Revista de Direito Agrário - #13 - Julho de 2000

Revista de Direito Agrrio
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Incra
Ano 16 Nmero 13 Braslia 1o Semestre/ 2000
MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - Incra Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel - CNDRS Assessoria de Comunicao Social Ministro do Desenvolvimento Agrrio Raul Belens Jungmann Pinto Secretrio Executivo Jos Abro Secretrio de Agricultura Familiar Nelson Borges Gonalves Presidente do Incra Francisco Orlando Costa Muniz Secretrio Executivo - CNDRS Luiz Fernando de Mattos Pimenta Secretrio Executivo do Banco da Terra Max Bezerra Procurador-Geral do Incra Sebastio Azevedo Coordenadora de Comunicao Social do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Flvia Pires Torreo Chefe da Comunicao Social do Incra Ernesto Lincoln Marinho Magalhes
Conselho Editorial Hlio Roberto Novoa da Costa Lcia Maria Pierdona Girardi Wellington dos Mendes Lopes
Revista de Direito Agrrio Ano 16. Nmero 13. 1 Semestre de 2000. Braslia - Incra 1. Direito Agrrio - Peridicos. I Brasil. II Lopes, Wellington dos Mendes (dir) CDD 340.05 CDU 347.247(05)
Apresentao
Emum ambiente democrtico, imprescindvel incentivar a discusso e disseminar o conhecimento. Com esse objetivo, decidimos lanar a nova Revista de Direito Agrrio. A publicao destinada a estudantes e profissionais que, ao lidar com esse frtil campo do Direito, enfrentam o desafio de estar sempre atualizados. A proposta acolher nas pginas da revista diferentes pontos de vista. Nesse sentido, como o leitor poder facilmente perceber, as portas esto e estaro sempre abertas para colaboraes do Brasil e do exterior que reflitam as diferentes tendncias da rea. inconteste a autonomia do Direito Agrrio, que comea pela particularizao da agricultura do chamado mundo rural, uma espcie de contraponto histrico, econmico e cultural ao mundo urbano. Entre os seus princpios se destaca a funo social da terra, a proteo da pequena e mdia propriedades e a preservao do meio ambiente. No momento em que surgem novas relaes jurdicas oriundas de fenmenos como a globalizao e a regionalizao, bem como uma terceira gerao de direitos fundamentais, como por exemplo, o direito a um meio ambiente ecologicamente sustentvel, evidente que o Direito Agrrio h de se modernizar, atualizar seus principais institutos. Para isso, nada melhor do que o debate acadmico e cientfico dos agraristas. Esta a razo da existncia da revista. Finalmente, ao reativarmos esta publicao, estamos prestando, tambm, uma homenagem a Fernando Pereira Sodero, pioneiro do jus-agrarismo no Brasil, e a todas aqueles que vem a questo agrria como uma das principais preocupaes da sociedade e do governo. Raul Jungmann Ministro do Desenvolvimento Agrrio
Nota do Editor
REVISTA DE DIREITO AGRRIO

ANO 16 - NMERO 13 1o SEMESTRE DE 2000 Publicao Semestral do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA. Editada pela Coordenadoria de Comunicao Social Diretor- Responsvel Wellington dos Mendes Lopes Editor-Chefe Igor Germano Redao e Administrao SBN Ed. Palcio do Desenvolvimento - 20o andar CEP: 70.057-900 Braslia-DF Tels: 411-7160/ 411-7139 Fax: 326-3583 Artigos e contribuies para a revista podem ser enviados para o endereo acima ou via Internet. Os textos devem ter no mximo 15 laudas, em espao 1,5. Os artigos devem conter notas de rodap e bibliografia. Esta edio pode ser acessada pela Internet, no endereo: www.incra.gov.br Os artigos assinados so de inteira responsabilidade dos seus autores.
A Revista de Direito Agrrio volta a ser editada com cara nova, mas com o mesma filosofia: divulgar trabalhos de interesse na rea. A publicao segue trs objetivos principais. Primeiro, busca impulsionar o ensino do Direito Agrrio no Brasil. Segundo, tenta contribuir para a capacitao e atualizao dos profissionais que atuam nesse campo jurdico. Finalmente, mas no menos importante, visa estimular o debate sobre o tema, abrindo espao para todas as correntes do Direito Agrrio. Como as idias so nossa matria-prima, a revista depende da colaborao de pessoas interessadas em disseminar seus artigos e pontos de vista. Aguardamos, portanto, colaboraes para os prximos nmeros. Em tempo: a verso eletrnica da revista pode ser acessada no endereo www.incra.gov.br .
ARTIGOS
O IMVEL RURAL E O ESTRANGEIRO Olavo Acyr de Lima Rocha........................................................................... 09 L A F UNCION E CONOMICO -S OCIAL
Y
A MBIENTAL
DE
L A P ROPRIEDAD
Enrique Ulate Chacn ............................................................................. 23 COBERTURA F LORSTICA

E
P ERCIA JUDICIAL
NA
D ESAPROPRIAO A GRRIA
Getlio Targino Lima ................................................................................. 51 A AUTONOMIA MUNICIPAL

E O
ASPECTO ESPACIAL
DO
IPTU E
DO
ITR
Cristiano de Castro Dayrell ......................................................................... 59 COMPETNCIA: AO

DE
DESAPROPRIAO
PARA
FINS
DE
REFORMA AGRRIA
Dbora Vasti S. Bomfim ............................................................................... 71 A COMPANHIA FAMILIAR GALEGA E A MODERNIZAO

DO
DIREITO AGRRIO NA GALCIA
Isabel Espn Alba.......................................................................................... 81 EL OBJETO DEL DERECHO AGRARIO: REFLEXIONES A CTUALES SOBRE SU DOGMTICA Alfredo Massart ....................................................................................... 103 P ROTEO C O N S T I T U C I O N A L
DA
P E QU EN A P R O P R I E D A D E R UR AL
Ari Ferreira de Queiroz ....................................................................... 119 JURISPRUDNCIA ............................................................................................ 139 LEGISLAO .................................................................................................. 159
O IMVEL RURAL E O ESTRANGEIRO

Olavo Acyr de Lima Rocha (*)
(*) Procurador do Incra, ex-procurador Regional do Incra no Estado de So Paulo, Mestre e Doutor em Direito, professor de
Direito Agrrio na Universidade de So Paulo (USP), ex-professor de Direito Agrrio na Faculdade de Direito de Itu, So Paulo.
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O Estrangeiro no Brasil
1.
Se volvermos os olhos para o passado poderemos constatar que o estmulo ou desestmulo vinda de estrangeiros para o Brasil obedeceu a um movimento pendular. Nos dois primeiros sculos do povoamento de nosso pas pelos portugueses a poltica do Reino mostrou-se bastante liberal no que diz respeito admisso de estrangeiros no Brasil. Mesmo porque o critrio luso na seleo dos imigrantes era mais de natureza religiosa que nacional. Se fosse cristo (s os catlicos eram considerados tal) era aceito. A nacionalidade tinha importncia secundria. 1 Alis, como mostrou GILBERTO FREIRE 2, o portugus sempre se mostrou receptivo ao estrangeiro. As portas de Portugal sempre estiveram largamente abertas para o elemento aliengena. A respeito, lembra ainda este Ilustre socilogo brasileiro
ser possvel que essa aptido seja resultado de intercmbio mantido desde tempos longnquos entre as populaes integrantes do territrio lusitano. O contato dos portugueses com os mouros e com as populaes negras da frica de certo modo estimulou a versatilidade do portugus em sua aproximao para com as raas exticas.3 Como tambm frisa CAIO PRADO JUNIOR4 na obra e local referidos, at princpios do sculo XIX, o branco que integrou a populao brasileira provinha quase que exclusivamente de Portugal. Sabemos tambm que, de 1580 a 1640 quando Portugal e Espanha estavam sob um mesmo monarca, espanhol, a vinda de espanhis para o Brasil foi estimulada. assinalado ainda que o monarca espanhol D. Felipe III por Alvars e Carta de Lei de 1.605 (18.03) repetindo gesto de seu pai, monarca anterior, proibiu a ida de navios e pessoas estrangeiras aos portos do Reino de Portugal, s conquistas do Brasil, Minas e Outros. Lei posterior obrigava inclusive o retorno dos estrangeiros j moradores dos
lugares referidos na lei anterior. Chegava a prescrever pena de morte para quem desobedecesse a lei, como estrangeiros. No perodo iniciado a partir de 1580 fecharam-se as portas do Brasil a estrangeiros. Vieram em maior nmero os espanhis. Com o sucesso das guerras da restaurao contra espanhis e holandeses, abriu-se o Brasil aos estrangeiros, inclusive aos ingleses e holandeses depois de tratados com eles celebrados, estes ltimos aps a paz de Haia (1661) podendo comerciar e mesmo estabelecer-se no Brasil, com algumas restries. Com a descoberta do ouro em nosso pas teve incio um perodo de restries ao acesso de estrangeiros ao Brasil para evitar o desvio de proveitos que no fossem para a metrpole. Durante um sculo, ento, a vinda de portugueses para o Brasil se intensificou de tal maneira que muitas leis foram feitas para, como se dizia, impedir ao mximo o despovoamento de Portugal.
1 o que podemos ler em CAIO PRADO JUNIOR, na obra Formao do Brasil Contemporneo, Livraria Martins Editora, .So Paulo. 1942, p. 80. 2 FREIRE, G. Casa Grande e Senzala, 5 Ed. Rio de Janeiro. Livraria Jos Olimpio, vol. 1, 1946 3 Op. cit. pp. 85-86. 4 Op. cit. p. 80
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Por Decreto de 25.11.1808, D. Pedro I assegurou a concesso de sesmarias aos estrangeiros residentes no Brasil. E, em 28.01.1808 antes, portanto, do Decreto de D. Pedro, D. Joo VI assinara ato oficializando a Abertura dos Portos brasileiros s naes amigas o que muito favoreceu a expanso mercantil britnica. A concesso de Sesmarias, como se sabe, foi suspensa por D. Pedro I, em 17.07.1822. Com a proclamao da independncia, cuidou-se de elaborar lei que viesse a resolver, de uma vez por todas, o problema das terras no Brasil, eriado de dificuldades, que se havia buscado contornar com Alvar do Prncipe Regente, de 5.10.1795 regulando fora das Ordenaes do Reino as concesses de sesmarias no Pas. Passou a ser chamado de Lei de Sesmarias. Com o advento da Lei n 601 de 18.09.1850, j sob o imprio de D. Pedro II, seu art. 17 fixou preceito de grande alcance: Art. 17. Os estrangeiros que comprarem terras, e nelas se es-
tabelecerem, ou virem sua custa exercer qualquer indstria no Pas, sero naturalizados, querendo, depois de dois anos de residncia pela forma por que o foram os da Colnia de So Leopoldo, e ficaro isentos do servio militar, menos do da Guarda Nacional dentro do municpio. Tal Lei, no seu art. 18, aludiu importao de colonos estrangeiros livres para estabelecimentos agrcolas ou dirigidos pela administrao pblica assegurando-se-lhes emprego to logo desembarcassem. Antes mesmo da Lei 601/ 1850, a Constituio Imperial de 25.03.1824 afirmava que a lei seria igual para todos, quer proteja quer castigue e recompensar em proporo dos merecimentos de cada um (art. 13). Foram sancionadas, ento, leis dispondo sobre a naturalizao de estrangeiros. O Pas buscava atrair imigrantes estrangeiros livres em substituio ao brao escravo. De 1850 a 1888, quando se deu a abolio da escravatura pela Lei urea, 882.176 imigran-
tes haviam ingressado no Pas conforme notcia de ALDAIR LANDO, MARLY E ELIANE CRUXEN BARROS.5 Condies adversas de trabalho entre ns, de semi-escravido nas lavouras de caf do Estado de So Paulo, despertaram iniciativas em pases estrangeiros no sentido de restringir e mesmo impedir a imigrao, inicialmente para So Paulo e depois para o resto do Pas. A Alemanha pelo rescrito de Heydt, em 1859, seguida pela Frana em 1876, Inglaterra em 1875 e Itlia em 1895, proibiram a vinda de seus naturais para o Brasil. O Brasil e as Leis a ele relativas
2.
Mas, abolida a escravatura em 1888, leis foram elaboradas visando a imigrao. A exemplo, o Dec. n 528 de 28.06.1890. Com a Constituio republicana de 24.02.1891 e a transferncia das terras devolutas para os Estados, a estes passou a interessar diretamente as mesmas terras e tambm a poltica imigratria sendo que a referida Constituio republicana de 1891, em seu
5 Na obra A Colonizao Alem no Rio Grande do Sul, Ed. Movimento, Porto Alegre, 1976.
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art. 69 e 4, representou esforo constitucional no sentido de favorecer a naturalizao para os estrangeiros existentes no Pas em 15.11.1889 e que no declarassem, dentro do prazo de seis meses da entrada em vigor da Constituio, o nimo de conservar a nacionalidade de origem. Era a grande naturalizao. Outros textos de legislao ordinria trataram da imigrao. Sem se falar nos que fixaram restries concesso de terras. o caso do Decreto n 19.924 de 27.04.1931 vedando a concesso de terras devolutas a estrangeiros no domiciliados na localidade, sem autorizao do governo federal. Ainda o Dec. Lei n 406, de 04.05.1938 e o Dec.Lei n 1.164, de 18.03.1939. Tal texto alude concesso de terras na faixa de fronteira, vias de comunicao e indstrias. A faixa de fronteira foi estabelecida em 150 quilmetros ao longo da fronteira de territrio nacional com os pases estrangeiros. Essa concesso no poderia ser feita sem prvia audincia do Conselho de Segurana Nacional. Outrossim, de ressaltar o DecretoLei n 1.202 de 08.04.1939 e o Dec. Lei n 1968, de 17.11.1940 tambm sobre a faixa de fronteira de 150 quilmetros j referida. Ainda, o Decreto-Lei n
2.009 de 09.12.1940, organizando ncleos coloniais no s a nacionais como a estrangeiros. E o Decreto-Lei n 2.610 de 20.09.1940 bem como o Decreto-Lei n 3.059, de 14.02.1941, sobre Colnias Agrcolas Nacionais. Ainda o Decreto-Lei n 3.266 de 12.05.1941 e o Decreto-Lei n 4.504 de 22.06.1942, sobre ncleos coloniais e ncleos coloniais agroindustriais. Tambm o Decreto-Lei n 6.430 de 16.04.1944 sobre indstrias, comrcio e terras na faixa de fronteira. Outrossim, o Decreto-Lei n 3.438, de 17.07.1941. No h como esquecer ainda o Decreto-Lei n 9.760 de 05.09.1946, dispondo sobre os bens imveis da Unio, notadamente seu artigo 205, cuidando de faixa de fronteira, da costa martima e de fortificaes militares. Sobre os portugueses temos o Decreto n 37.681, de 01.08.1955. Mais proximamente, a Lei n 2.597, de 12.09.1955, regulamentada pelo Decreto n 39.605 de 16.07.1956 dispondo tambm sobre a faixa de fronteira, a qual foi revogada pela Lei n 6.634, de 02.05.1979.Mas antes desse texto, regulamentado pelo Decreto n 85.064, de 26.08.1980 tivemos o Decreto-
Lei n 1.164, de 01.04.1971 declarando indispensvel segurana nacional e ao desenvolvimento nacional as terras devolutas situadas na faixa de 100 quilmetros de largura de cada lado do eixo de rodovias na Amaznia Legal, alterado pelo Decreto-Lei n 1.243 de 30.10.1972 e regulamentado pelo Decreto n 71.615, de 22.12.1972. E tambm o Decreto-Lei n 941, de 13.10.1969 sobre o estrangeiro no Brasil, revogado pela Lei n 6.815, de 19.08.1980, o Estatuto do Estrangeiro. O que Amaznia Legal foi definido pela Lei n 5.173, de 27.10.1966 que disps sobre o Plano de Valorizao Econmica da Amaznia, criando a Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (SUDAM) e extinguindo a Superintendncia de Valorizao da Amaznia (SPVEA). Em seu artigo 2 estabeleceu: A Amaznia, para os efeitos desta Lei, abrange a regio compreendida pelos Estados do Acre, Par e Amazonas, pelos Territrios do Amap, Roraima e Rondnia e ainda pelas reas do Estado de Mato Grosso, a norte
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do paralelo de 16, do Estado de Gois a norte do paralelo de 13 e do Estado do Maranho a oeste do meridiano 44. Tal regio abrange 4,9 milhes de quilmetros quadrados, dos 8,5 milhes que constituem o territrio nacional. Nessa rea, pois, conforme o Decreto-Lei n 1.164/71 a aquisio de imveis rurais por estrangeiros dependeria, nos termos da lei, de autorizao do ento Conselho de Segurana Nacional. O mesmo no aconteceria, obviamente, em relao ao restante do territrio nacional com exceo da chamada faixa de fronteira, e outras reas restritas, includas em leis especiais, visto que a aquisio da propriedade rural era livre. As Restries Gerais Aquisio de Imvel Rural por Estrangeiro
no residentes no Brasil, em alguns casos estimulados pela legislao do imposto de renda de seus respectivos pases, passou a preocupar o governo brasileiro. Por outro lado, estelionatrios internacionais passaram a transacionar com estrangeiros, inclusive no exterior, reas de nosso territrio das quais no eram proprietrios e nem possuidores, puramente fictcias, ou ento vendiam a mesma rea, ainda que documentada, a inmeras pessoas, simulando inclusive o recolhimento de tributos a rgos governamentais como o extinto IBRA, hoje Incra. Havia necessidade de por cobro a essa situao resguardando os interesses da nao brasileira quanto a uma ocupao descontrolada de seu territrio por estrangeiros, coibindo-se, ainda, a ao de escroques internacionais. Da, o Ato Complementar n 45, de 30 de janeiro de 1969 que tratou especificamente do assunto fixando em seu artigo 1, que a aquisio de propriedade rural no territrio nacional somente poder ser feita por brasileiro ou por estrangeiro residente no Pas, excepcionando-se hiptese de aquisio ou transmis-
so mortis causae, isto , por efeito do direito sucessrio. Foi o que prescreveu o nico, do artigo 1, desse Ato Complementar. Para os efeitos do Ato passou a considerar-se como residente no Pas o estrangeiro que nele possusse permanncia definitiva, conforme estabeleceu seu artigo 2, enquanto o artigo 3 deixou fixado que lei especial determinaria as condies, restries, limitaes e demais exigncias a que ficaria sujeita a aquisio de imvel rural por pessoa estrangeira, natural ou jurdica tendo em vista a defesa da integridade do territrio nacional, a segurana do Estado e a justa distribuio da propriedade. Contemporaneamente, a matria relativa ao imvel rural e ao estrangeiro teve, no que diz respeito ao seu tratamento legislativo, preferncia do congressista brasileiro pela soluo dicotmica. Como ressalta PONTES DE MIRANDA6, o controle pelo Estado de algumas atividades econmicas comportaria, do ponto de vista legislativo, trs solues: a proibio, salvo autorizao ou concesso; a permisso, salvo proibio; ou ainda, a permisso mediante simples exa-
3.
Contudo, a aquisio de grandes glebas por estrangeiros, principalmente nas reas ainda pouco povoadas do Brasil, notadamente por estrangeiros
6 MIRANDA, P . Comentrios Constituio de 1967, Edio Revista dos Tribunais, Tomo VI, 1968, p. 4
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me dos pressupostos. Em se tratando da aquisio de imveis rurais por estrangeiros estabeleceu-se, desde logo, a proibio para os no residentes ou domiciliados no Brasil. Mas, ao mesmo tempo, fixouse a permisso para os aqui residentes ou domiciliados, condicionada, porm, ao atendimento de pressupostos ou requisitos fixados na lei, e nos limites tambm por ela estabelecidos. Na primeira hiptese, a da proibio por estrangeiros residentes ou domiciliados no exterior, ela tambm no absoluta pois comporta exceo, como veremos. No que concerne segunda hiptese, de maior alcance na prtica, a aquisio de imveis rurais por estrangeiros se encontra sob o regime de regulao, isto , disciplinada por lei. Por isso mesmo, quando se diz que se precisa de autorizao ou concesso, para alguma atividade, no h proibio da atividade a atividade (posterius) sem a autorizao ou concesso que evidentemente infringiria a lei, conforme ensinamentos do saudoso PONTES DE MIRANDA.7 Aps o Ato Complementar
7 Op. cit. p.5.
n 45, foi sancionado o Decreto-Lei n 494, de 10 de maro de 1969. Em 10 de outubro do mesmo ano, veio luz o Decreto-Lei n 924 dispondo a respeito da matria. O primeiro Decreto-Lei deveria ter sido regulamentado pelo Executivo no prazo de trinta dias. Entretanto, isto no se deu e o referido diploma foi revogado pela Lei n 5.709, de 7 de outubro de 1971. Tambm essa lei previu sua regulamentao, no prazo de noventa dias, por Ato do Executivo, conforme seu artigo 19. A regulamentao, contudo, s veio em 26.11.1974 com o Decreto n 74.965. Face s normas dessa legislao, s o estrangeiro residente no Brasil e a pessoa jurdica estrangeira autorizada a aqui funcionar podem adquirir imvel rural em nosso pas, equiparandose pessoa jurdica estrangeira, a pessoa jurdica brasileira da qual participem, a qualquer ttulo, pessoas estrangeiras, fsicas ou jurdicas, que tenham a maioria do seu capital social e residam ou tenham sede no exterior. Novamente se excepcionou para os casos de transmisso do imvel rural por direito sucessrio
mortis causae. Nesses casos, cessam as restries legais. Mas, nesse aspecto, a Lei n 5.709/71 foi modificada pela Lei n 6.572, de 30.09.1978 em seu artigo 1, 2. Com sua nova redao diz ele que: As restries estabelecidas nesta lei no se aplicam aos casos de sucesso legtima, ressalvado o disposto no artigo 7. Tal alterao objetivou evitar que proprietrios estrangeiros de imveis rurais por testamento possam transferi-los a outros estrangeiros, pessoas fsicas ou jurdicas, quando no tenham herdeiros legtimos. As aquisies de imveis rurais em rea indispensvel segurana nacional dependeriam de prvio assentimento da Secretaria do Conselho de Segurana Nacional repetindo-se, nesse passo, a nossa tradio jurdica e legislativa inclusive de raiz constitucional. A matria acima abordada foi tratada respectivamente nos artigos 1 e 7, da Lei n 5.709/71 e 1 e 2 do Decreto n 74.965/74. Admitia a Lei n 5.709, no entanto, que o estrangeiro, pessoa fsica que pretendesse imigrar
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para o Brasil poderia, ainda em seu pas de origem, celebrar compromisso de compra e venda de imvel rural, desde que, dentro de trs anos contados da data do contrato, viesse a fixar domiclio no Brasil e explorar o imvel (Art. 2 e da Lei n 5.709/71 e 6 do Decreto n 74.965/74). Com o descumprimento pelo compromissrio comprador de qualquer das condies estabelecidas na lei, reputar-se- absolutamente ineficaz o compromisso de compra e venda, sendo-lhe defeso adquirir, por qualquer modo, a propriedade do imvel. Neste caso caber ao promitente vendedor propor ao para declarar a ineficcia do compromisso, estando desobrigado de restituir a importncia que recebeu do compromissrio comprador. Esse artigo prev ainda a prorrogao do prazo mediante audincia do Ministrio da Agricultura, se o adquirente j tiver implantado no imvel projetos de culturas permanentes. Essa disposio constava do 3, do artigo 2 da Lei e 3, do artigo 6 do Decreto regulamentador. Mas foi revogado pela Lei n 6.815, de 19.08.1980, conhecida como Estatuto do Estrangeiro. O objetivo da Lei n 5.709/ 71 era certamente o de no cri-
ar obstculos imigrao de agricultores estrangeiros para o Brasil, inclusive a dirigida, de resultados to positivos para o Pas em pocas pretritas cuidando-se, ainda, de evitar fraude lei. A verdade, porm, que essa vertente imigratria deixou de existir j h algum tempo e a letra da Lei n 5.709.71 tornou-se morta pela ausncia de candidatos, imigrantes agricultores de nacionalidade estrangeira. Como j referido inicialmente, estrangeiro, pessoa fsica ou jurdica, no pode adquirir imvel rural sem prvia autorizao governamental. A exceo diz respeito pessoa fsica que venha a adquirir seu primeiro imvel rural no ultrapassando sua rea a trs mdulos de explorao no definida. Neste caso no depender de autorizao. Os mdulos de explorao indefinida constam de tabela elaborada pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria como decorrncia do Sistema Nacional de Cadastro Rural estabelecido na Lei n 5.868, de 12.12.1972, em regra baixada por Portaria do Ministrio de Estado da Agricultura. A Lei n 5.709/71 no havia fixado expressamente a res-
trio em questo, isto , a relacionada com a aquisio condicionada autorizao prvia ainda que o imvel no ultrapassasse a trs mdulos, na hiptese de o adquirente estrangeiro j ter um imvel rural, isto , ser proprietrio de imvel rural. Esta restrio foi acrescentada pelo Decreto n 74.965/74. Anteriormente a lei estabelecia, no artigo 3 1, que a aquisio por pessoa fsica seria livre se o imvel no tivesse rea superior a trs mdulos de explorao no definida. Assim, pelo menos teoricamente, um estrangeiro poderia comprar vrios imveis at de trs mdulos de explorao no definida em rea contgua ou mesmo de um s proprietrio, atravs do processo de desmembramento ou de loteamento, tangenciando o propsito da lei. Agora s poder adquirir livremente o primeiro imvel at trs mdulos. Poderia se dizer, ento, que o decreto apenas explicitou aquilo que a lei implicitamente j disciplinava. A partir de ento, isto , da aquisio do primeiro imvel passar a depender de autorizao governamental, atravs do Incra, rgo ento vinculado ao Ministrio da Agricultura e hoje ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. o que decorre do disposto no artigo 7, 3, do Decreto n 74.965/74.
