el Derecho ambiental y las normas privadas de este sector como proveedores de instrumentos que simplifican y permiten una integracin automtica (o, en todo caso, ms sencilla) y objetiva de las consideraciones ambientales en los pliegos de condiciones contractuales. La Directiva 2004/18, de 31 de marzo, sobre coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de los contratos pblicos de obras, de suministro y de servicios (en adelante Directiva 2004/18) en la Unin Europea, y, en consecuencia, el Real Decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico (en adelante LCSP) de Espaa aluden a dos instrumentos ambientales de mercado, que pueden
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El uso de la contratacin pblica verde genera recelos en los poderes de adjudicacin europeos debido a la falta de conocimiento y de experiencia en esta materia. Para mitigar este factor limitativo en el desarrollo de la contratacin pblica verde, la Comisin Europea dispone de un sitio Web dedicado al intercambio de experiencias prcticas entre los poderes adjudicadores de los diferentes Estados miembros: (<http://ec.europa.eu/environment/gpp/case_en.htm>, visto a 10 de enero de 2013).
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Posibilidades y lmites para el uso de las etiquetas ambientales en los procedimientos...
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tener tanto naturaleza pblica como privada, las etiquetas ambientales3 (arts. 23.6 Directiva 2004/18 y 117.6, LCSP) y los sistemas de gestin ambiental (arts. 50 Directiva 2004/18 y 81, LCSP). El Derecho de contratos del sector pblico hace referencia a las etiquetas ambientales como medio para facilitar la elaboracin de prescripciones tcnicas ambientales y para probar su cumplimiento por parte de las ofertas de los licitadores. Asimismo, permite el recurso a las normas de gestin ambiental como referencia para concretar la exigencia de solvencia tcnica para aplicar medidas ambientales necesarias para ejecutar un contrato. El objeto de nuestro estudio se centra exclusivamente en la primera de las cuestiones; en el anlisis de las posibilidades y los lmites que ofrece el rgimen de contratos del sector pblico para el uso de las etiquetas ambientales, como un instrumento facilitador de la integracin de consideraciones ambientales en las licitaciones pblicas. Partimos, para ello, de un estudio previo general sobre la contratacin pblica verde,4 para profundizar en la concreta cuestin objeto de este artculo, a la luz entre otras cuestiones de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea de 10 de mayo de 2012.5
El uso de los sistemas de ecoetiquetado en las distintas fases del procedimiento de contratacin pblica El papel de las etiquetas ambientales en la determinacin y comprobacin del cumplimiento de las prescripciones tcnicas
2.1
a) Las etiquetas ambientales como elemento de apoyo para elaborar las prescripciones tcnicas Los poderes adjudicadores podrn utilizar las etiquetas ecolgicas para definir caractersticas tcnicas de los productos o de los servicios que contratan. Concretamente, el artculo 117.6, TRLCSP dispone, en la lnea marcada por la Directiva,6 que cuando se prescriban caractersticas medioambientales en trminos
Sobre las etiquetas ambientales vanse, LOZANO CUTANDA, Blanca, Derecho ambiental administrativo, La Ley, Madrid, 2010, p. 685 y ss.; El futuro de la Flor Europea: la nueva etiqueta ecolgica de la UE, Revista Catalana de Dret Ambiental, v. 1, n. 1, 2010; MORA RUIZ, Manuela, La gestin ambiental compartida: funcin pblica y mercado, Editorial Lex Nova, 2007. p. 182 y ss. 4 PERNAS GARCA, J. Jos, Contratacin pblica verde, La Ley, Madrid, 2011. 5 Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea (Sala Tercera) de 10 de mayo de 2012, asunto C-368/10, Comisin Europea/Reino de los Pases Bajos. 6 Esta posibilidad se concreta en el artculo 23.6 de la Directiva 2004/18. Esta previsin no se inclua en el texto inicial de la propuesta de Directiva. Fue integrado mediante una enmienda propuesta
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de rendimiento o de exigencias funcionales, podrn utilizarse prescripciones detalladas o, en su caso, partes de stas, tal como se definen en las etiquetas ecolgicas europeas, nacionales o plurinacionales, o en cualquier otra etiqueta ecolgica, siempre que se den una serie de condiciones. Ni la Directiva 2004/18 ni el TRLCSP aluden, sin embargo, a las etiquetas sociales o de comercio justo,7 como elemento de apoyo para hacer efectiva la contratacin pblica socialmente responsable,8 mediante la fijacin de prescripciones tcnicas. Si bien es palpable un mayor recelo poltico y jurdico al uso de criterios sociales y, en consecuencia, al uso a las etiquetas sociales,9 nada impide el recurso a estos instrumentos siempre que se respeten las exigencias de los principios de igualdad de trato y de transparencia, como veremos ms adelante. La dificultad principal vendr derivada, ms bien, de la propia naturaleza de estas etiquetas sociales, cuyos criterios estn ms vinculados al comportamiento de la empresa que a las caractersticas intrnsecas o al proceso o mtodo de produccin del producto o servicio. El concepto de etiqueta ecolgica del artculo 117.6 del TRLCSP es amplio. Se admite la posibilidad de acudir a cualquier tipo de etiqueta, sin limitaciones territoriales ni referidas al origen pblico o privado. Tambin puede tratarse de
por el Parlamento Europeo (WILSHER, Dan, Reconciling nacional autonomy and trade integration in the context of eco-labeling, en ARROWSMITH, S., KUNZLIK, P., Social and environmental policies in EC procurement Law, Cambridge University Press, 2009, p. 424). 7 Para la Comisin Europea las etiqueta/certificacin de comercio tico son cualquier sistema no gubernamental de garanta de la sostenibilidad comercial (por ejemplo, Comercio justo, Fairtrade, Max Havelaar, Utz, Rainforest Alliance, etc.) (Adquisiciones sociales. Una gua para considerar aspectos sociales en los contratos pblicos, 2010, p. 31). 8 Dentro del concepto amplio de contratacin pblica sostenible podemos hablar de contratacin pblica verde y de contratacin pblica socialmente responsable. Esta ltima es definida por la Comisin como [...] las operaciones de contratacin que tienen en cuenta uno o ms de los siguientes aspectos sociales: oportunidades de empleo, trabajo digno, cumplimiento con los derechos sociales y laborales, inclusin social (incluidas las personas con discapacidad), igualdad de oportunidades, diseo de accesibilidad para todos, consideracin de los criterios de sostenibilidad, incluidas las cuestiones de comercio tico y un cumplimiento voluntario ms amplio de la responsabilidad social de las empresas (RSE), a la vez que se respetan los principios consagrados en el Tratado de la Unin Europea (TUE) y las Directivas de contratacin (dem, p. 7). 9 MEDINA ARNIZ entiende que la menor aceptacin de las etiquetas sociales, con relacin a las ambientales, quizs es debido a que se considera que todava impera cierta confusin entre los diversos sistemas de certificacin y que no existen mecanismos de vigilancia relacionados con el etiquetado social de productos (La contratacin pblica socialmente responsable a travs de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea, Revista Espaola de Derecho administrativo, n. 153, ene./mar. 2012. p. 236).
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etiquetas multicriterio10 el tipo ms habitual , de criterio nico,11 sectoriales especficas12 o de productos clasificados.13 Con todo, la Directiva 2004/18 y el TRLCSP exigen una serie de condiciones para el uso de las etiquetas ecolgicas en la definicin de prescripciones tcnicas la Directiva, destinadas a evitar que sean utilizadas vulnerando los principios de igualdad y no discriminacin y de transparencia, restringiendo as el acceso a los contratos pblicos en condiciones de libre competencia. El artculo 117.6 del TRLCSP establece cuatro condiciones: - En primer trmino, las etiquetas deben ser apropiados para definir las caractersticas de los suministros o de las prestaciones que sean objeto del contrato. Las especificaciones tcnicas que rigen la concesin de la eti queta deben contribuir por tanto a delimitar las caractersticas de la prestacin, por lo que slo se podrn utilizar aquellas especificaciones que estn vinculadas con el objeto del contrato. No se podrn usar las que estn ligadas al comportamiento del productor,14 que forman parte de algunas ecoetiquetas. - La segunda condicin para el uso de las ecoetiquetas como referencia es que sus exigencias o criterios tcnicos de concesin deben basarse en informacin cientfica. Esta condicin refleja el recelo comunitario a que los Estados configuren sistemas de etiquetado con la nica finalidad de proteger o beneficiar a sus sectores productivos. Ni la Directiva
Es el caso de la etiqueta ecolgica de la UE, el Cisne Nrdico (<www.svanen.se/en>) o el ngel Azul (<www.blauer-engel.de/en>). 11 Estas etiquetas se basan en uno o varios de los criterios de aceptacin/exclusin vinculados a un aspecto especfico, por ejemplo, a la eficiencia energtica. Es el caso de la etiqueta comunitaria de agricultura ecolgica o del etiquetado EnergyStar de eficiencia energtica (COMISIN EUROPEA, Manual sobre contratacin pblica ecolgica, 2. ed, 2011. p. 19). 12 Estas etiquetas incluyen programas de certificacin en materia de silvicultura operados por orga nizaciones como el Consejo de Administracin Forestal (Forest Stewardship Council, FSC) o el Programa para la Aprobacin de la Certificacin Forestal (Programme for the Endorsement of Forest Certification, PEFC) (ibdem). 13 Estos productos o servicios se clasifican con arreglo a su comportamiento medioambiental a propsito del criterio en cuestin, en lugar de utilizar criterios de aceptacin/exclusin. Entre los ejemplos cabe citar a la etiqueta energtica de la UE, que clasifica productos relacionados con el consumo energa segn su eficiencia energtica, siendo A+++ el ms eficiente y G el menos eficiente. 14 Interesa destacar las apreciaciones de la Comisin Europea con relacin al uso de las etiquetas de comercio justo, absolutamente aplicables a las etiquetas ambientales: [l]as entidades adjudicadoras que pretenden adquirir bienes de comercio tico no deben simplemente copiar y pegar todas las especificaciones tcnicas de una etiqueta/certificacin de comercio tico en las especificaciones tcnicas y, menos an, designar una etiqueta o certificacin especfica de comercio tico. En cambio, deben mirar cada subcriterio inherente a la etiqueta o a la certificacin de comercio tico y utilizar slo aquellos que estn vinculados al objeto de su compra (COMISIN EUROPEA, Adquisiciones sociales..., ob. cit., p. 32).
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ni el TRLCSP dicen cmo puede acreditar el rgano de contratacin el cumplimiento de dicho requisito; labor que no parece fcil de llevar a la prctica.15 Los sistemas pblicos de ecoetiquetado y los que ofrezcan un procedimiento transparente de definicin de especificaciones tcnicas parecen ofrecer mayor seguridad en este sentido. - En tercer lugar, en el procedimiento de adopcin del sistema de la ecoetiqueta deberan haber participado todas las partes concernidas tales como organismos gubernamentales, consumidores, fabricantes, distribuidores y organizaciones medioambientales. La participacin de los diferentes actores sociales y la elaboracin abierta de los criterios de concesin de las etiquetas garantiza que el sistema de ecoetiquetado no sea utilizado como una va de proteccin de la economa nacional, y que integra los estndares tcnicos ambientales supranacionales.16 El rgano de contratacin no tendr fcil valorar, en algunos casos, en que medida ha habido una participacin activa y real en el procedimiento de determinacin de los criterios de otorgamiento de la etiquetas ambientales, que tome en consideracin todos los intereses en presencia y que evite dar preferencia a los sectores productivos locales.17 - La cuarta y ltima condicin es que las etiquetas de referencia sean acce sibles a todas las partes interesadas. En este sentido es esencial que las normas para la concesin de la ecoetiqueta estn publicadas a travs de medios de acceso fcil y directo para los operadores. Las reglas deberan ser fciles de interpretar y aplicar, as como emplear conceptos cientficos y tcnicos comprensibles por los operadores econmicos en la Unin Europea.18 Las prescripciones tcnicas de los sistemas de etiquetado ecolgico no puedan tener por efecto la creacin de obstculos injustificados a la apertura de los contratos pblicos a la competencia (artculos 117.2, TLCSP). Los sistemas nacionales de etiquetado pueden contener criterios que dificultan la concesin de la etiqueta a fabricantes extranjeros, lo cual, en caso, debe suponer la imposibilidad de utilizar la etiqueta en cuestin como referencia para la determinacin de prescripciones tcnicas.19
WILSHER, Dan, ob. cit., p. 427. WILSHER considera que los grupos de inters supranacionales tendrn dificultades para participar en los procesos de definicin de los sistemas de ecoetiquetado nacionales (Ibdem, p. 428 y 434). 17 dem, p. 428 y 429. 18 dem, p. 429. 19 LOZANO CUTANDA destaca en este sentido que algunos programas nacionales de etiquetado ambiental exigen el cumplimiento de normas nacionales o el sometimiento a una actividad de verificacin y control por parte de las autoridades del pas (El futuro de la Flor Europea..., ob. cit., p. 6).
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Ante las eventuales dificultades derivadas de la aplicacin y de la comprobacin del cumplimiento de las cuatro condiciones reseadas, la Comisin facilita esa labor a los rganos de contratacin indicando que las etiquetas Tipo I (ISO 14024) cumplen este criterio.20 Dentro de ellas las ecoetiquetas pblicas, como el ngel azul o la Ecotiqueta Comunitaria, garantizan especialmente las exigencias de idoneidad, transparencia y de acceso en condiciones de igualdad, as como las normas superiores de rigor cientco en el establecimiento de criterios.21 En todo caso, es importante que los rganos de contratacin dispongan de guas o documentos a nivel europeo o nacional que indiquen las etiquetas ambientales que cumplen las condiciones del Derecho comunitario de contratos pblicos.22 La LCSP configura una potestad discrecional del rgano de contratacin. La norma le ofrece la posibilidad de acudir a las etiquetas ecolgicas para definir las prescripciones tcnicas de forma segura, clara y precisa. Recordemos que las prescripciones tcnicas, formuladas en trminos de rendimiento o de exigencias funcionales ambientales, deben ser suficientemente precisos como para permitir la determinacin del objeto del contrato por los licitadores y la adjudicacin del mismo a los rganos de contratacin (art. 117.3, letra b, LCSP).23 El recurso a los criterios de las etiquetas Tipo I o a las clusulas ambientales comunes definidas por la Comisin Europea facilitan esta exigencia. La contratacin pblica verde es un incentivo para la mayor implantacin en el mercado, debido al hecho de que disponer de una etiqueta ecolgica es una va idnea para cumplir y acreditar el cumplimiento de prescripciones tcnicas ambientales. Este efecto se ve reforzado por la aprobacin de criterios comunes de contratacin pblica verde por la Comisin, que estn basados precisamente
Los diferentes tipos de etiquetas ambientales existentes han sido definidos por normas privadas ISO: ISO 14024, para las etiquetas I, que son sistemas voluntarios de calificacin ambiental que identifican y certifican de forma oficial que ciertos productos o servicios tienen una menor afeccin sobre el medio ambiente, como la etiqueta ecolgica de la UE u otras etiquetas multicriterio nacionales; ISO 14021, para las etiquetas tipo II o autodeclaraciones ambientales de las empresas; e ISO 14025, para las etiquetas tipo III o declaraciones ambientales de productos, que ofrecen informacin sobre el impacto de un producto o servicio a travs del ciclo de vida (LOZANO CUTANDA, Blanca, El futuro de la Flor Europea..., ob. cit., p. 3). 21 COMISIN EUROPEA, Compras ecolgicas. Manual sobre la contratacin pblica ecolgica, Oficina de Publicaciones de la Unin Europea, 2005, p. 13 y 20. Vase tambin ARROWSMITH, S., The Law of public..., op. cit., p. 1278. 22 El sitio Web sobre contratacin pblica verde de la Comisin Europea dispone de una relacin de ecoetiquetas para cada uno de los servicios o productos identificados como prioritarios por la UE: (<http://ec.europa.eu/environment/gpp/eco_labels.htm>, visto a 10 de enero de 2013). 23 Artculo 23.3, letra b, Directiva 2004/18.
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en las previsiones de los sistemas pblicos de ecoetiquetado (Tipo I) existentes a nivel comunitario.24 b) Las etiquetas ambientales como medio de prueba de cumplimiento de las clusulas o criterios ambientales La prueba de cumplimientos de las clusulas o criterios ambientales por parte de las ofertas de los licitadores puede ser complicada y puede hacer necesario que el rgano de contratacin consuma un tiempo importante para valorar las caractersticas tcnicas, especialmente cuando carece de conocimientos tcnicos para ello. Las etiquetas ambientales puede ser una forma sencilla y segura de comprobar el cumplimiento de los requerimientos o criterios ambientales contenidos en los pliegos de condiciones, cuando estos coincidan con los criterios de concesin de la etiquetas.25 Los rganos de contratacin podrn indicar que los productos o servicios provistos de la etiqueta ecolgica (utilizada como referencia) se consideran acordes con las especificaciones tcnicas definidas en el pliego. Este no puede ser, sin embargo, un medio exclusivo de prueba. Deber aceptarse cualquier otro medio de prueba adecuado. Estos medios complementarios pueden ser una etiqueta ambiental, no identificada en los pliegos de forma expresa como medio probatorio, una declaracin ambiental de producto26 o, como seala la Directiva, un informe tcnico del fabricante o un informe de ensayos de un organismo tcnico oficialmente reconocido (artculos 117.6, in fine, LCSP; 23.6 in fine, Directiva 2004/18). Esta circunstancia ha sido prevista para que la referencia a etiquetas ecolgicas de mbito nacional o de carcter privado, no suponga una reserva del contrato a las empresas nacionales o locales.27
Desde el ao 2010, la Comisin Europea trabaja de forma conjunta, a travs de mismo servicio de la Comisin, en el desarrollo de los criterios para la concesin de la Etiqueta Comunitaria y para la contratacin pblica verde. El Plan de trabajo de la Comisin para la Ecoetiqueta Comunitaria (2011-2015) prev la necesidad de aprobar de modo conjunto criterios para la Ecotiqueta y la contratacin pblica verde para el mismo grupo de productos, cuando ello sea posible, as como fomentar el recurso a la Ecoetiqueta en el marco de los procedimiento de licitacin pblica (EU Ecolabel work plan for 2011-2015, 14 de octubre de 2011, <http://ec.europa.eu/environment/ecolabel/ documents.html>, visto a 12 de enero de 2013). 25 COMISIN EUROPEA (DG Medio Ambiente), Green public procurement and european ecolabel, 2008. 26 La norma privada ISO 14025 regula las etiquetas ambientales tipo III o declaraciones ambientales de productos, que ofrecen informacin sobre el impacto de un producto o servicio a travs del ciclo de vida. 27 Comunicacin interpretativa de la Comisin (2001), p. 11.
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De todas formas la determinacin de cuando un medio de prueba alternativo es equivalente a la etiqueta(s) de referencia plantear problemas en la prctica a los rganos de contratacin, debido a la diversidad de etiquetas existentes y su diferente naturaleza y origen. En este sentido, es importante destacar que uno de los objetivos de la Ecoetiqueta Comunitaria es tender hacia la armonizacin de los sistemas pblicos de ecoetiquetado nacionales y la citada Ecotiqueta Comunitaria, que puede dar lugar en el futuro a una verificacin ms sencilla de las equivalencias por parte de los rganos de contratacin.28
2.2
Sobre la posibilidad de utilizar las etiquetas ambientales como criterio de adjudicacin de los contratos pblicos
Como hemos visto la LCSP prev la posibilidad de determinar las especificaciones tcnicas por referencia a los criterios tcnicos de concesin de las etiquetas ambientales. Por contra, ni en la Directiva ni en la LCSP se establece una previsin similar con relacin a los criterios de adjudicacin. Con todo, la Comisin ha venido apuntado, durante los ltimos aos, que las ecoetiquetas pueden servir tambin de referencia segura para determinar criterios de valoracin de las ofertas.29 Este vnculo entre las ecoetiquetas y los criterios de adjudicacin se ve reforzado por la consideracin de los procedimientos y mtodos de produccin, como criterios de adjudicacin con relacin a los contratos cuya ejecucin pueda tener un impacto significativo en el medio ambiente (150.3, letra h, LCSP). Los estndares tcnicos de concesin de las ecoetiquetas suelen hacen referencia a las caractersticas ambientales de los procedimientos o mtodos de produccin, por lo que aquellas que cumplan las exigencias del
Vase en este sentido el contenido del artculo 11 del Reglamento (CE) n o 66/2010 del Parlamento europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, relativo a la etiqueta ecolgica de la UE: 1. Cuando se hayan publicado criterios de la etiqueta ecolgica de la UE para una categora de productos dada, otros sistemas de etiquetado ecolgico EN ISO 14024 tipo I reconocidos oficialmente a escala nacional o regional que no abarquen esa categora de productos en el momento de la publicacin solo podrn incluirla si los criterios elaborados con arreglo a esos sistemas son, como mnimo, tan estrictos como los de la etiqueta ecolgica de la UE. 2. A fin de armonizar los criterios de los sistemas europeos de etiquetado ecolgico (EN ISO 14024 tipo I), los criterios de la etiqueta ecolgica de la UE tambin tendrn en cuenta los criterios existentes fijados en los sistemas de etiquetado ecolgico oficialmente reconocidos en los Estados miembros. 29 WILSHER considera que, frente la complejidad del uso de las ecoetiquetas en la definicin de las prescripciones tcnicas, puede ser una alternativa mejor el recurso a stas como referencia para la determinacin de los criterios de adjudicacin. A su juicio, [...] using the award criteria approach allows that authority to better assess and implement an appropriate balance between ecology and value for Money. The number of compliant tenders is likely to be higher (Reconciling nacional auton omy and trade integration in the context of eco-labeling..., ob. cit., p. 432).
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artculo 117.6 de la LCSP pueden ser una referencia objetiva para definir criterios de adjudicacin verificables. Esta cuestin se plantea en la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea (Sala Tercera) de 10 de mayo de 2012.30 En ella el Tribunal se pronuncia sobre diversas cuestiones jurdicas referidas al uso de las etiquetas sociales y ambientales en los procedimientos de adjudicacin que iremos analizando a lo largo del presente artculo. Siguiendo la lnea marcada en sentencias previas,31 el TJUE resuelve inicialmente en sentido positivo la cuestin de si es posible establecer criterios de adjudicacin basados no slo en consideraciones ambientales sino tambin sociales.32 El Tribunal se pronuncia, en segundo trmino, sobre si los concretos criterios de adjudicacin de posesin de determinadas etiquetas sociales y ambientales cumplan con las exigencias de claridad y objetividad que incumben a los poderes adjudicadores, cuestin que veremos ms adelante. Lo importante en este momento es destacar que el Tribunal admite en trminos generales la posibilidad de elaborar criterios de adjudicacin por referencia a etiquetas ambien tales, aunque con ciertos lmites que veremos ms adelante. Por lo visto hasta esto momento podemos indicar que las etiquetas ambientales (y en alguna medida las sociales) pueden jugar un doble papel en el marco de
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea (Sala Tercera) de 10 de mayo de 2012, asunto C-368/10, Comisin Europea/Reino de los Pases Bajos. 31 Vase, con relacin a la posibilidad de establecer criterios sociales, las sentencias del TJCE de 20 de septiembre de 1988, asunto C-31/87, Gebroeders Beentjes, ap. 36; de 26 de septiembre de 2000, asunto C-225/98, Nord Pas de Calais, aps. 51 y ss. Adems la posibilidad de tomar en consideracin criterios sociales en la adjudicacin de los contratos pblicos ha sido admitida por la Comisin en distintos documentos. Vanse la Comunicacin interpretativa sobre la legislacin comunitaria de contratos pblicos y las posibilidades de integrar sus aspectos sociales en dichos contratos (COM (2001) 566 final, de 15 de octubre de 2001), y Adquisiciones sociales. Gua para tomar en consideracin cuestiones sociales en la contratacin pblica (SEC (2010) 1258 final, de 19 de octubre de 2010). Sobre la posibilidad, mucho ms asentada, de establecer criterios ambientales de adjudicacin, vase las sentencias de 17 de septiembre de 2002, asunto C-513/1999, Concordia, y de 4 de diciembre de 2003, asunto C-448/2001, Wienstrom Gmbh. 32 85. El artculo 53 de la Directiva 2004/18 se explica en el cuadragsimo sexto considerando de sta, cuyos prrafos tercero y cuarto sealan que los criterios de adjudicacin pueden ser, en principio, no slo econmicos, sino tambin cualitativos. De este modo, entre los ejemplos mencionados en el apartado 1, letra a), de dicho artculo figuran, en particular, las caractersticas medioambientales. Como la Abogado General seal en el punto 103 de sus conclusiones, el prrafo cuarto de dicho considerando establece, adems, que el poder adjudicador podr regirse por criterios destinados a satisfacer exigencias sociales que, en particular, respondan a necesidades definidas en las especificaciones del contrato propias de las categoras de poblacin espe cialmente desfavorecidas a las que pertenezcan los beneficiarios/usuarios de las obras, suministros y servicios que son objeto del contrato. Por lo tanto, debe admitirse que los poderes adjudicadores tambin pueden elegir criterios de adjudicacin basados en consideraciones de carcter social, que pueden referirse a los usuarios o a los beneficiarios de las obras, suministros o servicios objeto del contrato, pero tambin a otras personas.
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un mismo procedimiento de licitacin. Por una parte, pueden servir de referencia para concretar las prescripciones tcnicas mnimas que debe cumplir la prestacin. Por otra parte, puede establecerse un criterio de valoracin que otorgue puntos adicionales a aquellas ofertas que ofrezcan rendimientos ambientales adicionales al exigido por la etiqueta utilizada como referencia para fijar las especificaciones tcnicas de base.33
2.3
La determinacin de condiciones de ejecucin del contrato por referencia a etiquetas ambientales
Los rganos de contratacin podrn establecer condiciones de ejecucin ambientales, siempre que sean compatibles con el Derecho comunitario y se indiquen en el anuncio de licitacin y en el pliego o en el contrato (art. 118.1, LCSP). No obstante, ni la Directiva 2004/18 ni la LCSP aluden a la posibilidad de determinar condiciones de ejecucin del contrato por referencia a determinadas etiquetas indicativas de caractersticas ambientales (o sociales) de los productos. Las condiciones de ejecucin del contrato no deben tener en principio el carc ter de especificacin tcnica. Aunque esta diferenciacin no es siempre clara, las condiciones ambientales de ejecucin del contrato deberan hacer refe rencia al modo de suministro (suministro en grandes cantidades o a granel, entregas fuera de horas punta, recogida de embalajes) o de ejecucin de una obra o servicio (formacin del personal, reducir los residuos y uso de sustancias txicas), ms que a las caractersticas de los productos. No obstante, la Comisin ha sealado que cuando se han determinado prescripciones tcnicas referidas a materiales especficos o a un proceso o mtodo de produccin, estas tambin podrn ser integradas como clusulas de ejecucin en los contratos de suministro (utilizacin de envases reciclados, reutilizables o biodegradables o consumo de energa derivada de fuentes renovables o la prohibicin del uso de determinadas
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COMISIN EUROPEA, Compras ecolgicas...(2005), ob. cit., p. 20. Otro ejemplo, nos lo da la Comisin Europea con relacin a los criterios sociales de adjudicacin. Como sabemos las especificaciones de un contrato pueden definir el nivel de cumplimiento sobre la base de una norma tcnica, por ejemplo la UNE 139803 sobre Requisitos de accesibilidad por contenidos web. Esta norma define tres niveles de cumplimiento (A, AA, AAA). El nivel ms bajo o el nivel medio se puede exigir como especificacin tcnica, y se podran otorgar puntos adicionales a la oferta que alcanza el nivel ms alto (COMISIN EUROPEA, Adquisiciones sociales..., ob. cit., p. 37). En este mismo orden de ideas, el Plan de Contratacin Verde del Estado establece que los criterios energticos de la etiqueta Energy Star, que se correspondan con el ao anterior al momento de la compra, se utilizaran como obligatorios, mientras que las caractersticas de la versin ms reciente de la etiqueta se incorporarn como criterios de valoracin (Orden PRE/116/2008, de 21 de enero, BOE nm. 27, de 31 de enero de 2008).
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sustancias).34 Las etiquetas pueden servir de medio no exclusivo de comprobacin del cumplimiento de estas condiciones ambientales de ejecucin referidas a materiales o procesos o mtodos de produccin.
La cuestin de si es posible determinar condiciones de ejecucin por refe rencia a etiquetas se plantea en la sentencia del TJUE de 10 de mayo de 2012, aunque con relacin a una etiqueta de carcter social. El Tribunal valora la compatibilidad con el Derecho comunitario de la exigencia contenida en los pliegos de un contrato de suministro de que los productos estuvieran provistos de la etiqueta MAX HAVELAAR, que certifica productos de comercio justo. El Tribunal se pronuncia, en primer lugar, sobre el carcter de estas clusula: Es una especificacin tcnica o una condicin de ejecucin de contrato? La Comisin Europea considera que se trataba de una especificacin tcnica que vulneraba el artculo 23, apartado 8.35 Por su parte, el Reino de los Pases Bajos niega que los criterios en que se basa la concesin de la etiqueta MAX HAVELAAR puedan constituir requisitos relacionados con el procedimiento o el mtodo de produccin, y afirma que se trataba de condiciones sociales aplicables a la adquisicin de los productos que se suministraran en el marco de la ejecucin del contrato controvertido, comprendidas en el marco del concepto de condiciones de ejecucin del contrato en el sentido del artculo 26 de la Directiva 2004/18. La concesin de dicha etiqueta se basa en el cumplimiento de cuatro criterios, con arreglo a los cuales el precio pagado debe cubrir todos los gastos, ese precio debe comprender una prima con respecto a los precios del mercado, la produccin debe ser objeto de una prefinanciacin y el importador debe mantener relaciones comerciales de larga duracin con los productores (aps. 37 y 73). El Tribunal califica la clusula contractual como condicin de ejecucin del contrato: 74. Ha de sealarse que tales criterios no se corresponden con la definicin del concepto de especificacin tcnica que figura en el punto 1, letra b), del anexo VI de la Directiva 2004/18, puesto que dicha definicin se refiere exclusivamente a las caractersticas de los propios productos, de su fabricacin, de su envasado o de su utilizacin, y no a las condiciones en las que el proveedor los adquiri al productor. 75. En cambio, el cumplimiento de dichos criterios est comprendido en el concepto de condiciones de ejecucin del contrato en el sentido del artculo 26 de esa Directiva.
Vase, ms en profundidad sobre la cuestin, PERNAS GARCA, J. Jos, Contratacin pblica verde, La Ley, Madrid, 2011, p. 87 y ss. 35 Este artculo prohbe en principio que las especificaciones tcnicas [mencionen] una procedencia determinada o un procedimiento concreto, [o hagan] referencia a una marca, [...] a un origen o a una produccin determinados con la finalidad de favorecer o descartar ciertas empresas o ciertos productos.
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76. En efecto, a tenor de dicho artculo, las condiciones en que se ejecute un contrato podrn referirse, en especial, a consideraciones de tipo social. Pues bien, la exigencia de que el caf y el t que se suministren procedan de pequeos productores de pases en desarrollo, con los que se mantienen relaciones comerciales que les son favorables, constituye una consideracin de ese tipo. En consecuencia, la regularidad de esa condicin debe comprobarse en relacin con dicho artculo 26. El Tribunal considera por tanto que la exigencia de que determinados productos procedan de pequeos productores de pases en desarrollo, con los que se mantienen relaciones comerciales que les son favorables, constituye una condicin de ejecucin del contrato, no una especificacin tcnica.36 Admite que esas condiciones de ejecucin pueden referirse a consideraciones de tipo social, como las contenidas en la etiqueta MAX HAVELAAR. No obstante, el Tribunal no entra a valorar esta cuestin, ya que no fue planteada por la Comisin ni en el procedimiento administrativo previo al planteamiento del recurso de incumplimiento, ni en el propio escrito de interposicin.37 La abogada general38 s se pronuncia sobre la posibilidad de concretar las condiciones de ejecucin por referencia a etiquetas de comercio justo y, ms en concreto, sobre la legalidad del uso de las etiquetas sociales en este asunto concreto: 89. En cuanto al principio de transparencia, que se ha de respetar en el marco del artculo 26 de la Directiva 2004/18, tampoco existen dudas
En este punto la sentencia del TJUE nos sugiere la dificultad de determinar especificaciones tcnicas basadas en consideraciones de naturaleza social. Las especificaciones tcnicas deben aludir a las caractersticas tcnicas o al rendimiento de los productos o servicios o a los procesos o mtodos de produccin. Sin embargo, la consideraciones de tipo social aluden ms habitualmente al comportamiento ambiental de la empresa, es decir, a cuestiones no vinculadas al objeto del contrato. Estas es una de las razones por las que las clusulas o criterios ambientales tienen un mejor encaje legal en los procedimientos de contratacin pblica que las sociales. En este sentido, la Comisin afirma, por ejemplo, que los [...] requisitos relacionados con las condiciones laborales de los trabajadores que participan en el proceso de produccin de los bienes a adquirir no pueden considerarse en las especificaciones tcnicas, ya que no constituyen especificaciones tcnicas dentro del sentido de las Directivas de contratacin (COMISIN EUROPEA, Adquisiciones sociales..., ob. cit., p. 34). La forma de integracin de clusulas sociales menos problemtica, desde un punto de vista jurdico, es quizs como condicin de ejecucin del contrato, debido al hecho de que con relacin a ellas se flexibiliza la exigencia del vinculo con el objeto del contrato. Las condiciones de ejecucin deben estar simplemente ligadas al cumplimiento del contrato en cuestin. Pensemos por ejemplo en las exigencias de condiciones de trabajo dignas y seguras para los trabajadores de la empresa adjudicataria. 37 El Tribunal resuelve que [...] dado que el procedimiento administrativo previo previsto en el artculo 258 TFUE delimita el objeto de un recurso basado en este artculo, dicho recurso debe basarse en los mismos motivos y alegaciones que los que figuran en el dictamen motivado, por lo que una imputacin que no ha sido formulada en el dictamen motivado no es admisible en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia (vase en este sentido, en particular, la sentencia de 9 febrero de 2006, Comisin/Reino Unido, C305/03, Rec. p. I1213, apartado 22 y jurisprudencia citada). 38 Conclusiones de la Abogado General Sra. Juliane Kokott presentadas el 15 de diciembre de 2011, asunto C-368/10, Comisin Europea/Reino de los Pases Bajos.
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sustanciales de que un poder adjudicador, para ilustrar las condiciones sociales que exige para la ejecucin del contrato, haga referencia a una etiqueta de comercio justo y renuncie al mismo tiempo a la detallada enumeracin de los criterios que subyacen a dicha etiqueta. Como ya se ha expuesto en relacin con las etiquetas ecolgicas, de todo licitador razonablemente informado y que acte con la normal diligencia se puede esperar que conozca las etiquetas de comercio justo que se utilizan en el mercado en cuestin, o que, en todo caso, se informe en los organismos de certificacin de dichas etiquetas sobre los criterios que aplican. 90. La tramitacin del procedimiento de adjudicacin, as como tambin la posterior ejecucin del contrato, puede incluso simplificarse sustancialmente si se permite a las empresas afectadas acreditar el cumplimiento de las condiciones sociales impuestas por el poder adjudicador remitindose a etiquetas de comercio justo. De esta manera, el gasto administrativo se reduce a un esfuerzo mnimo tanto para el poder adjudicador como para los potenciales licitadores y para el futuro adjudicatario. 91. En contra de lo alegado por la Comisin en la vista, de ningn modo se puede exigir a los poderes adjudicadores que reflejen en las condiciones de licitacin sus propios planteamientos acerca del concepto de comercio justo. En la mayor parte de los casos careceran de los conocimientos necesarios para ello. Adems, los diferentes planteamientos de los poderes adjudicadores acerca de qu distingue al comercio justo (por ejemplo, los precios, la adecuada duracin de las relaciones de suministro entre los comerciantes y los productores de los pases en desarrollo, y la forma y el alcance de la prefinanciacin de la produccin) albergan el grave riesgo de que se produzca una fragmentacin del mercado. En consecuencia, tanto en inters de los potenciales licitadores como en inters de los poderes adjudicadores, es conveniente permitir una referencia a etiquetas de comercio justo en la adjudicacin de contratos pblicos de suministro. 92. No obstante, las condiciones sociales establecidas por el poder adju dicador para la ejecucin del contrato con arreglo al artculo 26 de la Directiva 2004/18 deben ser conformes con el Derecho de la Unin, y esto significa, en particular, que no puede haber discriminacin directa ni indirecta. 93. En el presente caso se ha incumplido este ltimo requisito. La provincia de Noord-Holland no se limit a utilizar la etiqueta Max Havelaar para ilustrar sus planteamientos de poltica social sobre el comercio justo, ni tampoco se content con establecer la presuncin de que los productos con la etiqueta Max Havelaar satisfacen sus exigencias de poltica social para la ejecucin del contrato. Por el contrario, prescribi la propia etiqueta Max Havelaar de forma obligatoria, de manera que slo se admita el suministro de caf y t con esa etiqueta especfica, excluyendo cualquier otro caf y cualquier otro t. 94. De ese modo, por un lado perjudic a las empresas (principalmente, a las de otros Estados miembros) que suministraban caf y t con otras
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etiquetas diferentes de la etiqueta Max Havelaar, comn sobre todo en los Pases Bajos y Blgica. Y, por otro lado, coloc en peor situacin a las empresas que presentan en su cartera de productos caf y t de comercio justo sin disponer de un sello al respecto. 95. De todo ello se deduce que la forma de proceder de la provincia de Noord-Holland, por la cual impuso obligatoriamente una determinada etiqueta de comercio justo (la etiqueta Max Havelaar) para el caf y el t suministrados, no era compatible con el artculo 26 de la Directiva 2004/18.
2.4
Lmite al uso de etiquetas ambientales derivados de los principios de igualdad y de transparencia
a) Los criterios o clausulas derivadas de etiquetas ambientales deben estar vinculadas al objeto del contrato. No es posible recurrir especificaciones detalladas para la concesin de una etiqueta que hagan referencia a condiciones subjetivas, es decir, que aludan al comportamiento ambiental o tico del operador econmico y no a las caractersticas del producto Los criterios de concesin de etiquetas pblicas multicriterio no siempre pueden integrar las prescripciones tcnicas de un contrato pblico. Algunas etiquetas incluyen criterios que estn relacionados con la prctica de gestin general de la empresa que fabrica el producto o que ofrece el servicio, y que se refieren a aspectos ticos o similares. Estos criterios no se podrn incluir en los contratos cubiertos por el mbito de aplicacin de estas Directivas, ya que no estn relacionados con el objeto del contrato.39 La sentencia de 10 de mayo de 2012 resuelve sobre la legalidad de una criterio de adjudicacin consistente en que los ingredientes que se suministraran estuvieran provistos de las etiquetas EKO40 o MAX HAVELAAR.41 La Comisin entiende que este criterio no est vinculado al objeto del contrato, en la medida en
COMISIN EUROPEA (2005), p. 21. La etiqueta privada neerlandesa EKO se concede a productos que contengan al menos un 95% de ingredientes procedentes de la agricultura ecolgica. Est gestionada por una fundacin de Derecho civil neerlandesa, cuyos objetivos son favorecer la agricultura ecolgica, regulada en la poca de los hechos por el Reglamento (CEE) n 2092/91 del Consejo, de 24 de junio de 1991, sobre la produccin agrcola ecolgica y su indicacin en los productos agrarios y alimenticios. 41 La etiqueta MAX HAVELAAR es una etiqueta privada gestionada por una fundacin de Derecho civil neerlandesa, con arreglo a las normas adoptadas por una organizacin internacional de refe rencia, la Fairtraide Labelling Organisation (FLO). Con el fin de favorecer la comercializacin de los productos procedentes del comercio justo, esta etiqueta certifica que los productos a los que se concede se compran a organizaciones constituidas por pequeos productores de pases en desarrollo a un precio y condiciones justos.
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que los criterios en que se basan las citadas etiquetas no se refieren a los propios productos sino a la poltica general de los licitadores, especialmente en el caso de la etiqueta MAX HAVELAAR. El Tribunal considera, sin embargo, que se cumple la exigencia de que el criterio de adjudicacin est vinculado al objeto del contrato:
89. Para apreciar el fundamento de la imputacin relativa a la falta de un vnculo suficiente entre el criterio de adjudicacin controvertido y el objeto del contrato, es preciso, por una parte, tener en cuenta los criterios en que se basan las etiquetas EKO y MAX HAVELAAR. Como se desprende de los apartados 34 y 37 de la presente sentencia, dichos criterios caracterizan productos procedentes de la agricultura ecolgica y del comercio justo, respectivamente. En cuanto al mtodo de produccin ecolgica regulado por la normativa de la Unin, concretamente el Reglamento n 2092/91 en la poca pertinente en el presente asunto, los considerandos segundo y noveno de ste sealan que ese mtodo de produccin favorece la proteccin del medio ambiente, especialmente porque implica importantes restricciones en la utilizacin de fertilizantes o pesticidas. En cuanto al comercio justo, de dicho apartado 37 resulta que los criterios impuestos por la fundacin que concede la etiqueta MAX HAVELAAR tienen por objeto favorecer a los pequeos productores de los pases en desarrollo al mantener con ellos relaciones comerciales que tienen en cuenta las necesidades reales de dichos productores, y no slo las leyes del mercado. De estas indicaciones se desprende que el criterio de adjudicacin controvertido se refera a caractersticas medioambientales y sociales comprendidas en el mbito de aplicacin del artculo 53, apartado 1, letra a), de la Directiva 2004/18. 90. Por otra parte, procede sealar que, con arreglo a la descripcin del contrato que figura en el subcaptulo 1.4 del pliego de condiciones, ese contrato tena por objeto, en particular, el suministro del caf, el t y otros ingredientes necesarios para la elaboracin de las bebidas disponibles en las maquinas expendedoras. Adems, de la redaccin del criterio de adjudicacin controvertido resulta que ste slo se refera a los ingredientes que se suministraran en el marco de dicho contrato, sin ninguna implicacin con respecto a la poltica general de compras de los licitadores. Por consiguiente, esos criterios se referan a productos cuyo suministro constitua una parte del objeto de dicho contrato. 91. Por ltimo, como se desprende del punto 110 de las conclusiones de la Abogado General, no es necesario que un criterio de adjudicacin se refiera a una caracterstica intrnseca de un producto, es decir, a un elemento incorporado materialmente en ste.42 De este modo, el Tribunal de
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Destacamos las apreciaciones de la Abogada General por su carcter especialmente ilustrativo: 110. En lo que se refiere a la etiqueta Max Havelaar, ciertamente no define ninguna caracterstica
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Justicia ha declarado, en el apartado 34 de la sentencia EVN y Wienstrom, antes citada, que la normativa de la Unin en materia de contratacin pblica no se opone a que una entidad adjudicadora establezca, en el marco de la adjudicacin de un contrato de suministro de electricidad, un criterio de adjudicacin consistente en exigir que la electricidad se genere a partir de fuentes de energa renovables. Por tanto, nada se opone, en principio, a que dicho criterio se refiera al hecho de que un producto proceda del comercio justo. 92. Por consiguiente, debe reconocerse que el criterio de adjudicacin controvertido presenta con el objeto del contrato de que se trata el vnculo exigido en el artculo 53, apartado 1, letra a), de la Directiva 2004/18, por lo que la imputacin formulada por la Comisin a este respecto carece de fundamento.
El Tribunal haba dejado claro, en sentencias previas, que un criterio de adju dicacin poda hacer referencia a caractersticas ambientales, como as consta expre samente en el artculo 53, apartado1, de la Directiva 2004/18. Sin embargo, la Directiva no hace referencia a criterios de valoracin de las ofertas de carcter social. El Tribunal deja claro en este caso que nada se opone, en principio, a que un criterio de adjudicacin se refiera al hecho de que un producto proceda del comercio justo. El Tribunal concluye que el concreto criterio de adjudicacin utilizado por el poder adjudicador, consistente en que los ingredientes de los productos que se suministraran estuvieran provistos de las citadas etiquetas sociales o ambientales, estaba vinculado con el objeto del contrato y no tena ninguna implicacin con respecto a la poltica general de compras de los licitadores. Los criterios de adjudicacin no tienen que hacer necesariamente referencia a un caracterstica intrnseca de un producto, es decir, a un elemento incorporado materialmente en ste, como ya haba dejado acreditado el Tribunal en la sentencia Wienstrom
del producto en sentido estricto, que resulte relevante en el marco de las especificaciones tcnicas (artculo 23 de la Directiva 2004/18). Pero dicha etiqueta aporta informacin sobre si los artculos suministrados han sido objeto de un comercio justo. [...]. Por eso no se puede negar de antemano que tenga relacin con el objeto del contrato (en este caso, el suministro de ingredientes como azcar, leche en polvo y cacao), pues para un poder adjudicador que, segn se desprende de la documentacin del procedimiento de adjudicacin, otorga valor al comercio socialmente responsable, para determinar la relacin calidad-precio muy bien puede ser importante saber si los artculos suministrados fueron comprados a sus productores en condiciones justas o no. Aunque el sabor del azcar, en sentido estricto, no es diferente en funcin de si ha sido adquirido de forma justa o injusta, un producto que ha llegado al mercado en condiciones injustas deja un regusto ms amargo en el paladar de los clientes conscientes de la responsabilidad social. (Vase los apartados 88 a 90 de las Conclusiones de la Abogado General Sra. Juliane Kokott presentadas el 15 de diciembre de 2011, asunto C-368/10, Comisin Europea/Reino de los Pases Bajos).
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con relacin a un criterio ambiental. El Tribunal contribuye a dejar claro que los poderes adjudicadores pueden establecer clusulas o criterios ambientales referidos no slo a las caractersticas materiales de los productos, sino tambin a los procesos o mtodos de produccin. La Propuesta de Directiva de contratos pblico, actualmente en tramitacin, pretende establecer la posibilidad de fijar especificaciones tcnicas (art. 40) o criterios de adjudicacin ambientales (art. 66) por referencia a factores directamente vinculados con el proceso de produccin, siempre que se refieran a aspectos del proceso de produccin que estn estrechamente vinculados con el proceso de produccin de bienes o la prestacin de servicios en cuestin. Si esta posibilidad ya exista en el marco del Derecho comunitario y de acuerdo con la jurisprudencia del TJUE, la Propuesta parece querer ofrecer mayor claridad jurdica, excluyendo el recurso a clusulas o criterios no vinculados al objeto del contrato, sino al comportamiento ambiental o social del operador econmico. b) El rgano de contratacin no puede exigir una etiqueta determinada como especificacin tcnica, o establecer un criterio de adjudicacin por referencia exclusiva a un concreto sistema de etiquetado Existen unos lmite para el uso de las ecoetiquetas como referencia para la determinacin de especificaciones tcnicas, criterios de adjudicacin o condiciones de ejecucin del contrato. El primero de ellos es que los poderes adjudicadores no pueden exigir a las empresas que estn adscritas a un determinado sistema de ecoetiquetado.43 Esta es una exigencia del propio principio de igualdad y no discriminacin. La Comisin va ms all. Afirma que no se podr exigir que cumplan (todos) los criterios de una etiqueta determinada. Se trata de una aproximacin no slo
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La Comisin se ha pronunciado en este sentido con relacin a las etiquetas sociales o de comercio justo. Vase la Comunicacin Contribucin al desarrollo sostenible: el papel del comercio justo y de los sistemas no gubernamentales de garanta de la sostenibilidad comercial (COM (2009) 215 final, de 5 de mayo de 2009): Segn las normas europeas de contratacin pblica, los rganos de contratacin que deseen comprar mercancas de comercio justo no pueden exigir etiquetas espe cficas, porque esto limitara el acceso a la contratacin de productos que no estn certificados como tales, pero que cumplen normas similares de comercio sostenible. [...] Los rganos de contratacin que tienen intencin de comprar mercancas con garanta de sostenibilidad no deben contentarse simplemente con adoptar una etiqueta concreta e incluirla en las especificaciones tcnicas de sus compras. Deben fijarse ms bien en los subcriterios que constituyen la base, por ejemplo la etiqueta Fairtrade y utilizar solo los que sean pertinentes al objeto de su compra. Los rganos de contratacin deben permitir siempre a los licitadores demostrar el cumplimiento de estas normas utilizando etiquetas de Comercio Justo u otros justificantes. Vase tambin COMISIN EUROPEA, Adquisiciones sociales. Gua para tomar en consideracin cuestiones sociales en la contratacin pblica, 2010. p. 32.
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poco clara,44 sino, a mi juicio, excesivamente restrictiva. Este planteamiento no esta justificado de acuerdo con las previsiones de la Directiva 2004/18. No parece que esta norma se oponga a la exigencia de todas los criterios de concesin de una etiqueta, siempre respeten los principios de igualdad de trato y de transparencia y que todos estn vinculadas al objeto del contrato. Las cautelas de la Comisin surgen del temor de que las etiquetas nacionales sean utilizadas de modo proteccionista y discriminatorio. La cuestin de si es posible exigir una etiqueta determinada a la hora de determinar las clusulas o criterios ambientales se plantea en la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea (Sala Tercera) de 10 de mayo de 2012.45 El Tribunal entiende que en este asunto los documentos contractuales analizados exigen como especificacin tcnicas que el caf y el t a suministrar deban estar provistos de las etiquetas EKO y MAX HAVELAAR. Adems, se estableca un criterio de valoracin de ofertas por referencia exclusiva a las mentadas etiquetas, expresando as el deseo de que los ingredientes que se suministraran dispusieran de dichas etiquetas. Los pliegos establecan una condicin de ejecucin del contrato exigiendo la etiqueta MAX HAVELARR, cuestin sobre la que no se pronuncia finalmente el Tribunal como hemos apuntado anteriormente. Veamos a continuacin cules son sus apreciaciones. En primer lugar, el Tribunal resuelve sobre si el poder adjudicador puede exigir que determinados productos estn provistos de una determinada etiqueta ecolgica, o slo poda utilizar las especificaciones detalladas definidas para el otorgamiento de dicha etiqueta ecolgica, sin exigir que los productos dispusieran de ella. Veamos las apreciaciones del Tribunal:
63. En lo que respecta a los requisitos relativos a caractersticas medioambientales, el tenor del primer prrafo de dicha disposicin confiere a los poderes adjudicadores la facultad de recurrir a las especificaciones detalladas de una etiqueta ecolgica, pero no a una etiqueta ecolgica como tal. La exigencia de precisin establecida en el artculo 23, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/18 al que se hace referencia en el apartado 6 de dicho artculo y manifestada en la ltima frase de su vigsimo noveno considerando se opone a una interpretacin extensiva de dicha disposicin. 64. Es cierto que, para facilitar la verificacin del cumplimiento de tal exigencia, el prrafo segundo del artculo 23, apartado 6, autoriza, adems,
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WILSHER, Dan, op. cit., p. 426. Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea (Sala Tercera) de 10 de mayo de 2012, asunto C-368/10, Comisin Europea/Reino de los Pases Bajos.
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a los poderes adjudicadores a indicar que los productos provistos de la etiqueta ecolgica cuyas especificaciones detalladas hayan utilizado se consideran acordes con las especificaciones correspondientes. Sin embargo, ese prrafo segundo no ampla el alcance del prrafo primero del artculo 23, apartado 6, ya que slo permite recurrir a la propia etiqueta ecolgica de manera secundaria, como prueba de que se cumplen las especificaciones tcnicas definidas en el pliego de condiciones. 65. En efecto, con arreglo a dicho prrafo segundo del artculo 23, apartado 6, de la Directiva 2004/18, los poderes adjudicadores debern aceptar cualquier otro medio de prueba adecuado, como un expediente tcnico del fabricante o un informe de pruebas de un organismo reconocido. [...] 70. De las consideraciones anteriores resulta que, al exigir en el pliego de condiciones que determinados productos que se suministraran estuvieran provistos de una determinada etiqueta ecolgica, en lugar de utilizar las especificaciones detalladas definidas en dicha etiqueta ecolgica, la provincia de Holanda Septentrional formul una especificacin tcnica incompatible con el artculo 23, apartado 6, de la Directiva 2004/18. Por consiguiente, la primera parte del primer motivo es fundada.46
Por otra parte, en el asunto C-368/10, el TJUE se pronuncia sobre la validez de un criterio de adjudicacin consistente en que los ingredientes que se suministraran estuvieran provistos de las etiquetas EKO o MAX HAVELAAR. El poder adjudicador haba determinado en los pliegos que el hecho de que los ingredientes que se suministraran dispusieran de las etiquetas citadas dara lugar a la concesin de un determinado nmero de puntos en la clasificacin de las ofertas competidoras a efectos de la adjudicacin del contrato. La Comisin alega que dicho criterio de adjudicacin no es compatible con las exigencias en materia de igualdad de acceso, no discriminacin y transparencia, puesto que, en particular, tuvo como consecuencia perjudicar a los licitadores potenciales no neerlandeses o que no disponan de las citadas etiquetas para sus productos. El Reino de los Pases Bajos entiende por su parte que el criterio de adjudicacin controvertido es transparente, objetivo y no discriminatorio. A su
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Una cuestin similar se resuelve en la Resolucin 213/2011, de 14 de septiembre, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales. En este caso el rgano de contratacin exige en los pliegos de prescripciones tcnicas de un contrato de suministro de ordenadores que estos productos dispongan del sello EPEAT. Se trata de una herramienta desarrollada por la Agencia de Proteccin Ambiental de los Estados Unidos, cuya funcin es el anlisis y la acreditacin de la eficiencia energtica de tecnologas de la sociedad de la informacin. El Tribunal resuelve que en el pliego de prescripciones tcnicas debera haberse admitido la posibilidad de acreditar la calidad medioambiental requerida por otros medios de prueba.
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juicio, los operadores econmicos del sector conocen bien dichas etiquetas, que se basan en criterios que se derivan de la normativa de la Unin Europea en materia de produccin ecolgica (etiqueta EKO), o son determinados por el organismo que concede la etiqueta y potencialmente accesibles a todos los operadores econmicos interesados (etiqueta MAX HAVELAAR). El Tribunal se pronuncia por tanto sobre si los criterios de adjudicacin refe ridos a la posesin de determinadas etiquetas ambientales y sociales cumplan con las exigencias de claridad y objetividad que incumben a los poderes adjudicadores. El Tribunal responde a esta cuestin reiterando la doctrina pronunciada en esta misma sentencia sobre el uso de las etiquetas ambientales y sociales para la determinacin de especificaciones tcnicas:
94. En lo que respecta al supuesto especfico de la utilizacin de etiquetas, el legislador de la Unin proporcion algunas indicaciones concretas sobre las repercusiones de tales requisitos en el contexto de las especificaciones tcnicas. Como se desprende de los apartados 62 a 65 de la presente sentencia, despus de haber sealado, en el artculo 23, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/18, que dichas especificaciones debern ser suficientemente precisas para permitir a los licitadores determinar el objeto del contrato y a los poderes adjudicadores adjudicarlo, en el apartado 6 de dicho artculo el legislador autoriz a los poderes adjudicadores a recurrir a los criterios en que se basa una etiqueta ecolgica para establecer determinadas caractersticas de un producto, pero no a establecer una etiqueta ecolgica como especificacin tcnica, ya que sta slo puede utilizarse como presuncin de que los productos provistos de ella se ajustan a las caractersticas as definidas, sin perjuicio de cualquier otro medio de prueba adecuado. 95. A diferencia de lo que alega el Reino de los Pases Bajos, no hay ninguna razn por la que deba considerarse que los principios de igualdad, no discriminacin y transparencia entraaran consecuencias diferentes cuando se trata de los criterios de adjudicacin, que son tambin condiciones esenciales de un contrato pblico, ya que sern decisivos en la eleccin de la oferta que sea seleccionada entre las que cumplen los requisitos formulados por el poder adjudicador en las especificaciones tcnicas. [...] 97. De todas las consideraciones anteriores se desprende que, al establecer en el pliego de condiciones que el hecho de que algunos productos que deban suministrarse estuvieran provistos de determinadas etiquetas dara lugar a la concesin de un determinado nmero de puntos en el marco de la seleccin de la oferta econmicamente ms ventajosa, sin haber indicado los criterios en que se basan esas etiquetas ni autorizado
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que se presentara a travs de cualquier medio adecuado la prueba de que un producto rene esos criterios, la provincia de Holanda Septentrional formul un criterio de adjudicacin incompatible con el artculo 53, apartado 1, letra a), de la Directiva 2004/18. Por consiguiente, en esta medida, el tercer motivo es fundado.
Si bien el Tribunal no rechaza la posibilidad de establecer un criterio de adju dicacin referido a la posesin de determinadas etiquetas, considera que para que ello sea posible deben cumplirse las siguientes exigencias: - Deben precisarse en los documentos contractuales los criterios en que se basan esas etiquetas, no basta con una simple referencia a ellas. Para el Tribunal esto es una exigencia del principio de transparencia. - Debe autorizarse la utilizacin de cualquier medio equivalente de prueba de que un producto rene esos criterios, adems de la acreditacin de que se dispone de la etiqueta utilizada como referencia. No es posible que un rgano de contratacin establezca un criterio de adjudicacin referido a que los productos suministrados dispongan de una concreta etiqueta. Con ello se sita en peor posicin a las empresas que disponiendo de productos se agricultura biolgica o de comercio justo, pero que no disponen del correspondiente sello. Los licitadores deben poder demostrar que sus productos son conformes con los criterios de dichas etiquetas, aunque dispongan de sellos distintos o incluso aunque carezcan de ellos.47 En definitiva, los poderes adjudicadores pueden recurrir a las especificaciones detalladas de una etiqueta ecolgica para determinar las prescripciones tcnicas o los criterios de adjudicacin de un contrato pblico, pero no exigir que los productos dispongan de una etiqueta ecolgica determinada. El poder adjudicador slo podr acudir a una concreta etiqueta ecolgica de manera secundaria, como prueba no exclusiva de que se cumplen las especificaciones tcnicas o los criterios de adjudicacin previstos en el pliego de condiciones. c) Sobre la posibilidad de determinar clusulas o criterios ambientales (o sociales) por referencia global y expresa a una concreta etiqueta ecolgica en los documentos contractuales En la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea de 10 de mayo de 2012, asunto C-368/10, se plantea tambin la cuestin de si es posible hacer referencia expresa a una etiqueta ecolgica al establecer las caractersticas medioambientales de
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Vase, en este sentido, las Conclusiones de la Abogado General Sra. Juliane Kokott presentadas el 15 de diciembre de 2011, asunto C-368/10, Comisin Europea/Reino de los Pases Bajos, aps. 122 y 123.
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un producto. En definitiva, si es posible precisar las clusulas o criterios ambientales por mera referencia global a un especfica etiqueta, sin incluir en los pliegos de condiciones todas y cada una de las prescripciones tcnicas detalladas. Esta es sin duda una frmula simplificada de integracin de consideraciones ambientales en las diferentes fases del procedimiento de contratacin, que facilita esta labor a los rganos de contratacin, normalmente con escaso conocimiento para llevar esta labor. No se veran obligados a detallar as todas y cada una de las prescripciones tcnico-ambientales. Por ejemplo, un rgano de contratacin podran establecer una clusula como la siguiente: los productos de limpieza debern de cumplir los criterios ecolgicos de la Ecoetiqueta Comunitaria. No se exige as la mentada etiqueta sino que se cumplan sus estndares ambientales de concesin. El licitador podr acreditar el cumplimiento de esta exigencia a travs de la acreditacin de que dispone de la etiqueta utilizada como referencia, de una etiqueta equivalente o de cualquiera otro medio de prueba. En la lnea de lo apuntado en el prrafo anterior, el Reino de los Pases Bajos alega, en el asunto C-368/10, que la determinacin de las especificaciones tcnicas debe poder hacerse por referencia a una determinada etiqueta. A su juicio, es ms clara la simple remisin a la etiqueta, de modo que no se exija que los productos dispongan de esa etiqueta, sino que cumplan sus criterios o especificaciones tcnicas sin necesidad de detallarlas. Veamos las apreciaciones del Tribunal sobre esta cuestin en la sentencia de 10 de mayo de 2012, asunto C-368/10:
66. Adems, ha de recordarse que, como alega el Reino de los Pases Bajos, aun cuando el poder adjudicador tiene derecho a esperar que los operadores econmicos interesados estn razonablemente informados y sean normalmente diligentes, tal expectativa legtima supone, no obstante, que el propio poder adjudicador haya formulado sus requisitos con claridad (vase, en este sentido, la sentencia de 22 de abril de 2010, Comisin/ Espaa, C423/07, Rec. p. I3429, apartado 58). Con mayor razn, esa expectativa no puede invocarse para eximir a los poderes adjudicadores de las obligaciones que la Directiva 2004/18 les impone. 67. Por lo dems, lejos de constituir un formalismo excesivo, la obligacin exigida al poder adjudicador de indicar expresamente las caractersticas medioambientales detalladas que desea imponer, incluso cuando recurra a las caractersticas definidas por una etiqueta ecolgica, es indispensable para que los licitadores potenciales puedan remitirse a un documento nico y oficial, procedente del propio poder adjudicador, sin estar, por tanto, sujetos a los imponderables de una bsqueda de informacin y a las posibles variaciones en el tiempo de los criterios relativos a una etiqueta ecolgica. 68. Adems, procede sealar que carece de pertinencia la objecin, formulada por el Reino de los Pases Bajos, de que, puesto que la etiqueta
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EKO informa sobre el modo de obtencin ecolgico de los productos que estn provistos de ella, la indicacin de las caractersticas detalladas habra exigido enumerar todas las prescripciones del Reglamento n 2092/91, lo que habra sido mucho menos claro que una remisin a dicha etiqueta. En efecto, la Directiva 2004/18 no se opone, en principio, a una remisin, en el anuncio de licitacin o el pliego de condiciones, a disposiciones legislativas o reglamentarias en lo que respecta a determinadas especificaciones tcnicas cuando dicha remisin sea, en la prctica, inevitable, siempre que se acompae de todas las indicaciones complementarias exigidas, en su caso, por esa Directiva (vase, por analoga, la sentencia Comisin/Espaa, antes citada, apartados 64 y 65). As, dado que la comercializacin en la Unin de productos agrcolas obtenidos mediante mtodos de produccin ecolgicos y presentados como tales debe respetar la normativa de la Unin en la materia, un poder adjudicador puede, en su caso, sin vulnerar el concepto de especificacin tcnica en el sentido del apartado 1, letra b), del anexo VI de la Directiva 2004/18 ni el artculo 23, apartado 3, de sta, indicar en el pliego de condiciones que el producto que se suministre habr de ser conforme al Reglamento n 2092/91 o a cualquier reglamento posterior que lo sustituya.
El Tribunal considera que los poderes adjudicadores estn obligados a indi car expresamente las caractersticas medioambientales detalladas que desea imponer, incluso cuando recurra a las caractersticas definidas por una etiqueta ecolgica. El poder adjudicador debe precisar las exigencias ambientales con suficiente claridad y los potenciales licitadores deben poder dirigirse a un documento nico y oficial. Estos operadores econmicos no pueden quedar sujetos a los imponderables de una bsqueda de informacin y a las posibles variaciones en el tiempo de los criterios relativos a una etiqueta ecolgica. El Tribunal se aparta en este punto de las conclusiones de la abogada General, que no existe una prohibicin general de establecer las caractersticas medioambientales de un producto por referencia global y expresa a una concreta etiqueta ecolgica.48
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50. Sin embargo, en contra de la opinin de la Comisin, tal prohibicin categrica de la utilizacin de etiquetas ecolgicas no halla respaldo ni en el tenor del artculo 23, apartado 6, de la Directiva 2004/18, ni parece justificada por la finalidad perseguida por dicha disposicin ni por el contexto en que se inserta. 51. Es cierto que el artculo 23, apartado 6, de la Directiva 2004/18 destaca las especificaciones detalladas que han de utilizar los poderes adjudicadores para describir las caractersticas medioambientales de los productos. 52. Pero esto no significa necesariamente que los poderes adjudicadores deban detallar en la documentacin de sus contratos cada una de las especificaciones pertenecientes a una etiqueta ecolgica concreta. Por el contrario, tienen libertad para remitirse en dicha documentacin de forma general a todas las especificaciones en que se basen las correspondientes etiquetas, mediante la simple referencia a las etiquetas ecolgicas. En este sentido se ha de entender que el
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Sin embargo, a la luz de las apreciaciones del Tribunal, la Directiva no se opone a que el poder adjudicador puede remitirse a una norma comunitaria [...] en lo que respecta a determinadas especificaciones tcnicas cuando dicha remisin sea, en la prctica, inevitable, siempre que se acompae de todas las
artculo 23, apartado 6, de la Directiva 2004/18 permite a los poderes adjudicadores, para designar las caractersticas medioambientales, utilizar especificaciones detalladas [...] tal como se definen en las etiquetas ecolgicas europeas. 53. Tal remisin global est permitida, conforme a los claros trminos de la disposicin, no slo en relacin con las etiquetas ecolgicas europeas como la llamada etiqueta ecolgica de la UE en el sentido del Reglamento (CE) n 1980/2000 o del Reglamento (CE) n 66/2010 , sino tambin en relacin con etiquetas ecolgicas nacionales, plurinacionales y cualesquiera otras, siempre que satisfagan los criterios enumerados en los cuatro guiones del artculo 23, apartado 6, de la Directiva 2004/18. 54. A diferencia de lo que opina la Comisin, por lo dems, la remisin global a todas las especificaciones en que se base una etiqueta ecolgica es, por lo general, perfectamente compatible con el principio de transparencia, que consta entre los principios fundamentales de la legislacin de la UE en materia de contratacin pblica. 55. En efecto, el principio de transparencia slo exige permitir el acceso en condiciones de igualdad de los licitadores a las especificaciones tcnicas (artculo 23, apartado 2, de la Directiva 2004/18) y que las caractersticas medioambientales del producto suministrado sean suficientemente precisas para permitir a los licitadores determinar el objeto del contrato [artculo 23, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/18]. 56. Para esto es, por regla general, plenamente suficiente una remisin global a las especificaciones en que se basa un sello ecolgico. En efecto, de todo licitador razonablemente informado y que acte con la normal diligencia se puede esperar que conozca las etiquetas ecolgicas que se utilizan en el mercado en cuestin, o que, en todo caso, se informe en los organismos de certificacin de dichas etiquetas sobre los criterios que aplican. 57. A esto se aade que a los efectos del establecimiento de las exigencias a los poderes adjudicadores no se puede pasar por alto el coste administrativo que lleva aparejado. Dicho coste ha de guardar siempre una adecuada proporcin con los objetivos perseguidos por la legislacin sobre contratacin pblica. Si las caractersticas medioambientales de un producto, desde el punto de vista de un licitador razonablemente informado, se pueden describir con suficiente precisin mediante la simple remisin genrica a las especificaciones que subyacen a un sello ecolgico, sera excesivamente formalista exigir al poder adjudicador que, pese a todo, enumere una por una todas esas especificaciones. 58. Por lo dems, la lectura del ltimo prrafo del artculo 23, apartado 6, de la Directiva 2004/18 deja claro tambin que en principio no est prohibida la referencia directa a etiquetas ecolgicas. All se permite expresamente a los poderes adjudicadores establecer una presuncin conforme a la cual los productos o servicios provistos de una determinada etiqueta ecolgica se consideran acordes con las especificaciones tcnicas definidas en el pliego de condiciones. Esta disposicin carecera de sentido si slo se permitiese a los poderes adjudicadores la mencin individual de cada una de las especificaciones y no una referencia a la propia etiqueta ecolgica correspondiente. 59. El hecho de que en el presente caso la provincia de Noord-Holland haya hecho referencia en la documentacin del contrato a una etiqueta ecolgica sin relacionar detalladamente las especificaciones tcnicas subyacentes, por tanto, por s mismo no constituye una infraccin del artculo 23, apartado 6, de la Directiva 2004/18.
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indicaciones complementarias exigidas, en su caso, por esa Directiva. El Tribunal parece entender que la determinacin de especificaciones tcnicas por referencia a una norma jurdica, que define los criterios para la concesin de una etiqueta pblica, cumple las garantas de accesibilidad y transparencia, que no se dan en el caso de remisin a etiquetas pblicas o privadas cuyos criterios no son definidos en una norma jurdica. En este ltimo caso el poder adjudicador debe indicar expresamente en los pliegos cada una de las concretas especificaciones tcnico- ambientales detradas de un determinado sistema de ecoetiquetado. Este planteamiento del Tribunal nos parece excesivamente formal. Creemos ms acertado el planteamiento inicial de la Abogada General. La determinacin de las especificaciones tcnicas por referencia global y expresa a una etiqueta ambiental, que cumpla los criterios del artculo 23.6 de la Directiva, no debera poner en riesgo las exigencias del principio de transparencia y publicidad49 siempre, claro est, que no incluya criterios de concesin subjetivos referidos al comportamiento de la empresa. Este artculo 23.6 no abre la puerta a cualquier tipo de etiqueta ambiental, sino slo a aquellas que sean accesibles a todas las partes interesadas. La propia Comisin Europea ha recomendado en algn momento la inclusin de clusulas de remisin global al cumplimiento de las especificaciones de una concreta etiqueta en los pliegos de los contratos pblicos, en las fichas de productos que estn siendo elaboradas para facilitar a los poderes de adjudicacin europeos la integracin de consideraciones ambientales.50 Adems, la propuesta de Directiva sobre contratos pblicos parece abrir la puerta a esta posibilidad, permitiendo que los poderes adjudicadores definan las prescripciones tcnicas mediante una referencia global a una concreta etiqueta (art. 40). Con todo, el Tribunal parece haber optado por la prudencia ante la diversidad de las etiquetas ambientales y su diferente configuracin, as como la dificultad para acreditar en el caso concreto si estos sistemas cumplen las condiciones del artculo 117.6 TRLCSP, destinadas a garantizar el cumplimiento de los principios de proporcionalidad, igualdad y transparencia.
Vase en parecidos trminos MEDINA ARNIZ, Teresa, La contratacin pblica socialmente responsable a travs de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea, Revista Espaola de Derecho administrativo, nm. 153, enero-marzo 2012, p. 239 y 240. 50 En las fichas elaboradas para productos y servicios de limpieza o para papel para copias y papel grfico la Comisin apunta que se puede indicar [en los pliegos de prescripciones tcnicas] que deben cumplirse los criterios subyacentes a cierta etiqueta ecolgica, siempre y cuando sean aptos para definir el producto y tambin se acepten otras formas de prueba (vase el sitio Web sobre contratacin pblica verde de la Comisin Europea, <http://ec.europa.eu/environment/gpp/index_en.htm>, 4 de enero de 2012).
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Para finalizar nos gustara destacar que en el asunto C-368/10, se plantea la posibilidad de establecer condiciones sociales de ejecucin del contrato por referencia a etiquetas de comercio justo, renunciando a la detallada enumeracin de los criterios que subyacen a la etiqueta. Si bien el Tribunal no se pronuncia sobre esta cuestin por cuestiones formales (aunque de acuerdo con lo analizado en este aportado podemos intuir que su planteamiento no habra sido favorable), la Abogada General considera admisible esta posibilidad.51 Como ya hemos apuntado en el epgrafe 3, la Abogada General incluso entiende que la determinacin de condiciones de ejecucin por referencia a etiquetas de comercio justo no slo es vlida, sino que es preferible a su especificacin detallada. Considera que los rgano carecen de los conocimientos necesarios para realizar dicha operacin. Adems, mediante la referencia expresa y general a las etiquetas se evitara el riego de fragmentacin del mercado por el uso de clusulas diversas basadas en planteamientos distintos de lo que debe entenderse por comercio justo.52
2.5
El fomento de la contratacin pblica verde a travs de las normas comunitarias reguladoras de sistemas pblicos de etiquetado
Algunas normas comunitarias reguladoras de los sistemas pblicos de ecoetiquetado exigen o animan a las Administraciones pblicas a adquirir productos o servicios que cumplan con los estndares ambientales de las etiquetas objeto de regulacin. Destacamos a continuacin las normas reguladoras de estos sistemas que contienen disposiciones sobre el fomento de la compra pblica verde de productos o servicios, sin mayor pretensin que la de apuntar las previsiones del Derecho comunitario en este sentido, que se concentran especialmente en la regulacin relativa al ahorro y la eficiencia energtica.
Vase los apartados 88 a 90 de las Conclusiones de la Abogado General Sra. Juliane Kokott presentadas el 15 de diciembre de 2011, asunto C-368/10, Comisin Europea/Reino de los Pases Bajos. 52 Conclusiones de la Abogado General Sra. Juliane Kokott presentadas el 15 de diciembre de 2011, asunto C-368/10, Comisin Europea/Reino de los Pases Bajos: 91. En contra de lo alegado por la Comisin en la vista, de ningn modo se puede exigir a los poderes adjudicadores que reflejen en las condiciones de licitacin sus propios planteamientos acerca del concepto de comercio justo. En la mayor parte de los casos careceran de los conocimientos necesarios para ello. Adems, los diferentes planteamientos de los poderes adjudicadores acerca de qu distingue al comercio justo (por ejemplo, los precios, la adecuada duracin de las relaciones de suministro entre los comerciantes y los productores de los pases en desarrollo, y la forma y el alcance de la prefinanciacin de la produccin albergan el grave riesgo de que se produzca una fragmentacin del mercado. En consecuencia, tanto en inters de los potenciales licitadores como en inters de los poderes adjudicadores, es conveniente permitir una referencia a etiquetas de comercio justo en la adjudicacin de contratos pblicos de suministro.
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El Reglamento (CE) 106/2008, de 15 de enero, relativo al programa comunitario de etiquetado de la eficiencia energtica para los equipos ofimticos que se basa en el Acuerdo entre el Gobierno de los Estados Unidos de Amrica y la Comunidad Europea sobre la coordinacin de los programas de etiquetado de la eficiencia energtica para los equipos ofimticos, aprobado por Decisin 2006/1005/CE, de 18 de diciembre de 2006 , prev que la Comisin y las dems instituciones comunitarias, as como las autoridades gubernamentales centrales, conforme a la Directiva 2004/18/CE, sin perjuicio de la legislacin comunitaria y nacional y de criterios econmicos, especificarn unos requisitos de eficiencia energtica no menos exigentes que las especificaciones Energy Star para contratos pblicos de suministro sometidos a regulacin armonizada (art. 6). La Directiva 2010/30/UE, de 19 de mayo de 2010, relativa a la indicacin del consumo de energa y otros recursos por parte de los productos relacionados con la energa, mediante el etiquetado y una informacin normalizada, dispone que los poderes adjudicadores [...] procurarn adquirir nicamente productos que cumplan los criterios de alcanzar los niveles de rendimiento mximos y de pertenecer a la clase de eficiencia energtica ms elevada. Se deja incluso en manos de los Estados miembros la posibilidad de exigir a las autoridades contratantes que solo adquieran los productos que se ajusten a esos criterios (art. 9). Esta Directiva est siendo desarrollada por Reglamento delegados especficos que regulan los pormenores relativos al etiquetado y la ficha para cada tipo de producto.53 Esta Directiva ha sido transpuesta a nuestro ordenamiento por el Real Decreto 1390/2011, de 14 de octubre. Nos interesa destacar que esta disposicin establece que, cuando un producto est regulado por un Reglamento delegado especfico, las entidades contratantes que suscriban contratos pblicos de obras, suministro o servicios sujetos a regulacin armonizada procurarn incluir, como criterio de adjudicacin, los criterios medioambientales reflejados en dichos regla mentos, a fin de adquirir productos que cumplan los criterios de alcanzar los niveles de rendimiento mximos y correspondan a la clase de eficiencia energtica ms elevada (art. 9.1). Las previsiones de la Directiva 2010/30/UE se vuelven ms exigentes con las nuevas previsiones de la Directiva 2012/27/UE, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energtica. Esta nueva Directiva dispone que las Administraciones
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Han sido aprobados por el momento los Reglamentos de etiquetado energtico de los siguientes productos: acondicionamiento de aire (Reglamento 626/2011, de 4 de mayo); secadoras de tambor domsticas (Reglamento 392/2012, de 1 de marzo); y lmparas elctricas y las luminarias (Reglamento 874/2012, de 12 de julio).
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debern adquirir prestaciones que garanticen un uso eficiente de la energa y que cumplan los estndares de determinadas etiquetas comunitarias de eficiencia energtica, siempre que ello sea viable econmicamente, idneo tcnicamente y se mantenga la competencia suficiente (Anexo III). Adems del etiquetado energtico comunitario de productos (Directiva 2010/30/UE y sus reglamentos delegados), los sistemas de etiquetado identificados como referencia para la contratacin de bienes o servicios son el sistema Energy Star (Decisin 2006/1005/CE, de 18 de diciembre de 2006) y el etiquetado energtico de neumticos (Reglamento 1222/2009, de 25 de noviembre de 2009). Finalmente, el Reglamento 66/2010, de 25 de noviembre de 2009, relativo a la Etiqueta Ecolgica de la UE, prev que los criterios aprobados para cada categora de producto debern ir acompaados de un manual para las autoridades encargadas de la adjudicacin de contratos pblicos (artculo 7.1, letra f, Anexo I, parte A, apartado 5).54 Los Estados miembros fomentarn el uso este manual. A tal efecto, estos considerarn, por ejemplo, la posibilidad de fijar objetivos para la adquisicin de productos que cumplan con los criterios especificados en dicho Manual (articulo 12.3, Reglamento 66/2010).55 Ms all de estas previsiones normativas, en el mbito comunitario se estn medidas organizativas56 y de planificacin para coordinar las actuaciones en materia de Etiqueta Comunitaria y contratacin pblica verde. En este orden de cosas, el Plan de trabajo de la Comisin para la Ecoetiqueta Comunitaria (2011-2015) establece dos objetivos fundamentales: aprobar de modo conjunto criterios para la Ecotiqueta y la contratacin pblica verde para el mismo grupo de productos, cuando ello sea posible; y fomentar el recurso a la Ecoetiqueta en el marco de los procedimiento de licitacin pblica.57
La Comisin proporcionar un modelo traducido a todas las lenguas oficiales de la Comunidad para el manual destinado a las autoridades encargadas de la adjudicacin de contratos pblicos (anexo I, parte A, apartado 5, Reglamento 66/2010). 55 En el sitio Web del Ministerio de Medio Ambiente est publicado un Borrador de proyecto de Real Decreto para la aplicacin en Espaa del Reglamento (CE) N 66/2010, del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de noviembre de 2009, relativo a la etiqueta ecolgica de la Unin Europea, que fue sometido a informacin pblica a mediados de 2011. Entre las medidas de promocin de la Etiqueta Comunitaria se prevn actividades de formacin para los responsable de la adjudicacin de los contratos pblicos (art. 3.2). Asimismo, se establece que las Administraciones pblicas, en sus respectivos mbitos de competencia, dispondrn lo necesario para que la etiqueta ecolgica de la Unin Europea sea tenida en cuenta en la legislacin y las polticas medioambientales y, en particular, en los procedimientos de contratacin pblica. 56 Desde el ao 2010, la Comisin Europea trabaja de forma conjunta, a travs de mismo servicio de la Comisin, en el desarrollo de los criterios para la concesin de la Etiqueta Comunitaria y para la contratacin pblica verde. 57 EU Ecolabel work plan for 2011-2015, 14 de octubre de 2011, <http://ec.europa.eu/environment/ ecolabel/documents.html>, visto a 12 de enero de 2013.
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3Conclusiones
1. La relacin entre etiquetas ambientales y la contratacin pblica puede tener efectos sinrgicos positivos para los objetivos de ambas tcnicas. 2. Las etiquetas ambientales, de slida base cientfica, accesibles y elaboradas en un contexto participativo amplio, son una base adecuada para fijar criterios o clusulas ambientales comunes a escala comunitaria, y reducir el riesgo de utilizacin de la compra pblica verde de modo proteccionista y discriminatorio. Desde la perspectiva ms concreta del propio procedimiento de contratacin, las etiquetas ambientales, que respondan a las notas indicadas, pueden servir de referencia clara, precisa, segura y objetiva para integrar las consideraciones ambientales en las diferentes fases del procedimiento sin poner en riesgo los principios de igualdad y de transparencia. 3. El uso de la etiquetas en la contratacin pblica para integrar clusulas o criterios ambientales y para verificar su cumplimiento puede contribuir a legitimar los productos ecolgicos ante empresas y consumidores y fomentar la creacin mercados para aquellos. Esto puede reforzar, en consecuencia, la presencia en el mercado de estos sistemas de ecoetiquetado.58 Asimismo, las exigencias que deben cumplir las etiquetas ambientales, de acuerdo con la regulacin de contratos pblicos, puede actuar como incentivo para reforzar la transparencia, accesibilidad y base cientfica de los sistemas de ecotiquetado, que pretendan ser utilizados como referencia en las licitaciones pblicas y no verse desplazados frente a otros sistemas en el mercado.59 4. Para que se produzcan estos efectos positivos, es preciso avanzar hacia una mayor claridad jurdica en el uso de las etiquetas ambientales en
Sobre la contratacin pblica como un elemento de apoyo a la creacin de mercados para los productos ecoetiquetados, vase GUALBRAND, Lars H., Creating markets for eco-labelling: are consumers insignificant? International Journal of Consumer Studies, v. 30, issue 5, p. 479. 59 En 2004, el Department for Environment, Food and Rural Affairs de Reino Unido rechazo el uso de la etiqueta PEFC, una de las etiquetas de referencia en el mercado para acreditar el origen sostenible de la madera, por las carencias de este sistema en trminos de participacin. A su juicio, los agentes implicados en el proceso de elaboracin de esta etiqueta no eran los adecuados y la falta de divulgacin pblica de los procesos de certificacin y los informes de auditora. Tras una nueva evaluacin, en 2005, la DEFRA anunci que PEFC haba mejorado suficientemente sus estndares para ser considerado como referencia en el marco de contratos pblicos (GUALBRAND, Lars H., Creating markets..., ob. cit., p. 479).
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las diferentes fases del procedimiento de contratacin, de modo que los rganos de contratacin puedan aprovechar al mximo su potencial sin superar los lmites marcados por los principios de igualdad y de transparencia. Es necesario tambin mejorar el conocimiento y la capacidad de los rga nos de contratacin para utilizar las etiquetas ambientales. La aprobacin de criterios comunes y sencillos de aplicar en el mbito de la UE, tal y como est haciendo la Comisin Europea, puede simplificar al mximo esta labor para los rganos de contratacin. En la aprobacin de fichas de criterios comunes para cada producto o servicio, la Comisin selecciona los criterios de concesin de las etiquetas que pueden ser utilizados sin riesgo de discriminacin u opacidad en la adjudicacin de contratos. La disponibilidad de estos criterios comunes, basados en parte en etiquetas Tipo I, reduce la incertidumbre de los rganos de contratacin y minimiza los riesgos jurdicos y los costes administrativos, razones que inhiben hasta el momento el desarrollo de la contratacin pblica verde.
Referencias
ARROWSMITH, S., KUNZLIK, P., Social and environmental policies in EC procurement Law, Cambridge University Press, 2009. COMISIN EUROPEA, Compras ecolgicas. Manual sobre la contratacin pblica ecolgica, Oficina de Publicaciones de la Unin Europea, 2005. COMISIN EUROPEA, Green public procurement and european ecolabel, 2008. COMISIN EUROPEA, Manual sobre contratacin pblica ecolgica, 2. ed., 2011. COMISIN EUROPEA. Adquisiciones sociales. Una gua para considerar aspectos sociales en los contratos pblicos, 2010. GUALBRAND, Lars H., Creating markets for eco-labelling: are consumers insignificant? International Journal of Consumer Studies, v. 30, issue 5. LOZANO CUTANDA, Blanca, El futuro de la Flor Europea: la nueva etiqueta ecolgica de la UE, Revista Catalana de Dret Ambiental, v. 1, n. 1, 2010. LOZANO CUTANDA, Blanca, Derecho ambiental administrativo, La Ley, Madrid, 2010. MEDINA ARNIZ, Teresa, La contratacin pblica socialmente responsable a travs de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea, Revista Espaola de Derecho administrativo, n. 153, ene./ mar. 2012. MORA RUIZ, Manuela, La gestin ambiental compartida: funcin pblica y mercado, Editorial Lex Nova, 2007. PERNAS GARCA, J. Jos, Contratacin pblica verde, La Ley, Madrid, 2011.
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WILSHER, Dan, Reconciling nacional autonomy and trade integration in the context of eco-labeling, en ARROWSMITH, S., KUNZLIK, P., Social and environmental policies in EC procurement Law, Cambridge University Press, 2009.
Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT): PERNAS GARCA, J. Jos. Posibilidades y lmites para el uso de las etiquetas ambientales en los procedimientos de contratacin pblica en la Unin Europea y Espaa. Revista Brasileira de Infraestrutura RBINF, Belo Horizonte, ano 2, n. 3, p. 13-44, jan./jun. 2013.
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El Control Administrativo en Mxico. Apuntes desde una perspectiva jurdica sobre el Control Interno en la Administracin Pblica Federal
Luis Jos Bjar Rivera
Licenciado en Derecho por el ITESO. Doctor en Derecho por la Universidad Panamericana. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores del CONACYT. Asociado al Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo. Director Acadmico de los Programas de Posgrado en Derecho Administrativo de la Universidad Panamericana.
Alejandro Orrico Glvez