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Prescreve ainda a lei que a aquisio de imvel rural por pessoa fsica estrangeira no poder exceder a 50 mdulos de explorao indefinida. S o Presidente da Repblica, ainda assim ouvido o Conselho de Segurana Nacional, poder aumentar tais limites, conforme dispe o artigo 3 3 da Lei n 5.709/71 e artigo 7, 5 do Decreto n 74/965/74. De se destacar aqui que o Conselho de Segurana Nacional foi extinto e surgiu o Conselho de Defesa Nacional e a Secretaria de Assuntos Estratgicos (Constituio Federal de 5.10.1988 - artigo 91, Decreto 99.180, de 15.03.1990, Lei 8.028, de 12.04.1990, Decreto n 99.244, de 10.01.1990, Lei 8.183, de 11.04.1991 e Decreto n 893, de 12.08.1993 e ainda o Decreto n 99.373 de 04.07.1990 os quais tratam desses dois rgos). A Lei n 8.183/ 91 no seu art. 4 atribui Secretaria de Assuntos Estratgicos executar as atividades permanentes necessrias ao exerccio de competncia do Conselho de Defesa Nacional. No caso das pessoas fsicas se o imvel for de rea superior a 20 mdulos, a aprovao do projeto de explorao tambm necessria, para a autorizao da aquisio.
Ainda, em se tratando de pessoa fsica, a aquisio por estrangeiro de rea entre trs e cinqenta mdulos depender de autorizao do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) e, segundo a lei, do ento Conselho de Segurana Nacional, atravs de sua secretaria, quando situado o imvel em rea considerada de segurana. Para tanto o interessado formular requerimento ao Incra prestando as informaes constantes do artigo 9 do Decreto 74.765 e bem assim juntando os documentos ali mencionados, isto , se possui ou no outros imveis rurais; se com a aquisio suas propriedades no ultrapassaro 50 mdulos de explorao indefinida, em rea contnua ou descontnua e a destinao a ser dada ao imvel atravs do projeto de explorao se sua rea for superior a 20 mdulos. O interessado dever documentar sua residncia no territrio nacional; a rea total do municpio onde se situa o imvel adquirendo, a soma das reas transcritas em nomes de estrangeiros no municpio por grupos de nacionalidade e quaisquer circunstncias das mencionadas no artigo 5, do mesmo decreto. Estas se referem im-
possibilidade de pessoas da mesma nacionalidade serem proprietrias, em cada municpio, de mais de 40% do limite fixado no caput do artigo, isto , um quarto da superfcie total do municpio. Essa restrio consta do artigo 12, da Lei n 5.709/71 e respectivos pargrafos. Isto significa que a rea de um municpio no poder ser ocupada por estrangeiros, alm de um quarto ou 25% (vinte e cinco por cento). Por sua vez, pessoas fsicas ou jurdicas de uma mesma nacionalidade no podero ocupar rea que exceda 40% de um quarto da rea comunal. Outra circunstncia aludida no artigo refere-se s aquisies liberadas, isto , quando se tratar do nico imvel da pessoa fsica estrangeira, com rea no superior a trs mdulos ou, ainda, objeto de compra e venda, contrato de promessa de venda e compra, cesso, ou promessa de cesso, atravs de escritura pblica ou instrumento particular protocolado na circunscrio imobiliria competente e cadastrado no Incra, antes de 10 de maro de 1969, isto , antes do Decreto-Lei n 494, primeiro diploma a estabelecer restries mais amplas aquisio de imveis rurais por estrangeiros, aps o Ato Complementar n 45, an-
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teriormente aludido. Resguarda-se com isso, o direito adquirido e o Ato Jurdico Perfeito, nos termos do artigo 5, inciso XXXVI da Constituio Federal em vigor e 153 3 da Constituio vigente quando do advento da lei, bem como do artigo 6, da Lei de Introduo ao Cdigo Civil - Dec. Lei n 4.657 de 04.09.1942. Quanto s restries de ocupaes por estrangeiros acima dos percentuais referidos, calculados com base na rea de superfcie dos municpios, as mesmas so postergadas se o estrangeiro, pessoa fsica, for casado com brasileiro ou brasileira, ou tiver filhos brasileiros, conforme o mesmo artigo 12, 2, item III, da Lei n 5.709/71. O artigo 4 da lei fixou ainda que nos loteamentos rurais efetuados por empresas particulares de colonizao, a aquisio e ocupao de no mnimo 30% da rea total ser feita obrigatoriamente por brasileiros. Por sua vez, as pessoas jurdicas estrangeiras s podero adquirir imveis rurais destinados implantao de projeto agrcola, pecurio, industrial, ou de colonizao desde que vincula-
dos aos seus objetivos estatutrios. Tais projetos devero ser aprovados pelo Ministrio da Agricultura, ou pelo Ministrio da Indstria e Comrcio, neste ltimo caso se o carter do projeto for industrial. H sempre que ouvir o rgo federal competente, para o desenvolvimento regional, que atua na rea. As pessoas jurdicas estrangeiras, nos termos do artigo 1 da lei, se constitudas como sociedade annima devero ter suas aes na forma nominativa desde que se dediquem a loteamento rural, explorem reas rurais e sejam proprietrios de reas rurais no vinculadas s suas atividades estatutrias. As j existentes deveriam comunicar ao Ministrio da Agricultura, no prazo de seis meses do incio da vigncia da lei, isto , 7.10.71, as relaes de reas rurais de sua propriedade ou explorao ficando irregulares se no convertessem em nominativas suas aes e sujeitas ainda dissoluo, na forma da lei, por iniciativa do Ministrio Pblico. Esse prazo seria de trs anos, se as empresas concessionrias de servio pblico tivessem imveis no vinculados aos fins da concesso. Essa obrigao poderia ser obviada se, no mes-
mo prazo de trs anos, a empresa concessionria viesse a alienar os imveis em referncia. As aquisies de imveis rurais por estrangeiros observaro obrigatoriamente a forma de escritura pblica dela devendo constar os requisitos constantes do artigo 9 da lei e 10 do regulamento, isto , referncia do documento de identidade, prova de residncia no territrio nacional, autorizao do rgo competente, ou assentimento prvio da Secretaria do Conselho de Segurana Nacional. Isto se for pessoa fsica. Para as jurdicas, a referncia ao ato que concedeu autorizao para aquisio, documento comprobatrio de sua constituio e licena para funcionamento no Brasil. Os Cartrios de Registro de Imveis mantero cadastro especial dessas aquisies, em Livro Auxiliar de Aquisio de Imveis Rurais por pessoas estrangeiras, deles devendo constar os documentos e referncias, sendo os documentos os relacionados no artigo 10 da lei e 15 do regulamento, isto , meno ao documento de identidade das partes contratantes ou dos atos constitutivos, se pessoas jurdicas, memorial descritivo do imvel com rea, caractersticas, limites
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e confrontaes, a autorizao do rgo competente, quando for o caso e as circunstncias mencionadas no 2, do artigo 12, da lei, e 5, do regulamento, a que j nos referimos anteriormente. Obviamente, no que diz respeito ao Registro de Imveis, tais exigncias tm por objetivo controlar as aquisies tendo em vista os limites de ocupao por estrangeiros e por nacionalidades de estrangeiros, relativamente rea dos municpios. O Decreto 74.965/74 fornece ainda os elementos e o Modelo do Livro Auxiliar de Aquisio de Terras por estrangeiros, na conformidade do disposto no seu artigo 15 nico. Ainda com vistas ao controle dessas aquisies bem como das providncias a cargo dos Cartrios de Registro de Imveis devero eles trimestralmente remeter s Corregedorias de Justia dos estados a que estiverem subordinados e repartio estadual do Incra, as relaes de aquisies de imveis rurais por estrangeiros, com os dados obrigatrios que devero constar do registro. O art. 13 da Lei n 5.709 e 17 do Regulamento referem-se modificao do conceito de Empresas Particulares de Colonizao, do artigo 60, da Lei n 4.504, de
30.11.1964, o Estatuto da Terra. vedado, pelo artigo 14 da lei, a doao a qualquer ttulo, de terras da Unio ou dos Estados a pessoas fsicas ou jurdicas estrangeiras, salvo os casos previstos na legislao de ncleos coloniais, tendo em vista agricultores estrangeiros imigrantes. De se destacar, ainda, por fora do artigo 15, da Lei n 5.709/71, que quaisquer aquisies de imveis rurais que violem suas prescries so nulas de pleno direito, ficando o tabelio que lavrar a escritura e o oficial do Registro de Imveis que transcrev-la sujeitos responsabilidade civil pelos danos acarretados aos contratantes, sem prejuzo da criminal por prevaricao ou falsidade ideolgica. O alienante fica obrigado a restituir o preo ao adquirente do imvel. Quanto aos serventurios, sujeitos ficam, ainda, como decorre das normas que regulam suas atividades a procedimentos administrativos e correcionais. Finalmente, resguardou a Lei n 5.709/71, as autorizaes concedidas com base no Decreto-Lei n 494/69 e 924/ 69, em estudos e processos concludos, cujos projetos tenham sido aprovados pelos r-
gos competentes. Respeitou-se mais uma vez o direito adquirido, eis que aperfeioado na vigncia da lei anterior. O conceito de pessoa jurdica estrangeira na Lei n 5.709/71 e o artigo 171, incisos I e II da Constituio de 1988. A Emenda Constitucional n 6, de 15.08.1995.
4.
Com o advento da Constituio Federal de 05 de outubro de 1988 foi lanado no artigo 171, incisos I e II conceitos novos em relao empresa brasileira, ou, pelo menos no enunciado do inciso II. Segundo o inciso I, empresa brasileira a constituda sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas. Por sua vez, o inciso II aludiu como sendo empresa brasileira de capital nacional aquela cujo controle efetivo esteja em carter permanente sob a titularidade direta ou indireta de pessoas fsicas domiciliadas e residentes no Pas ou de entidades de direito pblico interno, entendendo-se por controle efetivo da empresa a titularidade da matria de seu capital votante e o exerc-
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cio, de fato e de direito, do poder decisrio para gerir suas atividades. Ora, para a Lei n 5.709/71 consoante se v de seu artigo 1 e 1 pessoa jurdica estrangeira no s a pessoa jurdica estrangeira ainda que autorizada a funcionar no Pas como a pessoa jurdica brasileira, da qual participem, a qualquer ttulo pessoas estrangeiras fsica ou jurdicas que tenham maioria do seu capital social e residam ou tenham sede no exterior. Intrpretes entenderam ento que a segunda vertente de pessoa jurdica prevista no 1, do artigo 1, da Lei n 5.709/71 poderia ser abrangida pelo conceito de empresa brasileira expresso no inciso I, do artigo 171 da Constituio. Como conseqncia deixaria ela de ser considerada estrangeira para os fins de aquisio de imveis rurais. Desde, naturalmente, que tal pessoa jurdica tivesse sede e administrao do Pas. Nosso entendimento, na interpretao conjunta dos dois textos nos levava a crer que a disposio da Lei n 5.709/71 subsistia para os efeitos de condicionar a aquisio de imveis rurais por tais pessoas, prvia autorizao governamental. E isto porque a Lei n 5.709/71 reconhecida expressamente a natureza de pessoa jurdica brasileira
aquela mencionada no 1, de seu artigo 1. Apenas, para os efeitos relativos aquisio de imveis rurais ela seria equiparada s pessoas jurdicas estrangeiras. Isto , necessitaria de aprovao prvia, de autorizao do Poder Pblico, eventual pretenso de adquirir imvel rural em nosso pas. Sucede, porm que o artigo 171 da Constituio de 1988 foi revogado pela Emenda Constitucional n 6, de 15.08.1995 afastando o interesse prtico de qualquer discusso a respeito dessa matria. Como conseqncia, a nosso ver, subsiste na ntegra o preceituado no artigo 1, 1 da Lei n 5.709/71. oportuno, no ensejo, evidenciar que o artigo 190 da Constituio Federal de 1988 estabeleceu que a lei regular e limitar a aquisio ou o arrendamento de propriedade rural por pessoa fsica ou jurdica estrangeira e estabelecer os casos que dependero de autorizao do Congresso Nacional. Essa nova lei ainda no foi aprovada. Mas, curiosamente, o artigo 23 da Lei n 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, ao regulamentar dispositivos constitucionais relativos Reforma Agrria prescreveu que o estrangeiro no
pas e a pessoa jurdica autorizada a funcionar no Brasil s podero arrendar imvel rural na forma da Lei n 5.709/71. E, no seu 1 aplicar-se ao arrendamento rural todos os limites, restries e condies aplicveis aquisio de imveis rurais por estrangeiros, constantes da referida lei no caput deste artigo (sic). Finalmente, no 2 estabelece competir ao Congresso Nacional autorizar tanto a aquisio ou o arrendamento alm dos limites de rea e percentual fixados na Lei n 5.709, de 7 de outubro de 1971, como a aquisio ou arrendamento, por pessoa jurdica estrangeira, de rea superior a 100 (cem) mdulos de explorao indefinida. As restries aquisio de imveis rurais por estrangeiros foram, por assim dizer, ampliadas pelo texto constitucional e estendidas tambm ao arrendamento de imveis rurais. AQUISIO VEDADA POR LEI, A CONTRRIO SENSU Quando: 1 - O estrangeiro, pessoa natural ou fsica, tiver domiclio no exterior e no no Brasil. 2 - A pessoa jurdica estrangeira tiver sede no exterior.
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AQUISIO DE IMVEL RURAL POR ESTRANGEIROS AQUISIO PERMITIDA POR LEI NAS SEGUINTES HIPTESES:
1. Pessoas naturais ou fsicas (domiciliadas no Brasil) ou em vias de para c emigrar 1 - Aquisio livre se for o primeiro imvel rural, desde que no ultrapasse a trs mdulos de explorao indefinida (Art. 3, 1 da Lei n 5.709/71 e art. 7, 1, do Decreto n 74.965/74). 2 - Aquisio livre em caso de sucesso legtima (Art. 1o 2o da Lei e do Decreto com a alterao da Lei n. 6.572 de 30.09.1978) Lei n. 5.709 de 07.10.71 3 - Aquisio dependente de autorizao do Incra se tiver rea entre trs (3) e cinqenta (50) mdulos de explorao no definida, e da Secretaria do Conselho de Segurana Nacional , se situada em rea de segurana (Art. 3o 2o e 7o da Lei e 7o 2o com Art. 2o do Decreto) 4 - Aquisio condicionada, por estrangeiro domiciliado no exterior que pretenda emigrar para o Brasil dentro de trs (3) anos a partir do compromisso de compra e venda, que se reputar completamente ineficaz caso no ocorra (Art. 2o da Lei e 6o do Decreto). Revogado o Art. 2o da Lei n. 5.709/71 pela Lei n. 6.815, de 19.08.1980 - Estatuto do Estrangeiro. O Conselho de Segurana Nacional foi substitudo pelo Conselho de Defesa Nacional e Secretaria de Assuntos Estratgicos. 1- Aquisio dependente de autorizao se autorizada a pessoa jurdica estrangeira a atuar no Brasil. 2- Aquisio dependente de autorizao quando a pessoa jurdica organizada no Brasil tenha mais de 50% de seu capital oriundo de pessoa jurdica estrangeira ou de pessoas fsicas estrangeiras domiciliadas no exterior. O projeto agrcola, pecurio, de colonizao ou industrial, dever estar vinculado aos seus objetivos estatutrios. (Art. 1o da Lei e 11 do Decreto).
Decreto n. 74.965 de 26.11.74
Observaes
2. Pessoas Jurdicas
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LA FUNCION ECONOMICO-SOCIAL Y AMBIENTAL DE LA PROPIEDAD

(Las nuevas limitaciones agroambientales en la legislacin y la jurisprudencia) Enrique Ulate Chacn (*)
(*) Professor da Ps-Graduao em Direito Agrrio e Ambiental na Universidade de Costa Rica
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Como parte de la funcin econmica y social, las propiedades inmuebles deben cumplir con una funcin ambiental (Ley de Biodiversidad, artculo 8).
1.
El Fundamento Constitucional del Derecho de Propiedad. Propiedad como Institucin y como derecho subjetivo. Principios y valores constitucionales que informan el instituto de la propiedad. La funcin econmica, social y ambiental en la Constitucin Poltica. Desde el siglo pasado, nuestro Constituyente se ha preocupado por regular el Instituto de la Propiedad como uno de los derechos fundamentales del Ser Humano. La propiedad fue la mxima expresin en el mbito de la libertad econmica del ciudadano. Se concibi como un derecho sagrado, absoluto e inviolable. Sin embargo, desde la Constitucin de 1821, se establece la posibilidad de imponer limitaciones a travs de la Ley. Ello fue evidente con la promulgacin de la legislacin especial agraria. Lo cierto es que nuestro Constituyente nunca se ocup de indicar cul sera el
contenido mnimo o esencial del derecho de propiedad. Es al legislador a quien corresponde establecer dicho contenido mnimo y esencial, a travs de las limitaciones al derecho, y es al Tribunal Constitucional, a quien le corresponde ejercer el control de esa facultad legislativa, para evitar que por la va de las limitaciones de prive del dominio a los titulares. El artculo 45 de la Constitucin Poltica de Costa Rica, es la norma que hace referencia explcita al Derecho de propiedad. Tal norma dispone: La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por inters pblico legalmente comprobado,previa indemnizacin conforme a la ley. En caso de guerra o conmocin interior, no es indispensable que la indemnizacin sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se har a ms tardar dos aos despus de concluido el estado de emergencia. Por motivos de necesidad pblica podr Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de inters social.
Como lo ha dicho en forma reiterada la Jurisprudencia, los dos prrafos de la norma constitucional, se originaron en momentos histricos diferentes: uno influenciado por los principios y valores del Estado Liberal, y otro influenciado por los derechos econmicos y sociales propios del Estado Social de Derecho. Ahora bien, la pregunta que nace de inmediato es: Se trata de una sola propiedad o puede admitirse diversos tipos de propiedades. Indudablemente, la distinta naturaleza y funcin de los bienes, nos impone la distincin entre diversos tipos de propiedades. Sin duda alguna, la Constitucin Poltica reconoce, como en la mayora de Constituciones modernas, la propiedad como Institucin. Y como tal, es una sola. Sin embargo, respecto del derecho de propiedad como derecho subjetivo hoy se distinguen las propiedades, a partir de la doctrina italiana del Prof. Salvatore Pugliatti, pues sin duda difieren en su funcin y en su estructura. La funcin de la propiedad,
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est referida a la utilidad social del bien, a su diversa naturaleza productiva: as podramos hablar de naturaleza agrcola, ganadera, forestal, urbana, etctera. Y la estructura, referida al conjunto de derechos y obligaciones del propietario los cuales, van a diferir dependiendo de la funcin que le venga asignada al bien. En otros trminos, los derechos y obligaciones de un titular de un terreno forestal, son distintos a los derechos y obligaciones del titular de un inmueble ubicado en zona urbana. Hoy esa tesis es compartida por la ms sobresaliente doctrina, tanto nacional como internacional, y tambin por los criterios vertidos por la Jurisprudencia. Para nadie es un secreto que el Derecho de propiedad, como derecho subjetivo, entraa un conjunto de derechos y deberes, facultades y obligaciones para su titular, que viene siendo moldeados por la legislacin especial agraria, atendiendo a la naturaleza de los bienes sobre los cuales recaiga, y a los nuevos principios y valores que van moldeando el entero ordenamiento jurdico.
2.
La funcin econmica y social en la legislacin agraria promulgada antes de la reforma del artculo 50 Constitucional. La prevalencia de la funcin econmico y social, motivada por el fomento a la produccin, la equidad en la distribucin de la tierra. El Cdigo Fiscal, la Ley de Terrenos Baldos 1, la Ley de Informaciones Posesorias y la Ley de Tierras y Colonizacin, fue la primer normativa de ocuparse de una regulacin en el uso racional de los recursos naturales, para conservarlos. Pero tambin propiciaron la ocupacin, titulacin y destruccin de los bosques. En la segunda mitad de ste siglo, prevalecieron el inters en la produccin y la explotacin de la tierra, lo cual vena justificado por la imposicin de la funcin econmica y social de la propiedad agraria. En efecto, la doctrina agraria costarricense ya se haba manifestado por una cultura agraria tendiente a poner a producir la tierra para cumplir
con su destino econmico: ...La tierra multiplic su feracidad con el auxilio de la mecanizacin y la tcnica, que supone el uso creciente de ciertos bienes muebles... . Pero si la tierra comparte su importancia con el capital mueble agrario, perdiendo su primaca, ha adquirido un nuevo relieve como asiento de los bienes que constituyen la explotacin agropecuaria... . Dichos bienes son considerados propiedad agraria en su aspecto econmico, en cuanto a instrumentos o medios de produccin agropecuaria, y en su aspecto social, relativo a su control y a la distribucin de sus beneficios... La propiedad agraria, se caracteriza por la exigencia individual y social de la necesaria destinacin a la produccin, para preservar la calidad y la capacidad productiva del bien. La exigencia social de la produccin se hace ms obvia en las normas que autorizan la expropiacin de los bienes agrarios no utilizados en la explotacin o empleados deficientemente y en las que vedan o limitan las formas indirectas de tenencia y explotacin...2 La misma Ley de Terrenos Baldos permiti la adquisicin
1 Ley de Terrenos Baldos No. 13 del 10 de enero de 1939. Derogada por la Ley de Tierras y Colonizacin No. 2825.
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de tierras por particulares, hasta un mximo de 30 hectreas. Qued prohibido, salvo ese caso, cerrar con cercas los terrenos baldos propiedad del Estado, derribar montes o establecer en ellos construcciones o cultivos o extraer lea, madera u otros productos. Con ello era evidente la intencin de nuestro legislador de conservar los recursos forestales. La Ley de Tierras y Colonizacin de 1961, regul la funcin econmica y social de la propiedad con mayor prevalencia que la ambiental. Ello era una exigencia cultural, en garantizar no solamente el acceso real a la propiedad, a travs de la intervencin del Instituto de Tierras y Colonizacin, sino tambin exigir que se cumpliera con el destino econmico de los bienes productivos (entre otros, artculo 1, 2 y 5). La doctrina patria afirm que A partir pues, de la promulgacin de la Ley de Tierras y Colonizacin es ilegal la ocupacin de tierras del Estado. Pero las comenzadas antes de su
vigencia son lcitas, dentro de los lmites y condiciones establecidas por la Ley General de Terrenos Baldos u otras cualesquiera vigentes al iniciarse la ocupacin y sirven a los efectos de la prescripcin positiva.3 Fue as como en la Ley de Tierras y Colonizacin, junto a la funcin econmica y social, se dictaron una serie de disposiciones tendientes a conservar los recursos naturales (artculo 1 inciso...). En particular, se estableca que las tierras que no tuvieren implantado el rgimen de conservacin y uso adecuado de las reservas que en ellas existan de recursos naturales renovables de la nacin estaban incumpliendo la funcin social de la propiedad.4 Sin embargo, su aplicacin desmedida, por la cultura que le era inherente, en cuanto a la funcin econmica y social, llevaron al ejercicio abusivo del derecho de propiedad. Por ello tambin se advierte que La apropiacin indebida de tierras en las reservas nacionales por particulares adquiere caracteres alarmantes cuando es realizada
por propietarios de latifundios con el fin de aumentar su cabida y ms an si el propsito que se persigue se limita a acaparar tierras sin cultivarlas.5 El legislador impuso a la propiedad, en particular a la propiedad agraria una serie de limitaciones dirigidas a cumplir su funcin econmica y social. La Ley de Tierras y Colonizacin hace referencia expresa a ambas funciones. 6 Por un lado, le impone la obligacin al Estado de dotar a personas que carecen de tierras o las poseen en forma insuficiente, de las tierras suficientes para su desarrollo individual y social (artculo 2). Tambin se establece la obligacin de poner a producir la tierra, pues el incumplimiento de esa funcin econmico productiva implicara eventualmente la expropiacin de las tierras que se encuentran incultas, abandonadas, explotadas indirectamente, o insuficientemente explotadas. Y castiga el ejercicio antieconmico de terrenos aptos para la agricultura destinados a la ganadera (artculo 144).
2 BARAHONA ISRAEL, Rodrigo. Derecho Agrario, San Jos, Universidad de Costa Rica, 2 edicin, 1982, pgina 228-229. 3 Ibid, pgina 231. 4 Ley de Tierras y Colonizacin, artculo 153 inciso 4. 5 BARAHONA ISRAEL, op. cit., pgina 235. 6 Ley de Tierras y Colonizacin, artculos 6; 21 inciso 1; 58, 142, 144, 150.
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Pero tambin se le impone a los beneficiarios del Instituto de Desarrollo Agrario, como una de sus obligaciones la conservacin de los recursos naturales renovables, pues la falta a estas disposiciones pueden implicar la revocatoria de la parcela. Por otra parte, la Ley de Titulacin Mltiple de Tierras7 sujeta a las fincas tituladas, a limitaciones agroambientales impuestas por la Ley de Aguas8, pues se excluyen del dominio privado las aguas, lveos o cauces y vasos de las aguas que sean de dominio pblico; y se impone servidumbre de uso pblico sobre las riberas de los ros no navegables. Otras limitaciones contendidas en dicha Ley estn vinculadas con la Ley General de Caminos y la prohibicin de destruir bosques y arboledas que contengan especmenes vegetales o animales que estn en proceso de extincin en el pas.9 La Ley Forestal de 196110 tambin impuso importantes limitaciones a la propiedad agraria tendientes a someter
obligatoriamente al rgimen forestal aquellos bosques y terrenos que el Poder Ejecutivo considerase indispensables para establecer en ellos zonas protectoras, reservas forestales, reservas nacionales y reservas biolgicas. En caso de negativa de los propietarios procedera la expropiacin.11 En efecto, a partir de la promulgacin de dicha Ley comienza a manifestarse con mayor profundidad la funcin ambiental de la propiedad. Se contemplan polticas de conservacin, forestacin y reforestacin de los bosques y terrenos, y de promocin, por medio de incentivos, a la actividad forestal. El Patrimonio forestal del Estado les constituyen las reservas nacionales, las reservas forestales, los parques nacionales, los viveros forestales del Estado, las zonas protectoras y las reservas biolgicas. Cuando la conservacin del bosque y de los terrenos forestales est inspirada en el propsito de proteger los suelos, o
de mantener y regular el rgimen hidrolgico, el clima o el medio ambiente, las reas destinadas a esos fines se denominan zonas protectoras. En ellas se detiene el proceso de erosin de los suelos, ya que las races de los rboles sujetan y retienen la capa vegetal y las hojas que caen cubren el suelo por donde corre el agua, evitando as que arrastre las partculas de la tierra. Las zonas protectoras pueden estar situadas en propiedad estatal o en propiedad privada. En una y otra se prohibe las labores agrcolas que impliquen la destruccin de la vegetacin. El mantenimiento y regulacin del rgimen hidrolgico es otra funcin importante de los bosques. Por ello han merecido un tratamiento detallado en la Ley Forestal, la cual declara zonas forestales las que bordean manantiales y una pequea franja de la ribera de los ros, arroyos, lagos, lagunas o embalses naturales. Dentro de las reservas nacionales, son reas protectoras una ancha franja a uno y otro lado de las riveras de
7 Ley de Titulacin Mltiple, No. 5064 del 22 de agosto de 1972. 8 Ley de Aguas, No. 276 del 15 de agosto de 1942, artculos 72 y 73. 9 Ley de Titulacin Mltiple, artculo 5 inciso c). 10 Ley Forestal No. 4465 del 25 de noviembre de 1969. 11 Ley Forestal, artculo 2 inciso b, 71 y 72.
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los ros, y una amplia a uno y otro lado de la depresin mxima de las cuencas hidrogrficas. La funcin de los bosques en relacin con las aguas es tan importante que puede trascender del mbito nacional, como sera el caso de un ro que corre por varios pases.
especial agraria o ambiental. Nuestra Jurisprudencia patria hizo la distincin entre los lmites y limitaciones al Derecho de propiedad. Considera las limitaciones al derecho de propiedad originados en el inters social, del cual habla el artculo 45 prrafo segundo de la Constitucin Poltica. Identificando dicho concepto con los problemas de las clases sociales, con las medidas necesarias para mejorar las condiciones econmicas de las clases y lograr la convivencia humana, orientado por el bien comn y la justicia social. La Jurisprudencia emanada, en aqul entonces de Corte Plena, conociendo como Tribunal Constitucional, seal muy claramente el principio de la funcin econmica social de la propiedad, como una restriccin impuesta a la propiedad con efectos generales. Especficamente, en el mbito de la propiedad forestal, la Jurisprudencia estableci la importancia de las limitaciones desde el punto de vista ambiental: El concepto clsico de propiedad que la tena como absoluta y sin lmites, ha variado notablemente, permitiendo ahora que se impongan
3.
La Jurisprudencia Constitucional, respecto de la normativa agroambiental, antes de la reforma al artculo 50 de la Constitucin Poltica. El dinamismo de la propiedad. Las limitaciones y el contenido mnimo en el ejercicio del derecho de propiedad. Desde hace muchos aos, la Doctrina ha distinguido entre lmites y limitaciones del derecho de propiedad, en el contexto del contenido de ese derecho. Segn ALBALADEJO, el contenido normal del Derecho de propiedad debe enmarcarse mediante la indicacin de los lmites del dominio. Estos pueden establecerse por razones de inters privado, o por razones de inters pblico, siendo estos ltimos los predominantes. Por ejemplo los establecidos en la Ley de Aguas o en la Legislacin
limitaciones de inters social, conforme lo autoriza el prrafo segundo del artculo 45, con lo cual ha sido posible que el legislador estableciera, como funcin esencial del Estado, la de velar por la proteccin, aprovechamiento, conservacin y fomento de los recursos forestales del pas (artculo 1 de la Ley Forestal), funcin que se cumple con la serie de restricciones que la citada Ley impone a la explotacin de los bosques. De la misma norma constitucional se concluye que esos lmites no son un desconocimiento del derecho de propiedad, como lo alega el recurrente, sino una limitante para lograr el cumplimiento de fines superiores, ms importantes que los estrictamente individuales en favor del propietario, sean los de la comunidad y de las futuras generaciones que deben contar con recursos forestales, incluso en proteccin del ambiente y la sanidad... Es cierto que se le ha limitado en su ejercicio, en proteccin de los intereses forestales del Estado que procuran la conservacin de los pequea franja de la ribera de los ros, arroyos, lagos, lagunas o embalses naturales. Dentro de las reservas nacionales, son reas protectoras una ancha franja a uno y otro lado de las riveras de los ros, y una amplia a uno y otro
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lado de la depresin mxima de las cuencas hidrogrficas. La funcin de los bosques en relacin con las aguas es tan importante que puede trascender del mbito nacional, como sera el caso de un ro que corre por varios pases.12
3.
La Jurisprudencia Constitucional, respecto de la normativa agroambiental, antes de la reforma al artculo 50 de la Constitucin Poltica. El dinamismo de la propiedad. Las limitaciones y el contenido mnimo en el ejercicio del derecho de propiedad. Desde hace muchos aos, la Doctrina13 ha distinguido entre lmites y limitaciones del derecho de propiedad, en el
contexto del contenido de ese derecho. Segn ALBALADEJO, el contenido normal del Derecho de propiedad debe enmarcarse mediante la indicacin de los lmites del dominio 14 . Estos pueden establecerse por razones de inters privado, o por razones de inters pblico, siendo estos ltimos los predominantes. Por ejemplo los establecidos en la Ley de Aguas o en la Legislacin especial agraria o ambiental. Nuestra Jurisprudencia patria hizo la distincin entre los lmites y limitaciones al Derecho de propiedad15 . Considera las limitaciones al derecho de propiedad originados en el inters social, del cual habla el artculo 45 prrafo segundo de la Constitucin Poltica.16 Identificando dicho concepto con los problemas de las clases sociales, con las medidas necesarias para mejorar las condiciones
econmicas de las clases y lograr la convivencia humana, orientado por el bien comn y la justicia social.17 La Jurisprudencia emanada, en aqul entonces de Corte Plena, conociendo como Tribunal Constitucional, seal muy claramente el principio de la funcin econmica social de la propiedad, como una restriccin impuesta a la propiedad con efectos generales. Especficamente, en el mbito de la propiedad forestal, la Jurisprudencia estableci la importancia de las limitaciones desde el punto de vista ambiental: El concepto clsico de propiedad que la tena como absoluta y sin lmites, ha variado notablemente, permitiendo ahora que se impongan limitaciones de inters social, conforme lo autoriza el prrafo segundo del artculo 45, con lo
12 BARAHONA ISRAEL, op. cit., pgina 706. 13 ALBALADEJO, Manuel. Derecho Civil, Tomo III, Derecho de bienes, Barcelona, 8 edicin, 1994, pginas 259 a 262. 14 A veces el lmite consiste en que el propietario no puede hacer algo; otras en que tiene el deber de hacerlo, quitndosele as la libertad de omitirlo (por ejemplo, la de no revocar la fachada del inmueble o la de no cultivar la finca rstica)... Como los lmites del dominio constituyen rgimen normal del mismo, ni hace falta un acto especial para imponerlos a cada cosa en particular, ni hay que probarlos... sino que basta invocar (cuando proceda) la norma jurdica que los establece. Por el contrario, tratndose de limitaciones han de establecerse por un acto especial relativo a la cosa de cuya propiedad se trata, y, como son excepcionales, han de ser probadas, pues, en otro caso, la propiedad se presume libre de ellas. BID, pgina 262. 15 Tradicionalmente se han usado como sinnimos lmites y limitaciones, pero ya hoy da se hace la diferencia entre ambos trminos, para entender como lmites los que son impuestos por la ley en forma generalizada sin referirse a una cosa o a un propietario individualizados, se aplican a todos los que estn en una misma situacin; mientras que las limitaciones por regla general son impuestas voluntariamente por los propietarios, aunque sea con base en la ley, y siembre para casos concretos... Pero ntese que la votacin de dos tercios no constituye autorizacin para imponer toda clase de limitaciones a la propiedad, pues el texto se refiere nicamente a las de inters social (Corte Plena, Sesin Extraordinaria, del 25 de marzo de 1983) 16 Corte Plena, Sesin Extraordinaria del 16 de junio de 1983. 17 Corte Plena, Sesin Extraordinaria del 25 de marzo de 1982.
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cual ha sido posible que el legislador estableciera, como funcin esencial del Estado, la de velar por la proteccin, aprovechamiento, conservacin y fomento de los recursos forestales del pas (artculo 1 de la Ley Forestal), funcin que se cumple con la serie de restricciones que la citada Ley impone a la explotacin de los bosques. De la misma norma constitucional se concluye que esos lmites no son un desconocimiento del derecho de propiedad, como lo alega el recurrente, sino una limitante para lograr el cumplimiento de fines superiores, ms importantes que los estrictamente individuales en favor del propietario, sean los de la comunidad y de las futuras generaciones que deben contar con recursos forestales, incluso en proteccin del ambiente y la sanidad... Es cierto que se le ha limitado en su ejercicio, en proteccin de los intereses forestales del Estado que procuran la conservacin de los recursos naturales y la sanidad ambiental; pero ello est permitido por la norma constitucional que el propio recurrente estima lesionada..IX. La Ley Forestal pretende proteger los recursos naturales, circunstancia que
incide en la organizacin de la produccin. Los recursos hidrolgicos, los cambios ambientales, la sanidad del lugar son factores que influyen en la produccin agropecuaria y se encuentran directamente relacionados con los recursos forestales de la zona; por ello las regulaciones sobre explotacin forestal no lesionan sino que, por el contrario, afirman la garanta constitucional del artculo 50, en cuanto dispone que el Estado debe organizar la produccin. X. Con la Ley Forestal no se le est impidiendo al recurrente la posibilidad de lograr trabajo, honesto y til, con el que procure por la subsistencia y bienestar de l y de su familia. Es indudable que el derecho que otorga el artculo 56 de la Constitucin Poltica no es irrestricto, pues se encuentra sometido a las leyes y reglamentos respecto a la modalidad y condiciones de ejercerlo. As el seor Elizondo Villegas puede dedicarse a la agricultura si se es su deseo; pero en ejercicio de tal derecho no le es lcito actuar contra la legislacin vigente que protege los recursos forestales y regula la produccin agrcola....18
La Sala Constitucional, a partir del ao 1990, reconoce ms claramente el carcter dinmico del derecho de propiedad, y la posibilidad de imponer dentro de su estructura -conjunto de derechos y obligaciones del propietariolimitaciones de inters social, para evitar el ejercicio antisocial o abusivo de ese derecho que no es ilimitado. 19 Dentro de dicho contexto reconoce, implcitamente, la existencia de propiedades especiales, con particularidades distintas atendiendo a la naturaleza del bien de que se trate, y su funcin especfica: El poder del propietario sobre la propiedad est determinado por la funcin que sta cumpla. El objeto del derecho de propiedad ha sufrido transformaciones importantes. Actualmente, no slo se tutela el derecho de los propietarios, sino tambin diversos intereses generales o sociales que coexisten con aqul. El derecho objetivo enmarca del contenido de los derechos subjetivos. Cada objeto de derecho implica una peculiar forma de apropiacin.
18 Corte Plena, sesin extraordinaria celebrada el l7 de mayo de l984 19 Sala Constitucional, No.5305-93.
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As por ejemplo las facultades del dominio relativas a un fundo agrcola son muy distintas de las correspondientes a una finca ubicada en el sector urbano de intensa utilizacin.20 Dichas limitaciones, segn la Sala Constitucional, deben ser razonables y no vaciar el contenido del derecho, pues pasara a ser una privacin total del mismo. 21
vs de actividades agrcolas y ganaderas, con mnimas prcticas de recuperacin de suelos y reas devastadas. La propiedad agraria recaa sobre un bien esencialmente de naturaleza productiva. Pero se hizo caso omiso a los mandatos del legislador en conservar adecuadamente los recursos naturales, lo que implicaba formas distintas de ejercicio de la actividad agraria. Pero el aumento de la poblacin, las escasas tcnicas en la produccin agraria, la dependencia de los agroqumicos por la prdida de fertilidad del suelo, y la misma cultura agraria fueron minando la destruccin de nuestros preciados recursos, con el escaso control Estatal. Pero no existan criterios claros para poner coto al ejercicio abusivo y antisocial de la propiedad, pues la mayora de las normas han protegido y propiciado el ejercicio egosta de ese derecho, y la explotacin desmedida de los recursos naturales. Si bien es cierto el Legislador desde haca muchos aos
vena procurando que, a travs de claras limitaciones agroambientales, se propiciara un desarrollo sostenible, no es sino cuando los Derechos Humanos de la Tercera Generacin que se da un cambio cultural trascendental para el entero ordenamiento jurdico. En el medio costarricense, ya la ms destacada doctrina ambientalista, ha mostrado gran preocupacin, por la falta de una tesis jurisprudencial - en el mbito constitucional- en cuanto a los lmites agroambientales que deben o no ser indemnizadas, lo que puede constituir un obstculo para una poltica ambiental orientada al desarrollo 22 sostenible. Por lo anterior, el establecimiento de los lmites agroambientales de la propiedad, en el mbito de su funcin econmica, social y ambiental, es fundamental para alcanzar verdaderamente un desarrollo sostenible, ponderando los valores y principios constitucionales que deben orientar este modelo de desarrollo.
4.
Las consecuencias de la funcin econmica y social. La cultura agraria tradicional y el ejercicio abusivo del derecho de propiedad, en detrimento de la naturaleza, la calidad de vida y la propia existencia humana. El ejercicio de la funcin econmica y social de la propiedad, sin considerar la ambiental, fue algo normal dentro de la cultura agraria imperante. Se titularon gran cantidad de terrenos. Los Bancos del Estado propiciaron, con el financiamiento, el desmonte y la destruccin del bosque para aumentar la frontera agrcola, a tra-
20 Sala Constitucional, No. 5097-93 de las 10:24 horas del 15 de octubre de 1993. 21 Sala Constitucional, No. 5097-93. 22 CABRERA MEDAGLIA, Jorge. La Jurisprudencia de la Sala Constitucional en materia ambiental. En: Gestin Ambiental Municipal, San Jos, Colegio de Abogados, 1995, pgina 157.
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5.
El rol de la Jurisprudencia en la delimitacin de la funcin econmica, social y ambiental de la propiedad. Los principios desarrollados en el mbito jurisprudencial sobre la funcin ecolgica y el ejercicio abusivo del derecho de propiedad. La Jurisprudencia patria hace una clara distincin entre los diferentes tipos de propiedad, siguiendo la tesis de 23 PUGLIATTI. Si bien es cierto se define a la propiedad agraria como esencialmente posesiva, como una propiedad de actividad empresarial tendiente a lograr el mejor destino productivo del bien24, tambin se impone el inters de conservarla. En el mbito del ejercicio del derecho subjetivo, para proteger su derecho se le exige al propietario que ... la ejerci cumpliendo con el destino econmico del bien, que ejerci en ella actos posesorios tendientes a cultivarla y mejorarla, y que sobre el bien
desarroll una actividad agraria empresarial, entendindose por tal una actividad econmicamente organizada con el fin de la produccin de animales o vegetales, con el uso de los recursos naturales.... Bajo esa concepcin, claramente nuestra Jurisprudencia integra la funcin ambiental, como parte de la econmica y la social cuando expresa: Hoy este principio ha evolucionado y se le identifica como el principio econmico social de la propiedad, en cuanto el mismo se desdobla en dos: 1) Por una parte denominado funcin subjetiva, y se refiere a las obligaciones del propietario con la propiedad, las cuales podran sintetizarse en su deber de cultivar el bien productivo de que es propietario, cumpliendo as con el fin econmico del bien: de ser productivo o de aptitud productiva; tambin tiene la obligacin de mejorar su propiedad con el objeto de que aumente la produccin y productividad, debe respetar el adecuado mantenimiento y
desarrollo de un ambiente ecolgicamente equilibrado , y tratndose de algunas propiedades particulares cumplir con todas las obligaciones que la normativa especial le impone; 2) La funcin objetiva es la obligacin del Estado de dotar a todos los sujetos que no tengan bienes productivos, o los tengan en forma insuficiente, y ellos tengan capacidad para desarrollar una actividad empresarial, con esos bienes para que puedan los sujetos incorporarse al proceso productivo, desarrollndose humanamente en los planos social y econmico. La primera es la funcin bsicamente econmica, la segunda es sobre todo social... 25 En dicha sentencia, se evidencia una clara tendencia jurisprudencial, reiterada en muchas otras26, de introducir, como parte de la misma funcin econmica y social, la funcin ambiental para alcanzar el desarrollo sostenible. Pero es en el mbito de la propiedad forestal, como
23 PUGLIATTI, Salvatore. La propriet nel nuevo Diritto. , Milano Editores Giuffr, 1964, 309 p. 24 La ms productiva entre las cosas es la tierra, la cual de sus frutos y productos espontneamente, pero de ella, de la tierra, el hombre civil vive, no ya solamente recogiendo sus productos espontneos, sino fecundndola con su obra. La natural potencialidad productiva de la tierra deviene en produccin actual, por el trabajo del hombre. Con el trabajo la tierra se humaniza, deviene espiritual posesin y propiedad del hombre, no cosa, no natural, dominada por el caso o por la causalidad, sino nutrida por el hombre que la cuida, la cultiva; entre en el mbito no solo de los intereses humanos y de los motivos de accin del hombre, sino tambin en los fines de los valores, deviene base del consorcio humano, sede y cuna de la sociedad de los hombres, reguladas por las leyes del vivir social, por el derecho PUBLIATTI, op. cit., pgina 203. 25 Sala Primera de la Corte, No. 230 de las 16 horas del 20 de julio de 1990.