Licenciado en Derecho por la UNAM. Maestro en Derecho Administrativo por la Universidad Panamericana.
Sumario: 1 Introduccin 2 El control administrativo 3 Clasificacin del control administrativo 4 Conclusiones preliminares como punto de partida al control interno 5 Del sistema de control interno en la Administracin Pblica Federal 6 Aplicacin del sistema de control interno 7 Del comit de control y desempeo institucional 8 Conclusiones Referencias
Hay dos correctivos de las prerrogativas de la Administracin: que acte, pero que obedezca la ley; que acte, pero que pague el perjuicio. (Maurice Hariou)
1Introduccin
Siempre se ha dicho que el Derecho Administrativo es una disciplina jurdica incardinada al Poder Pblico. La Administracin Pblica contempornea nace en el seno del Estado moderno, incrustada en un sistema normativo duro, mediante el cual se pretenda que la Administracin en tomo momento estuviera sometida a la Ley, bajo el dogma del Principio de Legalidad.
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Tambin se reitera que hoy en da, como lo seal profesor Gonzlez Navarro, el Derecho Administrativo es el Derecho del Poder Pblico para la Libertad, y por tanto se convierte en un sistema garante de la seguridad jurdica y los derechos fundamentales de los administrados. En este sentido, resulta como parte indispensable del propio Derecho Administrativo, el establecimiento de los mecanismos de verificacin del cumplimiento de la normatividad por parte de los sujetos que integran a la Administracin Pblica. Es aqu donde aparecen los sistemas de control, que nos permitan: [...] medir y examinar los resultados obtenidos en el perodo, para evaluarlos y para decidir las medidas correctivas que sean necesarias.1 A grosso modo, se habla de la existencia de 3 tipos de control, todos ellos con sus modalidades y peculiaridades, a saber: controles legislativos, judiciales (y jurisdiccionales para el caso de Mxico) y administrativos. Para los fines aqu perseguidos realmente no nos interesa introducirnos en los controles legislativo y judicial, y pretendemos nicamente centrarnos en los controles Administrativos, y dentro de estos, abocarnos al anlisis del llamado control interno, pues tampoco es nuestra intencin distraernos en el control de la legalidad ad intra de la Administracin Pblica. As, nuestro objetivo consiste en tratar de hacer una aproximacin a los sistemas de control administrativo, especficamente al control interno, desde una perspectiva jurdica, pues pareciera, por lo menos en Mxico, que es un tema que los juristas poco han tratado y no por ello es de menor envergadura y trascendencia para el Derecho Administrativo; mxime que la regulacin con la que contamos al respecto, es escasa, por decir lo menos, y estamos sujetos a un Acuerdo de carcter general como norma base al respecto.
El control administrativo
Por control, en palabras de Marcel Waline, se entiende que es: [...] la verificacin de la conformidad de una accin (en la especie, una actividad administrativa) con una norma que se impone a sta; esta norma puede ser jurdica (control de regularidad) o una norma de correcta ejecucin (control de rentabilidad o de eficacia).2
Organizacin de las Naciones Unidas, Aspectos administrativos de planeacin, ONU, Nueva York, 1969, p. 431. 2 Citado por Jos Luis Vzquez Alfaro, El control de la Administracin Pblica en Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1996, p. 11.
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Complementando lo anterior, Daniel Mrquez Gmez nos dice que: [...] en la doctrina jurdica se entiende por control la actividad de carcter registral o tcnica encomendada a una funcin pblica, un ente administrativo estatal o a un empleado pblico, por el orden jurdico, que se dirige a revisar la adecuacin y legalidad de los actos encomendados a los diversos rganos del poder pblico, con la obligacin de pronunciarse sobre ellos.3 El control administrativo, es aqul depositado en el propio Poder Ejecutivo, y que puede ser ejercido por el propio titular del Ejecutivo Federal (ntimamente vinculado a los poderes implcitos del Ejecutivo Federal),4 o bien, por las dependencias y unidades administrativas especializadas, que las leyes determinen.
2.1Caractersticas
Jos Luis Vzquez Alfaro5 distingue como caractersticas: a) El control administrativo se realiza siempre por una autoridad perteneciente a la administracin activa. b) El control administrativo puede ser activado en forma espontnea por la propia autoridad administrativa o puede ser provocado mediante la interposicin de un recurso. c) Este control tiene por objeto revisar la legalidad o la oportunidad del acto sometido a examen; cabe sealar que la revisin de la oportunidad del acto administrativo est francamente limitada en el Derecho Administrativo mexicano, y se conserva prcticamente como una figura doctrinal.6 d) La Administracin Pblica, en principio, puede revocar o modificar, nulificar o anular sus propios actos o actos de sus funcionarios subordinados, siempre y cuanto estos actos no contengan un beneficio o resultado favorable, pues esta clase de actos, para su revocacin requieres de la intervencin jurisdiccional va accin de lesividad en el juicio contencioso administrativo. e) El control administrativo no se encuentra sometido a las reglas del procedimiento jurisdiccional.
Daniel Mrquez Gmez, Los procedimientos Administrativos materialmente jurisdiccionales como medios de control en la Administracin Pblica, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 2002. 4 Cfr. Miguel Acosta Romero, Teora General del Derecho Administrativo, Porra, Mxico, 1992, p. 284-292. 5 Jos Luis Vzquez Alfaro, op. cit., p. 14. 6 A mayor abundamiento, Cfr. Luis Jos Bjar Rivera, El acto administrativo y su finalidad, Porra, Mxico, 2011, p. 105-114.
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En Mxico, segn est dispuesto por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (LOAPF), en su artculo 37, contamos con una dependencia de la Administracin Pblica centralizada, la Secretara de la Funcin Pblica, cuyo nico objeto es ejercer la funcin de control administrativo, tanto en la Administracin centralizada como en la Paraestatal.7 Esencialmente, su funcin es precisamente ejercer todos los sistemas de control administrativo (excepto el correspondiente a los recursos administrativos), pero en definitiva de trata del rgano fiscalizador de la propia Administracin Pblica. La forma en la cual ejerce los controles tiene distintas variables: desde la jerarqua que ejerce sobre los rganos Internos de Control (OIC) de las dependencias y entidades, as como por el dictado de circulares, oficios, acuerdos y en general, normas de soft law que regulan el comportamiento de la Administracin Pblica Federal en relacin con la rendicin de cuentas y cumplimiento de objetivos.
2.2
Elementos del control administrativo
A partir de lo expuesto por Jos Trinidad Lanz Crdenas,8 los elementos esenciales del control administrativo son: sujetos, objeto, forma y finalidad.
2.2.1Sujetos
En primer lugar encontramos al sujeto activo, que ser el rgano autoridad controladora, es decir, aquel ente pblico que ejerce el control, y que pude presentarse bajo tres supuestos: a) El rgano de control puede pertenecer al servicio o actividad controlada, esto es que el control es ejercido por el propio sujeto controlado, o bien, un superior jerrquico dentro de la misma unidad administrativa. b) El controlador pertenezca al mismo ente administrativo sujeto del control, tal como ocurre normalmente con las contraloras internas o los rga nos 9 de inspeccin de la propia entidad controlada. c) Por ltimo, nos colocamos en el supuesto donde el rgano controlador pertenece a la Administracin Pblica, incrustado en la autoridad controlada, pero es responsable ante un ente distinto al sujeto controlado.
Cfr. Artculo 37 de la LOAPF. Jos Trinidad Lanz Crdenas, La contralora y el control interno en Mxico, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1987, p. 471 y ss. 9 Este no es el caso de la legislacin mexicana.
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En este sentido, es parte fundamental de las atribuciones conferidas a la Secretara de la Funcin Pblica, y se ejerce mediante los funcionarios que inserta en las diversas entidades pblicas. Reiterando, el rgano interno de control estructuralmente se encuentra dentro del organigrama de cada una de las dependencias y entidades, aunque de acuerdo a la naturaleza de sus actividades, le responden jerrquicamente a la Secretara Funcin Pblica. Por otra parte, encontramos con el otro sujeto en el control administrativo, al sujeto pasivo, el cual es, en principio una entidad pblica (sea de la Administracin centralizada o paraestatal, incluso los organismos autnomos); sin embargo, tanto en ley como en las prcticas modernas de los sistemas de control administrativo, se ha establecido que tambin son sujetos de control los funcionarios pblicos en lo especfico, en relacin con sus atribuciones directas.
2.2.2Objeto
Jos Luis Vzquez Alfaro,10 nos distingue que existen tres tipos de control en relacin con el objeto: de legalidad, de oportunidad y de gestin. Ahora bien, cuando nos referimos al control de la legalidad o de regularidad (como tambin puede ser denominado), tiene por nico objeto la verificacin de que el acto u operacin se haya realizado con estricto apego al principio de lega lidad, esto es, que durante la ejecucin del mismo, ste se haya realizado de conformidad a la normatividad aplicable. Aunque difcil de apreciar, el control de oportunidad, consiste en la concordancia entre la accin u operacin controlada, con las circunstancias de tiempo, modo y lugar en relacin con el Plan Nacional de Desarrollo y los Programas respectivos. Este tipo de control atiende, en muchas ocasiones, ms a elementos polticos que otra cosa, pues se vincula directamente con el momento y condiciones en que se ejecuta un determinado programa o accin especfica del mismo. Finalmente, el control de gestin, [...] tiene por objeto revisar la congruencia de los resultad de la accin administrativa con los programas y finalidades [...] permite realizar un examen de la eficacia de los actos y operaciones.11
2.2.3Forma
La forma de los controles administrativos resultan variadas, pues son el conjunto de mecanismos, vas, tcnicas, mtodos, sistemas y procedimientos, los
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Jos Luis Vzquez Alfaro, op. cit., p. 15 y 16. Ibid., p. 16.

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cuales pueden surgir de distintos documentos, tales como la Ley y sus Reglamentos, Acuerdos Administrativos, Circulares, Lineamientos de carcter general para la Administracin Pblica, por citar algunos; y sus caractersticas y requisitos de validez variarn, sobretodo en virtud de la naturaleza del acto u operacin sujeta al control.
2.2.4Finalidad
Tal como los conceptos expuestos en prrafos anteriores lo sealan, la finalidad del control administrativo, desde una perspectiva teleolgica, es garantizar una actuacin regular, equilibrada, eficaz y honesta de los entes pblicos y los funcionarios adscritos a ellos, a fin de cumplir adecuadamente con sus funciones y estar en aptitud de satisfacer las necesidades colectivas del Estado. Como finalidades especficas que podemos identificar, depender de la naturaleza del acto y del control ejercido, pues en algunos casos, el control radicar en el manejo de recursos pblicos, o bien, en el control de los medios operativos de la entidad controlada, o simplemente, en los procedimientos instaurados por la Administracin Pblica para arribar a determinadas consecuencias jurdicas. Esto lo podemos ilustrar de una forma muy sencilla, mediante el establecimiento de ciertos rubros generales que son sujetos de control, que podemos resumir en los siguientes cuatro: - Organizacin; - Personal; - Supervisin; - Procedimientos. Cuando el control tiene como finalidad controlar la organizacin administrativa, ste se dirige a identificar la eficiencia en el reparto de labores y asignacin de responsabilidades, que atiende a criterios de direccin y coordinacin, as como aspectos estructurales de organizacin, de tal forma que los procedimientos administrativos se desarrollen de acuerdo a los principios que rigen a la actuacin administrativa.12 Por otra parte, si la finalidad del control radica en el personal que integra a la Administracin Pblica, el rgano de control deber verificar que los servidores pblicos cuenten con la capacitacin adecuada; sean eficientes en el cumplimiento de sus labores; que su conducta sea acorde a una moralidad mnima exigible por
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El artculo 13 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo seala textualmente: Artculo 13. La actuacin administrativa en el procedimiento se desarrollar con arreglo a los principios de economa, celeridad, eficacia, legalidad, publicidad y buena fe.
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la Administracin Pblica; y por ltimo, que cuenten con una retribucin justa y proporcional a su trabajo. La supervisin, como parte de la finalidad de los controles, corresponde a la continuidad que stos debern tener en relacin a los dos puntos antes sealados, es decir, la Administracin Pblica no puede permitir tener un cierto control en el ingreso de su personal, as como en la organizacin que se ha establecido, sea mediante la Ley o reglamento, sino que nos encontramos ante un ente cambiante y perfectible en las mismas condiciones que lo hace la sociedad, pues de lo contrario, tal como en mltiples ocasiones lo hemos vivido en nuestro pas, el aparato administrativo se ha visto superado por las exigencias de la poblacin. Por lo que en tales condiciones, es imperativo que la supervisin sea una actividad continua, por una parte, como fiscalizacin de la conducta de sus funcionarios, y por otra, como una herramienta para que la entidad controlada efectivamente realice sus funciones de una manera eficiente y apegada a las necesidades reales de la poblacin. Por ltimo, cuando el control tiene como finalidad la verificacin de los procedimientos ejecutados por los rganos de la Administracin Pblica, deber haber una accin constante para emitir las guas de accin tendientes a asegurar el cumplimiento estricto de las normas a las que est sujeta la actuacin administrativa, la uniformidad de criterios, la reduccin de las fallas humanas y tcnicas, abreviar los perodos de capacitacin de los funcionarios, y en la medida de lo posible, disminuir el nmero de rdenes verbales que el superior jerrquico deba emplear para garantizar el correcto funcionamiento de la unidad administrativa a su cargo. Esto, en principio corresponde a las atribuciones contenidas en la Ley y en los Reglamentos Internos, sin embargo, estos documentos normativos tienen alcances limitados, pues en caso de querer abarcar todos los aspectos a regular en el sinfn de unidades administrativas, an dentro de una sola entidad pblica, nos llevara a los vicios de la excesiva codificacin, situacin inaceptable en un Estado de Derecho. ntimamente relacionado con los puntos antes expuestos, se encuentra lo dispuesto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA),13 en su Ttulo Tercero A, De la Mejora Regulatoria, que no es otra cosa, sino el establecimiento de los criterios bajo los cuales se eficientar las relaciones entre la Administracin Pblica y los gobernados, a fin de no burocratizar los procedimientos administrativos; por lo que en tales condiciones, existe un organismo desconcentrado de
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Publicada en el Diario Oficial de la Federacin, el da 4 de agosto de 1994.