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propiedad limitada, en donde ha alcanzado un mayor desarrollo jurisprudencial el principio de la funcin ecolgica de la propiedad. Particularmente nos referimos a las limitaciones que sufre el titular de un terreno que se ha declarado zona protectora bajo el rgimen forestal, y reclama sin xito su derecho a ser indemnizado.27 La Sala Primera se refiri hace varios aos al Derecho Ecolgico, y la funcin ambiental inherente a la propiedad, cuyos principios son consagrados en gran cantidad de normas y tratados internacionales: ...El hombre tiene la responsabilidad especial de preservar y administrar juiciosamente el patrimonio de la flora y fauna silvestres y su habitad, que se encuentran actualmente en grave peligro por una combinacin de factores adversos. En consecuencia, al planificar el desarrollo econmico debe atribuirse importancia a la conservacin de
la naturaleza, incluidas la flora y la fauna silvestres... . Los recursos no renovables de la tierra deben emplearse en forma que se evite el peligro de su futuro agotamiento y se asegure que toda la humanidad comparte los beneficios de tal empleo... . Deberan destinarse recursos a la conservacin y mejoramiento del medio, teniendo en cuenta las circunstancias... . A fin de lograr una ms racional ordenacin de los recursos y mejorar as las condiciones ambientales, los Estados deberan adoptar un enfoque integrado y coordinado de la planificacin de su desarrollo con la necesidad de proteger y mejorar el medio humano en beneficio de su poblacin... . Todos los pases, grandes o pequeos, deben ocuparse con espritu de cooperacin y en pie de igualdad de las cuestiones internacionales relativas a la proteccin y mejoramiento del medio.... Por su parte en la Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo se
proclama: El derecho humano al desarrollo implica tambin la plena realizacin del derecho de los pueblos a la libre determinacin, que inclusive, con sujecin a las disposiciones pertinentes de ambos pactos internacionales de derechos humanos, el ejercicio de su derecho inalienable a la plena soberana sobre todas sus riquezas y recursos naturales....28 En efecto, el peligro que causaba el ejercicio antisocial del derecho de propiedad, sin respetar su funcin ambiental, llev a nuestros tribunales, a replantear los viejos criterios jurisprudenciales en torno a la tutela de la propiedad, para exigirle a los poseedores y propietarios el cumplimiento de la triple funcin: econmica, social y ambiental o ecolgica. La Sala Constitucional ha acogido recursos de amparo frente a actividades agrarias o de otra naturaleza, abusivas de par-
26 En igual sentido, Sala Primera de la Corte, No. 241 de las 16:25 horas del 27 de julio de 1990, No. 50 de las 14:20 horas del 5 de agosto de 1993. 27 Aqu puede disiparse el primer problema en relacin con la tesis de la actora de haber sufrido una limitacin en sus derechos de goce y disfrute de la finca afectada como zona protectora, la cual al haber sido declarada como reserva forestal -y con base en el pronunciamiento de la Procuradura- no se le sigui el trmite de compra o expropiacin correspondiente, de donde el Decreto N 12608-A resulta inconstitucional e ilegal. Ello no es as pues lo constituido fue una zona protectora y no una reserva forestal. Sera indemnizable si el bien se destina a reserva forestal pero no lo es si se le declara dentro de una zona protectora. El artculo 45 de la Constitucin Poltica distingue dos situaciones distintas: procede la indemnizacin cuando hay expropiacin, pero no debe mediar indemnizacin si se establecen limitaciones a la propiedad. En el rgimen forestal, cuando se le declara de orden pblico, se est en presencia del conocido fenmeno de los lmites administrativos a la propiedad privada (GIANNINI, Massimo Severo. Il beni pubblici, Librera Ricerche, Roma, l963). El Decreto Ejecutivo N 12608A someti a rgimen forestal obligatorio tanto a los bienes pblicos como privados ubicados dentro de la Zona Protectora El Rodeo, declarando inalienables y no susceptibles de inscripcin en el Registro los de las reservas nacionales. Ese era el trato jurdicamente posible para los distintos tipos de bienes, en consecuencia la finca de la actora se afect con una limitacin de inters social. Sala Primera de la Corte, No. 189 de las 14:20 horas del 30 de octubre de 1991 28 Sala Primera de la Corte, No. 189 de las 14:20 horas del 30 de octubre de 1991
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te de los propietarios que, irrespetando los lmites agroambientales impuestos por el legislador, pongan en peligro los bienes o recursos naturales y la vida humana. As, se han protegido los recursos forestales, frente a actividades que produzcan la tala indiscriminada de rboles aledaa a una Reserva Forestal, con motivo de una actividad minera, estableciendo como cnones de orden constitucional la proteccin y preservacin, as como la explotacin racional de los recursos naturales.29 Las actividades privadas, ejercidas dentro del mbito de ejercicio del derecho de propiedad y de la libertad de empresa, deben respetar los lmites agroambientales, y particularmente el inters colectivo. Esa situacin es aplicable a las actividades agrarias productivas de cra de animales o cultivo de
vegetales, pues no pueden ejercitarse en dao a la salud o al medio ambiente. Ello sera permitir el abuso del derecho. As lo ha establecido tambin la Sala Constitucional, cuando seala: Por otra parte, si bien es cierto que el Estado debe respetar el derecho de los individuos al trabajo y a la empresa privada, tambin lo es que debe velar por el bienestar de la comunidad. Cualquier persona puede dedicarse a la cra de animales como negocio, siempre y cuando no amenace con ello la salud o la seguridad de las personas, debiendo evitar que la explotacin empresarial se constituya en foco de infeccin u ocasione contaminacin ambiental. La Salud Pblica y la proteccin del medio ambiente son principios tutelados tanto en el mbito constitucional (artculos 21, 74 y 89 de la Carta Magna), como a travs de la normativa internacional.30
La Jurisprudencia Constitucional fue delineando las bases para incorporar los principios del Desarrollo Sostenible como modelo31, para reorientar en su justo equilibrio todas aquellas actividades productivas, entre la actividad agraria, que atentaban contra el ambiente y ponan en peligro el equilibrio ecolgico, la libertad de empresa y la defensa de la salud de los consumidores. Esta nueva orientacin de la jurisprudencia, sobre el fenmeno agrcola, reconoce la dependencia del ciclo biolgico (propio de la actividad agraria), con la utilizacin de los recursos naturales, vinculndolo estrechamente con el concepto de desarrollo sostenible.32
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El impacto de la reforma constitucional de los artculos 46 y 50, en la nueva legislacin agraria y ambiental. Hacia una
29 Sala Constitucional, No. 2233-93. 30 Sala Constitucional, No 741 de las 10:55 horas del 13 de marzo de 1992. En el caso concreto se estableci que ordenar el cierre definitivo o el traslado de una porqueriza por razones de salud, contaminacin ambiental u otra, implicara una privacin total del derecho de propiedad, por lo que se debe indemnizar al recurrente. 31Se debe tomar en consideracin que la proteccin del medio ambiente y la promocin del desarrollo econmico no son desafos independientes dice la Sala-. El desarrollo no puede subsistir en un ambiente de deterioro de la base de recursos y no se puede proteger cuanto los planes de crecimiento constantemente hacen caso omiso de ello. Es preciso optar por el desarrollo sostenible, el cual satisface las necesidades del presente sin comprometer nuestra capacidad para hacer frente a las del futuro. Este desarrollo significa reconocer que si deseamos tener acceso continuo a los recursos que posibilitan la vida y si hacemos expandir los beneficios del progreso industrial, tenemos que estar conscientes de las implicaciones y limitaciones que supone tomar ese derrotero. Sala Constitucional, Sentencia No. 4423-93.
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nueva cultura agraria orientada por el modelo del desarrollo sostenible de las actividades agrarias. La funcin ecolgica de la propiedad como catalizador del ejercicio de la propiedad, cumpliendo con su destino econmico y social. Cuando se consagran expresamente en nuestra Constitucin Poltica el derecho fundamental de todo ciudadano a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado -Artculo 50- 33 y se establece el derecho de los consumidores a la proteccin de la salud, ambiente, seguridad e intereses econmicos -artculo 46- 34 , surgen nuevos principios y valores constitucionales que impregnan la legislacin especial. Es importante integrar, a travs de la interpretacin constitucional (sistemtica, material y evolutiva), todas aquellas normas
dedicadas a tutelar las relaciones econmicas, con los principios y valores del desarrollo sostenible. La libertad de iniciativa econmica privada supone, en el mbito de la iniciativa privada del empresario agrario35, el derecho de elegir la actividad agraria (artculo 56), la libertad de contratar libremente para el ejercicio o la constitucin de la empresa agraria (artculo 46), la libertad de circulacin territorial de los bienes agrarios vegetales o animales; el derecho de formar asociaciones agrarias (artculo 25), el derecho a gozar de la propiedad agraria productiva en funcin econmica, social y ambiental (artculo 45), la libertad de competencia, el derecho subjetivo de acceder al mercado y permanecer en l (artculo 46). Pero todas las manifestaciones de la libertad de iniciativa econmica en el mbito
de la actividad agraria, y en el ejercicio de la propiedad deben estar en funcin de los principios constitucionales consagrados en los artculos 50 y 69 de la Constitucin Poltica, es decir el fomento del desarrollo sostenible a travs de la actividad productiva, garantizando la distribucin equitativa de la produccin y el derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. Como son disposiciones de orden constitucional, que no establecen una normativa distintiva para lo agrario, se entiende que las empresas agrarias y los propietarios de inmuebles quedan afectas al cumplimiento de dichas obligaciones.36 Las exigencias de los consumidores dentro mercado agroalimentario van dirigidos a consumir productos agrarios (vegetales o animales), sometidos
32 Nuestro pas ha dependido y seguir dependiendo, al igual que cualquier otra nacin, de sus recursos naturales y su medio ambiente para llenar las necesidades bsicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la economa nacional, cuya principal fuente la constituye la agricultura y, en los ltimos aos, el turismo, especialmente en su dimensin de ecoturismo. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y costeros, los bosques, la diversidad biolgica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas bsicas- como espacio vital, alimentacin, energa, vivienda, sanidad y recreacin- seran imposibles. De igual modo, nuestra economa tambin est ntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales; as, por ejemplo, tanto la generacin de divisas por explotacin agrcola y turstica, como el xito de importantes inversiones en infraestructura dependen, en ltima instancia, de la conservacin de aquellos. Las metas del desarrollo sostenible tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecolgicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en trminos de satisfaccin de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida es hablar de la demanda de los recursos naturales en el mbito individual y de los medios directos o de apoyo necesarios para que la economa funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez hagan posible la transformacin de los recursos en productos de consumo, de produccin y de exportacinSala Constitucional, (Sentencia No.3705 de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993). 33 Reformado por Ley No. 7412 del 24 de mayo de 1994. 34 Reformado Por Ley No. 7607 del 29 de mayo de 1996. 35 MORALES LAMBERTI, Alicia. Introduccin al Derecho Agrario Ambiental (Nacional y Regional), Argentina, 1. Edicin, Editora Crdoba, 1996, pg. 49-51.
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a procesos de produccin, agroindustria o agrocomercializacin con el mnimo de sustancias contaminantes que puedan afectar la salud. Por ello se exigen aspectos de calidad higinico-sanitarias adecuadas tanto en el proceso productivo, como en los procesos sucesivos de manipulacin de los productos agrarios. La actividad agraria empresarial debe basarse en tcnicas ms naturales y menos artificiales. La disminucin del riesgo biolgico, propio de la actividad productiva no debe ir en detrimento de la salud de los consumidores. La actividad agroambiental debe reconciliarse con la naturaleza en aras de garantizar un ambiente sano a los consumidores. En ello juega un rol fundamental el hecho tcnico de la agricultura, para buscar procesos productivos y agroindustriales menos nocivos para la salud y el ambiente. Toda actividad agraria basada en mtodos artificiales, con sustancias qumicas txicas daa la salud y el medio ambiente. Por ello se impone el
cumplimiento de los principios constitucionales, que protegen los derechos del consumidor, a favor de la salud y la vida humana. La doctrina a profundizado sobre el tema de la funcin ecolgica37, como cualidad inescindible de la funcin social, pero hace una clara distincin entre una y otra. La funcin ecolgica surge del impacto del Medio Ambiente con un fundamento tico, dentro de los Derechos Humanos de la Tercera generacin. Se busca proteger los intereses colectivos, y sobre todo se basa en la solidaridad, para proteger la salud y el ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. La funcin social es insuficiente para lograr los propsitos de los nuevos valores que impregnan la sociedad. No solamente se requiere cumplir con el destino econmico de los bienes. Es necesario proteger los intereses ecolgicos y ambientales.La funcin social por tanto suministra el esquema dogmtico, la base jurdica a partir de la cual, la funcin ecolgica transforma el derecho de
propiedad en un derecho al uso limitado del propio bien de forma que no lesiones el Medio Ambiente. Utilizando sinnimos procedentes de las ciencias experimentales diramos que la funcin ecolgica es el catalizador que transforma el rgimen normal del dominio en algo distinto que llega a configurarlo y darle una forma bien precisa no la que proyecta el titular sobre su cosa, sino la forma que sta adquiere por el uso de ella ms adecuado al Medio Ambiente, uso que incluye la propia actividad productiva del agricultor.38 En ese sentido, el autor considera, que la formacin de una nueva cultura agraria, portadora de dichos valores, es sumamente importante para el de la funcin social y ambiental de la propiedad.39 Por lo anterior, es necesario profundizar, sobre cmo se viene manifestando esa funcin ambiental en el seno de la propiedad, cules obligaciones viene imponiendo el legislador a los propietarios de terrenos, para lograr la conservacin de los mismos, as como la recuperacin de los degradados.
36 Ley de Promocin de la competencia y defensa efectiva del consumidor, artculo 28. 37 DELGADO DE MIGUEL, Juan Francisco. Derecho Agrario Ambiental (Propiedad y Ecologa). Navarra, Editorial Aranzadi, 1992, 647 p. 38 DELGADO DE MIGUEL, op. cit., pgina 81.
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Las limitaciones agroambientales de la propiedad, alcanzan gran cantidad de aspectos en el ejercicio de actividades productivas y en el mbito de la conservacin de los recursos naturales, la Biodiversidad, el uso y conservacin de suelos, la proteccin del bosque y los ecosistemas, el uso y control de los plaguicidas y productos de sntesis qumica, el control fitosanitario y sanitario animal y vegetal, los desechos agrcolas, la conservacin de las aguas, la utilizacin y manejo de aguas residuales en agricultura, la recuperacin de suelos y cuencas hidrogrficas, etctera. En el prximo apartado, haremos referencia solo a algunas de dichas limitaciones.
titucionales descritos, comienza a dictarse gran cantidad de leyes agroambientales, que no solo marcan la consolidacin de un modelo de desarrollo sostenible, sino que adems, imponen una serie de limitaciones agroambientales a la propiedad y la libertad de empresa, buscando consolidar tambin una nueva cultura agraria y ambiental o ecolgica. La Ley Orgnica del Ambiente establece la obligacin del Estado de propiciar un desarrollo econmico y ambiental sostenible, lo que implica, necesariamente imponer lmites ambientales al ejercicio de las actividades econmicas productivas y al ejercicio del derecho de propiedad.
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Entre los lmites ms importantes impuestos a la propiedad, para garantizar la funcin econmica, social y ambiental, pueden destacarse los siguientes: a. El ejercicio de toda actividad agroambiental, que pueda alterar o destruir elementos del ambiente, requiere necesariamente de una evaluacin de impacto ambiental, cuya aprobacin debe ser previa al proyecto.42 Tambin se exige la evaluacin cuando por obras o infraestructura puedan afectarse recursos marinos, costeros y humedales.43 b. El ordenamiento territorial, para equilibrar el desarrollo sostenible, implica la reubicacin territorial de las actividades productivas, lo que podra significar lmites importantes al derecho de propiedad, pues deben tomarse en consideracin, entre otros aspectos, los recursos naturales, las actividades econmicas predominantes, la capacidad de uso de los suelos y la zonificacin por
7.
Las nuevas limitaciones agroambientales impuestas por el legislador al ejercicio de la propiedad. Dentro del contexto de los principios y valores cons-
Pero para que esos lmites tengan una verdadera aplicacin, es necesario un cambio cultural. De la cultura agraria tradicional, en donde solo importaba lo econmico, debe pasarse a una cultura ambiental o agroambiental para el desarrollo sostenible.41
39 DELGADO DE MIGUEL, op. cit., pgina 85. 40 Ley Orgnica del Ambiente, No. 7554 del 4 de octubre de 1995. 41 Ley Orgnica del Ambiente, artculos 12, 13, 14, 15 y 16. 42 Ley Orgnica del Ambiente, artculo 17 y siguientes. Existe responsabilidad, directa y solidaria, del interesado, el autor del estudio y quienes lo aprueben, si an con la evaluacin se causan daos al ambiente. Por ello se exigen garantas de cumplimiento y funcionamiento a las obligaciones ambientales que deba asumir el interesado (artculo 20 y 21). 43 Ley Orgnica del Ambiente, artculos 40, 43, 44.
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productos y actividades agropecuarias, en razn de consideraciones ecolgicas y productivas.44 c. El Poder Ejecutivo est facultado para incluir dentro de las reas silvestres protegidas las fincas de particulares necesarias para el cumplimiento de la funcin ambiental, o crear las servidumbres legales para la proteccin ecolgica. En los casos donde la Ley exija indemnizacin, los particulares pueden someterse voluntariamente al rgimen forestal, caso en el cual la propiedad queda afectada en el Registro Pblico.45 d. Estn prohibidas las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedales, que puedan provocar su deterioro y la eliminacin.46 e. Las actividades productivas deben evitar la contaminacin del agua, dar tratamiento a las aguas
residuales, impedir o minimizar el deterioro o contaminacin de cuencas hidrogrficas, as como del suelo. f. La agricultura orgnica47, como forma de ejercicio de actividades agrarias sostenibles, implica una forma de cumplimiento de la funcin econmica, social y ambiental, pues se exige una certificacin ambiental de los productos orgnicos que se hayan obtenido sin aplicar insumos o productos de sntesis qumica.48 g. El crdito ambiental: est destinado a financiar los costos de reduccin de la contaminacin en procesos productivos. Cuando implican el uso del suelo se requiere un plan de manejo y uso de tierras de conformidad con la capacidad de uso. 49 Indudablemente, la estructura de la propiedad y su funcin est condicionada, en este caso por el elemento ambiental, requerido en el ejercicio empresarial.
La Ley Forestal50, orientada por los principios constitucionales de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables, establece regulaciones en cuanto a la conservacin, proteccin y administracin de los bosques naturales, y por la produccin, aprovechamiento, industrializacin y fomento de los recursos forestales, buscando la incorporacin de los particulares al ejercicio sostenido de actividades silviculturales. Si bien es cierto, el Ministerio del Ambiente est facultado para crear reas silvestres protegidas en terrenos privados, ello requiere indemnizacin, salvo que el propietario decida someterse voluntariamente al rgimen forestal. La Ley prev dos claros lmites, en inters de las reas protegidas: a.Tratndose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la
44 Ley Orgnica del Ambiente, artculos 28, 29 y 30. 45 Ley Orgnica del Ambiente, artculo 37. 46 Ley orgnica del Ambiente, artculo 45. 47 Se entender por agricultura orgnica la que emplea mtodos y sistemas compatibles con la proteccin y el mejoramiento ecolgico sin emplear insumos o productos de sntesis qumica... (Artculo 73). 48 Ley Orgnica del Ambiente, artculos 74 y 75. 49 Ley Orgnica del Ambiente, artculo 113. 50 Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996, reformada por leyes No. 7609 de 11 de junio de 1996, 7761 de 2 de abril de 1998 y 7788 de 30 de abril de 1998.
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expropiacin no se haya efectuado y mientras se efecta, las reas quedarn sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluacin de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperacin y reposicin de recursos.51 Lo cual constituye un claro lmite para el cumplimiento de la funcin ambiental de la propiedad. b. Cuando, previa justificacin cientfica y tcnica de inters pblico, se determine mediante ley que el terreno es imprescindible para conservar la diversidad biolgica o los recursos hdricos, quedar constituida una limitacin a la propiedad que impedir cortar rboles y cambiar el uso del suelo . Esta restriccin deber inscribirse como afectacin en el Registro Pblico.52 Como se observa, no se trata de un lmite irrazonable. Por el contrario el propietario podra ejercer su actividad siempre y cuando sea compatible con la funcin ambienta que, por
naturaleza, viene asignada al inmueble, para conservar recursos hdricos o diversidad biolgica. El Ttulo III de la Ley, referido a la propiedad forestal privada, como propiedad especial, establece un conjunto de derechos y obligaciones para los propietarios de bosques que condicionan el cumplimiento de la funcin ambiental, atendiendo a la naturaleza del bien: c. No es permitido a los titulares cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, la Administracin Forestal del Estado puede otorgar permiso para realizar obras complementarias a la actividad agroforestal, siempre y cuando la corta del bosque sea limitada, proporcional y razonable.53 d. El aprovechamiento del bosque solo se puede realizar si el propietario cuenta con un plan de manejo que contenga el impacto que pueda ocasionar al
ambiente, segn criterios de sostenibilidad cientfica.54 e. El pago por servicios ambientales 55, constituye una de las manifestaciones ms modernas de ejercicio de la funcin ambiental, pues el propietario se compromete a conservar el bosque por un perodo no inferior a los veinte aos, para recibir el Certificado de Conservacin del Bosque. Tambin lo recibe los propietarios que deseen someter su inmueble a la regeneracin del bosque, para reas que por su estado deteriorado y necesidades ambientales, deben convertirse al uso forestal. Las afectaciones y limitaciones, as como los incentivos se inscribe en el Registro Pblico como afectacin a la propiedad.56 f. Las plantaciones forestales, incluidos sistemas agroforestales y rboles plantados individualmente, no requieren permiso de corta, transporte, industrializacin ni exportacin,
51Ley Orgnica del Ambiente, artculo 37, en relacin con el artculo 2 de la Ley Forestal. Dicha reforma fue introducida por la Ley de Biodiversidad, en el artculo 14. 52 Ley Forestal, artculo 2 prrafo segundo. 53 Ley Forestal, artculo 19. Cuando sea necesario, se exigira evaluacin de impacto ambiental. 54 Ley Forestal, artculo 20. 55 La Ley define los servicios ambientales como: Los que brindan el bosque y las plantaciones forestales y que inciden directamente en la proteccin y el mejoramiento del medio ambiente. Son los sguientes: mitigacin de emisiones de gases efecto invernadero (fijacin, reduccin, secuestro, almacenamiento y absorcin), protecin del agua para uso urbano, rural o hidroelctrico, proteccin de la biodiversidad para conservarla y uso sostenible, cientfico y farmacutico, investigacin y mejoramiento gentico, proteccin de ecosistemas, formas de vida y belleza escnica natural para fines tursticos y cientficos.
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salvo cuanto exista plan de manejo derivado de un contrato forestal con el Estado.57 g. Todo propietario tiene prohibiciones de cortar o eliminar rboles en las reas de proteccin establecidas por Ley para las nacientes permanentes, ros, lagos y manantiales.58 h. Est prohibido realizar quemas en terrenos forestales, ni aledaos, sin obtener el permiso respectivo de la Administracin Forestal del Estado.59 i. Como parte de la funcin ambiental, los inmuebles sometidos voluntariamente al rgimen forestal o dedicados a esa actividad, gozan de una proteccin especial respecto de invasiones, pudiendo solicitar la proteccin inmediata de las autoridades de polica.60 j. El crdito forestal, se consolida como instituto para financiar a pequeos y medianos productores, mediante crditos y otros mecanismos de fomento del
manejo de bosques, procesos de reforestacin, viveros forestales, sistemas agroforestales, recuperacin de reas denudadas. El financiamiento comprende, adems, el pago de los servicios ambientales que brindan los bosques y plantaciones forestales. La tierra con bosque y los rboles en pie servirn como garanta de dichos crditos, quedando anotadas como afectaciones a la propiedad. 61 La Ley de Proteccin Fitosanitaria62 tiene como propsitos generales, proteger a la actividad agraria de cultivo de vegetales, por los perjuicios causados por las plagas, que amenacen la seguridad alimentaria y la actividad econmica. El manejo integrado de plagas, en el mbito del desarrollo sostenible, implica la utilizacin de nuevas formas de produccin agraria, como la agricultura orgnica, que permitan el control de plagas sin deteriorar el medio ambiente.63
Lgicamente, el cumplimiento de los objetivos de la Ley, depender del compromiso de los productores y poseedores de inmuebles dedicados a actividades agrarias, en cumplir con los lmites impuestos por el propio legislador, a saber: a. Los propietarios u ocupantes de predios tienen la obligacin de poner en prctica las medidas tcnicas necesarias establecidas por el Servicio Fitosanitario del Estado- para combatir las plagas y evitar su diseminacin.64 b. Cuando el propietario u ocupante, a cualquier ttulo no combata las plagas de importancia econmica o cuarentenal, el Servicio Fitosanitario puede disponer la ejecucin de los trabajos necesarios y la destruccin sin ninguna responsabilidad, de los focos de infeccin.65 c. Tambin estn obligados, los propietarios u ocupantes de inmuebles, a tratar, procesar o
56 Ley Forestal, artculo 22, 25, 68 y 69. 57 Ley Forestal, artculo 28. 58 Ley Forestal, artculo 33 y 34. 59 Ley Forestal, artculo 35. 60 Ley Forestal, artculo 36. 61 Ley Forestal, artculos 46, 48 y 49. 62 Ley de Proteccin Fitosanitaria, No. 7664 del 8 de abril de 1997. 63 Ley de Proteccin Fitosanitaria, artculos 1 y 11. 64 Ley de Proteccin Fitosanitaria, artculo 14. 65 Ley de Proteccin Fitosanitaria, artculo 15.