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la Secretara de Economa denominado Comisin Federal de Mejora Regulatoria,14 como responsable de maximizar el aprovechamiento de los recursos pblicos. Visto lo anterior, es evidente que los sistemas de control, en especial los controles internos en la Administracin Pblica, pueden versar sobre recursos humanos, recursos financieros y recursos materiales; todos vinculados entre s, en base a los criterios de la finalidad especfica de los sistemas de control, tal como lo ilustramos con la siguiente figura.
Clasificacin del control administrativo
Haciendo nuestros algunos de los conceptos mostrados por Daniel Mrquez Gmez,15 podemos decir que existen diversos criterios para identificar al control administrativo, a saber: a) Segn la clase de actos que se realicen para controlar a los rganos de la Administracin Pblica: (i) Vigilancia, que consiste en la ejecucin de actos y procedimientos admi nistrativos tendientes a verificar el cumplimiento de las normas. (ii) Recomendacin, como tal, es el juicio u opinin tcnica que por escrito emite un facultativo o grupo de ellos sobre el estudio o anlisis que haya(n) efectuado en la Administracin Pblica, en el rengln de su especialidad. Es una forma de control propia de los rganos autnomos, tal como es el caso de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, que constituyen una forma de control externo, pues al no formar parte de la Administracin Pblica, si verifican el respeto de los derechos humanos en su actuar con los gobernados. (iii) Decisin; los actos de decisin, como una de las facultades implcitas en la Administracin Pblica, atribuible al superior jerrquico del sujeto controlado, implica una forma de control, pues en tales condiciones estar imponiendo un criterio (an cuando de carcter interno) que determinar una conducta en el funcionario sujeto del control. (iv) Evaluacin; nuevamente los poderes implcitos en la Administracin Pblica nos indican que la evaluacin, como un acto continuo de medicin de resultados de los sujetos controlados, mostrar si efectivamente,
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Su fundamento legal lo encontramos en los artculos 69-E, 69-F y 69-G de la LFPA. Daniel Mrquez Gmez, op. cit., p. 24 y 25.
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con los actos u operaciones encomendadas, se estn alcanzando los objetivos trazados por la propia Administracin Pblica sobre determinado rubro. (v) Correccin y sancin; como consecuencia del anterior, la correccin y sancin se presentan una vez que se ha determinado que no se alcanzaron las metas fijadas, o bien, que en la ejecucin de las acciones se hizo un uso indebido de recursos. b) Por el objeto del control:16 (i) Legalidad; (ii) Gestin; (iii) Eficiencia.17 c) Por el tiempo o momento en que se realiza la funcin del control: (i) Preventivo o a priori. Podemos concluir que su objetivo primordial es garantizar el cumplimiento de las metas, as como un cumplimiento cabal de la normatividad aplicable, mediante el establecimiento de dictmenes previos sobre los proyectos, y una aplicacin estricta de las formalidades que exija la legislacin para los actos administrativos u operaciones a ejecutar. (ii) Concurrente o concomitante. Se efecta en el curso de la gestin admi nistrativa [...] la actividad de control no se separa de la accin controlada sino que la acompaa de principio a fin.18 En este caso, son aquellas accio nes que fueron tomadas de la administracin privada, donde constantemente se estn verificando las acciones, de la mano de su propia ejecucin. (iii) Conclusivo o a posteriori. Se presenta una vez que concluye la ejecucin de los actos u operaciones sujetas al control. Tienen como objetivo primordial subsanar las irregularidades, la ilegalidad y reparar los daos ocasionados (si es que los hubo). Como tal, se vuelve un sistema de control represivo. d) Por la forma de actuacin de los rganos administrativos (i) Oficioso o espontneo. Se presenta cuando los rganos de control intervienen en virtud de una decisin de carcter discrecional.
Ya han sido explicados en el apartado correspondiente a los elementos del control. Este elemento lo podemos identificar con el control de oportunidad que nos refiere Jos Luis Vzquez Alfaro, y que ha sido descrito en apartados anteriores. 18 Jos Luis Vzquez Alfaro, op. cit., p. 18.
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(ii) Activado o desencadenado. En el mbito jurdico lo vinculamos claramente con la expresin a peticin de parte, esto en virtud de que alguna persona (generalmente un particular, sin embargo, tambin es frecuente que inicie a solicitud de un diverso ente pblico) le solicita al rgano de control que ejerza sus facultades de fiscalizacin. (iii) Obligatorio. Es aqul que la normatividad le exige al ente controlador que ejerza sus facultades. En estas condiciones podemos identificar a la Auditora Superior de la Federacin, la cual est obligada a la revisin de la cuenta pblica en virtud de un mandato constitucional. e) Desde el punto de vista del sujeto que realiza el control (i) Interno. En un principio est tipo de control, el cual tambin pudiera ser denominado autocontrol, es aqul que surge de los propios entes que integran a la Administracin Pblica, generalmente ejercido por el supe rior jerrquico del sujeto controlado. Tambin bajo esta perspectiva (segn lo sealan algunos doctrinarios) podemos identificar en este gnero a la Secretara de la Funcin Pblica, pues forma parte de la propia administracin centralizada, sin embargo, disentimos de esta tendencia y consideramos que el control interno nicamente corresponde al ejercido dentro de la propio sujeto controlado, por lo que las funciones de la secretara de Estado antes citada correspondera al control externo. (ii) Externo. Segn lo seala Vzquez Alfaro, el control externo es ejercitado por rganos que no pertenecen a la administracin, por lo que en estas condiciones nos encontramos bajo las formas del control legislativo, o bien, el control jurisdiccional. Adicionalmente, bajo esta ptica, identificaramos como parte de este control a la figura del ombudsman. En concordancia con lo sealado por el suscrito en el punto anterior, las funciones de control ejercidas, an dentro de la Administracin Pblica, pero fuera del sujeto controlado, las incluimos en este supuesto. En la gestin pblica moderna se ha presentado, sobretodo en los mbitos local y municipal una fuerte tendencia a la contratacin de profesionales en el ejercicio privado, a fin de que stos ejerzan un control externo de la actividad u operacin que pretenden controlar, situndonos por tanto, ante una forma peculiar del control externo, donde ste no es ejecutado por un ente pblico, sino por particulares que son facultados para tal actividad, pero en virtud de un contrato de servicios profesionales.
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f ) Por los efectos o resultados del control: (i) Formal, cuando de constatarse la legalidad de los actos u operaciones controladas, se emita una declaracin de dicha situacin, o bien; (ii) Constitutivo, cuando como consecuencia de la verificacin, se generen los derechos y obligaciones relativos a acciones posteriores de carcter sancionatorio. g) Segn la frecuencia o continuidad de aplicacin,19 el control puede ser: (i) Alternado, que se presenta cuando el universo a controlar rebasa la capa cidad del rgano de control, por lo que debe hacer una seleccin de los sujetos ms representativos de la actividad a controlar. (ii) Peridico, es aqul control que se ejecuta en intervalos de tiempos regu lares, sea por polticas del sujeto controlador, o bien, porque la normatividad as se lo exige. (iii) Eventual, que lo identificamos con el control activado, esto es, se presenta de una forma tericamente espordica o accidental, con motivo de una queja o denuncia. h) Cuando identificamos el sistema de control con los controles contables, nos podemos encontrar que, segn la intensidad del control, ste pudiera ser: (i) Analtico, que corresponde a un anlisis profundo sobre cada uno de los rubros y mecanismos que integran a las operaciones a controlar. (ii) Sinttico, opuesto al control analtico, es aqul que nicamente revisa por encima los rubros o rasgos ms importantes de las operaciones controladas, sin entrar a los detalles que las integran.
Conclusiones preliminares como punto de partida al control interno
Si partimos de la idea que la funcin administrativa del Estado consiste en la realizacin de todas aquellas actividades que permitan alcanzar el bien comn, claramente podemos establecer que uno de los fines pblicos de la Administracin Pblica ser el garantizar su propia eficacia en sus funciones. Ahora bien, de los sistemas de control que aqu hemos explicado conceptual mente, se desprenden una serie de actividad y rubros dentro de la denominada Administracin activa en la ciencia del derecho administrativo, descubriramos que gran parte de sta, consiste propiamente en la aplicacin de dichos controles,
Cfr. Cesreo Larios Contreras, Funciones de Control de la Hacienda Pblica Municipal, Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas INDETEC. Guadalajara.
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por lo que hemos considerado prudente hacer esta pequea pausa para explicar la metodologa que hemos elegido para este tema. En primer lugar, podemos sealar que el Estado ejecuta sistemas de control por conducto de sus poderes pblicos, sea el judicial al verificar la legalidad o constitucionalidad de los actos de autoridad; el legislativo al ejercer el control poltico y mediante la funcin legislativa; y por supuesto, los controles administrativos, en los que se encuentra una amplia gama de actividades de control. Al referirnos a stos ltimos, es decir, los controles administrativos, nos enfocamos en aquellos tendientes a garantizar el eficaz cumplimiento de las acciones de la propia Administracin Pblica, y muchos de estos controles, an cuando se encuentran sometidos a un sistema de normas jurdicas, no corresponden a la ciencia jurdica en cuanto a su estudio tcnico, ergo, hemos resuelto no atender en esta obra muchos de ellos, sin embargo, sin consideramos prudente hacer una pausa, en el presente captulo en el denominado Control Presupuestario, que est vinculado directamente a la aprobacin de la cuenta pblica, por lo que podemos concluir que es un control administrativo en un principio, que se convierte en un control legislativo, dada su especial naturaleza y trascendencia para la vida del pas. Por otra parte, el resto de los controles administrativos, los podemos identificar con el sistema de responsabilidades administrativas de los servidores pblicos, tema que por s mismo, requiere un estudio completamente aparte del aqu planteado.20 El lector no debe cometer el error de atender a las clasificaciones de los controles como factores excluyentes en los sistemas de control, sino todo lo contario, dichos criterios atienden a situaciones especficas, sin embargo, en la prctica, tal como ya lo veremos ms adelante, se encuentran ntimamente vinculados unos a otros, esto, en gran parte, gracias a las distintas pticas que los doctrinarios y espe cialistas en la materia nos muestran, por lo que nosotros humildemente hemos tratado de armonizar dichos conceptos y emitir un documento que sea asequible para el lector.
Del sistema de control interno en la Administracin Pblica Federal
El Sistema de Control Interno en la Administracin Pblica Federal se regula en el Acuerdo21 por el que se emiten las Disposiciones en Materia de Control Interno y
A mayor abundamiento, Cfr. Luis Humberto Delgadillo Gutirrez, El sistema de responsabilidades de los servidores pblicos (6a ed.), Porra, Mxico, 2011. 21 Al dicho de Miguel Villoro Torazo, los Acuerdos son normas sobre materia particular. Ocupan el tercer nivel en el orden jerrquico normativo: 1. Normas fundamentales; 2. Normas secundarias
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se expide el Manual Administrativo de Aplicacin General en Materia de Control Interno22 y su reforma,23 el cual establece la implementacin, actualizacin, supervisin, seguimiento, control y vigilancia del Sistema de Control Interno Institucional en las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y en la Procuradura General de la Repblica. El cumplimiento del acuerdo en materia de control interno es obligatorio para las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y la Procuradura General de la Repblica,24 siendo responsables de su aplicacin y de cumplir los compromisos que se generen con su implementacin, sus titulares, as como los servidores pblicos adscritos a las Instituciones. Para efectos de lo anterior, el titular de la Institucin lleva a cabo la designacin del Coordinador de Control Interno,25 quien aplicar las disposiciones del Acuerdo, y ste a su vez, designa a los Enlace26 de cada uno de los tres procesos contemplados en dicho instrumento normativo, siendo stos 1. La aplicacin del modelo estndar de control interno; 2. Administracin de riesgos institucionales; y 3. Funcionamiento del Comit de Control y Desempeo Institucional, los cuales se regulan en el artculo cuarto del Acuerdo, relativo al establecimiento del Manual Administrativo27 de Aplicacin General en Materia de Control Interno.
(leyes); 3. Normas reglamentarias (reglamentos, decretos, rdenes y acuerdos, emitidos por el Poder Ejecutivo y, en su caso, por las Secretaras de Estado), y 4. Normas individualizadas, contenidas en las decisiones del Poder Judicial o del Poder Ejecutivo, o en los convenios celebrados entre particulares. Cfr. Miguel Villoro Torazo, Introduccin al Estudio del Derecho (13 ed.), Porra, Mxico, 1998, p. 304-308. 22 Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 12 de julio de 2010. 23 Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de julio de 2011. 24 En el caso de Petrleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, las Sociedades Nacionales de Crdito y dems entidades paraestatales del sector financiero, las disposiciones del acuerdo resul tan aplicables en lo que no se oponga a las disposiciones legales y administrativas que rigen su funcionamiento. Por su parte, las entidades paraestatales en proceso de desincorporacin se exceptan por completo del cumplimiento del acuerdo. 25 La designacin del Coordinador de Control Interno debe recaer preferentemente en el Oficial Mayor o su equivalente. 26 La designacin del Enlace debe tener el nivel jerrquico inmediato inferior al del Coordinador y cuando menos deben existir dos enlaces por dependencia o entidad. 27 Por su estructura, este manual pudiera ser similar a los manuales de procedimientos administrativos, conceptualizados por Miguel Acosta Romero como un documento que en forma metdica, seala los pasos y operaciones que debe seguirse para la realizacin de las funciones de una dependencia. Contiene los diferentes puestos o unidades administrativas que intervienen y se precisa su responsabilidad y su participacin. Miguel Acosta Romero, Teora General del Derecho Administrativo (primer curso), Decimosptima edicin, Porra, Mxico, 2004, p. 406.
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El sistema estndar de control interno cuya implementacin se prev en el Acuerdo, se constituye por tres elementos: 1. Objetivos del control interno; 2. Componentes del control interno, los cuales se identifican en el Acuerdo como Normas Generales de Control Interno; y 3. Unidades y actividades de control interno, las cuales se identifican en el Acuerdo como Niveles de Control Interno. Estos tres elementos interactan entre s para lograr el control interno, al respecto Coopers y Lybrand seala que existe una relacin directa entre los objetivos, que es lo que la entidad se esfuerza por conseguir, y los componentes, que representan lo que se necesita para cumplir dichos objetivos;28 finalmente, respecto del tercer elemento, corresponden a ste las actividades de control interno y los responsables de llevarlas a cabo, lo cual debe ser acorde con los componentes del control interno, para lograr los objetivos del control interno. Elementos del sistema estndar de control interno en las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal: I. Objetivo del Control Interno. Su finalidad es proporcionar una seguridad razo nable en el logro de los objetivos29 y metas,30 dentro de las siguientes categoras: 1. Eficacia,31 eficiencia32 y economa33 de las operaciones, programas y proyectos; 2. Confiabilidad, veracidad y oportunidad de la informacin financiera, presu puestaria y de operacin; 3. Cumplimiento del marco jurdico aplicable a las Instituciones; y 4. Salvaguarda, preservacin y mantenimiento de los recursos pblicos en condiciones de integridad, transparencia y disponibilidad para los fines a que estn destinados.
Cfr. Coopers & Lybrand, Los nuevos conceptos del control interno (Informe COSO), Diaz de Santos, Madrid, 1997, p. 22. 29 Los objetivos de la organizacin se refieren a los propsitos y condiciones deseados que la organizacin busca como una entidad individual. Fremont E. Kast y James E. Rosensweig, Administracin en las Organizaciones (Enfoque de sistemas y de contingencias), Segunda edicin en espaol, Mc Graw Hill, Mxico, 2007, p. 191. 30 La misin es un enunciado que sirve a la organizacin como gua o marco de referencia para orien tar sus acciones y enlazar lo deseado con lo posible. Es recomendable que el texto de la misin mencione la razn de ser de la organizacin en trminos de propsitos especficos, resultados esperados y compromisos por cumplir. Cfr. Enrique Benajmn y Franklin Fincowsky, Organizacin de Empresas, Tercera Edicin, Mc Graw Hill, Mxico 2009, p. 251. 31 En trminos del Acuerdo es el cumplimiento de los objetivos y metas establecidos, en lugar, tiempo, calidad y cantidad. 32 Es el logro de objetivos y metas programadas con la menor cantidad de recursos. 33 Son los trminos y condiciones bajo los cuales se adquieren recursos, en cantidad y calidad apropiada y al menor costo posible para realizar una actividad determinada, con la calidad requerida.
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II. Normas Generales de Control Interno. Se da mediante los cinco componentes del control interno, los cuales se exponen a continuacin: 1. Ambiente de Control. Debe existir un entorno y clima organizacional de respeto e integridad con actitud de compromiso y congruente con los valores ticos del servicio pblico en estricto apego al marco jurdico que rige a la Administracin Pblica Federal, con una clara definicin de responsabilidades, desagregacin y delegacin de funciones, adems de prcticas adecuadas de administracin de los recursos humanos; alineados en su conjunto con la misin, visin, objetivos y metas institucionales,34 contribuyendo a fomentar la transparencia, rendicin de cuentas y el apoyo a la implementacin de un sistema de control interno eficaz y eficiente. 2. Administracin de Riesgos. Se debe implementar un proceso sistemtico que permita identificar, evaluar, jerarquizar, controlar y dar seguimiento a los riesgos que puedan obstaculizar o impedir el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales.35
stos deben estar alineados al Plan Nacional de Desarrollo y a los Programas Sectoriales, Institucionales y Especiales. 35 El acuerdo en materia de control interno hace especial nfasis en este componente, el cual incluso es considerado uno de los procesos regulados en el Manual Administrativo de Aplicacin General en Materia de Control Interno, sealando en su ttulo tercero que la metodologa para la administracin de riesgos debe registrarse anualmente en la matriz de administracin de riesgos institucional, la cual debe contener como mnimo las etapas siguientes: 1. Evaluacin de riesgos: Se debe llevar a cabo la identificacin, seleccin y descripcin de riesgos, valorndolos en cuanto a su grado de impacto y de probabilidad. 2. Evaluacin de controles: Se comprueba la existencia de controles para los factores de riesgo, determinando si son preventivos, correctivos y/o detectivos, identificando si son suficientes o deficientes. 3. Valoracin final de riesgos respecto a controles: Se dar un valor final del riesgo, respecto a su impacto y probabilidad de ocurrencia, mediante la confronta de las dos etapas anteriores. 4. Mapa de riesgos institucional: Los riesgos obtenidos en la etapa anterior son establecido en la matriz de administracin de riesgos, en funcin de la valoracin final de impacto y probabilidad de ocurrencia. 5. Definicin de estrategias y acciones de control para administracin de riesgos: Las estrategias a definir son evitar, reducir, asumir o transferir el riesgo. De esta etapa se definirn las acciones de control para administrar los riesgos, las cuales se incluirn en el programa de trabajo de administracin de riesgos. Es de sealar que el anlisis y seguimiento de los riesgos, prioritariamente los de atencin inmediata, se deben llevar a cabo en las sesiones del Comit de Control y Desempeo Institucional o, en su caso, del rgano de Gobierno. Asimismo, resulta oportuno mencionar que en este proceso, tanto el Coordinador de Control Interno como el Enlace de Administracin de Riesgos, establecen canales de comunicacin entre las unidades administrativas y el titular de la Institucin, para la elaboracin del programa dede trabajo de administracin de riesgos y el reporte de avance trimestral.
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3. Actividades de Control Interno. En todos los niveles y funciones de la Institucin se deben establecer y actualizar las polticas, procedimientos, mecanismos y acciones necesarias para lograr razonablemente los objetivos y metas institucionales. 4. Informacin y Comunicacin. Deben existir requerimientos de informacin definidos por grupos de inters, flujos identificados de informacin externa e interna y mecanismos adecuados para el registro y generacin de informacin, lo cual debe permitir la adecuada toma de decisiones, transparencia y rendicin de cuentas de la gestin pblica; la informacin debe ajustarse a las disposiciones legales y administrativas en la materia; los sistemas de informacin deben ser tiles, confiables y oportunos; deben existir canales de comunicacin adecuados y retroalimentacin entre todos los servidores pblicos de la Institucin, que generen una visin compartida, articulen acciones y esfuerzos, faciliten la integracin de los procesos y/o instituciones y mejoren las relaciones con los grupos de inters; as como crear cultura de compromiso, orientacin a resultados y adecuada toma de decisiones, y se implementan procedimientos, mtodos, recursos e instrumentos que garantizan la difusin y circulacin amplia y focalizada de la informacin hacia los diferentes grupos de inters, preferentemente automatizados. 5. Supervisin y Mejora Continua. Se debe supervisar y mejorar continua mente el Sistema de Control Interno Institucional, con el propsito de asegurar que la insuficiencia, deficiencia o inexistencia identificada en la supervisin, verificacin y evaluacin interna y/o por los diversos rganos de fiscalizacin, se resuelva con oportunidad y diligencia, dentro de los plazos establecidos de acuerdo a las acciones a realizar, debiendo identificar y atender la causa raz de las mismas a efecto de evitar su recurrencia. III. Niveles de Control Interno. Se da en los tres niveles que se sealan a continuacin: 1. Estratgico. Tiene como propsito lograr la misin, visin, objetivos y metas institucionales y se conforma por el titular de la Institucin y los servidores pblicos de segundo nivel jerrquico. 2. Directivo. Tiene como propsito que la operacin de los procesos y programas se realice correctamente y se conforma por los servidores pblicos de tercer y cuarto nivel jerrquico. 3. Operativo. Tiene como propsito que las acciones y tareas requeridas en los distintos procesos se ejecuten de manera efectiva y se conforma
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por los servidores pblicos del quinto y siguientes niveles jerrquicos de mando medio hasta el jefe de departamento o equivalente. El sistema estndar de control interno debe supervisarse y autoevaluarse peridicamente respecto de su funcionamiento, asimismo, deben proponerse e implementarse acciones de mejora. Cuando los servidores pblicos detecten debilidades de control36 o debilidades de control interno de mayor importancia,37 debern informarlas a su superior jerrquico, acompaadas de la propuesta de acciones de mejora correspondientes. Por su parte, para el caso de las actividades de control interno de mayor importancia, el titular de la Institucin debe informarlas al Comit de Control y Desempeo Institucional y, en su caso, al rgano de Gobierno.
Aplicacin del sistema de control interno
Los titulares de las Instituciones deben realizar, cuando menos una vez al ao, la autoevaluacin del estado que guarda el sistema de control interno institucional, para lo cual se lleva a cabo el proceso siguiente: Los Enlaces de Control Interno de la dependencia o entidad, a solicitud del Coordinador, llevan a cabo encuestas de autocontrol en los tres niveles de Control Interno (estratgico, directivo y operativo), para lo cual se hace una muestra representativa de los servidores pblicos que los integran, conforme a las indicaciones de la Unidad de Control de la Gestin Pblica de la Secretara de la Funcin Pblica. Las encuestas son respondidas por responsables de los tres niveles de Control Interno, en el mbito de su competencia, quienes debern conservar la evidencia documental y/o electrnica suficiente, competente, relevante y pertinente que acredite las afirmaciones efectuadas en la encuesta, as como de resguardarla y tenerla a disposicin de los rganos fiscalizadores. Una vez respondidas las encuestas, stas se envan al Enlace, quien consolida la informacin por niveles de control interno (estratgico, directivo y operativo) y elabora propuestas de informe anual38 y de programa de trabajo de control
Por debilidad de control interno, se debe entender la insuficiencia, deficiencia o inexistencia identificada en el sistema de control interno institucional mediante la supervisin, verificacin y evaluacin interna y/o de los rganos de fiscalizacin, que pueden evitar que se aprovechen las oportunidades y/u ocasionar que los riesgos se materialicen. 37 Por debilidad de control interno de mayor importancia, se debe entender la insuficiencia, deficiencia o inexistencia identificada que obstaculizan o impiden el logro de los objetivos y metas institucionales, o motivan la existencia de un riesgo que eventualmente genere un dao al erario pblico federal. 38 El informe anual, tiene la finalidad de informar los aspectos relevantes derivados de la aplicacin de las encuestas (porcentaje de cumplimiento general, elementos de control con mayor grado de
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interno,39 el cual es revisado por el Coordinador de Control Interno, quien a su vez lo acuerda con el titular de la Institucin, llevando a cabo el anlisis y seleccin de reas de oportunidad y acciones de mejora a comprometer en el programa de trabajo. Hecho lo anterior, el titular de las Institucin debe presentar el correspondiente informe anual a la Secretara de la Funcin Pblica, con copia al rgano Interno de Control; al Comit de Control y Desempeo Institucional, y en su caso, al rgano de Gobierno (tratndose de entidades paraestatales y organismos autnomos). Este informe anual se evaluar por el rgano Interno de Control en la dependencia o entidad, quien realizar un informe de resultados,40 el cual se presentar al titular de la Institucin con copia al Secretario de la Funcin Pblica, y al Comit de Control y Desempeo Institucional o, en su caso, al rgano de Gobierno. Derivado del informe de resultados, el titular de la Institucin puede instruir la actualizacin del Programa de Trabajo de Control Interno, as como su implementacin. El Coordinador y los Enlaces deben llevar a cabo el seguimiento del avance del programa, a travs del reporte de avances trimestral,41 el cual debe presentarse al titular de la Institucin, quien lo presenta al Comit de Control y Desempeo Institucional y al titular del rgano Interno de Control. Los servidores pblicos responsables debern resguardar la evidencia documental y/o electrnica suficiente, competente, relevante y pertinente que
cumplimiento y debilidades o reas de oportunidad en el sistema); resultados relevantes alcanzados con la implementacin de acciones de mejora, y el compromiso de cumplir en tiempo y forma las acciones de mejora comprometidas en el programa de trabajo de control interno. 39 El programa debe incluir las acciones de mejora determinadas en la encuesta, sus fechas de inicio y trmino, la unidad administrativa y el responsable de su implementacin, los medios de verificacin, as como el nombre y firma del titular de la Institucin. 40 El informe de resultados debe pronunciarse respecto de la existencia de las encuestas por cada nivel de control interno; de la existencia de evidencia documental y/o electrnica del cumplimiento de los elementos de control interno; de que el programa de trabajo de control interno se integra con las acciones de mejora determinadas en las encuestas consolidadas; de que estas acciones son pertinentes respecto a las debilidades de mejora comprometidas y reportadas en el mencionado programa; de los resultados alcanzados con la implementacin de las acciones de mejora comprometidas y reportadas en el programa, y las correspondientes conclusiones y recomendaciones. 41 El reporte de avances trimestral debe contener resumen de acciones de mejora comprometidas, cumplidas, en proceso y su porcentaje de cumplimiento; descripcin de las principales problemticas que obstaculizan el cumplimiento de las acciones comprometidas y propuestas de solucin del Comit de Control y Desempeo Institucional, y la conclusin general sobre el avance global en la atencin de las acciones de mejora comprometidas y resultados alcanzados en relacin con los esperados.
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acredite la implementacin de las acciones de mejora y/o avances reportados del cumplimiento del programa de trabajo de control interno. Una vez entregado el reporte trimestral, el rgano Interno de Control efecta la verificacin del avance del programa de trabajo de control interno y los resultados de las acciones implementadas, presentando al titular de la Institucin y al Comit de Control y Desempeo Institucional el informe de verificacin al reporte de avance trimestral.
Del comit de control y desempeo institucional
Conforme al Acuerdo de control interno, las dependencias de la Admi nistracin Pblica Federal, tienen la obligacin de implementar un Comit de Control y Desempeo Institucional,42 por su parte entidades podrn implementarlo de manera optativa. Las entidades que opten por no establecer el mencionado Comit, debern presentar en las sesiones ordinarias de su respectivo rgano de Gobierno, el seguimiento al establecimiento y actualizacin del sistema de control interno institucional y de seguimiento al proceso de administracin de riesgo institucional. El Comit de Control y Desempeo Institucional contribuye a impulsar el establecimiento y actualizacin del Sistema de Control Interno; al anlisis y segui miento para la deteccin y administracin de riesgos, y al cumplimiento de los objetivos y metas institucionales; con base en esto, el Comit cuenta con las atribuciones siguientes: 1. Aprobar acuerdos para fortalecer el sistema de control interno institucional, respecto a: - Informe anual del estado del control interno institucional; - Cumplimiento en tiempo y forma de las acciones de mejora del programa de trabajo de control interno; - Recomendaciones incluidas en el informe de resultados del rgano Interno de Control, derivado de la evaluacin del informe anual; y - Atencin en tiempo y forma de las recomendaciones y observaciones de instancias de fiscalizacin y vigilancia.
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Para el caso de los organismos desconcentrados que no cuenten en su estructura con rgano Interno de Control, la dependencia a la que se encuentren jerrquicamente subordinados determinar, previa autorizacin de la Unidad de Control de la Gestin Pblica de la Secretara de la Funcin Pblica, que sea el Comit de Control y Desempeo Institucional de la propia dependencia en la que se traten los asuntos correspondientes a dichos rganos administrativos desconcentrados o, en su caso, que dicho rgano constituya su propio Comit de Control y Desempeo Institucional.
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2. Aprobar acuerdos y formular recomendaciones para fortalecer la Administracin de Riesgos Institucional, derivados de: - Revisin del Programa de Trabajo de Administracin de Riesgos; - Reporte de avances trimestral del Programa de Trabajo de Administracin de Riesgos; - Anlisis del resultado anual del comportamiento de los riesgos; y - La recurrencia de observaciones derivadas de las auditoras o revisiones practicadas por el rgano Interno de Control o por las diferentes instancias externas de fiscalizacin, y salvedades en la dictaminacin de estados financieros. 3. Aprobar acuerdos para fortalecer el desempeo institucional, particularmente respecto a: - Comportamiento presupuestario y financiero; - Cumplimiento de objetivos, metas e indicadores; y - Cumplimiento de los programas de la Institucin y temas transversales de la Secretara. 4. Tomar conocimiento del reporte de anlisis del desempeo de la Institucin, que elaboren los Delegados para las dependencias y rganos desconcentrados. 5. Dar seguimiento a los acuerdos o recomendaciones aprobados e impulsar su cumplimiento en tiempo y forma. Los acuerdos del Comit deben establecer una accin concreta a realizar, la cual debe encontrarse dentro de la competencia de la Institucin, precisar al responsable de su atencin, as como la fecha perentoria para su atencin.
8Conclusiones
Los controles administrativos que generalmente se estudian desde la ciencia del Derecho Administrativo son los jurisdiccionales y judiciales ejercidos por los Tribunales.43 En el caso de Mxico, los sistemas de control, en especial los sistemas de control administrativo se han fortalecido en las ltimas dos dcadas, a un grado tal que, podemos afirmar que las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, e incluso los rganos autnomos han incorporado a su quehacer diario la rendicin de cuentas y un control interno verdaderamente concomitante.
43
No se debe perder de vista que, en Mxico, la justicia administrativa corresponde al modelo francs y por tanto el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es un rgano dotado de autonoma para dictar sus fallos, pero no pertenece al Poder Judicial. Por otra parte, sus resoluciones son revisables por los Tribunales del Poder Judicial de la Federacin.
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En concreto, el control interno se ha centrado, no en la legalidad de los actos, ni mucho menos en la eficacia jurdica de los mismos, a tal grado que en el Derecho mexicano se han negado ciertos modelos de control, tales como la revocacin en razn de oportunidad; por el contrario, el impacto principal de los controles internos se ha sostenido sobre el correcto uso y destino de los recursos materiales y financieros, de tal forma que se encuentra ms vinculado a los modelos de control de la cuenta pblica y manejo prespuestario, bajo un modelo de eficiencia presupuestaria y estadstica, que a un control de legalidad y juridicidad de los actos de la Administracin Pblica. Nuestra intencin con este artculo consiste precisamente en mostrar un estado de la cuestin actual, y evidenciar que todava estamos cortos en el estudio del control interno, tema que a nuestro juicio el Derecho Administrativo debe retomar y ser verdaderamente parte de un sistema que precisamente propicie la satisfaccin del inters general desde su dimensin individual, teniendo como una de sus bases, no slo la apariencia de una buena Administracin, sino contar realmente con una buena Administracin Pblica.
Referencias
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Legislacin
Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en Materia de Control Interno y se expide el Manual Administrativo de Aplicacin General de control Interno, y su reforma. Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
Electrnicas
<http://www.funcionpublica.gob.mx>.
Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT): BJAR RIVERA, Luis Jos; ORRICO GLVEZ, Alejandro. El Control Administrativo en Mxico. Apuntes desde una perspectiva jurdica sobre el Control Interno en la Administracin Pblica Federal. Revista Brasileira de Infraestrutura RBINF, Belo Horizonte, ano 2, n. 3, p. 45-66, jan./jun. 2013.
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Cristiana Maria Melhado Araujo Lima
Mestre e Doutoranda em Direito Administrativo pela PUC-SP. Advogada.
Palavras-chave: Portos martimos. Formas de explorao. Operao porturia. Servio pblico porturio. Sumrio: Introduo 1 Portos martimos Consideraes iniciais A Constituio Federal 2 Regime jurdico anterior 3 Mudanas observadas nos portos pblicos e instalaes porturias de uso pblico 4 Terminal de Uso Privado A grande e significativa modificao Concluses Referncias
Introduo
A Presidncia da Repblica por ato monocrtico, assim como em outros setores de infraestrutura (por exemplo, o energtico), implementou significativa mudana na legislao porturia por meio de Medida Provisria. Embora este instrumento normativo com fora de lei e produtor de efeitos jurdicos imediatos tenha a vantagem de instaurar uma reforma instantaneamente, podemos apontar como um dos pontos negativos deste modo de reforma a mudana sem consulta das regras do jogo em setores com grande impacto na economia do pas. inegvel que a ausncia de discusses setoriais produtivas traz como consequncia a grande insegurana aos setores atingidos pelas recentes reformas, desestabilizando investidores ativos ou potenciais. A Medida Provisria n 595, de 06 de dezembro de 2012, modifica e reforma, em grande parte, toda a normatizao anterior que tinha como figura central a Lei n 8.630/93, tambm chamada Lei de Modernizao dos Portos (LMP), e composta, ainda, pela Lei n 10.233/01, criadora da ANTAQ e pelo Decreto n 6.620/2008, que traou as polticas e diretrizes a serem seguidas pelo setor em todo o territrio nacional, disciplinando concesses, arrendamentos em portos pblicos e autorizaes de Terminais de Uso Privativo.
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A vigncia da Medida Provisria em exame de 60 dias, prorrogvel uma vez mais por igual perodo, contados da sua publicao no Dirio Oficial, conforme previsto no art. 62, 7 da Constituio Federal.1 Durante estes 120 dias, ou seja, em momento posterior a sua vigncia, ocorre a tramitao da Medida perante o legislativo. At o momento, esta MP foi objeto de 645 propostas de emendas2 (por diversos parlamentares) que defendem desde interesses genricos, como ambientais, queles mais especficos e pontuais do setor. Embora possa ser contestado o carter de necessidade e urgncia da Medida Provisria, pressupostos constitucionais deste instrumento,3 em razo de ser o seu regime substitutivo da Lei de Modernizao dos Portos (datada de 1993) no nos prenderemos a anlise de sua constitucionalidade, mas pontuaremos as principais mudanas apresentadas por esta norma.
Portos martimos Consideraes iniciais A Constituio Federal
A Carta Magna, em seu art. 21, inc. XII, letra f, atribui competncia Unio Federal para explorar os portos martimos, fluviais e lacustres, diretamente ou mediante concesso, permisso ou autorizao; em seu art. 22, inc. X, estabelece ainda competncia exclusiva da Unio para legislar sobre o regime de portos. A competncia da Unio Federal, portanto, para legislar e explorar os portos martimos inequvoca. Em acordo com nosso posicionamento, j por vezes externado em outras oportunidades, a escolha constitucional ao elencar os portos martimos como servio pblico justificvel, primeiramente, pelo fato de estarem todos os portos nacionais situados em mar territorial e terrenos de marinha, sendo bens pblicos federais (art. 20, incisos VI e VII da Constituio Federal); por suas localizaes estra tgicas; por ainda possurem grande repercusso na segurana nacional (importante salientar que os portos martimos tambm possuem grande peso na poltica econmica nacional); por fim, pela deteno de funo essencial ao exerccio do direito ao livre trnsito de pessoas e mercadorias, razo pela qual devem ser adequados atracao de navios, trnsito martimo e acesso ao mar. Segundo entendemos, a simples previso da explorao dos portos martimos, pelo art. 21, inc. XII, letra f da Carta Magna, no torna todo e qualquer servio porturio pblico. Servios porturios, para ns, somente sero considerados
LENZA. Direito constitucional esquematizado, p. 539. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/atividade/Materia/DocsComissao.asp?pcodmate=109494>. Acesso em: 09 jan. 2013. 3 LENZA. Direito constitucional esquematizado, p. 539.
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pblicos se somados a requisitos especficos e determinados, sempre indicados e descritos na legislao infraconstitucional, devendo esta descrever uma atividade nuclear identificvel como servio pblico porturio. a lei formal, portanto, que deve estabelecer em linhas gerais o regime jurdico regente do setor porturio. o que procurou, inicialmente, fazer a Lei n 8.630/93, conhecida como Lei de Modernizao dos Portos (LMP), substituda pela atual Medida Provisria n 595/2012 que expressamente revogou a Lei n 8.630/93.
Regime jurdico anterior
A Lei n 8.630/93 (LMP) estabelecia para o servio porturio um complexo regime jurdico, onde era possvel verificar a heterogeneidade de atividades existentes dentro de um esquema bipartido. De um lado era facilmente verificado um Regime Jurdico de Direito Privado, onde a LMP previa a aplicao deste nos terminais de uso privativo (TUP), de uso exclusivo ou misto, sendo a gesto do espao e a prestao do servio privadas. O particular nestes terminais explorava o porto (ou instalao porturia) movimentando carga exclusivamente ou predominantemente prpria. Dentro deste modelo, somente a regulao do servio era considerada como estatal e realizada pela ANTAQ, sendo necessria a outorga de autorizao por esta Agncia para que o particular explorasse instalao porturia prpria. O outro modelo, tambm adotado pela Lei de Modernizao dos Portos, era o Regime Jurdico predominantemente pblico, utilizado para a explorao e gesto da infraestrutura dos portos organizados e instalaes porturias de uso pblico. Nos portos pblicos (portos organizados) e terminais ou instalaes de uso pblico, tanto a regulao quanto a gesto de espaos eram pblicas, somente sendo privada a prestao efetiva das atividades realizadas pelos usurios, principalmente quando consistentes na operao porturia, ou seja, movimentao de passageiros e mercadorias dentro do porto. Este regime foi, em grande parte, modificado pela Medida Provisria n 595/2012 e assim passamos a destacar os principais pontos.
Mudanas observadas nos portos pblicos e instalaes porturias de uso pblico Formas de explorao
3.1
De incio, importante j atentar para uma primeira substituio realizada pela norma: enquanto a LMP previa apenas duas formas da Unio explorar o porto
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organizado diretamente ou mediante concesso , a Medida Provisria, de forma salutar e tecnicamente mais adequada, usa termo mais genrico. A MP prev que a Unio poder explorar direta ou indiretamente, apontando no somente o porto organizado como tambm, genericamente, instalaes porturias.4 Delimita, ainda, as formas possveis de explorao indireta tanto do porto organizado como das instalaes nele localizadas, sendo estas a concesso e arrendamento de bem pblico.5 parte da previso legal, at o momento, a possibilidade de explorao dos portos martimos pela Unio era de forma direta ou descentralizada, podendo ser delegada a Estados e Municpios ou mesmo a pessoas jurdicas de Direito Privado (concesso e arrendamento). Passaremos anlise das modificaes verificadas em cada uma delas, em razo do regime estabelecido pela Medida Provisria. a) Estados/Municpios A Lei n 9.277/96 autorizou a Unio a delegar aos outros entes federativos a administrao e explorao dos portos pblicos federais pelo prazo de at 25 (vinte e cinco) anos, prorrogveis por at mais 25 (vinte e cinco). O termo delegao no presente caso utilizado no sentido de transferncia de atribuies. A terminologia delegao, a nosso ver equivocada, foi tambm utilizada pela Medida Provisria n 595/2012, sendo considerada esta a transferncia, mediante convnio, da administrao e explorao do porto organizado para Municpios e Estados ou a consrcio pblico nos termos da Lei n 9.277/96. Nesta forma de explorao no houve qualquer mudana significativa, o Estado ou o Municpio sero gestores do servio pblico porturio, realizando ou outorgando a outrem a atividade de Administrao/Autoridade Porturia, consistente no servio pblico porturio. Nestes casos, a titularidade do servio no porto organizado, entretanto, permanece com a Unio. Segundo o disposto no art. 51-A da Lei n 10.233/2001, 1 e 2 lei esta modificada pela Medida Provisria n 595/2012 a responsabilidade pela fiscalizao das atividade delegadas caber a ANTAQ, assim como todo o apoio necessrio Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica (SEP) para a formulao de convnios de delegao. b) Descentralizada (Unio/Estados/Municpios) Companhias Docas A forma de explorao descentralizada pela criao de pessoas jurdicas da Administrao Indireta (Federal, Estadual ou Municipal), nominadas Companhias
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Art. 1 da Medida Provisria n 595/2012. Art. 1, 1 da Medida Provisria n 595/2012.
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Docas, foi, ao longo das ltimas dcadas, a forma comumente utilizada para explorao do servio pblico porturio nos portos organizados. No h previso desta forma de explorao na Medida Provisria n 595, a exemplo da antiga Lei de Modernizao dos Portos. No entanto, em que pese a ausncia de regulamentao, a forma adotada pela maior parte dos portos organizados nacionais. As Companhias Docas so, at os dias atuais, em sua maioria, constitudas na forma de sociedade de economia mista.6 Apresentam como principais pecu liaridades: (i) a desnecessidade de prvia licitao para explorao do servio; (ii) ausncia de contrato, sendo conferida a outorga diretamente pela lei; (iii) carter definitivo, sem prazo determinado; (iv) irrevogveis, no podendo ser modificadas administrativamente; (v) no esto sujeitas s regras da reverso e encampao; (vi) no podem requerer o equilbrio econmico-financeiro. O servio porturio atribudo Autarquia, Sociedade de Economia Mista ou Empresa Pblica conduz aplicao de um regime jurdico que lhe prprio.7 c) Concesso de portos organizados Os servios prestados nos portos organizados, consistentes principalmente no fornecimento de infraestrutura porturia, podem ser outorgados iniciativa privada por meio de concesso de servio pblico. Esta possibilidade antes consagrada pelo art. 1 da Lei n 8.630/93, resta agora identificada no 1 do art. 1 da Medida Provisria n 595/2012 como forma de explorao indireta dos portos organizados. Diversamente da Lei de Modernizao dos Portos, que previa apenas a possibilidade da Unio conceder a atividade porturia de Administrao e Autoridade Porturia do todo (ou seja, da integralidade do porto organizado), a Medida Provisria n 595/2012 trouxe a possibilidade de realizao de concesso
Ao menos aquelas de maior importncia econmica no pas so constitudas como sociedades de economia mista, como, por exemplo: a CODESP (Companhia Docas do Estado de So Paulo), a CODEBA (Companhia Docas do Estado da Bahia), a CDRJ (Companhia Docas do Rio de Janeiro), a CDP (Companhia Docas do Par), a CODERN (Companhia Docas do Rio Grande do Norte), a Companhia Docas da Paraba, a Companhia Docas do Cear etc. Entre os principais portos nacionais administrados por autarquias estaduais ou municipais, podemos citar o Porto do Rio Grande do Sul, administrado por autarquia estadual (Superintendncia do Porto do Rio Grande); o Porto de So Sebastio/SP, administrado por autarquia estadual (Companhia Docas de So Sebastio); o Porto de Itaja/SC, administrado por autarquia municipal (Superintendncia do Porto de Itaja); e o Porto de Paranagu, administrado pela Administrao dos Portos de Paranagu e Antonina (APPA), autarquia estadual. 7 JUSTEN FILHO. Teoria geral das concesses de servio pblico, p. 117-125.
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parcial do mesmo, conforme observamos pela leitura do pargrafo nico do art. 4 da Medida Provisria.8 Sobre a necessidade de prvia licitao, assim como a antiga Lei dos Portos que estabelecia no seu art. 1, 2 sua necessidade para a concesso do porto organizado, o art. 4 da Medida Provisria n 595 assim dispe. A diferena entre os instrumentos normativos, ao tratar da licitao nas concesses, est na disciplina desta, pois enquanto a LMP determinava que esta fosse realizada de acordo com a lei que regulamenta o regime das concesses e permisses,9 a Medida Provisria remete sua conformidade com o prprio regime estabelecido pela MP e seu respectivo regulamento.10 Outra inovao trazida pela Medida Provisria n 595 a previso do critrio de julgamento da licitao de concesso e arrendamento porturio, que dever ser o de maior movimentao com a menor tarifa e o leilo como modalidade licitatria possvel,11 sendo a ANTAQ a autoridade competente para formulao do edital e a realizao dos procedimentos licitatrios, devendo necessariamente seguir as diretrizes propostas pelo poder concedente.12 O Decreto n 6.620/2008 possibilitava ao prprio interessado na concesso de porto organizado martimo requerer ANTAQ a abertura do respectivo procedimento licitatrio.13 Esta possibilidade no restou estabelecida na Medida Provisria.
Art. 4 A concesso e o arrendamento de bem pblico destinado atividade porturia sero realizados mediante a celebrao de contrato, sempre precedida de licitao, em conformidade com o disposto nesta Medida Provisria e no seu regulamento. Pargrafo nico. O contrato de concesso poder abranger, no todo ou em parte, a explorao do porto organizado e sua administrao. 9 Embora a Lei n 8.630/1993 seja anterior Lei n 8.987/1995, a primeira confere aplicabilidade a esta ltima. Em eventual conflito de normas, cumpre esclarecer que a Lei de Modernizao dos Portos especial em relao Lei que disciplina as Concesses e Permisses de servios pblicos, devendo prevalecer sobre esta ltima, em razo de sua especialidade. 10 Art. 4 da Medida Provisria n 595/2012: A concesso e o arrendamento de bem pblico destinado atividade porturia sero realizados mediante a celebrao de contrato, sempre precedida de licitao, em conformidade com o disposto nesta Medida Provisria e no seu regulamento. 11 Art. 6 da Medida Provisria n 595/2012: Nas licitaes dos contratos de concesso e arrendamento sero considerados como critrios para julgamento a maior movimentao com a menor tarifa, e outros estabelecidos no edital, na forma do regulamento. 1 As licitaes de que trata este artigo podero ser realizadas na modalidade leilo, conforme regulamento. 12 Art. 6, 2 da Medida Provisria n 595/2012: Compete ANTAQ, com base nas diretrizes do poder concedente, realizar os procedimentos licitatrios de que trata este artigo. 13 Decreto n 6.620/2008. Art. 15. Qualquer interessado na outorga de porto organizado martimo, mediante concesso, poder requerer ANTAQ a abertura do respectivo procedimento licitatrio. 1 O requerimento a que se refere o caput dever estar acompanhado de estudo que demonstre a adequao tcnica, operacional e econmica da proposta ao plano geral de outorgas, bem
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Com a concesso do porto organizado transferida iniciativa privada a competncia para organizar e explorar um conjunto heterogneo de atividades, bens e sujeitos, tendo por principal objeto a explorao da infraestrutura do porto organizado. Mencionada transferncia no altera a natureza jurdica do objeto da concesso e desta forma, o porto continuar a ser pblico, apenas sua gesto ser realizada pelo particular.14 Mesmo com a possibilidade de concesso existente na Lei n 8.630/1993, o nico porto organizado martimo concedido pela Unio foi o Porto de Imbituba/SC15 que se encontra outorgado entidade privada no regime da Lei n 8.987/1995.16 Alm da explorao e gesto da infraestrutura porturia, h a transferncia ao concessionrio da funo prpria de Autoridade Porturia. Desta forma so outorgados, ao concessionrio, poderes especficos que viabilizam a consecuo por este do servio pblico porturio. Como reflexo da outorga de poderes prprios da Autoridade Porturia ao Concessionrio, existia no regime da Lei n 8.630/93 todo um aparato regulatrio da Autoridade Porturia sobre a atividade desenvolvida pelos operadores portu rios, alm de ser originariamente esta a autoridade responsvel pelas licitaes de arrendamentos das instalaes porturias localizadas dentro da rea do porto organizado, independente de ser esta atividade desenvolvida diretamente pela Unio, Estado, Municpio, Companhia Docas ou mesmo pela Concessionria. Diversamente do antigo regime jurdico, a atividade de Autoridade Porturia restou enfraquecida pela Medida Provisria n 595/2012, caracterstica esta que ser melhor analisada quando tratarmos, mais a frente, da administrao do porto organizado e do Conselho de Autoridade Porturia (CAP).
como seu impacto concorrencial, na forma do art. 21 da Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. 2 Caso o objeto do requerimento no esteja contemplado no plano geral de outorgas, caber Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica pronunciar-se, emitindo relatrio tcnico circunstanciado sobre a oportunidade e convenincia do pleito. 14 JUSTEN FILHO. Teoria geral das concesses de servio pblico, p. 86. 15 A ANTAQ, em relatrio realizado em 2007, apresentava, ainda, dois portos concedidos iniciativa privada, o Porto de Panorama/SP e o Porto de Presidente Epitcio/SP, sendo ambos fluviais (BRASIL. Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANTAQ. Anurio Estatstico Porturio 2007. Braslia, 2007. Disponvel em: <http://www.antaq.gov.br/Portal/estatisticasanuario.asp#>. Acesso em: 11 jul. 2009). 16 O Porto de Imbituba administrado pela Companhia Docas de Imbituba, empresa de capital aberto que detm a concesso para explorao comercial at o ano 2012, atravs do Decreto n 7.842, de 13 de setembro de 1941. Constituindo-se, assim, o nico porto pblico do pas administrado por uma empresa privada (Fonte: SANTA CATARINA (Estado). Porto de Imbituba. Disponvel em: <http://www.cdiport.com.br/porto/porto.htm>. Acesso em: 11 jul. 2009).
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No existe mais a possibilidade de realizao pela Autoridade Porturia de licitaes para arrendamento de rea localizada dentro da rea do porto organizado. d) Arrendamento de rea porturia Dentro do novo regime jurdico, apresentado pela Medida Provisria n 595/2012, vislumbra-se uma disciplina isonmica entre a concesso, no todo ou em parte, de explorao do porto organizado e o arrendamento de bem pblico. Basta verificar a Seo I do Captulo II da Medida Provisria para concluir-se pela igualdade entre os regimes jurdicos dos institutos (que possuem as mesmas clusulas essenciais),17 regime licitatrio18 e autoridade reguladora e fiscalizatria.19 Pela previso anteriormente existente na Lei de Modernizao dos Portos, art. 4, inc. I, o arrendamento porturio era a outorga de espaos situados dentro do porto pblico, por meio de licitao, para a recuperao, ampliao e explorao de infra e superestrutura porturias. Esse instituto jurdico estava definido tambm no art. 2, inciso V do Decreto n 6.620/2008, como cesso onerosa de instalao porturia dentro da rea do porto organizado. A Medida Provisria n 595/2012, por outro giro, definiu arrendamento em seu art. 2, inc. X, como cesso onerosa de rea e infraestrutura pblicas, localizada dentro do porto organizado, para explorao por prazo determinado. Outra inovao trazida por esta norma foi trazer em seus dispositivos o termo arrendamento de bem pblico, sendo esta ltima expresso indicadora de um possvel intento de desvincul-lo da transferncia da explorao de servio pblico porturio e assemelh-lo ao uso de bem pblico. A mera mudana de nomenclatura, entretanto, no tem a fora de modificar o regime inerente ao arrendamento. A diferenciao dantes existente na LMP, onde pela concesso do porto organizado eram transferidas as atividades de Autoridade Porturia Local e Administrao Porturia da infraestrutura do todo, englobando a integralidade do porto pblico enquanto nos arrendamentos havia a transferncia apenas da administrao da infraestrutura de parcela deste espao, nos termos da atual Medida Provisria, no pode mais ser apontada como essencial, dada a possibilidade de outorga de concesso parcial do porto organizado. A disciplina uniforme da concesso e arrendamento de bem pblico, a intro duo da concesso de parte da explorao do porto organizado e sua administrao trazem uma verdadeira confuso entre estas trs figuras. Espera-se que
Art. 5 da Medida Provisria n 595/2012. Art. 6 da Medida Provisria n 595/2012. 19 Arts. 6 e 7 da Medida Provisria n 595/2012.
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maiores esclarecimentos sejam trazidos pelo regulamento da Medida ou pela futura lei conversora desta. Tambm foi excluda pela Medida Provisria a anterior previso de arrendamento como transferncia da explorao de reas e terrenos situados dentro da rea do porto organizado, mas que no estejam diretamente ligadas operao porturia (situao esta anteriormente prevista pelo art. 34 da LMP, e art. 5, 2 do Decreto n 6.620/08). Existe, na Medida, a previso da Administrao Porturia explorar reas no afetas a operaes porturias, a critrio do poder concedente e observado o PDZ,20 mas no se atrelou sua concretizao a forma de arrendamento, sendo aplicvel as normas de licitao e contratao pblica quando a administrao for exercida por rgo ou entidade estatal.21 O prazo do contrato de arrendamento, assim como no contrato de concesso, ser de at 25 (vinte e cinco) anos contados da data da assinatura nos termos do art. 5, 1 da Medida Provisria n 595/2012, prorrogvel por no mximo igual perodo, uma nica vez, a critrio do poder concedente.22 Nosso entendimento, no sentido da natureza jurdica do arrendamento ser semelhante da subconcesso de servio pblico, resta reforado pelos novos dispositivos que traam um mesmo regime jurdico aos arrendamentos de bem pblico e concesses (no todo ou em parte) do porto organizado, sem vislumbrarmos grandes reflexos na introduo do termo bem pblico denominao do instituto.
3.2
Atribuies da Administrao do Porto
A Lei de Modernizao dos Portos adotou, para os terminais de uso pblico, modelo denominado landlord, onde no cabe Administrao Porturia desenvolver atividades empresariais no espao porturio e sim o planejamento da zona porturia por meio do Plano de Desenvolvimento e Zoneamento do porto organizado (PDZ), da gesto da infraestrutura porturia e da regulao dos operadores porturios locais, cabendo-lhe estimular a livre concorrncia entre estes ltimos. Este modelo, em linhas gerais, foi mantido pela Medida Provisria.
Art. 15 da Medida Provisria n 595/2012. Pargrafo nico do art. 15 da Medida Provisria n 595/2012. 22 Dispositivo semelhante existente na Lei de Modernizao dos Portos, art. 4, 4, inc. XI, com a ressalva agora realizada pela Medida Provisria, a obedincia do critrio do poder concedente.
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As atividades de gesto de infraestrutura porturia e regulao de todo o servio porturio, em especial das operaes porturias, tm carter essencialmente pblico ou de servio pblico e podem ser exercidas direta ou indiretamente pela Unio, conforme restou anteriormente esclarecido. A Administrao do Porto, tambm denominada Autoridade Porturia, deti nha de maneira inconteste, diante da normatizao anterior, tanto a gesto da infraestrutura do porto organizado como a funo regulatria local dentro dos limites da rea de cada porto. A maior parte das anteriores atribuies foram mantidas, sendo o art. 13 da Medida Provisria n 595/2012 similar ao art. 33, 1 da Lei n 8.630/93, e o art. 14, quase idntico ao art. 33, 5 da Lei revogada. Podemos notar, entretanto, alguma modificao realizada pela Medida Provisria referente s competncias antes atribudas Autoridade Porturia, em especial em seu poder regulatrio e fiscalizador de operadores porturios atividade privada desenvolvida em cada porto organizado. A mais relevante das modificaes refere-se a aplicao de sanes. Enquanto a Lei n 8.630/93, em seu art. 33, 5, determina a competncia da Autoridade Porturia para lavrar autos de infrao de aes ou omisses realizadas dentro da rea do porto organizado, a Medida Provisria n 595/2012, em seu art. 13, inc. XI, aufere Administrao Porturia to somente a atribuio para reportar infraes ANTAQ, visando a instaurao de processo administrativo e aplicao de penalidades, transpassando a esta Agncia a competncia sancionadora.
3.3
Conselho de Autoridade Porturia
At a edio da Medida Provisria, podamos afirmar, sem qualquer ressalva, que o governo federal partilhava a gesto do sistema porturio com os Conselhos de Autoridade Porturia (CAPs), rgos de deliberao colegiada constitudo em todo porto organizado, que atuavam de forma independente e local, estando estes sujeitos a regime jurdico de direito pblico. Sua composio e atribuies estavam descritas pormenorizadamente na Lei de Modernizao dos Portos, descrio esta que foi dispensada pela Medida Provisria que se limitou a determinar sua instituio obrigatria como rgo consultivo da Administrao do Porto, remetendo a futuro regulamento a disposio sobre atribuies, funcionamento e composio do mesmo. O CAP passa portanto de rgo deliberativo a rgo consultivo e, em vrios pontos da Medida Provisria n 595/2012, nota-se um esvaziamento de poderes
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antes atribudos a este rgo. Um deles, presente no art. 18 da Medida, apresenta a Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica como coordenadora da atuao de todos os rgos e entidades pblicos nos portos organizados, instaurando uma hierarquia antes muito mais sutil. Some-se a esta, outras duas significativas modificaes: a) Norma de pr-qualificao do operador porturio. A competncia para formular normas, critrios e procedimentos para pr-qualificao dos operadores porturios foi destacada do Conselho de Autoridade Porturia e passada ao Poder Concedente. Resta saber se, quando delegada a explorao do porto organizado a Estados e Municpios e posteriormente concedida pessoa jurdica de direito privado, qual entidade federativa ser considerada como Poder Concedente (Unio, Estado ou Municpio); b) O Plano de desenvolvimento e zoneamento do porto. O PDZ, importante instrumento de planejamento e urbanizao do porto organizado, elaborado pela Autoridade Porturia, era antes submetido aprovao do Conselho de Autoridade Porturia (CAP). Pela Medida Provisria n 595/2012 submete-se, agora, aprovao da Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica (SEP).23
3.4
Operao porturia
Encontramos diversos atores porturios dentro da rea delimitada do porto organizado, entre eles operadores porturios, armadores e agentes martimos, que, ao contrrio da Administrao do Porto, apresentam-se como empresrios e desenvolvem dentro do porto organizado atividade delineada por princpios prprios da explorao empresarial, livre-iniciativa e livre concorrncia. O regime jurdico delineado pelo ordenamento jurdico para estes o de Direito Privado. O mais significativo dos apontados atores o operador porturio, definido pelo art. 2 da Medida Provisria n 595/2012 como pessoa jurdica pr-qualificada para exercer atividades de movimentao de passageiros ou movimentao e arma zenagem de mercadorias, destinados ou provenientes de transporte aquavi rio, dentro da rea do porto organizado. A Medida deixou de definir Operao Porturia em apartado, como fazia a Lei de Modernizao dos Portos, para integrar tal conceito a prpria figura do operador porturio.24
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Art. 13, 1 da Medida Provisria n 595/2012. Art. 1, 1, inc. II e III da Lei n 8.630/1993.
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3.5
rgo gestor de mo de obra porturia
Poucas foram as modificaes implementadas pela Medida Provisria n 595/2012 sob a tica do trabalho porturio avulso. Assim como a Lei de Modernizao dos Portos, que determinava que o trabalho porturio avulso fosse realizado por intermediao do rgo Gestor de Mo de Obra (OGMO), a Medida Provisria manteve tal administrao centralizada neste rgo, mantendo suas principais atribuies intactas.25 A natureza jurdica do OGMO como rgo de utilidade pblica e a vedao de obter fins lucrativos e prestar servios a terceiros ou realizar qualquer atividade que no esteja vinculada gesto de mo de obra tambm foi reproduzida,26 assim como a previso de que este rgo responda solidariamente com os operadores porturios pela remunerao devida ao trabalhador porturio avulso.27 A composio do OGMO continua a mesma, com seus respectivos rgos de existncia obrigatria: Comisso Paritria, Diretoria Executiva e Conselho de Superviso. Apontamos, to somente, a opo realizada pela Medida Provisria que, diver samente Lei n 8.630/1993, remeteu a futuro regulamento disposio sobre a forma de: (i) indicao de membros ao Conselho de Superviso;28 (ii) designao e destituio de membros da Diretoria Executiva,29 eliminando assim a previso antes existente de indicao por blocos.30
3.6
Figuras introduzidas pela Resoluo n 2.240/2011 da ANTAQ
Vrias figuras para explorao de reas e espaos dentro dos portos organizados, na gide do quadro normativo anterior, foram introduzidas pela Resoluo n 2.240 da ANTAQ que veio como forma de regulamentar o domnio da rea do porto organizado: a passagem, a cesso de uso onerosa e no onerosa, a autorizao de uso e o uso temporrio, todas sob o regime jurdico de Direito Pblico.
Art. 28 e seguintes da Medida Provisria n 595/2012. Art. 25 da Lei n 8.630/1993 e art. 35 da Medida Provisria n 595/2012. 27 Art. 29, 2 da Medida Provisria n 595/2012. 28 Art. 34, 1 da Medida Provisria n 595/2012. 29 Art. 34, 2 da Medida Provisria n 595/2012. 30 Art. 24, 1 e 2 e art. 31, inc. I, II e III, todos da Lei n 8.630/1993.
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A passagem31 configurava-se como instituto semelhante servido de passagem, permitindo a transposio sobre reas de uso comum (ou j ocupadas por terceiros) por meio de um contrato oneroso.32 O contrato de cesso onerosa seria celebrado pela Administrao Porturia, mediante prvia licitao e tinha por objeto a explorao de atividade econmica desconexa atividade porturia, fornecida aos agentes e usurios do porto organizado,33 como por exemplo, agncias bancrias e lanchonetes. J o contrato de cesso no onerosa visava atender aos rgos pblicos ligados Atividade Porturia,34 como a Polcia Federal, Anvisa, Marinha, entre outros. A autorizao de uso possibilita a cesso de reas pela Administrao Porturia, pelo prazo de at 90 dias, para realizao de eventos esportivos, culturais, recreativos, religiosos ou educacionais.35 O uso temporrio de reas e instalaes porturias surgiu como forma de utilizao de espaos dentro do porto organizado pelo interessado em movimentar cargas no consolidadas no porto ou por detentor de contrato e interessado na movimentao e armazenagem de cargas destinadas a plataformas offshore, se no titular de arrendamento no mesmo porto e mediante o pagamento das tarifas porturias pertinentes. Pergunta-se se estas novas figuras, criadas pela Resoluo n 2.240/2011 e no mencionadas pela Medida Provisria n 595/2012, poderiam ainda ser consideradas como existentes. Primeiramente, importante ressaltar que Resoluo pauta-se no art. 54, inciso IV do Regimento Interno da ANTAQ, com base no art. 27, inciso IV da Lei n 10.233 de 5 de junho de 2001,36 inciso este que no foi modificado pela Medida Provisria n 595/2012. Conforme j tivemos oportunidade de nos manifestar, entendemos que a Resoluo disciplina o domnio da rea do porto organizado e no propriamente de servio pblico porturio, sendo aplicvel mesmo diante do teor da Medida Provisria n 595/2012.
Norma da ANTAQ torna uso da rea porturia mais eficiente. Disponvel em: <http://www.antaq. gov.br>. Acesso em: 08 jan. 2012. 32 Inc. XI do art. 2 da Resoluo n 2.240/2011 da ANTAQ. 33 Inc. X do art. 2 da Resoluo n 2.240/2011 da ANTAQ. 34 Inc. IX do art. 2 da Resoluo n 2.240/2011 da ANTAQ. 35 Inc. XII do art. 2 da Resoluo n 2.240/2011 da ANTAQ 36 Art. 27, inc. IV - elaborar e editar normas e regulamentos relativos prestao de servios de transporte e explorao da infra-estrutura aquaviria e porturia, garantindo isonomia no seu acesso e uso, assegurando os direitos dos usurios e fomentando a competio entre os operadores;
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Terminal de Uso Privado A grande e significativa modificao
As quatro espcies de instalao porturias sujeitas autorizao so descritas por ambas as normas, a anterior LMP e a atual Medida Provisria n 595/2012, de forma muito similar: (i) de Terminal de Uso Privativo (privado para a MP);37 (ii) de Instalao Porturia Pblica de Pequeno Porte;38 (iii) de Estao de Transbordo de Cargas;39 (iv) de Instalao Porturia de Turismo.40 Os principais, denominados terminais de uso privativo, presentes na normatizao anterior, eram destinados movimentao de carga prpria (exclusiva, integral ou predominantemente) realizada por seu titular em seu prprio interesse e estavam previstos no art. 4, 2, inciso II da Lei n 8.630/1993, art. 13, inc. V, letra c e art. 14, inc. III, letra c, ambos da Lei n 10.233/2001, bem como nos arts. 2, inc. VI, art. 35 a 38, todos do Decreto n 6.620/08. Sua definio vinha estampada no art. 1, inc. V da Lei n 8.630/1993, como a explorada por pessoa jurdica de direito pblico ou privado, dentro ou fora da rea do porto, utilizada na movimentao de passageiros ou na movimentao ou armazenagem de mercadorias, destinados ou provenientes de transporte aquavirio. As instalaes porturias de uso privado eram tambm chamadas de Terminais Porturios de Uso Privativo (TUP). A Medida Provisria n 595/2012, em seu art. 2, inc. IV, definiu terminal de uso privado como instalao porturia explorada mediante autorizao, localizada fora da rea do porto organizado. O primeiro ponto a ser ressaltado a modificao na nomenclatura dos terminais, que antes intitulados de uso privativo, passam a ser chamados de uso privado.41 Mais do que uma simples mudana terminolgica, esta alterao reflete uma reformulao das caractersticas e requisitos necessrios outorga de autorizao a terminais desta espcie. Pela normatizao anterior, segundo restou estabelecido pelo Decreto n 6.620/2008, a principal caracterstica do terminal privativo era justamente movimentar carga prpria ou preponderantemente prpria, sendo possvel em terminais mistos movimentar em carter subsidirio e eventual carga de terceiros. O Decreto, neste ponto, teve o intuito de traar uma regulamentao clara para instalaes porturias de uso privativo misto, colocando-as em
Art. 4, 2, inc. II da Lei n 8.630/1993 e art. 8, inc. I da Medida Provisria n 595/2012. Art. 1, inc. VII da Lei n 8.630/1993 e art. 8, inc. III da Medida Provisria n 595/2012. 39 Art. 4, 2, inc. II, letra d da Lei n 8.630/1993 e art. 8, inc. II da Medida Provisria n 595/2012. 40 Art. 4, 2, inc. II, letra c da Lei n 8.630/1993 e art. 8, inc. IV da Medida Provisria n 595/2012. 41 Art. 8 da Medida Provisria n 595/2012.
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um campo de atuao diverso daquele desenvolvido nos portos organizados. Com este regulamento, intentava-se por fim, na poca, a uma discusso jurdica que se externou por meio de duas principais aes, a ADIN (Ao Direta de Inconstitucionalidade) n 929/DF de 1993 e ADPF (Ao de Descumprimento de Preceito Fundamental) n 139/DF de 2008, e nesta ltima possvel verificar o posicionamento de vrios doutrinadores sobre a questo. Em suma, era possvel visualizar em mencionadas aes dois posicionamentos. O primeiro deles, que tinha por principal defensor Jos Afonso da Silva, pela inconstitucionalidade do dispositivo art. 4, 2, inc. II da LMP, que permitia a movimentao de carga de terceiros em terminais privativos de uso misto, segundo defendia consistente tal ato em explorao de servio pblico, sem licitao e por simples autorizao.42 E outra corrente, assumida pela maior parte da doutrina administrativista,43 admitia a constitucionalidade de terminais privativos de uso misto se a autorizao se desse para movimentao de carga prpria e somente subsidiariamente de carga de terceiros, deste modo no havendo propriamente transferncia de explorao de servio pblico.44 Embora as aes ainda tramitem perante o Supremo Tribunal Federal, esta discusso perdeu muito de sua relevncia pelo atual teor da Medida Provisria n 595/2012. Segundo a Medida Provisria que sequer diferenciou o uso exclusivo ou misto em terminais privados, restou eliminada qualquer exigncia de movimentao de carga prpria em terminais de uso privado, e deste modo, os autorizatrios passam a atuar dentro do mesmo campo comercial possvel aos portos organizados em ambiente claramente concorrencial. H, portanto, uma mudana na essncia da natureza jurdica da atividade realizada dentro das instalaes porturias fora da rea do porto organizado autorizadas pela ANTAQ. Anteriormente, nos terminais de uso privativo, mesmo na modalidade de uso misto (onde se possibilitava alguma movimentao de carga de terceiros),
SILVA, Jos Afonso da. Petio inicial da ADIN n 929/DF. Disponvel em: <http:www.stf.jus.br>. Acesso em: 14 jan. 2013. 43 Neste sentido era o posicionamento de Celso Antnio Bandeira de Melo, Dinor Adelaide Musetti Grotti, Maral Justen Filho, Juarez Freitas, Alexandre Santos do Arago e Adilson Abreu Dallari. 44 Celso Antnio Bandeira de Mello, ao analisar os terminais privativos de uso misto, infere que os portos de uso privativo cumprem funo perfeitamente distinta da prestao de servios pblicos porturios. Atenta o autor, ainda, para o fato de no ser possvel haver atividade porturia prestada generalizadamente a terceiros fora do porto organizado, pois somente este estaria voltado a satisfazer interesses de outrem. Os portos de uso privativo misto, portanto, somente poderiam prestar servios a terceiros, em carter excepcional e para obter o mximo de eficincia econmica, visando o aproveitamento do cio de utilizao (Terminais porturios de uso privativo: impedimento constitucional prestao de servios a terceiros. Revista Interesse Pblico IP, p. 153-154).
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era pr-requisito a demonstrao de existncia de carga prpria, enquanto nos portos pblicos movimentava-se livremente carga de terceiros. Este era um dos elementos diferenciadores da natureza jurdica dos TUPs e dos arrendamentos, determinante da aplicao do regime jurdico a cada qual, nos terminais de uso privativo aplicava-se o regime jurdico de direito privado, enquanto nos portos organizados e arrendamentos o inerente aos servios pblicos. Com a mudana proposta pela Medida Provisria n 595/2012, onde se permite aos autorizatrios movimentarem livremente carga de terceiros, a essncia da atividade desenvolvida deixa de ser elemento diferenciador entre portos pblicos (organizados) e terminais de uso privado, passando este a ser somente centrado na localizao geogrfica de cada qual. Se dentro da rea do porto organizado, ser instalao porturia de uso pblico; se fora desta, ser terminal de uso privado. O regime jurdico estar atrelado, portanto, ao mero posicionamento do terminal. Os terminais de uso privativo, previstos pela LMP e outorgados por meio de autorizao da ANTAQ, independiam de prvia licitao. A novidade para a autorizao para terminal de uso privado, disciplinada pela Medida Provisria, a precedente chamada e processo seletivo pblico,45 promovida pela ANTAQ para verificar a existncia de interessados na obteno da respectiva autorizao.46 Sua localizao, que antes poderia ser tanto fora da rea do porto organizado (art. 4, inciso II da Lei n 8.630/1993; art. 14, letra c, e art. 43, inciso I da Lei n 10.233/2001), como dentro da rea do porto pblico quando o interessado fosse detentor do domnio til do terreno (art. 4, inciso II, da Lei n 8.630/1993), agora aos terminais privados, pela Medida Provisria, somente possvel a outorga de autorizao para instalao porturia fora da rea do porto organizado. Em que pese a disposio genrica do art. 50 e 51 da Medida Provisria n 595/2012 no est completamente claro o tratamento a ser dado aos terminais de uso privativo hoje existentes dentro do porto organizado.47 A formalizao da autorizao por meio de contrato de adeso foi mantida. O prazo, antes inexistente, passa a ser de vinte e cinco anos prorrogveis por perodos sucessivos, cumpridos os requisitos estabelecidos pela norma.48 Os interessados em obter a autorizao de instalao porturia podem requer-la ANTAQ, devendo esta dar ampla e imediata publicidade aos re que ri mentos.
Art. 8 da Medida Provisria n 595/2012. Art. 9 da Medida Provisria n 595/2012. 47 PEREIRA. A medida provisria 595: mudana no marco regulatrio do setor porturio no Brasil. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini. 48 Art. 8, 2 e 3 da Medida Provisria n 595/2012. 2 A autorizao de instalao porturia ter prazo de at vinte e cinco anos, prorrogvel por perodos sucessivos, desde que: I - a atividade
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Concluses
No ao acaso, verificamos ao longo da nova normatizao uma substituio do termo servio pelo termo atividade. Parece-nos, assim como para Csar A. Guimares Pereira, que o intuito foi o de afastar o regime prprio ao servio pblico.49 Tal alterao mostra-se insuficiente a descaracterizar as atividades de Administrao e Autoridade Porturia realizadas dentro dos portos organizados como servio pblico porturio diante da previso constitucional presente no art. 21, inc. XII, letra f e a necessria previso pela legislao infraconstitucional de atividade nuclear identificvel como servio pblico porturio. O regime jurdico atual estabelecido pela Medida Provisria n 595/2012 para o servio porturio pode ser resumido como: De um lado um Regime Jurdico de Direito Privado, previsto principalmente pela Medida Provisria para aplicao nos terminais de uso privado localizados fora da rea do porto organizado, sendo a gesto do espao e a prestao do servio privadas. O particular nestes terminais explora a instalao porturia, podendo movimentar todo tipo de carga, independentemente de sua titularidade. A regulao do servio estatal e realizada pela SEP e ANTAQ, sendo necessria a outorga de autorizao por esta Agncia para que o particular explorasse instalao porturia fora da rea do porto organizado. Outro modelo adotado pela Medida Provisria o Regime Jurdico predominantemente pblico, utilizado para a explorao e gesto da infraestrutura dos portos organizados e instalaes porturias de uso pblico. Nos portos pblicos (portos organizados) e terminais ou instalaes de uso pblico, tanto a regulao quanto a gesto de espaos so pblicas, somente sendo privada a prestao efetiva das atividades realizadas pelos usurios consistente na operao porturia, ou seja, movimentao de passageiros e mercadorias dentro do porto. O servio pblico porturio no porto organizado pode ser realizado por pessoas jurdicas de direito privado, sendo a transferncia realizada por concesso ou arrendamento de bem pblico sempre precedidos de licitao e possuindo, ambos os institutos, identidade de regimes jurdicos. O modelo desenhado pela Lei n 8.630/1993 para o servio pblico porturio, segundo j defendemos, era aquele mediante o qual se verificam como
porturia seja mantida; e II - o autorizatrio promova os investimentos necessrios para a expanso e modernizao das instalaes porturias, na forma do regulamento. 3 Cessada a qualquer tempo a atividade porturia por iniciativa ou responsabilidade do autorizatrio, a rea e os bens a ela vinculados revertero, sem qualquer nus, ao patrimnio da Unio, nos termos do regulamento. 49 PEREIRA. A medida provisria 595: mudana no marco regulatrio do setor porturio no Brasil. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini.
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pblicas to somente as atividades de Autoridade e Administrao Porturias, configurando-se esta ltima como a livre prestao de servios de infraestrutura porturia a terceiros. Este entendimento no pode ser mantido perante o disposto na Medida Provisria n 595/2012. Pelo que possvel entender do disposto na Medida Provisria, dentro da Administrao Porturia no existe propriamente uma atividade essencial (como era o fornecimento de infraestrutura porturia a terceiros) que possa configurar o servio porturio como pblico. Apenas a Autoridade Porturia, consistente na regulao e fiscalizao de atividades privadas realizadas dentro do porto organizado mostra-se mais atinente a essncia de servio pblico porturio, funo esta que, entretanto, conforme j explanado, foi em muito esvaziada. No mais, a aplicao do regime jurdico de direito pblico ou privado depender to somente da localizao do terminal: se dentro da rea do porto organizado, ser pblico; se fora deste, o privado. Simples assim. Esta suposta simplicidade trar fortes reflexos na concorrncia, antes inexistente entre instalaes de uso pblico (arrendatrios) e terminais de uso privado (autorizatrios), saindo em desvantagem o arrendatrio que, dentro do porto organizado, se sujeita a um regime menos clere e custoso (como a obrigatoriedade de contratao de mo de obra avulsa), enquanto o autorizatrio sujeita-se a regras que lhe permitem maior maleabilidade em seu custo e respectivo preo. Mesmo os arrendatrios com contratos anteriores a Medida Provisria n 595/2012, em tese, se colocam em posio prejudicial diante dos futuros arren datrios em razo das modificaes na forma de pagamento pelas reas licitadas dentro do porto organizado. Para estes, como aos demais prejudicados pela Medida Provisria n 595/2012, no restar outro caminho seno o de pleitear eventual equilbrio econmico-financeiro.50 So Paulo, 24 de janeiro de 2013.
Referncias
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A medida provisria 595: mudana no marco regulatrio do setor porturio no Brasil. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini.
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BOTELHO, Martinho Martins. Direito porturio: fundamentos e problemas jurdicos modernos no direito brasileiro e internacional. So Paulo: Lex, 2008. Apostila. DALLARI, Adilson Abreu. Parecer jurdico fornecido ABRATEC (Associao Brasileira dos Terminais de Contineres de Uso Pblico) e anexado ADPF n 139/DF. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2010. GORDILLO, Augustin. Despus de la reforma del Estado. 2. ed. Buenos Aires, 1998. cap. VIII Desregulacin y privatizacin portuaria. Disponvel em: <http://www.gordillo.com>. Acesso em: 14 jan. 2011. GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988. 10. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. JUSTEN FILHO, Maral. O regime jurdico dos operadores de terminais porturios no direito brasileiro. Revista de Direito Pblico da Economia, v. 16, p. 77-124, 2006. JUSTEN FILHO, Maral. Teoria geral das concesses de servio pblico. So Paulo: Dialtica, 2003. LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 15. ed. Saraiva: So Paulo. 2011. MENNDEZ REXACH, ngel. l rgimen del domnio pblico portuario en la nueva ley. In: ARIO ORTIZ, Gaspar et al. La nueva legislacin portuaria: comentarios a la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de rgimen econmico y de prestacin de servicios de puertos de inters general. Barcelona: Atelier, 2004. OTERO, Paulo. Legalidade e Administrao Pblica: o sentido da vinculao administrativa juridicidade. Coimbra: Almedina, 2003. PEREIRA, Csar A. Guimares. A medida provisria 595: mudana no marco regulatrio do setor porturio no Brasil. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini. Curitiba, n. 70, dez. 2012. Disponvel em: <http://www.justen.com.br//informativo.php?l=pt8informativo=708artigo=872>. Acesso em: 15 jan. 2013. PINTO, Cristiano Paixo Arajo; FLEURY, Ronaldo Curado. A modernizao dos portos e as relaes de trabalho no Brasil: doutrina, legislao e jurisprudncia. Porto Alegre: Sntese, 2004. SOUZA JUNIOR, Suriman Nogueira. Regulao porturia: a regulao jurdica dos servios pblicos de infraestrutura porturia no Brasil. So Paulo: Saraiva, 2008.
Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT): LIMA, Cristiana Maria Melhado Araujo. Pacote porturio: o que mudou?. Revista Brasileira de Infraestrutura RBINF, Belo Horizonte, ano 2, n. 3, p. 67-85, jan./jun. 2013.
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Certificados de Potencial Adicional de Construo (CEPACs) como fonte de recursos para o incremento da infraestrutura urbana
Alexandre Levin
Mestre e Doutorando em Direito Pblico pela PUC-SP. Professor do Curso de Especializao em Direito Administrativo da PUC-SP. Procurador do Municpio de So Paulo. Membro do Conselho de Redao da Revista Brasileira de Infraestrutura RBINF.
Palavras chave: CEPACs. Operaes urbanas consorciadas. Leilo. Infraestrutura urbana. Sumrio: 1 Introduo 2 Operaes Urbanas Consorciadas 3 Certificados de potencial adicional de construo (CEPACs) 4 Alienao do CEPAC por leilo 5 Aplicao dos recursos obtidos com a venda do CEPAC 6 Consideraes finais Referncias
1Introduo
Os Certificados de Potencial Adicional de Construo (CEPACs), cuja emisso est prevista no art. 34 do Estatuto da Cidade, vm sendo utilizados por grandes Municpios brasileiros como fonte de recursos para o financiamento de obras necessrias ao incremento da infraestrutura urbana, especialmente em reas em que se busca promover processos de revitalizao urbanstica. No Municpio de So Paulo, a Lei n 13.769, de 26 de janeiro de 2004, e a Lei n 13.260, de 28 de dezembro de 2001, que aprovaram, respectivamente, a Operao Urbana Consorciada Faria Lima e a Operao Urbana Consorciada gua Espraiada, por exemplo, permitem a emisso desses certificados. No Municpio do Rio de Janeiro, a Lei Complementar n 101, de 23 de novembro de 2009, que institui a Operao Urbana Consorciada da Regio do Porto do Rio, tambm permite, nos seus artigos 36 e 37, a expedio desses ttulos, que sero utilizados como forma
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de pagamento pela outorga onerosa do potencial adicional de construo, dentro dos limites previstos no mesmo diploma legal. Na mesma toada, a Lei n 13.909/2011, do Municpio de Curitiba, que cria a Operao Urbana Consorciada Linha Verde, prev, em seu art. 14, a emisso de CEPACs.1 A utilizao dos CEPACs tem gerado muita controvrsia entre juristas e urbanistas. Alguns defendem o instrumento como fonte de recursos pblicos, em vista da incapacidade financeira do Estado de arcar com os altos custos dos processos de revitalizao urbanstica e de incremento da infraestrutura urbana. Nesse caso, o investimento privado possibilitaria o financiamento dessas aes sem a necessidade de utilizao de recursos do errio,2 alm de prestigiar o princpio da justa distribuio dos bnus decorrentes do processo de urbanizao (art. 2, inc. IX, do Estatuto da Cidade), j que a valorizao dos imveis privados situados na rea da interveno urbana rea caracterizada, especialmente, pela construo de obras de infraestrutura promovida pelo Estado seria compensada com o pagamento de contrapartidas por parte dos proprietrios beneficiados, em forma de CEPACs previamente adquiridos em leilo promovido pela Administrao Municipal.3 Mas h quem critique com veemncia o instituto, alegando que sua utilizao obedece apenas e to somente lgica do mercado imobilirio: as operaes urbanas consorciadas e os CEPACs apenas teriam aplicao em reas valorizadas
A aplicao do instituto da operao urbana consorciada, acompanhada da venda de CEPACs, defendida por autores que propem a sua instituio em diferentes reas de grandes cidades brasileiras. Nesse sentido, Cristiane Brasil (Desafios contemporneos na gesto do espao pblico compartilhado: anlise de viabilidade jurdica para proposta de parceria pblico-privada na Lagoa Rodrigo de Freitas. Boletim de Direito Municipal NDJ) defende a aplicao do instrumento para a revitalizao de rea situada no entorno da Lagoa Rodrigo de Freitas, no Municpio do Rio de Janeiro, especificamente em trecho em que existe intensa ocupao irregular. Nesses casos, o instituto poderia ser aplicado, inclusive, para fins de regularizao fundiria. 2 Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque, que apresentou projeto de lei instituidora do CEPAC Cmara dos Vereadores de So Paulo em 1994, defende a utilizao do instrumento, ressaltando que normalmente as fontes de recursos para investimentos provm de maior carga de impostos ou do aumento do estoque de dvida. Ambos os instrumentos acham-se totalmente esgotados. Ademais, essa forma de financiamento de obras pblicas urbanas acaba gerando sria iniquidade, pois um reduzido grupo se apropria dos benefcios por meio da valorizao imobiliria, enquanto os custos alcanam toda a sociedade. O CEPAC resolve dois problemas. Capta recursos no-tributrios para financiar gastos pblicos e absorve para a coletividade a renda diferencial gerada por investimentos governamentais, renda essa normalmente absorvida pelos agentes privados (cf. Novas fontes de investimentos pblicos). 3 O mesmo fundamento principiolgico utilizvel para justificar a cobrana de contribuio de melhoria pelo Municpio, espcie tributria prevista no art. 145, inc. III, da Constituio Federal, que tem a finalidade de cobrar dos proprietrios de imveis uma compensao pela valorizao extraordinria que seus bens experimentaram em funo da construo de obras com recursos do errio.
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Certificados de Potencial Adicional de Construo (CEPACs) como fonte de recursos...
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da cidade, e nunca em reas perifricas, que so justamente as que mais precisam de investimento em infraestrutura urbana, especialmente no que se refere a transporte pblico, saneamento bsico e habitao social.4 Dessa forma, dizem os crticos, o processo de (re)urbanizao acaba por ser ditado pela especulao imobiliria, j que a expedio dos CEPACs e a prpria criao de operaes urbanas consorciadas far sentido apenas em regies da cidade que interessam aos agentes do mercado imobilirio, pois o interesse na aquisio desses ttulos est diretamente relacionado com a sua possibilidade de valorizao (e com o lucro gerado pela sua venda). No nosso entender, tais crticas consistentes e bem fundamentadas so perfeitamente cabveis para as hipteses em que o instituto legal foi mal utilizado. Ou seja, o problema, nesses casos, que o instrumento da operao consorciada previsto no Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/2001) foi aplicado de forma distorcida, sem a devida obedincia s diretrizes de poltica urbana, elencadas no art. 2 da mesma Lei Federal n 10.257/01. Portanto, a questo no est na redao da lei que criou os CEPACs e as operaes urbanas consorciadas, e sim na aplicao desses dispositivos sem o respeito aos princpios fundamentais do direito urbanstico e da atividade administrativa.5 Desde que utilizados de acordo com tais normas, esses institutos podem ser considerados valiosos instrumentos com os quais conta a Administrao Pblica para
Nesse sentido, Joo Sette Whitaker Ferreira e Mariana Fix afirmam que os CEPACs somente rendero recursos para o Poder Pblico se os investimentos pblicos urbanos forem condicionados pelos interesses do mercado imobilirio. So palavras dos autores: nesse caso, institucionaliza-se a especulao imobiliria como elemento motivador da renovao urbana na cidade. A conformao de seu desenho no se d em funo da ao planejada do Poder Pblico e das prioridades urbanas que ele estabelea a partir da demanda participativa da populao (sobretudo dos 70% excludos), mas se subordina ao interesse do mercado, que justificar ou no as operaes. Ora, parcerias com a iniciativa privada devem ser parte de um plano maior, em que o Poder Pblico e a populao estabeleam as necessidades da rea a ser renovada habitaes, parques pblicos, passeios e somente a partir da se definam as contrapartidas a oferecer iniciativa privada. Quando as reas so escolhidas apenas pelo potencial de gerar dinheiro atravs dos CEPACs, esquecem-se as condicionantes urbansticas do espao pblico (cf. A urbanizao e o falso milagre do CEPAC). 5 No mesmo sentido, Jos dos Santos Carvalho Filho afirma que realmente, os novos institutos no raro distorceram profundamente a finalidade para a qual foram criados. A culpa, todavia, nem sempre da lei; ao contrrio, quase sempre o desvio de finalidade provocado por seus aplicadores. Quando estes no tm o sentimento da coisa pblica, buscam os caminhos sinuosos da ilegalidade para auferir benefcio prprio. Os contnuos e frequentes comportamentos desse tipo realmente rendem ensejo descrena da populao e geral. Todavia, o alvitre da lei tem sentido inteligvel. Ttulos so documentos circulantes e retratam determinado valor. Sua obteno no mercado, atravs normalmente do processo de leilo, pode elevar a receita municipal. O valor do ttulo ser to mais elevado quanto maior seja o interesse em adquirir o direito adicional de construir pelo empreendedor. Juridicamente, portanto, a ideia no traduz qualquer heresia. O xito, no entanto, vai depender da forma como o sistema seja utilizado pelos interessados (Comentrios ao estatuto da cidade: Lei n 10.257/2001 e Medida Provisria n 2.220/2001, p. 224-225).
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o cumprimento do seu dever de promover o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, estampado no art. 182, caput, da Constituio Federal. Assim como em tudo o que diz respeito funo administrativa, o interesse pblico que deve ditar os caminhos a serem seguidos pela ao consorciada com a iniciativa privada, e no a especulao imobiliria. Voltar-se- ao tema mais adiante. Antes, mister discorrer, ainda que em breves linhas, sobre o instrumento de poltica urbana cuja aplicao serve de fundamento utilizao desses certificados: a operao urbana consorciada.
2 Operaes Urbanas Consorciadas 2.1Diretrizes

A Operao Urbana Consorciada foi instituda como instrumento de poltica urbana pelo art. 4, inciso V, alnea p, da Lei Federal n 10.257/01, autodenominada Estatuto da Cidade. A mesma lei dedicou uma seo prpria normatizao do instituto, definindo-o em linhas gerais6 nos seus artigos 32 a 34.7
Diz-se normatizao geral, pois, como sabido, Unio cabe a edio de normas gerais de direito urbanstico, nos termos do que preceitua o seu art. 24, inc. I. Ademais, o Municpio o principal executor da poltica urbana (art. 182, da Carta) e de seus instrumentos correlatos, dentre eles o que ora se estuda. 7 A previso do instrumento da operao urbana consorciada no ordenamento jurdico ptrio foi baseada na criao de instrumentos jurdicos similares em outros pases. Na Espanha, por exemplo, foi criado o Sistema de Cooperacin, caracterizado, segundo Antonio Carceller Fernandez (Instituciones de derecho urbanstico, p. 269), pela: a) cesso obrigatria do solo pelos proprietrios privados; b) execuo pela Administrao das obras de urbanizao; c) custo da urbanizao pago pelos proprietrios; e d) reparcelamento dos terrenos localizados na rea da interveno, salvo se tal procedimento no for necessrio por resultar suficientemente equitativa a distribuio de benefcios e nus. Na Frana, existe a possibilidade legal de instituio das Zones DAmnagement Concert ZAC (Zonas de Ordenao Concertada), definidas, pelo art. L 311-1 do Code de lurbanisme (Cdigo do Urbanismo Francs), como as zonas no interior das quais uma coletividade pblica ou um estabelecimento pblico competente decidem intervir para realizar a ordenao urbanstica e a implantao de equipamentos urbanos, especialmente naqueles terrenos que a coletividade ou o estabelecimento pblico tenha adquirido, com o objetivo de ced-los posteriormente utilizao pblica ou privada. Sobre o tema, Jean-Bernard Auby e Hugues Prinet-Marquet (Droit de lurbanisme et de la construction, p. 276) afirmam que a criao das ZAC possibilita a aplicao de um instrumento urbanstico mais flexvel do que o criado anteriormente as zones urbaniser , que impunha a obrigatoriedade de implantao de equipamentos e o direito de preempo. Para os autores, as ZAC comportam a possibilidade de conceber uma regulamentao urbanstica prpria para a rea da cidade objeto da interveno, e permitem confiar a realizao da operao a um ente privado, em regime prximo ao da concesso urbanstica. Trata-se de instrumentos semelhantes operao urbana consorciada prevista na Lei n 10.257/01, especialmente em razo da ao conjunta entre Poder Pblico e iniciativa privada, visando justa distribuio dos bnus da urbanizao e a evitar o uso de recursos do errio.
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Nos termos da prpria definio legal do instrumento, presente no art. 32, 1, do Estatuto, o seu objetivo alcanar em uma rea transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental. Trata-se de medida importante para fins de revitalizao urbanstica de reas degradadas da cidade, ou mesmo para o incremento da infraestrutura viria, habitacional, de transporte, ou de saneamento de uma dada regio do Municpio. O instituto da operao urbana consorciada, tal como configurado na sobredita lei federal, fundamentado, especialmente, nas seguintes diretrizes: a) cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanizao, em atendimento ao interesse social (art. 2, inc. III, da Lei n 10.257/01); b) justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao (art. 2, inc. IX); e c) recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos (art. 2, inc. XI). A primeira diretriz citada no pargrafo anterior indica a vontade do legislador de promover a participao da iniciativa privada na atividade urbanstica, como parceira8 do Poder Pblico municipal. A inteno do legislador possibilitar Administrao Pblica suprir a insu ficincia de recursos pblicos para a (re)ordenao urbanstica de determinada rea do Municpio, a partir da utilizao do capital privado, em regime de cooperao com os particulares, proprietrios ou no dos imveis situados na regio da cidade objeto da interveno. A segunda diretriz apontada linhas acima a da justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao (art. 2, inc. IX, da Lei n 10.257/01). Tal diretriz claramente decorrncia do princpio da isonomia, amplamente garantido no nosso Texto Constitucional, especialmente no caput do seu art. 5. Com efeito, a operao urbana consorciada tem, como um dos seus objetivos, evitar que as melhorias estruturais de uma dada rea da cidade, promovidas com a utilizao de recursos do errio, beneficiem to somente os proprietrios dos imveis ali situados, a partir da extraordinria valorizao desses bens, experimentada em decorrncia das obras pblicas de incremento da infraestrutura local.
Jos dos Santos Carvalho Filho ensina que o regime de parceria caracterizado pela cooperao mtua entre a Administrao e os administrados, alvitrando fins que retratem interesses da coletividade. De forma isolada, nem aquela nem estes conseguem atingir determinados objetivos comuns. Mas, quando se associam o Poder Pblico e o setor privado, seja este representado pelas comunidades gerais, seja pelo segmento produtivo empresarial, possvel alcanar, com xito, fins pblicos, deles resultando benefcios para todos (Comentrios ao estatuto da cidade: Lei n 10.257/2001 e Medida Provisria n 2.220/2001, p. 212).
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Na aplicao da operao urbana consorciada, os proprietrios da rea objeto da interveno (definida em lei municipal, como ser visto adiante), bem como os demais investidores privados, destinaro recursos ao Poder Pblico, por meio de prestaes definidas na Lei n 10.257/01 como contrapartidas (art. 33, VI), financeiras ou no, a fim de poderem gozar dos benefcios criados pela legislao que definir a operao. Esses benefcios podem ser, dentre outros, a modificao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo, a alterao das normas edilcias e a regularizao de construes realizadas em desacordo com a legislao vigente (art. 32, 2 da Lei n 10.257/01). Uma das espcies de contrapartida a ser entregue pelo interessado em usufruir dos benefcios definidos pela lei que cria a operao consorciada justamente o CEPAC. Alis, da anlise das leis municipais indicadas no item 1 deste trabalho, conclui-se que o CEPAC o tipo de contrapartida mais utilizado (se no o nico) para a efetivao das operaes urbanas consorciadas nos Municpios que buscam valer-se desse instrumento jurdico. A terceira diretriz citada acima a da recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos (art. 2, inc. XI, da Lei n 10.257/01) guarda estreita relao com a diretriz comentada nos pargrafos anteriores. De fato, ambas so fundamentadas no princpio da isonomia. Busca-se impe dir que investimentos realizados com recursos do errio beneficiem de forma desproporcional os proprietrios de imveis da rea objeto da operao urbana. A ideia que a mais-valia fundiria urbana decorrente do incremento da infraestrutura urbanstica seja compensada pelo pagamento de contrapartidas por parte dos proprietrios. o mesmo princpio que fundamenta a cobrana da contribuio de melhoria, a qual, alis, tambm prevista como um instrumento de poltica urbana pelo art. 4, inc. IV, b, da Lei n 10.257/01. Obviamente, a emisso de CEPACs pelos Municpios (e sua posterior alienao por meio de leilo), como parte do processo de implementao da operao consorciada, deve obedecer s mesmas diretrizes elencadas acima, alm de outras indicadas no sobredito art. 2 da Lei n 10.257/01, especialmente a que determina que a ordenao e o controle do uso do solo urbano sero feitos de forma a evitar: a) utilizao inadequada dos imveis urbanos; b) a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao infraestrutura urbana; d) a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso da infraestrutura correspondente; e) a reteno especulativa de
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imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao; f) a deteriorao das reas urbanizadas; g) a poluio e a degradao ambiental.
2.2
Lei especfica instituidora da operao urbana consorciada
O caput do art. 32 do Estatuto da Cidade exige que cada operao urbana consorciada seja criada por lei municipal especfica,9 baseada no plano diretor. Esse diploma legislativo que institui a ao consorciada pode prever, entre outras medidas, a modificao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo, bem como alteraes das normas edilcias (art. 32, 2, I da Lei n 10.257/01) e a regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas em desacordo com a legislao vigente (art. 32, 2, II, da Lei n 10.257/01). Em outras palavras, a lei especfica que cria a operao urbana pode prever coeficientes de aproveitamento, ndices de ocupao e tamanhos mximos e mnimos de lote diferenciados, especficos para a sua rea de abrangncia. Trata-se, na verdade, de uma exceo ao plano diretor e lei de zoneamento municipal. Um novo diploma legislativo especialmente editado para uma nova configurao urbanstica da rea objeto da operao urbana. Os interessados, proprietrios ou no de imveis nessa rea, podem usufruir dos benefcios oferecidos em funo dessas novas regras de ocupao do espao urbano. Por exemplo, o potencial construtivo em seus lotes fica maior, em comparao com os ndices da lei de zoneamento vlida para todo o territrio municipal, e/ou os usos no precisam ser exclusivamente residenciais, fatores que podem vir a valorizar o imvel. Nos termos do art. 33, inc. VI, da Lei n 10.257/01, a utilizao desses benefcios ser possvel por meio do pagamento de contrapartidas por parte dos interessados, sejam eles proprietrios, usurios permanentes ou investidores privados.
2.3
Previso legal de contrapartidas
Tais contrapartidas servem para financiar os investimentos pblicos realizados para a revitalizao da rea objeto da operao e possibilitam, ao mesmo
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Aqui vale recorrermos observao feita por Diogenes Gasparini quanto ao fato de que lei especfica a que trata de um s assunto. No obstante, ressalva o autor que, na verdade, todas as leis deveriam, por fora do art. 7, II, da Lei Complementar federal n 95, de 26.02.98, que dispe sobre a elaborao, a redao, a alterao e a consolidao das leis, tratar de um s tema, na medida em que esse dispositivo prescreve que a lei no conter matria estranha a seu objeto ou a este no vinculada por afinidade, pertinncia ou conexo (O estatuto da cidade, p. 34). Nesse sentido, a lei especfica indicada no caput do art. 32 do Estatuto da Cidade deve to somente referir-se operao urbana consorciada de uma referida rea da cidade, e no a outros temas que no lhe sejam intimamente relacionados.
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tempo, a captura da valorizao imobiliria pela Administrao, em homenagem ao princpio da justa distribuio dos benefcios decorrentes do processo de urbanizao (art. 2, inc. IX), conforme j salientado acima. Assim como as modificaes dos ndices urbansticos devem constar, de forma expressa, da lei que cria a operao urbana consorciada em respeito ao princpio da legalidade , a previso das contrapartidas a serem pagas pelos interessados para terem direito ao usufruto de tais benefcios tambm deve estar indicada no mesmo diploma legal. Tal previso imprescindvel para a viabilizao da operao, visto que por meio dela que a iniciativa privada conhece a contraprestao a ser paga, e pode decidir se tem interesse ou no em participar da ao conjunta. Vale ressaltar que a contrapartida a ser paga pelo interessado no tem necessariamente carter pecunirio. O particular pode arcar com uma contraprestao em bens, em construo ou em servio, por exemplo. Nas palavras de Diogenes Gasparini, o beneficirio pagar certa quantia em dinheiro pela ampliao do coeficiente de aproveitamento ou construir uma certa obra de interesse pblico (hospital) ou social (conjunto habitacional para populao de baixa renda), ou executar um servio de interesse pblico (reforma de um hospital).10 Outrossim, importante salientar que a lei que cria a operao deve indicar, com exatido, a forma de clculo dessas contrapartidas. O montante a ser pago no pode ser calculado caso a caso, sob pena de atentado ao princpio da isonomia, dado que diferentes interessados no mesmo benefcio no podem estar sujeitos ao pagamento de contrapartidas diversas ou desproporcionais.11 A observao vale, inclusive, para o pagamento da contrapartida por meio de CEPACs, ainda que seu valor sofra variao em funo da sua comercializao entre particulares. Isso porque a quantidade de certificados a ser utilizada para cada benefcio pleiteado deve ser fixada na lei que cria a respectiva operao urbana consorciada. Voltar-se- ao tema posteriormente. Aps a exposio das linhas gerais acerca do funcionamento das operaes urbanas consorciadas, passaremos a discorrer, especificamente, acerca de uma das formas de contrapartida que pode ser fixada na lei que cria a operao: o
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O estatuto da cidade, p. 183. Esse alerta tambm feito por Diogenes Gasparini (O estatuto da cidade, p. 184), verbis: o valor da contrapartida deve ser calculado mediante frmulas matemticas, levando-se em conta o incre mento patrimonial auferido pelo interessado. Essas frmulas devero constar da lei especfica que, nos termos do art. 32 do Estatuto da Cidade, delimitar a rea em que as operaes urbanas consorciadas podero ocorrer. O valor da contrapartida no pode, portanto, ser simplesmente estimado pelo funcionrio, nem declarado por comisso designada para tanto.
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Certificado de Potencial Adicional de Construo (CEPAC), previsto no art. 34 do Estatuto da Cidade, justamente a que vem sendo utilizada com mais regularidade nas diversas leis municipais instituidoras de operaes consorciadas.
3 Certificados de potencial adicional de construo (CEPACs) 3.1 Natureza jurdica

O certificado de potencial adicional de construo (CEPAC) tem a natureza de valor mobilirio e est sujeito, portanto, ao regime da Lei Federal n 6.385, de 07 de dezembro de 1976, que dispe sobre o mercado de valores mobilirios e cria a Comisso de Valores Mobilirios (CVM).12 Tal definio est presente no art. 2 da Instruo CVM n 401, de 29 de dezembro de 2003, que regulamenta o artigo 34 do Estatuto da Cidade, dispondo sobre os registros de negociao e de distribuio pblica dos Certificados de Potencial Adicional de Construo (CEPAC). Reza o citado art. 2 da instruo editada pela autarquia: constituem valo res mobilirios, sujeitos ao regime da Lei n 6.385, de 07 de dezembro de 1976, os Certificados de Potencial Adicional de Construo (CEPAC), emitidos por Municpios, no mbito de Operaes Urbanas Consorciadas, na forma autorizada pelo art. 34 da Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, quando ofertados publicamente.13
Fbio Ulhoa Coelho (Curso de direito comercial, p. 96-98) explica que a CVM uma autarquia fede ral, encarregada de normatizar as operaes com valores mobilirios, autorizar sua emisso e negociao, bem como fiscalizar as sociedades annimas abertas e os agentes que operam nos mercados de capitais. Prossegue o autor afirmando que a competncia da CVM abrange trs mbitos distintos. O primeiro deles relativo sua competncia regulamentar, e por meio deles a autarquia expede atos normativos que buscam disciplinar o funcionamento do mercado de valores imobilirios. Nesse sentido, a expedio da Instruo n 401/2003, que tem como objetivo disciplinar os registros de negociao e de distribuio pblica dos CEPACs. O segundo mbito de atuao da CVM corresponde sua competncia autorizante, por meio da qual a autarquia legitima a emisso e negociao de valores mobilirios no mercado de capitais, dentre eles os CEPACs. O terceiro referente sua funo fiscalizatria, por meio da qual a CVM acompanha os agentes ligados ao mercado de capitais, de modo direto e indireto. Tal funo fiscalizatria essencial para o cumprimento da tarefa bsica da autarquia, que consiste em proteger investidores de fraudes, irregularidades ou abusos, tanto na administrao das empresas quanto nas operaes desenvolvidas no mercado de valores mobilirios, com vistas a fortalec-lo enquanto uma alternativa de investimento. Com relao aos CEPACs, a CVM verifica, por exemplo, o andamento da operao urbana consorciada cuja criao fundamenta a expedio dos certificados, bem como a quantidade de CEPACs utilizados, a rea disponvel para sua utilizao e o estoque remanescente desses certificados (art. 7, incisos I, a e c, da Instruo CVM n 401/2003). 13 A ressalva ao final do dispositivo (quando ofertados publicamente) feita em virtude da possibilidade de ser o CEPAC utilizado diretamente no pagamento das obras necessrias prpria
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J o art. 3 da mesma Instruo Normativa deixa claro e nesse particular reproduz a redao do 2 do art. 34 do Estatuto da Cidade que os CEPACs podero ser utilizados, por seus detentores, no pagamento da rea de construo que supere os padres estabelecidos pela legislao de uso e ocupao do solo, at o limite fixado pela lei especfica que aprovar a Operao Urbana Consorciada. Assim, trata-se de valor mobilirio cambivel pelo direito de construir acima dos limites impostos pelo plano diretor municipal, nos termos da lei local que cria a ao consorciada. Visto tratar-se de valor mobilirio que pode ser ofertado publicamente por meio de leilo (art. 34, caput, do Estatuto da Cidade) e posteriormente negociado livremente no mercado (art. 34, 1, do mesmo Estatuto), a regulamentao do CEPAC por meio da CVM medida que se impe, em face do disposto no art. 1, inc. I, da citada Lei Federal n 6.385/76, segundo o qual devem ser disciplinadas e fiscalizadas de acordo com esse diploma legal a emisso e distribuio de valores mobilirios no mercado. Fbio Ulhoa Coelho ensina que valores mobilirios so instrumentos de captao de recursos pelas sociedades annimas emissoras e representam, para quem os subscreve ou adquire, um investimento. Ressalta o autor, tambm, que a Lei n 6.385/76, em seu artigo 2, lista os principais tipos de valores mobilirios.14 Com efeito, esse dispositivo da lei federal elenca as seguintes espcies de valo res mobilirios: aes; partes beneficirias e debntures; cupons desses ttulos e os bnus de subscrio; certificados de depsito de valores mobilirios; cdulas de debntures; cotas de fundos de investimento em valores mobilirios ou de clubes de investimento em quaisquer ativos; notas comerciais; contratos futuros, de opes e outros derivativos, cujos ativos subjacentes sejam valores mobilirios; e outros contratos derivativos, independentemente dos ativos subjacentes. V-se, portanto, que os CEPACs no constam expressamente como um dos tipos de valores mobilirios indicados no texto da lei federal que regulamenta o respectivo mercado. No entanto, tal rol no pode ser considerado exaustivo, j que a prpria Lei n 6.385/76 determina que tambm so considerados valores mobilirios (sujeitos, portanto, s suas prescries): quando ofertados publicamente, quaisquer outros ttulos ou contratos de investimento coletivo, que gerem direito de participao, de parceria ou de remunerao, inclusive resultante de prestao de
operao, conforme disposto no art. 34, caput, in fine, do Estatuto da Cidade. Nesse ltimo caso, a oferta do CEPAC no ser pblica, e sim uma distribuio privada. Voltar-se- ao tema mais adiante. 14 Curso de direito comercial, p. 160-161.
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servios, cujos rendimentos advm do esforo do empreendedor ou de terceiros (art. 2, inc. IX).15 O dispositivo amplo o suficiente para abarcar os CEPACs, da o seu enquadramento na categoria jurdica de valor mobilirio pelo j citado art. 2 da Instruo CVM n 401/2003. A inteno da CVM foi proteger o adquirente desses ttulos emitidos pelo Poder Pblico municipal, especialmente para garantir que o CEPAC comprado tenha, efetivamente, lastro em estoque de potencial construtivo na rea de abrangncia da operao consorciada.16 Assim, o investidor poder, de fato, trocar o CEPAC pelo direito de construir acima dos parmetros ordinrios, nos termos do que prescreve a lei que cria a operao consorciada. De outra parte, o CEPAC um valor mobilirio que no emitido por sociedade annima, e sim por Municpio, e isso o excluiria, a princpio, da definio doutrinria de valor mobilirio exposta acima. Porm, e como j salientado, sua incluso nessa categoria jurdica ocorre a partir do disposto no sobredito art. 2, inc. IX, da Lei n 6.385/76, o qual no impe que o emissor do valor mobilirio seja uma sociedade annima. Ainda sobre a natureza jurdica do CEPAC, vale recordar a lio de Diogenes Gasparini, que afirma que tais certificados no so ttulos de crdito, e que sua emisso no depende de prvia aprovao do Senado Federal.17 Com efeito, no se pode considerar o CEPAC uma espcie ttulo de crdito,18 j que o seu adquirente no tem, perante o Municpio emissor, um direito creditcio pecunirio. O proprietrio do CEPAC pode negoci-lo livremente, mas o seu direito perante o Poder Pblico municipal emissor apenas o de convert-lo em direito de construir na rea objeto da operao, e no o de receber determinada quantia em dinheiro.
Explica Fbio Ulhoa Coelho que a atual redao do art. 2 da Lei Federal n 6.385/76 resultou de alterao realizada em 2001 (pela Lei n 10.303/2001), a qual teve duplo objetivo: o de ampliar a lista dos valores mobilirios e o de contemplar, tambm, o conceito amplo de valor mobilirio caracterstico do direito francs , destinado a evitar que escape alguma oferta pblica de investimentos coletivos da fiscalizao da CVM. Da a atribuio da natureza de valor mobilirio ao CEPAC realizada pela prpria CVM, por meio da prescrio constante do art. 2 da sobredita Instruo n 401/2003 (Curso de direito comercial, p. 161-163). 16 Sobre a questo, Kiyoshi Harada (Direito urbanstico: estatuto da cidade, plano diretor estratgico, p. 81) afirma que o lanamento do certificado de potencial construtivo sem lastro implica ato de improbidade administrativa. 17 O estatuto da cidade, p. 186. 18 Fbio Ulhoa Coelho ensina que os valores mobilirios no so espcie de ttulos de crdito, porque no apresentam os mesmos atributos destes ltimos (documento de crdito, executividade, cartularidade, literalidade e autonomia das obrigaes) (Curso de direito comercial, p. 165).
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De outra parte, o CEPAC no pode ser equiparado a um ttulo de dvida pblica.19 Afinal, como j dito, no representa um crdito contra o Municpio emissor. Logo, e na esteira do defendido por Diogenes Gasparini, sua emisso no depende de prvia aprovao pelo Senado Federal, nos termos do que prescreve o art. 52, inc. VII, da Constituio da Repblica.20 Justamente a emisso desses valores mobilirios ser objeto do prximo item deste estudo.
3.2Emisso 3.2.1 Interesse do Municpio na emisso dos CEPACs