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destruir los rastrojos, desechos y residuos, de acuerdo con las medidas tcnicas que se dicten.66 La Ley de Salud Animal67, tambin est orientada a la proteccin sanitaria de las especies animales, en el mbito de la actividad productiva y su repercusin directa en la salud del hombre. Por ello, el Ministerio de Agricultura, a travs de las autoridades sanitarias, puede tomar las medidas necesarias para controlar el brote de enfermedades que pongan en peligro la salud pblica o la salud animal. Dichas medidas inciden directamente en actividades esencialmente agrarias de cra de animales, pues pueden consistir en: a. El sacrificio68, aislamiento, la retencin o el tratamiento de animales o la destruccin por incineracin o desnaturalizacin de los productos o subproductos o desechos que se consideren un peligro de contagio o de difusin
de enfermedades o de condiciones morbosas, similares, en perjuicio de la salud pblica o la salud animal. Las autoridades estn facultadas para realizar inspecciones dentro de la propiedad privada en procura de lograr los propsitos previstos, y los dueos de los fundos estn obligados a permitir su entrada.69 b. Todo propietario, u ocupante a cualquier ttulo est obligado a combatir por su propia cuenta las plagas y enfermedades de combate particular obligatorio que se presenten en sus fincas.70 La Ley de Uso, Manejo y Conservacin de Suelos71, es de fundamental importancia para el cumplimiento de la funcin econmica, social y ambiental de la propiedad. Se pretende lograr el manejo, conservacin y recuperacin de suelos en forma sostenible, integrada con los dems recursos naturales, logrando una participacin ms activa de las comunidades y los
productores, e impulsando la implementacin y control de prcticas mejoradas en los sistemas de uso, para evitar la erosin y degradacin del recurso.72 Se plantea la agroecologa, como una forma de lograr la convergencia entre los objetivos de la produccin agrcola y la conservacin de los recursos suelo y agua. La Ley plantea un conjunto de limitaciones agroambientales, para lograr cumplir con los objetivos sealados: a. En reas crticas de cuencas o subcuencas (con gravedad en degradacin del suelo y su entorno, como limitante a cualquier actividad), sean de dominio pblico o privado, los dueos de terrenos deben aplicar forzosamente todas las medidas y prcticas que conlleven la recuperacin del suelo y preservacin del ambiente en general.73
66 Ley de Proteccin Fitosanitaria, artculo 20. 67 Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, reformada por Ley No. 7472 de 20 de diciembre de 1994. 68 Como el caso de la fiebre porcina o la cigatoca negra. 69 Ley de Salud Animal, artculo 7. 70 Ley de Salud Animal, artculo 8. 71 Ley de Uso, Manejo y conservacin de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998. 72 Ley de Suelos, artculo 1 y 6. 73 Ley de Suelos, artculo 16 y 20.
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b. El otorgamiento de crditos en dichas reas, exigen un estudio de impacto ambiental orientado a la actividad agroecolgica, con prcticas agronmicas adecuadas para el buen manejo y conservacin del recurso suelo. c. Las concesiones para aprovechamiento de aguas deben incluir la obligacin del usuario de aplicar las tcnicas adecuadas de manejo, para evitar la degradacin del suelo.74 d. La construccin de obras de infraestructura vial, debe ser coordinada, para proteger los suelos de los efectos nocivos de las escorrentas.75 e. La prctica de quemas para fines agrcolas o similares, en terrenos de aptitud agrcola, deben cumplir con los requisitos respectivos del Reglamento para quemas agrcolas, con la autorizacin respectiva.76 f. Toda adjudicacin de terrenos que realice el Instituto de Desarrollo Agrario, tendr
como limitacin que el uso del terreno no puede ir en contra de su capacidad de uso, cuyo incumplimiento se convierte en causal para revocarla.77 g. En general, toda actividad que implique riesgo de contaminacin de los suelos, debe basarse en una planificacin que evite o minimice el riesgo de contami-nacin de tal recurso.78 h. Como obligaciones de los particulares se establecen entre otras: Fomentar, contribuir y ejecutar todas las prcticas y actividades necesarias para el manejo, conservacin y recuperacin de suelos; es un derecho obligacin vigilar y controlar el cumplimiento de la legislacin en materia de suelos; prevenir la degradacin de los suelos que pueda ser causada por las aguas, para lo cual debern aplicarse todas las prcticas que aumenten la capacidad de infiltracin en sus terrenos o la evacuacin de aguas sobrantes hacia cauces naturales; prevenir o impedir la contaminacin de acuferos y ca-
pas de agua subterrnea; permitir el ingreso de tcnicos autorizados para verificar el mantenimiento de las prcticas de manejo, conservacin y recuperacin de suelos.79 i. Crdito agroambiental: Como complemento de ese conjunto de obligaciones, se establecen sistemas especiales de crditos para actividades agropecuarias, con el fin de desarrollar estudios bsicos de impacto ambiental y prcticas de manejo, conservacin y recuperacin de suelos, como parte de la actividad productiva.80 Quizs se han mencionado las limitaciones ms importantes, establecidas por el Legislador, para el cumplimiento de la funcin ambiental de la propiedad. Podra determinarse muchas ms en otras leyes especiales, tales como la Ley de Aguas, Ley General de Salud, Ley de Quemas controladas, Ley de Aviacin Civil -sobre las reglas de aviacin agrcola -, entre otras, que estn fuera del alcance de sta investigacin.
74 Ley de Suelos, artculo 23. 75 Ley de Suelos, artculo 24. 76 Ley de Suelos, artculo 24. 77 Ley de Suelos, artculo 27, y Ley de Tierras y Colonizacin, artculo 69 prrafo final. 78 Ley de Suelos, artculo 32. 79 Ley de Suelos, artculoo 41 a 45. 80 Ley de Suelos, artculo 50.
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8.
Lmites agroambientales, funcin ambiental de la propiedad, y responsabilidad por dao ambiental. Es evidente que todos los lmites agroambientales a la propiedad, tienen como finalidad preservar el ambiente con el ejercicio de actividades agrarias sostenibles, y por ello una de las notas comunes, que se observa en toda la legislacin es la responsabilidad objetiva por dao ambiental. La normativa constitucional y legal, a tenido una evolucin impresionante en materia de responsabilidad por dao ambiental: a. Constitucin Poltica: Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. Por ello est legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparacin del dao causado... La Ley determinar las responsabilidades y sanciones correspondientes (Artculo 50). b. Ley Orgnica del Ambiente: Quien contamine el ambiente o le ocasiones un dao ser responsable... (Artculo 2 inciso
d). En cualquier manejo y aprovechamiento de agua susceptibles de producir contaminacin, la responsabilidad del tratamiento de los vertidos corresponder a quien produzca la contaminacin(artculo 66). El dao o contaminacin al ambiente puede producirse por conductas de accin u omisin y les son imputables a todas las personas fsicas o jurdicas que la realicen (artculo 98). Solidariamente tambin respondern los titulares de las empresas o las actividades donde se causen los daos, ya sea por accin o por omisin. Igual responsabilidad corresponder a los profesionales y los funcionarios pblicos que suscriban una evaluacin de impacto ambiental contra las disposiciones tcnicas imperantes o no den el seguimiento debido al proceso originado en un dao al ambiente o a la diversidad biolgica. (Artculo 101). c. Ley Forestal: ...cuanto se trate de personas jurdicas, la responsabilidad civil se extender a sus representantes legales. Asimismo, tanto las personas fsicas como jurdicas sern responsables, civilmente, por el dao ecolgico causado, de acuerdo con lo que establece el artculo 1045 del Cdigo Civil. (Artculo 57). Se le concede
accin de representacin a la Procuradura General de Repblica, para que establezca la accin civil resarcitoria sobre el dao ecolgico ocasionado al patrimonio natural del Estado. (Artculo 59, segundo prrafo). d. Ley de Proteccin Fitosanitaria: Quienes realicen investigacin, experimentacin, movilizacin, liberacin al ambiente, importacin, exportacin, multiplicacin y comercializacin de vegetales o de los organismos o productos referidos en el artculo 41, sern responsables de los daos y perjuicios que ocasionasen a la agricultura, el ambiente y la salud humana y animal.(Artculo 31). Quienes importan, fabriquen, formulen, reenvasen, reempaquen, distribuyan, almacenen, transporten, vendan y apliquen sustancias qumicas, biolgicas o afines para uso agrcola, estarn obligados a resarcir los daos y perjuicios que, con sus acciones u omisiones ocasionen a la agricultura, la ganadera, la salud humana y el ambiente (artculo 32). e. Ley de Uso, Manejo y Conservacin de Suelos: Quien contamine o deteriore el recurso suelo, independientemente de la existencia de culpa o dolo o del
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grado de participacin, ser responsable de indemnizar, en la va judicial que corresponda, y de reparar los daos causados al ambiente y a terceros afectados. (Artculo 52).81
de la funcin ecolgica para proteger la posesin y propiedad. Todo se origina en la aplicacin del artculo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, que en la actualidad establece: Artculo 7 - Cuando el inmuebleal que se refiera la informacin est comprendido dentro de un rea silvestre protegidas, cualquiera que sea su categora de manejo, el titulante deber demonstrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesin decenal, ejercida por los menos con diez aos de antelacin a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se cre esa rea silvestre. Las fincas ubicadas fuera de esas reas y que contengan bosques, slo podrn ser tituladas si el promovente demuestra ser el titular de los derechos legales de posesin decenal, ejercida por lo menos durante diez aos y haber protegido ese recurso natural, en el entendido de que el inmueble tendr que estar debidamente deslindado y con cercas o carriles limpios...82
9.
El impacto de la funcin ambiental en los institutos vinculados a la propiedad agraria, y su desarrollo en la jurisprudencia de los Tribunales agrarios. Uno de los temas ms controvertidos, en materia de limitaciones a la propiedad, para el cumplimiento de su funcin ambiental, es el de la posesin y titulacin de bosques y terrenos ubicados en reas protegidas. El tratamiento de este tema, en el mbito de la proteccin posesoria, de la propiedad privada y de la usucapin ha sido objeto de anlisis y discusin, tanto en doctrina como en jurisprudencia. El tema de la posesin ecolgica, no es de pacfica aceptacin. Se han dado diversos planteamientos doctrinales y la jurisprudencia exige demostrar el cumplimiento
La funcin ecolgica incide en la solucin de conflictos agrarios especficos, pues se le da mayor importancia a aquellas actividades productivas sostenibles. Dentro de dicho contexto, la Jurisprudencia ha venido jugando un papel protagnico en la bsqueda del equilibrio entre agricultura y medio ambiente. La Sala Primera admiti la existencia del Derecho ecolgico y su objeto83: la proteccin de los recursos naturales. En ella estableci que la propiedad forestal es limitada, y en caso de creacin de una Zona Protectora no es necesaria la indemnizacin, pues el propietario puede continuar con el ejercicio de una actividad agroforestal, conservando y protegiendo el recurso boscoso. En la sentencia No. 51 de las 15 horas 15 minutos del 25 de mayo de 1995, la Sala desarroll nuevamente el tema de la propiedad forestal, y aplic al caso concreto el instituto de la posesin ecolgica. Se trat de un conflicto de mejor derecho de posesin, en una rea declarada
81 Corresponder a los Tribunales Agrarios conocer y resolver, definitivamente, los asuntos originados en la aplicacin de la presente ley. Ley de Suelos, artculo 56. 82 Ley de Informaciones Posesorias, artculo 7. Reformado por Ley Forestal, No. 7575 del 5 de febrero de 1996. 83 Sala Primera de la Corte, Sentencia No. 189 de las 14 horas veinte minutos del 30 de octubre de 1991
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como Reserva Forestal. Se dijo: La falta de entrega de una parcela no es motivo suficiente para pretender el mejor derecho de posesin. Lo ms importante hubiera sido la conservacin del recurso forestal... se exigi una posesin agraria efectiva e incluso la demostracin de actos posesorios encaminados a la conservacin del bosque. Este aspecto no fue demostrado por el recurrente, al contrario se convirtieron terrenos de aptitud forestal en potreros... Es decir, a pesar de la limitacin existente con fines de conservacin los poseedores siguieron explotando el bosque. Evidentemente, los trabajos realizados no tendan al ejercicio de una posesin forestal conforme a la naturaleza del bien. Al contrario deforestaban para sembrar. Hicieron caso omiso a las limitaciones y siguieron destruyendo el bosque. Sus actos posesorios son, en consecuencia,
contrarios a la funcin ecolgica de conservacin de los recursos naturales para mantener el equilibrio de los ecosistemas en la Reserva Forestal de la Cordillera Volcnica de Guanacaste.84 En otras sentencias85 la Sala desarroll el tema de la responsabilidad objetiva por quemas que afectan las actividades agrarias y los recursos naturales. El problema debe enfrentarse - afirma la Sala- no solo en el mbito agrario sino tambin ecolgico en cuanto a la proteccin de los recursos naturales. Los incendios contaminan el medio ambiente, destruyen los habitad y ecosistemas. El desarrollo de los principios generales del Derecho Agrario y del Derecho ambiental, entonces, deben orientarse hacia la preservacin de la naturaleza para permitir el desarrollo sustentable, an cuando no exis-
ta suficiente legislacin encargada de resolver tan grave problema. En fallos ms recientes, el Tribunal Superior Agrario ha planteado los nuevos institutos agroambientales para la solucin de casos concretos86, vinculando la empresa agroambiental, con los contratos como forma de ejercer la posesin ecolgica y as cumplir la funcin ambiental de la propiedad forestal: Pero el elemento ms importante que califica la funcin Ecolgica en la propiedad agraria de la actora lo es la existencia de un contrato agroambiental... mediante el cual se busca propiciar un plan de manejo forestal sobre la base de la regeneracin natural... Mientras la actora ha demostrado el ejercicio de actos posesorios tendientes a cumplir la funcin ecolgica del fundo en conflicto, el demandado al contrario ha propiciado poner en peligro la
84 Sala Primera de la Corte, No. 51 de las 15 horas 15 minutos del 25 de mayo de 1995 85 Sala Primera de la Corte, No. 112 de las quince horas cuarenta minutos del 11 de octubre de 1995 y la No. 113 de las quince horas cincuenta minutos del mismo da. 86 Entre otras, vase los siguientes fallos dictados por el Tribunal Superior Agrario, en su competencia agroambiental: -No. 12 de las 9:10 horas del 17 de enero de 1997 (Reivindicacin en un rea protegida, donde los demandados en lugar de proteger el recurso forestal, procedieron a quemar para sembrar). -No. 77 de las 9:10 horas del 12 de febrero de 1997 (Conflicto de mejor derecho de posesin en una Reserva Forestal, en donde el actor ejerce su posesin con un contrato agro-ambiental para proteger el bosque), -No. 154 de las 9:20 horas del 4 de abril de 1997 (La actora es una empresa agroambiental, y cumple la funcin ecolgica de la propiedad, a travs de un contrato con la Fundecor); -No. 721 de las 11:40 horas del 7 de noviembre de 1997 (Conflicto de mejor derecho de posesin en una Reserva Forestal de Golfo Dulce, no se demuestra la posesin ecolgica, calificada antes de la creacin del rea silvestre protegida, por lo que se niega a ambas partes del derecho); -No. 113 de las 14:50 horas del 20 de febrero de 1998 (se otorga el Derecho de propiedad en un rea protegida, porque se demostr la posesin decenal anterior y la proteccin del recurso forestal); -No. 147 de las 15:15 horas del 27 de febrero de 1998 (Se ampara indirectamente- la posesin ecolgica ejercida por una Ong, en un terreno adquirido para conformar un corredor biolgico, frente a un conjunto de poseedores en precario que pretenden derechos de posesin).
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actividad de conservacin del bosque. (Voto No. 154 de las 9:20 horas del 4 de abril de 1997). Una de las formas mediante las cuales puede desplegarse la posesin ecolgica es mediante la contratacin agroambiental. Se trata de un instituto nuevo, cuyo perfil debe observarse bajo los principios del Derecho Agrario y Ambiental... Entendemos por empresa agroambiental aquella dedicada a la produccin agraria sostenible, explotacin sustentable del ambiente, protegiendo, conservando y mejorando racionalmente los recursos naturales renovables. Es decir, su fin no solamente est vinculado con el desarrollo sostenible, sino tambin con la conservacin de los ecosistemas y el equilibrio ecolgico. Indudablemente, cualquier contratacin que realicen dichas empresas con ese fin, ser de naturaleza agroambiental. (Voto No. 77 de las 9:10 horas del 12 de febrero de 1997).
Sin duda alguna, los Tribunales Agrarios en Costa Rica han asumido el reto histrico de salvar la Naturaleza. Han ido estableciendo, en la administracin de la justicia agroambiental, criterios jurisprudenciales y principios generales aplicables a casos concretos, para lograr un equilibrio entre la actividad productiva y la proteccin del medio ambiente, en el mbito del desarrollo agrario sostenible. En tres fallos muy recientes, el Tribunal Agrario ha ido incorporando el criterio de la funcin ambiental, para resolver casos concretos, a travs de las limitaciones agroambientales establecidas por algunas Leyes especiales.En relacin con el tema de aguas de dominio pblico (T.S.A. No. 770 de las 10:40 horas del 13 de noviembre de 1998). En un voto, tambin muy reciente, el Tribunal destac las
limitaciones agroambientales para el ejercicio de actividades productivas que contaminen el ambiente o pongan el peligro la salud humana, echando mano a los principios y valores constitucionales. En el caso concreto rechaz la tutela interdictal que plante un poseedor de una granja porcina que funcionaba en un centro de poblacin sin permisos, y que las autoridades de Salud ordenaron desalojar.87 En una situacin idntica, un poseedor de una plantacin de pltano hizo caso omiso a las recomendaciones impartidas por las Autoridades del Ministerio de Agricultura, encargadas del control fitosanitario, por lo cual ordenaron la destruccin de la plantacin, pues pona en peligro la actividad productiva de las plantaciones vecinas y constitua un riesgo para la propagacin de la enfermedad. El poseedor plante un interdicto agrario, alegando la perturbacin de su actividad productiva, el cual
87 IV. No lleva razn el recurrente en sus agravios. Nuestro Legislador, desde hace muchos aos, ha venido imponiendo una serie de lmites agroambientales a actividades productivas, con el fin de proteger la salud de las personas y el medio ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. La actividad productiva, de cualquiera naturaleza que sea, debe ejercitarse dentro de un marco de respeto a la vida y existencia humana. Los lmites a dichas actividades productivas estn enmarcadas dentro de claros principios constitucionales donde, si bien se garantiza la propiedad privada y la libertad de empresa, dichos derechos deben ser ejercidos dentro del marco global del ordenamiento jurdico, respetando sobre todo los intereses pblicos o el inters de la colectividad Por eso se han creado una gran cantidad de Instituciones (MAG, MINAE, MS, entre otros), que ejercen un control sobre las actividades productivas dainas al medio ambiente. Con ello se pretende evitar, de alguna manera, el abuso del derecho - prohibido por el artculo 22 de nuestro Cdigo Civil -, al ejercitar la propiedad o posesin sobre actividades agrarias productivas, desatendiendo los principios fundamentales de la Constitucin Poltica... Las actividades agrarias, sean de cra de animales o cultivos de vegetales, estn sujetas a dichas disposiciones... Entre otras, sino se acatan las disposiciones o se desarrolla una actividad agraria productiva sin la debida autorizacin, puede ordenarse la clausura o cierre formal del establecimiento o instalacin. Pero ello es una atribucin, como se ha indicado, que corresponde a las Autoridades Administrativas correspondientes. Si se acogiera, en ese sentido, la tesis del demandante haba que ordenar la restitucin del bien al accionante para que ste siga ejerciendo una actividad agraria, que en principio, segn consta en autos, se ha demostrado causa daos a la salud y pone en peligro el ambiente. Ello sera contrario a los principios y valores superiores protegidos a nivel Constitucional, en materia agroambiental. (T.S.A., No. 771 de las 10:40 horas del 13 de noviembre de 1998)
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fue desestimado, considerando el inters colectivo. (T.S.A., No. 301 de las 10:30 del 7 de mayo de 1998).
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La funcin ambiental de la propiedad en la Ley de Biodiversidad. Las limitaciones agroambientales reafirmadas en la nueva Ley. Implicaciones jurdicas. La mxima reafirmacin de la funcin ambiental de la propiedad, cuyo fundamento constitucional es ya indiscutible, se encuentra en la recin promulgada Ley de Biodiversidad88. Esta Ley responde al compromiso asumido por Costa Rica, en el mbito mundial, de conservar la diversidad biolgica, los recursos genticos, las especies y los ecosistemas, dentro del marco del desarrollo sostenible89. Se proyecta dentro del marco del Convenio sobre la
Biodiversidad Biolgica, y va mas all -siguiendo el mismo convenio- de la conservacin, pues se regula la utilizacin sostenible de los recursos biolgicos, se incorporan normas sobre el acceso a los recursos genticos, y se pretende lograr una distribucin equitativa de los costos y beneficios derivados de la utilizacin del material gentico90, el acceso a la tecnologa y la biotecnologa. El artculo 8 de la Ley incorpora en forma expresa la funcin ambiental de la propiedad en su texto: Como parte de la funcin econmica y social, las propiedades inmuebles deben cumplir con una funcin ambiental. El legislador no hizo otra cosa que reconocer un principio que tena un slido fundamento constitucional, y un desarrollo en nuestra Jurisprudencia. Sin embargo, era imprescindible reafirmar no-solo el principio, sino tambin las limitaciones agroambientales a la propiedad,
en aras del alcanzar un verdadero desarrollo sostenible en la utilizacin de los recursos de la diversidad biolgica. Es muy importante sealar, que la prdida de la diversidad biolgica se debe, sobre todo, a factores econmicos, especialmente al reducido valor que se le asignaba y las funciones ecolgicas, tales como la proteccin de cuencas hidrogrficas, el ciclo de los nutrientes, el control de la contaminacin, la formacin de suelos, la fotosntesis y la evolucin. Los recursos biolgicos y la diversidad de los sistemas que los mantienen, constituyen el fundamento esencial del desarrollo sostenible. Por otro lado, hoy se sabe de la importancia que tiene la diversidad gentica en el ejercicio de actividades productivas sostenibles. Los seres humanos llevan miles de aos utilizando y en algunos casos incrementando la diversidad gentica, especialmente en agricultura. As como
88 Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998. 89 La Ley Orgnica del Ambiente, en el captulo IX, introdujo tmidas regulaciones sobre el tema de la diversidad biolgica, que vinieron a constituir el marco general para la nueva Ley, pues lo que se pretenda fundamentalmente era dar cumplimiento a los postulados del Convenio, porque no solo se declara la soberana del Estado sobre la diversidad biolgica, sino tambin el inters pblico de las actividades destinadas a conservar, mejorar y recuperar la diversidad biolgica para asegurar su uso sostenible (artculo 46 y 47). 90 Ley de Biodiversidad, Artculo 1 y 3. El mbito de su aplicacin no alcanza el material bioqumico y gentico humano, regulado por la Ley de Salud, ni el intercambio de recursos bioqumicos y genticos ni al conocimiento asociado resultante de prcticas, usos y costumbres, sin fines de lucro, entre los pueblos indgenas y las comunidades locales (artculo 4).