O j citado art. 34 do Estatuto da Cidade prescreve que a lei especfica que cria a operao urbana consorciada pode prever a emisso pelo Municpio de quantidade determinada de certificados de potencial adicional de construo. A finalidade do dispositivo possibilitar aos proprietrios interessados em usufruir dos benefcios previstos na lei que cria a operao consorciada o pagamento das contrapartidas por meio desses valores mobilirios, adquiridos em leilo (colocao pblica) ou comprados de terceiros, que, por sua vez, tenham adquirido tais certificados de outros particulares ou por meio de leilo, j que so papis livremente negociveis no mercado secundrio, nos termos do que prescreve o 1 do mesmo art. 34 do Estatuto da Cidade. Essa possibilidade legal de serem os CEPACs livremente negociveis no mercado contribui para uma maior arrecadao por parte do Municpio emissor, que poder contar com mais recursos para a implantao dos melhoramentos necessrios consecuo dos objetivos da operao consorciada. Afinal, o interesse em adquirir os CEPACs em leilo ser no apenas dos proprietrios de imveis situados na rea da operao consorciada, mas tambm dos investidores interessados em comprar tais papis para posteriormente revend-los por um preo maior queles proprietrios que pretendam pagar a contrapartida por meio desses certificados, a fim de que possam usufruir dos benefcios previstos na lei especfica que cria a ao consorciada. Assim, o aumento da demanda por tais papis, decorrente da sua livre negociao no mercado, pode resultar em uma maior arrecadao por parte do Poder Pblico municipal que coordena a operao consorciada.
Cabe ressaltar que a Lei n 6.385/76 exclui expressamente de sua regncia os ttulos da dvida pblica federal, estadual ou municipal (art. 2, 1, inc. I). 20 Art. 52, inc. VII, da Constituio Federal: Compete privativamente ao Senado Federal: [...] VII - dispor sobre limites globais e condies para as operaes de crdito externo e interno da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Pblico federal.
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Por tais razes, e como j ressaltado, a quase totalidade das leis municipais atualmente em vigor que criou operaes urbanas consorciadas prescreve a possibilidade de emisso de CEPACs, a fim de que sejam alienados em leilo e posteriormente utilizados como contrapartida para a utilizao dos benefcios urbansticos criados pelos mesmos diplomas legais.21 Outro motivo que leva os Municpios a prestigiarem a utilizao dos CEPACs em detrimento de outras espcies de contrapartidas a possibilidade de antecipao dos recursos financeiros necessrios consecuo das metas previstas na lei que cria a operao urbana consorciada. Como j dito, um dos objetivos da operao urbana consorciada justamente o de garantir ao Municpio os recursos necessrios implantao dos melhoramentos (obras de revitalizao urbana, sistemas virios, sistemas de transporte pblico, habitaes populares, obras necessrias realizao do servio de saneamento bsico, dentre outros) destinados consecuo do projeto de incremento da realidade urbanstica de determinada rea da polis. Ora, tais recursos so provenientes, no mbito da ao consorciada, do pagamento de contrapartidas pelos particulares interessados em utilizar os benefcios da lei especfica que cria a operao. Ocorre que esses montantes, a princpio, somente ingressaro nos cofres pblicos na medida em que cada proprietrio decida aderir operao consorciada, pagando a contrapartida necessria ao usufruto do benefcio previsto na lei especfica. A emisso de CEPACs e sua venda por meio de leilo permite ao Municpio antecipar o recebimento desses valores e aplic-los na realizao das obras pblicas que impulsionem a operao consorciada.
21
No Municpio de So Paulo, a Lei n 13.260, de 28 de dezembro de 2001, que cria a Operao Urbana Consorciada gua Espraiada, em seu art. 11, autoriza o Executivo municipal a emitir 3.750.000 (trs milhes, setecentos e cinquenta mil) Certificados de Potencial Adicional de Construo, para a outorga onerosa de potencial adicional de construo e modificao de uso do solo e demais parmetros urbansticos. No mesmo Municpio de So Paulo, a Lei n 13.769, de 26 de janeiro de 2004, que cria a Operao Urbana Consorciada Faria Lima, determina, em seu art. 7, que a contrapartida da outorga onerosa do potencial adicional de construo, modificao de uso e parmetros urbansticos somente ser realizada atravs de CEPACs. J no Municpio do Rio de Janeiro, a Lei Complementar n 101, de 23 de novembro de 2009, que modifica o Plano Diretor e autoriza o Poder Executivo a instituir a Operao Urbana Consorciada da Regio do Porto do Rio, tambm estabelece, em seu art. 36, 2, que a contrapartida da outorga onerosa do potencial adicional de construo ser realizada atravs da venda de CEPACs. Por ltimo, a Lei n 13.909, de 19 de dezembro de 2011, do Municpio de Curitiba, que cria a Operao Urbana Consorciada Linha Verde, autoriza, em seu art. 14, o Executivo a emitir at 4.830.000 de CEPACs para outorga onerosa de potencial adicional de construo, modificao de uso e demais parmetros urbansticos.
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Nas palavras de Paulo Jos Villela Lomar, os CEPACs surgem como instrumento de realizao desta antecipao do recebimento de recursos financeiros, que, de outra forma, somente seriam recebidos em pequenas parcelas e a longo prazo.22 Por derradeiro, cabe lembrar que o Estatuto da Cidade tambm permite a emisso de CEPACs para utilizao direta no pagamento das obras necessrias prpria operao, nos termos do prescrito no caput do seu art. 34. Portanto, as empresas contratadas para a realizao dessas obras podero ser remuneradas por meio desses CEPACs, em operao denominada de colocao privada, que regulada pelo 1 do art. 17 da Instruo CVM n 401/2003.23 Da mesma forma, as indenizaes referentes s desapropriaes necessrias execuo das obras no mbito da operao tambm podem ser pagas por meio desses certificados, desde que, evidentemente, o expropriado aceite essa forma de pagamento. Afinal, como bem ressalta Paulo Jos Villela Lomar, apesar de o CEPAC no ser um ttulo de crdito representativo de obrigao pecuniria devida pelo Municpio, dotado de valor econmico, em virtude do valor da quantidade de potencial adicional construtivo nele autorizado de modo abstrato.24
Operao urbana consorciada. In: DALLARI; FERRAZ (Coord.) Estatuto da cidade: comentrios Lei Federal 10.257/2001, p. 282. 23 Art. 17, 1: Caso ocorram, no mbito da OPERAO registrada, distribuies privadas de CEPAC, o Municpio dever comunicar o fato CVM, s bolsas de valores ou entidades do mercado de balco organizado e entidade responsvel pela escriturao dos CEPAC, a quantidade de CEPAC distribuda e o valor do CEPAC adotado como referncia. As leis municipais que criam as operaes urbanas consorciadas trazem a regulamentao necessria distribuio privada dos CEPACs, prevendo expressamente a possibilidade de pagamento das obras necessrias prpria operao por meio desses certificados. Por exemplo, o 4 do art. 11 da Lei n 13.260, de 28 de dezembro de 2001, do Municpio de So Paulo, que cria a Operao Urbana Consorciada gua Espraiada, prev que os CEPACs devero ser alienados em leilo pblico ou utilizados para o pagamento das obras previstas no Programa de Intervenes da referida Operao Urbana Consorciada. Outrossim, o Decreto n 53.364, de 17 de agosto 2012, do Municpio de So Paulo, que regulamenta a sobredita Lei Municipal n 13.260/2001, em seu art. 2, dispe que as emisses de CEPACs podero ser objeto de colocaes privadas ou pblicas. E o 1 do mesmo dispositivo prev que os CEPACs sero objeto de colocao privada quando forem utilizados diretamente para pagamento das obras, projetos, desapropriaes e servios de apoio tcnico e administrativo previstos nas intervenes da Operao Urbana Consorciada gua Espraiada, bem como para oferecimento em garantia de financiamentos obtidos junto a bancos e instituies financeiras para custeio das referidas intervenes. No mesmo sentido, a Lei Complementar n 101/2009, do Municpio do Rio de Janeiro, que institui a Operao Urbana Consorciada da Regio do Porto do Rio, determina que os CEPACs sero alienados em leilo pblico ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessrias Operao Urbana Consorciada regulada por esta Lei Complementar. 24 Operao urbana consorciada. In: DALLARI; FERRAZ (Coord.) Estatuto da cidade: comentrios Lei Federal 10.257/2001, p. 283. No mesmo sentido, Jos dos Santos Carvalho Filho ressalta o valor econmico desses certificados, ao afirmar que a utilizao direta no pagamento das obras necessrias operao indica que tambm o Municpio poder efetuar pagamentos a terceiros, responsveis pelas obras integrantes da operao urbana consorciada, atravs dos referidos certificados, fato que mais uma vez demonstra que o uso de tais ttulos praticamente idntico ao
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Essa opo conferida pela lei federal tambm contribui para estimular a emisso desses certificados pelos Municpios que aplicam o instrumento jurdico da operao consorciada em seus territrios.
3.2.2
Requisitos para a emisso dos CEPACs
Conforme j explicitado, a Comisso de Valores Mobilirios (CVM), no exerccio de sua funo reguladora do mercado de valores mobilirios, editou a Instruo n 401/2003. Esse ato normativo prescreve uma srie de regras referentes emisso e oferta dos CEPACs ao mercado. Em primeiro lugar, a Instruo deixa claro, em seu art. 4, que nenhum CEPAC poder ser emitido e ofertado ao mercado sem prvio registro na CVM da operao urbana consorciada qual estiver vinculado. Afinal, a emisso e venda dos CEPACs somente faz sentido no mbito da utilizao, pelo Municpio, do instrumento jurdico da operao urbana consorciada, previsto nos artigos 32 a 34 do Estatuto da Cidade. Ademais, o registro da operao consorciada, bem como das intervenes urbansticas que sero realizadas para a consecuo de seus objetivos, fundamental para o controle da utilizao dos recursos auferidos com a alienao dos CEPACs. O art. 5 da mesma Instruo Normativa determina que o pedido de registro da operao consorciada seja formulado pelo Municpio emissor dos CEPACs (com o requerimento subscrito pelo Prefeito, ou por representante por este especificamente designado) e elenca os documentos necessrios para que tal registro seja efetivado.
3.2.2.1
Plano diretor municipal
Dentre tais exigncias, destacamos, em primeiro lugar, a necessidade de apresentao do plano diretor municipal que preveja a instituio da respectiva operao consorciada (art. 5, inc. II). Com efeito, da exegese do art. 32, caput, do Estatuto da Cidade, infere-se que a lei que institui o plano diretor municipal deve apontar as reas da cidade de acordo com o zoneamento local em que as operaes urbanas consorciadas podero ser aplicadas.25 Tal previso evita que o instrumento seja utilizado de
da prpria moeda corrente: servem para quitar dbitos e extinguir obrigaes (Comentrios ao estatuto da cidade: Lei n 10.257/2001 e Medida Provisria n 2.220/2001, p. 226). 25 Nesse sentido, a redao do 2 do art. 225 da Lei Municipal n 13.430/2002, que instituiu o plano diretor estratgico do Municpio de So Paulo: Ficam delimitadas reas para as novas Operaes
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forma casustica e oportunista, sem a devida consonncia com o planejamento urbanstico, cujas diretrizes esto expressas no plano diretor local. Assim, sem a previso no plano diretor municipal, a operao urbana consorciada no pode ser instituda, e sem a instituio da ao consorciada os CEPACs no podem ser emitidos. Isso evita a emisso desses ttulos para finalidades meramente arrecadatrias, sem que sua alienao esteja vinculada realizao de interveno urbana em rea especfica da cidade.
3.2.2.2
Lei especfica
Tambm a lei especfica que cria a operao consorciada requisito obrigatrio para o registro dessa operao e posterior emisso dos CEPACs (art. 5, inc. III, da Instruo CVM n 401/2003). Tal previso est em consonncia com o disposto no j citado art. 32 da Lei n 10.257/01, que exige lei municipal especfica para a delimitao da rea urbana em que ser aplicada a operao consorciada. A exigncia de lei municipal especfica decorrncia direta do princpio da legalidade (art. 5, II, da Constituio), aplicvel especialmente funo administrativa, nos termos do art. 37, caput, da Carta. Isso porque da aplicao do plano da operao urbana consorciada decorrero direitos e obrigaes a todos os que forem nela envolvidos, especialmente aos proprietrios de imveis situados na rea abrangida pela operao.26
3.2.2.3
Prospecto de registro
Outro requisito, dentre os que ora se destacam, para o registro da operao e posterior emisso dos CEPACs a apresentao da minuta do prospecto de registro
Urbanas Consorciadas Diagonal Sul, Diagonal Norte, Carandiru-Vila Maria, Rio Verde-Jac, Vila Leopoldina, Vila Snia e Celso Garcia, Santo Amaro e Tiquatira, alm das existentes Faria Lima, gua Branca, Centro e guas Espraiadas, com os permetros descritos nas suas leis especficas e indicadas no Mapa n 09, integrante desta lei. Ainda de acordo com o mesmo diploma legal, outras Operaes Urbanas Consorciadas podero ser definidas nas reas de Interveno, indicadas no Mapa n 09, integrante desta lei (art. 225, 3). A previso no plano diretor acerca das operaes consorciadas que podero ser institudas no Municpio vai ao encontro do princpio da reserva de plano, e evita que o instrumento seja utilizado de forma casustica e oportunista, sem a devida consonncia com o planejamento urbanstico. 26 De fato, nas operaes urbanas consorciadas podero ser previstas, entre outras medidas, a modificao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo, bem como alteraes das normas edilcias (art. 32, 2, I da Lei n 10.257/01) e a regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas em desacordo com a legislao vigente (art. 32, 2, II, da Lei n 10.257/01). Ora, esses novos ndices urbansticos representam limitaes diferenciadas ao direito de propriedade e ao direito de construir dos proprietrios de imveis urbanos. Portanto, somente podem ser fixados por meio de lei, justamente a lei especfica indicada no caput do art. 32 da Lei n 10.257/01.
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(art. 5, V, da Instruo CVM n 401), que dever conter os elementos previstos nos artigos 10 e 11 da mesma instruo normativa. Referido art. 10 define o prospecto como o documento que contm os dados bsicos sobre a operao, bem como a quantidade total de CEPAC que poder ser emitida para alienao ou utilizao direta no pagamento das intervenes da ao consorciada.27 J o art. 11 dispe sobre os requisitos mnimos do prospecto de registro. Sua previso visa possibilitar CVM o exerccio de sua funo fiscalizatria do mercado de CEPACs, especialmente para a proteo dos investidores atrados pela alienao desses certificados pelo Municpio. No obstante, a fiscalizao do mercado de CEPACs pela CVM acaba por significar ainda que indiretamente o controle da conformidade da prpria operao consorciada com as regras da Lei n 10.257/01. Com efeito, do prospecto deve constar, por exemplo, a descrio detalhada das intervenes previstas no mbito da ao consorciada, bem como seus respectivos prazos de execuo e custos estimados (art. 11, II, da Instruo CVM n 401/2003). Assim, as intervenes necessrias consecuo dos objetivos da operao consorciada (obras no sistema virio, no sistema de transporte pblico, obras no sistema de saneamento bsico, construo de habitaes populares, dentre outras) devem estar indicadas no prospecto da operao. Isso contribui para o processo de controle do andamento da operao consorciada, visto que possibilita ao investidor e a quaisquer outros interessados saber como sero gastos os recursos advindos da venda dos CEPACs, o que ajuda a impedir o seu desvio para outros propsitos, espe cialmente em face do disposto no art. 33, 1, da Lei n 10.257/01, que determina a aplicao dos montantes obtidos por meio das contrapartidas exclusivamente na prpria operao urbana consorciada. Obviamente que a previso, no prospecto da operao, das intervenes previstas no mbito da ao consorciada deve ocorrer sem prejuzo da indicao das mesmas intervenes na prpria lei que cria a operao, nos termos do que prev o art. 33, incisos II, III e IV da Lei n 10.257/01. Trata-se, na realidade, de uma proteo a mais aos investidores privados, mas que acaba por contribuir, como dito, para a fiscalizao do andamento de todas as etapas da ao consorciada.
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No Prospecto de Registro de Operao Urbana Consorciada guas Espraiadas, criada pela Lei n 13.260, de 28 de dezembro de 2001, consta a oferta, pelo Municpio de So Paulo, de 3.750.000 CEPACs, no valor unitrio mnimo de R$300,00, para financiamento da operao. Disponvel em: <http://www. prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/desenvolvimento_urbano/sp_urbanismo/arquivos/ cepac/oucae_prospecto.pdf>. Acesso em: 1 dez. 2012.
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O prazo previsto para execuo da operao urbana consorciada tambm deve estar indicado no prospecto da operao (art. 11, inc. III, da Instruo n 401/2003).28 Afinal, a operao consorciada, como um conjunto de aes do Poder Pblico financiado com recursos privados, deve ter a durao limitada ao necessrio para o alcance de suas finalidades as quais, por sua vez, tambm devem estar definidas na lei especfica, conforme disposto pelo citado art. 33, inc. IV, da Lei n 10.257/01. Isso porque a implantao da operao consorciada pressupe alterao, com relao a determinada rea da cidade, dos ndices urbansticos previstos na lei que institui o plano diretor municipal. Trata-se, portanto, de exceo ao plano urbanstico vlido para toda a urbe e, por tal razo, deve ter sua durao limitada no tempo, sob pena de ofensa ao princpio da reserva de plano, elementar para o exerccio da funo urbanstica do Estado. A quantidade total de CEPAC que pode ser emitida no mbito da operao consorciada, bem como a tabela de converso dos potenciais construtivos e de modificao de uso, tambm deve estar indicada no prospecto (art. 11, inc. V, da Instruo CVM). A indicao da quantidade total de CEPAC que pode ser emitida essencial para a proteo do investidor privado. Isso porque, como visto, o CEPAC corresponde a uma determinada rea adicional de construo, e esse estoque de rea adicional limitado pela prpria lei especfica que cria a operao, sob pena de se promover um adensamento descontrolado na rea em que o instrumento aplicado, em clara ofensa ao disposto no art. 2, inc. V, c, do Estatuto da Cidade.29 Assim, dever do Municpio emissor dos CEPACs indicar no prospecto e, obviamente, na lei especfica que cria a operao30 a quantidade total de certificados e a totalidade da rea adicional de construo computvel, a fim de
Por exemplo, o Prospecto da Operao Urbana Consorciada Faria Lima, criada pela Lei n 13.769/2004, do Municpio de So Paulo, indica que o prazo de durao da operao ser de 15 (quinze) anos. Disponvel em: <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/desenvolvimento_ urbano/sp_urbanismo/arquivos/cepac/oucfl_prospecto.pdf>. Acesso em: 02 dez. 2012. 29 Nesse sentido, Diogenes Gasparini observa que a quantidade de CEPACs emitida deve resultar de estudos levados a efeito pelo Municpio sobre a possibilidade de os proprietrios dos terrenos construrem acima dos ndices urbansticos normais, fixados para a rea objeto das operaes urbanas consorciadas (O estatuto da cidade, p. 186). Com efeito, tais estudos devem ser levados a cabo pelos rgos municipais competentes antes mesmo da edio da lei que cria a interveno consorciada, a fim de se evitar o excessivo adensamento da rea objeto da operao, com prejuzos para a infraestrutura urbanstica existente e reflexos nocivos no trfego e no sistema de transporte pblico local. 30 Por exemplo, a Lei Complementar n 101/2009, do Municpio do Rio de Janeiro, que cria a Operao Urbana Consorciada da Regio do Porto do Rio, indica, no seu Anexo VII, o quadro de potencial adicional de construo para cada um dos setores em que se divide a rea da cidade abrangida pela ao consorciada.
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que o investidor privado no corra o risco de adquirir um CEPAC que no poder mais ser utilizado, em funo de um possvel esgotamento do estoque de rea adicional.31 Outrossim, a tabela de converso dos potenciais construtivos e de modificao de uso tambm deve constar do prospecto (e da lei que cria a operao). O investidor deve saber exatamente por qual quantidade de rea adicional de construo pode ser cambiado o CEPAC adquirido por ele em leilo ou das mos de terceiros. Em outras palavras, necessrio indicar qual a metragem de rea adicional correspondente a cada CEPAC emitido.32 H mais itens que devem obrigatoriamente constar do prospecto da operao: a) a forma de colocao dos CEPACs, se pblica ou privada, ou ambas (art. 11, VI, da Instruo); b) a indicao das principais referncias legais relativas operao consorciada e emisso dos CEPACs, dentre as quais a lei municipal que autorizou a emisso e o plano diretor do Municpio que prev a possibilidade de implementao da ao consorciada (art. 11, VII); e c) a indicao da pgina da internet e dos demais locais onde possam ser consultados os diplomas legais citados no inciso anterior. Tais exigncias destinam-se a dar amplo conhecimento de toda a operao consorciada aos investidores que pretendem adquirir os CEPACs, em clara homenagem ao princpio da ampla publicidade, que deve reger toda a atividade da Administrao Pblica (art. 37, caput, da Constituio Federal).
3.2.2.4
Estudo de viabilidade
O inc. IX do art. 11 da Instruo CVM n 401 impe, por sua vez, como item essencial do prospecto da operao, a apresentao do estudo de viabilidade.
Carlos de Faria Coelho de Sousa (As operaes urbanas consorciadas como instrumento para a reabilitao urbana. Frum de Direito Urbano e Ambiental FDUA, p. 2) sugere que o Municpio emita uma quantidade de ttulos inferior ao potencial de construo previsto em lei, objetivando maior procura dos ttulos no mercado, gerando sua valorizao, o que aumenta o interesse dos investidores. De fato, o Municpio pode emitir em parcelas a quantidade total de CEPAC prevista em lei, visando valorizao dos certificados no mercado em razo de sua menor oferta. 32 A Lei n 13.260/2001, do Municpio de So Paulo, que cria a Operao Urbana Consorciada gua Espraiada, em seu art. 11, indica a quantidade total de CEPACs cuja emisso foi autorizada (3.750.000) e apresenta tabela de converso que indica por qual metragem de rea adicional de construo, ou por qual metragem de rea de terreno referente modificao de usos e parmetros de construo, poder ser convertido cada certificado. Assim, por exemplo, no Setor Jabaquara da Operao gua Espraiada, 1(um) certificado equivale a 3m2 de rea adicional de construo e a 2m2 de rea de terreno referente modificao de usos e parmetros; no Setor Brooklin, cada CEPAC equivale a 1m2 de rea adicional de construo e a 1m2 de rea de terreno referente modificao de usos e parmetros; no Setor Berrini, cada CEPAC equivale a 1m2 de rea adicional de construo e a 2m2 de rea de terreno referente modificao de usos e parmetros; no Setor Marginal Pinheiros, cada CEPAC equivale a 2m2 de rea adicional de construo e a 2m2 de rea de terreno referente modificao de usos e parmetros.
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Tal estudo deve conter, em primeiro lugar, informaes relativas ao valor de mercado dos imveis contidos no permetro da operao consorciada. Afinal, os CEPACs sero convertidos em rea adicional de construo, ou em rea referente alterao de uso/parmetros, apenas nesses imveis. Assim, logicamente, interessa ao adquirente do CEPAC conhecer a possibilidade de sua valorizao, que estar diretamente relacionada com o valor dos imveis localizados na rea abrangida pela operao. Outrossim, citado estudo de viabilidade deve conter informaes estimativas, na realidade referentes aos efeitos das intervenes sobre os imveis situados no permetro da operao consorciada. Os melhoramentos realizados no decorrer da operao provocam, indubitavelmente, a valorizao da propriedade urbana situada na rea. E o preo do CEPAC subir medida que os preos dos imveis subirem (afinal, so esses imveis que podero ter suas reas aumentadas a partir da converso desses certificados). Em outras palavras, a demanda pelo CEPAC certamente ser maior se o valor dos imveis localizados no permetro da operao tambm aumentar. Ainda de acordo com o mesmo art. 11, inc. IX, da Instruo, o estudo de impacto ambiental (EIA) e o estudo de impacto de vizinhana (EIV) tambm devem constar do estudo de viabilidade, que, por sua vez, deve fazer parte do prospecto da operao. A exigncia est de acordo com o disposto no art. 33, inc. V, da Lei n 10.257/01, que prescreve que da lei especfica que cria a operao consorciada conste o EIV. Tal determinao justificada pelo fato de que a implantao da operao consorciada, ainda que em um permetro especfico da cidade, causa impactos em grande parte do territrio urbano, especialmente nas reas limtrofes com a da interveno. Faz-se necessrio, portanto, verificar se da implantao da ao consorciada decorrero efeitos negativos para os locais no contidos em seu permetro. Na possibilidade de ocorrncia desses danos, medidas devem ser previstas no prprio plano para evit-los ou compens-los, sob pena da impossibilidade de se iniciar a ao consorciada.33
33
A Lei n 10.257/01 no exige, de forma expressa, a elaborao de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) para a implantao da operao urbana consorciada. Trata-se de omisso injustificvel por parte do legislador. No obstante, parece-nos que o EIA deve ser exigido em toda e qualquer hiptese de aplicao do instrumento da operao urbana consorciada, em vista dos evidentes impactos ambientais provenientes de intervenes urbansticas desse porte. No mesmo sentido, Karlin Olbertz (Operao urbana consorciada, p. 93) lembra que o art. 32, 2, I, do Estatuto da Cidade exige que as alteraes dos ndices urbansticos e das normas edilcias sejam realizadas levando-se em conta o impacto ambiental delas decorrente. Ora, para que se conhea tal impacto, necessria a realizao do EIA. Vale lembrar, ainda, que o prprio Estatuto da Cidade determina em seu art. 38 que a elaborao do EIV no substitui a elaborao e a aprovao de estudo prvio
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Os impactos ambientais e de vizinhana influiro, tambm, no mercado de CEPACs, visto que um dano ambiental expressivo pode significar a desvalorizao dos imveis situados no permetro da operao consorciada, o que afetar os interesses dos adquirentes dos certificados. Da a previso constante da Instruo Normativa em comento. Outro item que deve constar do estudo de viabilidade que compe o prospecto da operao a forma de determinao da quantidade mxima de CEPAC que pode ser emitida no mbito da operao consorciada (art. 11, IX, da Instruo CVM n 401/2003). Para tanto, imprescindvel calcular o total das despesas necessrias para a implementao da operao consorciada, visto que tal interveno ser custeada com a venda dos CEPACs. Tambm necessrio fixar o valor mnimo de cada certificado, pois a multiplicao desse valor pelo nmero total de CEPACs emitidos deve equivaler ao montante necessrio concluso das obras necessrias prpria operao.34 O clculo total das contrataes das obras necessrias operao pode no ser exato e na maior parte das vezes, no , dada a corriqueira necessidade de alterao do valor dos contratos e das indenizaes devidas pelas desapropriaes. Nesses casos, o Poder Pblico pode ser obrigado a utilizar recursos do errio, o que, a rigor, vai de encontro aos objetivos da operao consorciada, dentre os quais o de evitar o uso de recursos pblicos nos processos de incremento da infraestrutura urbana.35 De todo modo, o Municpio no pode emitir CEPACs de forma ilimitada, pois isso pode lesar os investidores em funo da possvel ausncia de lastro em esto que de rea adicional de construo para futura compra por meio dos certificados adquiridos e o meio ambiente urbano, dado que a criao descontrolada
de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislao ambiental. Assim, andou bem a Instruo CVM n 401/2003 ao exigir a apresentao tambm do EIA. Ainda que primeira vista parea ter o ato infralegal ultrapassado seus limites normativos, o fato que a exigncia de apresentao do EIA, em conjunto com a do EIV, decorre, como visto, da interpretao sistemtica e finalstica do Estatuto da Cidade. 34 Do Prospecto da Operao Urbana Consorciada guas Espraiadas, criada pela Lei n 13.260/2001 do Municpio de So Paulo, consta que a quantidade mxima de ttulos que poder ser ofertada ser igual ao resultado obtido pela diviso do valor do custo total da interveno, pelo valor mnimo da emisso do CEPAC. Disponvel em: <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/ desenvolvimento_urbano/sp_urbanismo/arquivos/cepac/oucae_prospecto.pdf>. Acesso em: 05 dez. 2012. 35 O Estatuto da Cidade no impede a utilizao de recursos do errio para a consecuo dos objetivos da operao consorciada. No mesmo diapaso, a Instruo CVM n 401/2003 indica, em seu art. 11, inc. XIII, como um dos requisitos do prospecto da operao consorciada, a apresentao de informaes sobre outras formas de captao previstas para atingir o objetivo da operao, no caso de apenas parte dos recursos ser obtida atravs da emisso de CEPAC. Portanto, a utilizao de recursos do errio aceita, apesar de contrria razo de ser do instituto da operao consorciada: a utilizao de recursos privados para o incremento da infraestrutura urbanstica.
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de estoque adicional para venda por meio de CEPACs pode causar adensamento e verticalizao excessivos na rea objeto da operao, com graves consequncias para toda a urbe. Por derradeiro, cabe destacar a exigncia de que o prospecto da operao contenha a indicao dos fatores de risco, inclusive os de natureza poltica e/ou econmica, e demais fatos que possam levar modificao das caractersticas da operao consorciada, a no realizao das intervenes previstas, ou existncia de dificuldades para o exerccio dos direitos assegurados pelos CEPACs no momento de sua emisso (art. 11, inc. X, da Instruo CVM n 401/2003). Trata-se de requisito que tem como escopo evidente a proteo ao investidor adquirente do CEPAC. A inteno do regulamento em questo condizente com a finalidade da prpria CVM proteger o investidor que pretende adquirir o CEPAC, e garantir a transparncia de todo o processo de emisso e comercializao desses certificados. Mas o fato que, ao regular o mercado desse valor mobilirio, a autarquia federal acaba por fiscalizar o andamento da prpria operao consorciada, em benefcio do interesse de toda a coletividade. Pode-se questionar se uma instruo normativa pode impor tantas exigncias ao mercado de CEPACs, em funo de sua natureza meramente regulamentar.36 Mas o fato que todas essas exigncias esto em consonncia com o disposto na Lei n 10.257/01, norma geral de direito urbanstico que prev as linhas mestras do instituto da operao urbana consorciada e da emisso e venda dos certificados de potencial adicional de construo. Alis, os requisitos para a emisso dos CEPACs elencados acima, pela sua natureza, devem constar da prpria lei municipal especfica que cria a operao consorciada. Tal concluso alcanada a partir da leitura do art. 33 do Estatuto da Cidade, que traz os elementos que devem necessariamente constar da lei municipal. Dentre eles est a definio acerca da contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores privados em funo da utilizao dos benefcios previstos nos incisos I e II do 2 do art. 32 do mesmo Estatuto. Nos casos em que a contrapartida o CEPAC, a lei municipal que cria a operao deve, portanto, definir regras claras para a sua comercializao e posterior converso.
36
Vale lembrar a lio de Celso Antnio Bandeira de Mello acerca dos limites do regulamento no direito brasileiro. Para o autor, o regulamento possui apenas a funo de servir para a fiel execuo da lei. Com maior razo, diz, tais limites aplicam-se a instrues, portarias, resolues, regimentos ou quaisquer outros atos gerais do Executivo. que, na pirmide jurdica, alojam-se em nvel inferior ao prprio regulamento. Enquanto este ato do Chefe do Poder Executivo, os demais assistem a autoridades de escalo mais baixo e, de conseguinte, investidas de poderes menores (Curso de direito administrativo, p. 363-364).
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Alienao do CEPAC por leilo
O art. 34 do Estatuto da Cidade determina que os certificados de potencial adicional de construo devem ser alienados em leilo ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessrias prpria operao. Portanto, no caso de a lei municipal que cria a operao consorciada permitir a distribuio (ou colocao) pblica desses valores, a sua alienao deve ser feita por meio de leilo.
4.1
Isonomia e vantajosidade
A realizao do leilo pblico permite que qualquer investidor interessado em adquirir os CEPACs faa suas ofertas e compre os certificados. O procedimento atende ao princpio da isonomia. O Poder Pblico no pode escolher discricionariamente a quem vender os certificados, cuja aquisio pode interessar a qualquer investidor privado. Ademais, a realizao do leilo permite ao Municpio auferir o maior volume possvel de recursos com a alienao dos CEPACs, a fim de que possa realizar a contento as obras necessrias consecuo das metas da operao consorciada. Em realidade trata-se da aplicao dos dois princpios bsicos que regem o procedimento licitatrio: a isonomia e a vantajosidade para a Administrao Pblica. O leilo de CEPACs no corresponde modalidade licitatria prevista no art. 22, inc. V, 5, da Lei n 8.666/93 destinada venda de bens mveis inservveis para a Administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienao de bens imveis prevista no art. 19 da mesma lei federal , mas os princpios que regem a licitao tm aplicao anloga ao procedimento de venda dos certificados.37 Com efeito, o fato de os leiles pblicos de CEPAC serem realizados por meio de bolsa de valores ou por entidades do mercado de balco organizado (art. 5, VII,
37
Nesse sentido, andou bem a Lei n 13.260/2001 do Municpio de So Paulo, que cria a Operao Urbana Consorciada gua Espraiada, ao estabelecer, em seu art. 11, 6, que: o edital referente a cada leilo pblico a ser realizado para a venda dos Certificados referidos neste artigo dever prever mecanismos que garantam o maior grau possvel de pulverizao dos certificados, observando-se os princpios gerais contidos na Lei n 8.666/93. Toshio Mukai faz importante observao quanto questo, ao afirmar que a realizao de leilo para a venda dos CEPACs supre a necessidade de efetivao do procedimento licitatrio para a participao do investidor privado na ao consorciada, a qual seria exigvel, a rigor, em virtude da obteno de lucro pelo particular que participa da operao (Operaes urbanas consorciadas. Frum de Direito Urbano e Ambiental FDUA).
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da Instruo CVM n 401/2003)38 no afasta a aplicabilidade, hiptese, dos princpios que devem reger a atuao da Administrao Pblica.
4.2
Regulao pela CVM
Tendo em vista tratar-se, conforme exposto, de leilo para a venda de valores mobilirios, o respectivo procedimento deve ser regulado pela CVM, e isso feito por meio da mesma Instruo CVM n 401/2003. Esse ato normativo dispe, em seu artigo 12, que o Municpio, em conjunto com a instituio lder da distribuio, deve requerer o registro da distribuio pblica para a realizao do leilo de CEPAC. A instituio lder da distribuio integrante do sistema de distribuio de valores mobilirios deve atuar em conjunto com o Municpio nos pedidos de registro, na colocao dos CEPACs no mercado, e nas comunicaes com a CVM e com o mercado (art. 18 da Instruo CVM n 401/2003). Nos termos do 1 do art. 12 da Instruo CVM n 401/2003, cada pedido de registro de distribuio pblica deve contemplar uma nica interveno ou um conjunto de intervenes, os quais devem estar indicados no prospecto da operao. Isso significa que o Municpio emissor dos CEPACs deve indicar para qual obra ou desapropriao, ou para quais obras e desapropriaes, sero destinados os recursos auferidos com a alienao dos CEPACs por meio de leilo. A medida contribui para a fiscalizao acerca da regular aplicao dos valo res auferidos com a venda dos certificados, os quais, conforme j visto, devem ser aplicados exclusivamente na operao consorciada cuja criao justificou sua emisso, nos termos do art. 34, 1, da Lei n 10.257/01. Por derradeiro, cabe ressaltar que o CEPAC deve ser oferecido em leilo com um valor mnimo, calculado da forma indicada no item 3.2.2.4 (supra).
Aplicao dos recursos obtidos com a venda do CEPAC
O Estatuto da Cidade impe que os recursos auferidos pelo Poder Pblico municipal com a venda de CEPACs sejam conversveis em direito de construir unicamente na rea objeto da operao consorciada (art. 34, 1).
38
Vale recordar que os CEPACs nem sempre so objeto de distribuio pblica: como visto, h a possibilidade de colocao privada desses valores, nas hipteses em que a lei municipal que cria a operao consorciada permitir o pagamento das desapropriaes e obras por meio desses certificados (art. 34, caput, do Estatuto da Cidade).
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A regra condiz com o art. 33, 1, da mesma lei federal, que determina que os recursos provenientes das contrapartidas pagas pelos interessados em construir acima dos limites da lei de uso e ocupao do solo (nos termos da lei que cria a ao consorciada) devem ser aplicados na prpria operao urbana consorciada. Assim, os montantes obtidos por meio do pagamento de qualquer contrapartida, inclusive a realizada pela converso do CEPAC em direito de construir, devem ser utilizados, exclusivamente, para a realizao das obras e desapropriaes necessrias execuo da operao consorciada. A ideia evitar que a venda de CEPAC signifique apenas uma fonte ordinria de recursos para o errio, o que iria de encontro prpria finalidade da operao consorciada. De fato, o Municpio no deve alienar CEPACs apenas para fins meramente arrecadatrios. Sua emisso e distribuio so justificadas pela necessidade de auferir recursos que sero utilizados, exclusivamente, para a concluso das desapropriaes e obras imprescindveis consecuo dos objetivos da operao consorciada. No se trata de um tributo, e sim de um valor mobilirio que poder ser utilizado pelo interessado como contrapartida ao exerccio do direito de construir acima dos parmetros urbansticos ordinrios. E esse direito ser exercido somente em imveis situados na rea objeto da interveno. Ora, como visto, a operao consorciada tem como finalidades: a) a justa distribuio dos bnus decorrentes dos melhoramentos urbansticos realizados pelo Poder Pblico (art. 2, inc. IX, da Lei n 10.257/01); e b) a recuperao dos investimentos pblicos de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos (art. 2, inc. XI, da Lei n 10.257/01). Para tanto, os proprietrios de imveis localizados no permetro da operao convertem os CEPACs adquiridos em direito de construir, com o objetivo de obter a respectiva licena. E pagam por isso, pois compram o certificado diretamente do Municpio (por meio de leilo pblico) ou de terceiros. Esses montantes pagos pelos CEPACs serviro exatamente para compensar os gastos da Administrao Municipal com a realizao das obras, que beneficiaro justamente os proprietrios de imveis na rea objeto da ao consorciada. Portanto, caso o Municpio aplique os recursos auferidos com a venda dos CEPACs em rea que no esteja abrangida pela lei que cria a operao, os proprietrios adquirentes dos CEPACs acabaro por financiar melhorias urbansticas em outras regies da cidade. Outrossim, se o Municpio deixar de aplicar os recursos auferidos com os CEPACs na rea objeto da operao e utilizar valores do errio para a execuo das obras e desapropriaes, acabar impedido de recuperar os investimentos de que tenha resultado a valorizao dos imveis situados no permetro da interveno.
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Nesse caso, todos os contribuintes inclusive os que no so proprietrios de imveis no permetro da operao acabaro por financiar a valorizao dessas propriedades, em evidente contrariedade ao princpio da isonomia. Jos dos Santos Carvalho Filho,39 ao comentar o sobredito art. 34, 1, do Estatuto da Cidade, afirma que se no houvesse tal limitao, fcil seria burlar os objetivos da lei. Basta supor que o indivduo poderia adquirir alguns certificados para postular licena especial, visando construo em coeficiente superior ao normal, em rea diversa da que est sob a operao. Nesse caso, para o autor, ser notrio o desvio de finalidade. Com efeito, o vcio do desvio de finalidade estaria presente no ato administrativo que determinasse a emisso dos CEPACs para fins exclusivamente arrecadatrios e sem o objetivo de utilizar os recursos auferidos com a sua alienao na prpria operao consorciada que justificou a sua distribuio.
Consideraes finais
A aplicao do instrumento da operao urbana consorciada sem a observncia das diretrizes da poltica urbana indicadas no art. 2 do Estatuto da Cidade pode resultar em consequncias negativas para a ordenao urbanstica, e contribuir para o agravamento da desigualdade social nos Municpios brasileiros. O aumento indiscriminado de coeficientes de aproveitamento e taxas de ocupao com o intuito de arrecadar valores com a venda dos CEPACs necessrios ao usufruto desses benefcios pode ocasionar adensamento populacional excessivo na rea objeto da operao, muitas vezes incompatvel com a infraestru tura urbana disponvel. A verticalizao excessiva resultante da alterao dos ndices urbansticos pela lei municipal que cria a operao consorciada pode agravar problemas que j afligem, invariavelmente, as cidades brasileiras, especialmente as de mdio e grande porte, como, por exemplo, a dificuldade de locomoo causada pelo excesso de veculos e pela ineficincia do sistema de transportes pblicos. O cuidado com o meio ambiente urbano (art. 225 da Constituio Federal) deve permear todas as etapas do procedimento realizado para a aplicao do instrumento da operao consorciada. Os estudos prvios para a elaborao do projeto de lei especfica que cria a operao devem ser realizados levando-se em conta as consequncias ambientais causadas pelas alteraes dos ndices urbansticos. E, depois de editado o diploma municipal que cria a operao e permite
39
Comentrios ao estatuto da cidade: Lei n 10.257/2001 e Medida Provisria n 2.220/2001, p. 226.
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a emisso de CEPACs, sua execuo deve ser fiscalizada, a fim de que os desvios indicados nos itens anteriores no maculem a aplicao do instrumento. Por fim, os resultados obtidos com a operao e a alienao dos CEPACs devem ser verificados pelos rgos de controle (Ministrio Pblico, Tribunais de Contas, Comits Gestores), para que se apure se os objetivos da operao expressos na lei especfica foram alcanados, e se os valores obtidos com a venda dos CEPACs foram regularmente aplicados. No que toca fiscalizao, vale ressaltar que o art. 33, inc. VII, da Lei n 10.257/01 determina que o controle da operao seja obrigatoriamente compartilhado com representao da sociedade civil.40 A regra fundamentada no princpio da gesto democrtica das cidades, que impe a participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (art. 2, inc. II, da Lei n 10.257/01). A efetiva participao de representantes da sociedade civil essencial em todas as etapas do processo de aplicao do instrumento da operao consorciada. preciso ter sempre em mente que a lei municipal que determina a aplicao do instrumento em determinada rea da cidade cria, na verdade, uma exceo s regras estabelecidas pelo plano diretor municipal: novos ndices urbansticos e modificaes no zoneamento urbano so fixados. Portanto, assim como a participao popular na elaborao do plano requisito indispensvel para a sua validade (art. 40, 4, da Lei n 10.257/01), da mesma forma torna-se imprescindvel no processo de elaborao da lei que cria a operao consorciada, inclusive no que toca possibilidade de emisso dos CEPACs. Outrossim, preciso que o instrumento seja aplicado, invariavelmente, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade
40
A Lei n 13.260/2001, do Municpio de So Paulo, que cria a Operao Urbana Consorciada gua Espraiada, prev, sem seu art. 19, a instituio de grupo de gesto, coordenado pela Administrao Municipal, que deve contar com a participao de rgos municipais e de entidades representativas da sociedade civil organizada. De forma similar, a Lei n 13.909/2011, do Municpio de Curitiba, que aprova a Operao Urbana Consorciada Linha Verde, em seu art. 18, institui o Grupo de Gesto da Operao Urbana Consorciada Linha Verde, coordenado pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba (IPPUC), contando com a participao de representantes de rgos municipais e de entidades representativas da sociedade civil, com a finalidade de realizar o acompanhamento e implementao do Programa de Intervenes da Operao Urbana Consorciada. Por fim, a Lei Complementar n 101/2009, do Municpio do Rio de Janeiro, que institui a Operao Urbana Consorciada da Regio do Porto do Rio, em seu art. 40, institui o Conselho Consultivo da Operao Consorciada do Porto do Rio, que ser coordenado pela Companhia de Desenvolvimento Urbano da Regio do Porto do Rio (CDURP), e composto por representantes do Municpio e da sociedade civil.
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e garantir o bem-estar de seus habitantes, nos termos do que prescreve o art. 182, caput, da Constituio Federal. Tal dispositivo aplicvel a todos os instrumentos utilizveis pelo Municpio para a execuo da poltica de desenvolvimento urbano, inclusive operao consorciada cuja contrapartida legal seja realizada por meio da venda de CEPAC. Em termos concretos, perseguir o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade significa fazer com que da aplicao do instrumento resultem benefcios para toda a urbe, e no apenas para um grupo interessado to somente na valorizao dos imveis situados na rea da operao. evidente que a ao consorciada no pode ser viabilizada sem a participao da iniciativa privada, especialmente a do setor ligado ao mercado imobilirio. Mas o interesse puramente econmico acaba por significar um risco ao bem-estar dos que habitam a cidade, especialmente em face da tendncia verticalizao excessiva decorrente do aumento dos coeficientes de aproveitamento. Assim, preciso planejar a operao consorciada e a consequente emisso/alienao de certificados levando-se em conta as diretrizes de poltica urbana indicadas no art. 2 da Lei n 10.257/01, conforme exposto no item 2.1. deste trabalho. As experincias negativas com o instrumento ocorreram, justamente, por desrespeito a tais preceitos normativos, mas nem por isso o instituto deve ser ignorado, pois, se legitimamente aplicado, pode significar o incremento da infraestrutura urbanstica com o dispndio mnimo de recursos do errio, os quais, diga-se de passagem, nunca so abundantes. Ainda, preciso ressaltar que um dos requisitos obrigatrios da lei que cria a operao a apresentao do programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela operao, nos termos do que prescreve o art. 33, inc. III, do Estatuto da Cidade. Isso significa que a aplicao do instrumento no pode acarretar prejuzos ainda maiores populao de baixa renda que reside nas reas abrangidas pela operao. Com frequncia, a aplicao do instrumento acaba por promover a retirada dos moradores de baixa renda dessas reas, sem que lhes seja garantido o direito moradia digna, previsto constitucionalmente no art. 6, caput, da Constituio Federal. De fato, a aplicao do instrumento resulta na valorizao dos imveis da regio, e a populao pobre que a reside passa a no poder arcar com os altos custos para habitar na rea. Ainda, as desapropriaes necessrias construo das obras de infraestrutura invariavelmente atingem esses moradores, os quais, por no possurem os ttulos de propriedade dos imveis, no so indenizados. Assim, urge que a aplicao do instrumento seja acompanhada de medidas que promovam a garantia do exerccio do direito social de moradia populao
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afetada, e isso pode ser perfeitamente alcanado com a previso, na lei que cria a operao, da execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social, a partir da aplicao dos recursos obtidos com a venda dos CEPACS. Assim, alm das obras necessrias revitalizao da infraestrutura local, um programa habitacional deve ser executado por meio da aplicao dos valores obtidos pelo Municpio com a venda desses certificados.
Referncias
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A eficincia econmica das Parcerias Pblico-Privadas e do financiamento de projetos (project finance) como mecanismo para o desenvolvimento de infraestrutura estatal
Rodrigo Pironti Aguirre de Castro
Doutorando e Mestre em Direito Econmico e Social pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran. Ps-Graduado em Direito Administrativo pelo Instituto de Direito Romeu Felipe Bacellar Filho. Ps-Graduado em Direito Empresarial pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran. Presidente da Comisso de Gesto Pblica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo Paran. Vice-Presidente do Foro Mundial de Jvenes Administrativistas Sede Mxico. Membro do Instituto de Jovens Juristas Ibero-Americanos. Membro do Instituto Paranaense de Direito Administrativo (IPDA). Professor convidado da Universidade de La Plata Argentina. Professor convidado da Universidade de San Nicolas de Hidalgo Mxico. Professor convidado da Escola de Gesto Pblica Gallega Espanha. Professor convidado do Centro Studi Giuridici Latinoamericani Itlia. Professor de graduao na Universidade Tuiuti do Paran. Autor e coordenador de diversas obras jurdicas. Advogado e parecerista.
Palavras chave: Parcerias Pblico-Privadas. Financiamento de projetos. Infraestrutura estatal. Sumrio: 1 Introduo 2 Os contratos de Parcerias Pblico-Privadas e o desenvolvimento de infraestrutura estatal 3 A eficincia econmica das Parcerias Pblico-Privadas como mecanismo para o desenvolvimento de infraestrutura estatal Referncias
1Introduo
Os contratos administrativos no Brasil, mormente no que esto relacionados s contrataes de obras de grande complexidade e desenvolvimento de
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infraestrutura estatal, ganharam novos contornos a partir da Lei n 11.079/2004, que trata das Parcerias Pblico-Privadas no mbito Federal. Tal legislao permitiu uma ampliao no conceito clssico de concesso de servios pblicos que tem como norma-vetor a Lei n 8.987/95, e ampliou o espectro de relacionamento entre a iniciativa privada e o Poder Pblico, criando duas novas modalidades de concesso de servio pblico, quais sejam, a concesso patrocinada e a concesso administrativa. Muito embora a Lei n 11.079/04 tenha definido claramente as duas novas modalidades de concesso por ela abarcadas, alguns aspectos importantes ao desenvolvimento de infraestrutura estatal dependem de maior enfrentamento, principalmente aqueles relacionados engenharia econmico-financeira capazes de suportar obras que, em seu bojo, renem grande vulto e complexidade, bem como longo prazo de execuo e vigncia. Assim, a relevncia do tema guarda relao com o papel desenvolvimentista que deve ser adotado pelo Estado brasileiro para fazer frente s novas demandas sociais e ao crescimento econmico que se almeja de uma nao em franco desenvolvimento. Nesse sentido, o presente ensaio busca, por meio da Anlise Econmica do Direito, oferecer algumas perspectivas a essas modalidades de contratos administrativos, enfrentando aspectos da teoria geral dos contratos que permitam a conformao das novas demandas de infraestrutura realidade de nossa legislao e demonstrando que a adoo dessas parcerias pode representar um passo importante na concretizao da eficincia econmica nas avenas entre o Estado e particulares.
Os contratos de Parcerias Pblico-Privadas e o desenvolvimento de infraestrutura estatal
A Lei n 11.079/04 instituiu normas gerais de licitao e contratos em Parcerias Pblico-Privadas no mbito da Administrao Pblica Federal, instituto importado do sistema da common law e frequentemente utilizado no direito comunitrio euro peu, sem que, nesses pases, haja um modelo nico de contratualizao para essas parcerias. Ao inovar o ordenamento jurdico, o legislador ordinrio mesmo que sem uma ateno especfica sobre os reflexos positivos ou negativos da importao
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A eficincia econmica das Parcerias Pblico-Privadas e do financiamento de projetos...
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desse instituto e sua adequao ao sistema brasileiro1 2 permitiu um sem-nmero de garantias que poderiam ser conferidas pelo Poder Pblico aos parceiros privados e financiadores de projetos, sob as mais diversas justificativas elencadas na exposio de motivos que acompanhou o projeto de Lei encaminhado ao Congresso Nacional (que posteriormente foi reformulado pelo Senado Federal). A referida mensagem, aps declarar o xito alcanado pelas Parcerias Pblico-Privadas em pases como Inglaterra, Portugal, frica do Sul, dentre outros, ressalta a importncia de sua instituio no Brasil, pois representaria uma alternativa ao crescimento econmico do pas, em razo da sinergia entre os setores pblico e privado, para uma atuao positiva com vistas a dirimir as carncias sociais e econmicas existentes, e enaltece o fato de que a Parceria Pblico-Privada permitiria ao Poder Pblico ampliar o seu espectro de atuao, com investimentos em inmeras demandas de forma simultnea, como segurana, saneamento bsico, energia etc.
Nesse passo, em que as inovaes devem guardar rgido critrio de proporcionalidade em sua implementao, importante lembrar a lio de Maral Justen Filho, ao comentar a necessidade de adaptao das inovaes, tanto jurdicas como sociais na realidade nacional, quando menciona um fenmeno elucidativo diagnosticado por antroplogos como Trobriand Cricket, que serve de todo para explicar a importncia de uma transposio correta de um instituto aliengena, para uma realidade completamente diversa. Seno vejamos: A expresso deriva do ttulo de um famoso documentrio, rodado em 1974 por Jerry W. Leach e Gary Kildea, que obteve um enorme sucesso em todo mundo. No incio do sculo XX, missionrios ingleses chegaram s Ilhas Trobriand, em Papua Nova Guin. Ficaram chocados com alguns dos hbitos dos nativos, especialmente com os seguidos e sangrentos combates entre moradores de ilhas diversas. Como forma de canalizar positivamente as divergncias, resolveram introduzir a prtica do crquete, esporte britnico de grande formalismo e tradio. Em 1974, o documentrio revelou a nova realidade das Ilhas Trobriand. O crquete tinha sido objeto de um processo de aculturao marcante. Em primeiro lugar, eliminou-se o nmero mximo de jogadores. Todos os habitantes da ilha participavam do jogo. A disputa era precedida e acompanhada de cantos e rituais, com os jogadores portando pinturas de guerra. Adotou-se a regra de que a equipe do local onde se realizava o jogo era sempre a vencedora. Os rbitros passavam a ser os feiticeiros da tribo local, os quais lanavam, enquanto a disputa ocorria, encantamentos para destruir os adversrios. A expresso Trobriand Cricket passou a ser utilizada, no mbito da Antropologia, para designar o fenmeno da transformao a que uma cultura menos desenvolvida impe a instituies altamente sofisticadas, oriundas de um ambiente externo. O resultado, usualmente, um processo folclrico e delirante, em que o fenmeno externo transformado e institucionalizado pela comunidade menos desenvolvida em termos absolutamente incontrolveis e imprevisveis (JUSTEN FILHO. O direito das agncias reguladoras independentes). 2 Ainda nesse sentido: O contexto social no qual as transaes so incorporadas, os costumes, hbitos, e assim por diante, tm uma influncia e, portanto, devem ser tidos em conta quando da deslocao de uma cultura para outra (The Economic Institutions of Capitalism: Firms, Markets, Relational Contracting, p. 15-42).
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O Plano Plurianual do Governo Federal, com vigncia posterior promulgao da Lei n 11.079/04, tambm salientava a importncia do estabelecimento de uma poltica de parceria entre a iniciativa privada e o Poder Pblico, que se refletia no dado estatstico de que seriam necessrios investimentos na ordem de 21,7% (vinte e um vrgula sete por cento) do Produto Interno Bruto Nacional at 2007 para que fosse possvel a retomada e sustentao do crescimento econmico brasileiro. Porm, com uma simples leitura dos motivos explanados, bem como das justificativas apresentadas pelo Governo e por alguns tericos da reforma administrativa do Estado, pode-se perceber que o aspecto fundamental da instituio das Parcerias Pblico-Privadas o de possibilitar o desenvolvimento de infraestrutura estatal para as quais o Poder Pblico no dispe de recursos suficientes.3 dizer, as Parcerias Pblico-Privadas colocam-se como uma alternativa ao desenvolvimento de infraestrutura estatal, tanto no que se refere aos valores vultosos para a execuo dessas obras, quanto por sua complexidade, permitindo que os riscos da atividade sejam dirimidos e que haja uma maior dialogicidade na relao contratual, uma vez que compartilhada com os particulares detentores de know-how especfico para o atendimento dos objetivos propostos.
2.1
As PPPs como espcie dos contratos relacionais
Os contratos de Parcerias Pblico-Privadas previstos na Lei n 11.079/044 so contratos administrativos por excelncia, dizer, submetem-se ao Regime Jurdico Administrativo5 e so afetados por suas normas. So, em realidade, contratos de concesso de atividade estatal iniciativa privada, dizer, transferem a prestao do servio ou do desenvolvimento da infraestrutura ao particular, que os executa consoante os termos pr-fixados em instrumento contratual. As Parcerias Pblico-Privadas so, portanto, espcies do gnero contratos administrativos, que sinalizam uma nova contratualizao administrativa, voltada
Tal justificativa merece crticas por parte de alguns doutrinadores, uma vez que afirmam que as modalidades de parcerias (concesses) estabelecidas na Lei n 11.079/04 permitem ao parceiro privado que seja plenamente recompensado por sua atuao, seno pela cobrana das tarifas em um dos modelos (patrocinada) pela contribuio integral do Poder Pblico (administrativa). Veja-se: DI PIETRO. Parcerias na Administrao Pblica. 4 No obstante a adoo das Parcerias Pblico-Privadas pelo Governo Federal, outros entes da Federao aprovaram suas respectivas Leis de PPPs, como o caso, v. g., da Lei do Estado de Minas Gerais, n 14.862, de 16.12.03; Lei do Estado de Santa Catarina, n 12.930, de 04.02.04; Lei do Estado de So Paulo n 11.688, de 19.05.04; Lei do Estado de Gois n 14.910, de 11.08.04; Lei do Estado do Cear n 13.557, de 30.12.04; e Lei do Estado do Rio Grande do Sul n 12.234, de 13.01.05. 5 Nesse sentido, veja-se: BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo.
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ao atendimento dos objetivos de longo prazo e de aspectos de confiana recproca (fundada em contrato) entre o Poder Pblico e os concessionrios. A definio clssica de contrato administrativo coloca-o como ato bilateral, que possui contedo relacionado manifestao de dois entes, com a exigncia de que ao menos um desses seja um ente administrativo, dizer, vinculado direta ou indiretamente Administrao Pblica.6 De maneira breve, classificam-se os contratos administrativos em dois distintos grupos de atos bilaterais, quais sejam, os contratos que veiculam interesses comuns dos entes envolvidos e os contratos que veiculam interesses contrapostos dos entes envolvidos.7 Na primeira hiptese, estamos diante de uma situao em que as partes do contrato buscam o mesmo fim, o mesmo resultado em face do objeto contratado e, ainda que existam algumas prestaes diferenciadas e segregadas entre os contratantes, almejam todos a obteno do mesmo escopo contratual. J nos contratos de interesses contrapostos, objeto maior de preocupao deste estudo, as partes possuem pretenses e interesses distintos, dizer, cada uma das partes possui interesse diferenciado com o contrato firmado, obviamente, que sem se distanciar do interesse pblico envolvido na contratao. Assim, na maioria das vezes, nos contratos administrativos contrapostos celebrados entre a Administrao e um particular, este pretende obter o pagamento referido em contrato, dizer, objetiva o lucro em face de sua prestao.8 Ultrapassado esse primeiro aspecto distintivo dos contratos administrativos, importa, para o objeto estudado, analisar brevemente outra relevante classificao dos contratos administrativos de interesses contrapostos. A Administrao, em certos casos, pode utilizar-se de formas contratuais de direito privado, ou seja, pode celebrar uma avena sob a regncia das regras de direito privado, sem que, contudo, tenha que abrir mo dos relevantes princpios administrativos da supremacia do interesse pblico sobre o privado e da indisponibilidade do interesse pblico. Em algumas formas contratuais, permitido que o ajuste seja parcialmente submetido s regras de direito privado, como o caso dos ajustes (contratos coligados) relativos ao financiamento de projetos (project finance) com o Poder Pblico.
Nesse aspecto, veja-se: Contratos administrativos. Revista Eletrnica de Direito do Estado REDE. Note-se que a expresso contrato utilizada em sentido amplo, ou seja, para abarcar todas as avenas administrativas, sejam elas vinculantes de interesses contrapostos ou comuns. 8 Frise-se, porm, que nada obsta a celebrao de contratos de interesses contrapostos entre dois entes administrativos ou entre dois Estados soberanos, bem como nada impede que a pretenso do particular no seja relacionada a um pagamento pecunirio, mas sim, v. g., obteno de uma autorizao para exercer determinada atividade.
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Para alm das classificaes tradicionais, importa classificar o contrato de Parceria Pblico-Privada como contrato relacional, tendo por premissa a distino proposta por Ian Macneil9 entre contratos descontnuos e contratos relacionais. Para esse autor, os contratos descontnuos so contratos em que cada ato contratual tido como um ato isolado e as aes realizadas nesse contrato no se vinculam a expectativas e decises estabelecidas antes da vigncia contratual e nem so flexveis a permitir uma adequao de seus termos quando de um comportamento violador do que fora estabelecido.10 Por essa mesma lgica, so contratos com prazos reduzidos em decorrncia da instabilidade das relaes negociais. Por sua vez, os contratos relacionais so contratos de longa durao, baseados na dinmica da prpria relao contratual, dizer, so contratos que permitem uma maior dialogicidade entre as partes, um relacionamento fulcrado na tica e no equilbrio econmico-financeiro concertado e justo entre os contratantes. Nos contratos relacionais no possvel especificar de forma imutvel, diante de sua longa durao, critrios de preo, quantidade, qualidade e entrega, uma vez que em decorrncia de sua mutabilidade podem haver alteraes justificveis nesses atributos, j que seu objeto envolve prestaes no facilmente mensurveis e com alto grau de flexibilidade. necessrio, portanto, nesse tipo de contrato, que a reviso seja pautada em regras pr-estabelecidas e solues de equalizao do equilbrio econmico-financeiro da avena. So contratos, portanto, em que os fins so obtidos de forma solidria e conjunta, permitindo que na esfera individual de cada contratante haja um acrscimo econmico, produtivo ou de realizao de outros interesses precpuos vinculados
MACNEIL. The Many Futures of Contracts. California Law Review, v. 47, 1974. In: MACEDO JNIOR. Contrato previdencirio como contrato relacional. Revista de Direito do Consumidor, p. 105-116. 10 Nesse sentido, o importante argumento de Robert Axelrod, quando, em crtica instabilidade das relaes negociais, que se coaduna com a crtica ao critrio de presentificao dos contratos descontnuos, afirma que h duas razes pelas quais o futuro tipicamente menos importante do que o presente: 1. Em primeiro lugar, a interao pode no continuar. Um ou outro jogador pode morrer, ir falncia, afastar-se, ou a relao pode acabar por qualquer outro motivo. Como esses fatores no podem ser previstos com certeza, o prximo passo no to importante quanto o atual. Pode no haver nenhum movimento seguinte; 2. Uma segunda razo pela qual o futuro menos importante do que o presente que os indivduos geralmente preferem ter um benefcio hoje, ao invs de ter que esperar pelo mesmo benefcio amanh. Ambos esses efeitos combinam para tornar o prximo passo menos importante do que o atual. E agrega a esta crtica a ponderao de que nenhuma forma de cooperao estvel quando o futuro no importante o suficiente em relao ao presente. Essa concluso enfatiza a importncia do mtodo de promover a cooperao por meio da ampliao da sombra do futuro, ou seja, pelo que denomina de interaes mais durveis e frequentes (AXELROD. The Evolution of Cooperation).
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ao contrato. dizer, o lucro (ou interesse buscado pelo contratante privado) deixa de ser produto da barganha instrumental e passa a ser decorrncia da cooperao entre os envolvidos.11 Nesse aspecto, os contratos de Parcerias Pblico-Privadas (concesso patrocinada e administrativa) podem ser entendidos como contratos relacionais, pois so avenas de longa durao, com objetos complexos que impem extrema dificuldade de previso de aspectos contratuais futuros e necessitam de clusulas flexveis de anlise do seu reequilbrio econmico-financeiro. A dimenso processual que assumem inequvoca, uma vez que a complexidade de suas prestaes no tempo, jungida necessidade de adequao constante de novas demandas e satisfao dos interesses envolvidos, faz com que as previses nele estabelecidas dependam de reequilbrio pautado em critrios objetivos de colaborao e realizao do interesse pblico.
2.2
As PPPs e o financiamento de projetos (project finance)
As inmeras possibilidades de parcerias entre o Poder Pblico e a iniciativa privada, sob vrias roupagens e formas jurdicas, por sua abrangncia e complexidade, tornam comuns as confuses entre as PPPs e o financiamento de projetos (comumente conhecido como project finance). O financiamento de projetos pode ser conceituado de vrias formas, a depen der do que se pretenda abordar em relao ao objeto compreendido no projeto, porm, para efeitos deste ensaio, prope-se a conceituao sob o prisma jurdico e econmico, para que possa o project finance ser conjugado ao contexto das Parcerias Pblico-Privadas nesses dois principais aspectos. Sob o enfoque puramente econmico, o financiamento de projetos
uma tcnica de colaborao financeira por meio da qual, de um lado, o empreendedor pode captar recursos para viabilizar um projeto sem expor seu patrimnio total e balano, ou expondo-os em menor grau, ao endividamento oriundo do financiamento, e, de outro, o financiador externo pode conceder um emprstimo vinculado explorao de certo projeto, satisfazendo-se essencialmente com a capacidade de gerao de receitas, e ativos alocados ao projeto, como fontes primrias de pagamento.12
Nesse aspecto, conforme as lies de Robert Axelrod, necessrio apenas fazer o incentivo de longo prazo para a mtua cooperao maior do que o incentivo de curto prazo para a desero (op. cit.). 12 ENEI. Project Finance, p. 38.
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, portanto, um instrumento de engenharia financeira, fundado na realizao de um fluxo de caixa pr-definido, com esteio nos ativos do prprio projeto, cabendo s partes envolvidas a anlise e mitigao dos riscos envolvidos.13 Os financiamentos de projeto so, portanto, aplicados em atividades administrativas de prestao de servios pblicos que permitam essa engenharia, dizer, que tenham retorno viabilizado economicamente e sob monoplio legal ou natural, como nos setores de energia, derivados de petrleo ou telecomunicaes. No project finance, o estabelecimento dos riscos est calcado no fluxo de caixa, que, por sua vez, vinculado ao desempenho do projeto, e no h necessidade de que esteja presente uma condicionante de interesse pblico para o seu desenvolvimento. J as Parcerias Pblico-Privadas tm como princpio-vetor a satisfao do interesse pblico, ou seja, ainda que no estejam presentes aspectos imediatos de previsibilidade ou suficincia de fluxo de caixa, haver contratualizao, como o caso da parceria na modalidade de concesso administrativa para desenvolvimento de infraestrutura carcerria, uma vez que a anlise dos riscos baseia-se na possibilidade de manuteno do fluxo de caixa sob o prisma poltico e na preservao do marco regulatrio, sendo vinculada sempre ao atendimento de uma condicionante de interesse pblico. Outro aspecto distintivo entre os dois institutos que, nos contratos de concesso vinculados Lei de Parcerias Pblico-Privadas, como regra, os parceiros privados assumem a responsabilidade plena de implantao e desenvolvimento do projeto, conforme as j versadas condicionantes de interesse pblico, que sero mantidas em cooperao independentemente das condicionantes de mercado. Do ponto de vista econmico, possvel tambm relacionar algumas seme lhanas importantes entre as Parcerias Pblico-Privadas e o financiamento de projetos. Tal aproximao decorre, principalmente, do fato de que em ambos os institutos o que se busca o comprometimento das partes na atuao concertada e conjunta para a obteno dos melhores resultados possveis em face do objeto pretendido, dizer, as metas estabelecidas sero, em ambos os casos, obtidas mediante uma anlise pormenorizada dos riscos envolvidos na atividade e de uma efetiva cooperao para o seu alcance.
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Note-se que a obteno de maior grau de eficincia relaciona-se com os padres de conduta dos contratantes e na postura que adotam na organizao e coordenao dos aspectos econmicos da avena. Nesse sentido veja: The Economic Institutions of Capitalism: Firms, Markets, Relational Contracting, p. 15-42.
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dizer, a cooperao e atuao das partes no sentido de diminuir a presena de oportunismo e de racionalidade limitada neste tipo de avena tem como consequncia uma reduo dos custos de transao envolvidos e privilegia a realizao eficiente do empreendimento.14 15 Muito embora a conceituao econmica dada ao financiamento de projetos possa parecer completa para realizar uma anlise comparativa com as Parcerias Pblico-Privadas, importa, tambm, defini-lo sob o enfoque jurdico, uma vez que necessria a conformao de sua natureza em nosso direito. o financiamento de projetos, nesse prisma
uma rede de contratos coligados que, alocando os riscos s diversas partes envolvidas, visa a permitir que o empresrio-patrocinador, ou socie dade por ele constituda, capte recursos para o desenvolvimento e explorao de um empreendimento segregado, oferecendo como garantia aos credores, de forma exclusiva ou preponderante, as receitas e bens do prprio empreendimento financiado.16
O financiamento de projetos configurado por uma rede coligada de contratos que, muito embora seja integrada por cada um dos contratos singularmente considerados (como o caso v. g. do contrato de seguro, de empreitada, de fornecimento etc.), possui funo especfica e objetiva uma finalidade imediata, qual seja, o sucesso do empreendimento e a obteno eficiente do objeto pretendido no projeto. dizer, o financiamento de projetos deve ser entendido como um tipo contratual (mesmo que constitudo por uma rede coligada de contratos), caracterizado por quatro traos distintivos, quais sejam: segregao do empreendimento, alavancagem financeira, garantias limitadas e alocao de riscos, todos destinados obteno de um objetivo maior, com limitao de responsabilidade ao acionista e sucesso do empreendimento.17
Nesse sentido veja-se: COASE. The Nature of the Firm. Economica; e WILLIAMSON. The Economic Institutions of Capitalism: Firms, Markets, Relational Contracting. 15 Outros so os aspectos de semelhana entre os institutos, como por exemplo: a) a no transferncia de ativos para o setor privado, mas uma busca de melhor gesto de ativos pblicos, por meio de parceiros privados, otimizando o desembolso oramentrio; b) a importncia da anlise da modelagem, da identificao, da alocao e da mitigao dos riscos constitui ponto fundamental na negociao e no acompanhamento dos contratos; c) a anlise diferenciada nas fases de implantao e de operao, ou seja, em uma fase inicial e outra com a receita j estabilizada, com o estabelecimento de contratos ou condies diferenciadas; d) possibilidade de criao de fundos de investimentos para captao de recursos junto ao mercado e diluio dos riscos do negcio dentre outros (BONOMI; MALVESSI. Project Finance no Brasil. fundamentos e estudo de casos, p. 79). 16 ENEI, op. cit., p. 38-39. 17 ENEI, op. cit., p. 306.
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Diante desses conceitos possvel entender exatamente qual o limite distintivo entre as Parcerias Pblico-Privadas e o financiamento de projetos, bem como verificar que, ao se tratar de desenvolvimento de infraestrutura estatal, mormente pela complexidade e vulto dessas contrataes, poder-se- realizar um financiamento de projetos em benefcio do Poder Pblico, por meio dos contratos de PPPs, em atividades reguladas, como o caso dos setores energia, petrleo e seus derivados, saneamento, dentre outros.
A eficincia econmica das Parcerias Pblico-Privadas como mecanismo para o desenvolvimento de infraestrutura estatal
As Parcerias Pblico-Privadas exercem papel importante no estado brasileiro, uma vez que ampliam o espectro de eficincia estatal e direcionam recursos privados para o desenvolvimento de infraestrutura estatal. Partindo-se de uma anlise concreta, um estudo publicado nos Estados Unidos, no ano de 1989,18 demonstrou que o investimento em infraestrutura promove e estimula o desenvolvimento econmico, reduzindo custos e fomentando os meios produtivos. Nesse sentido, e analisando os investimentos em infraestrutura no Brasil, comenta Marcos Barbosa Pinto:
No por acaso, os investimentos em infra-estrutura mantiveram-se elevados no Brasil em perodos de rpido crescimento econmico. Durante a dcada de 1970, por exemplo, eles mantiveram-se sempre acima de 5% do Produto Interno Bruto PIB, tendo chegado a 14% no incio da dcada de 1980. Nesse perodo, o Brasil apresentava taxas de crescimento sempre superiores a 4% ao ano. A partir de meados da dcada de 80, contudo, os investimentos em infra-estrutura caram rapidamente, chegando a menos de 2% do PIB na virada do sculo. Quando os investimentos em infra-estrutura no acompanham o ritmo de crescimento da produo, formam-se os chamados gargalos estruturais, cujos efeitos so extremamente deletrios para a economia do pas. Foi o que se viu no setor eltrico brasileiro em 2000, com o apago e a consequente reduo das expectativas de crescimento. o que ocorre hoje no setor de transportes. Nossas estradas, ferrovias e portos no conseguem atender demanda, o que atrapalha o escoamento da produo e encarece os produtos nacionais.19
Com base nessa relevante constatao, possvel afirmar que o Brasil caso o pas consiga realizar um planejamento estratgico e adotar prticas modernas e
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ASCHAUER. Is Public Expenditure Productive. Journal of Monetary Economics, p. 177-200. PINTO. A funo econmica das PPPs. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico REDAE.
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bem definidas de contratualizao20 experimentar, com a expanso de suas riquezas produtivas e investimento em infraestrutura, um crescimento econmico considervel nos prximos anos. Porm, muito embora a soluo para um desenvolvimento infraestrutural seja conhecida, deixa de ser factvel por inmeras questes econmicas, jurdicas e sociais; tendo em vista, a impossibilidade de o Estado aumentar sua receita por meio da elevao da carga tributria21 e de ampliar seu endividamento com a contrao de novas dvidas (por uma srie de fatores e limitaes legais), a realizao de parcerias com a iniciativa privada capazes de dar vazo, de forma coordenada e sustentvel, s necessidades sociais torna-se indispensvel ao desenvolvimento de infraestrutura estatal. A opo por essas parcerias determinada pela natureza da infraestrutura pretendida, dizer, se a atividade concedida autossustentvel, ou seja, se a remunerao do parceiro privado ser realizada pela tarifa cobrada dos usurios, estar-se- diante de uma opo pela Lei Geral de Concesses. o exemplo de algumas concesses de atividades realizadas no setor eltrico e de telecomunicaes, em que o valor cobrado pela tarifa capaz de remunerar o contratado, permitindo um retorno ao prprio servio, a amortizao de seu investimento e a taxa de retorno esperada (lucro). Porm, quando as condies de sustentabilidade do projeto so mais complexas, busca-se a realizao dos denominados contratos de Parceria PblicoPrivada em sentido estrito (concesso patrocinada ou administrativa). o caso, por exemplo, da construo e explorao de linhas de metr, em que o investimento realizado supera o valor de retorno alcanado pela cobrana direta da tarifa, impossibilitando a amortizao dos investimentos e o lucro esperado pelo particular (concesso patrocinada); ou, ainda, nas hipteses em que a atividade concedida no permite a cobrana de tarifa ou remunerao direta pela explorao do servio, como o caso da construo e gesto de presdios (concesso administrativa). dizer, como j anteriormente afirmado, mesmo que no haja sustentabilidade econmica do projeto, ainda assim ele pode interessar ao Estado, uma vez que as externalidades positivas envolvidas na atividade importam no s para
A ressalva se faz uma vez que a escassez oramentria para investimento nas reas de infraestrutura conhecida e apenas ser otimizada por meio de uma atuao conjunta de adequao dos gastos estatais, uma poltica de reduo das despesas correntes e um plano de majorao de investimentos. 21 Elevao de 21,4% do PIB em 1991, para 33,58% do PIB em 2009. Fonte: Receita Federal do Brasil. Disponvel em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/Publico/estudoTributarios/estatisticas/CTB2009. pdf>. Acesso em: 05 ago. 2011.
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aqueles envolvidos, seno para a realizao do interesse de toda coletividade. As Parcerias Pblico-Privadas possuem, portanto, uma funo essencial de estimular o investimento em atividades, em regra, no sustentveis e que estimulem o desenvolvimento do Estado. Outra funo relevante dessas parcerias em sentido estrito est relacionada sua eficincia econmica, uma vez que transferem aos particulares a prestao de uma atividade estatal, que este pode executar com um custo reduzido e com gerenciamento de risco calculado, por meio da estruturao de um contrato relacional de longo prazo com condies de qualidade de prestao e investimentos bem definidos e concertados. Essa estruturao relacional possvel, pois os contratos de PPPs no so contratos de construo de obra pblica, mas sim de prestao de servios, que, em regra, para serem prestados, envolvem a realizao de uma obra anterior. Ou seja, possvel que seja estruturado um modelo contratual, com incentivos econmicos, capazes de permitir que o parceiro privado reduza seus custos e maximize seus lucros, sem que para tanto seja diminuda a qualidade na prestao do servio. Essa engenharia contratual benfica no ocorre apenas em prol do parceiro privado, uma vez que o Estado tambm pode reduzir seus custos por meio, v. g., da realizao de um processo licitatrio adequado e transparente, que permita ampla competio e selecione a proposta que fielmente represente o valor justo da prestao, dizer, sem que haja grande prejuzo ou lucro ao particular, permitindo, assim, que ele compartilhe com o Estado as vantagens de um processo de contratao eficiente.22 Assim, o parceiro privado estar sempre vinculado ao atendimento timo do interesse pblico, ou seja, prestao adequada do objeto do contrato, sob pena de, no o fazendo, experimentar uma variao a menor de sua remunerao.23 Tal variao apenas confirma o carter relacional do contrato de PPP e refora a noo de incentivo econmico dado pela Lei para a plena realizao do objeto contratual.
Note-se que a preparao e os gastos envolvidos no processo de licitao da PPP esto diretamente vinculados ao denominado custo de transao, uma vez que os projetos licitados so, normalmente, de alta complexidade e demandam custo elevado ao Poder Pblico; por sua vez, os gastos realizados para o controle da atividade do particular e verificao de sua adequao com o que fora estabelecido no contrato representam o custo de agncia, que nada mais do que o custo assumido por uma das partes para a verificao de eventual atitude oportunista da outra parte. Nesse sentido, veja-se: MACKAAY; ROUSSEAU. Analyse Economique du droit, p. 482-502. 23 Cf. art. 6, pargrafo nico, da Lei n 11.079/04.
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A mitigao de riscos tambm princpio vetor da Lei de PPPs e constitui importante instrumento de eficincia econmica para as Parcerias PblicoPrivadas. Nesse sentido, Marcos Barbosa Pinto ressalta que:
riscos so custos e certamente sero levados em considerao pelo particular na sua proposta de remunerao. Se o Estado transfere ao particular riscos que poderia absorver melhor do que o contratado, ele est na verdade pagando caro por um servio de que no necessita. Por outro lado, ao transferir ao setor privado riscos que este pode gerenciar melhor, o Estado reduz seus custos e promove a eficincia econmica.24
A diviso dos riscos entre o Poder Pblico e o parceiro privado constitui importante instrumento para manuteno da avena, uma vez que a Lei n 11.079/04 inovou ao apresentar a possibilidade de diviso consensual dos riscos entre as partes e o estabelecimento de fatores estipulados, no caso concreto, de forma mais eficiente ao objeto do contrato.25 Assim, as Parcerias Pblico-Privadas no direito brasileiro, mormente no que toca ao desenvolvimento de infraestrutura estatal, ressaltam claramente sua busca na obteno da eficincia econmica, ressalvando-se, obviamente, que os riscos suportados pelo parceiro privado devem ser razoveis, sob pena de inviabilizar a adequada prestao do servio e prejudicar os interesses envolvidos. Assim, a eficincia econmica nos contratos de Parcerias Pblico-Privadas no garantida apenas pelo repasse da prestao do servio aos particulares, mas principalmente pelo estabelecimento de critrios contratuais concertados, que permitem a conjugao, no caso concreto, da mitigao de fatores de risco e exaltao do servio prestado com qualidade.
Referncias
ASCHAUER, David Alan. Is Public Expenditure Productive. Journal of Monetary Economics, v. 23, p. 177-200, 1989. AXELROD, Robert. The Evolution of Cooperation. New York: Basic Books Inc. Publishers, 1984. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 28. ed. So Paulo: Malheiros, 2011. BONOMI, Claudio A.; MALVESSI, Oscar. Project Finance no Brasil. fundamentos e estudo de casos. So Paulo: Atlas, 2008.
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PINTO, op. cit. Note-se, porm, que mesmo que se esteja versando sobre uma relao contratual de longo prazo, a alocao dos riscos extremamente relevante tendo em vista os altos custos de transao envolvidos nesse tipo de avena.
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Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT): CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de. A eficincia econmica das Parcerias Pblico-Privadas e do financiamento de projetos (project finance) como mecanismo para o desenvolvimento de infraestrutura estatal. Revista Brasileira de Infraestrutura RBINF, Belo Horizonte, ano 2, n. 3, p. 117-130, jan./jun. 2013.
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Rodrigo de Pinho Bertoccelli
Graduado pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Especialista em Direito Processual Civil pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Ps-Graduado em Contratos Empresariais pela FGV-GVLaw. Advogado em So Paulo.
Palavras-chave: Reteno de pagamentos. Contratos administrativos. Licitao. Sumrio: 1 Introduo 2 A licitao e a ideia de preo justo 3 Os contratos administrativos e a incolumidade do equilbrio econmico-financeiro 4 O papel constitucional dos Tribunais de Contas 5 Concluso Referncias
1Introduo
O Brasil vive uma fase de crescimento econmico baseado numa infraestrutura precria, fruto de dcadas de descaso e pouco investimento, o que se tornou uma das maiores barreiras para o crescimento do pas. Problemas como o trnsito nos grandes centros urbanos, a precariedade dos aeroportos, portos e estradas, a deficincia no tratamento de gua e esgoto, e a difcil tarefa de se urbanizar favelas, so alguns poucos exemplos que ilustram a realidade brasileira. Neste cenrio, o Estado brasileiro reconhece que no possui todos os recursos necessrios para a ampliao, modernizao e construo de novos equipamentos pblicos e, ao mesmo tempo, sabe que os investimentos em infraestrutura constituem o principal motor capaz de impulsionar o seu crescimento econmico e a gerao da renda necessria para o seu desenvolvimento social. Alm da preocupao com o prprio futuro do pas, o tema infraestrutura ganha evidncia quando se pensa na montanha ngreme que est sendo escalada para se criar um ambiente favorvel aos negcios diante das cifras bilionrias que esto sendo necessrias para preparar o pas para sediar a Copa do Mundo de
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Futebol de 2014 e os Jogos Olmpicos de 2016, em termos de transportes, hotis e arenas de alto nvel internacional. Sem falar na extrao do petrleo encontrado nas camadas do pr-sal que demandaro investimentos significativos, entre outras tantas obras indispensveis para o seu desenvolvimento sustentvel. Nesse contexto de importantes investimentos em infraestrutura, pode-se imaginar que desafios sero trazidos aos estudiosos do Direito para que se possa garantir e equilibrar, de um lado, a segurana jurdica necessria para atrair investimentos privados, e, de outro lado, a preservao e o atendimento do interesse pblico. E com isso, transformar os problemas em infraestrutura em oportunidades de bons negcios e sinnimo de crescimento para o pas, uma vez que no h investimentos consistentes onde no h previsibilidade, estabilidade e segurana jurdica. Com efeito, evidente que os Tribunais de Contas exercero um importante papel para que esse equilbrio seja preservado, na mesma medida em que esses desafios sejam enfrentados. Vale frisar que entre eles, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) j h alguns anos est sob os holofotes da imprensa e da opinio pblica. Para alguns ele saudado como o paladino da lisura das contas pblicas. J para outros visto como o vilo dos cronogramas de execuo de obras e o pedregulho nos sapatos dos administradores pblicos, tendo em algumas oportunidades recentes paralisado obras fundamentais para o pas e retido pagamentos destinados aos contratados com a Administrao. Diante dessas incertezas aos contratados e da efervescncia em que se encontram as Cortes de Contas, especialmente o TCU, se justifica o presente trabalho, para se analisar, livre de paixes ou ngulos polticos, a sua funo constitucional e institucional no contexto do Estado Democrtico de Direito. E, assim, examinar se as Cortes de Contas tm poder para estabelecer os preos que consideram justos de itens que compem os contratos administrativos sob sua fiscalizao, e ainda reterem pagamentos destinados ao particular contratado pela Administrao Pblica. O foco deste trabalho no procurar fortalecer ou enfraquecer as Cortes de Contas. Parte-se do princpio que devido a sua importncia institucional elas podem e devem ser fortalecidas no sentido de serem aparelhadas e capacitadas tecnicamente. Contudo, dever ser discutido se o seu fortalecimento pode ou no significar um desdobramento de suas competncias constitucionais. Em razo disso, por mais ldimo e legtimo que se consubstanciem seus interesses como instituio, essencial estabelecer, ou melhor, respeitar seus limites constitucionalmente desenhados.
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A jurisprudncia, em particular do TCU, sinaliza uma preocupao s empresas contratadas pela Administrao Pblica no sentido de que, ao menor indcio de que alguns preos contratados estariam superiores aos preos aceitos pelo Tribunal como compatveis com o mercado, extrados de tabelas referenciais de preo como o Sicro referncia de preo para obras rodovirias utilizada pelo DNIT e o Sinap referncia de preo utilizada pela Caixa Econmica Federal para financiamento de residncias populares, o TCU tem determinado a reteno cautelar do valor equivalente ao sobrepreo ou superfaturamento.1 Normalmente, o que se tem observado que a determinao de reteno cautelar no decorre de uma ilegalidade comprovada luz do contraditrio, mas simplesmente da diferena encontrada pelo TCU, entre os preos contratados e aqueles por ele prprio considerados como de mercado. Nesse aspecto, o trabalho objetiva, portanto, investigar com o leitor duas questes centrais, e dessa forma procurar eliminar incertezas jurdicas que se somam ao custo Brasil com o objetivo de estimular uma maior e melhor participao privada no processo de desenvolvimento do pas, so elas: (i) os Tribunais de Contas2 tm competncia para determinar retenes de pagamentos em contratos celebrados com o Poder Pblico sob o argumento do exerccio do poder geral de cautela?; (ii) os Tribunais de Contas tm competncia para estabelecer os preos que consideram justos de itens que compem os contratos administrativos sob sua fiscalizao?
A licitao e a ideia de preo justo
Como se sabe, a Administrao Pblica direta e indireta, salvo em situaes previstas em lei,3 s pode celebrar negcios com terceiros aps um procedimento
Para a compreenso deste estudo, no ser necessrio distinguirmos sempre que forem mencionados sobrepreo de superfaturamento. De qualquer maneira, importante esclarecer que se considera sobrepreo quando uma cotao de um bem ou servio superior ao valor praticado pelo mercado. J o superfaturamento se verifica aps a regular liquidao da despesa, ou seja, depois da aquisio, faturamento e pagamento de um bem ou servio. (Tribunal de Contas da Unio, Acrdo n 316/2006, Relator: Ubiratan Aguiar, rgo Julgador: Plenrio, Sesso 15.03.2006). 2 Quando o texto se referir aos Tribunais de Contas ou Cortes de Contas, as expresses devem ser entendidas como sinnimas e genricas. No mais, quando se referir a Tribunal de Contas da Unio, as mesmas concluses podero, em regra, ser aplicveis aos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e aos Tribunais e Conselhos de Contas Municipais, no mbito de cada esfera de governo, por fora do princpio da simetria contido no artigo 75 da Constituio Federal, verbis: Art. 75. As normas estabelecidas nesta Seo aplicam-se, no que couber, organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios. 3 So os casos de dispensa e inexigibilidade de licitao, previstos, respectivamente, nos artigos 24 e 25 da Lei n 8.666/93. Alm dessas hipteses, registram-se as caractersticas prprias previstas para as empresas estatais exploradoras de atividade econmica.
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denominado licitao.4 Nas palavras de Helly Lopes Meirelles5 a licitao um procedimento administrativo mediante o qual a Administrao Pblica seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse. A licitao, num voo panormico, tem como norte encontrar no mercado a proposta mais vantajosa para a Administrao, assegurando-se um tratamento isonmico aos interessados e estimulando a competitividade para que isso ocorra. Nesse sentido, conclui a professora Odete Medauar:6 Visa, portanto, a selecionar quem vai contratar com a Administrao, por oferecer proposta mais vantajosa ao interesse pblico. No nossa misso neste trabalho esgotar todos os temas ou conceitos que envolvem a licitao. Contudo, o importante neste momento identificar que a licitao, como ato administrativo formal, e desde que transcorrida com absoluto respeito aos princpios que a orientam, presta-se e ao mesmo tempo capaz de encontrar a melhor proposta para a Administrao Pblica, e por consequncia, tambm o melhor preo,7 alm de gozar de presuno de legitimidade.8 Ainda como parmetro para se presumir a legitimidade da licitao e assim evitar desvios de conduta em seu procedimento capazes de macular a integridade do preo contratual, determina a Lei n 8.666/93 em seu art. 7, 2, II, a existncia prvia de oramento interno9 detalhado do escopo licitado, o qual permita Administrao avaliar a exequibilidade dos preos ofertados pelo licitante, alm do disposto no art. 40, X da mesma lei, que permite ao rgo licitante determinar no edital de convocao os critrios de aceitabilidade de preos. Ademais, importante ressaltar que nem sempre a proposta, com o menor preo, deve ser considerada como adequada. A Administrao Pblica, entendendo que a proposta classificada em primeiro lugar no lhe satisfatria em seu juzo de legalidade e economicidade dos preos ofertados, tem o direito de no expedir o ato de adjudicao, que segundo Celso Antnio Bandeira de Mello10 o ato pelo qual a Administrao, em vista do eventual contrato a ser travado, proclama satisfatria a proposta classificada em primeiro lugar.
Art. 37, XXI, da Constituio Federal c/c o art. 2 da Lei n 8.666/93. Licitao e contratos administrativos, p. 27. 6 Direito administrativo moderno, p. 185. 7 possvel se excepcionar as licitaes do tipo tcnica e preo. 8 Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello a presuno de legitimidade o atributo do ato administrativo, graas ao qual as declaraes jurdicas da Administrao, at prova em contrrio, so havidas como afinadas com o Direito (Contratos administrativos..., p. 264). 9 Esse mesmo conceito est presente no chamado oramento oculto previsto na Lei n 12.462/11 que instituiu o Regime Diferenciado de Contrataes (RDC). 10 Elementos de direito administrativo, p. 210.
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No mesmo compasso, Maral Justen Filho11 conceitua a adjudicao como sendo a proclamao formal de que, alm de ser a vencedora, uma determinada proposta atende s convenincias e necessidades da Administrao e que, se a Administrao deliberar contratar, f-lo- com o adjudicatrio. Assim, atravs da adjudicao reconhece-se a proposta como pertinente, adequada e a mais vantajosa que a Administrao conseguiu, naquele momento e com as condies que definiu, obter no mercado. Sendo a proposta mais adequada e conveniente para a Administrao, ela servir de alicerce para sustentar a equao econmico-financeira do contrato administrativo que ser celebrado. Sobre esta equao o mesmo autor ensina:12
A equao econmico-financeira delineia-se a partir da elaborao do ato convocatrio. Porm, a equao se firma no instante em que a proposta apresentada. Aceita a proposta pela Administrao, est consagrada a equao econmico-financeira dela constante. A partir de ento, essa equao est protegida e assegurada pelo Direito.
Portanto, em uma licitao regularmente processada, que observou fielmente o princpio da legalidade, em que o preo fator decisivo, o procedimento em si, finalizado com o ato da adjudicao, encontrou a melhor composio econmica resultante da proposta, a qual dever ser preservada e respeitada por todos, inclusive pelas Cortes de Contas, com presuno de legitimidade. No se pode criar, ainda que a Administrao possa e deva se pautar por referncias, um conceito ontolgico do que seja considerado preo justo. Estabelecer paradigmas rgidos para se encontrar a ideia do que seja um preo justo, alm de frustrar a prpria finalidade da licitao, parece estar dissociada da compreenso da natureza e dinmica do prprio mercado. Quando um particular ingressa num certame licitatrio ele tem todo o direito de oferecer uma proposta que julga adequada, considerando alm de seu custo direto (insumos, mo de obra etc.), e o seu custo indireto (administrao central, lucro, tributos etc.), tambm toda a sua estratgia empresarial, dentro da qual observar os riscos especficos de uma contratao administrativa, os quais procurar minimiz-los13 durante a execuo do contrato com uma gesto eficiente.
Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos, p. 560. JUSTEN FILHO, op. cit., p. 717. 13 Guilherme Ferreira Gomes Luna lembra que a busca pelo particular da maximizao do seu lucro (mitigando-se aquelas variveis que lhe so prejudiciais e incrementando-se a sua eficincia)
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Vale dizer sobre os riscos prprios de uma contratao administrativa, a possibilidade no rara de atrasos no pagamento, a alta probabilidade de recebimento pela via judicial (morosa e ainda sujeita ao regime de precatrios), e a sujeio a clusulas exorbitantes14 que podem proporcionar uma alterao na metodologia de execuo do contrato, o que, evidentemente, resulta no risco de custo de capital do particular para receber, sem prazo certo e sem certeza de sua integralidade, os valores que lhe so devidos. Devendo, ainda, o particular absorver nesse perodo a inadimplncia do contratante pblico e os gastos imprevisveis ou superiores queles inicialmente planejados, o que faz com que os preos sejam muitas vezes superiores se comparados com uma contratao privada. Dessa forma, sendo uma tarefa dinmica, no h como se criar conceitos absolutos e inflexveis do que seriam preos justos. Como j foi afirmado, a maneira prevista no ordenamento jurdico brasileiro para se alcanar um preo adequado simplesmente a realizao de um regular processo licitatrio, cabendo Administrao essa constatao. Isso no quer dizer que tabelas referenciais15 de preos devam ser ignoradas. Pelo contrrio, elas constituem uma importante bssola para aferio da regularidade contratual. No entanto, no se pode transform-las no conceito de preos justos, quando na verdade simplesmente um parmetro para a Administrao Pblica exercer seu juzo de convenincia no momento da adjudicao. Entender o contrrio, sobretudo para obras e servios de engenharia, significaria planificar os preos de obras pblicas, transformando as suas composies
derivada do cenrio tpico da ordem econmica constitucional pautada na livre iniciativa e livre concorrncia. O lucro a razo da execuo da prestao contratual pelo particular, o seu risco, o seu prejuzo e o seu prmio, desde que no obtido por via de estratagemas, conluios, ardis ou qualquer forma de fraude lei (Parmetros para o controle dos contratos administrativos. Revista Brasileira de Infraestrutura RBINF, p. 211-212). 14 Para Hely Lopes Meireles as clusulas exorbitantes so as que excedem do Direito Comum para consignar uma vantagem ou uma restrio Administrao ou ao contratado. As clusulas exorbitantes no seriam lcitas num contrato privado, porque desigualariam as partes na execuo do avenado; mas so absolutamente vlidas no contrato administrativo, uma vez que decorrem da lei ou dos princpios que regem a atividade administrativa e visam a estabelecer prerrogativas em favor de uma das partes, para o perfeito atendimento do interesse pblico, que se sobrepe sempre aos interesses particulares (op. cit., p. 203). 15 Os referenciais de preos esto regulados no art. 102 da LDO 2013 nos seguintes termos: Art. 102. O custo global das obras e dos servios de engenharia contratados e executados com recursos dos oramentos da Unio ser obtido a partir de composies de custos unitrios, previstas no projeto, menores ou iguais mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil SINAPI, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econmica Federal e pelo IBGE, e, no caso de obras e servios rodovirios, tabela do Sistema de Custos de Obras Rodovirias SICRO, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que no possam ser considerados como de construo civil.
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em verdadeiras commodities, baseado em critrios que nem sempre revelam o arrojo do projeto, a realidade da obra, sua localizao, condies operacionais especficas, controle tecnolgico, plano de mitigao e compensao de impactos ambientais, turnos de execuo, dificuldades tcnicas, contingncias necessrias de riscos empresariais etc. Trata-se, evidentemente, de posio inaceitvel. O raciocnio at aqui exposto nos conduz s seguintes concluses preliminares: (i) o ordenamento jurdico brasileiro escolheu para a determinao de preos adequados ou justos dos contratos administrativos a realizao de prvia e regular licitao; (ii) a adjudicao o ato administrativo especfico para a Administrao Pblica, que tem competncia para a aferio da legitimidade dos preos constantes das propostas comerciais, de reconhecer a proposta como pertinente, adequada, vantajosa e, consequentemente, merecedora de contratar com a Administrao; (iii) tabelas referenciais de preos so importantes como parmetro, mas no podem ser consideradas como elemento absoluto para se encontrar o chamado preo justo; e, finalmente; (iv) aceita a proposta, forma-se a base na qual ser estabelecido o equilbrio econmico-financeiro do futuro contrato. Diante dessas concluses, comeamos a criar elementos para nos enveredarmos num terreno igualmente rido, com objetivo de responder a seguinte pergunta: os Tribunais de Contas tm competncia para determinar retenes cautelares de pagamentos sob o argumento de se preservar o errio? E para que se possa encontrar uma resposta, no possvel analisar a funo e limites dos Tribunais de Contas sem antes se discutir o equilbrio econmico- financeiro dos contratos administrativos.
Os contratos administrativos e a incolumidade do equilbrio econmico-financeiro
Mesmo correndo o risco de parecer bvio, e antes mesmo de abordar suas caractersticas peculiares, oportuno lembrar que todo contrato administrativo , antes de tudo, um contrato. E sendo um contrato deve ser cumprido (pacta sunt servanda), porque faz lei entre as partes (lex inter partes).16 Nas palavras de Caio Mrio da Silva Pereira17 esse dever jurdico de cumprimento decorre do princpio
Ainda sobre a obrigatoriedade do contrato Slvio Salvo Venosa ensina que essa obrigatoriedade forma o sustentculo do direito contratual. Sem essa fora obrigatria, a sociedade estaria fadada ao caos. O contrato estabelece lei entre as partes. Essa fora leal do contrato sentida pelos participantes do negcio de forma mais concreta do que a prpria lei, porque lhes regula relaes muito mais prximas (Direito civil.v. 2. Teoria geral das obrigaes e teoria geral dos contratos, p. 46). 17 Instituies de direito civil, p. 14.
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da fora obrigatria do contrato que significa, em essncia, a irreversibilidade da palavra empenhada. evidente, portanto, que essa obrigatoriedade um elemento presente em todos os contratos. De qualquer modo, sendo o contrato administrativo18 um vnculo jurdico capaz de regular a relao de um terceiro com a Administrao Pblica, em que o interesse pblico19 deve sempre prevalecer, alguns aspectos lhe so peculiares.20 Tais peculiaridades esto presentes, genericamente, nas prerrogativas extraordinrias presentes nas chamadas clusulas exorbitantes,21 explcitas ou implcitas em todos os contratos administrativos. Dentre essas clusulas tem-se a possibilidade da Administrao apresentar modificaes durante a execuo do contrato, independentemente da concordncia do particular, sempre com o objetivo de se atender o interesse pblico. No entanto, essa possibilidade de mutabilidade22 do contrato administrativo no significa uma quebra absoluta ao princpio do pacta sunt servanda, muito menos a possibilidade de se causar qualquer tipo de prejuzo ao particular, ou a obrigatoriedade deste permanecer vinculado com a Administrao em condies desfavorveis s da proposta que formulou. Neste ponto, vale uma diferenciao doutrinria das chamadas clusulas econmicas e das clusulas regulamentares para se entender qual delas pode sofrer os efeitos da mutabilidade unilateral por parte da Administrao. Neste aspecto, as lies do saudoso Hely Lopes Meirelles23 so suficientes:
Nas lies de Celso Antnio Bandeira de Mello, o contrato administrativo um tipo de avena travada entre a Administrao e terceiros na qual, por fora de lei, de clusulas pactuadas ou do tipo de objeto, a permanncia do vnculo e as condies preestabelecidas assujeitam-se a cambiveis imposies de interesse pblico, ressalvados os interesses patrimoniais do contratante privado (Curso de direito administrativo, p. 592-593). 19 Importante acentuar que o interesse pblico que deve prevalecer o interesse primrio da sociedade como um todo, nas palavras de Lus Roberto Barroso, o interesse da sociedade, alicerado em valores como justia, segurana e bem-estar social (A constitucionalizao do direito e suas repercusses no mbito administrativo. In: ARAGO; MARQUES NETO (Coord.). Direito administrativo e seus novos paradigmas, p. 49). 20 Como explica Maria Sylvia Zanella Di Pietro: A expresso contrato administrativo reservada para designar to-somente os ajustes que a Administrao, nessa qualidade, celebra com pessoas fsicas ou jurdicas, pblicas ou privadas, para a consecuo de fins pblicos, segundo regime jurdico de direito pblico [...] nos contratos administrativos, a Administrao age com poder pblico, com todo o seu poder de imprio sobre o particular, caracterizando-se a relao jurdica pelo trao da verticalidade (Direito administrativo, p. 351). 21 Vide nota de rodap 14. 22 Neste aspecto, lembra Lucas Rocha Furtado que o interesse pblico no s o fundamental da mutabilidade nos contratos administrativos, como tambm ir definir o seu real limite (Curso de licitaes e contratos administrativos, p. 439). 23 Op. cit., p. 205.
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J vimos que em todo contrato administrativo coexistem duas ordens de clusulas: as econmicas e as regulamentares do servio, da obra ou do fornecimento. Aquelas so inalterveis unilateralmente, porque fixam a remunerao e os direitos do contratado perante a Administrao e esta belecem a equao financeira a ser mantida durante toda a execuo do contrato; estas as regulamentares ou de servio so alterveis unilateralmente pela Administrao segundo as exigncias do interesse pblico que o contrato visa atender.
Sobre a possibilidade de alterao ou modificao unilateral de contrato pela Administrao, assim disps a Lei n 8.666/93:
Art. 58. O regime jurdico dos contratos administrativos institudos por esta Lei confere Administrao, em relao a eles, a prerrogativa de: I - modific-los, unilateralmente, para melhor adequao s finalidades de interesse pblico, respeitados os direitos do contratado; [...] 1 As clusulas econmico-financeiras e monetrias dos contratos administrativos no podero ser alteradas sem prvia concordncia do contratado. 2 Na hiptese do inciso I deste artigo, as clusulas econmico-financeiras do contrato devero ser revistas para que mantenha o equilbrio contratual. [...] Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: I - unilateralmente pela Administrao: a) quando houver modificao do projeto ou das especificaes, para melhor adequao tcnica aos seus objetivos; b) quando necessria a modificao do valor contratual em decorrncia de acrscimo ou diminuio quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei; [...] 6 Em havendo alterao unilateral do contrato que aumente os encargos, a Administrao dever restabelecer, por aditamento, o equilbrio econmico-financeiro inicial.
Dessa forma, as clusulas econmicas integram a equao econmico- financeira do contrato administrativo, sendo esta inatingvel conforme leciona Antnio Carlos Cintra do Amaral,24 segundo quem o Direito brasileiro determina que os pactos devem ser observados. Mas excepciona hipteses contempladas na Constituio e nas leis. Nos contratos administrativos, deve ser observado o pacto inicialmente ajustado, mas somente quanto equao econmico-financeira. Esta inatingvel.
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O reequilbrio econmico-financeiro dos contratos de rodovia. Revista do Advogado, p. 30.