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la diversidad gentica permite a las especies sobrevivir, los seres humanos, especialmente las comunidades indgenas y locales, se han basado en la diversidad gentica para crear un amplio espectro de cultivos, animales y microbios, genticamente diversos, que han facilitado su supervivencia. Los agricultores han domesticado animales silvestres, mejorndolos para lograr caractersticas deseables tales como tamao, grosor de su abrigo o enfermedades. Igualmente, los agricultores han domesticado cientos de especies de plantas que, a lo largo del tiempo, han mejorado para crear decenas de miles de variedades con caractersticas deseables tales como color de semillas, sabor, tamao de los frutos o resistencia a las enfermedades. Los mejoradores modernos tambin se apoyan y dependen de la diversidad gentica. Por estas razones, la efectiva conservacin de la
diversidad gentica debe ir mucho ms all de la simple conservacin de especies: no resulta suficiente conservar poblaciones viables de especies, en la medida que dichas poblaciones pueden no tener la diversidad gentica necesaria para su propia supervivencia ni para la de los seres humanos91. Era imprescindible integrar la conservacin con el uso sostenible de la Biodiversidad92, la participacin activa de los sectores sociales, para garantizar una sostenibilidad social, econmica y cultural, a travs de la formacin de la cultura y conciencia ambiental93. Tambin era imprescindible lograr la consolidacin del Sistema Nacional de Areas de Conservacin94, creando sistemas de incentivos y retribucin de servicios ambientales para la conservacin95, el uso sostenible y los elementos de la Biodiversidad, pues solo de esa
manera se podra garantizar el cumplimiento de la funcin ambiental de la propiedad pblica y privada. Las Areas de Conservacin96, cuya competencia territorial alcanza todo el territorio tanto en reas protegidas, como en reas privadas de explotacin econmica, tienen la difcil tarea de aplicar la legislacin agroambiental, en especial, la Ley Orgnica del Ambiente, La Ley Forestal, la Ley de Conservacin de la Vida silvestre y la Ley de Creacin del Servicio de Parques Nacionales. La funcin ambiental de la propiedad, para proteger a la Biodiversidad, exige que las actividades humanas se ajusten a las normas cientficas y tcnicas emitidas por el Ministerio del Ambiente y entes pblicos competentes para el mantenimiento de los procesos ecolgicos vitales, tanto dentro y fuera de las reas protegidas, pero especialmente
91 UICN, Centro de Derecho Ambiental. Gua del Convenio sobre la Diversidad Biolgica, Edicin en espaol, 1996, pgina 27. 92 Por utilizacin sostenible se entiende la utilizacin de componentes de la diversidad biolgica de un modo y a un ritmo que no ocasiones la disminucin a largo plazo de la diversidad biolgica, con lo cual se mantienen las posibilidades de sta de satisfacer las necesidades y las aspiraciones de las generaciones actuales y futuras. UICN, pgina 28. 93 Ley de Biodiversidad, artculo 10 incisos 1, 2 y 3. 94 Ley de Biodiversidad, artculos 22 al 44. 95 Ley de Biodiversidad, artculo 37. 96 Cada rea de conservacin es una unidad territorial del pas, delimitada administrativamente, regida por una misma estrategia de desarrollo y administracin, debidamente coordinada con el resto del sector pblico. En cada uno se interrelaciona actividades tanto privadas como estatales en materia de conservacin sin menoscabo de las reas protegidas. Ley de Biodiversidad, artculo 28, prrafo segundo.
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en aquellas actividades relacionadas con asentamientos humanos, agricultura, turismo e industria u otra que pueda afectar dichos procesos97.
97 Ley de Biodiversidad, artculo 49 y 50.
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COBERTURA FLORSTICA E PERCIA JUDICIAL NA DESAPROPRIAO AGRRIA

Getlio Targino Lima (*)
(*) Advogado, Mestre em Direito Agrrio, professor emrito da Universidade Federal de Gois e professor de Direito Agrrio e Processual Civil no Curso de Ps-Graduao da UFGO.
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No se pode deixar de reconhecer que, num evento como o presente, no pode deixar de ser considerado o bsico princpio da objetividade, a remir o tempo, sempre escasso, e a viabilizar resultados concretos os quais possam ser manejados aps o evento com alguma perspectiva de efetiva realizao. Inobstante isto, no entanto, de se convir que no cabvel, pura e simplesmente, trazer proposies, como verdades acabadas, sem uma demonstrao de seu assento lgico jurdico, de seu acerto cientfico e da justeza de seu propsito. Assim, embora o carter eminentemente prtico e objetivo do tema, a enfocar a indenizao que o Poder expropriante vem sendo condenado a pagar ao proprietrio expropriado da cobertura florstica existente no imvel objeto da ao desapropriatria, conforme vistorias judicialmente produzidas, tem-se que, introdutoriamente, relembrar alguns princpios, conceitos e realidades. A propriedade agrria, incontestavelmente, tem seus contornos especficos e bem delineados, parecendo-nos verdade incontestvel que o ttulo dominial,
com significao e valor para finalidades registrrias e de publicidade, insuficiente para legitim-la, o que ocorre atravs da posse, materializada na atividade agrria. Sem isto, o mero ttulo se afigura como privilgio incontestvel. que est consagrada a idia de que o imvel rural bem de produo, de sustentao da vida no podendo, por isto mesmo, receber proteo absoluta que se irradie totalmente do documento que lhe define a propriedade, mas, isto sim, do exato e correto cumprimento de suas finalidades natural, social e econmica, o que se concretiza com a atividade agrria sobre ele exercida a qual, de sua vez, traduz a posse agrria. Esta, assim, no se instaura por fico seno atravs de trabalho. Exatamente dentro desta perspectiva e acorde com este pensamento, a Constituio Federal garante o direito de propriedade (art. 5, inciso XXII), atenta a uma concepo ocidental de que o direito propriedade privada dos bens de produo inerente personalidade humana, mas, no mesmo artigo e inciso subseqente impe: a propriedade atender sua funo social (art. 5, inciso XXIII).
Observe-se o carter imperativo da norma, que no abre ensejo a uma faculdade ou menciona um dever de carter moral, mas impe uma obrigao. Da o entendimento de que a funo social no apenas um objetivo a ser atingido pela propriedade, mas um pressuposto que lhe configura feio completa e lhe assegura, em plenitude, os direitos decorrentes. Tanto nos parece verdadeira esta afirmao que a Carta Magna, ao tratar da ordem econmica, lhe declara as finalidades, resguardando expressamente a observncia de princpios (art. 170 e incisos de I a IX da Constituio Federal), dentre os quais, lado a lado, se colocam a propriedade privada e a funo social da propriedade. Impunha-se, portanto, que a Carta Magna identificasse, em seu prprio texto, em que consistia o cumprimento da funo social da propriedade, o que ficou expresso no art. 186, incisos I a IV, assim: Art. 186 - A funo social cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
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I - aproveitamento racional e adequado; II - utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; III - observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; IV - explorao que favorea o bem estar dos proprietrios e dos trabalhadores. Com esta redao, a Constituio prestou sua homenagem ao Estatuto da Terra, que em suas alneas a at d do 1 do art. 2, dizia o mesmo, no distante ano de 1964. Somente para consolidar mais ainda a idia de que a funo social est na base e na finalidade da propriedade agrria, o art. 2 do Estatuto da Terra j dizia: Art. 2 - assegurada a todos a oportunidade de acesso propriedade da terra, condicionada pela sua funo social, na forma prevista nesta lei. Tem-se, ento, que o proprietrio de imvel rural que no o leva ao cumprimento de sua funo social agride a lei, tanto constitucional quanto infraconstitucional, perdendo diversas
franquias que o direito de propriedade oferece ao seu titular, at porque o mesmo est condicionado, na linguagem do Estatuto da Terra, ao atendimento da funo social e princpio constitucional expresso o respeito a este desiderato. Tais consideraes so feitas para que se possa afirmar, com segurana, que a desapropriao se constitui numa penalidade, e a mais grave, que se impe ao proprietrio desidioso, descumpridor de sua obrigao, que no leva o bem imvel de que proprietrio ao atingimento de sua funo social, base e finalidade do instituto. Acresa-se mais que, na hiptese deste estudo, trata-se de desapropriao por interesse social e no apenas isto, mas para fins de reforma agrria. No demais que se reafirme que a reforma agrria tem entre seus objetivos o de promover a melhor distribuio da terra, mediante modificao no regime de sua posse e uso, a fim de atender, entre outros fins, o da justia social, enquanto princpio a nortear a propriedade. Sendo assim, temos de reconhecer a timidez de nosso tex-
to constitucional, ao dispor sobre a desapropriao, por este motivo e com esta finalidade, subordinando-a a prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria, garantida a preservao de seu valor real, e pagas as benfeitorias teis e necessrias em dinheiro (art. 184, 1 da Constituio Federal). E se este texto constitucional revela certa tibieza, pior se nos afigura o texto da Lei Complementar n. 76/93 ao admitir vistoria judicial, superposta administrativa, cujo laudo acompanha a inicial da ao expropriatria, sem maiores preocupaes em lhe determinar parmetros, modos procedimentais, limites e finalidades. Neste ponto, desconhece simplesmente o disposto no art. 9 da Lei Complementar n. 76/93. De outra parte, peritos e assistentes ficam, desta forma, soltos quanto ao fazer do laudo, que acaba abrangendo limites que lhe no seriam prprios (como, por exemplo, a avaliao da cobertura florstica, mesmo quando natural, separadamente da terra, em si), vindo a lei a declarar, ainda, que: ao fixar o valor da indenizao, o juiz considerar, alm dos laudo periciais, outros meios objetivos de convencimento, inclusive a pesqui-
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sa de mercado (art. 12, 1). Chega-se a uma concluso prtica inarredvel: a desapropriao, de pena que devia ser, se transforma, no raras vezes, em alto negcio, assegurada ao proprietrio expropriado at a pesquisa de mercado, como se fosse um vendedor comum, em situao normal de particular para particular. Todos estes elementos devem ser considerados, para que se tirem concluses a respeito da indenizao da cobertura florstica. Tal cobertura, geralmente capa arbrea do solo, nele se integra e dele parte prpria, mormente se se tratar de cobertura natural. O que a Constituio Federal garante, e j garante demais, o pagamento do valor da terra nua, desvestida das benfeitorias teis e necessrias, que so pagas parte, exatamente porque seu valor tem que ser estabelecido em separado, para ser resgatado em dinheiro. No fosse a reserva constitucional, quanto a diversidade da forma de pagamento, as benfeitorias seriam avaliadas
dentro do conjunto total da terra desapropriada, o que usual nos negcios desenvolvidos entre particulares. Quando um fazendeiro resolve vender seu imvel, indicalhes as benfeitorias no para que as mesmas sejam pagas parte, pelo comprador, mas para que o alqueire do mesmo seja mais valorizado, em razo da presena dos melhoramentos. Com efeito, uma coisa comprar uma fazenda ainda a ser constituda. Outra diferente comprar um imvel rural j cercado, com os currais prontos, as pastagens formadas, a casa sede edificada, bem como as casas dos pees, os depsitos de materiais, etc. Naturalmente, esta ltima ter o hectare ou o alqueire avaliado por muito mais do que a primeira, ainda no beneficiada. Ora, se assim ocorre com as benfeitorias, nas transaes comuns, muito mais ocorre com a cobertura florstica, seja natural ou decorrente de florestamento ou reflorestamento. O entendimento diverso, como vem acontecendo com certa e importante rea do Poder Judicirio, implica em privi-
lgio ao proprietrio relapso o qual, repita-se, acaba se beneficiando com clculos que transformam seus imveis mal usados, s vezes totalmente abandonados, em verdadeiras fontes de enriquecimento, alcanando preos que jamais seriam atingidos em venda normal. Assim, em matria de cobertura florstica, algumas consideraes a mais tm que ser apresentadas, a fim de que o assunto seja melhor analisado, sob uma tica mais abrangente. De princpio, embora a jurisprudncia esteja admitindo a vistoria da cobertura florstica, apartadamente da vistoria da terra em si, a verdade que, em se tratando de cobertura florstica natural, sequer se haver de falar em sua considerao como elemento de elevao de preo ou de pagamento apartado. Neste caso, a floresta natural se constitui parte integrante do solo e no decorreu da interveno ou dos gastos do proprietrio para sua constituio, como em casos de seringais e castanhais na regio Norte do Pas, por exemplo. Concluindo, no existe sofisma capaz de transformar cobertura florstica natural em benfeitorias, estas sim de pagamento garantido pela Constituio.
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O tema tem recebido manifestaes variadas, mas parecem-me extremamente oportunas as ponderaes manifestadas pelo engenheiro agrnomo do Incra Judah Janes Maia Barbosa, transcritas em trabalho indito do Dr. Sebastio Azevedo, verbis: Na avaliao de imveis, qualquer que seja, rural ou urbano, quando se utiliza o mtodo comparativo ou direto, o valor da avaliao surge por comparao de preos de imveis semelhantes ao avaliado, ou seja, as amostras so homogeneizadas nos seu diversos aspectos, antes que se d um tratamento estatstico aos valores encontrados. No caso dos imveis rurais, os peritos, ao realizarem suas pesquisas para comparao de preos, sempre usam valores de mercado da regio ou informao de rgos tcnicos que tambm baseiam suas informaes no mercado de terras da regio. Estas informaes, portanto, surgem de ofertas ou vendas de imveis nunca homogeneizados. O mximo que se discrimina nestas pesquisas so a localizao e o uso dos solos, tais como: Terras de Pastagem, Terras de Campo, Terras de Lavoura, Terras de Matas, etc... No caso das lavouras, a aptido agrcola dos
solos est relacionada com o uso, que ir determinar o valor das terras, sem que a cobertura influencie este valor, mas no caso da Pastagem e Mata o valor do imvel trs sempre embutido nos preos o valor da sua cobertura. No caso das pastagens formadas ou implantadas, os rgos de pesquisa como a EMATER, BASA, F.G.V., entre outros, usam subtrair o valor da terra nua. No entanto, no caso da cobertura florstica (Mata ou Cerrado), esta cobertura permanece como componente bsico do preo, mesmo em alguns casos em que a cobertura oferece a opo do extrativismo. Isto ocorre ainda com mais validade nas reas de Fronteira agrcola (Amaznia e Centro-Oeste), onde as ofertas de terras e imveis sempre citam a cobertura florstica existente, como parte do negcio. So esses valores, portanto, que fazem a mdia dos valores da terra nua dessas regies. Erra, portanto, o perito ou avaliador ao usar o mtodo comparativo ou direto, com valores de imveis de uma regio, ou com tabela de preos mdios desta mesma regio para a terra nua, e depois avaliar em separado a cobertura florstica. O melhor exemplo para se tirar dvi-
da uma simples pesquisa de preos das terras com pastagem formada, para se ver que esses valores esto sempre acima das reas com matas ou cobertura original. No entanto, ao se considerar o valor potencial madereiro em separado, os imveis passam a ter valores absurdos, sem nenhuma conotao com o mercado de terras da regio, seja com qualquer cobertura, ou mesmo com benfeitorias. Ou seja, se a cobertura com matas (mesmo considerando a existncia de madeira nobre na rea) tivesse o valor pretendido pelos seus postulantes, o mercado indicaria ser esta a opo mais valorizada. Entretanto isto no ocorre; analisando dados da F.G.V., e de outros rgos para diversos anos de pesquisa de mercado, para as regies Norte e Centro-Oeste, as terras com cobertura florstica original esto com seus preos sempre abaixo das terras de lavouras e de pastagens formadas, e em alguns casos at mesmo das terras de campo ou pastagem nativa. O que ocorre portanto uma avaliao de um valor potencial e no real; como avaliar uma mina de calcrio, apenas pelo valor da estimativa de explorao, sem considerar os valores e os custos desta explo-
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rao, que, na maior parte das vezes inviabiliza esta explorao. Tanto verdade que grande parte das madeiras so simplesmente queimadas na formao de pastagens ou inundadas e apodrecidas no caso de barragens hidreltricas. E por qu? Pelo fato de que o real valor destas terras e do imvel como um todo est ligado a rendimento fundirio que este ir proporcionar atravs da explorao, seja por lavouras anuais, perenes, explorao pecuniria ou mesmo reflorestamento; isto , o valor real de mercado. J o indicativo da cobertura vegetal s em casos excepcionais serve como parmetro para avaliao em separado do valor do imvel; no mais das vezes citada apenas como um fator a mais para definir o valor da terra nua. Para um clculo em separado, o avaliador teria que usar o Mtodo Indireto ou do Rendimento Econmico de cada componente do imvel e aplicar um fator de deflao para cada um destes componentes em funo do uso, desgaste ou depauperao. Neste caso, no cabem as avaliaes ditas expedidas e de preciso normal, e sim uma de preciso rigorosa em que se determinasse atravs de parmetros tcnicos e econ-
micos o valor do rendimento fundirio de cada classe de terra que compe o imvel (com sua destinao e aptido prevista lavouras, pastagens, reflorestamento, lazer, etc.). Capitalizando estes rendimentos e homogeneizando depois em relao aos fatores determinantes de mercado, tais como: acesso, localizao tamanho do imvel, ocupaes, etc. A esta renda da terra poderia se acrescentar, se fosse positivo, um provvel valor comercial da cobertura florstica. Dizemos se fosse positivo, porque na maior parte das vezes o valor data derrubada e retirada da cobertura, s compensatria quando seguida de um plantio de lavouras anuais para cobrir os gastos com a derrubada, na chamada lavoura de abertura. Penso desnecessrias consideraes sobre se a dita floresta est ou no sendo explorada pelo proprietrio, uma vez que, indenizado pela terra, cujo valor j engloba fatores como sua qualidade, localizao e cobertura, no haveria como se pretender, a no ser por motivos meramente especulativos e sem qualquer respeito finalidade da desapropriao e, principalmente, sua causa, avaliao apartada e acrescida ao valor retrocitado.
Em se tratando de cobertura florstica decorrente da atuao do homem (florestamento ou reflorestamento), ainda a a avaliao far-se- englobadamente, devendo o perito considerar fatos como: a possibilidade da explorao da referida cobertura; o fato de estar o proprietrio explorando ou no a mesma e o respeito a regras de direito ambiental que determinem a extenso obrigatria de cobertura florestal nos imveis, conforme sua localizao. Por este ltimo dado, por exemplo, pode ocorrer que o proprietrio expropriado, inclusive, j tenha explorado parcela superior a de que poderia dispor e mesmo assim ainda aparecer, no laudo avaliatrio, meno da existncia de parte de matas compostas de madeiras de lei a serem indenizadas pelo Poder expropriante. Em suma, ao agente agressor do meio ambiente, pelo desmatamento desordenado, ainda se pagaria indenizao pelo mnimo que restou de cobertua florestal na rea expropriada, ou este mnimo ainda estaria a influir na valorizao do hectare de terra, o que rematado absurdo. Em nenhuma hiptese, todavia, se pode falar em indenizao de cobertura florstica em
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dinheiro, mas sempre em TDAs, isto porque a benesse constitucional (alis, injustificada para quem realmente deseja uma reforma agrria) s se estende a benfeitorias teis e necessrias no valendo o sofisma de que as matas so indispensveis para o resguardo do habitat natural da fauna ou para a conservao dos recursos e mananciais da terra. Porque isto no implica em tlas como benfeitorias mas sim em destacar a obrigao que todo proprietrio tem, no apenas para com o trecho de terras sob seu domnio mas para com a prpria natureza, na medida em que a lei lhe impe comportamentos que resguardem e resgatem a sobrevivncia humana e animal. No se tratam de atos de melhoramento praticados pelo proprietrio. Trata-se do cumprimento de obrigaes sem as quais o proprietrio se desveste dos poderes que lhe seriam inerentes em razo do ttulo. No se indeniza o mero cumprimento da obrigao, principalmente quando a razo do ato expropriatrio foi o fato de o proprietrio no haver cumprido as obrigaes outras que lhe competiam, enquanto senhor do bem imvel.
Fica, por sem dvida, uma incmoda parceria entre o comportamento ilegal e o prmio por ele, transformando-se, na maior parte das vezes, a desapropriao, de pena em prmio. Em inmeros casos, o vantajoso negcio tem o agravante de inviabilizar cada vez mais as desapropriaes dentro de um plano diretor convenientemente estudado, falta de condies para a indenizao, restando ao rgo executor deste trabalho o penoso e inglrio papel de apagador de incndios, j que no se pode qualific-lo de corpo de bombeiros, ante a manifesta falta de condies para o desempenho normal desta tarefa. Concluo reconhecendo que, nos termos da Constituio em vigor, no possvel se deixar de vistoriar e avaliar, separadamente, as benfeitorias teis e necessrias, em face da garantia de seu pagamento em dinheiro, mas entendo que o que a Constituio deveria ter garantido, era, quando muito, a indenizao, sem as benesses deste pagamento separado e em dinheiro. Em arremate, em razo do to propalado direito a uma justa indenizao, bandeira to agitada, apenas lembro que a justa
indenizao de que fala o texto da Carta Maior garantia de ambas as partes, seja do expropriado, seja do expropriante. O expropriado tem o direito de receber indenizao que seja justa e o expropriante tem o direito de pagar apenas o que seja justo. Quando absurdos como os que esto ocorrendo com certa freqncia vierem a acontecer, estampando-se clculos que afinal atribuam ao bem expropriado valores que jamais alcanariam, mesmo no mercado normal, cessa toda matemtica, todo clculo, toda aritmtica, ou, como o vate lusitano: cessa tudo que antiga musa canta. Eis que outro valor muito maior se alevanta, qual seja o do justo, mesmo porque se inadmissvel tirar-se do bolso do proprietrio, indenizando-o por menos, mais ainda o ser, tirarse do bolso do povo, indenizando-o por mais.
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A AUTONOMIA MUNICIPAL E O ASPECTO ESPACIAL DO IPTU E DO ITR

Cristiano de Castro Dayrell (*)
(*) Advogado, especialista em Direito Tributrio pela Universidade Catlica de Gois e Doutorando em Direito Pblico pela Universidade de Extremadura (ES).
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1.
A AUTONOMIA MUNICIPAL O princpio da autonomia municipal vem insculpido nos arts. 18, 29 e 30 da Constituio Federal de 1988. O primeiro estabelece a competncia do Municpio para sua organizao poltico-administrativa (capacidade de auto-administrao). O segundo estabelece a competncia para a criao de sua Lei Orgnica (art. 29) e, destarte, lhe atribui a capacidade de autoorganizao e de autogo-verno (eletividade de prefeito e vereadores). O ltimo estabelece competncias legislativas exclusivas e suplementares (art. 30) e, consequentemente, a capacidade normativa prpria. Conseqncia do aludido princpio reside no fato de que nenhuma outra pessoa pode legislar sobre os assuntos atribudos exclusivamente ao Municpio pela Constituio. Assim, no h que se falar em superioridade das leis federais ou estaduais sobre as leis municipais. Alis, o saudoso mestre Hely Lopes Meirelles enftico em sua festejada obra Direito Mu-
nicipal Brasileiro acerca da no existncia da comentada superioridade ao afirmar que impropriamente se diz que o Municpio est subordinado Unio e ao Estado-membro. No ocorre tal subordinao. O que existe so esferas prprias de ao governamental, que decrescem gradativamente da Unio para o Estado-membro e do Estado-membro para o Municpio. No h, pois, submisso do Municpio ao Estado ou Unio, porque nenhuma dessas entidades pode substituir o governo local na soluo de casos afetos administrao municipal; o que h respeito recproco pelas atribuies privativas de cada qual.1 Mais adiante pondera o mestre que Se a Unio ou o Estado-membro, extravasando dos limites de sua competncia, invadir a rbita privativa da administrao municipal, pode o Municpio recorrer ao Judicirio, para compelir o poder federal ou estadual a recolher-se aos lindes que a Constituio lhe assinala2. A competncia municipal conferida diretamente pela Constituio de sorte que no seria admissvel que uma lei
infraconstitucional pudesse ter fora para revogar norma expressa na Magna Carta. Com efeito, a Constituio Brasileira discrimina as competncias da Unio, Estados e Municpios de sorte que cada qual tem a atribuio de atuar na sua rea delimitada. Quando uma norma emitida pela Unio, no h que perquerir se esta ou no superior norma do Municpio ou do Estado. Deve-se, sim, verificar se tal norma foi editada ou no dentro do mbito de sua competncia. Se sim, a referida norma vlida. Se no, por no encontrar pertinencialidade lgica com a Constituio, tal norma, por ser inconstitucional, deve ser expulsa do ordenamento jurdico. Alis, quando fala-se em competncia, necessrio relembrar a doutrina germnica, que a define como sendo ao mesmo tempo uma delegao e uma delimitao de atribuies. Em outras palavras, quando a Constituio outorga a competncia exclusiva para uma pessoa de direito pblico interno acerca de uma matria qualquer, ao mesmo tempo, ela exclui que
1 Direito Municipal Brasileiro, 6 ed., So Paulo, Malheiros Editores, 1993, p. 82. 2 Op. Cit., p. 82.
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qualquer outra pessoa tenha a legitimidade de dispor sobre aquele tema. Outra no poderia ser a concluso, pois soaria deveras absurdo que a Unio, por exemplo, pudesse usurpar os poderes que a Constituio lhe conferiu, legislando sobre assuntos de competncia exclusiva dos Municpios. Conforme dito, no se trata de superioridade de uma lei sobre a outra, e sim, de competncia atribuda pela Constituio. Ou se competente para editar a norma ou no. Assim, o Municpio to competente para legislar quanto a Unio ou os Estados. Entretanto, cada qual dentro das competncias outorgadas pela Constituio. Qualquer extrapolao aos limites impostos pelo Texto Magno deve ser repelida pelo ordenamento jurdico.
dos Estados e do Distrito Federal. Entre elas, encontramos a competncia concorrente destes entes federados para legislar sobre Direito Urbanstico. A autonomia dos entes que compem uma Federao pressupe a repartio de competncias. Agora, a forma que estas competncias so repartidas depende da investigao das normas que compem uma Federao. Ou seja, no existe uma definio universal acerca da forma de repartio de competncias. Nos Estados Unidos, por exemplo, os Estados-membros tm competncia para legislar sobre Direito Civil e Direito Penal. No Brasil, esta competncia exclusiva da Unio. Nem por isso, este ou aquele pas deixam de ser Federaes. evidncia, a deciso sobre como sero repartidas estas competncias poltica, ou melhor, em geral, a Assemblia Constituinte quem decide politicamente como sero repartidas as competncias. Quanto maior a concentrao de competncias atribudas Unio, maior a centralizao do pas. Quanto menor esta concentrao, mais descentralizado ele . As competncias so distribudas de forma exclusiva ou concorrente. A primeira forma
2.
A COMPETNCIA DA UNIO, DOS ESTADOS E DOS MUNICPIOS PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO URBANSTICO At agora falamos em competncia exclusiva atribuda a pessoa jurdica de direito pblico interno. Entretanto, existem algumas matrias reguladas no art. 24 da Constituio que so de competncia concorrente da Unio,
tivemos a oportunidade de esclarec-la em linhas anteriores. A segunda, por sua vez, ocorre quando a Carta Magna atribui competncias para mais de um ente federado para legislar sobre a mesma matria. A competncia para legislar sobre Direito Urbanstico, repita-se, concorrente, ou seja, o art. 24, I da CF, atribuiu Unio, aos Estados e ao Distrito Federal competncia para legislar concomitantemente sobre esta matria. Porm, o 1 do art. 24 da CF tratou de impor limites atuao legislativa da Unio ao estatuir que No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se a estabelecer normas gerais. Assim, em decorrncia da autonomia dos Estados-membros, a legislao federal que trata de matria de competncia concorrente no pode entrar nos pormenores e peculiaridades dos objetos normados, devendo, tosomente, editar normas gerais que valham para todo o territrio nacional. Hely Lopes Meirelles enftico ao afirmar que O que a Constituio Federal atribui Unio a faculdade de legislar sobre normas gerais. Legislar editar regras gerais de conduta; no intervir executivamente nas entidades federadas, impondo padres estandardizados nos mais mnimos detalhes. 3
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Surge, ento, um outro problema. Qual o limite para a edio das normas gerais sem ferir-se o princpio da autonomia dos Estados? Sacha Calmon Navarro Coelho adverte que Embora a teoria das normas gerais situe bem a questo do compartilhamento de competncias (verticalizadas) nos Estados federais, afirmando que a norma geral possui eficcia forada (loi de cadre), sempre sobrar uma zona cinzenta na delimitao das fronteiras objetivas da norma geral, o ponto alm do qual no podem passar, sem ferir a competncia das pessoas polticas. Alfim e ao cabo, somente a contribuio da doutrina e da jurisprudncia, ao longo do tempo depurativo, trar soluo a este tormentoso problema4. Concordamos com a posio do festejado mestre. Se assim, o problema ainda maior quando se trata de Direito Urbanstico. Isto em razo do pouco trato dos doutrinadores acerca desta matria. Cumpre ressaltar, que, em geral, nas faculdades de Direito por todo o Brasil no se estuda Direito Urbanstico como ramo didaticamente autnomo do Direito, e sim, como ramo do
Direito Administrativo. Neste mesmo diapaso, so rarssimas as obras que tratam do tema. Alis, isto levou Jos Afonso da Silva a iniciar sua obra Direito Urbanstico Brasileiro afirmando que O Direito Urbanstico uma nova disciplina jurdica em franca evoluo5. Ora, se os problemas relativos s normas gerais ho de ser resolvidos com base na doutrina e jurisprudncia e se o Direito Urbanstico brasileiro apenas um embrio que h de desenvolver-se para tornar-se consistente e respeitado, imagine-se quantos problemas iro surgir com a experincia jurdica desta matria. De mais a mais, o problema se agrava quando fazemos uma anlise sistemtica da Constituio. Isto porque alm da competncia concorrente acerca da matria em tela, existem dispositivos constitucionais (arts. 21, IX, XX; 24, I, 1; 25, 3; 30, VIII, e 182) que atribuem competncias exclusivas em matrias especficas de Direito Urbanstico para Unio, Estados e, o mais importante, para os Municpios. Assim, a Unio, alm da competncia de instituir normas
gerais de Direito Urbanstico, tem, tambm, competncia para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio, bem como para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos. Os Estadosmembros, por sua vez, tm competncia para mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamento de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. J os Municpios tm competncia para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano. E mais, o art. 182 da CF estatui que a poltica de desenvolvimento urbano ser executada pelo poder pblico municipal, inclusive com a elaborao obrigatria de plano diretor para Municpios com mais de vinte mil habitantes. Infere-se, pois, que o Municpio tem a competncia para
3 Ob. Cit., p. 388. 4 Comentrios Constituio de 1988, 6 ed., Rio de Janeiro, Forense, 1996, p. 138. 5 Direito Urbanstico Brasileiro, 2 ed., So Paulo, Malheiros Editores, 1995, p. 15.
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traar as metas urbansticas (plano diretor) no que se refere ao crescimento e planejamento da sua rea urbana. Nem poderia ser de outra forma. Seria um despautrio se a Unio ou os Estados-membros pudessem interferir na poltica de desenvolvimento urbano de um Municpio. Ora, os problemas relativos ao crescimento urbano municipal devem ser resolvidos pelo prprio Municpio, mesmo porque, cada cidade tem seus problemas peculiares. A soluo a ser dada para um Municpio A no pode nem deve ser a mesma dada ao Municpio B. As diferenas regionais, os diferentes sistemas virios, o maior ou menor nmero de reas destinadas aos parques industriais variam de um Municpio para o outro. Seria absurdo que um Municpio eminentemente agrcola destinasse metade de sua rea para a instalao de parques industriais. Por outro lado, no haveria nada de inconveniente se um Municpio industrial viesse a destinar esta mesma proporo de sua rea para esta mesma destinao. Infere-se, pelo exposto, que s o poder pblico municipal tem condio de avaliar e decidir sobre a melhor forma de tratar com a poltica de desenvolvimento e expanso urbana que ocorre em
seu territrio. O legislador constitucional, ciente das enormes diferenas existentes entre os municpios at mesmo de uma mesma regio, a nosso ver, tratou bem a matria de poltica de desenvolvimento e expanso urbana, atribuindo a competncia aos Municpios para legislar sobre o tema.
3.
A COMPETNCIA MUNICIPAL PARA DELIMITAR A SUA ZONA URBANA H tempos as doutrinas civilista e agrarista brasileira vm discutindo acerca da distino entre imvel urbano e imvel rural. O Estatuto da Terra e, posteriormente, o art. 4 da Lei n 8.629/93, elegem o critrio da destinao para a caracterizao do imvel como rural ou urbano, ou seja, se o imvel destinado moradia, comrcio ou indstria, urbano, se destinado atividades agropecurias, rural. O art. 32 do Cdigo Tributrio Nacional, por sua vez, elege o critrio da localizao, ou seja, se o imvel est localizado dentro do permetro urbano ele urbano, caso contrrio rural. Por outro lado, o 1 deste artigo condiciona a exigncia do
IPTU existncia de dois melhoramentos entre os cinco discriminados neste mesmo pargrafo, quais sejam: meio-fio ou calamento, com canalizao de guas pluviais; abastecimento de gua; sistema de esgotos sanitrios; rede de iluminao pblica e escola primria ou posto de sade a uma distncia de trs quilmetros do imvel. O 2 deste artigo afirma que a lei municipal pode considerar urbana reas urbanizveis ou de expanso urbana, desde que constantes de loteamento aprovados pelos rgos competentes, destinados habitao, indstria ou ao comrcio, mesmo que localizados fora das zonas definidas no pargrafo primeiro. Primeiramente, fixaremos os pontos de partida de nossa pesquisa para que ao final possamos concluir, coerentemente, nosso entendimento. O termo Direito utilizado para definirse tanto as normas postas de um determinado ordenamento jurdico quanto a Cincia que descreve as prescries contidas naquelas normas. Percebe-se a ambigidade do referido termo uma vez que o seu contedo semntico indica dois objetos totalmente distintos. O primeiro - o Direito Positivo - constitui-se das normas vlidas de um
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ordenamento jurdico em um determinado tempo e espao. O segundo - a Cincia do Direito a cincia que tem por objetivo descrever as normas vlidas de um dado ordenamento jurdico. Fcil perceber que a linguagem utilizada pelo primeiro (prescritiva) diferente da utilizada pelo segundo (descritiva). Destarte, os princpios lgicos usados pelo Sistema do Direito Positivo no so cabveis para a investigao da Cincia do Direito e vice-versa. Da ser incabvel afirmar que uma norma verdadeira ou falsa, como, tambm, seria inconcebvel dizer que uma tese doutrinria vlida ou invlida. Por outro lado, toda linguagem tem um objeto. A linguagem social utilizada em um determinado pas (idioma) tem por objeto os acontecimentos naturais que ocorrem no mundo da vida percebidos pelos interlocutores. A linguagem do direito positivo tem por objeto a linguagem social. E a linguagem da Cincia do Direito (Dogmtica Jurdica) tem por objeto a linguagem do direito positivo. Relevante ressaltar que toda linguagem de sobrenvel redutora da linguagem objeto,
vez que se assim no fosse no haveria necessidade da sua existncia. Paulo de Barros Carvalho esclarecedor ua metalinguagem sempre redutora da linguagem-objeto de que se ocupa. E isso significa, em outros termos, que a linguagem do direito positivo reduz as complexidades da linguagem social que lhe serve de objeto6. Existem eventos que so eleitos pelo legislador como relevantes para o Direito. Dessa sorte, as normas postas imputam conseqncias caso ocorra no mundo real um evento hipoteticamente previsto. Existem, destarte, outros eventos que no importam ao Direito. Da a redutibilidade da sobrelinguagem do direito positivo sobre a linguagem social a qual aludimos. De outra sorte, cumpre esclarecer que a linguagem utilizada pelo legislador nem sempre a mais exata. Mesmo porque, alm deste no ser jurista por formao, as prprias expresses contidas nas normas postas sofrem mutaes semnticas e pragmticas ao longo do tempo. Toda expresso em linguagem , pelo menos em termos, vaga e ambgua. Assim sendo, no podemos apressadamente chegar conclu-
so sobre a natureza jurdica de um objeto sem analisarmos as normas que cercam todo o ordenamento jurdico. Somente a construo de uma interpretao sistemtica poder dar-nos uma soluo juridicamente correta. As normas constantes em um ordenamento jurdico, consoante a doutrina de Kelsen, so escalonadas. Ou seja, as normas inferiores encontram seu fundamento de validade nas normas superiores at o encontro da norma fundamental que o fundamento de validade do prprio ordenamento jurdico. Assim, a Constituio o ponto de partida para a investigao de qualquer doutrina com fins cientficos. Analisemos primeiramente o critrio da destinao para a caracterizao do imvel como urbano ou como rural defendido pelos estudiosos do Direito Agrrio. Paulo Tormim Borges com base no Estatuto da Terra assevera Teremos, assim, como imvel urbano, qualquer que seja a sua localizao, aquele destinado ao comrcio, indstria, recreao ou atividades tais como hospitalar, escolar, etc.7 Entretanto, com a mxima vnia, no
6 Direito Tributrio: Fundamentos Jurdicos da Incidncia, 2ed., So Paulo, Saraiva, 1999, p. 94.
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podemos concordar com tal entendimento pelos motivos a seguir expostos. Conforme j demonstrado, o Municpio quem tem competncia para delimitar sua rea urbana. Hely Lopes Meirelles afirma com muita propriedade que A lei municipal que declara e delimita o permetro urbano, para todos os fins administrativos, urbansticos e tributrios.8 A Constituio foi quem deu esta incumbncia ao Municpio. Seria deveras absurdo, repita-se, admitir-se que uma lei infraconstitucional tivesse o condo de alterar a Carta Magna. Ora, se o Municpio, atravs de seu plano diretor, que deve instituir a poltica de desenvolvimento e expanso urbana, bem como prescrever as exigncias para que a propriedade urbana cumpra sua funo social, no paira dvidas acerca da competncia do Municpio para delimitar a sua rea urbana. Qualquer interpretao divergente da ora exposta fere frontalmente o princpio da Autonomia dos Municpios. Este tambm o entendimento de Sandra Lopez Barbon: Parece claro que o legis-
lador, ao fixar rea de sua competncia por imposio de lei, estabeleceu tambm a rea de competncia da Unio pois, primeiramente, o Municpio manifesta sua competncia para depois a Unio realizar suas delimitaes, reverenciando a autonomia municipal, ou seja, a definio j elaborada pela lei municipal.9 Da no podermos concordar com os agraristas que afirmam que a propriedade rural em razo de sua destinao. Tal entendimento no encontra guarida em nossa Constituio mormente em razo do princpio da Autonomia Municipal. Sob outra tica, fcil verificar a improcedncia dos agraristas com um exemplo prtico. Imagine-se um imvel que esteja dentro da zona urbana delimitada pela lei municipal mas que explore atividade agrcola. Pergunta-se: poderia a Unio desapropriar dito imvel para fins de reforma agrria em razo deste ser improdutivo? A resposta logicamente negativa. Isto em razo do imvel localizado dentro do permetro urbano ter sua funo social cumprida de acordo com as diretrizes estabelecidas em seu pla-
no diretor conforme reza o art. 182, 2 da Constituio Federal. Assim, por mais um motivo, o critrio da destinao do imvel no encontra guarida em nossa Magna Carta para definir-se a natureza jurdica como urbana ou rural.
4.
DO CRITRIO ESPACIAL DA REGRA-MATRIZ DE INCIDNCIA DO ITR E DO IPTU Segundo a doutrina de Paulo de Barros Carvalho, a regra-matriz de incidncia tributria formada pela hiptese e pelo seu conseqente. Na hiptese encontramos os critrios material, espacial e temporal para a identificao do fato jurdico-tributrio. No conseqente encontramos o critrio pessoal (sujeitos ativo e passivo) e critrio quantitativo (base de clculo e alquota) que identifica a relao jurdica a ser formada quando da ocorrncia de um evento no mundo real que contenha as caractersticas da hiptese de incidncia prevista hipoteticamente. O critrio espacial, que nos interessa no presente estudo, encontrado na hiptese de incidncia, indica os possveis locais de
7 Institutos Bsicos de Direito Agrrio, 6 ed., So Paulo, Saraiva, 1991, p. 31. 8 Ob. Cit., p. 69. 9 Do IPTU, Belo Horizonte, Del Rey, 1995, p. 49.
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ocorrncia do fato jurdico-tributrio. Da a necessidade de esclarecermos a natureza jurdica do imvel para sabermos qual dos impostos deve incidir. O art. 32 do Cdigo Tributrio Nacional delimita o aspecto espacial da regra-matriz do IPTU, e, por excluso, do ITR, da seguinte forma: Art. 32. O imposto, de competncia dos Municpios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domnio til ou a posse de bem imvel por natureza ou por acesso fsica, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Municpio. 1. Para efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal, observado o requisito mnimo da existncia de melhoramentos indicados em pelo menos dois dos incisos seguintes: I - meio-fio ou calamento, com canalizao de guas pluviais; II - abastecimento de gua; III - sistema de esgotos sanitrios;
10 Ob. Cit., p. 155.
IV - rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para distribuio domiciliar; V - escola primria ou posto de sade a uma distncia mxima de 3(trs) quilmetros do imvel considerado. 2. A lei municipal pode considerar urbanas as reas urbanizveis, ou de expanso urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos rgos competentes, destinados habitao, indstria ou ao comrcio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do pargrafo anterior. primeira vista, o Cdigo Tributrio Nacional elegeu o critrio correto para a incidncia do IPTU. Isto em razo do caput do artigo citado prescrever que incide o citado tributo sobre os imveis localizados na zona urbana do Municpio. Entretanto, a qualificao urbanstica do solo urbano compreende a zona urbana, a zona de expanso urbana e a zona urbanizvel. Assim, somente ser considerada rural a zona que estiver fora destas zonas citadas. Cumpre colacionar entendimento de Jos Afonso da Silva:
imprescindvel, contudo, firmar a tese de que, no interior do permetro urbano, todo o solo e toda a zona qualificamse como urbanos do ponto de vista urbanstico, no sendo correto, como fez a lei de uso e ocupao do solo de Belo Horizonte, incluir dentro dele tambm o solo ou zona de expanso urbana. que a fixao do permetro urbano j confere ao respectivo solo a qualificao urbanstica, de sorte que se supe que todo ele est vocacionado a preencher todas as funes urbanas, observadas as diretrizes do plano diretor e as limitaes do direito de construir.10 (os grifos no so do autor) Assim, no h sentido em somente considerar-se urbana uma rea que esteja na zona urbana do Municpio. A zona de expanso urbana, por exemplo, tem qualificao urbanstica pois j est sujeita as limitaes do direito de construir, bem como deve cumprir a funo social estabelecida no plano diretor do Municpio. Isto por uma razo bvia, tal zona fruto de planejamento municipal para expanso populacional, vez que a mesma ser no futuro as novas vilas ou os novos bairros do Munic-
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pio. Dessa sorte, desde j est sujeita as exigncias do Direito Urbanstico (direito de construir e funo social) sob pena do planejamento urbanstico municipal no lograr xito. A zona urbanizvel, por sua vez, que compreende a rea programada para o exerccio de uma ou mais funes urbanas elementares, fora do permetro urbano e de expanso urbana,11 como caso dos ncleos recreativos, tambm, tem qualificao urbanstica pela mesma razo retro exposta: est sujeita s regras de Direito Urbanstico. Hely Lopes Meirelles ao discorrer sobre a zona de expanso urbana afirma o seguinte: Essas zonas, ainda que na rea rural, devem ser desde logo delimitadas pelo Municpio e submetidas s restries urbansticas do Plano Diretor e s normas do Cdigo de Obras para as suas edificaes e traado urbano. Intil seria aguardar-se a converso dessas zonas em reas urbanizadas, para, depois, sujeit-las aos regulamentos edilcios e s regras urbansticas que condicionam a formao da cidade. O Municpio deve orientar e preservar o desenvolvimento de seus aglomerados urbanos a fim de obter no futuro, cidades, vilas
11 Ob. Cit. p. 157. 12 Ob. Cit., p. 70.
e bairros funcionais e humanos, com todos os requisitos que propiciam segurana, esttica e conforto aos habitantes. Isto se consegue pela antecipao das exigncias urbansticas para as zonas de expanso urbana, que so as matrizes das futuras cidades.12 Ora, se as reas de expanso urbana e urbanizveis esto sujeitas s normas de Direito Urbanstico, tais como o direito de construir e o cumprimento da funo social estabelecida no plano diretor, no h como negar-lhes a natureza jurdica de urbanas. So urbanas e devem estar sujeitas ao Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU - e no ao Imposto Territorial Rural - ITR. Por outro lado, o pargrafo primeiro do artigo 32 do CTN condiciona a exigncia do IPTU existncia de pelo menos dois melhoramentos dentre os cinco que o prprio pargrafo discrimina. Ora, se a Constituio atribui competncia ao Municpio para delimitar suas zonas urbana, de expanso urbana e urbanizvel, bem como para exigir imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana, no h como admitir que uma lei
infraconstitucional possa alterar o disposto na Carta Magna impondo condies que esta no imps. Convm relembrarmos que a competncia impositiva, como qualquer tipo de competncia (ver item 1), ao mesmo tempo uma delegao e uma delimitao de atribuies, de sorte que lei complementar no tem o condo de alterar competncia atribuda diretamente pela Carta Magna. Esta deve apenas dispor sobre conflitos de competncia nos termos do art. 146, I da CF, no podendo, destarte, alterar competncia constitucionalmente prevista. Relevante o esclio de Roque Antnio Carraza: Se, porventura, uma pessoa poltica pretender, por meio de norma legal ou infralegal, dilatar as raias de sua competncia tributria, de duas, uma: ou esta norma invadir seara imune tributao ou vulnerar competncia alheia. Em ambos os casos ser inconstitucional. Amlcar de Arajo Falco, meditando sobre o assunto, averbou: A competncia (tributria) , por isso, matria de direito estrito e, como tal, inaltervel. ainda Forsthoff quem o afir-
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ma, ao asseverar que o titular de uma competncia no pode transferir ou alterar poderes ou faculdades que se integram dentro da competncia. Os limites que a Constituio traou para que as pessoas polticas tributassem no podem ser deslocados nem pelo Cdigo Tributrio Nacional (ou normas jurdicas que lhe faam as honras), nem por leis ordinrias, decretos, portarias, atos administrativos etc.13 Repita-se, a Constituio atribuiu competncia ao Municpio para delimitar suas zonas urbana, de expanso urbana e urbanizvel, bem como para exigir o IPTU sobre os imveis situados nestas zonas. O pargrafo primeiro do art. 32 do CTN fere frontalmente tais dispositivos por alterar a competncia constitucional dos Municpios, impedindo a exigncia do IPTU sobre reas que no tenham pelo menos dois melhoramentos dentre os cinco que este pargrafo discrimina. Ora, se o imvel est sujeito s limitaes de Direito Urbanstico, ele , juridicamente, urbano. No h como admitir-se que incida sobre o mesmo Imposto sobre Propriedade Rural. Lei alguma pode alterar a competncia atri-
buda ao Municpio para tributar propriedade urbana, sob pena de invaso de competncia. A nosso ver, a soluo do problema acerca da tributao do IPTU de reas sem a mnima infra-estrutura, de lege ferenda, est na promulgao de uma lei nacional estabelecendo normas gerais de Direito Urbanstico, inclusive prevendo condies para os Municpios institurem reas de expanso urbana e urbanizveis. Soluo interessante seria a instituio de um prazo limite para a construo de obras de infra-estrutura. Entretanto, tal soluo somente seria possvel com a edio da lei citada. Relevante lembrar que referida lei dever dispor sobre normas gerais, no podendo, destarte, entrar nos pormenores atinentes s particularidades dos Municpios. Por outro lado, o pargrafo segundo do artigo do CTN em tela, ao condicionar aprovao de loteamentos pelos rgos competentes para a incidncia do IPTU, tambm, a nosso ver, no encontra respaldo na Magna Carta. Isto porque os loteamentos s podem ser construdos nas reas do Municpio j definidas como zonas
urbana ou de expanso urbana. Assim, primeiro a lei municipal considera aquele solo como urbano (zonas urbana ou de expanso urbana) e, destarte, impe as limitaes do direito de construir, bem como condiciona propriedade o cumprimento da funo social previsto em seu plano diretor, para depois ser possvel o seu loteamento. Dessa sorte, so as previses das zonas urbana, de expanso urbana e urbanizvel em lei municipal que do a qualificao urbanstica ao solo, e no o loteamento, como quer o Cdigo Tributrio Nacional. Relevante a transcrio, mais uma vez, do eminente Jos Afonso da Silva: O Cdigo Tributrio Nacional, como j observamos, est preocupado, ao estabelecer o conceito de zona urbana, urbanizvel e de expanso urbana, com o imvel objeto de tributao; por isso que s admite considerar urbanas reas urbanizveis, ou de expanso urbana, as constantes de loteamentos aprovados pelos rgos competentes, destinados habitao, indstria e ao comrcio. Ora, do ponto de vista urbanstico, essas limitaes so inaceitveis. O Municpio pode,
13 Curso de Direito Constitucional Tributrio, 7 ed., So Paulo, Malheiros Editores, 1995, p. 344.
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e talvez at deva, estabelecer zonas de expanso urbana, bem como zonas urbanizveis, antes e independentemente de qualquer loteamento, porque este s deve ser possvel nas zonas j definidas como de destinao urbanstica, e no o contrrio como ocorre na concepo do Cdigo Tributrio Nacional (...) Os loteamentos seguem a configurao urbanstica da zona. No so os loteamentos que do configurao urbanstica ao solo. Esta que prius em relao queles, porque s o solo planejado para funes urbanas deve ser objeto de loteamento. Fora disso desordem urbanstica, permitir o crescimento desordenado das cidades, vilas e povoaes. (os grifos no so do autor) Outro no poderia ser o entendimento, haja vista que o Municpio quem tem competncia para elaborar o seu planejamento urbanstico (art. 30, VIII da CF). Seria descabido concluir, como quer o CTN, que somente com a aprovao do loteamento de uma rea, esta passaria a ter qualificao urbanstica. Ora, mesmo antes do loteamento, tal rea, por fazer parte da zona de expanso ur14 Ob. Cit., p. 154.
bana ou zona urbana do Municpio, j sofria as limitaes de Direito Urbanstico (direito de construir e cumprimento da funo social constante no plano diretor), de sorte que j era, juridicamente, imvel urbano. Dessa sorte, mesmo antes do loteamento, sobre dita rea deve incidir o IPTU. Destarte, caso a Unio exija ITR sobre imveis no loteados da zona de expanso urbana de um Municpio, estar invadindo a competncia impositiva deste, uma vez que, a pretexto de tributar imvel rural, estar tributando imvel urbano.