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A ideia de que o poder extroverso25 da Administrao encontra limites, no sentido de que ela est obrigada a manter a equao econmica que proclamou satisfatria ao cabo do certame licitatrio, est devidamente consolidada na doutrina e na jurisprudncia, alm de prevista no direito positivo vigente,26 a comear pelo artigo 37, XXI, da Constituio Federal, o qual exige clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta. A Constituio Federal e a legislao em vigor, sobretudo a Lei de Licitaes, ao proteger o equilbrio econmico-financeiro do contrato administrativo, que significa, em sntese, a relao (de fato) existente entre o conjunto dos encargos impostos ao particular e a remunerao correspondente,27 reconheceram a importncia de se preservar a proposta do particular apresentada no certame licitatrio. Com a mesma preciso, decidiu o Supremo Tribunal Federal no sentido de que o Poder Pblico no pode exigir do particular mais do que este se props a realizar:
A Administrao, bem como os licitantes, esto vinculados aos termos do edital (art. 37, XXI, da CB/88 e arts. 3, 41 e 43, V, da Lei n 8.666/93), sendo-lhes vedado ampliar o sentido de suas clusulas, de modo a exigir mais do que nelas previsto.28
A deciso do STF acima transcrita nos lembra que a intangibilidade das condies estabelecidas no momento do oferecimento da proposta pelo licitante tambm decorre do princpio da vinculao ao instrumento convocatrio previsto no art. 41 da Lei de Licitaes.29 Se o Edital estabelece, por exemplo, a previso de um determinado cronograma, os critrios de medio, o pagamento e o preo, no pode a Administrao descumpri-la, quer na fase de licitao, quer na fase de execuo do contrato.
Na definio de Carlos Ari Sundfeld: Por isso se diz, usando uma figura de linguagem, que a relao jurdica de direito pblico (isto , regida pelo direito pblico), vertical: um sujeito (o Estado) se situa em posio mais elevada que o outro (o particular). A esta espcie de poder, consistente na possibilidade de obrigar unilateralmente terceiros, chamamos de poder extroverso (Fundamentos de direito pblico, p. 69). 26 Na Lei n 8.666/93 (Licitaes e Contratos Administrativos) a exigncia prevista em diferentes hip teses: art. 65, II, d; art. 65, 5; art. 65, 6. Por sua vez, a Lei n 9.997/95 (Concesso e Permisso de Servios Pblicos) estabelece normas sobre poltica tarifria, repetindo algumas disposies da Lei n 8.666/93: art. 9, 2; art. 9 3; art. 9, 4. 27 JUSTEN FILHO, op. cit, p. 716. 28 RMS n 24.555-AgR, 1 Turma, Rel. Min. Eros Grau, julgamento realizado em 21.02.06, DJ, 31 mar. 2006. 29 Art. 41. A Administrao no pode descumprir as normas e condies do edital, ao qual se acha estritamente vinculada.
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Essa proteo, longe de constituir benefcio desproporcional ao particular, visa proteger aqueles interessados em contratar com a Administrao no ponto que lhe mais sensvel: as condies econmico-financeiras do contrato. E com isso visa assegurar a prpria viabilidade econmica da contratao administrativa.30 Dessa forma, no que concerne ao equilbrio econmico-financeiro dos contratos administrativos, aplica-se sem ressalvas o princpio do pacta sunt servanda, na medida em que protege o particular de modificaes unilaterais no contrato que frustrem sua expectativa exata de retorno econmico e realizao de lucro.31 Vale dizer que quando se usa a expresso exata, significa que a ideia de proteo ao equilbrio econmico-financeiro dos contratos administrativos determina que a Administrao no poder pagar nem mais, nem menos do que aquilo que resultou da proposta acolhida, fruto de um processo licitatrio regular. Noutro giro, importante ressaltar que as clusulas atinentes equao financeira, assim como o prprio equilbrio estabelecido e concretizado pelo contrato, alm de trazer uma confiana legtima32 ao particular que ser cumprido tal como firmado, configura um direito adquirido33 do contratado. Ora, se a prpria Constituio Federal em conjunto com o 1 do art. 58 da Lei n 8.666/9334 reconheceu, de modo expresso, a intangibilidade das clusulas
Guilherme Ferreira Gomes Luna nos lembra que outro ponto chave para a compreenso do significado de equilbrio econmico-financeiro observar a prpria lgica que norteia a execuo contratual. Segundo o autor, em resumo para o ente pblico o contrato se presta para a consecuo de uma finalidade coletiva, para o alcance de uma prestao que atenda a determinada necessidade pblica; enquanto para o ente privado, destina-se para a obteno do lucro, por meio do proveito econmico refletido (e garantido) na equao contratual (Parmetros para o controle dos contratos administrativos. Revista Brasileira de Infraestrutura RBINF, p. 199). 31 Ainda lembra Hely Lopes Meirelles: Esse lucro h que ser assegurado nos termos iniciais do ajuste, durante a execuo do contrato, em sua plenitude, mesmo que a Administrao se veja compelida a modificar o projeto, ou o modo e forma da prestao contratual, para melhor adequao s exigncias do servio pblico (op. cit., p. 208). 32 Nas lies da professora Odete Medauar, a confiana legtima merece contornos de princpio, Tambm denominado princpio da proteo da confiana, apresenta-se como desdobramento do princpio da segurana jurdica [...] diz respeito continuidade das leis, confiana dos indivduos na subsistncia das normas (O direito administrativo em evoluo). Em complemento, o professor Rafael Valim entende que a confiana legtima ampara a confiana do indivduo de boa-f na ao do Estado, a qual pode se traduzir em um direito subjetivo invalidamente constitudo ou em uma mera expectativa legtima gerada pelo Estado (O princpio da segurana jurdica no direito administrativo brasileiro, p. 112). 33 O art. 5, XXXVI da CF estabelece que a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada. 34 Art. 58. O regime jurdico dos contratos administrativos institudos por esta Lei confere Admi nistrao, em relao a eles, a prerrogativa de: 1 As clusulas econmico-financeiras e monetrias dos contratos administrativos no podero ser alteradas sem prvia concordncia do contratado.
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econmico-financeiras mutao imposta unilateralmente pela Administrao, ser que os Tribunais de Contas, estranhos a essa relao jurdica tm esse direito? No mesmo diapaso, se nem mesmo a lei poder prejudicar o direito adquirido do contratado, exclusivamente em relao s chamadas clusulas econmicas de um contrato administrativo, ser que o contratante ou mesmo os Tribunais de Contas tm essa competncia? Essas so as questes que devero conduzir o trabalho daqui para frente.
O papel constitucional dos Tribunais de Contas
A Administrao Pblica, por determinao constitucional, submete-se a vrios tipos de controle que, quanto ao rgo que o exerce, abrange o administrativo (que um controle sobre os prprios atos nica espcie de controle interno), o judicial (exercido pelo Poder Judicirio) e legislativo (exercido com auxlio das Cortes de Contas).35 O controle da Administrao Pblica fundamental na estrutura de um Estado Democrtico de Direito na medida em que se relaciona com a ideia de transparncia da gesto pblica. Inquestionvel, a necessidade de controles no processo de poder, especialmente no Brasil, que amadurece sua democracia j consolidada ao mesmo tempo em que luta para que a moralidade administrativa seja uma constante em sua histria. Neste aspecto a professora Odete Medauar36 lembra as lies de Montesquieu: necessrio que, pela natureza das coisas, o poder detenha o poder. Com esse esprito aparece o Tribunal de Contas, criado por iniciativa de Ruy Barbosa,37 em 1890, como uma instituio independente38 que tem como
DI PIETRO, op. cit., p. 724. Op. cit., p. 386-387. 37 Sob sua inspirao o art. 89 da Constituio de 1891 assim disps: institudo um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso. A partir de ento, todas as Constituies passaram a reservar espao ao Tribunal de Contas. 38 Nesse sentido, o Ministro Carlos Ayres Brito nos ensina que [...] o Tribunal de Contas da Unio no rgo do Congresso Nacional, no rgo do Poder Legislativo. Quem assim autoriza a falar a Constituio Federal, com todas as letras do seu art. 44, litteris: O Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. Logo, o Parlamento brasileiro no se compe do Tribunal de Contas da Unio. Da sua estrutura orgnica ou formal deixa de fazer parte da Corte Federal de Contas; e o mesmo de se dizer para a dualidade Poder Legislativo/Tribunal de Contas, no mbito das demais pessoas estatais de base territorial e natureza federada (O regime constitucional dos tribunais de contas. In: CUNHA; GRAU (Org.). Estudos de direito constitucional em homenagem a Jos Afonso da Silva, p. 90). Em sentido contrrio, Phillip Gil Frana entende que o Tribunal de Contas vinculado ao Poder Legislativo, portanto faz
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finalidade auxiliar o Legislativo no controle externo da Administrao Pblica. Em nossa Constituio vigente ele aparece na Seo IX Da Fiscalizao Contbil, Financeira e Oramentria do Captulo I Do Poder Legislativo do Ttulo IV Da Organizao dos Poderes. A primeira observao a se fazer, diante de sua localizao no texto constitucional, que embora desfrute de independncia perante o Legislativo, o Tribunal de Contas auxilia esse Poder no exerccio da fiscalizao sobre outro Poder. Diante dessa espcie de interferncia de um Poder sobre o outro, o princpio da separao de poderes deve ser observado com absoluta ateno para balizar e conduzir essa relao. Nesse passo, quando se fala em separao de poderes mais uma vez se faz oportuno lembrar os contornos que Montesquieu39 trouxe a este consagrado princpio, cuja citao inevitvel:
Quando, na mesma pessoa ou no mesmo corpo de Magistratura, o Poder Legislativo reunido ao executivo, no h liberdade. Porque pode temer-se que o mesmo Monarca ou mesmo o Senado faa leis tirnicas para execut-las tiranicamente. Tambm no haver liberdade se o Poder de Julgar no estiver separado do Legislativo e do Executivo. Se estivesse junto com o Legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidados seria arbitrrio: pois o Juiz poderia ter a fora de um opressor. Estaria tudo perdido se um mesmo homem, ou um mesmo corpo de principais nobres, ou do Povo, exercesse estes trs poderes: o de fazer as leis; o de executar as resolues pblicas; o de julgar os crimes ou as demandas dos particulares.40
Voltando ao nosso texto constitucional, o papel desempenhado pelo Tribunal de Contas significa, portanto, um controle externo exercido de um Poder sobre outro Poder,41 com limites que o prprio Direito estabeleceu para o exerccio de sua funo. Neste caso, esses limites cuidam para que um princpio
parte integrante dele, quando afirma: [...] o Tribunal de Contas vinculado ao Poder Legislativo, pois rgo de auxlio e de orientao deste Poder (O controle da Administrao Pblica: tutela jurisdicional, regulao econmica e desenvolvimento, p. 87). 39 Interessante lembrar que a noo de separao dos poderes no exclusiva de Montesquieu, na verdade muito anterior a ele. Ela foi pensada pela primeira vez na Poltica, de Aristteles, detalhada por John Locke no Segundo tratado do governo civil e consagrada por Montesquieu na obra Do esprito das leis, quando se tornou premissa fundamental na organizao poltica do Estado liberal e foi transformada em dogma pelo art. 16 da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789. 40 MONTESQUIEU. Do esprito das leis, p. 149. 41 Considerando o Tribunal de Contas auxiliando o Poder Legislativo na fiscalizao do Poder Executivo.
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maior, o da separao de poderes, assegurado no art. 2 da Carta Magna42 no seja violado. Logo, qualquer tentativa de ampliao desses limites por meio de lei infraconstitucional ou ato normativo resultaria numa flagrante e indiscutvel inconstitucionalidade. cedio identificar, tambm, especialmente pela leitura dos artigos 70 e 71 da Constituio que a funo precpua das Cortes de Contas fiscalizar. Este o ncleo e ao mesmo tempo o fim de sua atividade, o que no significa nada alm de verificar, questionar, examinar, checar e determinar providncias em face de atos administrativos que no observem, sobretudo, os princpios da legalidade e da economicidade. Nessa linha, Phillip Gil Frana esclarece que:
O Tribunal de Contas rgo atento ao errio. Trata-se de ente criado com especfico objetivo e aparato tcnico voltado ao questionamento dos gastos. dessa forma que sua atuao deve ser exercida, no questionamento, na busca da correo das contas pblicas, na verificao constante dos valores que entram e saem dos cofres da Administrao.43
Com efeito, sem perder o foco do texto constitucional, o Tribunal de Contas tem como mister a verificao tcnica dos dispndios e investimentos da Administrao Pblica, sendo sua atuao baseada, essencialmente, na fiscalizao, como meio de vigiar e controlar as despesas oriundas das licitaes, contratao de pessoal e demais atos da Administrao que envolvam o errio. J nos aproximando finalmente das respostas aos questionamentos inicialmente formulados, de se reconhecer, antes de tudo, que os Tribunais de Contas no tm espao fora do esquadro da lei. De forma que a Constituio no lhes deu competncia para sustar, de forma imediata e direta, os atos administrativos. Constatada a ocorrncia de uma ilegalidade, cabe ao Tribunal de Contas assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, no exato teor do artigo 71, IX da Constituio. Somente se no atendido, na forma do artigo 71, X, poder sustar a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal.44
CF, art. 2 So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. 43 Op. cit., p. 92. 44 Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: [...] IX - assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X - sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal;
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Nota-se, portanto, que a sustao de ato plenamente possvel, desde que o rgo ou entidade a quem o Tribunal de Contas assinou prazo para sanear a ilegalidade verificada tiver deixado de atender alguma determinao. Desse modo, primeiro o Tribunal solicita providncias para a restaurao da ordem jurdica e, apenas se no atendido, que cabe a sustao. J em relao aos contratos administrativos, a realidade jurdica bastante diferente. Nesse jaez, a Constituio Federal em seus 1 e 2 do mesmo artigo 71 adotou procedimento diverso a ser observado pelas Cortes de Contas, assim redigidos:
1 No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo, as medidas cabveis. 2 Se o Congresso Nacional ou Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no efetivar as medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal decidir a respeito.
Assim, no que concerne aos contratos administrativos, basta uma leitura do texto constitucional para se concluir que no cabe ao Tribunal de Contas seno representar o Congresso Nacional para que este determine ao Poder Executivo sua sustao, e somente se no for efetivada em noventa dias, apenas nesta hiptese, o Tribunal decidir a respeito. Deciso que no lhe transfere o poder de adotar a sustao do contrato, cabendo-lhe, apenas, declarar a nulidade do mesmo e adotar as medidas necessrias para responsabilizar a autoridade administrativa. Logo, por fora das normas constitucionais, o Tribunal de Contas somente tem competncia para sustar atos administrativos, mas no possui para sustar contratos administrativos. Como se v, possvel constatar a preocupao do legislador constituinte com o princpio da separao dos poderes no 1 do artigo 71, uma vez que prev a sustao do contrato pelo Congresso Nacional, mas, por outro lado, estabelece que as medidas cabveis sero tomadas pelo Poder Executivo, o qual invalidar o contrato, cumprindo uma deciso poltica do Congresso Nacional. De sorte que, no pode o Congresso Nacional, muito menos o Tribunal de Contas retirar do mundo jurdico um ato praticado pela Administrao, sob pena de uma ntida infringncia ao princpio da separao de poderes. Ainda que se julgue que os argumentos apresentados j so suficientes, e se sustente com segurana a tese de que o Tribunal de Contas no tem competncia para sustar contratos administrativos, h de se observar, contudo, o disposto no
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art. 45, 3 da Lei n 8.443/9245 (Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio). Este dispositivo, ao repetir a norma contida no artigo 71, 2 da Constituio, completou o texto constitucional, estabelecendo que Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no efetivar as medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal decidir a respeito da sustao do contrato. Quando analisada luz de todo o ordenamento jurdico, entende-se que a Lei Orgnica do TCU lhe concedeu uma competncia que o legislador constituinte no lhe conferiu. De todo modo, ainda que se reconhea a competncia do Tribunal de Contas para suspender temporariamente a execuo de um contrato, o que se faz apenas para argumentar, no significa que ele possa alterar o contedo de uma avena, realizando a reteno de pagamentos e diminuindo preos contratuais por no consider-los justos, tampouco decretar medidas cautelares (veremos no item 4.1). No mais, cumpre realar que a reteno de pagamentos no pode ser entendida como medida cautelar nem mesmo como sano prevista na Lei n 8.666/93.46 A referncia reteno de valores expressa pelo legislador infraconstitucional aparece em dois momentos: (i) na Lei n 8.666/93 como hiptese de resciso contratual, em caso de prejuzo causado Administrao, na forma de seu artigo 80, inc. IV;47 e (ii) a partir de 2012 na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) da Unio, cuja redao nesse sentido foi mantida pela LDO de 2013, quando em seu artigo 93, V,48 estabelece a possibilidade de retenes parciais de valores para obras consideradas, pela Comisso Mista a que se refere o 1 do artigo 166 da Constituio Federal,49 com
A mesma ideia foi repetida no art. 251, 3 do RITCU. Vide artigos 81 a 87 da norma. 47 Art. 80. A resciso de que trata o inciso I do artigo anterior acarreta as seguintes conseqncias, sem prejuzo das sanes previstas nesta Lei: [...] IV - reteno dos crditos decorrentes do contrato at o limite dos prejuzos causados Administrao. 48 Art. 93. A execuo fsica, oramentria e financeira dos contratos, convnios, etapas, parcelas ou subtrechos relativos a subttulos nos quais forem identificados indcios de irregularidades graves constantes do anexo a que se refere o 2 do art. 9 ficar condicionada prvia deliberao da Comisso Mista a que se refere o 1 do art. 166 da Constituio, observado o disposto nos 3 e 4 do art. 97 desta Lei. 1 Para os efeitos desta Lei, entendem-se por: [...] V - indcio de irregularidade grave com recomendao de reteno parcial de valores IGR, aquele que, embora atenda conceituao contida no inciso IV do 1, permite a continuidade da obra desde que haja autorizao do contratado para reteno de valores a serem pagos, ou a apresentao de garantias suficientes para prevenir o possvel dano ao errio, at a deciso de mrito sobre o indcio relatado; (grifos nossos). 49 Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
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indcios de irregularidades graves, mas desde que tal reteno seja acompanhada de autorizao expressa da contratada. Desta feita, ilegtima a reteno de valores em casos que no se identifiquem com as hipteses normativas mencionadas: (i) resciso contratual, para quaisquer obras pblicas, independentemente dos recursos oramentrios; e (ii) obras executadas com recursos oramentrios federal (entendidos como da Administrao direta federal) com indcios de irregularidades graves com reteno parcial de valores, na forma da LDO vigente, e desde que haja concordncia expressa do particular contratado. Logo, a reteno dos pagamentos durante a execuo de um contrato, dife rentemente do previsto na LDO de 2013, alm de no ter fundamento legal, significa ao particular a sua execuo por um valor menor do que foi ofertado no momento da licitao, alterando-se, evidentemente, o equilbrio econmico- financeiro estabelecido. E mais, significaria ainda um verdadeiro enriquecimento ilcito da Administrao Pblica. Sobre o tema, confira-se o seguinte julgado do Tribunal Regional Federal da 1 Regio cuja ementa segue transcrita, verbis:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. PAGAMENTO PELOS SERVIOS CONTRATADOS E PRESTADOS. OBRIGAO LEGAL CONTRATUAL E MORAL DA ADMINISTRAO PBLICA. I - A reteno do pagamento pelos servios regularmente contratados e efetivamente prestados, alm de no encontrar amparo legal, configura enriquecimento ilcito da Administrao Pblica, que deve honrar suas obrigaes, por fora dos princpios da legalidade, moralidade e eficincia constitucionalmente previstos (CF, art. 37, caput). II - Apelao e remessa oficial desprovidas. Sentena confirmada.50
No obstante, bvio que se constatado um superfaturamento em uma determinada obra pblica, esse fato malfere princpios administrativos e viola interesses pblicos. No mesmo sentido, tambm claro que a perpetuao destas
1 Caber a uma comisso mista permanente de Senadores e Deputados: I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica; II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atuao das demais comisses do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58. 50 MAS n 2005.34.00.032027-6/DF, Sexta Turma, Rel. Desembargador Federal Souza Prudente, e DJ, F1, p. 99, 19 maio 2008.
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circunstncias vulneraria o princpio da moralidade administrativa,51 em evidente ignorncia aos ideais de probidade a que o gestor pblico deve fidelidade. Contudo, a reteno de verbas resultantes da execuo contratual, em razo de um superfaturamento supostamente identificado, fora das hipteses legais acima identificadas, seguramente constitui uma arbitrariedade com consequncias contratuais juridicamente significativas. Por derradeiro, o item 3 desta investigao j nos forneceu elementos jurdicos suficientes para que se possa depreender o seguinte: verificado o superfaturamento num determinado contrato, o mais conveniente se impor a repactuao da avena, mediante aditamento contratual, com o prvio chamamento do particular contratado para a nova pactuao, tendo em vista o resguardo do interesse pblico e a manuteno do equilbrio econmico-financeiro inicial, sob pena de tolerncia ao enriquecimento sem causa do contratado, em detrimento do errio. Entender de modo diverso significa uma mitigao ao princpio da legalidade estrita ao qual se vincula toda a atividade administrativa a Administrao s pode fazer o que a lei autoriza: todo ato seu h de ter base na lei. Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justia j decidiu:
EMENTA: ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. CONTRATO. RESCISO. IRREGULARIDADE FISCAL. RETENO DE PAGAMENTO. 1. necessria a comprovao de regularidade fiscal do licitante como requisito para sua habilitao, conforme preconizam os arts. 27 e 29 da Lei n 8.666/93, exigncia que encontra respaldo no art. 195, 3, da CF. 2. A exigncia de regularidade fiscal deve permanecer durante toda a execuo do contrato, a teor do art. 55, XIII, da Lei n 8.666/93, que dispe ser obrigao do contratado de manter, durante toda a execuo do contrato, em compatibilidade com as obrigaes por ele assumidas, todas as condies de habilitao e qualificao exigidas na licitao. 3. Desde que haja justa causa e oportunidade de defesa, pode a Administrao rescindir o contrato firmado, ante o descumprimento da clusula contratual. 4. No se verifica nenhuma ilegalidade no ato impugnado, por ser legtima a exigncia de que a contratada apresente certides comprobatrias de regularidade fiscal.
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Nas lies de Celso Antnio Bandeira de Mello, de acordo com o princpio da moralidade administrativa, a Administrao e seus agentes tm de atuar na conformidade de princpios ticos. Viol-los implicar violao ao prprio Direito, configurando ilicitude que sujeita a conduta viciada a invalidao, porquanto tal princpio assumiu foros de pauta jurdica, na conformidade do art. 37 da Constituio.
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5. Pode a Administrao rescindir o contrato em razo de descumprimento de uma de suas clusulas e ainda imputar penalidade ao contrato descumpridor. Todavia a reteno do pagamento devido, por no constar no rol do art. 87 da Lei n 8.666/93, ofende o princpio da legalidade, insculpido na Carta Magna. (grifos nossos)52
4.1
O Poder cautelar do TC
Inobstante o entendimento acima exposto, notadamente o TCU tem se ancorado no art. 276 da Resoluo n 155, de 04.12.2002, que aprova o seu Regimento Interno para sustentar o seu poder cautelar53 e efetuar retenes de pagamentos quando verificados indcios de sobrepreo ou superfaturamento. O mencionado regramento dispe:
Art. 276. O Plenrio, o relator, ou, na hiptese do art. 28, inciso XVI, o Presidente, em caso de urgncia, fundado receio de grave leso ao errio ou a direito alheio ou de risco de ineficcia da deciso de mrito poder de ofcio ou mediante provocao, adotar medida cautelar, com ou sem prvia oitiva da parte, determinando entre outras providncias, a suspenso do ato ou do procedimento impugnado, at que o Tribunal decida sobre o mrito da questo, nos termos da lei n 8.443, de 1992. (grifos nossos)
Neste aspecto, a primeira observao que merece ser feita que o mencionado regramento se refere a suspenso do ato ou do procedimento impugnado. Desde logo possvel constatar que o texto no prev a suspenso do contrato, o que muito diferente, como foi visto no item 4 deste estudo. Outro ponto em que os defensores do poder cautelar do Tribunal de Contas de reter pagamentos se ancoram, est na teoria dos poderes implcitos.54 Por esta teoria, originada do constitucionalismo norte-americano, se o Tribunal tem competncia para sustar os atos administrativos na hiptese em que a Administrao
STJ, RMS n 24.953/CE, Segunda Turma, Min. Castro Meira. Dje, 17 mar. 2008. Em linhas gerais, o poder cautelar imanente jurisdio, tendo por base constitucional o inciso XXXV do artigo 5 da Constituio Federal, e do ponto de vista infraconstitucional, encontra-se nos artigos 798 e 799 do Cdigo de Processo Civil. 54 Nota-se, com certa frequncia, que o Supremo Tribunal Federal tem utilizado essa teoria. Segue um trecho bastante utilizado em seus julgados que explica a origem dessa construo terica: Impende considerar, no ponto, em ordem a legitimar esse entendimento, a formulao que se fez em torno dos poderes implcitos, cuja doutrina construda pela Suprema Corte dos Estados Unidos da Amrica no clebre caso McCULLOCH v. MARYLAND (1819) enfatiza que a outorga de competncia expressa a determinado rgo estatal importa em deferimento implcito, a esse mesmo rgo, dos meios necessrios integral realizao dos fins que lhe foram atribudos (DF-MS n 24.510; DF-HC n 71.039; RS-HC n 85.419; RJ-ADI n 2.797).
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no os corrigiu no prazo assinalado, teria tambm, implicitamente, o poder de sust-los liminarmente, a fim de acautelar a ocorrncia de danos. Com esse juzo, o Supremo Tribunal Federal, decidiu no Mandado de Segurana n 24.510-7/DF55 que:
O Tribunal de Contas da Unio tem competncia para fiscalizar procedimentos de licitao, determinar suspenso cautelar (artigos 4 e 113, 1 e 2 da Lei n 8.666/93), examinar editais de licitao publicados e, nos termos do art. 276 do seu Regimento Interno, possui legitimidade para expedio de medidas cautelares para prevenir leso ao errio e garantir a efetividade de suas decises.
Ainda que se entenda que nenhuma espcie de poder cautelar possa ser conferida aos Tribunais de Contas, seja por absoluta falta de previso constitucional, seja que nem mesmo a Lei n 8.443, de 16.07.1992 (Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio) lhe deu essa competncia, no poderia a Resoluo n 155 (RITCU), com constitucionalidade bastante duvidosa,56 atribuir esse poder aos Tribunais de Contas. Por outro lado, no possvel seguir neste ensaio sem enfrentar o acrdo acima mencionado. Diante disso, entende-se que tal deciso aplica-se somente em relao a atos administrativos, no alcanando, dessa forma, os contratos administrativos. O objetivo da deciso, como se v, resume-se ao momento da licitao, antes da celebrao do contrato. Esse entendimento est completamente afinado com as decises pretritas do prprio STF quando reconheceu expressamente a impossibilidade do TCU de anular ou sustar contratos, uma vez que se trata de competncia exclusiva do Congresso Nacional. Importante a sua transcrio:
Tribunal de Contas da Unio embora no tenha poder para anular ou sustar contratos administrativos tem competncia, conforme o art. 71, IX, para determinar autoridade administrativa que promova a anulao e, se for o caso, da licitao de que se originou.57
Tribunal Pleno, Rel. Min. Ellen Gracie, julgado em 19.11.2003, DJ, 19 mar. 2004. Principalmente quando admite a medida cautelar com ou sem prvia oitiva da parte, em afronta ao artigo 5, LV da Constituio o qual dispe: aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. Vale registrar, ainda, a Smula Vinculante n 3 do STF que estabelece: Nos processos perante o Tribunal de Contas da Unio asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando da deciso puder resultar anulao ou revogao de ato administrativo que beneficie o interessado, e executada a apreciao da legalidade do ato de concesso inicial de aposentadoria, reforma e penso. 57 STF, MS n 23.550, Voto do Relator: Min. Marco Aurlio. Relator p/ Acrdo: Min. Seplveda Pertence. No mesmo sentido, vale a transcrio do voto da Min. Ellen Gracie (MS 23550-1): Constatada a irregularidade pelo Tribunal de Contas, sua deciso exatamente essa de deferir quinze dias para
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A concluso que se impe luz do STF no sentido de que os Tribunais de Contas somente tm competncia para sustar atos administrativos, o que no se confunde com contratos,58 posto que no lhe cabe tratar da mesma forma uma situao jurdica constituda por simples manifestao do Estado e uma relao jurdica bilateral, para o qual o administrado concorreu em razo de um chamado da Administrao. No lhe cabe, dessa forma, sustar o contrato administrativo sob o pretexto de suprir omisso do Congresso Nacional ou do Poder Executivo, no mesmo aspecto, no lhe cabe suspender a execuo de um contrato como medida cautelar, antes mesmo de assinalar prazo para correo da ilegalidade e antes de solicitar ao Congresso Nacional sua sustao. difcil imaginar que tendo o contrato administrativo sido firmado aps um regular processo de licitao, sujeito ao acompanhamento e fiscalizao das Cortes de Contas, pudesse ocorrer, repentina e supervenientemente, durante a execuo do contrato, um risco de dano to significativo e iminente que tais Cortes no pudessem seguir o protocolo estabelecido no art. 71, IX da Constituio. No parece ser razovel se sustentar essa hiptese para se justificar um poder geral de cautela aos Tribunais de Contas em matria de contratos administrativos. At porque, em caso de risco de leso ao errio, os Tribunais de Contas podem se socorrer do Ministrio Pblico para a propositura de aes judiciais adequadas para se impedir a concretizao do dano.
que o administrador corrija o erro em que incorreu, anulando, portanto, a concorrncia e o contrato eivado de srios vcios. Creio, com a vnia do eminente Ministro-Relator, estarmos diante da hiptese em que o Tribunal de Contas recomenda ao administrador a correo do ato (CF, art. 71, IX). Se ele no se curvar a essa determinao, ento, retorna a iniciativa ao prprio Tribunal de Contas (CF, art. 71, X). No caso de contrato, de acordo com a norma do 2 do art. 71, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional. E, ainda, interessante a transcrio do voto do Min. Celso de Mello apud Voto do Min. Seplveda Pertence: Todos sabemos que a norma escrita no 1 do inciso XI do art. 71 da Constituio no se revela aplicvel em matria de competncia do Tribunal de Contas, porque em se tratando de contrato, o ato de sustao, que efetivamente no houve no caso, seria adotado diretamente pelo Congresso Nacional. Na verdade, o que houve foi a determinao do Tribunal de Contas da Unio, de carter decisrio, para adoo de providncias objetivando o efetivo cumprimento da lei, com clara incidncia da regra que se contm no inciso IX do art. 71. 58 Maira Sylvia Zanella Di Pietro define ato administrativo como a declarao do Estado ou quem o represente, que produz efeitos jurdicos imediatos, com observncia da lei, sob regime jurdico de direito pblico e sujeita a controle pelo Poder Judicirio (op. cit., p. 196). J a expresso contratos administrativos reservada para designar to-somente os ajustes que a Administrao, nessa qualidade, celebra com pessoas fsicas ou jurdicas, pblicas ou privadas, para a consecuo de fins pblicos, segundo regime de direito pblico (op. cit., p. 251).
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Em seguida, cabe ressaltar que a deciso paradigmtica acima transcrita em que o Tribunal de Contas se fortalece (MS n 24.519-7/DF) refere-se, exclusivamente, ao momento pr-contratual, enquanto inserido num procedimento administrativo. Assim, no se pode reconhecer, de modo algum, que um mero ato regulamentar (art. 276 do RITCU), acima transcrito, o qual, por fora do art. 5, II, e do art. 37, caput, ambos da Constituio, subalterno lei, tenha proporcionado ao Tribunal de Contas um poder geral de cautela capaz de lhe conferir a prerrogativa de interferir num contrato administrativo em execuo, agredindo princpios constitucionais, como o da prpria segurana jurdica. Ou melhor, inteiramente inaceitvel imaginar que o Tribunal de Contas possa deter qualquer espcie de poder cautelar, especialmente com um carter irrestrito e absoluto como o que seu dispositivo regimental admite, com ou sem a prvia oitiva da parte, quando este poder supera o do prprio Poder Judicirio, e que possa exerc-lo ainda sem as limitaes a este impostas, mesmo quando se trate de medidas urgentes. Defender o poder cautelar da maneira como visto pelos Tribunais de Contas significa conhecer o Direito apenas por uma regra, quando, na verdade, conforme as lies de Hans Kelsen:59 impossvel conhecermos a natureza do Direito se restringirmos nossa ateno a uma regra isolada [...] Apenas com base numa compreenso clara das relaes que constituem a ordem jurdica que a natureza do Direito pode ser plenamente entendida. No mesmo sentido, Carlos Ari Sundfeld60 lembra que a aplicao das regras no se faz de modo isolado, mas em conjunto com todo o ordenamento. Ningum pode aplicar uma regra tem sempre de aplicar todo o Direito. E quando se lanam os olhos ao ordenamento jurdico, no caso, ao Cdigo de Processo Civil, constata-se que s em casos excepcionais, expressamente autorizados por lei, determinar o juiz medidas cautelares sem a audincia das partes (art. 797). Alm disso, possvel, para o juiz de direito, conceder a medida cautelar sem ouvir o ru, quando verificar que este, sendo citado, poder torn-la ineficaz. Diante do exposto, mesmo acreditando que nenhum poder cautelar foi conferido aos Tribunais de Contas, por absoluta falta de previso legal,61 no possvel juridicamente admitir-se que essas Cortes possam determinar medidas cautelares sem qualquer limitao (apenas tm uma previso de possibilidade em seu Regimento Interno), quando o prprio Poder Judicirio tem essa limitao (a lei).
Teoria geral do direito e do Estado, p. 5. Op. cit., p. 149. 61 Regimento Interno no lei.
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A toda evidncia, portanto, que aos Tribunais de Contas tambm cabe a preservao do interesse pblico. Entretanto, no podem os Tribunais de Contas, consubstanciados exclusivamente nesse interesse, justificar um poder geral de cautela, quando sua atuao defensiva dos recursos pblicos e da economicidade, em um Estado de Direito, deve ser sempre empregada com o esquadro da lei, em consonncia com todo um sistema jurdico. Nas palavras de Carlos Ari Sundfeld,62 O interesse pblico no est acima da ordem jurdica; ao contrrio, esta que o define e protege como tal. Por fim, certo que a reteno de parte dos pagamentos devidos em favor de um contratado da Administrao no poderia se realizar sem se macularem fartos posicionamentos doutrinrios e jurisprudenciais acerca do equilbrio econmico- financeiro, notadamente quanto previso constitucional de que se deve manter as condies da proposta formulada num certame licitatrio que seguiu com rigor os princpios que o orientam, com ainda, em nvel legal, as disposies que garantem esse equilbrio na Lei n 8.666/93, sem esquecer tambm, outros princpios como o direito adquirido e a confiana legtima que decorre da segurana jurdica, todos constitucionalmente previstos.
5Concluso
Como se viu inicialmente em relao ao chamado preo justo, o caminho encontrado pelo ordenamento jurdico brasileiro para se alcanar preos adequados a realizao de um prvio processo licitatrio, com absoluto respeito aos princpios que o orientam. De modo que, considerar que as Cortes de Contas tm margem para discutir esses preos, inclusive determinando valores mximos, sob o argumento se eles seriam ou no justos, alm de descaracterizar a prpria finalidade da licitao, significaria conferir aos Tribunais de Contas o ttulo de gestores ou revisores de segunda instncia, com poderes para rever a convenincia e oportunidade nas contrataes administrativas, os quais eles no tm. Em outras palavras, os Tribunais de Contas no podem assumir um papel de gestores de contratos em substituio Administrao, criando, ainda, conceitos ontolgicos do que seriam preos justos, transformando as indicativas tabelas referenciais de preos em paradigmas absolutos. Certo tambm que no se pode vincular a licitude de determinado contrato, sob o enfoque da economicidade, pela simples dissonncia com a exatido do
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Op. cit., p. 154.

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parmetro reputado como representativo do preo de mercado pelos Tribunais de Contas. Tabelas como o Sinapi e o Sicro so teis e indicativas, porm no podem ser interpretadas como peremptrias ou vinculantes. Como referenciais, elas buscam o preo de mercado, mas absolutamente natural que se aceite um grau de variabilidade razovel de discrepncia entre elas e os preos de um determinado contratado pela Administrao, sem que isso se configure necessariamente em qualquer tipo de sobrepreo, justamente porque so referncias e muitas vezes no refletem com preciso os preos efetivamente praticados no mercado. Demais disto, alm da licitao servir como caminho para se encontrar o melhor preo, quando essa a finalidade, a proposta aceita pela Administrao concretiza os pilares que sustentar o equilbrio econmico-financeiro do futuro contrato. Assim, o contratante no poder pagar, nem mais nem menos do que aquilo que resultou a proposta aceita. Conforme foi visto, o princpio do pacta sunt servanda, quanto s clusulas econmico-financeiras, aplica-se sem restrio aos contratos administrativos. De sorte que, no possvel aos Tribunais de Contas imporem alteraes nos contratos em andamento com o objetivo de estabelecer o que, em seu entender, configuraria o preo justo. curial imaginar que a reteno de pagamentos destinados ao particular, obrigando-o a executar o objeto do contrato por um valor menor do que contratou, significaria um comportamento hostil ao princpio da segurana jurdica. Nesse mesmo sentido, lembra-se que clusulas relativas equao financeira, assim como o prprio equilbrio decorrente dessa relao jurdica, configuram um direito adquirido do contratado, logo bem jurdico que no poderia ser maculado pela lei e muito menos pelo Tribunal de Contas. Dessa forma, o princpio da segurana jurdica, somado ao da vinculao ao instrumento convocatrio e da intangibilidade da equao econmico-financeira do contrato, constituem limites para que as Cortes de Contas determinem alteraes, ainda que provisrias, em contratos administrativos em andamento, com o objetivo de estabelecer o que, em sua inteleco, constitui um preo justo. Especialmente em relao ao TCU, no h dvida de sua importncia para o desenvolvimento do Brasil e a necessria vigilncia do patrimnio pblico e da moralidade administrativa. Entretanto, percebe-se que nos ltimos anos ele vem alcanando uma relevncia institucional e poltica to significativa que o faz ganhar fora ao mesmo tempo que perde a sua identidade constitucional.
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Neste aspecto, vista do que foi exposto no item 4 deste estudo, concluiu-se que os Tribunais de Contas, luz dos 1 e 2 do artigo 71 da Constituio Federal, no tm competncia para determinar a sustao de contratos celebrados com a Administrao Pblica, ou para impor nus extraordinrios que alterem a equao econmico-financeira ajustada entre as partes. A sua competncia em relao sustao se restringe, atravs de clara e expressa previso constitucional, a atos administrativos. No h que se falar tambm que essa possibilidade de reteno de pagamentos poderia surgir de um poder geral de cautela em favor das Cortes de Contas. A Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio (Lei n 8.443/92) e o Regimento Interno do rgo (Resoluo n 155/02) no outorgaram competncia ao Tribunal de Contas para suspender, como medida cautelar um contrato administrativo, porque incompatvel com a norma constitucional que confere tal competncia ao Congresso Nacional. Relembra-se, finalmente, que a LDO da Unio de 2013 estabelece em seu artigo 93, V, a possibilidade de retenes parciais de valores para obras consideradas com indcios de irregularidades graves, no pelo TCU, mas pela Comisso Mista a que se refere o 1 do artigo 166 da Constituio Federal, e desde que tal reteno seja acompanhada de autorizao expressa da empresa contratada. Enfim, constatado e provado um sobrepreo ou superfaturamento em determinada obra pblica, que certamente malfere princpios administrativos e viola interesses pblicos, se impe a repactuao da avena, tendo em vista o resguardo do interesse pblico, sob pena de tolerncia ao enriquecimento sem causa do contratado em detrimento ao errio. Pode, ainda, a Administrao rescindir o contrato em razo de descumprimento de uma de suas clusulas e tambm imputar penalidade ao particular. Todavia, a reteno do pagamento devido sem a concordncia expressa do particular contratado, por no constar no rol do art. 87 da Lei n 8.666/93, ofende o princpio da legalidade estrita ao qual se vincula toda a atividade administrativa.
Referncias
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Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT): BERTOCCELLI, Rodrigo de Pinho. Limites para a reteno de pagamentos em contratos administrativos pelo Tribunal de Contas da Unio. Revista Brasileira de Infraestrutura RBINF, Belo Horizonte, ano 2, n. 3, p. 131-156, jan./jun. 2013.
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Arbitragem e Poder Pblico

Diogo Albaneze Gomes Ribeiro
Especialista em Direito Administrativo pela PUC-SP. Membro do Instituto Brasileiro de Estudos no Direito da Energia. Advogado.
Palavras-chave: Administrao Pblica. Arbitrabilidade do Estado. Poder pblico. Especialidade dos rbitros. Sumrio: Introduo 1 A possibilidade de a Administrao Pblica se submeter arbitragem 2 O respeito ao princpio da legalidade 3 Arbitragem e a Administrao Pblica na jurisprudncia do TCU e do STJ 4 Algumas caractersticas da arbitragem e a sua adequao em um litgio envolvendo entes pblicos 5 Aspectos prticos do procedimento arbitral envolvendo a administrao pblica Concluso Referncias
Introduo
A arbitragem no Brasil vem passando por um gradativo amadurecimento, sendo cada vez mais utilizada e, consequentemente, estudada pelos aplicadores do direito. A legislao brasileira em vigor impe requisitos de ordem subjetiva e obje tiva para a instaurao do procedimento arbitral, quais sejam: que as partes possuam capacidade de contratar e que o litgio envolva direitos patrimoniais disponveis (art. 1 da Lei n 9.307/1996). No que tange utilizao da arbitragem para dirimir litgios envolvendo contratos firmados pela Administrao Pblica, muitos j foram os debates travados a respeito da sua possibilidade. Os principais argumentos contrrios sempre giraram em torno da indisponibilidade do interesse pblico e da inafastabilidade do poder judicirio. Como demonstraremos adiante, tais argumentos no so capazes de afastar o cabimento da arbitragem em todos os litgios envolvendo a Administrao Pblica. H diversas questes envolvendo infraestrutura no Brasil que so perfeitamente arbitrveis.
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Ademais, parece-nos que defender a impossibilidade de o Estado se submeter arbitragem seria, invariavelmente, defender a impossibilidade de o Estado participar de relaes contratuais. Isso porque, como bem ressalta Maral Justen Filho, trata-se de uma questo indissocivel, j que existe um nico e mesmo tema jurdico. A disponibilidade para impor a arbitragem a mesma para criar direitos e obrigaes na via consensual.1 Na medida em que a arbitragem nada mais do que uma simples manifestao de cunho contratual, negar a possibilidade de o Estado firmar compromisso arbitral seria negar a existncia de contratos administrativos e, consequentemente, a existncia de aspectos negociais na Administrao Pblica.2
1 A possibilidade de a Administrao Pblica se submeter arbitragem 1.1 Parte histrica

A utilizao da arbitragem nos contratos administrativos no nenhuma novidade no direito brasileiro. A sua previso da arbitragem acompanha as concesses de obras e servios pblicos desde 1850 (ano em que o Cdigo Comercial entrou em vigor). Na poca do Imprio, por determinao imposta no Cdigo Comercial de 1850, a arbitragem era obrigatria para assuntos comerciais. Contudo a Lei n 1.350 de 1866 (regulamentada pelo Decreto n 3.900 de 1867) aboliu o processo arbitral obrigatrio para tais assuntos, mas manteve a possibilidade de utilizao da arbitragem. A arbitragem era costumeiramente utilizada para dirimir as controversas decorrentes dos contratos de concesses firmados poca. A ttulo de exemplo, como bem observa Selma Lemes:
[...] pelo Decreto n 7.959, de 29.12.1880, foram uniformizados os termos das concesses de estradas de ferro gerais do Imprio e a clusula XXXV
1 2
JUSTEN FILHO. Curso de direito administrativo, p. 768. Neste ponto, interessante a observao de Paulo Osternack Amaral: Para que desempenhe suas funes e realize o interesse pblico, o Estado pode praticar atos de disposio patrimonial, tal como ocorre nas compras, alienaes de bens e nas contrataes. Em todos esses casos, o Estado exercer a sua capacidade contratual e dispor de alguma espcie de patrimnio (economicamente afervel) para realizar o interesse fundamental envolvido no caso concreto. E conclui: Esse raciocnio aplica-se arbitragem. Se o direito disponvel e patrimonialmente afervel, ele estar contido na esfera contratual do Estado (Arbitragem e Administrao Pblica: aspectos processuais, medidas de urgncia e instrumentos de controle, p. 57).
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estipulava: no caso de desacordo entre o Governo e a companhia, sobre a inteligncia das presentes clusulas, esta ser decidida por rbitros nomea dos [...]. Servir de desempatador a Seo do Imprio do Conselho de Estado.3 (grifos nossos)
Tambm no contrato de concesso, firmado em 1869, pela ento Provncia de So Paulo com a Companhia Paulista de Estrada de Ferro de Jundia a Campinas havia previso de arbitragem como meio de solucionar os conflitos advindos do referido contrato.4 H registros tambm de que no contrato de fornecimento de energia eltrica firmado em 1921, pela Cmara Municipal de Sete Lagoas, havia previso de que, finda a concesso, os preos que seriam pagos pelos bens (em razo da encampao) seriam solucionados pela arbitragem.5 Em 1927 tambm h registros de nova arbitragem envolvendo a Admi nistrao Pblica. Trata-se de uma arbitragem instaurada para dirimir conflitos entre a Repartio Geral dos Telgrafos e The Western Telegraph Co.6 Posteriormente, como bem ressalta Dinor Adelaide Musetti Grotti, o prprio Supremo Tribunal Federal, em julgamento datado de 1973, reconheceu a possibilidade da utilizao da arbitragem at mesmo em causas contra a Fazenda. Trata-se do famoso caso Lage. Nas palavras da referida jurista:
Anteriormente, no caso da organizao Lage, o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar deciso do juzo arbitral institudo para dirimir litgio entre a Unio e herdeiros de Henrique Lage, j havia reconhecido especificamente a legalidade do Juzo Arbitral, que o nosso Direito sempre admitiu e consagrou, at mesmo nas causas contra a Fazenda (STF, AI 52.181-GB, Tribunal Pleno, Rel. Min. Bilac Pinto, v.u., j. 14.11.73, DJ, 15 fev. 74).7
Esses so apenas alguns exemplos que demonstram que a histria dos litgios envolvendo a Administrao Pblica no Brasil tambm marcada pela utilizao da arbitragem. Portanto, a arbitragem sempre fez parte da cultura jurdica brasileira e, a nosso ver, merece ser mais desenvolvida e estudada, principalmente em questes envolvendo contratos em infraestrutura firmados pela Administrao Pblica.
LEMES. Arbitragem na Administrao Pblica, p. 63. LEMES. Arbitragem na Administrao Pblica, p. 64. 5 LEMES. Arbitragem na Administrao Pblica, p. 64. 6 LEMES. Arbitragem na Administrao Pblica, p. 66. 7 GROTTI. A arbitragem e a Administrao Pblica. In: GUILHERME (Coord.). Novos rumos da arbitragem no Brasil, p. 149.
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Isso porque, a arbitragem (levando em conta a sua celeridade, bem como a especialidade dos julgadores) pode, em muitas situaes, representar o meio mais adequado de solucionar determinado conflito. Com isso, o Estado obter uma maior eficincia e, consequentemente, atingir o interesse pblico almejado (adequada prestao jurisdicional).
1.2
A arbitrabilidade do Estado
Para se demonstrar o cabimento da arbitragem, tanto nos litgios envolvendo a Administrao Pblica como nos que envolvam apenas particulares, mostra-se imprescindvel identificarmos a arbitrabilidade da questo. A arbitrabilidade dividida em arbitrabilidade subjetiva, que diz respeito aos aspectos da capacidade da pessoa para se submeter ao juzo arbitral; e em arbitrabilidade objetiva, que se refere matria que poder ser submetida arbitragem.
1.2.1
A caracterizao da arbitrabilidade subjetiva do Estado
A arbitrabilidade subjetiva diz respeito aos aspectos da capacidade da pessoa para se submeter ao juzo arbitral. Para que uma pessoa fsica ou jurdica possa participar de uma relao arbitral, h a necessidade de ela ser plenamente capaz de firmar direitos e obrigaes. O direito confere personalidade s pessoas naturais (ou pessoas fsicas) e, por fico, s pessoas jurdicas, ou pessoas coletivas (artigos 40 a 69 do Cdigo Civil).8 Como bem ensina Celso Antnio Bandeira de Mello, o Estado, tal como os demais particulares, , tambm ele, uma pessoa jurdica, que, pois, existe e convive no universo jurdico em concorrncia com todos os demais sujeitos de direitos9 (grifos nossos). Portanto, o Estado, sendo uma pessoa jurdica, possui tambm capacidade de firmar direitos e obrigaes e, consequentemente, de se submeter ao juzo arbitral. O aspecto subjetivo da arbitrabilidade tambm est delineado na primeira parte do art. 1 da Lei de Arbitragem e no art. 851 do Cdigo Civil, os quais dispem que somente as pessoas capazes de contratar podero se valer da arbitragem. Com relao ao aspecto subjetivo, Gustavo Justino de Oliveira afirma que o ordenamento genericamente confere ao Estado capacidade para comprometer-se e contratar, o que inferido de sua personalidade jurdica de direito pblico.10
NERY JNIOR; NERY. Cdigo Civil comentado, p. 183. BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, p. 65. 10 OLIVEIRA. A arbitragem e as parcerias pblico-privadas. In: SUNDFELD (Coord.). Parcerias pblicoprivadas, p. 588.
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Assim, levando-se em conta que o Estado pessoa jurdica plenamente capaz de firmar direitos e obrigaes, parece-nos configurada a existncia da sua arbitrabilidade subjetiva.
1.2.2
A caracterizao da arbitrabilidade objetiva do Estado
A arbitrabilidade objetiva relaciona-se com as matrias que podem ser sub metidas arbitragem, quais sejam: as que envolvam direitos patrimoniais disponveis.11 Partindo-se da premissa de que o interesse pblico seria sempre indisponvel, j se afirmou que os conflitos surgidos das relaes firmadas pelo Estado teriam de ser necessariamente submetidos via judicial. Contudo, amparando-nos no posicionamento consolidado dos Tribunais Superiores, da doutrina especializada e na prpria legislao em vigor, parece-nos que esse argumento no tem razo ser ainda mais no atual estgio do Direito Administrativo em que consenso-negociao entre Poder Pblico e particulares ganha cada vez mais destaque. Atualmente, vem se tornado cada vez mais importante o que se denomina direito administrativo participativo, que nada mais do que a busca por um maior dilogo entre o Estado e os particulares. Conforme afirmam Eduardo Garca de Enterra e Toms-Ramn Fernndez, no se pode deixar de lado a realidade de que hoje a Administrao negocia e que a negociao converteu-se em um instrumento imprescindvel para a tarefa de administrar.12 Nesta mesma linha tambm se posiciona Dinor Adelaide Musetti Grotti:
Com a globalizao e a redefinio do papel do Estado, baseado no princpio as subsidiariedade, o momento consenso-negociao entre poder pblico e particulares, mesmo informal, ganha relevo no processo de identificao e definio de interesses pblicos e privados, tutelados pela Administrao.13
Por essa razo, vem se reconhecendo o surgimento de um direito administrativo mais participativo, fruto da gradual compatibilizao da lgica da imposio e da unilateralidade com a lgica da negociao e da multilateralidade.14
Art. 1 da Lei n 9.307/1996: As pessoas capazes de contratar podero valer-se da arbitragem para dirimir litgios relativos a direitos patrimoniais disponveis (grifos nossos). 12 GARCA DE ENTERRA; FERNNDEZ. Curso de derecho administrativo, v. 1, p. 663. 13 GROTTI. A arbitragem e a Administrao Pblica. In: GUILHERME (Coord.). Novos rumos da arbitragem no Brasil, p. 145. 14 OLIVEIRA. A arbitragem e as parcerias pblico-privadas. In: SUNDFELD (Coord.). Parcerias pblico- privadas.
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A existncia de negociao entre a Administrao Pblica e particulares uma realidade, portanto, e pode ser constatada principalmente em grandes empreen dimentos em infraestrutura, em que a Administrao costumeiramente negocia, por exemplo, pedidos de aditivos contratuais. No se nega a existncia de certos interesses indisponveis numa relao envolvendo o Estado, mas da no segue que todo e qualquer interesse titularizado pela Administrao Pblica em face de um particular seja necessariamente indisponvel.15 Nesse ponto, Diogo de Figueiredo Moreira Neto, seguindo as lies do jurista italiano Renato Alessi, divide o interesse pblico em interesse primrio e secundrio. Para Moreira Neto, o interesse pblico primrio se relaciona ao bem-estar da sociedade e, em razo disso, estaria obrigatoriamente submetido ao princpio da indisponibilidade; j o interesse secundrio estaria relacionado aos direitos patrimoniais e, por isso, tornar-se-iam disponveis. Nas palavras do referido jurista:
[...] so disponveis, nesta linha, todos os interesses e os direitos deles derivados que tenham expresso patrimonial, ou seja, que possam ser quantificados monetariamente, e estejam no comrcio, e que so, por esse motivo e normalmente, objeto de contratao que vise a dotar a Administrao ou os seus delegados, dos meios instrumentais de modo a que estejam em condies de satisfazer os interesses finalsticos que justificam o prprio Estado.16
So justamente os chamados interesses pblicos secundrios (ou seja, que podem ser quantificados monetariamente) que podem ser considerados arbitrveis. Tambm Caio Tcito ressalta que nos contratos administrativos, quando se tratam to somente de clusulas pelas quais a Administrao est submetida a uma contraprestao financeira, no faz sentido ampliar o conceito de indisponibilidade obrigao de pagar vinculada obra ou servio executado ou ao benefcio auferido pela administrao em virtude de prestao regular do outro contratante.17 Justamente por isso, Caio Tcito afirma que em tais casos a conveno da arbitragem ser caminho aberto. Portanto, ainda que se trate de contratos administrativos, em sentido estrito, que disponha sobre interesses pblicos indisponveis, poder haver questes (de ordem econmica) perfeitamente arbitrveis.
JUSTEN FILHO. Curso de direito administrativo, p. 769. MOREIRA NETO. Arbitragem nos contratos administrativos. Revista de Direito Administrativo, p. 84. 17 TCITO. Arbitragem nos litgios administrativos. Revista de Direito Administrativo, p. 210-114.
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Para Eros Roberto Grau, a possibilidade de o Estado se submeter arbitragem deve ser analisada pelo exame de trs pontos: (i) jurisdio e arbitragem; (ii) noo de contrato administrativo; e (iii) a indisponibilidade do interesse pblico e a disponibilidade de direitos patrimoniais. No que tange ao primeiro aspecto, Eros Grau afirma que a arbitragem no encerra a jurisdio, mas, ao contrrio, previne-a. Quanto aos contratos administrativos, afirma que:
[...] na relao contratual administrativa o Estado-aparato (a Administrao) atua vinculado pelas mesmas estipulaes que vinculam o particular; ambos se submetem lei (Estado-ordenamento); ou seja, a Administrao no exerce atos de autoridade no bojo da relao contratual.18
No que tange indisponibilidade do interesse pblico e disponibilidade de direitos patrimoniais, Eros Grau afirma que indisponvel o interesse pblico primrio, no o interesse da Administrao [interesse pblico secundrio]. E conclui: sempre que puder contratar, o que importa disponibilidade de direitos patrimoniais, poder a Administrao, sem que isso importe disposio do interesse pblico, convencionar clusula de arbitragem.19 O prprio Superior Tribunal de Justia, ao reconhecer a possibilidade de sociedade de economia mista celebrar clusula compromissria em juzo arbitral, afirma que assente na doutrina e na jurisprudncia que indisponvel o interesse pblico, e no o interesse da administrao (AgRg no MS n 11.308/DF, 1 Seo. Rel. Min. Luiz Fux. Julg. 28.06.2006. DJ, 14 ago. 2006). A doutrina do professor Eros Grau contribui com a tese de que a arbitragem nada mais do que uma simples manifestao de cunho contratual. Da poder-se dizer que, em regra, todas as questes que comportam disciplina pela via contratual podem ser submetidas arbitragem. Isso porque a disponibilidade para impor a arbitragem a mesma para criar direitos e obrigaes por via consensual.20 Ainda no que tange arbitrabilidade objetiva do Estado, h outro argumento que merece destaque. Eduardo Talamini entende que o Estado poder se submeter arbitragem sempre que o conflito (de natureza eminentemente patrimonial) puder ser resolvido pelas prprias partes, independentemente do ingresso em juzo. Nas palavras do jurista:
GRAU. Arbitragem e contrato administrativo. Revista Trimestral de Direito Pblico RTDP, p. 17. GRAU. Arbitragem e contrato administrativo. Revista Trimestral de Direito Pblico RTDP, p. 20. 20 JUSTEN FILHO. Curso de direito administrativo, p. 768.
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[...] cabe a arbitragem sempre que a matria envolvida possa ser resolvida pelas prprias partes, independentemente do ingresso em juzo. Se o conflito entre o particular e a Administrao Pblica eminentemente patrimonial e se ele versa sobre matria que poderia ser solucionada diretamente entre as partes, sem que se fizesse necessria a interveno jurisdicional, ento a arbitragem cabvel. Se o conflito pode ser dirimido pelas prprias partes, no faria sentido que no pudesse tambm ser composto mediante juzo arbitral sob o plio das garantias do devido processo.21 (grifos nossos)
Na mesma linha, Cesar A. Guimares Pereira reconhece a necessidade de estarem presentes dois aspectos para verificar se a questo discutida arbitrvel ou no.22 O primeiro deles verificar se o interesse da Administrao disponvel, ou seja, se seria possvel ao ente estatal reconhecer a procedncia da pretenso do particular. O segundo aspecto verificar se o referido interesse tem contedo econmico. Da mesma forma, entendemos que caso estejam presentes esses dois aspectos a arbitragem ser cabvel. Ademais, mostra-se um erro afirmar que a opo pela arbitragem ocasionaria a disponibilidade de direitos por parte do Estado. Nesse ponto, a doutrina bem reconhece que:
Ao optar pela arbitragem o contratante pblico no est transigindo com o interesse pblico, nem abrindo mo de instrumentos de defesa de interesses pblicos. Est, sim, escolhendo uma forma mais expedita, ou um meio mais hbil, para a defesa do interesse pblico. Assim como o juiz, no procedimento judicial deve ser imparcial, tambm o rbitro deve decidir com imparcialidade. O interesse pblico no se confunde com o mero interesse da Administrao ou da Fazenda Pblica; o interesse pblico est na correta aplicao da lei e se confunde com a realizao correta da Justia.23 (grifos nossos).
Tal como reconhecido em um dos principais acrdos do STJ que trata da matria, em verdade, no h que se negar a aplicabilidade do juzo arbitral em litgios administrativos, em que presentes direitos patrimoniais do Estado, mas ao
TALAMINI. Arbitragem e parceria pblico-privada. In: TALAMINI; JUSTEN (Coord.). Parcerias PblicoPrivadas: um enfoque multidisciplinar, p. 334. 22 PEREIRA. Arbitragem e a Administrao Pblica na jurisprudncia do TCU e do STJ. In: TALAMINI; PEREIRA (Coord.). Arbitragem e poder pblico, p. 141. 23 WALD; CARNEIRO; ALENCAR; DOURADO. Da validade de conveno de arbitragem pactuada por sociedade de economia mista. Revista de Direito Bancrio do Mercado de Capitais e da Arbitragem, p. 418.
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contrrio, at mesmo incentiv-la, porquanto mais clere (AgRg no MS n 11.308/ DF, 1 Seo. Rel. Min. Luiz Fux. Julg. 28.06.2006. DJ, 14 ago. 2006). Isso porque, o fato de a Administrao eventualmente ser derrotada em um litgio arbitral no significa que ela tenha aberto mo de um direito significa apenas que ela no tinha razo quanto ao que pretendia. justamente esse o posicionamento de Adilson Abreu Dallari.24 Ao afastar os bices normalmente invocados para a adoo da arbitragem entre as relaes contratuais de direito pblico, Dallari afirma que o Estado, ao optar pela arbitragem, no est transigindo com o interesse pblico. Ao optar pela arbitragem, o Estado est escolhendo uma forma mais expedita ou um meio mais hbil para a tutela do interesse pblico. Isso porque, reitere-se, o interesse pblico no se confunde com o interesse da Administrao ou da Fazenda Pblica, mas sim com a correta aplicao da lei e com a concreta realizao da Justia. Trata-se de argumento extremamente acertado e que demonstra que a arbitragem (muito embora deva envolver direitos patrimoniais disponveis) no implica qualquer disponibilidade de direitos. Pelas razes acima mencionadas, entendemos que a arbitragem um meio totalmente idneo e, em muitos casos, o maios adequado para suportar desavenas envolvendo contratos em infraestrutura principalmente na rbita da Administrao Pblica.
1.3
A identificao dos direitos disponveis nos contratos administrativos
Demonstrados os aspectos da arbitrabilidade do Estado, parece indispensvel tentarmos sistematizar aquilo que efetivamente pode ser submetido via arbitral. Trata-se, evidentemente, de uma sistematizao no exaustiva, de modo que a adequada identificao de direitos disponveis nos contratos administrativos deve sempre ser verificada no caso concreto. No que tange s matrias que podero ser submetidas arbitragem (em um litgio envolvendo a Administrao Pblica), a doutrina costumeiramente usa como exemplo aquelas relacionadas com (i) os aspectos referentes ao equilbrio econmico-financeiro do contrato, (ii) as disputas sobre cumprimento das obrigaes contratuais e (iii) sobre as consequncias (de cunho patrimonial) da extino do contrato.
24
DALLARI. Arbitragem na concesso de servio pblico. Revista Trimestral de Direito Pblico, p. 5-10.
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Como se sabe, o contratado pela Administrao Pblica tem a garantia de ter preservada a equao econmico-financeira de sua proposta. Ou seja, constatada a alterao das condies originais da proposta, cabe ao Poder Pblico promover a correspondente readequao econmica do contrato. Trata-se, inclusive, de uma garantia Constitucional (art. 37, inciso XXI, da CF). A readequao do contrato poder ocorrer mediante a recomposio da equao econmico-financeira, ou mediante a clusula de reajuste do preo contratual. O reajuste antev as circunstncias normais e fixado contratualmente. J a recomposio ocorre em razo de fatos imprevisveis que alterem a economia do contrato justamente por isso, independe de previso editalcia ou contratual. Como so fatos que no podem ser previstos no momento da apresentao da proposta, tambm no podem so suportados pelo particular. Sua ocorrncia impe a necessidade da recomposio da equao econmico-financeira do contrato. Essas questes referentes aos reajustes contratuais, quando se refiram inter pretao das bases pactuadas, por serem contratuais, podem ser dirimidas por meio de arbitragem. Nesse ponto, Selma Lemes apenas faz a ressalva de que, caso a discusso se refira reviso das bases pactuadas, esta atividade estaria fora da alada do rbitro. Nas palavras de Selma Lemes:
[...] caso seja referente reviso das bases pactuadas consoante disposto no Poder Concedente e o concessionrio, esta atividade estaria fora da alada do rbitro, pois pleitos referentes a tarifas que importem em novao do contrato ou sua alterao por deciso da Administrao, no podem ser solucionadas por rbitros e decorrem do poder de autoridade que se norteia pelo interesse pblico (e social) envolvido ou decorrente da negociao do contrato entre o Poder concedente e o concessionrio.25
Alm dos aspectos relacionados ao reequilbrio contratual, h a possibilidade de a Administrao Pblica submeter arbitragem os litgios relacionados execuo do contrato, durante e aps a sua execuo. Ou seja, possvel discutir na arbitragem questes relacionadas interpretao do contrato durante e aps a sua execuo. Outra matria suscetvel ser submetida arbitragem refere-se s disputas advindas da extino do contrato, que gerem consequncias econmicas. O
25
LEMES. Arbitragem na Administrao Pblica, p. 147.
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rbitro poderia decidir, por exemplo, sobre questes como a apurao de haveres decorrentes da resciso contratual. No mesmo sentido do que foi acima exposto, Maral Justen Filho bem esclarece que:
Mais especificamente, existem questes de cunho meramente patrimonial. Se a Administrao Pblica deixou de pagar uma prestao contratualmente prevista sob o fundamento da infrao s especificaes tcnicas contratuais, essa uma questo patrimonial, de natureza disponvel. O conflito entre a Administrao Pblica e particular, envolvendo a interpretao de clusulas contratuais, uma questo disponvel, precisamente porque a clusula a ser interpretada foi criada pela vontade disponvel das partes. A disputa sobre a configurao da quebra da equao econmico-financeira uma questo disponvel, j que se relaciona controvrsia sobre os fatos verificados no mundo real e seus efeitos sobre a relao original entre direitos e obrigaes assumidos pelas partes.26
Esses so apenas alguns exemplos daquilo que poderia ser submetido arbi tragem. De todo modo, pode-se perceber que so vastas as matrias (de cunho patrimonial) suscetveis de serem dirimidas diretamente pelas partes contratantes e, justamente por isso, passveis de serem submetidas arbitragem.
O respeito ao princpio da legalidade
Tambm pelo aspecto da legalidade, no verificamos qualquer bice para que o Estado se valha da arbitragem para dirimir conflitos que envolvam direitos patrimoniais disponveis. Muito ao contrrio: a ofensa ao princpio da legalidade ocorreria justamente na hiptese de se impossibilitar a utilizao da arbitragem pelo Estado. Isso porque seria negar vigncia tanto Lei de Arbitragem (art. 1 da Lei n 9.307/1993) como s diversas leis especficas que autorizam a utilizao da arbitragem nas relaes firmadas pelo Estado.27
26 27
JUSTEN FILHO. Curso de direito administrativo, p. 769. Nesse exato sentido o posicionamento de Selma Lemes: Com efeito, distinguir e vedar a atuao do Estado, impedir que este solucione litgios por arbitragem para as controvrsias originrias de contratos administrativos e que versem sobre direitos patrimoniais disponveis representa desconsiderar o comando legal previsto no art. 1, da Lei n 9.307/96 (Arbitragem na Administrao Pblica, p. 99).
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Levando-se em conta que o Estado uma pessoa jurdica plenamente capaz de contratar, impossibilitar a utilizao da arbitragem pela Administrao Pblica (para dirimir questes que envolvam direitos patrimoniais disponveis) feriria diretamente o art. 1 da Lei n 9.307/96 e, consequentemente, princpio da legalidade. No bastasse a previso legal acima transcrita, h ainda leis que preveem expressamente a possibilidade de utilizao de meios alternativos para solucionar conflitos (incluindo a arbitragem). A Lei de Concesso e Permisso de Servios Pblicos (Lei n 8.987/1995) j previa, em seu art. 23, inciso XV, como sendo clusulas essenciais do contrato de concesso as relativas ao foro e ao modo amigvel de soluo das divergncias contratuais. Posteriormente, por fora da Lei n 11.196/2005, foi includo Lei de Concesses o art. 23-A, reconhecendo expressamente a arbitragem como meio hbil para solucionar disputas provenientes do contrato de concesso.28 No mesmo sentido, a Lei n 11.079/2004 (que criou as chamadas parcerias pblico-privadas no mbito da Administrao Pblica federal) tambm prev a possibilidade de o Estado se valer do procedimento arbitral (art. 11, inciso III).29 Ainda no que se refere s parcerias pblico-privadas, h diversas leis estaduais prevendo a arbitragem como meio idneo para dirimir conflitos advindos dos contratos firmados. A ttulo de exemplo, podemos citar a Lei paulista de PPP (Lei n 11.688/2004, art. 11), a Lei de Gois (Lei n 14.910/2004, art. 15) e a Lei da Bahia (Lei n 9.290/2004, art. 9).
2.1
A previso legislativa no mbito das agncias reguladoras
No mbito das agncias reguladoras, h diversas leis que privilegiam a composio de disputas, independentemente da interveno do poder judicirio. No setor de petrleo e gs, a Lei n 9.478/1997 (que dispe sobre a poltica energtica nacional) prev a conciliao e o arbitramento (com regras estipuladas pela prpria agncia) como um meio vivel para dirimir as controvrsias advindas do contrato firmado.
Art. 23-A. O contrato de concesso poder prever o emprego de mecanismos privados para resoluo de disputas decorrentes ou relacionadas ao contrato, inclusive a arbitragem, a ser realizada no Brasil e em lngua portuguesa, nos termos da Lei n 9.307, de 23 de setembro de 1996 (grifos nossos). 29 Art. 11. O instrumento convocatrio conter minuta do contrato, indicar expressamente a submisso da licitao s normas desta Lei e observar, no que couber, os 3 e 4 do art. 15, os arts. 18, 19 e 21 da Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, podendo ainda prever: [...] III - o emprego dos mecanismos privados de resoluo de disputas, inclusive a arbitragem, a ser realizada no Brasil e em lngua portuguesa, nos termos da Lei n 9.307, de 23 de setembro de 1996, para dirimir conflitos decorrentes ou relacionados ao contrato.
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Nos termos do art. 20 da Lei n 9.478/1997:30

Art. 20. O regimento interno da ANP dispor sobre os procedimentos a serem adotados para a soluo de conflitos entre agentes econmicos, e entre estes e usurios e consumidores, com nfase na conciliao e no arbitramento.
Tambm o inciso X do art. 43 da Lei n 9.478/1997 estabelece que o contrato de concesso ter como clusulas essenciais as regras sobre soluo de controvrsias, relacionadas com o contrato e sua execuo, inclusive a conciliao e a arbitragem internacional. No mbito da Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), a Lei n 10.438/2002 tambm prev uma espcie de arbitramento para solucionar conflitos advindos dos contratos firmados:
Art. 4 A Aneel proceder recomposio tarifria extraordinria prevista no art. 28 da Medida Provisria n 2.198-5, de 24 de agosto de 2001, sem prejuzo do reajuste tarifrio anual previsto nos contratos de concesso de servios pblicos de distribuio de energia eltrica. [...] 5 A recomposio tarifria extraordinria estar sujeita a homologao pela Aneel e observar as seguintes regras: [...] V - para atender aos fins previstos no inciso IV, a homologao da recomposio tarifria extraordinria estar condicionada, nos termos de resoluo da Aneel, soluo de controvrsias contratuais e normativas e eliminao e preveno de eventuais litgios judiciais ou extrajudiciais, inclusive por meio de arbitragem levada a efeito pela Aneel; [...] 6 Ficam as empresas pblicas e as sociedades de economia mista federais autorizadas a celebrar transaes e a promover os atos necessrios soluo de controvrsias contratuais e normativas prevista no inciso V do 5 deste artigo, considerando-se disponveis os direitos sobre os quais recairo. [...] 8 Os contratos iniciais e equivalentes, assim reconhecidos em resoluo da Aneel, sero aditados para contemplar uma frmula compulsria de soluo de controvrsias, para que a Aneel instaure ex officio, caso as partes no o faam em prazo determinado, os mecanismos de soluo de controvrsias existentes, sem prejuzo da atuao subsidiria da Aneel na arbitragem de controvrsias. (grifos nossos)
30
O art. 54 da Portaria ANP n 69/2011 confirma o papel da ANP na resoluo de conflitos por meio de conciliao e arbitramento. O referido dispositivo autoriza que a Agncia solucione eventuais divergncias entre os agentes econmicos e entre estes e usurios e consumidores mediante a conciliao e o arbitramento. Alm disso, autoriza a resoluo de conflitos decorrentes das atividades de regulamentao, contratao e fiscalizao no mbito geral da indstria do petrleo e da distribuio e revenda de derivados de petrleo, gs natural e biocombustveis.
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A Lei que dispe sobre a organizao dos servios de telecomunicaes (Lei n 9.472/1997) tambm reconhece a possibilidade de se estipular o modo de soluo extrajudicial das divergncias contratuais. Nesse ponto, confiram-se os artigos 93 e 120 da Lei n 9.472/1997:
Art. 93. O contrato de concesso indicar: [...] XV - o foro e o modo para soluo extrajudicial das divergncias contratuais. [...] Art. 120. A permisso ser formalizada mediante assinatura de termo, que indicar: [...] X - o foro e o modo para soluo extrajudicial das divergncias. (grifos nossos)
No setor de transportes, especialmente no mbito da Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ), a Lei n 10.233/2001 prev expressamente a possibilidade de a Agncia se valer da arbitragem para dirimir seus conflitos:
Art. 35. O contrato de concesso dever refletir fielmente as condies do edital e da proposta vencedora e ter como clusulas essenciais as relativas a: [...] XVI - regras sobre soluo de controvrsias relacionadas com o contrato e sua execuo, inclusive a conciliao e a arbitragem; [...] Art. 39. O contrato de permisso dever refletir fielmente as condies do edital e da proposta vencedora e ter como clusulas essenciais as relativas a: [...] XI - regras sobre soluo de controvrsias relacionadas com o contrato e sua execuo, incluindo conciliao e arbitragem. (grifos nossos)
Portanto, h diversas leis, no mbito das agncias reguladoras, privilegiando a composio de disputas, independentemente da interveno do poder judicirio. Muito embora no seja o escopo do presente artigo uma anlise acurada da questo, cabe destacar que algumas previses de arbitramento no mbito de algumas das agncias reguladoras no caracterizam propriamente um procedimento arbitral, nos termos da Lei n 9.307/96. Essa concluso deriva do fato de que, nos regramentos previstos em algumas agncias (como na ANP e ANEEL, por exemplo), no estariam presentes as caractersticas bsicas da instaurao de uma arbitragem, tais como a autonomia da vontade para a escolha dos rbitros, a irrecorribilidade da deciso, e, dentre outras, a formao de coisa julgada material da sentena proferida. Basta verificar que o art. 20 da Lei n 9.478/1997 (que dispe sobre a poltica energtica nacional) bastante claro ao afirmar que o regimento interno da ANP
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dispor sobre os procedimentos a serem adotados para a soluo de conflitos [...], com nfase na conciliao e no arbitramento. Neste caso, na medida em que o procedimento do arbitramento seria estipulado exclusivamente pela ANP, parece-nos, de fato, que no se encontra caracterizado um dos pressupostos bsicos para a instaurao da arbitragem (nos termos da Lei n 9.307/96), qual seja, a autonomia da vontade para a escolha dos rbitros. Nesse sentido, Paulo Osternack Amaral bem afirma que:
O cotejo das caractersticas previstas na Lei de Arbitragem com as contidas no regramento das agncias conduz concluso de que os processos decisrios conduzidos pelas agncias reguladoras, com base no mrito de resoluo de controvrsias concebido pelas leis do setor, no so verdadeiras arbitragens. Trata-se de processos administrativos, que produzem decises administrativas, passveis de serem submetidas ao controle amplo pelo Poder Judicirio.31
Contudo, ainda que se reconhea que as formas de resoluo de conflitos previstas em algumas agncias se aproximem mais de um processo administrativo, a arbitragem (nos termos da Lei n 9.307/96) no est, evidentemente, afastada.
2.2
A desnecessidade de lei especfica para a instaurao da arbitragem
Por outro lado, a ausncia de previso legal especfica no precisa ser vista como um bice para a utilizao da arbitragem nas relaes firmadas pelo Estado. Exemplo disso o que ocorre com a Lei de Licitaes e Contratos Administrativos (Lei n 8.666/93), ou at mesmo nas contrataes regidas pelo Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas RDC (Lei n 12.462/2011). Muito embora as referidas Leis no prevejam expressamente a arbitragem como um meio possvel para dirimir os conflitos advindos dos contratos firmados, a ausncia de previso no representa um impedimento para a arbitragem. A utilizao da arbitragem para dirimir conflitos advindos de contratos admi nistrativos regidos exclusivamente pela Lei de Licitaes no ofende o 2 do art. 55 da Lei n 8.666/93. O referido dispositivo afirma que clusula necessria em todo contrato a que declare competente o foro da sede da Administrao para dirimir qualquer questo contratual, salvo o disposto no 6 do art. 32 desta Lei.
31
AMARAL. Arbitragem e Administrao Pblica: aspectos processuais, medidas de urgncia e instrumentos de controle, p. 193.
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Nesse ponto, cabe ressaltar que a Lei n 8.666/93 no determina que as controvrsias oriundas dos contratos celebrados sejam dirimidas pelo Poder Judicirio. Isso porque, se assim fosse, no poderia haver resoluo de pendncias contratuais atravs da transao. Nas palavras de Carlos Alberto Carmona:
[...] o texto legal exige, isso sim, que se as partes tiverem que acorrer ao Poder Judicirio, ser competente o juzo do foro da sede da Administrao, e no rgo judicial situado em outra regio geogrfica. Explico: o vocbulo foro, na tcnica processual, significa territrio, indicando, portanto, um local (Municpio ou pluralidade de Municpios sujeitos competncia de um ou vrios juzes, ou ainda, como ocorre na Justia Federal, o espao geogrfico que forma a seo judiciria) onde o juiz exerce a jurisdio.32 (grifos nossos)
Nesse ponto, comungamos do entendimento de que, mesmo que a relao contratual seja regida pela Lei n 8.666/93 ou pela Lei n 12.462/2011, no h qualquer impedimento para a utilizao da arbitragem caso surja um conflito envolvendo direitos patrimoniais disponveis. Outra questo que se mostra relevante e que pode trazer dvidas quanto utilizao da arbitragem na seara do Direito Pblico refere-se s causas em que envolvam a Unio, suas autarquias e as empresas pblicas federais, tendo em vista a previso do art. 109, inciso I, da CF/88. O referido dispositivo constitucional estabelece que cabe aos juzes federais a competncia para julgar as causas em que a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica federal forem interessadas na condio de autoras, rs, assistentes ou oponentes, exceto as de falncia, as de acidente de trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho. Tal imposio constitucional tambm no tem o condo de impedir a utilizao da arbitragem para as pessoas jurdicas elencadas no referido dispositivo constitucional. O art. 109, inciso I, da CF/88 apenas estabelece que numa demanda em que fizesse parte a Unio, caso ela fosse proposta perante o Poder Judicirio, caberia ao juiz federal decidi-la. Entretanto, nada impede que a Unio, ao firmar contratos envolvendo questes arbitrveis, estabelea a arbitragem como meio de solucionar eventuais litgios. Nesse caso, no haver ofensa Constituio Federal.
32
CARMONA. Arbitragem e processo: um comentrio Lei 9.707/96, p. 48.
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A regra estabelecida no art. 109, inciso I, da CF/88 seria relevante no contexto da arbitragem para estabelecer o juzo competente, por exemplo, na hiptese de a parte vencida promover a ao de anulao da sentena arbitral de que trata o art. 33 da Lei n 9.307/96. Nesse caso, a competncia seria da justia federal, ou seja, do rgo competente para julgar a ao caso as partes no tivessem se valido do juzo arbitral para decidi-la.33
Arbitragem e a Administrao Pblica na jurisprudncia do TCU e do STJ
A jurisprudncia tratando do cabimento da arbitragem em litgios envolvendo entes da Administrao Pblica ainda um pouco escassa. Contudo, levando-se em conta os casos julgados tanto pelo Tribunal de Contas da Unio, como pelo Superior Tribunal de Justia, possvel verificar a linha de entendimento dos referidos Tribunais sobre a arbitragem envolvendo a Administrao Pblica. No Tribunal de Contas da Unio, muito embora exista uma forte tendncia a se admitir a utilizao da arbitragem, ainda no h uma orientao consolidada sobre o tema. O TCU, em acrdo proferido em 10.04.2003, afirmou que no existindo autorizao legal para que a CBEE pudesse ter estabelecido a via arbitral para soluo das controvrsias contratuais, tal previso no obedeceu a um dos princpios fundamentais que regem a administrao pblica, que o da legalidade. Essa clusula contratual, portanto, dever ser excluda do contrato (Acrdo n 584/2003, 2 Cmara. Rel. Min. Ubiratan Aguiar, grifo nosso). Sendo assim, acordaram os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em sesso da 2 Cmara, que fosse feito termo aditivo aos contratos firmados com os produtores independentes de energia (Termo de Referncia n 01/2001), no sentido de excluir, nos termos do art. 58, inciso I, da Lei n 8.666/93, as clusulas n 47 e n 67, que tratam, respectivamente, de arbitragem e confidencialidade. Tambm a 2 Cmara do TCU apresentou o mesmo posicionamento do acrdo acima analisado. O v. acrdo recebeu a seguinte ementa:
Representao. Pedido de reexame. Incluso de clusulas ilegais em contrato administrativo. Negado provimento. ilegal a previso, em contrato administrativo, da adoo de juzo arbitral para a soluo de conflitos, bem como a estipulao de clusula
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de confidencialidade, por afronta ao princpio da publicidade. (Acrdo n 537/2006, 2 Cmara. Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues. Sesso de 14.03.2006)
Nos referidos julgados, o TCU apresentou posicionamento de que o cabimento de arbitragem envolvendo a Administrao Pblica pressuporia a existncia de lei especfica. Com isso, Rejeitou-se a tese de que a Lei n 9.307/96, que disciplina a arbitragem em termos gerais, contivesse ela prpria essa autorizao legal.34 Contudo, aps os referidos julgados houve diversas alteraes legislativas e jurisprudenciais (admitindo a arbitragem como meio idneo para dirimir conflitos envolvendo contratos administrativos) que no foram levadas em conta pelo TCU quando dos referidos julgamentos. Ademais, h julgado mais recente do TCU (Acrdo n 1.330/2007, Plenrio. Rel. Min. Raimundo Carreiro. DOU, 06 jul. 2007) reconhecendo o cabimento da arbitragem para dirimir questes envolvendo as parcerias pblico-privadas. O referido julgado dispe sobre o controle e a fiscalizao de procedimentos de licitao, contrao e execuo contratual de Parcerias Pblico-Privadas (PPP) a serem exercidos pelo Tribunal de Constas da Unio. Nesse caso, o TCU, em sua justificao, afirmou que:
A adequada anlise da execuo contratual pelo rgo de Controle Externo deve englobar a conduta dos gestores na conduo de eventuais divergncias entre contratante e contratado. Desta feita, como o inciso III do art. 11 da Lei n 11.079/2004 prev a possibilidade de resoluo de disputas mediante arbitragem, entende-se adequada a previso normativa da disponibilizao de tais documentos ao TCU.
Em tal julgado, o TCU admitiu expressamente a possibilidade de a Admi nis trao Pblica utilizar a via arbitral nas contrataes envolvendo as parcerias pblico -privadas. Tanto que se posicionou no sentido de que a documentao do litgio fosse disponibiliza ao referido rgo. Portanto, podemos concluir que a tendncia do TCU, com a edio de leis prevendo expressamente a utilizao do meio arbitral, seja de aceitar o cabimento da arbitragem para dirimir determinados conflitos envolvendo a Administrao Pblica. Por outro lado, a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia j est consolidada no sentido de reconhecer a arbitragem como meio possvel e adequado para solucionar litgios envolvendo a Administrao Pblica.
34
PEREIRA. Arbitragem e a Administrao Pblica na jurisprudncia do TCU e do STJ. In: TALAMINI; PEREIRA (Coord.). Arbitragem e poder pblico, p. 133.
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Em 25.10.2005, foi julgado o Recurso Especial n 612.439/RS, reconhecendo como sendo vlidos e eficazes os contratos firmados pelas sociedades de economia mista que estipulem clusula compromissria submetendo arbitragem eventuais litgios decorrentes de seus ajustes. O mencionado acrdo recebeu a seguinte ementa:
Processo Civil. Juzo arbitral. Clusula compromissria. Extino do processo. Art. 267, VII, do CPC. Sociedade de economia mista. Direitos disponveis. Extino da ao cautelar preparatria por inobservncia do prazo legal para a proposio da ao principal. 1. Clusula compromissria o ato por meio do qual as partes contratantes formalizam seu desejo de submeter arbitragem eventuais divergncias ou litgios passveis de ocorrer ao longo da execuo da avena. Efetuado o ajuste, que s pode ocorrer em hipteses envolvendo direitos disponveis, ficam os contratantes vinculados soluo extrajudicial da pendncia. 2. A eleio da clusula compromissria causa de extino do processo sem julgamento do mrito, nos termos do art. 267, inciso VII, do Cdigo de Processo Civil. 3. So vlidos e eficazes os contratos firmados pelas sociedades de economia mista exploradoras de atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios (CF, art. 173, 1) que estipulem clusula compromissria submetendo arbitragem eventuais litgios decorrentes do ajuste. 4. Recurso especial parcialmente provido. (STJ. REsp n 612.439/RS, 2 Turma. Rel. Min. Joo Otvio de Noronha. DJ, 14 set. 2006)
No mesmo sentido, reproduzindo a deciso acima mencionada, em 17.05.2007 foi julgado o Recurso Especial n 606.345/RS tambm de relatoria do Min. Joo Otvio de Noronha. Ambos os acrdos (REsp n 612.439/RS e REsp n 606.345/RS) so costumeiramente citados pela doutrina ao tratar do posicionamento do STJ sobre o cabimento da arbitragem. Neles, discutiu-se o cumprimento de contrato de compra e venda de energia eltrica. Em ambos os casos, o STJ entendeu que, estando o objeto do contrato de servio pblico prestado pela entidade estatal estritamente vinculado atividade econmica desenvolvida pela empresa estatal (venda de energia eltrica), inexiste bice para se pactuar a respectiva clusula compromissria. H ainda o acrdo proferido pela 1 Seo do STJ, em 28.06.2006, no Agravo Regimental no Mandado de Segurana n 11.308/DF, de relatoria do Min. Luiz Fux.
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O referido acrdo representa um dos principais precedentes sobre a questo. Nele se analisou de forma bastante aprofundada diversos temas que costumeiramente so vistos como supostos empecilhos para a instaurao de uma arbitragem envolvendo o Poder Pblico. O acrdo inicia sua fundamentao demonstrando que no seria todo e qualquer direito pblico sindicvel na via arbitral, mas somente aqueles conhecidos como disponveis, porquanto de natureza contratual ou privada. Para tanto, analisa a distino jus-filosfica entre o interesse pblico primrio e o interesse da administrao, cognominado interesse pblico secundrio.35 Aps defender a existncia de direitos disponveis (de natureza econmica) na esfera pblica, o relator passa a demonstrar que a Administrao Pblica, ao optar pela arbitragem, no est transigindo com o interesse pblico, nem abrindo mo de instrumentos de defesa de interesses pblicos, mas apenas escolhendo uma forma mais expedita, ou um meio mais hbil, para a defesa do interesse pblico. Isso porque todas as garantias do devido processo legal tambm devem ser garantidos na arbitragem. Justamente por isso, no h que se falar em abrir mo de direitos. At porque, como acima mencionado, o fato de a Administrao eventualmente ser derrotada em um litgio arbitral no significa que ela tenha aberto mo de um direito. Significa apenas que ela no tinha razo quanto ao que pretendia.
Algumas caractersticas da arbitragem e a sua adequao em um litgio envolvendo entes pblicos
Em razo das diversas vantagens que a escolha da arbitragem representa para as partes litigantes, a tendncia natural que ela passe a se desenvolver cada vez mais e deixe de ser apenas um meio alternativo e passe a ser (como parte da doutrina j vem afirmando) o meio mais adequado de solucionar determinados conflitos. No por acaso que, atualmente, tanto os contratos privados como alguns contratos administrativos (sobretudo em grandes concesses) de maior relevncia econmica j preveem a opo da arbitragem para dirimir os eventuais litgios que possam surgir. Trata-se, inclusive, de uma exigncia dos grandes conglomerados econmicos que se sentem mais confortveis e seguros a firmar contratos com a certeza de que determinados e eventuais litgios sero dirimidos perante um juzo extremamente clere e, principalmente, especializado.
35
Lies de Carnelutti, Renato Alessi, Celso Antnio Bandeira de Mello e do Min. Eros Roberto Grau.
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Tambm reconhecendo as vantagens da arbitragem, bem como a necessidade de um sistema jurdico eficiente e apto para suprir as exigncias de mundo cada vez mais dinmico, Miguel Reale apresentou a sua viso sobre o sistema arbitral:
O hbito da arbitragem pressupe certo desenvolvimento econmico, e mais do que isso, a verificao de que a crescente necessidade altamente qualificada torna cada vez mais inseguras os julgamentos proferidos por juzes togados, por mais que estes, com a maior responsabilidade tica e cultural, procurem se inteirar dos valores tcnicos em jogo. Alm disso, questes h que, pela prpria natureza, no comportam rgidas respostas positivas ou negativas, implicando largo campo de apreciao equitativa, ou, por outras palavras, de um equitativo balanceado de valores econmicos.36
Diante das diversas vantagens do instituto arbitral, parece-nos importante enfatizar algumas delas, bem como verificar a sua adequao com os princpios que regem o direito pblico.
4.1
A possibilidade de sigilo do litgio
Contrariando o princpio consagrado no art. 93, IX, da Constituio Federal (tambm no art. 155 do Cdigo de Processo Civil), que prev a publicidade dos atos processuais, com exceo daqueles que seguiro em segredo de justia por determinao legal expressa, a arbitragem proporciona a possibilidade de sigilo de suas atividades. Porm, o sigilo conferido pela arbitragem apenas uma possibilidade, ou seja, apenas poder ser invocado nada impedindo que as partes abram mo desse privilgio. Em se tratando de uma arbitragem envolvendo a Administrao Pblica, em razo do princpio constitucional da publicidade (art. 37, caput, da CF), parece-nos que a possibilidade do sigilo deva ser afastada. Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, o princpio da publicidade representa o dever de transparncia da atividade administrativa para que os administrados possam conferir se a atividade est sendo bem ou mal conduzida.37 Portanto, o respeito ao princpio da publicidade tambm representa uma forma de assegurar o controle (pela sociedade) da atividade jurisdicional exercida pelo rbitro.
36 37
REALE. Artigo publicado no jornal O Estado de S. Paulo, 05 out. 1996. BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, p. 85.
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Contudo, h quem entenda que o sigilo dos atos praticados durante o procedimento arbitral no feriria o princpio da publicidade. Nesse ponto, Jos Emlio Nunes Pinto defende que:
A Administrao e seus agentes, por expressa disposio constitucional (art. 70 e seu pargrafo nico da Constituio Federal), esto submetidos obrigao da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, seja do Poder Legislativo, por meio dos Tribunais de Contas, seja pelo sistema do controle interno de cada poder. Entendemos que a aplicao do princpio da publicidade estar satisfeito na medida em que as partes sujeitas a tal obrigao reportem a esses rgos de controle o andamento e resultados da arbitragem.38 (grifos nossos)
De todo modo, caso o litgio arbitral no envolva matrias que, de forma motivada, justifique o sigilo do litgio por razes de interesse coletivo, entendemos que o princpio constitucional da publicidade deva ser respeitado da forma mais ampla possvel.
4.2
A especialidade dos rbitros
Costumeiramente, os litgios arbitrais envolvem assuntos de altssima complexidade e repercusso econmica. Justamente por isso salutar que tais litgios sejam decididos por profissionais reconhecidamente especializados na matria objeto do litgio. At porque, em razo da falta de estrutura do Poder Judicirio brasileiro, muitas vezes impossvel que o juiz togado d a ateno devida a cada processo. Por isso, o fato de as partes poderem escolher os julgadores do litgio as coloca em uma situao de maior segurana. Nos termos do art. 13 da Lei n 9.307/96, pode ser rbitro qualquer pessoa capaz e que tenha a confiana das partes. Neste ponto, cabe destacar que a confiana mencionada pela lei no guarda qualquer relao com um eventual favoritismo do rbitro pela parte que o indicou. A confiana mencionada relaciona-se com a certeza da imparcialidade, independncia, competncia, diligncia e discrio do rbitro tal como determina o 6 do art. 13 da Lei n 9.307/96. Tanto que as consequncias pelo descumprimento dos deveres do rbitro so extremamente gravosas ao ponto de o art. 17 da Lei de Arbitragem equipar os rbitros, quando do exerccio de suas funes ou em razo delas, aos funcionrios pblicos (para os efeitos da legislao penal).
38
NUNES PINTO. A arbitrabilidade de controvrsias nos contratos com o Estado. Revista Brasileira de Arbitragem, p. 21.
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4.3Celeridade
Outra vantagem indiscutvel da arbitragem a rapidez com que os litgios so resolvidos, sendo essa qualidade, em conjunto com a alta capacitao dos rbitros, as que mais atraem e incentivam a sua utilizao. Nesse ponto, cumpre relembrar que, no Estado de So Paulo (por exemplo), enquanto um recurso de apelao demora alguns anos para ser julgado, uma sentena arbitral alm de poder se estipular um prazo para ser proferida no estar sujeita ao princpio processual do duplo grau de jurisdio.
Art. 23. A sentena arbitral ser proferida no prazo estipulado pelas partes. Nada tendo sido convencionado, o prazo para a apresentao da sentena de 6 (seis) meses, contado da instituio da arbitragem ou da substituio do rbitro. Pargrafo nico. As partes e os rbitros, de comum acordo, podero prorrogar o prazo estipulado.
A celeridade proporcionada pela arbitragem significa, portanto, no apenas uma vantagem para os litigantes, mas (num litgio envolvendo a Administrao Pblica) representa ainda a observncia do princpio constitucional da eficincia administrativa (art. 37, caput, da CF). Na medida em que o desfecho de um litgio arbitral mostra-se muito mais clere que um litgio judicial, a escolha da arbitragem (quando cabvel) pode representar o modo mais congruente, mais oportuno e mais adequado aos fins a serem alcanados pelas partes litigantes. Isso porque, como a arbitragem envolve litgios patrimoniais normalmente de grande vulto econmico, no h interesse nem do Estado (pelo menos no deveria haver) nem do setor empresarial de que tais litgios perdurem por muito tempo. Exemplo disso so as interminveis aes judiciais de reequilbrio econmico- financeiro do contrato. Nesse ponto, o reequilbrio tanto pode ser favorvel ao particular, como Administrao Pblica. Portanto, o rpido desfecho de litgios dessa natureza pode representar no s o respeito ao princpio da eficincia administrativa, mas tambm ao interesse da Coletividade e da prpria Administrao. A rpida definio do reequilbrio do contrato em favor do particular poder ajudar a evitar que a qualidade da execuo do contrato fique prejudicada e que o princpio constitucional da intangibilidade da equao econmico-financeira do contrato se mantenha ferido por um longo tempo. Por outro lado: o reequilbrio em favor da Administrao Pblica servir para evitar um enriquecimento
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sem causa por parte do particular (por um longo tempo), bem como possibilitar ao Estado usufruir de forma mais rpida das receitas advindas desse reequilbrio em favor da sociedade, da forma que melhor atenda ao interesse pblico. Esses so apenas alguns exemplos que demonstram a importncia da celeridade proporcionada pela arbitragem.
Aspectos prticos do procedimento arbitral envolvendo a Administrao Pblica
5.1Arbitragem ad hoc e institucional

O litgio arbitral pode ser instaurado mediante uma arbitragem ad hoc ou institucional. A arbitragem institucional (mais comum) aquela que tramita sob os cuidados de uma instituio arbitral especializada, denominada Cmara Arbitral. A Cmara Arbitral, alm de ser o espao fsico onde ocorrem as reunies e audincias, ser a responsvel pelos aspectos administrativos do litgio, bem como por fornecer o regulamento/procedimento do litgio arbitral. J a arbitragem ad hoc instituda somente entre os rbitros e as partes, sem intermdio de nenhuma entidade. Nesse caso, as prprias partes escolhem o procedimento da arbitragem, o local em que as reunies e audincias sero realizadas, bem como o local em que aos autos do processo arbitral iro tramitar. Algumas leis que preveem a arbitragem como meio adequado para solucionar conflitos envolvendo a Administrao Pblica nada dizem a respeito da espcie de arbitragem que dever ser instaurada (ex.: art. 23-A da Lei n 8.987/93 e art. 11 da Lei n 11.079/2004). Ou seja, tanto na Lei de Concesses como na Lei federal das Parcerias Pblico-Privadas os dispositivos que preveem a arbitragem nada dizem a respeito do tipo de arbitragem que dever ser instaurada, o que nos leva a crer que ambas as possibilidades podem ser admitidas. Contudo, mesmo sendo possvel a instituio tanto de uma arbitragem institucional como ad hoc, salutar que j no edital da licitao esteja prevista uma entidade com experincia e reputao para dirimir os eventuais litgios que possam surgir do contrato. Nesse ponto, Eduardo Talamini bem ressalta que:
Especialmente a definio j no edital de uma entidade com experincia e reputao tende a produzir resultados bastante positivos. Por um lado, pode servir para diminuir a resistncia ao emprego da arbitragem,
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afastando definitivamente o temor de desvios de finalidade. Por outro, oferece mais segurana e previsibilidade aos particulares interessados na parceria podendo, no sentido antes indicado, implicar propostas que reflitam essa adicional diminuio de riscos.39
Ainda no mbito das parcerias pblico-privadas, h diversas leis estaduais prevendo a arbitragem como meio idneo para dirimir conflitos advindos dos contratos firmados. A ttulo de exemplo, podemos citar a Lei paulista de PPP (Lei n 11.688/2004, art. 11), a Lei de Gois (Lei n 14.910/2004, art. 15) e a Lei da Bahia (Lei n 9.290/2004, art. 9). Nas referidas leis estaduais, diferentemente do que ocorre na lei federal de PPP, h previso de que a arbitragem se d de forma institucional. Nos termos do art. 11 da Lei paulista de PPP (Lei n 11.688/2004):
Art. 11. Os instrumentos de parceria pblico-privada podero prever mecanismos amigveis de soluo das divergncias contratuais, inclusive por meio de arbitragem, nos termos da legislao em vigor. Pargrafo nico. Na hiptese de arbitramento, os rbitros devero ser escolhidos dentre os vinculados a instituies especializadas na matria e de reconhecida idoneidade. (grifos nossos)
Da mesma forma, o art. 9 da Lei de PPP da Bahia prev que:

Art. 9 Os instrumentos de parceria pblico-privada podero prever mecanismos amigveis de soluo das divergncias contratuais, inclusive por meio de arbitragem, nos termos da legislao em vigor. 1 Na hiptese de arbitragem, os rbitros devero ser escolhidos dentre os vinculados a instituies especializadas na matria e de reconhecida idoneidade. 2 A arbitragem ter lugar na Cidade do Salvador Bahia, em cujo foro sero ajuizadas, se for o caso, as aes necessrias para assegurar a sua realizao e a execuo da sentena arbitral. (grifos nossos)
No mesmo sentido, o art. 15 da Lei de PPP do Estado de Gois assim determina:

Art. 15. Os instrumentos de parcerias pblico-privadas podero prever, nos termos da legislao em vigor, mecanismos amigveis de soluo das
39
TALAMINI. Arbitragem e parceria pblico-privada. In: TALAMINI; JUSTEN (Coord.). Parcerias PblicoPrivadas: um enfoque multidisciplinar, p. 352.
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divergncias contratuais, inclusive por meio de arbitragem, na qual os rbitros devero ser escolhidos dentre os vinculados a instituies especializadas na matria e de reconhecida idoneidade. Pargrafo nico. A arbitragem ter lugar na Capital do Estado, em cujo foro sero ajuizadas, se for o caso, as aes necessrias para assegurar a sua realizao e a execuo da sentena arbitral.
Portanto, na ausncia de lei determinando o tipo de arbitragem a ser instaurada, ambas sero admissveis. Ainda que a opo pela arbitragem institucional seja muito mais adequada, na medida em que pode proporcionar uma maior sensao de segurana s partes litigantes, a utilizao da arbitragem ad hoc mostra-se perfeitamente possvel. Isso porque, mesmo numa arbitragem ad hoc, as partes tambm podero garantir a segurana que uma Cmara especializada transmitiria ao litgio. Para tanto, basta que escolham rbitros detentores de boa reputao e que preservem as garantias fundamentais previstas na prpria Lei de Arbitragem.
5.2
A questo da previso da arbitragem j no edital de licitao
Outro ponto que pode trazer questionamentos prticos na arbitragem envolvendo os contratos firmados pela Administrao refere-se necessidade (ou no) de a arbitragem estar prevista no edital de licitao. Se levarmos em conta legislao em vigor, verificaremos que a previso da arbitragem no representa um item necessrio do edital, muito menos uma clusula obrigatria do contrato que ser firmado. Portanto, em princpio, no h a obrigatoriedade de que a arbitragem esteja prevista no edital.40 Na ausncia de previso, basta que as partes, caso se deparem diante de um litgio envolvendo direitos patrimoniais arbitrveis, firmem um documento apartado, denominado compromisso arbitral, e deem incio ao litgio arbitral. A prpria Lei de Arbitragem assim autoriza:
Art. 9 O compromisso arbitral a conveno atravs da qual as partes submetem um litgio arbitragem de uma ou mais pessoas, podendo ser judicial ou extrajudicial. [...]
40
Em sentido contrrio, Gustavo Henrique Justino de Oliveira entende existir a necessidade de previso expressa da clusula arbitral j no edital da licitao, em observncia ao 2 do art. 4 da Lei de Arbitragem (A arbitragem e as parcerias pblico-privadas. In: SUNDFELD (Coord.). Parcerias pblico-privadas, p. 596-597).
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2 O compromisso arbitral extrajudicial ser celebrado por escrito particular, assinado por duas testemunhas, ou por instrumento pblico.
H, inclusive, jurisprudncia reconhecendo a desnecessidade de previso do compromisso arbitral no edital de licitao. Nesse sentido, confira-se o seguinte julgado do Tribunal de Justia do Estado do Paran:
Compromisso arbitral Sociedade de economia mista Personalidade jurdica de direito privado Explorao de gs canalizado no caracteriza prestao de servio pblico, mas atividade de regime privado No envolve direitos indisponveis Contrato administrativo Admissibilidade da arbitragem Vcios do compromisso no configurados Recurso improvido. A atividade desenvolvida pela autora, ou seja, a explorao dos servios de gs canalizado, no constitui prestao de servio pblico, mas atividade que se compreende no regime jurdico prprio das empresas privadas (Constituio Federal, art. 173, 1, II). O fato de envolver licitao no significa obstculo para que as partes resolvam seus conflitos por arbitragem. Admissvel nos contratos administrativos a soluo dos conflitos por meio de compromisso arbitral. [...] 15. Em quinto lugar, desnecessria a previso do compromisso arbitral no edital de licitao e no contrato celebrado entre as partes. O que importa a possibilidade de adoo da arbitragem no caso concreto, uma vez que no versa sobre direitos indisponveis. No afeta direito de terceiros a falta de meno no edital, uma vez que a soluo do conflito por arbitragem diz respeito a readequao econmico-financeira do contrato e no se cuida de forma evidente de aumento de valores do preo. O conflito surge da falta de previso de detalhes no edital de licitao e no prprio contrato, o que natural e previsvel. (TJPR. AC n 18.014, Rel. Lauro Laertes de Oliveira. Julg. 11.02.2004, grifos nossos)
Muito embora no exista (a nosso ver) a obrigatoriedade de se prever a arbitragem j no edital de licitao, extremamente recomendvel que a Administrao Pblica assim o faa. Eduardo Talamini ressalta dois aspectos para justificar as vantagens de se prever a arbitragem j no edital da licitao.
Por um lado, permite Administrao, nos casos em que lhe parea conveniente, assegurar-se de antemo do futuro e eventual emprego da arbitragem. Ao participar da licitao cujo edital prev a arbitragem, e ao assinar o contrato que repete a previso, o particular desde logo concorda com o emprego da arbitragem. Por outro, a predefinio da via arbitral pode servir para incentivar mais e melhores propostas no processo licitatrio. A prvia indicao de que,
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se necessrio, recorrer-se- arbitragem pode funcionar como um fator positivo na avaliao de riscos feita pelos potenciais interessados na contratao. A perspectiva de que eventuais litgios sero solucionados de modo mais clere e por julgadores especializados na matria pode significar uma diminuio de riscos.41
Nesse ponto, comungados da mesma orientao. Muito embora a arbitragem no necessite estar obrigatoriamente prevista no edital de licitao, recomendvel que a Administrao assim o faa, tendo em vista os diversos benefcios [acima mencionados] que poder trazer concorrncia. Dentre esses benefcios, destacamos o fato de que a previso da arbitragem j no edital poder incentivar melhores propostas, na medida em que, a certeza de que os eventuais litgios sero dirimidos de forma mais clere e por julgadores especializados, poder servir para diminuir os riscos da contratao e, consequentemente, poder incentivar uma maior concorrncia.
5.3
Local da arbitragem e o idioma a ser utilizado no litgio
Numa arbitragem envolvendo exclusivamente entes privados, as partes litigantes tm uma ampla liberdade para escolherem o local em que o litgio ser processado, o local em que a sentena ser proferida, bem como o idioma a ser utilizado no procedimento arbitral. A prpria Lei de Arbitragem no apenas admite essa possibilidade, mas obriga que j no compromisso arbitral seja previsto o local em que a sentena ser proferida (inciso IV do art. 10 da Lei n 9.307/96). Essa previso tem especial relevncia para verificar se estaremos diante de uma sentena arbitral estrangeira ou nacional. Caso a sentena arbitral seja proferida fora do territrio nacional, ser considerada sentena estrangeira e precisar ser homologada pelo Superior Tribunal de Justia (artigos 34 e 35 da Lei n 9.307/96; art. 105, inciso I, i, acrescido pela Emenda Constitucional n 45/2004, que transferiu a competncia do Supremo Tribunal Federal para o Superior Tribunal de Justia). Caso seja proferida em territrio nacional, estaremos diante de uma sentena arbitral nacional que poder ser executada diretamente perante o Poder Judicirio (CPC, art. 475-N, inciso IV).
41
TALAMINI. Arbitragem e parceria pblico-privada. In: TALAMINI; JUSTEN (Coord.). Parcerias pblicoprivadas: um enfoque multidisciplinar, p. 350-351.
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Portanto, em um litgio arbitral envolvendo apenas particulares, as regras de competncia previstas no art. 100 do Cdigo de Processo Civil podem ser afastadas. Resta saber, ento, como ser a regra do local da arbitragem caso o litgio tambm envolva um ente da Administrao Pblica. Nos termos dos pargrafos 1 e 2 do art. 109 da CF/88:
Art. 109. Aos juzes federais compete processar e julgar: [...] 1 As causas em que a Unio for autora sero aforadas na seo judiciria onde tiver domiclio a outra parte. 2 As causas intentadas contra a Unio podero ser aforadas na seo judiciria em que for domiciliado o autor, naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem demanda ou onde esteja situada a coisa, ou, ainda, no Distrito Federal. (grifos nossos)
H ainda a previso do 2 do art. 55 da Lei n 8.666/93. O referido dispositivo legal estipula que:
Art. 55. So clusulas necessrias em todo contrato as que estabeleam: [...] 2 Nos contratos celebrados pela Administrao Pblica com pessoas fsicas ou jurdicas, inclusive aquelas domiciliadas no estrangeiro, dever constar necessariamente clusula que declare competente o foro da sede da Administrao para dirimir qualquer questo contratual, salvo o disposto no 6 do art. 32 desta Lei. (grifos nossos)
Em que pese existir previso constitucional e legal determinando o foro em que a Administrao Pblica ir litigar, tais regras no parecem se estender arbitragem. As regras dos pargrafos 1 e 2 do art. 109 da CF/88, bem como do 2 do art. 55 da Lei n 8.666/93 (por exemplo), devem ser aplicadas apenas se e quando a Administrao Pblica submeter o litgio ao Poder Judicirio. Nesse ponto, oportuna as lies de Carlos Alberto Carmona, quando analisa a aplicao do art. 109 da Constituio Federal:
[...] o texto legal exige, isso sim, que se as partes tiverem que acorrer ao Poder Judicirio, ser competente o juzo do foro da sede da Administrao, e no rgo judicial situado em outra regio geogrfica. Explico: o vocbulo foro, na tcnica processual, significa territrio, indicando, portanto, um local (Municpio ou pluralidade de Municpios sujeitos competncia
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de um ou vrios juzes, ou ainda, como ocorre na Justia Federal, o espao geogrfico que forma a seo judiciria) onde o juiz exerce a jurisdio.42 (grifos nossos)
Portanto, tambm a Unio, ao litigar perante um juzo arbitral, poder pactuar o local em que a arbitragem ir se desenvolver e onde a sentena arbitral ser proferida. Nesse ponto, fazemos apenas uma ressalva: a de que a sentena arbitral seja proferia em territrio nacional. Ademais, o local da sentena (territrio nacional) e o idioma a ser utilizado so as nicas restries impostas pelas Leis que preveem a arbitragem como meio idneo para dirimir conflitos envolvendo a Administrao Pblica. O art. 23-A da Lei de Concesses (Lei n 8.987/93) estabelece que a arbitragem ser realizada no Brasil e em lngua portuguesa, nos termos da Lei n 9.307, de 23 de setembro de 1996 (grifos nossos). De forma idntica, o inciso III do art. 11 da Lei n 11.079/2004 (Lei de PPP) estabelece que a arbitragem ser realizada no Brasil e em lngua portuguesa, nos termos da Lei n 9.307, de 23 de setembro de 1996, para dirimir conflitos decorrentes ou relacionados ao contrato (grifos nossos). No que se refere ao idioma da arbitragem, muito embora as referidas leis exijam (e adequado que assim o faa) que a arbitragem seja realizada em lngua portuguesa, nada impede que tambm se faa mediante o emprego simultneo de outro idioma. Trata-se, inclusive, de uma prtica comum na arbitragem e pode ser interessante caso alguma empresa estrangeira esteja como parte no litgio.
5.4
Legislao a ser aplicada
A Lei de Arbitragem ampliou consideravelmente a soberania da vontade das partes, dando a possibilidade de a arbitragem ser de direito ou de equidade, inclusive. o que dispe o art. 2 da Lei n 9.307/96:
Art. 2 A arbitragem poder ser de direito ou de equidade, a critrio das partes. 1 Podero as partes escolher, livremente as regras de direito que sero aplicadas na arbitragem, desde que no haja violao aos bons costumes e ordem pblica. 2 Podero tambm as partes convencionar que a arbitragem se realize com base nos princpios gerais de direito, nos usos e costumes e nas regras internacionais de comrcio.
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Contudo, diante de um litgio arbitral envolvendo um ente pblico, no parece haver dvidas de que a possibilidade de o rbitro decidir por meio de equidade deva ser afastada. Em razo do princpio da legalidade (CF, art. 37, caput), que determina que a vontade da Administrao aquela que decorre da lei, o Estado s est autorizado a fazer aquilo que a lei autoriza. Portanto, qualquer deciso arbitral que compelisse o Estado a atuar de forma contrria lei nacional e aos princpios gerais de direito pblico seria manifestamente inconstitucional.
Concluso
Com a globalizao e a redefinio do papel do Estado, a negociao entre Poder Pblico e particulares ganhou relevncia no processo de identificao e definio de interesses pblicos e privados, tutelados pela Administrao. Justamente por isso, vem se tornado cada vez mais importante o que se denomina direito administrativo participativo, que nada mais do que a busca por um maior dilogo entre o Estado e os particulares. Essa aproximao entre a Administrao Pblica e os administrados a comprovao de que a Administrao passou a negociar e essa negociao se tornou um instrumento imprescindvel para a tarefa de administrar. justamente nesse atual contexto da Administrao Pblica (que comprova a existncia de direitos patrimoniais disponveis nas relaes tratadas pelo Estado) que a arbitragem ganha relevncia e passa a ser um importante e eficiente meca nismo para a realizao da justia e, consequentemente, do interesse coletivo.
Referncias
AMARAL, Paulo Osternack. Arbitragem e Administrao Pblica: aspectos processuais, medidas de urgncia e instrumentos de controle. Belo Horizonte: Frum, 2012. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 25. ed. So Paulo: Malheiros, 2008. CARMONA, Carlos Alberto. Arbitragem e processo: um comentrio Lei 9.707/96. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2009. DALLARI, Adilson de Abreu. Arbitragem na concesso de servio pblico. Revista Trimestral de Direito Pblico. So Paulo, n. 13, p. 5-10, 1996. GARCA DE ENTERRA, Eduardo; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho administrativo. 9. ed. Madrid: Civitas, 1999. v. 1. GRAU, Eros Roberto. Arbitragem e contrato administrativo. Revista Trimestral de Direito Pblico RTDP, So Paulo, n. 32, p. 14-20, 2000.
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Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT): RIBEIRO, Diogo Albaneze Gomes. Arbitragem e Poder Pblico. Revista Brasileira de Infraestrutura RBINF, Belo Horizonte, ano 2, n. 3, p. 157-188, jan./jun. 2013.
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A regra da proporcionalidade e a atividade de fiscalizao da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANP
Maurcio Jayme e Silva
Bacharel em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Mestre em Direito Administrativo pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Mestrando (LL.M.) em Direito Bancrio, Societrio e Financeiro pela Fordham Law School.
Palavras-chave: Agncia Nacional do Petrleo. Gs Natural. Biocombustveis. Sumrio: 1 Introduo 2 As sanes administrativas a cargo da ANP 3 A regra da proporcionalidade 4 Concluso Referncias
1Introduo
Independentemente da corrente poltica com a qual o analista do atual momento econmico brasileiro alinhe-se, o atual momento econmico do Brasil, se no excelente como poderia s-lo, no o mesmo de vinte, ou mesmo de dez anos atrs. A taxa de crescimento da economia vem se mantendo, na mdia, em nveis positivos h mais de uma dcada, o cenrio poltico se apresenta estvel e previsvel, a poltica de metas de inflao vem sendo executada com xito pelo governo brasileiro, as medidas econmicas de incentivo indstria nacional esto gerando a produo necessria para o aumento do consumo proporcionado pelo crescimento econmico e pelas polticas pblicas de transferncia de renda e de acesso facilitado a produtos financeiros, como o crdito bancrio; tudo isso compe um cenrio que se apresenta institucionalmente seguro e economicamente robusto, estvel e com perspectivas de crescimento. Os olhos do mercado internacional voltam-se, portanto, a esse cenrio. Atrados por um conjunto de fatores, como as oportunidades de negcios que se
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apresentam em um mercado consumidor emergente como o brasileiro, acrescidos por aqueles que decorrem da realizao de dois dos maiores eventos esportivos mundiais em 2014 e 2016 respectivamente Copa do Mundo de Futebol e Jogos Olmpicos e Paraolmpicos do Rio de Janeiro e pelos efeitos da crise econmica e financeira global de 2008, ainda presentes nos pases desenvolvidos, os investidores estrangeiros aumentam a cada dia a quantidade de projetos brasileiros em seus portflios, com objetivos voltados para a penetrao, aumento ou consolidao de sua presena nos mercados de varejo, servios e infraestrutura, este ltimo voltado principalmente para as reas hoteleira, logstica, de transporte de massa (rodovias e ferrovias), aeroporturia, energia eltrica e petrolfera. No que se refere indstria petrolfera, as oportunidades brasileiras para os investidores estrangeiros so potencializadas pelas recentes descobertas de petrleo na camada pr-sal. De fato, as estimativas de produo do petrleo brasileiro, quando calculadas com as reservas do pr-sal, elevam ainda mais o Brasil no ranking dos pases produtores e exportadores de derivados do petrleo, o que refora sua posio como um major player internacional. No entanto, os fatores que levam o empresrio da indstria do petrleo a investir globalmente vo alm dos nmeros frios que emergem das jazidas. Fatores como carga tributria da operao, riscos regulatrios e ambientais das atividades de explorao, refino, distribuio e comercializao de derivados do petrleo, regulao financeira para remessa de divisas para o exterior, e custo de mo de obra local qualificada, so apenas alguns dos que so colocados mesa do investidor para instru-lo em seu processo de tomada de deciso empresarial. Este artigo pretende contribuir com esse processo ao abordar aspectos jurdicos relacionados ao risco regulatrio a que se submetem os agentes econmicos da indstria do petrleo, gs natural e biocombustveis no Brasil, reas de competncia da Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP). Mais especificamente, o objeto do presente estudo diz respeito regra da proporcionalidade1 no direito brasileiro e seu potencial emprego como ferramenta de ponderao entre a gravidade das infraes cometidas e a aplicao de sanes administrativas a cargo do rgo regulador da indstria petrolfera brasileira.
No pretendo, aqui, discutir o enquadramento da proporcionalidade enquanto regra, princpio, ou, como entende Eros Roberto Grau, postulado normativo aplicativo (Ensaio e discurso sobre a inter pretao/aplicao do direito, p. 188). Discusses nesse sentido sero aqui referidas apenas no contexto da diferenciao entre regras e princpios feita por Robert Alexy por ser esse o referencial terico que utilizo neste estudo. E justamente em razo desse suporte dogmtico que utilizo aqui a expresso regra da proporcionalidade.
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A regra da proporcionalidade e a atividade de fiscalizao da Agncia...
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Este trabalho justifica-se na medida em que, conforme ser demonstrado adiante, a regulao das sanes administradas pela ANP confere ampla margem de discricionariedade ao administrador pblico brasileiro para apurar a gravidade da infrao cometida pelo agente econmico e, consequentemente, para a determinao da sano administrativa devida. No entanto, a regulao setorial no confere ao agente fiscalizador as balizas nas quais dever se pautar para determinar a gravidade da infrao cometida, muito menos os parmetros que dever seguir para estipular a punio juridicamente adequada, que assim o ser se proporcional gravidade da infrao. Dessa forma, a regulao permite a cada agente fiscalizador confiar unicamente em sua percepo pessoal e subjetiva para avaliar a gravidade das infraes eventualmente cometidas pelos agentes econmicos privados da cadeia petrolfera, e aplicar-lhes as sanes que julgar da mesma forma pessoal e subjetivamente adequadas para punir o agente infrator. Em um ambiente regulatrio em que a variao entre as sanes pecunirias mxima e mnima para a mesma infrao administrativa pode chegar a quatrocentas vezes, em que sanes administrativas podem ser cumuladas com sanes pecunirias, a critrio discricionrio do agente pblico, no qual atos administrativos como os so os autos de infrao lavrados pelos agentes de fiscalizao da ANP so dotados de autoexecutoriedade, a aplicao proporcional da sano em face da infrao torna-se mandatria como forma de evitar o arbtrio e o excesso do poder de polcia por parte do Estado brasileiro. Porm, se um dos objetivos da regulao econmica estatal conferir previsibilidade regulatria aos agentes econmicos privados, ento, no que se refere aplicao proporcional de sanes, no deve o agente regulador se permitir ceder tentao de aceitar, por proporcional, o raciocnio fcil pelo qual mais grave infrao dever ser aplicada a maior sano e, na mesma linha, menos gravosa infrao ser-lhe- aplicada a menor sano. Se assim o fizesse, no contribuiria para o almejado alcance da previsibilidade regulatria, na medida em que permaneceria discricionrio o enquadramento quanto gravidade da infrao cometida. Por essa razo, diante do ambiente regulatrio vigente da indstria brasileira do petrleo, fundamental abordar de maneira cientfica portanto, meto dolgica a aplicao do princpio da proporcionalidade na determinao das sanes devidas aos agentes econmicos privados infratores para garantir transparncia e previsibilidade ao exerccio da funo fiscalizatria da ANP. justamente com essa abordagem metodolgica da regra da proporcionalidade que pretendo contribuir por intermdio deste trabalho.
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Para tanto, divido-o em trs partes. Na primeira, introduzo o leitor na regulao normativa da atividade fiscalizatria da ANP e das sanes por ela administradas. A metodologia que emprego para tanto a anlise emprico-analtica das normas que conformam a atividade fiscalizatria da ANP, em especial a Lei n 9.478, de 06 de agosto de 1997 Lei do Petrleo enquanto marco regulatrio do setor petrolfero brasileiro; e a lei regente da atividade de fiscalizao da ANP, qual seja, Lei n 9.847, de 26 de outubro de 1999, que dispe sobre a fiscalizao das atividades relativas ao abastecimento nacional de combustveis e sobre as sanes administrativas a cargo da ANP. Nesse momento, pretendo demonstrar to somente que a regulao normativa da atividade de fiscalizao da ANP confere ao agente fiscalizador discricionariedade suficiente para determinar no apenas a gravidade da infrao cometida pelo agente econmico, mas tambm a sano que entender como a mais adequada para a punio do agente, de acordo com a sua gravidade avaliada nica e exclusivamente, reforce-se pelo agente fiscalizador. Na segunda parte, apresento ao leitor a regra da proporcionalidade. Para tanto, inicio demonstrando como significativa parte da doutrina administrativista brasileira trata a regra da proporcionalidade e o princpio da razoabilidade como sinnimos para, ento, abordar a necessria diferenciao entre ambos. Uma vez consolidada a separao de ambas as normas, passo a tratar da regra da proporcionalidade enquanto regra disponvel ao aplicador do Direito para o sopesamento de normas quando diante de conflitos, a partir da separao entre princpios e regras proposta por Robert Alexy. Ficar pavimentado, ento, o caminho para o tratamento dos aspectos estruturais ou sub-regras da regra da proporcionalidade adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito , cuja aferio emprica faz-se mandatria para a aplicao juridicamente adequada da regra da proporcionalidade. Por fim, apresento brevemente alguns estudos a respeito da forma como a regra da proporcionalidade vem sendo aplicada pelo Supremo Tribunal Federal. Neste momento, destaco que o objetivo deste trabalho que fica evidente na sua terceira parte traar breve, porm slido, panorama sobre a regra da proporcionalidade, com foco na abordagem que lhe conferida pelo Direito Constitucional e, assim, fornecer subsdios jurdicos que permitam ao investidor avaliar o risco regulatrio da explorao da atividade petrolfera no Brasil, a partir da proporcionalidade que deve existir entre infraes e sanes. No pretendo, portanto, colaborar com o vasto debate acadmico a respeito de aspectos que se mostraram controversos ao longo da histria dos estudos dogmticos sobre a regra da proporcionalidade, dentre eles, seu enquadramento
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enquanto princpio ou regra, dentro da separao proposta por Robert Alexy; sua fundamentao constitucional; ou a quantidade de sub-regras que a constituem. Contribuies nesse sentido demandam alto grau de abstrao que no condiz com a objetividade pretendida para este estudo. Por essa razo, a metodologia empregada nesta etapa do trabalho menos analtica e muito mais expositiva. Ao final, chego s concluses que decorrerem at ento.
As sanes administrativas a cargo da ANP
A ANP foi criada no governo do ento Presidente Fernando Henrique Cardoso por intermdio da Lei n 9.478/97, com sua estrutura regimental implantada pelo subsequente Decreto n 2.455/98, no contexto das reformas constitucionais que tiveram como objetivo conformar o ordenamento jurdico brasileiro no sentido de conferir ao administrador pblico as ferramentas gerenciais2 dotadas de certa flexibilidade para alcanar a mxima eficincia na gesto do errio. Na seara econmica, o governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso principalmente em seu primeiro mandato pretendeu remodelar o Estado brasileiro de modo a afast-lo do intervencionismo que marcou a poltica econmica da ditadura militar no Brasil, e aproxim-lo da regulao setorial de mercado que marca o desenvolvimento dos pases capitalistas em uma sociedade globalizada. Servem como exemplo as reformas constitucionais para a constitucionalizao do princpio da eficincia na Administrao Pblica e aproximao do regime jurdico das empresas pblicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividades econmicas ao Direito Privado, ambas promovidas pela Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998; a quebra dos monoplios estatais da telefonia e do petrleo, realizada pelas Emendas Constitucionais n 8, de 15 de agosto de 1995, e n 9, de 09 de novembro de 1995, respectivamente; e a consequente criao ou reformulao da grande maioria das agncias reguladoras hoje existentes, como a Agncia Nacional de Telecomunicaes, criada pela Lei n 9.472, de 16 de julho de 1997; e a prpria ANP, para ficar apenas nos exemplos de quebra de monoplios estatais aqui mencionados.
2
Os fundamentos do movimento gerencialista encontram-se na srie Cadernos MARE, editados pelo ento Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, tendo a frente o economista Luiz Carlos Bresser-Pereira. Fundamentalmente, a reforma gerencial partia do enquadramento das funes estatais em quatro reas distintas e que, portanto, demandavam tratamentos normativo e executivo distintos. So elas: ncleo estratgico, atividades exclusivas, servios no exclusivos, e produo de bens e servios para o mercado. Para aprofundamento a respeito da Administrao Gerencial no Brasil, confiram-se as obras de Luiz Carlos Bresser-Pereira, em especial Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial e Reforma do Estado para a Cidadania.
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Dessa maneira, dentre as competncias conferidas a ANP pelo seu marco regulatrio, a que interessa ao presente estudo encontra-se positivada pelo artigo 8, VII, da Lei n 9.478/97, com a redao conferida pela Lei n 11.909, de 04 de maro de 2009, que prev competir a ANP3 fiscalizar as atividades integrantes da indstria do petrleo, do gs natural e dos biocombustveis, bem como aplicar as sanes administrativas e pecunirias previstas em lei, regimento, ou contrato. Por sua vez, a atividade fiscalizatria da ANP encontra-se regulamentada fundamentalmente pela Lei n 9.847, de 26 de outubro de 1999, ainda que a Lei n 9.966, de 28 de abril de 2000 tambm disponha sobre a fiscalizao exercida por essa Agncia, na medida em que dispe sobre a preveno, controle e fiscalizao da poluio causada por lanamento de leo e outras substncias nocivas ou perigosas em guas sob jurisdio nacional. No entanto, o foco escolhido pelo autor ser concentrado na regulao geral da atividade fiscalizatria da ANP, conferida pela Lei n 9.847/99. A seguir, apresento as disposies contidas na Lei n 9.847/99 que julgo rele vantes para o desenvolvimento deste trabalho em dois momentos: no primeiro, pretendo demonstrar a amplitude punitiva conferida pela regulao da atividade fiscalizatria da ANP, que lhe confere larga margem para aplicao e/ou cumulao de sanes quando diante de infraes cometidas pelos agentes regulados. No segundo, apresento o juzo valorativo do agente fiscalizador como fator isolado na esfera administrativa para determinar, com a amplitude previamente apresentada a seu favor, o montante punitivo devido pelo agente econmico infrator.
2.1
Lei n 9.847, de 26 de outubro de 1999
No que se refere primeira etapa da anlise da Lei n 9.847/99, cumpre-me iniciar apresentando seu artigo 2, que prev as modalidades de sanes administradas pela ANP. So elas: multa; apreenso de bens e produtos; perdimento de produtos apreendidos; cancelamento do registro do produto junto a ANP; suspenso de fornecimento de produtos; suspenso temporria, total ou parcial, de funcionamento de estabelecimento ou instalao; cancelamento de registro de estabelecimento ou instalao; e revogao de autorizao para o exerccio de atividade.
A competncia fiscalizatria poder ser estendida a rgos da Administrao Pblica direta e indireta da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal, mediante convnio, de acordo com o art. 1 da Lei n 9.847, de 26 de outubro de 1999.
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Paralelamente, a norma em anlise autoriza o agente fiscalizador a impor determinadas medidas restritivas de natureza cautelar. o que determina o artigo 5 da Lei n 9.847/99, quando estabelece que, sem prejuzo da aplicao de outras sanes administrativas, medidas cautelares, como interdio, total ou parcial, de instalaes e equipamentos, e apreenso de bens e produtos nas situaes previstas no prprio artigo 5 podem ser aplicadas pela fiscalizao. Mas na aplicao da sano pecuniria que a amplitude punitiva se mate rializa de maneira peculiarmente interessante para a finalidade deste artigo, principalmente quando se considera a discricionariedade do agente de fiscalizao para sua determinao. Se, at o momento, apresentei a amplitude punitiva de maneira vertical ou seja, gradativa, da menos gravosa (multa) para a mais gravosa (revogao de autorizao para o exerccio de atividade), com a peculiaridade de cumulao de medidas cautelares , passo agora a faz-lo de maneira horizontal, isolando uma determinada modalidade punitiva (multa) e analisando sua gradao. Para tanto, utilizo-me do artigo 3 da Lei n 9.847/99, que prev as condutas a serem reprimidas pela imposio de multa e os limites punitivos para cada uma. Considerando que o objetivo desta primeira etapa da anlise da Lei n 9.847/99 demonstrar to somente a amplitude punitiva conferida pela regulao da atividade fiscalizatria da ANP, desnecessrio relacionar todas as condutas previstas pelo artigo 3 da norma em comento, punveis com sano pecuniria. Acredito bastar, para tanto, apresentar duas condutas: a primeira, em que a amplitude punitiva a mnima prevista em lei; e a segunda, em que a amplitude punitiva mxima prevista em lei. Assim, de acordo com o artigo 3, IV, da Lei n 9.847/99, deixar de registrar ou escriturar livros e outros documentos de acordo com a legislao aplicvel, ou no apresent-los quando solicitados, acarreta ao infrator a pena de multa que varia entre R$5.000,00 (cinco mil reais) e R$10.000,00 (dez mil reais). Neste caso, a conduta infracional ser apenada com multa na qual seu valor mximo equivale a duas vezes seu valor mnimo. No entanto, caso o agente econmico construa ou opere instalaes e equipamentos necessrios ao exerccio das atividades abrangidas pela Lei n 9.847/99 em desacordo com a legislao aplicvel, ser ento considerado agente infrator do artigo 3, IX, da norma em questo, podendo ser apenado com multa varivel entre R$5.000,00 (cinco mil reais) e R$2.000.000,00 (dois milhes de reais). Ou seja, a dife rena entre as multas mnima e mxima, neste caso, chega a quatrocentas vezes.
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Assim, como avaliar se ou quando as sanes previstas no artigo 2 da Lei n 9.847/99 sero cumuladas? Como determinar os casos nos quais as medidas cautelares previstas no artigo 5 sero necessrias para evitar ou minimizar prejuzos s atividades econmicas fiscalizadas pela ANP? Como aferir, por fim, dentro da margem punitiva conferida pelo artigo 3 para cada infrao ali prevista, a sano devida ao agente infrator? A resposta dada pela Lei n 9.847/99 reside na gravidade do ato infracional, verificada pelo agente fiscalizador no momento da lavratura do auto de infrao e apurada em processo administrativo prprio, nos termos dos artigos 2, pargrafo nico, 4, caput, 5, 8, I, e 13, todos da norma em questo. Da conclui-se, portanto, que o montante punitivo a ser aplicado pela ANP dever ser proporcional gravidade da infrao cometida pelo agente econmico. Surge tambm, nesse momento, o interesse do agente econmico na correta inter pretao e aplicao da regra da proporcionalidade no direito brasileiro, para o qual o autor pretende contribuir a partir deste momento.
A regra da proporcionalidade
Dizer que a aplicao de determinada penalidade deve ser proporcional gravidade da infrao cometida soa de maneira to lgica e confortvel aos ouvidos que poucos se dariam ao trabalho de refletir com maior detena sobre dita afirmao. primeira vista, parece tratar-se daquelas premissas para as quais o simples folhear da Constituio brasileira bastaria para encontrar um dispositivo a embas-la.4 Ao operador do Direito, no entanto, lgica e conforto no o escusam de buscar a necessria confirmao, ou ao menos os exatos termos e contornos em que tal afirmao ser valida. Pelo menos no que diz respeito ao aspecto da proporcionalidade contido na afirmao, o histrico e a profundidade das discusses acadmicas acerca da regra da proporcionalidade ao menos no mbito do
Neste momento, interessante notar a seguinte introduo feita por Celso Antnio Bandeira de Mello ao princpio da proporcionalidade em seu Curso de direito administrativo: Este princpio enuncia a ideia singela, alis, conquanto frequentemente desconsiderada de que as competncias administrativas s podem ser validamente exercidas na extenso e intensidade correspondentes ao que seja realmente demandado para cumprimento da finalidade do interesse pblico a que esto atreladas. Segue-se que os atos cujos contedos ultrapassem o necessrio para alcanar o objetivo que justifica o uso da competncia ficam maculados de ilegitimidade, porquanto desbordam do mbito da competncia; ou seja, superam os limites que naquele caso lhes corresponderiam (Curso de direito administrativo, p. 110).
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Direito Constitucional no permitiro ao intrprete que se escore na lgica e no comodismo. Infelizmente, a discusso a respeito da regra da proporcionalidade no contexto do Direito Administrativo brasileiro ramo do Direito dedicado a estudar, inclusive, as relaes das agncias reguladoras com os agentes privados atuantes no setor econmico regulado de maneira alguma ressoa a profundidade dos debates travados em mbito constitucional. Provavelmente influenciada pela origem comum das normas da proporcionalidade e da razoabilidade (como ser demonstrado adiante), a apresentao da regra da proporcionalidade pela doutrina administrativista ptria se d de maneira conjugada ao princpio da razoabilidade enquanto ferramentas axiolgicas em favor do princpio da legalidade para frear eventuais excessos da discricionariedade administrativa. Em trabalho intitulado Legalidade: discricionariedade seus limites e controle, Celso Antnio Bandeira de Mello posiciona a regra da proporcionalidade como postulado do princpio da razoabilidade, e ambos como requisitos de validade do ato administrativo discricionrio, nestes termos:
claro que a lei no faculta a quem exercita atividade administrativa adotar providncias ilgicas ou desarrazoadas. Outrossim, como os poderes administrativos so meramente instrumentais isto , servientes de um dado escopo normativo , a validade de seu uso adscreve-se ao necessrio para alcan-lo. Toda demasia, todo excesso, toda providncia que ultrapasse o que seria requerido para a face dos motivos que a suscitaram atender ao fim legal ser uma extralimitao da competncia e, pois, uma invalidade, revelada na desproporo entre os motivos e o comportamento que neles se queira apoiar. A razoabilidade que, alis, postula a proporcionalidade , a lealdade e boa-f, tanto quanto o respeito ao princpio da isonomia, so princpios gerais do Direito que tambm concorrem para conter a discricionariedade dentro de seus reais limites, assujeitando os atos administrativos a parmetros de obedincia inadversvel.5
Em seu Curso de direito administrativo, Celso Antnio Bandeira de Mello inicialmente elogia a assim anotada aprofundada e notvel obra de Jos Roberto Pimenta Oliveira a respeito dos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no Direito Administrativo brasileiro que de acordo com o mestre administrativista propugna pela fungibilidade entre ambos para, logo aps, posicionar-se no pela fungibilidade dos princpios, mas pela subordinao do
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BANDEIRA DE MELLO. Grandes temas de direito administrativo, p. 75

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princpio da proporcionalidade ao princpio da razoabilidade, uma vez que a justificativa para a existncia do primeiro repousa na necessidade de enfatizar a natural irrazoabilidade de qualquer ato administrativo que venha a ser entendido por desproporcional. Confira-se:
Para Jos Roberto Pimenta Oliveira, em sua aprofundada e notvel mono grafia sobre o princpio da razoabilidade e o da proporcionalidade, h uma fungibilidade entre eles. Anota, como s vezes o faz a doutrina, que: possvel verificar que do mesmo modo em que o direito administrativo existente no common law desenvolveu a noo jurdica do razovel, enquanto standard, na sindicabilidade judicial da discrio administrativa nos quadros do rule of law, os sistemas da famlia jurdica romano- germnica (civil law) encontraram na noo do proporcional equivalente instrumental axiolgico para promover a conteno da arbitrariedade no exerccio dos poderes administrativos no seio do Estado de Direito. Sem em nada contender esta indicao das origens de cada qual, estamos em que tais princpios no se confundem inteiramente. Parece-nos que o princpio da proporcionalidade no seno uma faceta do princpio da razoabilidade. Merece um destaque prprio, uma referncia especial, para ter-se maior visibilidade da fisionomia especfica de um vcio que pode surdir e entremostrar-se sob esta feio de desproporcionalidade do ato, salientando-se, destarte, a possibilidade de correo judicial arrimada neste fundamento.6
Maria Sylvia Zanella Di Pietro segue a linha de primeiramente tributar os princpios da proporcionalidade e da razoabilidade necessidade de haver previso legislativa para os contornos axiolgicos que limitam a discricionariedade administrativa; para ento submeter o primeiro ao segundo, nestes termos:
Trata-se [o princpio da razoabilidade] de princpio aplicado ao Direito Administrativo como mais uma das tentativas de impor-se limitaes discricionariedade administrativa, ampliando-se o mbito de apreciao do ato administrativo pelo Poder Judicirio. [...] Embora a Lei n 9.784/99 faa referncia aos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, separadamente, na realidade, o segundo constitui um dos aspectos contidos no primeiro. Isto porque o princpio da razoabilidade, entre outras coisas, exige proporcionalidade entre os meios de que se utiliza a Administrao e os fins que ela tem que alcanar. E essa proporcionalidade deve ser medida no pelos critrios pessoais do admi nistrador, mas segundo padres comuns na sociedade em que vive; e no pode ser medida diante dos termos frios da lei, mas diante do caso concreto.7
6 7
Ibidem, p. 110-111. DI PIETRO. Direito administrativo, p. 75-76.
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Quando trago os ensinamentos de autores do calibre de Celso Antnio Bandeira de Mello e de Maria Sylvia Zanella Di Pietro com relao regra da proporcionalidade, no o fao com o objetivo de apresentar aos leitores o entendimento pacificado da doutrina administrativista brasileira em relao ao assunto. Por certo, h estudiosos do Direito Administrativo que, em compasso com as discusses acadmicas travadas no mbito constitucional, replicam e se beneficiam da aproximao constitucional da regra da proporcionalidade em seus estudos.8 Meu objetivo apenas e to somente apresentar o tratamento dado por dois expoentes de maior grandeza do Direito Administrativo brasileiro regra da proporcionalidade, de maneira a conferir o mesmo ponto de partida a todos os que se aventurarem pela sua abordagem constitucional. Abordagem esta que vai alm da compreenso natural, quase metafsica, da regra da proporcionalidade, para proporcionar-lhe aplicao material, ftica, a partir do seu tratamento cientfico, metodolgico e prtico. Para tanto, entendo necessrio traar inicialmente breve histrico das normas da proporcionalidade e da razoabilidade para alcanar suas origens comuns e seus desdobramentos na doutrina e jurisprudncia alem e anglo-sax, respectivamente, como forma de demonstrar as diferenas existentes entre ambas as normas. No segundo momento, contextualizo a regra da proporcionalidade na abordagem de Robert Alexy para a interpretao e aplicao de normas restritivas de direitos fundamentais no direito constitucional alemo, e justifico a utilizao dos conceitos at ento alcanados para os fins propostos neste trabalho. Por fim, apresento a estrutura da regra da proporcionalidade em suas trs mximas parciais:9 adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito.
3.1
Breve histrico das regras da proporcionalidade e da razoabilidade
Como visto, no raras so as vezes em que as normas da proporcionalidade e da razoabilidade so tratadas como sinnimas. A pretensa fungibilidade entre ambas sustentada, inclusive, por doutrinadores constitucionalistas do mais alto relevo.10
A ttulo de ilustrao, cabe trazer a aplicao do princpio da proporcionalidade dada por Alexandre Santos de Arago ao Direito Econmico, e em especial aos instrumentos de regulao estatal da economia, em obra dedicada ao estudo das agncias reguladoras brasileiras (Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico, p. 117-178). 9 Conforme expresso empregada em Alexy, Ibidem, p. 116. 10 Dentre eles, e por todos, Lus Roberto Barroso, que, ao analisar as normas da proporcionalidade e da razoabilidade, e aps apresentar breve digresso histrica a respeito do substantive due process
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No entanto, como demonstrado por Virglio Afonso da Silva,11 pretensa fungibilidade no resiste a um exame histrico e estrutural de ambas as normas, sendo o ltimo abordado em momento oportuno deste trabalho. No que toca ao exame histrico das normas da proporcionalidade e da razoa bilidade, pode-se afirmar que, muito embora ambos comunguem suas razes mais profundas na prpria formao do Estado de Direito, enquanto construo poltica- constitucional fundada, inclusive, no propsito de se manter o equilbrio entre os diversos poderes que formam o Estado e o respeito mtuo entre este e aqueles indivduos a ele submetidos, a quem so reconhecidos certos direitos fundamentais inalienveis, os caminhos traados pelo primeiro na jurisprudncia inglesa12 e pelo segundo na jurisprudncia do Tribunal Constitucional alemo afastam a pretensa fungibilidade de ambos os princpios.13 No que concerne construo histrica do princpio da razoabilidade no direito anglo-saxo, ainda que sua origem possa se remeter Carta Magna de 1215, foi somente com a deciso no caso Associated Provincial Picture Houses Ltd. v. Wednesbury Corporation, em 1948, que a corte da Inglaterra legitimou a reviso judicial dos atos considerados irrazoveis.14
e do procedural due process, assim se manifesta. Conclui-se, assim, a trajetria histrica da clusula do devido processo legal e do princpio da razoabilidade no direito constitucional norte-americano. bem de ver que tais conceitos correram mundo e repercutiram sobre os ordenamentos jurdicos atentos constante busca de equilbrio entre o exerccio do poder e a preservao dos direitos dos cidados. Convm, por isso mesmo, aprofundar o exame do tema luz dos mtodos de argumentao e exposio sistemtica que caracterizam o modo de entender e praticar o direito nos pases de tradio jurdica romano-germnica. De logo conveniente ressaltar que a doutrina e a jurisprudncia, assim na Europa continental como no Brasil, costumam fazer referncia, igualmente, ao princpio da proporcionalidade, conceito que em linhas gerais mantm uma relao de fungibilidade com o princpio da razoabilidade (Interpretao e aplicao da Constituio: fundamentos de uma dogmtica constitucional transformadora). Confira-se ainda: BARROSO; BARCELLOS. O comeo da histria: a nova interpretao constitucional e o papel dos princpios no direito constitucional. In: SILVA (Org.). Interpretao constitucional, p. 271-316. Ainda que se v abordar adiante o entendimento de Gilmar Ferreira Mendes com relao ao princpio da proporcionalidade quando desempenhando a funo de Ministro do Supremo Tribunal Federal, cabe desde j deixar ressaltado que o Ministro, em sua atividade docente, leciona pela fungibilidade dos princpios da proporcionalidade e da razoabilidade, como deixa claro em: MENDES. Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade, p. 83. 11 O proporcional e o razovel. Revista dos tribunais, p. 23-50. 12 Destaque-se, tambm, o caminho traado pelo princpio da razoabilidade na jurisprudncia norte-americana, nas decises que consolidaram a clusula do due process of law. Confira-se: BARROSO. Interpretao e aplicao da Constituio: fundamentos de uma dogmtica constitucional transformadora, p. 224-253. 13 GUERRA FILHO. Princpio da proporcionalidade e devido processo legal. In: SILVA (Org.). Interpretao constitucional, p. 225. 14 ASSOCIATED Provincial Picture Houses Ltd. v. Wednesbury Corporation, [1948] 1KB 223, United Kingdom: Court of Appeal (England and Wales), 10 Nov. 1947.
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Para os propsitos de diferenciao entre a regra da proporcionalidade e o princpio da razoabilidade, h que se destacar que a construo da corte inglesa inaugurada pelo caso acima d conta, em verdade, do princpio da irrazoabilidade, a legitimar a atuao judicial para rever decises administrativas discricionrias manifestamente irrazoveis, quais sejam, aquelas to absurdas que nenhuma pessoa com bom senso poderia jamais sonhar que estariam contidas nos poderes da autoridade. Confira-se:
Expressions have been used in cases where the powers of local authorities came to be considered relating to the sort of things that may rise to interference by the court. Bad faith, dishonestly those, of course, stand by themselves unreasonableness, attention given to extraneous circumstances, disregard of public policy, and things like that have all been referred to as being matters which are relevant for consideration. In the present case we have heard a great deal about the meaning of the word unreasonable. It is true the discretion must be exercised reasonably. What does that mean? Lawyers familiar with the phraseology commonly used in relation to the exercise of statutory discretions often use the word unreasonable in a rather comprehensive sense. It is frequently used as a general description of the things that must not be done. For instance, a person entrusted with a discretion must direct himself properly in law. He must call his own attention to the matters he is bound to consider. He must exclude from his consideration matters which are irrelevant to the matter that he has to consider. If he does not obey those rules, he may truly be said, and often is said, to be acting unreasonably. Similarly, you may have something so absurd that no sensible person could ever dream that is lays within the powers of the authority.
J a regra da proporcionalidade ao menos na acepo tomada de emprs timo para este trabalho surge como resultado da construo jurisprudencial do Tribunal Constitucional alemo para o controle de leis restritivas de direitos fundamentais. Construo esta que teve incio conforme ensina Willis Santiago Guerra Filho15 no contexto do direito administrativo tedesco para limitar a atua o da fora policial ao quanto necessrio para realizao da sua funo, migrando para o direito constitucional no momento do segundo ps-guerra, quando o Tribunal Constitucional alemo passa a empregar a regra da proporcionalidade como ferramenta axiolgica para o controle de constitucionalidade de medidas adotadas pelos demais Poderes, principalmente aquelas que se relacionam com direitos fundamentais dos indivduos.
15
GUERRA FILHO, Ibidem.

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O autor apresenta-nos a deciso tomada pelo Bundesverfaiungsgericht, em 16 de maro de 1971, como a primeira formulao jurisprudencial da configurao embrionria da estrutura da regra da proporcionalidade adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito que seria posteriormente trabalhada e consolidada pela doutrina e jurisprudncia alems, da se espalhando para outros sistemas jurdicos. Nesse sentido, o excerto do julgado do Tribunal Constitucional alemo que d conta da estrutura da regra da proporcionalidade, conforme traduzido pelo autor:
O meio empregado pelo legislador deve ser adequado e exigvel, para que seja atingido o fim almejado. O meio adequado, quando com o seu auxlio se pode promover o resultado desejado; ele exigvel, quando o legislador no poderia ter escolhido outro igualmente eficaz, mas que seria um meio no prejudicial ou portador de uma limitao menos perceptvel a direito fundamental.16
Resta evidente, portanto, que se verdade que as normas da proporcionalidade e da razoabilidade surgiram com a concepo moderna do Estado de Direito para conferir ao Poder Judicirio as ferramentas hermenuticas para o controle de constitucionalidade de atos estatais que atentem contra direitos fundamentais, dessa origem comum no se pode concluir pela fungibilidade entre ambos, em razo das construes histricas na jurisprudncia anglo-sax para o princpio da razoabilidade, e da jurisprudncia alem para a regra da proporcionalidade. Nas palavras de Virglio Afonso da Silva:
A regra da proporcionalidade no controle das leis restritivas de direitos fundamentais surgiu por desenvolvimento jurisprudencial do Tribunal Constitucional alemo e no uma simples pauta que, vagamente, sugere que os atos estatais devem ser razoveis. Na forma desenvolvida pela jurisprudncia constitucional alem, tem ela uma estrutura racionalmente definida, com sub-elementos independentes a anlise da adequao, da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito que so aplicados em uma ordem pr-definida, e que conferem a regra da proporcionalidade a individualidade que a diferencia, claramente, da mera exigncia de razoabilidade.17 (grifos no original)
16 17
GUERRA FILHO. Ibidem, p. 262, citando o BVerfGE 30, 292 (316). SILVA. O proporcional e o razovel. Revista dos tribunais, p. 23-50
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3.2
A regra da proporcionalidade na Teoria dos Direitos Fundamentais de Robert Alexy
A abordagem que ser dada para a regra da proporcionalidade neste trabalho encontra-se alinhada com os ensinamentos de doutrinadores constitucionalistas brasileiros influenciados pela obra de Robert Alexy, em especial pela sua Teoria dos Direitos Fundamentais. A escolha pela abordagem em questo se justifica na medida exata da proposta deste trabalho, qual seja, contribuir para o fortalecimento do ambiente regulatrio da explorao do petrleo e gs natural brasileiro por intermdio do fornecimento de subsdios jurdicos slidos que permitam tornar minimamente previsveis as sanes administradas pela ANP. Faz sentido, assim, o embasamento terico, por exemplo, na obra de Virglio Afonso da Silva, estudioso dos trabalhos de Robert Alexy e tradutor da sua Teoria dos Direitos Fundamentais. Isso porque entendo que o tratamento dado regra da proporcionalidade por parte do Tribunal Constitucional tedesco e seu desenvolvimento por parte da doutrina germnica, em especial por Robert Alexy apresenta-se como a mais adequada para o fim almejado por oferecer subsdios cientficos e metodolgicos para a aplicao do Direito por intermdio da regra da proporcionalidade e, portanto, para a quantificao do montante punitivo devido pelo agente econmico em funo da infrao cometida, quando aplicada no contexto pretendido por este estudo. Assim, para compreender a regra da proporcionalidade na interpretao da jurisprudncia do Tribunal Constitucional alemo dada por Robert Alexy, cumpre-me introduzir o leitor no mnimo necessrio para a compreenso da distino entre regras e princpios fornecida por Robert Alexy para, ento, apresentar-lhe o papel do princpio da proporcionalidade na Teoria dos Direitos Fundamentais do autor alemo. Para Robert Alexy, princpios e regras so espcies do gnero normas jurdicas. De acordo com sua Teoria dos Direitos Fundamentais:
O ponto decisivo na distino entre regras e princpios que princpios so normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possvel dentro das possibilidades jurdicas e fticas existentes. Princpios so, por conseguinte, mandamentos de otimizao, que so caracterizados por poderem ser satisfeitos em graus variados e pelo fato de que a medida devida de sua satisfao no depende somente das possibilidades fticas, mas tambm das possibilidades jurdicas. O mbito das possibilidades jurdicas e determinado pelos princpios e regras colidentes.
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J as regras so normas que so sempre ou satisfeitas ou no satisfeitas. Se uma regra vale, ento, deve se fazer exatamente aquilo que ela exige; nem mais, nem menos. Regras contm, portanto, determinaes no mbito daquilo que ftica e juridicamente possvel. Isso significa que a distino entre regras e princpios uma distino qualitativa, e no uma distino de grau. Toda norma ou uma regra ou um princpio.18
Nesse contexto, surge a proporcionalidade como regra de interpretao e aplicao do direito [...] empregada especialmente nos casos em que um ato estatal, destinado a promover a realizao de um direito fundamental ou de um interesse coletivo, implica a restrio de outro ou outros direitos fundamentais.19 A correlao entre a diferenciao entre regras e princpios proposta por Robert Alexy e a regra da proporcionalidade resta evidente na proposta de soluo de conflitos entre normas jurdicas, quando os princpios devero ser otimizados, ou seja, aplicados sua mxima potncia permitida pelo caso concreto. Nas palavras do autor:
J se deu a entender que h uma conexo entre a teoria dos princpios e a mxima da proporcionalidade. Essa conexo no poderia ser mais estreita: a natureza dos princpios implica a mxima da proporcionalidade, e essa implica aquela. Afirmar que a natureza dos princpios implica a mxima da proporcionalidade significa que a proporcionalidade, com suas trs mxi mas parciais da adequao, da necessidade (mandamento do meio menos gravoso) e da proporcionalidade em sentido estrito (mandamento do sopesamento propriamente dito), decorre logicamente da natureza dos princpios, ou seja, que a proporcionalidade deduzvel dessa natureza.20
Dessa forma, temos que a regra da proporcionalidade comporta-se, em verdade, como regra de aplicao e interpretao de outras normas jurdicas uma vez que a regra da proporcionalidade ou aplicada em sua integridade mediante suas trs sub-regras, ou no aplicada , motivo pelo qual Virglio Afonso da Silva denomina-a, tambm, como regra especial, regra de segundo nvel, ou metarregra.21
3.3
A estrutura da regra da proporcionalidade
Como anteriormente demonstrado, desde o incio da sua formatao pela jurisprudncia do Tribunal Constitucional alemo, a aplicao da regra da proporcionalidade demanda, tambm e principalmente, a aplicao de seus trs
ALEXY. Teoria dos direitos fundamentais, p. 90-91. SILVA. O proporcional e o razovel. Revista dos Tribunais, p. 25. 20 ALEXY, Ibidem, p. 116-117. 21 SILVA. Direitos fundamentais: contedo essencial, restries e eficcia, p. 169.
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elementos adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito enquanto formadores de sua estrutura. Ao contrrio do que ocorre com outros aspectos relacionados regra da proporcionalidade, seu desdobramento em sub- regras encontra amplo respaldo na doutrina constitucionalista, ainda que seja possvel identificar a citao a autores que adicionam elementos estruturais regra da proporcionalidade ou retiram da mesma.22 No entanto, a abordagem aqui proposta ser focada nas trs sub-regras mais frequentemente aceitas pela doutrina constitucionalista: adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito.23 H que se fazer, ainda, um ltimo destaque antes da anlise das sub-regras propriamente ditas. Enquanto regra de interpretao de aplicao de normas jur dicas e considerando o conceito e a rigidez na aplicao de regras conforme proposto por Robert Alexy, acima brevemente exposto a regra da proporcionalidade, quando aplicada, dever s-la em estrita conformidade sistemtica e meto dolgica com seus elementos estruturantes, inclusive com relao ordem na qual so apresentados, qual seja, adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. A absoluta obedincia ao sistema, mtodo e ordem das sub- regras da proporcionalidade pode ser tributada ao carter subsidirio que h entre elas, nos termos assim colocados por Virglio Afonso da Silva:
Se simplesmente as enumerarmos (as sub-regras), independente de qualquer ordem, pode-se ter a impresso de que tanto faz, por exemplo, se a necessidade do ato estatal e, no caso concreto, questionada antes ou depois da anlise da adequao ou da proporcionalidade em sentido estrito. No o caso. A anlise da adequao precede a da necessidade, que, por sua vez, precede a da proporcionalidade em sentido estrito. A real importncia dessa ordem fica patente quando se tem em mente que a aplicao da regra da proporcionalidade nem sempre implica a anlise de todas as trs sub-regras. Pode-se dizer que tais regras relacionam-se de forma subsidiria entre si. Essa uma importante caracterstica, para a qual no se tem dado a devida ateno. A impresso que muitas vezes se tem, quando se mencionam as trs sub-regras da proporcionalidade, que o juiz deve sempre proceder anlise de todas elas, quando do controle do ato considerado abusivo. No correto, contudo, esse pensamento. justamente na relao de subsidiariedade acima mencionada
Andr Ramos Tavares cita Dimitri Dimoulis e Leonardo Martins como exemplo de autores que incluem a anlise quanto constitucionalidade do meio e quanto finalidade da lei como elementos da regra da proporcionalidade. Confira-se em Curso de direito constitucional, p. 742-743. 23 Cf. por todos GRAU. O direito posto e o direito pressuposto. Em especial, confira-se a abordagem do autor a respeito do exame e controle do Poder Judicirio sobre os atos discricionrios da Administrao Pblica, contida no Captulo IX, p. 191-224.
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que reside a razo de ser da diviso em sub-regras. Em termos claros e concretos, com subsidiariedade quer-se dizer que a anlise da necessidade s exigvel se, e somente se, o caso j no tiver sido resolvido com a anlise da adequao; e a anlise da proporcionalidade em sentido estrito s imprescindvel, se o problema j no tiver sido solucionado com as anlises da adequao e da necessidade.24
Metodologia, sistemtica e ordem estas que so colocadas em favor da previsibilidade na administrao das sanes a cargo da ANP e que, ressalte-se, justificam a abordagem aqui proposta com relao regra da proporcionalidade.
3.3.1Adequao
A primeira etapa de aplicao da regra da proporcionalidade diz respeito anlise quanto adequao entre a medida analisada luz da proporcionalidade e o fim objetivado com a adoo de dita medida. Por adequao, entenda-se fomento, promoo, ou seja, determinada medida ser considerada adequada se fomentar, contribuir para a realizao do objetivo almejado pela edio da medida analisada, independentemente do grau de contribuio.25 Trata-se, portanto, de anlise de carter absoluto, que se resolve pela simples demonstrao de correlao entre a medida adotada e a finalidade pretendida com a adoo da norma. Para os propsitos a que este trabalho destina-se, entendo que a compreen so da sub-regra da adequao enquanto fomento, contribuio, promoo da finalidade objetivada pela adoo da medida questionada quanto a sua proporcionalidade, independentemente do grau de contribuio, bem como do carter absoluto dessa primeira anlise, suficiente para permitir a abordagem da segunda sub-regra da proporcionalidade, qual seja, a sub-regra da necessidade. H que se ressaltar, no entanto, e ainda que brevemente, que a sub-regra da adequao tratada por parte da doutrina constitucionalista de maneira mais restritiva no que diz respeito a sua relao com a finalidade pretendida pela medida analisada. Para aqueles que seguem essa linha de raciocnio, a sub-regra da adequao somente se satisfaz se a medida analisada sob a tica da regra da proporcionalidade puder alcanar a finalidade almejada pela norma.26 Note-se a
SILVA. O proporcional e o razovel. Revista dos Tribunais, p. 34. SILVA. Direitos fundamentais: contedo essencial, restries e eficcia, p. 109-110. 26 Dentre os autores que se alinham a essa corrente, Gilmar Ferreira Mendes em: O princpio da proporcionalidade na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal: novas leituras. Revista Dilogo Jurdico; e Andr Ramos Tavares em: Curso de direito constitucional, p. 743.
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diferena entre a possibilidade de se atingir o fim da norma pela sua adoo entendida como equivalente da sub-regra da adequao por essa parte da doutrina e o fomento do objetivo pretendido pela norma. Fico, porm, com a abordagem mais ampla e talvez mais correta27 da sub-regra da adequao, utilizando-me, para tanto, da seguinte lio de Virglio Afonso da Silva:
A exigncia de realizao completa do fim perseguido contra-producente, j que dificilmente possvel saber com certeza, de antemo, se uma medida realizar, de fato, o objetivo a que se prope. Muitas vezes o legislador obrigado a agir em situaes de incertezas empricas, obrigado a fazer previses que no sabe se sero realizadas ou, por fim, esbarra nos limites da cognio. Nesses casos, qualquer exigncia de plena realizao de algo seria uma exigncia impossvel de ser cumprida. Por isso a preferncia pela primeira alternativa, que, de resto, tambm aquela apoiada pela maioria da doutrina.
3.3.2Necessidade
Se a primeira sub-regra da proporcionalidade (adequao) impe ao intrprete e aplicador do Direito uma anlise absoluta quanto promoo, fomento do fim pretendido pela norma analisada luz da proporcionalidade e sua aplicao, a partir da segunda sub-regra (necessidade) essa anlise passa a ser essencialmente comparativa. Isso porque, nesse momento, o que se pretende nesta etapa da aplicao da regra da proporcionalidade entender se a medida questionada, dentre outras medidas de igual eficcia, pode ser considerada aquela que limite ou restrinja em menor grau determinado(s) direito(s). Resta desde j evidente a diferena entre a primeira sub-regra da adequao e a segunda sub-regra da necessidade, j que a primeira , como afirmado anteriormente, absoluta, e se satisfaz com o fomento do objetivo da medida pela sua adoo; enquanto a segunda comparativa e, portanto, requer seja demonstrada que, dentre medidas alternativas de igual eficcia, a medida analisada quanto a sua proporcionalidade a que limite ou restrinja em menor grau direitos dos administrados atingidos pela sua adoo.
27
Virglio Afonso da Silva argumenta que, de fato, trata-se de traduo equivocada da utilizao do verbo frdern na deciso do Tribunal Constitucional Alemo (BVerfGE, 30:292(316), 39:210(230-1)). De acordo com o autor, a traduo correta do verbo frdern para o vernculo fomentar, e no alcanar, como o faz Gilmar Ferreira Mendes. Confira-se em: SILVA. O proporcional e o razovel. Revista dos Tribunais, p. 37.
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Nos termos colocados por Andr Ramos Tavares,

A necessidade ou exigibilidade equivale melhor escolha possvel, dentre os meios adequados, para atingir os fins. Dentro da concepo do Estado de Direito, essa escolha corresponde quela que menos nus traga ao cidado. Exige-se, nessa medida, a escolha do meio menos gravoso, do mais suave para alcanar o valor desejado. Nesse passo, no se questiona a escolha do fim, mas apenas o meio utilizado em sua relao de custo/benefcio. Assim, para que se possa aferir o meio empregado quanto a sua necessidade, o operador do Direito ter de buscar, abstratamente, medidas alternativas, para fins de comparao e concluso. No h como realizar essa operao mental de verificao da exigibilidade sem que se promova uma busca externa ao dispositivo objeto de anlise, para fins de verificao das demais possibilidades (alternativas) existentes, e disposio do legislador/administrador. Trata-se da otimizao das possibilidades fticas.28
Para facilitar a compreenso da sub-regra da necessidade, cumpre-me apresentar o seguinte exerccio proposto por Virglio Afonso da Silva.
Nesse sentido, vamos supor que o Estado lance mo da medida M1, que limita o direito fundamental D, mas promove o objetivo O. Se houver uma medida M2 que, tanto quanto M1, seja adequada para promover com igual eficincia o objetivo O, mas limite o direito fundamental D em menor inten sidade, ento, a medida M1, utilizada pelo Estado, no necessria. Fica clara, assim, a diferena entre o exame da necessidade e o da adequao: enquanto o teste da adequao absoluto e linear, ou seja refere-se pura e simplesmente a uma relao meio e fim entre uma medida e um objetivo, o exame da necessidade tem um componente adicional, que a considerao das medidas alternativas para se obter o mesmo fim. O exame da necessidade , assim, um exame imprescindivelmente comparativo.29
Percebe-se ento, a partir da compreenso da sub-regra da necessidade, a real e efetiva contribuio da correta aplicao da regra da proporcionalidade para a estabilidade do ambiente regulatrio do setor petrolfero brasileiro, na medida em que o necessrio trabalho de comparao entre medidas administrativas que, aplicadas aos propsitos deste trabalho, equivalem as sanes administrativas tuteladas pela ANP implica na consequente formalizao das medidas alternativas no processo administrativo instaurado para a apurao infracional e
28 29
TAVARES. Curso de direito constitucional, p. 743-744. SILVA. Direitos fundamentais: contedo essencial, restries e eficcia, p. 171. Vale conferir os comen trios do autor sobre a varivel da eficincia a ser aplicada na medida analisada e nas medidas alternativas.
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determinao do montante punitivo, o que favorece a previsibilidade das sanes administrativas pela via comparativa.
3.3.3
Proporcionalidade em sentido estrito
O terceiro elemento estrutural da regra da proporcionalidade visa a dar continuidade ao processo comparativo iniciado pela segunda sub-regra da necessidade. Isso porque, ao exigir equivalncia de eficincia das medidas alternativas quela submetida ao crivo da proporcionalidade naquela etapa comparativa, a aplicao do princpio da proporcionalidade poderia chancelar a adoo de medidas extremamente restritivas de direitos, ainda que adequadas e necessrias nos termos j aqui tratados. O exemplo trabalhado por Virglio Afonso da Silva permite perceber com clareza a necessidade de se considerar, em etapa posterior adequao e necessidade, uma sub-regra que permita o sopesamento dos direitos atingidos pela adoo da medida analisada.
Um exemplo extremo pode demonstrar a importncia dessa terceira sub- regra da proporcionalidade. Se, para combater a disseminao da AIDS, o Estado decidisse que todos os cidados devessem fazer exame para detectar uma possvel infeco pelo HIV e, alm disso, prescrevesse que todos os infectados fossem encarcerados, estaramos diante da seguinte situao: a medida seria, sem dvida, adequada e necessria nos termos previstos pela regra da proporcionalidade , j que promove a realizao do fim almejado e, embora seja fcil imaginar medidas alternativas que restrinjam menos a liberdade e a dignidade dos cidados, nenhuma dessas alternativas teria a mesma eficcia da medida citada.30
Trata-se, pois, de etapa de ponderao ou como comumente tratado pela doutrina constitucionalista ao debruar-se sobre a sub-regra da proporcionalidade em sentido estrito, de sopesamento dos direitos tocados pela medida alcanada, luz dos valores protegidos pelo ordenamento jurdico vigente, ou otimizao das possibilidades jurdicas, para fazer o contraponto otimizao das possibilidades fticas, caracterstica da sub-regra da necessidade conforme Andr Ramos Tavares.31
SILVA. O proporcional e o razovel. Revista dos Tribunais, p. 40. Confira-se tambm o exemplo da promoo do direito privacidade por meio da restrio liberdade de imprensa e publicidade dos atos processuais em: SILVA. Direitos fundamentais: contedo essencial, restries e eficcia, p. 175. 31 TAVARES. Curso de direito constitucional, p. 744-745.
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A crtica que se faz a sub-regra da proporcionalidade em sentido estrito reside na incluso de elemento subjetivo a uma regra de interpretao e aplicao do Direito que, at a sub-regra da necessidade, pautava-se pela objetividade analtica das normas jurdicas. Crtica esta que leva parte da doutrina a entender por proporcional as medidas que satisfazem as sub-regras da adequao e da necessidade; e por substituio do subjetivismo legislativo pelo subjetivismo judicirio a incluso da sub-regra da proporcionalidade em sentido estrito.32 No entanto, entendo ser valiosa a manuteno da terceira sub-regra da proporcionalidade em razo, primeiramente, da possibilidade de a aplicao da regra da proporcionalidade, se limitada a suas duas primeiras sub-regras, gerar distores hermenuticas no ordenamento jurdico como as exemplificadas acima, distores estas que podem ser evitadas pela adoo da terceira sub-regra da proporcionalidade em sentido estrito. Segundo porque j h suporte dogmtico para fundamentar a aplicao da sub-regra da proporcionalidade em sentido estrito de maneira menos subjetiva. Nesse sentido, Robert Alexy, citado por Virglio Afonso da Silva, sugere a formulao de equaes matemticas, com o intuito de restringir o grau de subjetividade nessa etapa da aplicao da regra da proporcionalidade, pela qual elementos numricos so atribudos intensidade de realizao de um objetivo e ao grau de restrio de determinado direito.33 Por fim, como lembra Virglio Afonso da Silva, exigir o afastamento absoluto de todo e qualquer elemento subjetivo na aplicao ou interpretao do Direito constitui tarefa fadada, desde sua concepo, ao fracasso. Para o autor:
O que se pode exigir, portanto, de tentativas de elevao da racionalidade de um procedimento de interpretao e aplicao do direito, como o sopesamento, a fixao de alguns parmetros que possam aumentar a possibilidade de dilogo intersubjetivo, ou seja, de parmetros que permitam algum controle de argumentao.34 (grifos do autor)
3.4
A aplicao da regra da proporcionalidade pelo Supremo Tribunal Federal
Uma vez cumprida a etapa de apresentao da regra da proporcionalidade e suas sub-regras, finalizo o presente trabalho com brevssimas consideraes a
A esse respeito, confira-se: MARTINS. Proporcionalidade como critrio do controle de constitucionalidade. Cadernos de Direito Unimep 3, 2003. 33 SILVA. Direitos fundamentais: contedo essencial, restries e eficcia, p. 174-176. 34 SILVA. Direitos fundamentais: contedo essencial, restries e eficcia, p. 148.
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respeito da forma como a regra da proporcionalidade vem sendo aplicada pelo Supremo Tribunal Federal. Consideraes essas que no pretendem somar j vasta literatura jurdica nacional sobre a aplicao da regra da proporcionalidade pelo Supremo Tribunal Federal, pelo menos no na forma como vem sendo abordada, que, em sua maioria, busca, na quantidade de decises que citam a regra da proporcionalidade como fundamento de decidir, o parmetro para medir a sua aceitao pelos ministros da Suprema Corte. Ao contrrio, entendo ser mais valioso para os propsitos deste trabalho encon trar os estudos j realizados com relao forma pela qual a regra da proporcionalidade aplicada pelo Supremo Tribunal Federal, ou seja, se sua aplicao segue a sistematizao, a metodologia e a ordem da regra da proporcionalidade e suas sub-regras da adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito, nos termos aqui colocados. Referencio, para tanto, dois estudos alinhados a essa proposta. Infelizmente, os estudos analisados nesse sentido no permitem concluses mais animadoras. No primeiro deles, Virglio Afonso da Silva assim se manifesta quando comenta a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal que pretende aplicar a regra da proporcionalidade:
O recurso regra da proporcionalidade na jurisprudncia do STF pouco ou nada acrescenta discusso e apenas solidifica a idia de que o chamado princpio da razoabilidade e a regra da proporcionalidade seriam sinnimos. A invocao da proporcionalidade , no raramente, um mero recurso a um topos, com carter meramente retrico, e no sistemtico. Em inmeras decises, sempre que se queira afastar alguma conduta considerada abusiva, recorre-se frmula luz do princpio da proporcionalidade ou da razoabilidade, o ato deve ser considerado inconstitucional.35
J no segundo, que pretendeu analisar o uso da proporcionalidade nos votos do Ministro Gilmar Mendes proferidos entre 2004 e 2006, o autor destaca que, no obstante o Ministro ter sido o que mais mencionou ou utilizou a regra da proporcionalidade (vinte e duas oportunidades) em seus votos, somente em quatro deles foi encontrada o que o autor entende como coerncia forte, ou seja, a presena de trs alicerces argumentativos (um conceito de proporcionalidade, uma justificativa para a utilizao da proporcionalidade no caso concreto, e a aplicao do conceito de proporcionalidade no caso concreto), de acordo com seu
35
SILVA. O proporcional e o razovel. Revista dos Tribunais, p. 31.

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mtodo empregado pelo autor para a classificao dos votos analisados quanto ao tipo de coerncia. De acordo com o autor:
Em muitos casos (13), Gilmar Mendes no conceituou proporcionalidade, no indicou conceito de proporcionalidade que havia explicitado em voto anterior (ou em seus textos jurdicos), no justificou o uso da proporcionalidade no caso concreto ou remeteu o leitor justificativa para a utilizao da proporcionalidade explicitada em caso julgado anteriormente.36
Resta evidente, portanto, o caminho a ser percorrido pelo Poder Judicirio para, partindo da citao da regra da proporcionalidade, alcanar a sua efetiva aplicao nos casos submetidos a sua tutela jurisdicional.
Concluso
O fluxo internacional de investimentos produtivos determinado e influenciado por uma srie de fatores sobre os quais, muitas vezes, naes soberanas pouco ou nada podem fazer para atra-lo e, com isso, contribuir para o financiamento do seu desenvolvimento. Com o Brasil, no entanto, est ocorrendo o oposto. Fatores externos, como, por exemplo, a necessidade de abertura de novos mercados em razo da crise econmica e financeira internacionais, esto direcionando investimentos estrangeiros a pases altamente populosos e com necessidades estruturais, o que projeta novos mercados consumidores para seus produtos e servios. Nessa linha, o fortalecimento do ambiente institucional interno s tende a favorecer o Brasil como destino de investimentos estrangeiros. Muito j se fez no sem muito custo, destaque-se nesse campo, como as reformas que garantiram a estabilidade das instituies polticas brasileiras, e as de cunho econmico que estabilizaram os sistemas econmico e financeiro nacionais. Dentre as matrias ainda no campo do fortalecimento institucional brasileiro, encontra-se a questo da previsibilidade das decises administrativas proferidas pelas agncias reguladoras, com a qual este trabalho pretende contribuir dentro do escopo das sanes aplicadas pela Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP), por intermdio do desenvolvimento da regra da proporcionalidade, enquanto norma de interpretao e aplicao do Direito.
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PEREIRA. O uso da proporcionalidade no Supremo Tribunal Federal: anlise dos votos do ministro Gilmar Mendes (2004-2006).
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Entendo que, pelas razes trabalhadas ao longo deste estudo, se aplicada de maneira metdica, sistemtica e ordenada em sua totalidade diga-se, com suas sub-regras na forma proposta pelo Tribunal Constitucional alemo, e trabalhada pelos doutrinadores que seguem tal proposta, estaro as instituies do Estado brasileiro que, no caso aqui analisado, limitam-se a ANP e o Supremo Tribunal Federal aumentando a sua quota de contribuio para o desenvolvimento econmico brasileiro, na medida em que a discricionariedade da sua avaliao quanto gravidade das infraes eventualmente cometidas pelos agentes econmicos da cadeia submetida a sua tutela, bem como as sanes que lhes so impostas, ser pautada por balizas s vezes absolutas, s vezes comparativas, mas sempre formalizadas e conhecidas pelos agentes econmicos de antemo, o que contribuiria para a previsibilidade e a estabilidade do ambiente econmico regulado pela ANP.
Referncias
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Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT): SILVA, Maurcio Jayme e. A regra da proporcionalidade e a atividade de fiscalizao da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANP. Revista Brasileira de Infraestrutura RBINF, Belo Horizonte, ano 2, n. 3, p. 189-214, jan./jun. 2013.
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Doutrina
Pareceres
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Advocacia Sociedades estrangeiras ou consultores em direito estrangeiro Atuao no Brasil Associao com escritrios brasileiros Inconstitucionalidade
Celso Antnio Bandeira de Mello
Professor Titular de Direito Administrativo. Professor Emrito da PUC-SP.
Consideraes prvias e fatos que ensejam a consulta
1 Como tem sido noticiado pelos principais veculos de comunicao, a Ordem dos Advogados do Brasil promoveu audincia pblica para discutir possveis alteraes nas atuais regras para parceria entre escritrios brasileiros e estrangeiros, com a presena de juristas e representantes de bancas nacionais e internacionais. 2 A esse respeito, tm sido levantadas, basicamente, trs alternativas: (i) a permanncia das regras atuais, com a manuteno do Provimento n 91/2000 do Conselho Federal da OAB, pelo qual advogados estrangeiros s podem atuar no Brasil como consultores em direito de seus pases de origem; (ii) a alterao das regras atuais, para permitir que advogados estrangeiros, em associao com advo gados ou sociedades de advogados inscritos na OAB, atuem em consultoria em direito brasileiro e aes judiciais no Brasil; ou (iii) a alterao das regras atuais, com a aprovao de um novo provimento, para regular a atuao de advogados estrangeiros em casos que envolvam direito brasileiro e estrangeiro. 3 Ocorre que, nos termos do art. 1, caput, do Estatuto da OAB, so atividades privativas de advocacia: I - a postulao a qualquer rgo do Poder Judicirio e aos juizados especiais; II - as atividades de consultoria, assessoria e direo jurdicas. 4 Depreende-se, desse artigo, que somente profissionais devidamente inscritos nos quadros da OAB que, por injuno legal, esto habilitados a praticar a advocacia no territrio nacional. Referida habilitao conferida apenas aos que preenchem os requisitos legais, entre os quais se destacam a aprovao em
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Exame de Ordem e apresentao de diploma ou certido de graduao em direito, obtido em instituio de ensino oficialmente autorizada e credenciada (cf. art. 8, incisos II e IV, do Estatuto da OAB). 5 Ainda, na forma dos artigos 15 a 17 do Estatuto da OAB e dos artigos 37 a 43 do Regulamento Geral, os advogados inscritos na OAB podem reunir-se em sociedade de prestao de servios de advocacia, no sendo lcito a sociedades outras, que no atendam ao modelo previsto da lei, exercerem a advocacia no Brasil. 6 Especificamente no tocante aos servios de consultoria jurdica, o referido Provimento n 91, do Conselho Federal da OAB, regulamentou o funcionamento de consultores em direito estrangeiro, dispondo, em seu art. 1, o seguinte:
Art. 1 O estrangeiro profissional em direito, regularmente admitido em seu pas a exercer a advocacia, somente poder prestar tais servios no Brasil aps autorizado pela Ordem dos Advogados do Brasil, na forma deste Provimento. 1 A autorizao da Ordem dos Advogados do Brasil, sempre concedida a ttulo precrio, ensejar exclusivamente a prtica de consultoria no direito estrangeiro correspondente ao pas ou estado de origem do profissional interessado, vedados expressamente, mesmo com o concurso de advogados ou sociedades de advogados nacionais, regularmente inscritos ou registrados na OAB: I - o exerccio do procuratrio judicial; II - a consultoria ou assessoria em direito brasileiro. 2 As sociedades de consultores e os consultores em direito estrangeiro no podero aceitar procurao, ainda quando restrita ao poder de substabelecer a outro advogado.
7 Da se v que os consultores em direito estrangeiro no podem exercer a advocacia em direito brasileiro, nem mesmo com o concurso de advogados ou sociedade de advogados nacionais. Esses consultores tm, portanto, uma licena restrita para atuar no territrio nacional. Aos consultores em direito estrangeiro inscritos na OAB permitida a constituio de sociedade com o fim nico e exclusivo de prestar consultoria em direito estrangeiro (art. 3 do Provimento n 91). 8 Por fim, no que tange aos acordos de associao entre sociedades de advo gados, o Provimento n 112/2006, do Conselho Federal da OAB, que dispe sobre as sociedades de advogados, estabelece em seu art. 8 que:
Art. 8 Sero averbados margem do registro da sociedade e, a juzo de cada Conselho Seccional, em livro prprio ou ficha de controle mantidos para tal fim: [...]
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III - os ajustes de sua associao com advogados, sem vnculo de emprego, para atuao profissional e participao nos resultados; IV - os ajustes de associao ou de colaborao com outras Sociedades de Advogados; [...] VII - os demais atos que a sociedade julgar convenientes ou que possam envolver interesses de terceiros. 1 As averbaes de que tratam os incisos I e II deste artigo no afetam os direitos de apurao de haveres dos herdeiros do falecido ou do scio retirante. 2 Os Contratos de Associao com advogados sem vnculo empregatcio devem ser apresentados para averbao em 3 (trs) vias, mediante requerimento dirigido ao Presidente do Conselho Seccional, observado o seguinte: I - uma via ficar arquivada no Conselho Seccional e as outras duas sero devolvidas para as partes, com a anotao da averbao realizada; II - para cada advogado associado dever ser apresentado um contrato em separado, contendo todas as clusulas que iro reger as relaes e condies da associao estabelecida pelas partes. 3 As associaes entre Sociedades de Advogados no podem conduzir a que uma passe a ser scia de outra, cumprindo-lhes respeitar a regra de que somente advogados, pessoas naturais, podem constituir Sociedade de Advogados.
A consulta
9 Diante do exposto, indaga-se: I - Sendo plena a liberdade de associao para fins lcitos (CF, art. 5, XVII), e livre o exerccio de qualquer trabalho, ofcio ou profisso, atendidas as qualificaes profissionais que a lei estabelecer (CF, art. 5, XIII), pode uma sociedade estrangeira ou uma sociedade de consultores em direito estrangeiro associar-se a uma sociedade de advogados inscrita na OAB? Se lcita esta associao, pode a mesma incluir em seu objeto a prestao de servios de advocacia? Quais os limites, se existentes, para este tipo de associao? II - A Ordem dos Advogados do Brasil pode baixar provimento regulando e, dessa forma, permitindo a associao entre sociedades estrangeiras ou sociedades de consultores em direito estrangeiro? III - Podem os advogados e ou as sociedades de advogados brasileiras livremente firmar compromissos, acordos ou contratos de associao com sociedades estrangeiras ou de consultores em direito estrangeiro sob o signo da autonomia privada?
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IV - O estrangeiro no inscrito na OAB e o consultor em direito estrangeiro inscrito na OAB na forma do Provimento n 91/2000 podem ser considerados como advogados para todos os fins e efeitos do Estatuto da OAB? s indagaes respondo nos termos que seguem.
3Parecer
1 No h duvidar que, a teor do art. 5, XIII, da Constituio Federal, livre o exerccio de qualquer trabalho, ofcio ou profisso, atendidas as qualificaes profissionais que a lei estabelecer, assim como, na conformidade do inciso XVII, plena a liberdade de associao para fins lcitos [...]. Da no se segue, todavia, que qualquer associao para fins lcitos, possa realizar atividades privativas de certos profissionais, nem que o livre exerccio de trabalho, ofcio ou profisso esteja aberto a quem quer que deseje prest-los, independentemente de regulamentaes especficas concernentes a certas atividades, maiormente se elas forem, pela prpria Constituio do Pas, caracterizadas de forma peculiar, exigente, ento, de cautelas a tanto correspondentes. 2 Deveras, por fora da Lei Magna do Pas, a profisso de advogado marcada por caractersticas absolutamente singulares que lhe atribuem, uma fisionomia impar, no compartilhada pela generalidade das profisses. Com efeito, o advogado foi alado em profissional indispensvel ao exerccio da funo jurisdicional, por fora do art. 133, de acordo como o qual o advogado indispensvel administrao da justia. Ou seja, uma das funes do Estado, componente da tripartio dos Poderes, reclama expressamente a presena do profissional advogado para que possa se expressar. O relevo que a Constituio atribui ao exercente desta profisso de tal ordem e grandeza que o ingresso na carreira da magistratura, qual incumbe dizer o direito no caso concreto, pressupe concurso pblico de provas e ttulos, com a participao da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as fases, conforme o art. 93, I. Porm, mais do que isto: a Constituio impe que os rgos superiores do Poder Judicirio estadual e distrital, tanto como o prprio Tribunal Superior de Justia, tenham, em sua composio, obrigatoriamente uma parcela integrada por advogados de notrio saber, indicados pelo rgo de classe, de maneira a comporem, alternativamente com membros do Ministrio Pblico, uma parte destes colgios judicantes. o que dispem, respectivamente, os artigos 94 e 104, verbis:
Art. 94. Um quinto dos lugares dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais dos Estados, e do Distrito Federal e Territrios ser composto de
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membros, do Ministrio Pblico, com mais de dez anos de carreira, e de advogados de notrio saber jurdico e de reputao ilibada, com mais de dez anos de efetiva atividade profissional, indicados em lista sxtupla pelos rgos de representao das respectivas classes. [...] Art. 104. [...] Pargrafo nico. Os Ministros do Superior Tribunal de Justia sero nomea dos pelo Presidente da Repblica, dentre brasileiros com mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos, de notvel saber jurdico e reputao ilibada, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal, sendo: I - um tero dentre juzes dos Tribunais Regionais Federais e um tero dentre desembargadores dos Tribunais de Justia, indicados em lista trplice elaborada pelo prprio Tribunal; II - um tero, em partes iguais, dentre advogados e membros do Ministrio Pblico Federal, Estadual, do Distrito Federal e Territrios, alternadamente, indicados na forma do art. 94. (grifos nossos)
3 Cumpre anotar, ainda, que ao rgo regulador e disciplinador da classe, foi atribuda a elevada funo de defensor da higidez constitucional, de tal sorte que, a ao direta declaratria de inconstitucionalidade, irrogada apenas altas autoridades da Repblica, tais o Presidente da Repblica, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Cmara dos Deputados, a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal, aos Governadores de Estado ou do Distrito Federal, ao Procurador Geral da Repblica, ou a figuras nodulares do sistema democrtico, foi tambm, nominadamente, atribuda ao Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, consoante disposio literal do art. 103, VII. Deveras o art. 103 estatui que:
Art. 103. Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade e a ao declaratria de constitucionalidade: I - o Presidente da Repblica; II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Cmara dos Deputados; IV- a Mesa de Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal; V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o Procurador-Geral da Repblica; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido poltico com representao no Congresso Nacional; IX - confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional. (grifos nossos)
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Ademais, dentre os membros do Conselho Nacional de Justia rgo constitucionalmente encarregado do controle da atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio e do cumprimento dos deveres funcionais dos juzes, funo evidentemente da mais alta relevncia ter de haver, por imposio constitucional dois advogados, indicados pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, consoante determina o art. 103-B, inciso XII. O quanto se anotou bastamente suficiente para perceber-se que a advocacia, de acordo com expressos termos constitucionais atividade interligada atividade pblica, pois foi configurada como indissoluvelmente entrosada como o exerccio do Poder Pblico. Tal fato de per se, plenamente suficiente para notar-se, prima facie, a radical, a visceral, incompatibilidade, entre seu exerccio e a participao de estrangeiros em seu desempenho no Brasil, seja isoladamente, seja associados a escritrios brasileiros de advocacia. O alumiado publicista Sergio Ferraz, bordou com pena de ouro as seguintes consideraes:
O estabelecimento de requisitos limitadores do exerccio da profisso tem base constitucional (cf. art. 5, inciso XIII), a ele no se sobrepondo qualquer norma interna ou internacional que pretenda liberar a advocacia de qualquer condicionamento, inclusive em razo do lugar em que obtida a graduao. No valem aqui, at mesmo no plano estritamente lgico, pretensos smiles com outras profisses.1
4 Em termos legais, ou seja, na conformidade da lei n 8.906, de 04.07.1994, que o Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil, regulador e disciplinador desta profisso, exsurgem igualmente as peculiaridades inerentes ao exerccio da advocacia, as quais fazem dela um instrumento da realizao de objetivos pblicos e que, bem por isto, transcendem o carter meramente profissional comum a outras atividades. Com efeito, o art. 2 da lei, sobre repetir a dico constitucional de que o advogado indispensvel administrao da justia, estabelece, no 1, que em seu ministrio privado, o advogado presta servio pblico e exerce funo social, e segundo o constante do 3, seus atos no processo judicial, para convencimento do julgador, constituem mnus pblico. A prpria Ordem dos Advogados do Brasil est qualificada, no art. 44, como servio pblico e bem por isto, o 5 do art. 45, reportando-se direta e nominalmente
FERRAZ, Sergio (Coord.) Sociedade de advogados. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 33.
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a este mesmo carter que lhe prprio, estabelece que ela goza de imunidade tributria total em relao a seus bens, rendas e servios. Assim tambm, o cargo de conselheiro ou de membro de diretoria de rgo da OAB de exerccio gratuito e obrigatrio, considerado servio pblico relevante, inclusive para fins de disponibilidade e aposentadoria. Deveras, basta ver as finalidades que a lei irroga OAB, para se ter presente que ali se abrigam objetivos de elevado alcance social j que, consoante o art. 44, inciso I, incumbe-lhe defender a Constituio, a ordem jurdica do Estado democrtico de direito, os direitos humanos, a justia social. No mbito da profisso, cabe-lhe, como estabelecido no inciso II: promover, com exclusividade, a representao, a defesa, a seleo e a disciplina dos advogados em toda a Repblica Federativa do Brasil. O art. 1, caput, do Estatuto da OAB, dispe que so atividades privativas de advocacia: I - a postulao a qualquer rgo do Poder Judicirio e aos juizados especiais; II - as atividades de consultoria, assessoria e direo jurdicas e, de acordo, com o art. 3, o exerccio da atividade de advocacia no territrio brasileiro e a denominao de advogado so privativos dos inscritos na Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). Dita inscrio pressupe o atendimento de vrios requisitos, como se l no art. 8, verbis:
Art. 8 Para inscrio como advogado necessrio: I - capacidade civil; II - diploma ou certido de graduao em direito, obtido em instituio de ensino oficialmente autorizada e credenciada; III - ttulo de eleitor e quitao do servio militar, se brasileiro; IV - aprovao em Exame de Ordem; V - no exercer atividade incompatvel com a advocacia; VI - idoneidade moral; VII - prestar compromisso perante o conselho. 1 O Exame da Ordem regulamentado em provimento do Conselho Federal da OAB. 2 O estrangeiro ou brasileiro, quando no graduado em direito no Brasil, deve fazer prova do ttulo de graduao, obtido em instituio estrangeira, devidamente revalidado, alm de atender aos demais requisitos previstos neste artigo. (grifos nossos)
5 Ora bem, em considerao a este conjunto de caracteres colecionados na Lei Magna e na lei especfica da advocacia, de evidncia solar que est em pauta uma
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atividade da qual s poderiam estar incumbidos nacionais do Pas, isoladamente ou reunidos em sociedade civil de prestao de servio de advocacia, a qual est contemplada no art. 15 do Estatuto. Nesta conformidade, ento, a Ordem dos Advogados do Brasil, no exerccio de sua competncia para editar provimentos reguladores da profisso, prevista no art. 54, V, editou o Provimento n 91/2000, a que se refere a Consulta, de acordo com o qual:
Art. 1 O estrangeiro profissional em direito, regularmente admitido em seu pas a exercer a advocacia, somente poder prestar tais servios no Brasil aps autorizado pela Ordem dos Advogados do Brasil, na forma deste Provimento. 1 A autorizao da Ordem dos Advogados do Brasil, sempre concedida a ttulo precrio, ensejar exclusivamente a prtica de consultoria no direito estrangeiro correspondente ao pas ou estado de origem do profissional interessado, vedados expressamente, mesmo com o concurso de advogados ou sociedades de advogados nacionais, regularmente inscritos ou registrados na OAB: I - o exerccio do procuratrio judicial; II - a consultoria ou assessoria em direito brasileiro. 2 As sociedades de consultores e os consultores em direito estrangeiro no podero aceitar procurao, ainda quando restrita ao poder de substabelecer a outro advogado. (grifos nossos)
Ditas regras, diga-se de passagem, so expresses da chamada supremacia especial bastamente referida no direito europeu, conquanto raramente frequente nossos estudos doutrinrios a qual exercida por entidades pblicas para a disciplina dos sujeitos que entretm ou se propem a entreter relaes especficas processadas no mbito de ao de pessoas pblicas competentes para a disciplina daquelas atividades que lhes foram legalmente cometidas. o caso das normas regedoras dos estabelecimentos de ensino, quais os Estatutos expedidos pelas prprias universidades ou faculdades em vista da disciplina dos estudantes e professores e mesmo dos cursos ministrados ou daquelas disposies impostas pelas Bibliotecas Pblicas para regular a frequncia, o horrio de consulta, as condies de uso dos livros e peridicos. O mesmo se dir do regramento produzido nos hospitais pblicos no qual se estabelecem os horrios de ingresso e as visitas a pacientes, bem como os termos em que podem ser feitas. Assim tambm, as normas impostas aos concessionrios e permissionrios de servio pblico pelos sujeitos concedentes ou permitentes e, de um modo geral, as
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que promanam dos Conselhos de Disciplina Profissional para regular as condies adequadas de ingresso e disciplina nas respectivas esferas de atuao. Em todas elas so os prprios rgos administrativos que produzem um regra mento peculiar e que se aplica to somente aos que se encontram na esfera da assim chamada sujeio especial e que so os que ingressam em um crculo de intimidade administrativa delimitado pelas especificidades contidas no mbito que a lei fez pertinente a dada entidade pblica. Veja-se que a interdio aos estrangeiros, constante do Provimento n 91/2000, do exerccio do procuratrio judicial e da consultoria ou assessoria em direito brasileiro ou a associao com brasileiros para tal fim, aloca-se perfeitamente na esfera da supremacia especial exercida na esfera de competncia da Ordem dos Advogados do Brasil. 6 De resto, seria mesmo um chocante disparate, ante o desenho normativo que resulta dos dispositivos constitucionais e legais trazidos baila, que afegos, iranianos, paquistaneses ou norte-americanos, exempli gratia, pudessem exercer tal profisso no Brasil, seja diretamente, seja como associados de sociedades de advogados brasileiros, pois isto significaria conferir-lhes uma aptido para influrem na prpria estrutura governamental do Pas, em seus aspectos jurisdicionais. Disparate de tal ordem, toda evidncia, no se teria como admitir. Dessarte, insta sublinhar que mesmo se o Conselho Federal da OAB desejasse franquear tal possibilidade, invertendo o que resulta de seus Provimentos interferentes com a matria, isto seria inadmissvel, como resulta claro dos dispositivos constitucionais e legais trazidos colao, pois neles se delineia um tipo de atividade manifestamente inserta no mbito da preservao da nacionalidade e imbricada indissoluvelmente com a expresso de poderes governamentais. Com efeito, bem o disse o eminente doutrinador Sergio Ferraz:
No Brasil, a advocacia no , precipuamente, uma simples modalidade de prestao de servio. Ela , nuclearmente, um desempenho de carter pblico, indispensvel administrao da justia (CF, art. 133). Qualquer norma de direito interno ou internacional, que degrade essa natureza, pretendendo ver na advocacia mera modalidade de comrcio de servios, inconstitucional. A advocacia integra a dinmica do sistema jurdico do pas, compondo ademais o complexo cultural regedor da convivncia social. Sua mercantilizao vedada (Cdigo de tica e Disciplina, art. 5).2 (grifos do original)
FERRAZ. Sociedade de advogados, p. 32.

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De resto, se no fosse pelas razes aduzidas, a abertura de espao para estrangeiros em setor crucial, como se viu, isto , em uma esfera com caractersticas absolutamente singulares e entrosadas com a prpria viabilizao de funes jurdicas pblicas, encontrar-se-ia ainda em contraste com o previsto no art. 219, de acordo com o qual o mercado interno integra o patrimnio nacional e ser incentivado de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural e scio-econmico. Tudo quanto se anotou indica, para alm de qualquer dvida ou entredvida, que, examinada a questo sob uma perspectiva estritamente jurdica, salta aos olhos que sociedade estrangeira ou de consultores em direito estrangeiro no podem se associar a uma sociedade de advogados inscrita na OAB. No se, pois, trata de indagar se h possveis limites para isto, pois o de que se trata de uma formal e peremptria vedao constituio de uma associao de tal ordem, a qual literalmente interdita em face do direito vigente. 7 claro que a chamada autonomia privada jamais foi bice existncia de princpios e normas que lhe delimitassem o campo de ao, ajustando-lhe os confins ao que fosse demandado para a salvaguarda do interesse pblico. De resto, o que o Direito faz justamente uma adequao da liberdade de cada qual e dos grupos sociais ao que demandado pelos superiores interesses do todo, que, em ltima instncia so tambm os interesses dos indivduos que integram a Sociedade. Com efeito, em obra terica, anotamos que o chamado interesse pblico, que o que justifica tais disposies, no uma noo irrelata aos interesses individuais e, pois, a autonomia privada. Muito pelo contrrio. J h muitos anos vimos repetindo em sucessivas edies de nosso Curso de Direito Administrativo:
[...] que, na verdade, o interesse pblico, o interesse do todo, do conjunto social, nada mais que a dimenso pblica dos interesses individuais, ou seja, dos interesses de cada indivduo enquanto partcipe da Sociedade (entificada juridicamente no Estado), nisto se abrigando tambm o depsito intertemporal destes mesmos interesses, vale dizer, j agora, encarados eles em sua continuidade histrica, tendo em vista a sucessividade das geraes de seus nacionais. 35. Veja-se: um indivduo pode ter, e provavelmente ter, pessoal e mximo interesse em no ser desapropriado, mas no pode, individualmente, ter interesse em que no haja o instituto da desapropriao, conquanto este, eventualmente, venha a ser utilizado em seu desfavor. bvio que cada indivduo ter pessoal interesse em que exista dito instituto, j que, enquanto membro do corpo social, necessitar que sejam liberadas reas para abertura de ruas, estradas, ou espaos onde se instalaro aerdromos, escolas, hospitais, hidroeltricas, canalizaes necessrias aos servios pblicos etc., cuja disponibilidade no poderia ficar
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merc da vontade dos proprietrios em comercializ-los. Equivalentes observaes, como claro a todas as luzes, obviamente, podem tambm ser feitas em relao existncia de multas e outras sanes por violao de regras que, tambm elas, visam a oferecer condies de vida organizadas e satisfatrias ao bem-estar de cada um, conquanto ningum se considerasse individualmente interessado em sofrer tais limitaes quando o tolhessem, ou sanes, quando nelas incurso. 36. O que fica visvel, como fruto destas consideraes, que existe, de um lado, o interesse individual, particular, atinente s convenincias de cada um no que concerne aos assuntos de sua vida particular interesse, este, que o da pessoa ou grupo de pessoas singularmente consideradas , e que, de par com isto, existe tambm o interesse igualmente pessoal destas mesmas pessoas ou grupos, mas que comparecem enquanto partcipes de uma cole tividade maior na qual esto inseridos, tal como nela estiveram os que os precederam e nela estaro os que viro a suced-los nas geraes futuras. Pois bem, este ltimo interesse o que nomeamos de interesse do todo ou interesse pblico. No , portanto, de forma alguma, um interesse constitudo autonomamente, dissociado do interesse das partes e, pois, passvel de ser tomado como categoria jurdica que possa ser erigida irrelatamente aos interesses individuais, pois, em fim de contas, ele nada mais que uma faceta dos interesses dos indivduos: aquela que se manifesta enquanto estes inevitavelmente membros de um corpo social comparecem em tal qualidade. Ento, dito interesse, o pblico e esta j uma primeira concluso , s se justifica na medida em que se constitui em veculo de realizao dos interesses das partes que o integram no presente e das que o integraro no futuro. Logo, destes que, em ltima instncia, promanam os interesses chamados pblicos. Donde, o interesse pblico deve ser conceituado como o interesse resul tante do conjunto dos interesses que os indivduos pessoalmente tm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem.3
Alis, as prprias normas que compem o chamado Poder de Polcia, de um ponto de vista tcnico rigoroso, no so limitaes ao direito de liberdade ou de propriedade, seno limitaes prpria liberdade e propriedade, as quais, justamente, vem a compor o desenho jurdico do direito de liberdade e do direito de propriedade. Foi o que, acompanhando as lies do iluminado publicista italiano Renato Alessi, dissemos na mesma obra terica que vimos de referir:
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 29. ed. So Paulo: Malheiros, 2012. p. 60.
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Convm desde logo observar que no se deve confundir liberdade e propriedade com direito de liberdade e direito de propriedade. Estes ltimos so as expresses daquelas, porm tal como admitidas em um dado sistema normativo. Por isso, rigorosamente falando, no h limitaes administrativas ao direito de liberdade e ao direito de propriedade a brilhante observao de Alessi , uma vez que estas simplesmente integram o desenho do prprio perfil do direito. So elas, na verdade, a fisionomia normativa dele.4 H, isto sim, limitaes liberdade e propriedade.5
Eis, pois, que improcederia radicalmente supor-se algum entrechoque da chamada autonomia privada com as normas expedidas pela OAB concernentes ao exerccio da advocacia e, no caso, da impossibilidade de estrangeiros a exercitarem no Brasil isoladamente ou em associao com nacionais. 8 Isto tudo posto e considerado, s indagaes da Consulta respondo: I - Sociedade estrangeira ou sociedade de consultores em direito estrangeiro no podem exercer a advocacia no Brasil nem associar-se a escritrios brasileiros para faz-lo, pois nem o art. 5, XVII da Constituio Federal, nem o inciso XIII, lhes serviriam de respaldo. Os preceptivos em questo, obviamente, no so dispositivos isolados e de alcance ilimitado, mas disposies a serem compreendidas dentro da totalidade da ordem constitucional, isto , em consonncia com o que resulta da integralidade do sistema normativo em apreo. Ademais, no se trata de indagar sobre eventuais limites ao exerccio ou associao em apreo, pois o que est em causa uma formal e radical vedao; II - A Ordem dos Advogados do Brasil, em face dos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais vigentes jamais poderia baixar Provimento permitindo a associao entre sociedades estrangeiras ou sociedades de consultores em direito estrangeiro e escritrios brasileiros para o exerccio da advocacia, pois isto implicaria franquear-lhes um tipo de atividade manifestamente inserta no mbito da preservao da nacionalidade e conaturalmente imbricada de modo indissolvel com a expresso de poderes governamentais; III - Advogados e ou sociedades de advogados brasileiras no podem, sob um pretenso signo da autonomia privada, livremente firmar compromissos, acordos ou contratos de associao com sociedades estrangeiras ou
4 5
ALESSI, Renato. Sistema istituzionale del diritto amministrativo italiano. Milano: Giuffr, 1960. p. 533. BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, p. 834.
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de consultores em direito estrangeiro, pois autonomia privada noo cujo alcance e significado s se entende dentro do conjunto da ordem jurdica, cuja integralidade em nada abonaria, antes repeliria o exerccio da advocacia por estrangeiros isoladamente ou associada a nacionais; IV - O estrangeiro no inscrito na OAB e o consultor em direito estrangeiro inscrito na OAB na forma do Provimento n 91/2000 a toda evidncia no podem ser considerados como advogados para todos os fins e efeitos do Estatuto da OAB, pois no preenchem os requisitos exigidos para tanto no referido diploma. o meu parecer. So Paulo, 29 de junho de 2012.
Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT): BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Advocacia: sociedades estrangeiras ou consultores em direito estrangeiro: atuao no Brasil: associao com escritrios brasileiros: inconstitucionalidade. Revista Brasileira de Infraestrutura RBINF, Belo Horizonte, ano 2, n. 3, p. 217-229, jan./jun. 2013. Parecer.
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Pr-qualificao e concorrncia Obras executadas e entregues Impossibilidade de anulao Pagamento do justo preo
Mrcio Cammarosano
Doutor em Direito do Estado pela PUC-SP. Professor de Direito Administrativo, Urbanstico e Ambiental nos cursos de graduao e ps-graduao da PUC-SP.
Empresa pblica da Administrao indireta do Municpio honra-nos com consulta a respeito de questes referentes aos processos de anulao de procedimentos licitatrios de pr-qualificao relativos a concorrncias, de determinados contratos executados e aditamentos, conforme recomendado pela Equipe Corregedora e determinado pela Secretaria de Negcios Jurdicos e Secretaria de Governo. Consoante se depreende das informaes prestadas e documentos apresentados pela Consulente, em 2003 foram firmados, entre esta e empresas privadas, contratos de empreitada por preo unitrio, precedidos por processos de pr-qualificao e por licitaes, na modalidade concorrncia, cujo objeto era implantao das passagens em desnvel e de estaes de transferncia de passageiros do novo sistema de transportes coletivo. Durante a execuo das obras foram celebrados aditamentos contratuais, em razo da necessidade de adequao tcnica decorrente de fatos e/ou interferncias no previstos, e do aumento da quantidade de materiais e servios utilizados nas obras. Os processos de contratao obedeceram ao quanto previsto na legislao aplicvel espcie, inclusive os aditamentos contratuais, firmados aps os devidos procedimentos no mbito da Empresa Pblica contratante, fundamentados, inclusive, em pareceres de ordem tcnica e jurdica, assinados, respectivamente, por renomada empresa e consagrados juristas ptrios. poca, as contrataes e execues das obras pblicas em debate foram alvo de Ao Popular, ainda em trmite, na qual foi questionada a legalidade dos procedimentos, figurando no polo passivo da demanda as partes das relaes obrigacionais. Na referida ao a Consulente apresentou resposta, na forma de contestao, rechaando os termos da petio inicial.
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As obras foram executadas e entregues pelas contratadas, nos termos dos contratos e aditamentos celebrados, restando apenas pendente, at a presente data, a remunerao de parte dos servios efetivamente prestados, o que ensejou, por parte das contratadas, a propositura de ao judicial para cobrana dos valores devidos e no pagos. Neste contexto, a atual gesto da Prefeitura instituiu Equipes Corregedoras, para apurao de eventuais irregularidades nos contratos firmados anteriormente pela Administrao Municipal direta e indireta. Analisando os procedimentos e contratos em questo, a Equipe Corregedora, por intermdio de seu coordenador, elaborou relatrios e ofcios recomendando a anulao dos processos de pr-qualificao e de licitao, bem como os contratos e seus aditamentos, em razo da constatao de supostas ilegalidades e irregularidades ocorridas durante a contratao e execuo dos contratos, entre outras providncias. As Secretarias de Governo e de Negcios Jurdicos acolheram a recomendao da Equipe Corregedora e determinaram que a Consulente instaurasse processo administrativo para decretao da anulao dos citados processos administrativos e demais providncias indicadas. Nesse nterim, fez a Consulente chegar s nossas mos consulta contendo os seguintes quesitos: 1 Qual o embasamento legal para que a prpria Administrao Pblica decrete a nulidade dos procedimentos de pr-qualificao e de concorrncia e, por consequncia, dos contratos encerrados, cujas obras foram executadas, entregues e recebidas pela contratada? 2 Diante das concluses da Equipe Corregedora, possvel concluir, com segurana, que os procedimentos de pr-qualificao e, posteriormente, os de concorrncia, esto eivados de vcios que os tornam nulos de pleno direito? 3 A eventual constatao, efetiva e por percia prpria, de superfaturamento e/ou excesso de medies pode servir de fundamento para decretao de nulidade dos referidos procedimentos, considerando que as obras foram executadas e entregues e os contratos encerrados? E mais: considerando a complexidade das obras, as alteraes e impossibilidade de retorno ao estado anterior e as afirmaes contidas no relatrio das Equipes Corregedoras com base apenas nos fatos documentados, ainda no confirmados por percia , juridicamente possvel a decretao de nulidade na atual conjuntura? 4 Os relatrios das Equipes Corregedoras acolhidos pelo Poder Municipal so suficientes para decretao de nulidade dos procedimentos licitatrios?
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possvel a suspenso ou a interrupo dos pagamentos devidos com base em processo administrativo (de anulao) ou na eventual decretao de nulidade dos procedimentos licitatrios e dos contratos? 5 Entre as prerrogativas atribudas Administrao Pblica pela Lei Federal n 8.666/93, especificamente o seu art. 58, que contempla as chamadas clusulas exorbitantes, observa-se que a lei no enumerou a possibilidade de a Admi nistrao Pblica anular contratos j executados. No silncio da lei, pode a Ad ministrao Pblica invalid-los? 6 possvel, no caso sub examine, a aplicao do quanto disposto na Smula n 473 do Supremo Tribunal Federal? 7 Admitindo-se que exista previso legal para decretao de nulidade, as concluses alcanadas pela Equipe Corregedora so suficientes para dar segu rana Administrao para decretar a anulao da pr-qualificao, da concorrncia e do contrato de uma obra pblica executada, recebida e entregue Municipalidade? 8 Ainda que haja embasamento legal para se invalidar, administrativamente, os processos e contratos em debate, isto seria possvel mesmo em se tratando de objeto executado e faturado contra o Poder Pblico e considerando, ainda, que os citados contratos ensejaram aes de execuo em curso movidas pelas empresas contratadas? Quais as consequncias que isso pode ocasionar? 9 O fato de a Consulente, em sede de contestao nos autos de Ao Popular ajuizada em 2004, que ainda se encontra em curso, ter defendido, ressalta-se, perante o Poder Judicirio, a legalidade dos certames em voga, em especial a legalidade dos projetos bsicos e dos aditamentos contratuais, obsta o acatamento das recomendaes feitas pela Equipe Corregedora? 10 Os apontamentos realizados pela Equipe Corregedora, ao analisar os projetos bsicos e demais atos dos procedimentos licitatrios, so consistentes a ponto de se afirmar que houve desrespeito Lei n 8.666/93? Ainda quanto a este tema, procedem as concluses da Equipe Corregedora segundo as quais a modificao do mtodo construtivo, introduzida pelos aditamentos, no so, em verdade, meras alteraes qualitativas, pois que se revelaram verdadeiras alteraes dos objetos contratuais? E mais: so sustentveis as afirmaes da referida Equipe que os projetos violaram normas de direito ambiental? possvel identificar, nos estudos elaborados pela aludida Equipe, embasamento ftico e jurdico capaz de dar supedneo a essa ltima assertiva? 11 Se porventura a Diretoria Executiva da Consulente entender por bem acatar as recomendaes feitas pela Equipe Corregedora e, caso as contratadas
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revertam tal situao no Judicirio, quais as eventuais consequncias legais que podero advir para a Consulente, para sua Diretoria Executiva e demais agentes participantes do ato? 12 Tendo em vista que a atual Administrao efetuou pagamentos parciais oriundos das dvidas dos certames em pauta, portanto legitimando os processos licitatrios e as contrataes, uma vez acatada in totum as recomendaes formuladas pela Equipe Corregedora, quais as implicaes jurdicas que podero sofrer os administradores responsveis pelo aludido pagamento? 13 Considerando que os relatrios em questo foram aprovados por autoridades integrantes do Governo Municipal e suas respectivas Secretarias, tais agentes pblicos passam a ser corresponsveis pelos atos praticados pela Diretoria Executiva da Consulente, caso esta acate as determinaes inseridas nos aludidos documentos? 14 Caso a consulente acolha as concluses sugeridas pela Equipe Corregedora e, posteriormente o Tribunal de Contas, em entendimento contrrio, julgue as contrataes regulares, quais as implicaes jurdicas decorrentes? Em face do exposto pela Consulente, e dos documentos que fez chegar s nossas mos, podemos oferecer o seguinte parecer.
Parecer
As respostas aos quesitos formulados pela Consulente demandam consideraes prvias quanto a contratos administrativos, algumas peculiaridades de seu regime jurdico e do controle de sua legalidade pela Administrao Contratante. Inicialmente, cumpre ressaltar que, a despeito de se tratarem de processos licitatrios e contratos distintos, com partes diversas e objetos prprios, estamos diante de casos que, em larga medida, guardam, no que h de relevante, aspectos substancialmente semelhantes, razo pela qual procederemos a uma anlise jurdica aplicvel a ambas as contrataes. Assim sendo, para os fins da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio da Repblica, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre rgos ou entidades da Administrao Pblica e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formao de vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual for a denominao utilizada (art. 2, pargrafo nico). Os contratos administrativos firmados sob a gide da Lei n 8.666/93 regulam-se pelas suas clusulas e pelos preceitos de direito pblico, aplicando-se lhes, supletivamente, os princpios da teoria geral dos contratos e as disposies
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de direito privado (art. 54, caput). Devem ser executadas fielmente pelas partes, de acordo com as clusulas avenadas e as normas jurdicas aplicveis (art. 66), comportando alteraes consoante as disposies do art. 65 da mesma lei. Instrumento de atuao da Administrao Pblica, sua finalidade ltima sempre a da consecuo do interesse pblico, tal como consagrado no ordenamento jurdico. Com vistas a finalidades de interesse pblico, razo de ser do prprio Estado, os contratos administrativos submetem-se a regime jurdico parcialmente diferenciado daquele que informa as relaes contratuais firmadas entre particulares, voltados consecuo dos interesses privados das partes contratantes, razo pela qual predomina, nessas mesmas relaes, o princpio da autonomia da vontade, da igualdade entre as partes, do consensualismo. J nos contratos administrativos, as normas que os regem so de ordem pblica, inderrogveis pelas partes. Predomina a ideia de funo, de dever jur dico, e mesmo de supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado. Supremacia, entenda-se, de interesses, e no de direitos, observado sempre o ordenamento jurdico, cujo respeito constitui, por excelncia, o interesse pblico maior. Destarte, se em nome da supremacia do interesse pblico, consagrando-a, esto em vigor prerrogativas especiais da Administrao Pblica Contratante, as denominadas clusulas exorbitantes, de outro lado esto aquelas normas que garantem direitos dos contratados, impostergveis nos termos em que assinalados na ordem jurdica. Nos contratos que particulares firmam com a Administrao Pblica, ainda que os respectivos interesses sejam contrapostos, objetivando aqueles o justo lucro, que lhes deve ser propiciado pelo preo devido pela Administrao, os particulares so seus colaboradores, pois sem sua atuao no se alcanar a finalidade ltima de interesse pblico almejada. Devem as partes, portanto, atuar com lealdade e boa-f, cumprindo com o avenado e respeitando, cada qual, os direitos da outra parte. E o uso, pela Administrao Contratante, das prerrogativas de que dispe, h de ser sempre nos estritos limites que a lei assinala, atenta s pautas de proporcionalidade e razoabilidade, especialmente ao ensejo do exerccio de competncias discricionrias. Entre as prerrogativas conferidas Administrao, uma delas a de, unilateralmente, declarar a nulidade dos contratos que tenha firmado (arts. 58 e 59), competncia essa que se insere no tema maior da extino dos contratos administrativos.
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A propsito, a anulao de procedimentos licitatrios e contratos administrativos pela prpria Administrao Pblica, no exerccio de competncia de autotutela dos atos que expede e contratos que celebra, parece-nos inquestionvel, sendo irrelevante que o art. 58 anulao no faa expressa referncia como uma das prerrogativas da Administrao. O art. 59 da Lei n 8.666/93 contempla a declarao de nulidade do contrato, dispondo a respeito de seus efeitos em consonncia com a teoria geral dos atos e contratos administrativos. E, a toda evidncia, referido dispositivo s pode estar referido competncia da Administrao, pois no cuida e em rigor seria despiciendo de dispor a respeito do exerccio da funo judicial. De resto, todos os autores de nomeada que tratam da matria sequer colocam em dvida ser a declarao de nulidade de um contrato, em sede administrativa ou judicial, uma das formas de sua extino, no obstante a sujeio do exerccio dessa competncia a requisitos e limites extraveis do prprio ordenamento jurdico. Referida prerrogativa, no entanto, alm de estar conformada por regras e princpios jurdicos constitucionais e legais, jamais poder implicar sacrifcio ou violao de direitos do contratado. Nesta esteira, as sempre irrepreensveis lies do Prof. Celso Antnio Bandeira de Mello:
A existncia das prerrogativas especiais ou das clusulas assaz de vezes denominadas de exorbitantes, quer assim se qualifiquem por serem insue tas no Direito Privado, quer assim se designem por serem, sobre incomuns, tambm inadmissveis nas relaes entre particulares, em absoluto representa aniquilamento ou minimizao dos interesses do contratante no objeto de sua pretenso contratual.
E prossegue, com brilhantismo, o consagrado jurista:

Pelo contrrio: a outra face do problema, contraposta s prerrogativas da Administrao, assiste precisamente no campo das garantias do particular ligado pelo acordo. Cabe-lhe integral proteo quanto s aspiraes econmicas que ditaram seu ingresso no vnculo e se substanciaram, de direito, por ocasio da avena, consoante os termos ali estipulados. Esta parte absolutamente intangvel e poder algum do contratante pblico, enquanto tal, poder reduzir-lhe a expresso, feri-la de algum modo, macular sua fisionomia ou endo-la com jaa, por pequena que seja.1
Curso de direito administrativo. 20. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 585-586.
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De qualquer forma, o exerccio da competncia de anular ou declarar a nulidade de um contrato administrativo reclama cautela, nos termos que seguem. Decises da Administrao Pblica que implicam anulao de outros atos ou ajustes por ela mesma expedidos ou firmados constituem exerccio da competncia de autotutela. Devendo respeito ordem jurdica, Administrao Pblica cabe, por iniciativa prpria ou provocao de terceiros, restabelecer a legalidade quando ela mesma reconhea a invalidade de atos ou contratos que tenha produzido ou celebrado. H mesmo antiga Smula do Supremo Tribunal Federal nesse sentido, qual seja, a n 473, de 03.12.1969, que j mereceu releitura da doutrina e jurisprudncia reconhecendo-se que at mesmo atos e contratos padecentes de vcios quanto sua legalidade criam em favor de seus destinatrios e terceiros de boa-f direitos que se deve respeitar. A anulao consiste na extino de um ato administrativo invlido, ou de seus efeitos, por outro ato administrativo ou judicial, por motivo de ilegalidade, com eficcia retroativa. Quer se trate de anulao em sede administrativa ou judicial, o ato ou contrato a anular precisa estar ou ter sido produzido em desconformidade com a ordem jurdica. Em sede administrativa a invalidao obrigatria, a menos que se esteja diante de ato susceptvel de convalidao. E ainda que insusceptvel de convalidao, no h que se cogitar de invalidao se a situao gerada pelo ato viciado j estiver estabilizada pelo Direito, conforme lies de Celso Antnio Bandeira de Mello, que assim se pronuncia:
Esta estabilizao ocorre em duas hipteses: a) quando j se escoou o prazo, dito prescricional, para a Administrao invalidar o ato; b) quando, embora no vencido tal prazo, o ato viciado se categoriza como ampliativo da esfera jurdica dos administrados (cf. n. 80) e dele decorrem sucessivas relaes jurdicas que criaram, para sujeitos de boa-f, situao que encontra amparo em norma protetora de interesses hierarquicamente superiores ou mais amplos que os residentes na norma violada, de tal sorte que a desconstituio do ato geraria agravos maiores aos interesses protegidos na ordem jurdica do que os resultantes do ato censurvel.2
Curso de direito administrativo. 22. ed. So Paulo: Malheiros p. 445.

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Essas consideraes quanto anulao de atos, e que se aplicam tambm a contratos administrativos, evidenciam que o exerccio dessa competncia reclama no apenas a existncia de vcio quanto legalidade, mas tambm a impossibilidade de convalidao. E mesmo diante dessa impossibilidade, a inexistncia de estabilizao das situaes geradas pelo ato ou contrato viciado. V-se, portanto, que da s constatao de vcios quanto legalidade no se pode concluir de plano pelo cabimento da anulao, pois o vcio requisito necessrio, mas no suficiente. Alm desses condicionamentos anulao de um contrato administrativo pela prpria Administrao, h outros concernentes a: autoridade competente; requisitos procedimentais, assegurados o contraditrio e a ampla defesa; forma; adequao entre a espcie e gravidade do vcio e a tipologia do ato anulatrio; finalidade de interesse pblico a ser alcanada; motivao suficiente. Para a decretao de nulidade ou anulao de um contrato deve-se observar o binmio necessidade adequao. Deve-se indagar: a anulao, ainda que em princpio cabvel, necessria? Trar benefcios vlidos para a Administrao e para a coletividade? a mais adequada em face das situaes eventualmente j consolidadas, dos efeitos j produzidos e consumados, dos direitos do contratado e do interesse pblico a ser realizado? O desfazimento do contrato, que efeitos ou consequncias acarretar? Estar-se- prestigiando valores juridicizados, exigncias de estabilidade das relaes e segurana jurdica, a lealdade, a confiana, a boa-f que compem a denominada moralidade administrativa? O princpio da boa-f uma das vigas mestras do nosso ordenamento jurdico, tanto no direito privado como no direito pblico. Os atos dos que agem de boa-f, mesmo quando escudados em orientao tcnica e jurdica de equipes externas e da prpria Administrao, no esto imunes a questionamentos em sede administrativa ou judicial. Mas os que os expedem no podero sofrer sanes como aquelas que s se pode aplicar aos comprovadamente mprobos, ou aos que por dolo ou culpa inescusvel sejam qualificados como rebeldes ao direito, imprudentes, imperitos ou negligentes no exerccio de suas atribuies. Com maior razo, os beneficirios de boa-f, de decises, atos e contratos administrativos que, consoante o ordenamento jurdico em vigor, se presumem legais e vlidos exatamente porque expedidos e celebrados pela Administrao Pblica, por cuja validade responde tm direitos a serem respeitados. E alguns desses direitos so impostergveis, no comportando meras providncias de ordem indenizatria como se queles pudessem servir de sucedneo.
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No se anula um contrato seno quando presentes todos os requisitos necessrios e suficientes para essa providncia extremada. Mas se essa providncia se apresentar inafastvel, a sim cabe considerar eventual direito do contratado a indenizao, que ser devida pelo que este houver executado at a data em que ela for declarada e por outros prejuzos regularmente comprovados, contanto que no lhe seja imputvel, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa (Lei n 8.666/93, art. 59, pargrafo nico). Esse dever de indenizar corolrio do princpio que veda enriquecimento sem causa da Administrao Pblica, anotando Maral Justen Filho quese a Administrao recebesse a prestao executada pelo particular e se recusasse a cumprir o contrato por invocar sua nulidade, haver seu locupletamento indevido.3 Nesse sentido farta a jurisprudncia, inclusive de Tribunais Superiores.4 J no que concerne invalidao de contratos administrativos, o mesmo autor observa que essa medida [...] se orienta pelo princpio do prejuzo vale dizer, aplica-se o princpio da proporcionalidade, para identificar a soluo menos onerosa para o interesse pblico. Na ausncia de prejuzo do interesse pblico, no ocorre a invalidao.5 E, mais adiante, continua Maral Justen Filho: Se anular o ato importar responsabilidade civil da Administrao Pblica de dimenses mais elevadas e srias do que a simples continuidade da contratao, parece que dever prevalecer esta ltima opo.6 Fixadas assim as premissas quanto ao regime jurdico incidente na espcie, natureza e efeitos dos atos anulatrios recomendados por equipe Corregedora, e s circunstncias dos casos concretos, s questes postas pela Consulente, respondemos: 1 O que poderia, em tese, embasar a decretao da nulidade dos procedimentos de pr-qualificao e de concorrncia, e, por consequncia, dos contratos, seria o dever da Administrao Pblica de, no exerccio da competncia de autotutela dos atos que expede, dos procedimentos que realiza, e dos contratos que firma, restaurar a legalidade em face de vcios suficientes para a adoo da medida extrema. Referida decretao de nulidade, em tese, encontra fundamento legal expresso nos arts. 49 e 59 da Lei n 8.666/93, na doutrina e na jurisprudncia, inclusive na Smula n 473 do Supremo Tribunal Federal, no obstante os contemperamentos devidos em face de outros princpios a serem ponderados.
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Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 9. ed. So Paulo: Dialtica, 2002. p. 482. Confiram-se os seguintes julgados: REsp n 408785; REsp n 662924; REsp n 229188. Op.cit., loc.cit. Op. cit., p. 483.
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Todavia, se os contratos j foram cumpridos pelos contratados, com as obras executadas, entregues e recebidas pela Administrao Contratante, o exerccio da competncia de anulao dos contratos pode, em face das circunstncias, revelar-se invivel juridicamente, como o caso. 2 certo que a Equipe Corregedora concluiu pela ilegalidade dos procedimentos de pr-qualificao, das concorrncias e dos aditamentos contratuais em face dos vcios que entende terem ocorrido. No obstante a possvel existncia de vcios no que concerne a dados, elementos e exigncias de ordem tcnica nas fases de pr-qualificao, e tambm ao ensejo das concorrncias levadas a efeito e que, exatamente por serem de ordem tcnica, no nos cabe analisar no h que se cogitar de nulidade de pleno direito no sentido de que referidas fases dos processos de contratao no tiveram por eficcia a constituio de direitos em favor dos contratados. Tiveram sim. Todavia, em face das circunstncias dos casos concretos, afigura-se-nos irrelevante discutir agora a existncia ou no de vcios que, poca, poderiam ensejar alguma invalidao ou declarao de nulidade. Com efeito, o que se aponta nos relatrios da Equipe Corregedora como vcios das pr-qualificaes e concorrncias s podem ser imputados prpria promotora do certame e no s empresas ao final contratadas, das quais no se pode esperar ou exigir que atuem como rgos de controle da Administrao Pblica. Ademais, executadas as obras, entregues, recebidas e em plena utilizao consoante a finalidade almejada, a decretao da nulidade das pr-qualificaes e das concorrncias, jamais reconhecida pela prpria Administrao Contratante, soa agora expediente que apenas poderia ser utilizado como justificativa para o no pagamento s contratadas dos valores a que acabaram por fazer jus. 3 Considerando as observaes j feitas ao longo deste parecer, inclusive as respostas aos dois primeiros quesitos da consulta, no vemos como se possa sustentar juridicamente agora qualquer decretao de nulidade dos processos de contratao. Ainda que se pudesse concluir, com a segurana que no vislumbramos em face de todo o processado, pela existncia de vcios quanto legalidade, as anulaes recomendadas pela Equipe Corregedora seriam absolutamente extemporneas e sem sentido. Executadas, entregues e recebidas as obras, e que vm sendo utilizadas normalmente, e em sendo impossvel, por bvio, o retorno ao estado anterior, a decretao de nulidade dos processos de contratao e dos prprios contratos em nada prestigiaria o interesse pblico. Antes, afrontaria os princpios da segurana
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jurdica, que postula estabilidade das relaes jurdicas, da lealdade, da boa-f, da proteo da confiana, da moralidade administrativa, enfim, pois inviabilizaria administrativamente pagamentos j devidos pela execuo dos contratos, caracterizando enriquecimento sem causa da Administrao Contratante, desvio mesmo de poder. Sem embargo, se h fundadas suspeitas ou indcios de superfaturamento e excesso de medies, cumpre Administrao ir a fundo nas investigaes que se fizerem tcnica e economicamente viveis, luz inclusive do princpio da economicidade que se traduz na relao custo/benefcio. E ser indispensvel assegurar, no processo de apurao, o direito ao contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes (CF, art. 5, LV). Contudo, no vemos relao de adequao entre supostos excessos de medies e superfaturamento preos superiores aos vigentes no mercado, consideradas as peculiaridades de cada obra, servio ou fornecimento, e a economia de escala e a decretao de nulidade de processos de contratao que resultaram na celebrao de ajustes tendo por objeto execuo de obras j concludas, entregues, recebidas e em plena utilizao. 4 Respondemos negativamente a esse quesito pelas razes j desenvolvidas. Consequentemente no h que se cogitar, por essa razo, de suspenso ou interrupo dos pagamentos devidos. 5 Como j anotamos, o fato de o art. 58 da Lei n 8.666/93 no fazer expressa referncia anulao de contratos pela prpria Administrao, como uma de suas prerrogativas, no significa que no disponha dessa competncia, que decorre do princpio da autotutela dos atos que expede e contratos que celebra, do art. 59 da Lei, e proclamada pela doutrina e jurisprudncia. Destarte, no h que se falar em silncio da lei, que deve ser interpretada sistematicamente e luz dos princpios informadores do regime jurdico administrativo. Entretanto, em face das circunstncias dos casos concretos, o exerccio, pela Administrao, da competncia de anular contratos que tenha firmado pode revelar-se invivel juridicamente, quer pela ausncia dos requisitos ou pressupostos necessrios e suficientes, quer pelos limites ao exerccio dessa prerrogativa extrados do prprio ordenamento jurdico. 6 Respondemos negativamente a esse quesito pelas razes j desenvolvidas. 7 Respondemos negativamente a esse quesito pelas razes j desenvolvidas. 8 A existncia de aes judiciais movidas por empresas contratadas, em face da Administrao Contratante, irrelevante para o exame do cabimento ou no da decretao de nulidade de processos de contratao ou dos prprios contratos.
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A propositura de aes objetivando prestao judicial satisfativa de crditos que se supe existir direito das contratadas. Assistindo-lhes ou no o direito material que pleiteiam, um processo licitatrio ou contrato administrativo pode padecer de vcios que imponham sua anulao pela prpria Administrao. O exerccio dessa prerrogativa, todavia, s ser vlido se estiverem reunidos todos os pressupostos necessrios e suficientes, no se prestando a servir de mero artifcio para furtar-se a Administrao Contratante da obrigao de pagar ao contratado o que a ele for devido pelo que houver executado em favor daquela, como o caso. Se assim proceder, estar a Administrao violando a ordem jurdica, atuando com desvio de poder, o que ensejar sua responsabilizao patrimonial, com as devidas correes, juros e acrscimos, como custas processuais e honorrios advocatcios. E em sendo condenada, os agentes pblicos que tiverem agido com abuso de poder, que tiverem postergado de poder, o que ensejaria o que a ele for devido pelo que houver executado em favor ou fornecimento, e a economia de escala e inde vidamente o cumprimento de obrigaes contratuais da Administrao Pblica, devero ser responsabilizados civil e administrativamente. 9 A este quesito respondemos negativamente, pois perfilhamos a orientao de que nada obsta a retratabilidade da posio da pessoa jurdica na ao popular quando esta, tendo atuado no feito no plo passivo, se convence da ilegalidade e lesividade do ato como anotado em parecer da Procuradoria do Municpio, solicitado pela prpria Consulente, e que tivemos a oportunidade de examinar. Portanto, acatar ou no as recomendaes feitas pela Equipe Corregedora ser deciso a ser tomada apenas em funo do convencimento ou no da Consulente quanto existncia dos pressupostos necessrios e suficientes decretao das inva lidades no caso em tela. E pelas razes j desenvolvidas, no vemos sustentabilidade jurdica para a decretao das nulidades recomendadas pela Equipe Corregedora. 10 Quanto primeira parte do quesito reiteramos que so, agora, desprovidos de relevncia os apontamentos da Equipe Corregedora. Os processos de contratao pr-qualificaes e concorrncias foram levados a bom termo, sem qualquer medida administrativa ou judicial que os obstassem. Os contratos foram firmados com quem se sagrou vencedor dos certames, as obras foram concludas, recebidas e entregues ao uso do povo, prestando-se, assim, finalidade para a qual foram concebidas e executadas. E mesmo os aditivos firmados mereceram o aval inclusive de consultoria externa, com pareceres exarados por professores de notria especializao.
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Ademais, pelo exame do que nos foi disponibilizado pela Consulente, no vislumbramos desnaturao dos objetos dos certames ou invalidades dos aditivos contratuais em razo mesmo dos irrepreensveis pareceres da lavra dos eminentes Professores Adilson Abreu Dallari e Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que subscrevemos. Finalmente, sobre a questo metodolgica e de eventual violao s normas de direito ambiental, temos que ainda que se pudesse reconhecer alguma consistncia nos apontamentos da Equipe Corregedora, admitindo-se que as obras talvez tivessem podido ser licitadas com planejamento mais adequado, projetos e especificaes mais precisos e confiveis, a decretao de qualquer nulidade, obstativa dos pagamentos devidos pelo que efetivamente foi prestado em favor da Administrao Contratante, seria, a nosso ver, juridicamente insustentvel, como j dissemos. 11 Na hiptese de adoo das providncias concernentes s declaraes de nulidade propostas pela Equipe Corregedora, com o consequente no pagamento do que j devido s contratadas, em sobrevindo deciso judicial que proclame a invalidade daquelas providncias, a Consulente ser condenada a indenizar cabalmente as contratadas por perdas e danos, lucros cessantes e outras verbas a ttulo de correo, juros, custas processuais e honorrios advocatcios. E se assim for acrescido o valor devido s contratadas, pagando a Consulente, por fora de deciso judicial, mais do que teria pago se honrasse o contrato e aditivos que firmou, seus agentes, por sua vez, sujeitar-se-o, em ao regressiva, a responder pelos acrscimos pagos s contratadas, se se comprovar que agiram com dolo ou culpa, em prejuzo patrimonial da Consulente. Admitindo-se, apenas para efeito de argumentao, que viessem a ser decla rados nulos os processos de contratao (as pr-qualificaes e/ou as concorrncias), os contratos e seus aditivos, responsabilidade alguma teriam os agentes pblicos que efetuaram parte dos pagamentos devidos pela execuo das obras. Isto porque, como salientamos reiteradamente, executadas, recebidas e em plena utilizao as obras contratadas, o no pagamento do justo preo caracterizaria enriquecimento sem causa da Administrao Contratante, mesmo em se detectando, posteriormente, algum vcio a macular os processos de contratao, os contratos e seus aditamentos. 12 Tendo efetuado alguns pagamentos pela execuo das obras, firmados aditivos aos contratos e at defendido em juzo as contrataes, a Consulente sempre sustentou a legalidade de seus procedimentos. Assim sendo no pode agora,
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validamente, revertendo as expectativas que criou, expedir atos que tenham por eficcia obstar os pagamentos devidos em razo da execuo de obras j concludas, entregues, aceitas e em pleno uso, ressalvados os descontos que eventualmente entender que deve efetuar em decorrncia da cabal comprovao de motivos ensejadores de alguma reduo dos preos. No estando comprovado cabalmente qualquer motivo ensejador de descontos, e tendo sido cumpridas, pelas contratadas, as obrigaes que assumiram, a postergao dos pagamentos j devidos ensejar as consequncias mencionadas na resposta ao quesito anterior. 13 Todos os agentes pblicos que, por ao ou omisso, e a ttulo de dolo ou culpa, contriburem para a expedio de atos que venham implicar ofensa a direitos de contratados, e, ao final, aumento de despesas que assim se afigurem detrimentosas aos cofres pblicos, por elas havero de ser consideradas corresponsveis. 14 Deciso do Tribunal de Contas que venha a julgar regular as contrataes em tela e os aditivos firmados fortalecer em muito, perante o Judicirio, qualquer pleito de indenizao das contratadas. E em sendo julgadas procedentes aes nesse sentido, restar evidenciada a invalidade dos atos anulatrios que a Consulente tiver expedido antes mesmo da deciso do Tribunal de Contas, atos esses que, se obstativos dos pagamentos j de h muito devidos, havero de ser considerados eivados de desvio de poder. este o nosso parecer.
Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT): CAMMAROSANO, Mrcio. Pr-qualificao e concorrncia: obras executadas e entregues: impossibilidade de anulao: pagamento do justo preo. Revista Brasileira de Infraestrutura RBINF, Belo Horizonte, ano 2, n. 3, p. 231-244, jan./jun. 2013. Parecer.
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Autor
AGUIRRE DE CASTRO, Rodrigo Pironti - Artigo: A eficincia econmica das Parcerias Pblico-Privadas e do financiamento de projetos (project finance) como mecanismo para o desenvolvimento de infraestrutura estatal ........................................................................... 117 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio - Parecer: Advocacia Sociedades estrangeiras ou consultores em direito estrangeiro Atuao no Brasil Associao com escritrios brasileiros Inconstitucionalidade..................... 217 BJAR RIVERA, Luis Jos - Artigo: El Control Administrativo en Mxico. Apuntes desde una perspectiva jurdica sobre el Control Interno en la Administracin Pblica Federal.............................................................................45 BERTOCCELLI, Rodrigo de Pinho - Artigo: Limites para a reteno de pagamentos em contratos administrativos pelo Tribunal de Contas da Unio ....................................................... 131 CAMMAROSANO, Mrcio - Parecer: Pr-qualificao e concorrncia Obras executadas e entregues Impossibilidade de anulao Pagamento do justo preo............. 231 LEVIN, Alexandre - Artigo: Certificados de Potencial Adicional de Construo (CEPACs) como fonte de recursos para o incremento da infraestrutura urbana.....87 LIMA, Cristiana Maria Melhado Araujo - Artigo: Pacote porturio O que mudou?........67 ORRICO GLVEZ, Alejandro - Artigo: El Control Administrativo en Mxico. Apuntes desde una perspectiva jurdica sobre el Control Interno en la Administracin Pblica Federal.............................................................................45 PERNAS GARCA, J. Jos - Artigo: Posibilidades y lmites para el uso de las etiquetas ambientales en los procedimientos de contratacin pblica en la Unin Europea y Espaa...........................................................................13
RIBEIRO, Diogo Albaneze Gomes - Artigo: Arbitragem e poder pblico.................... 157 SILVA, Maurcio Jayme e - Artigo: A regra da proporcionalidade e a atividade de fiscalizao da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANP................................................................................. 189
Ttulo
ADVOCACIA Sociedades estrangeiras ou consultores em direito estrangeiro Atuao no Brasil Associao com escritrios brasileiros Inconstitucionalidade - Parecer de: Celso Antnio Bandeira de Mello..... 217 ARBITRAGEM e poder pblico - Artigo de: Diogo Albaneze Gomes Ribeiro....... 157 CERTIFICADOS de Potencial Adicional de Construo (CEPACs) como fonte de recursos para o incremento da infraestrutura urbana - Artigo de: Alexandre Levin........................................87 CONTROL Administrativo en Mxico. Apuntes desde una perspectiva jurdica sobre el Control Interno en la Administracin Pblica Federal, El - Artigo de: Luis Jos Bjar Rivera, Alejandro Orrico Glvez.................................................................45 EFICINCIA econmica das Parcerias Pblico- Privadas e do financiamento de projetos (project finance) como mecanismo para o desenvolvimento de infraestrutura estatal, A - Artigo de: Rodrigo Pironti Aguirre de Castro... 117 LIMITES para a reteno de pagamentos em contratos administrativos pelo Tribunal de Contas da Unio - Artigo de: Rodrigo de Pinho Bertoccelli............. 131 PACOTE porturio O que mudou? - Artigo de: Cristiana Maria Melhado Araujo Lima...................................................................................67 POSIBILIDADES y lmites para el uso de las etiquetas ambientales en los procedimientos de contratacin pblica en la Unin Europea y Espaa - Artigo de: J. Jos Pernas Garca................................13
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PR-QUALIFICAO e concorrncia Obras executadas e entregues Impossibilidade de anulao Pagamento do justo preo - Parecer de: Mrcio Cammarosano....................... 231 REGRA da proporcionalidade e a atividade de fiscalizao da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANP, A - Artigo de: Maurcio Jayme e Silva ....................... 189
FORMAS DE EXPLORAO - Ver: Pacote porturio O que mudou?. Artigo de: Cristiana Maria Melhado Araujo Lima............67 I IMPOSSIBILIDADE DE ANULAO - Ver: Pr-qualificao e concorrncia Obras executadas e entregues Impossibilidade de anulao Pagamento do justo preo. Parecer de: Mrcio Cammarosano....................... 231 INCONSTITUCIONALIDADE - Ver: Advocacia Sociedades estrangeiras ou consultores em direito estrangeiro Atuao no Brasil Associao com escritrios brasileiros Inconstitucionalidade. Parecer de: Celso Antnio Bandeira de Mello.................................... 217 INFRAESTRUTURA ESTATAL - Ver: A eficincia econmica das Parcerias Pblico-Privadas e do financiamento de projetos (project finance) como mecanismo para o desenvolvimento de infraestrutura estatal. Artigo de: Rodrigo Pironti Aguirre de Castro............................................................................ 117 INFRAESTRUTURA URBANA - Ver: Certificados de Potencial Adicional de Construo (CEPACs) como fonte de recursos para o incremento da infraestrutura urbana. Artigo de: Alexandre Levin........................................87 L LEILO - Ver: Certificados de Potencial Adicional de Construo (CEPACs) como fonte de recursos para o incremento da infraestrutura urbana. Artigo de: Alexandre Levin........................................87 LICITAO - Ver: Limites para a reteno de pagamentos em contratos administrativos pelo Tribunal de Contas da Unio. Artigo de: Rodrigo de Pinho Bertoccelli.................................................................... 131 O OPERAO PORTURIA - Ver: Pacote porturio O que mudou?. Artigo de: Cristiana Maria Melhado Araujo Lima............67 OPERAES URBANAS CONSORCIADAS - Ver: Certificados de Potencial Adicional de Construo (CEPACs) como fonte de recursos para o incremento da infraestrutura urbana. Artigo de: Alexandre Levin........................................87
Assunto
A ADMINISTRAO PBLICA - Ver: Arbitragem e poder pblico. Artigo de: Diogo Albaneze Gomes Ribeiro........................... 157 ADVOCACIA - Ver: Advocacia Sociedades estrangeiras ou consultores em direito estrangeiro Atuao no Brasil Associao com escritrios brasileiros Inconstitucionalidade. Parecer de: Celso Antnio Bandeira de Mello.................................... 217 ARBITRABILIDADE DO ESTADO - Ver: Arbitragem e poder pblico. Artigo de: Diogo Albaneze Gomes Ribeiro........................... 157 C CEPACS - Ver: Certificados de Potencial Adicional de Construo (CEPACs) como fonte de recursos para o incremento da infraestrutura urbana. Artigo de: Alexandre Levin........................................87 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS - Ver: Limites para a reteno de pagamentos em contratos administrativos pelo Tribunal de Contas da Unio. Artigo de: Rodrigo de Pinho Bertoccelli.................................................................... 131 E ESPECIALIDADE DOS RBITROS - Ver: Arbitragem e poder pblico. Artigo de: Diogo Albaneze Gomes Ribeiro........................... 157 F FINANCIAMENTO DE PROJETOS - Ver: A eficincia econmica das Parcerias Pblico-Privadas e do financiamento de projetos (project finance) como mecanismo para o desenvolvimento de infraestrutura estatal. Artigo de: Rodrigo Pironti Aguirre de Castro............................................................................ 117
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P PAGAMENTO DO JUSTO PREO - Ver: Pr-qualificao e concorrncia Obras executadas e entregues Impossibilidade de anulao Pagamento do justo preo. Parecer de: Mrcio Cammarosano....................................... 231 PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS - Ver: A eficincia econmica das Parcerias Pblico-Privadas e do financiamento de projetos (project finance) como mecanismo para o desenvolvimento de infraestrutura estatal. Artigo de: Rodrigo Pironti Aguirre de Castro...................................................................... 117 PODER PBLICO - Ver: Arbitragem e poder pblico. Artigo de: Diogo Albaneze Gomes Ribeiro........................... 157 PORTOS MARTIMOS - Ver: Pacote porturio O que mudou?. Artigo de: Cristiana Maria Melhado Araujo Lima............67
R RETENO DE PAGAMENTOS - Ver: Limites para a reteno de pagamentos em contratos administrativos pelo Tribunal de Contas da Unio. Artigo de: Rodrigo de Pinho Bertoccelli........................................................ 131 S SERVIO PBLICO PORTURIO - Ver: Pacote porturio O que mudou?. Artigo de: Cristiana Maria Melhado Araujo Lima............67 SOCIEDADES ESTRANGEIRAS - Ver: Advocacia Sociedades estrangeiras ou consultores em direito estrangeiro Atuao no Brasil Associao com escritrios brasileiros Inconstitucionalidade. Parecer de: Celso Antnio Bandeira de Mello.................................... 217
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Instrues para os autores
A Revista Brasileira de Infraestrutura RBINF, ISSN 2238-1511, com periodicidade semestral, um peridico voltado reflexo sobre o desenvolvimento de infraestruturas no Brasil. A partir de uma viso multidisciplinar, renem-se artigos de reconhecidos especialistas nacionais e estrangeiros, bem como pareceres jur dicos de grande relevncia e atualidade. As propostas de artigos para edio em nossas revistas devero ser envia das para <rbinf@ibeji.org.br>. Os trabalhos devero ser acompanhados dos seguintes dados: nome do autor, sua qualificao acadmica e profissional, endereo completo, telefone e e-mail. Os textos para publicao na Revista Brasileira de Infraestrutura RBINF devero ser inditos e para publicao exclusiva. Uma vez publicados nesta revista, tambm podero s-lo em livros e coletneas, desde que citada a publicao original. Roga-se aos autores o compromisso de no publicao em outras revistas e peridicos. A revista reserva-se o direito de aceitar ou vetar qualquer original recebido, de acordo com as recomendaes do seu corpo editorial, como tambm o direito de propor eventuais alteraes. Os trabalhos devero ser redigidos em formato Word, fonte Times New Roman, tamanho 12, espaamento entrelinhas de 1,5. Os pargrafos devem ser justificados. O tamanho do papel deve ser A4 e as margens utilizadas idnticas de 3cm. Nmero mdio de 15/40 laudas. Os textos devem ser revisados, alm de terem sua linguagem adequada a uma publicao editorial cientfica. A escrita deve obedecer s novas regras ortogrficas em vigor desde a promulgao do Acordo Ortogrfico da Lngua Portuguesa, a partir de 1 de janeiro de 2009. As citaes de textos anteriores ao Acordo devem respeitar a ortografia original. Os originais dos artigos devem ser apresentados de forma completa, contendo: ttulo do artigo (na lngua do texto e em ingls), nome do autor, filiao institucional, qualificao (mestrado, doutorado, cargos etc.), resumo do artigo, de at 250 palavras (na lngua do texto e em ingls Abstract), palavras-chave, no mximo 5 (na lngua do texto e em ingls Key words), sumrio do artigo, epgrafe (se houver), texto do artigo, referncias. O autor dever fazer constar, no final do artigo, a data e o local em que foi escrito o trabalho de sua autoria.
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Instrues para os autores
Recomenda-se que todo destaque que se queira dar ao texto seja feito com o uso de itlico, evitando-se o negrito e o sublinhado. As citaes (palavras, expresses, perodos) devero ser cuidadosamente conferidas pelos autores e/ ou tradutores; as citaes textuais longas (mais de trs linhas) devem constituir um pargrafo independente, com recuo esquerdo de 2cm (alinhamento justificado), utilizando-se espaamento entrelinhas simples e tamanho da fonte 10; as citaes textuais curtas (de at trs linhas) devem ser inseridas no texto, entre aspas e sem itlico. As expresses em lngua estrangeira devero ser padronizadas, destacando-as em itlico. O uso de op. cit., ibidem e idem nas notas bibliogrficas deve ser evitado, substituindo-se pelo nome da obra por extenso. Os trabalhos sero selecionados pelos Diretores e Conselho Edito rial da revista, que entraro em contato com os respectivos autores para confirmar o recebimento dos textos. Os trabalhos recebidos e no publicados no sero devol vidos. No sero devidos direitos autorais ou qualquer outra remunerao pela publicao dos trabalhos. O autor receber gratuitamente um exemplar da revista com a publicao do seu texto. Caso a publicao tenha imagens, enviar em arquivo separado, no tamanho natural que ser utilizado, em alta resoluo (300 dpi), em arquivos de extenso .jpg, .tif, .eps, ou arquivos do Photoshop (.psd), formato vetorial CorelDRAW (.cdr) ou Adobe Illustrator (.ai). As opinies emitidas pelos autores dos artigos so de sua exclusiva responsabilidade. Eventuais dvidas podero ser aclaradas pelo telefone (31) 2121-4913 ou pelo e-mail <conselhorevistas@editoraforum.com.br>.
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Esta obra foi composta na fonte Myriad Pro, corpo 11 e impressa em papel Offset 75g (miolo) e Supremo 250g (capa) pela Grfica e Editora O Lutador. Belo Horizonte/MG, maro de 2013.
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ano 2 - n. 3 | janeiro/junho - 2013 Belo Horizonte | p. 1-250 | issn 2238-1511 R. bras.

Revista Brasileira de Infraestrutura RBINF

Lus Cludio Rodrigues Ferreira

Presidente do Conselho Editorial

Pacote porturio O que mudou?

Arbitragem e poder pblico

Celso Antnio Bandeira de Mello.......................................................................................................................................................... 217

J. Jos Pernas Garca

R. bras. de Infraestrurura RBINF | Belo Horizonte, ano 2, n. 3, p. 13-44, jan./jun. 2013

Posibilidades y lmites para el uso de las etiquetas ambientales en los procedimientos...

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Posibilidades y lmites para el uso de las etiquetas ambientales en los procedimientos...

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Posibilidades y lmites para el uso de las etiquetas ambientales en los procedimientos...

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Posibilidades y lmites para el uso de las etiquetas ambientales en los procedimientos...

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Posibilidades y lmites para el uso de las etiquetas ambientales en los procedimientos...

La determinacin de condiciones de ejecucin del contrato por referencia a etiquetas ambientales

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Posibilidades y lmites para el uso de las etiquetas ambientales en los procedimientos...

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Posibilidades y lmites para el uso de las etiquetas ambientales en los procedimientos...

Lmite al uso de etiquetas ambientales derivados de los principios de igualdad y de transparencia

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