4. Os Municpios tm competncia para elaborar planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano; poltica de desenvolvimento e expanso urbana, inclusive com a obrigatoriedade de elaborao de plano diretor para cidades com mais de vinte mil habitantes (art. 182 da CF). 5. O Municpio quem tem competncia para definir a natureza jurdica do imvel como urbano. 6. O solo qualificado como urbano quando est sujeito s normas de Direito Urbanstico. 7. Os imveis situados nas zonas urbana, de expanso urbana e urbanizvel tm natureza jurdica de urbanos justamente por estarem sujeitos legislao urbanstica. 8. Destarte, o IPTU incide sobre os imveis localizados nas zonas urbana, de expanso urbana e urbanizvel e o ITR sobre os imveis localizados na Zona Rural, independentemente da destinao do imvel, da infra-estrutura da regio ou da aprovao de loteamento por rgo competente.
5.
CONCLUSES 1. A Constituio Federal discrimina competncias normativas exclusivas Unio, aos Estados e Distrito Federal e aos Municpios. 2. As leis municipais, no que concerne s normas editadas com base em competncia exclusiva, no podem ser limitadas por lei federal ou estadual. 3. A Unio, os Estados e o Distrito Federal tm competncia concorrente para legislar sobre Direito Urbanstico.
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COMPETNCIA: AO DE DESAPROPRIAO PARA FINS DE REFORMA AGRRIA (*)

Dbora Vasti S. Bomfim(**)
(*) Palestra proferida no I Ciclo de Debates do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - Incra, em Mato Grosso do Sul, em 29.04.98 (**) Procuradora do Incra em Braslia-DF
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1.
BREVES NOES DE DIREITO AGRRIO E REFORMA AGRRIA Inicialmente precisaremos trazer algumas noes bsicas sobre a matria antes de adentrarmos no tema da competncia quando da propositura do processo expropriatrio. A primeira delas refere-se ao Direito Agrrio. O art. 22, incisos I e II, da Constituio Federal vigente, dispe que compete privativamente Unio legislar sobre direito agrrio e desapropriao. Por direito agrrio temos como precisa e objetiva a definio de JOO BOSCO MEDEIROS DE SOUSA, que o ramo autnomo da cincia jurdica que, composto de normas e institutos oriundos do direito pblico e do direito privado, objetiva a regulamentao de direitos e obrigaes concernentes propriedade, posse e uso da terra e atividade rural, visando a justia social1 . Completando a lio, arremata dizendo que o correto entender o direito agrrio como instrumento para a realizao da reforma agrria, entre outros objetivos.2
necessrio certo cuidado para no confundir reforma agrria, assunto em alta no s no meio jurdico como na mdia, com Direito Agrrio. Pode-se dizer, com perfeita segurana, que a reforma agrria depende da aplicao do Direito Agrrio para a sua realizao. As normas jurdicas traadas por este ltimo que vo tornar possveis o uso racional da terra, disciplinar o trabalho do homem sobre a terra, assegurando o desenvolvimento econmico, poltico e social do Pas com a implantao da reforma agrria. A reforma agrria, no dizer do mestre RAFAEL AUGUSTO DE MENDONA LIMA, se caracteriza pela modificao da estrutura agrria por meios institucionais, isto , com a mudana dos institutos jurdicos que regulam a utilizao da terra rural e dizem respeito atividade agrria e estrutura agrria .3 Estabelece o eminente professor a distino entre reforma agrria e revoluo agrria. A primeira institucional, conforme j exposto, e a segunda se d quando as instituies existentes so destitudas pela fora com o intuito de criar-se novas institui-
es a exemplo do que ocorreu no Mxico, em 1910, e na Rssia, em 1917. Pode-se dizer que a reforma agrria no Brasil tem como ponto de apoio a Lei n. 4.504 de 30.11.64, conhecida como Estatuto da Terra, que em seu art. 1, 1, fornece a conceituao de Reforma Agrria: considera-se Reforma Agrria o conjunto de medidas que visem a promover melhor distribuio da terra, mediante modificaes no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princpios de justia social e ao aumento de produtividade.. Surge, nesse panorama, a figura da desapropriao para fins de reforma agrria, de que trata o art. 184 da Constituio Federal (desapropriao por interesse social) a ser efetivada nas reas tidas como prioritrias da reforma agrria.
2.
A AO DE DESAPROPRIAO PARA FINS DE REFORMA AGRRIA O instituto da desapropriao tem sido objeto de no
1 in Direito Agrrio - Lies Bsicas, Ed. Saraiva. 2. ed., 1987 p. 1. 2 op. cit. p. 2 3 in Direito Agrrio - Estudos, Livraria Freitas Bastos S.A., Rio de Janeiro, 1977, p. 54
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poucas polmicas. Para alguns trata-se de um meio de negao da propriedade pelo Poder Pblico. Ficamos com o entendimento do professor PAULO TORMINN BORGES de que ao contrrio, confisso de respeito ao direito de propriedade, pelo reconhecimento de que o Poder Pblico s pode subtrair a propriedade ao particular obedecendo a regras jurdicas precisas.4 E continua, afirmando que a desapropriao no atinge o direito de propriedade na sua caracterstica mais marcante que o valor econmico do bem. Sustenta, ainda, haver uma permuta de valores substituindo-se o bem primitivo (objeto do direito de propriedade) por outro bem, o preo em dinheiro ou equivalente. No Brasil a desapropriao tem merecido a devida ateno e destaque de nossos legisladores, haja vista que todas as Constituies mencionaram explicitamente o instituto. Mas somente com a Constituio de 1946 que surgiu a figura da desapropriao por interesse social, infelizmente in-
cubada em estado latente at 1962, com o advento da Lei n. 4.132 de 10.9.62, definidora das hipteses de desapropriao por interesse social. Desde ento o instituto veio avanando gradativamente at alcanar o nvel atual previsto no art. 184 da Carta Magna que prev a desapropriao por interesse social, para fins de reforma agrria, do imvel que no esteja cumprindo sua funo social, mediante prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria, indenizando-se em dinheiro as benfeitorias teis e necessrias. A desapropriao ato de competncia da Unio, regido em sua substncia e seus efeitos pelo direito pblico. Essa competncia foi delegada pela Unio ao Incra - Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria, Autarquia Federal vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, atravs do art. 2 do Decreto-Lei n. 1.110 de 9.7.70, que criou o rgo, e Lei n 8.629, de 25.2.93, art. 2 1 e 2. O Incra o rgo executor da reforma agrria no Brasil e o da colonizao oficial, alm de ser
fiscal da execuo da colonizao particular. O Decreto Presidencial que declara o imvel de interesse social para fins de reforma agrria autoriza o Incra a promover a desapropriao do imvel rural, ao que tem procedimento contraditrio especial, de rito sumrio, estabelecido pela Lei Complementar n. 76, de 6.7.93. Concluindo, a ao de desapropriao tem natureza de direito real imobilirio, sendo uma das modalidades especiais de perda da propriedade imobiliria (art. 590 do CC) e uma das formas de aquisio pelo Poder Pblico, na forma prescrita pelas leis especiais que regem a matria.
3.
CONCEITOS BSICOS DE JURISDIO E COMPETNCIA Trazendo memria alguns conceitos primrios, temos que JURISDIO a atividade ou funo exclusiva do Estado, atravs da qual declara o direito em concreto, eliminando a lide e mantendo a ordem pblica. Tem
4 in Institutos Bsicos de Direito Agrrio, Ed. Saraiva, 10. ed., 1996, p. 61
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como princpios a investidura, indelegabilidade e aderncia ao territrio. Para o conceito de competncia ficamos com a lio do Min. ATHOS GUSMO CARNEIRO de que a jurisdio na medida em que pode e deve ser exercida pelo Juiz.5 A competncia estabelecida por critrios que a determinam e, segundo a doutrina, so o objetivo, o funcional e o territorial. A primeira regra, dentro do critrio objetivo , que a competncia pode se dar em razo da matria e do valor da causa, nestes casos regidas pelas leis de organizao judiciria, consoante o art. 91 do CPC. O critrio funcional, tambm denominado hierrquico, subdivide-se em horizontal e vertical, sendo que o primeiro trata da competncia no tocante s fases do procedimento e o segundo refere-se aos graus de jurisdio (instncias). O ltimo critrio, o territorial, encontra-se vinculado rea da jurisdio e divide-
se em foro comum e foros especiais. A competncia territorial tratada nos artigos 94 a 101 do CPC. O art. 94 estabelece o denominado foro geral, em regra, o foro do domcilio do ru, como competente para processar as aes fundadas em direito pessoal ou real sobre bens mveis. Afasta-se a aplicao dessa regra quando incidirem normas referentes aos foros especiais. Isto se d porque os foros especiais, aqueles dos arts. 95 a 101 do CPC, afastam as regras gerais de competncia, tanto as principais quanto as subsidirias. Quanto ao interesse podemos classificar a competncia em absoluta e relativa. Na primeira prevalece o interesse pblico, indisponvel e na qual no cabe a eleio de foro. Na competncia relativa tem-se predominante o interesse das partes, sendo disponvel o foro competente e lcita a eleio de foro em clusula contratual. A competncia territorial ou de foro (art. 94 CPC), a competncia em razo do valor da causa (art. 91 do CPC) e a compe-
tncia em razo da situao do imvel (2 parte do art. 95 do CPC) so competncias relativas. De competncia absoluta temos a competncia em razo da matria ou objetiva (certas causas que em decorrncia de sua natureza esto afetas Justia Especializada), competncia em razo da pessoa (liga-se a atributo pessoal do litigante, como ex. art.109, I, da CF), a competncia em razo da situao do imvel (art. 95, CPC, quanto s aes fundadas em direito real sobre imveis, cujo litgio recaia sobre direito de propriedade, vizinhana, servido, posse, diviso e demarcao de terras e nunciao de obra nova), competncia funcional e a competncia em razo valor da causa, neste ltimo quando se tratar de competncia do menos para o mais, conforme o magistrio do Min. ATHOS GUSMO CARNEIRO, ou seja, a competncia do juiz de menor alada no pode ser prorrogada para abranger causa de maior valor 6. As regras de competncia que nos interessam no presente estudo so as estabelecidas em razo da matria, da pessoa e da situao do imvel.
5 in JURISDIO E COMPETNCIA, Ed. Saraiva, 4. ed.,So Paulo, 1991, p. 45 6 in op. cit. p. 62
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4.
O ART. 126 DA CONSTITUIO FEDERAL A Constituio Federal, no Ttulo IV - Da Organizao dos Poderes, Captulo III - Do Poder Judicirio, Seo VIII - Dos Tribunais e Juzes dos Estados, dispe, no art. 126, verbis: Para dirimir conflitos fundirios, o Tribunal de Justia designar juzes de entrncia especial, com competncia exclusiva para questes agrrias. Pargrafo nico. Sempre que necessrio eficiente prestao jurisdicional, o juiz far-se presente no local do litgio. O eminente processualista e professor Min. ATHOS GUSMO CARNEIRO ensina que por questes agrrias, e at tendo em vista as motivaes e precedentes da norma, deve-se entender aquelas questes vinculadas reforma agrria, redistribuio e distribuio de terras, e s desapropriaes para fins de reforma agrria (Constituio, Ttulo VII, Captulo III)7 , e continua afirmando que no
sero conflitos fundirios, para os fins do art. 126 da Constituio Federal, as questes sobre domnio, posse ou uso de imveis rurais que no tenham origem em atos ou fatos vinculados reforma agrria, nem as aes de usucapio pro labore (CF, art. 191). 8 Aps uma anlise mais acurada do artigo, no resta outra alternativa que no a de discordar, com o devido respeito, da explanao nesta seara, feita pelo Min. ATHOS GUSMO CARNEIRO. Em primeiro lugar, o art. 126 da Constituio Federal refere-se a TRIBUNAIS DE JUSTIA, portanto, Tribunais estaduais, conforme consta no ttulo da Seo VIII. A desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria de competncia da Unio (art. 184 da CF) delegada ao Incra, rgo executor, autarquia federal que goza da exclusividade de foro a que alude o art. 109, I, da Constituio, devendo a ao de desapropriao, obrigatoriamente, ser ajuizada perante a Justia Federal,
em obedincia ao comando constitucional e Lei Complementar n. 76/93, art. 2, 1. A se esposar o entendimento do Min. ATHOS GUSMO CARNEIRO foroso seria reconhecer a existncia de conflito entre os dispositivos 126 e 184 e seguintes da Constituio Federal, estando estes ltimos sob o Ttulo (VII) DA ORDEM ECONMICA E SOCIAL, Captulo (III) DA POLTICA AGRCOLA E FUNDIRIA E DA REFORMA AGRRIA, estes sim, referentes desapropriao, por interesse social, objetivando a reforma agrria no Pas. Em segundo lugar, de se adotar, em parte, o entendimento do Juiz Federal e professor da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, EDILSON PEREIRA NOBRE JUNIOR, de que o art. 126 disposio no autoaplicvel a depender a produo de seus efeitos de normatividade integrativa, cuja edio compete ao rgo de cpula do Judicirio local, enquanto este no a editar, continuar competente a Justia Federal para apreciar as aes de desapropriao para fins agraristas.9
7 in op. cit. p. 89-90 8 in op. cit. p. 90 9 in Desapropriao para Fins de Reforma Agrria, Revista de Direito Agrrio, MAARA e INCRA, Ed. Especial, Ano 10, n. 12, 2. semestre de 1994, p. 96
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Foi dito que de se adotar, em parte, o entendimento acima, quanto no autoexecutoriedade do dispositivo, porque mesmo que venha norma infraconstitucional a complementar o comando constitucional, tenho que ir prevalecer sobre essa norma inferior o art. 184 da Constituio Federal. Conclui-se, pois, que os conflitos fundirios e questes agrrias mencionadas no art. 126 da Constituio Federal no podem ser os vinculados reforma agrria devendo, ao contrrio do afirmado pelo Min. Athos Gusmo Carneiro, versar sobre questes de domnio, posse e uso de imveis rurais, litgios que devem ter origem em fatos outros sem qualquer relao com a reforma agrria. Somente como apndice e para reforar a idia contida no art. 126, h mais de setenta e cinco anos houve, conforme noticiou o professor RAYMUNDO LARANJEIRA, a primeira tentativa de implantao de uma judicatura agrcola entre ns, quando a Lei Estadual de 10 de outubro de 1922, regulamentada pelo Decreto n. 3.548, de 12 de dezembro de 1922, criou
Tribunais Agrrios para o Estado de So Paulo 10 , com competncia para interpretao e execuo dos contratos de locao de servios agrcolas. Restou a idia, pelo constituinte, de o Tribunal de Justia designar juzes de entrncia especial, pressupondo-se especializados em questes agrrias, com competncia exclusiva para essa matria, a qual deve ser exercida alm dos limites de sua comarca sempre que houver necessidade de sua presena no local do litgio objetivando uma prestao jurisdicional mais eficiente (pargrafo nico do art. 126).
tuio Federal. Trata-se de uma competncia ratione personae. Assim, o art. 99, e incisos, do CPC no subsistem diante da incompatibilidade com a Constituio Federal. A concluso a que se chega, tendo-se em conta o comando constitucional que tanto a Seo Judiciria da Capital quanto a do interior do Estado so competentes em razo da pessoa para processar e julgar as aes em que a Unio e o Incra forem autoras, rs, assistentes ou opoentes, excetuando-se as causas ali previstas. Note-se que o artigo em comento, da Constituio Federal, no incluiu em nenhum momento a obrigatoriedade da ao ser proposta na Capital do Estado, de onde se v a falta de harmonia do art. 99, I e pargrafo nico do CPC, com o dispositivo constitucional, o qual inclusive abre oportunidade de aforamento da ao pela Unio na seo judiciria do domiclio do ru ( 1), bem como que as aes intentadas contra a Unio sejam aforadas na seo judiciria do domcilio do autor, onde ocorreu o fato ou ato que originou a demanda ou onde esteja situada a coisa ou, ainda, no Distrito Federal.
5.
FORO PRIVILEGIADO DA UNIO ART. 109 DA CF/88 ART. 99, I E II, DO CPC Da leitura do art. 99, I, do Cdigo de Processo Civil tem-se como competente o foro da Capital do Estado para as causas em que a Unio for autora, r ou interveniente. o denominado foro privilegiado. Entretanto, deve-se combinar ou, usando da tcnica, compatibilizar o artigo acima citado com o art.109, I, da Consti-
10 in Propedutica do Direito Agrrio, LTr, 2.ed., SP, 1981, p. 143
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Havendo conflito entre a lei anterior e a nova ordem constitucional, prevalece o comando desta ltima, no se podendo ter como vigente a regra do art. 99 do CPC em choque com o art. 109 da Constituio Federal.
6.
FORO REI SITAEART. 95 DO CPC O art. 95 do Cdigo de Processo Civil estabelece o foro da situao da coisa como o competente para as aes fundadas em direito real sobre imveis. No magistrio de Moacyr Amaral Santos, a determinao da competncia em razo da situao da coisa, ou, mais precisamente, em razo da situao do imvel, cria o chamado forum rei sitae, herana romana, da poca imperial 11. competncia territorial e especial. Esta competncia, absoluta e, portanto, indeclinvel, tem como razo de ser a necessidade do juzo de ficar prximo do bem imvel, objeto do litgio, a fim de que as diligncias processuais se realizem com a celeridade, efetividade e economia devidas.
A regra comporta exceo nos casos em que mesmo se tratando de aes reais imobilirias, o litgio no recaia sobre direito de propriedade, vizinhana, servido, posse, diviso e demarcao de terras e nunciao de obra nova, podendo o autor optar pela eleio do foro ou pelo foro do domiclio do ru, conforme autorizao contida no art. 111 do CPC. Nos casos previstos no art. 95 do CPC, no dizer de ARRUDA ALVIM, imprescindvel a proximidade da coisa ao juzo.12 A competncia estabelecida no art. 95 do CPC, por ser absoluta e improrrogvel, tem como pena para a infringncia da regra a nulidade dos atos decisrios (art. 113, parg. 2, CPC). Que a Justia Federal competente para processar e julgar as causas em que a Unio e sua entidade autrquica, neste caso o Incra, sejam autoras, rs, assistentes ou opoentes, excetuando-se as causas de falncia, acidente de trabalho, as sujeitas Justia Eleitoral e do Trabalho, o comando contido no art. 109, I, da CF no deixa dvidas.
A questo para a qual se busca uma soluo a seguinte: existindo uma Seo Judiciria da Justia Federal na Capital do Estado, com uma vara especializada em matria de natureza agrria, designada por Provimento do Conselho da Justia Federal, e Sees Judicirias no interior, em cujas circunscries se situam os imveis objeto de ao de desapropriao, qual dos juzos ser o competente para o processamento da ao expropriatria ? Essa questo tem suscitado controvrsias e consequentemente conflitos negativos de competncia entre os dois juzos. Ajuizada a ao de desapropriao na Vara Especializada da Capital, o Juiz Federal declara-se absolutamente incompetente, por entender que competente o foro rei sitae e remete o feito Vara Federal do interior, em cuja circunscrio se situa o imvel objeto da demanda. Se o Incra, ao revs, ajuiza a ao na Vara Federal do interior do Estado, foro da situao da coisa, o juiz declina de sua competncia, remetendo o feito ao
11 in Primeiras Linhas de Direito Processual Civil, Vol. I, 12.ed., Ed. Saraiva, SP , 1985, p. 236 12 in Manual de Direito Processual Civil, Vol. I, Parte Geral, 4. ed., RT, p. 151
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Juiz Federal da vara especializada em questes agrrias na Capital do Estado. Instaura-se, ento, o conflito negativo de competncia. Qual dos foros ser o competente para processar e julgar a ao de desapropriao para fins de reforma agrria ? Vejamos, agora, como se estabelece a competncia para a referida ao de desapropriao.
detentora a Unio tambm no resta a menor dvida. O pargrafo 3 do art. 184 da Constituio Federal diz que cabe lei complementar estabelecer o procedimento contraditrio especial, de rito sumrio, para o processo judicial de desapropriao. Esta Lei Complementar a n. 76 de 6 de julho de 1993. Entretanto, no art. 2, pargrafo 1, somente dispe que a ao de desapropriao ser processada e julgada pelo juiz federal competente. Levando-se em conta que pelo princpio da recepo as leis anteriores nova ordem constitucional que no conflitam com o Direito vigente so recepcionadas, estabelecendo a convivncia entre o Direito anterior e o atual 13, temos que se encontra em plena vigncia o pargrafo 4 do art. 19 da Lei n. 4.504 de 30.11.64 - Estatuto da Terra, que dispe, verbis: Art. 19 A desapropriao far-se na forma prevista na Constituio Federal, obedecidas as normas constantes da presente lei.
4. O foro competente para desapropriao o da situao do imvel. Invocando, novamente, o professor Paulo Torminn Borges, o Estatuto da Terra a lei agrria fundamental. Em seus 128 artigos ele fixa os rumos bsicos do relacionamento entre a terra e o homem, procurando proteger este e aquele14. Como o texto legal que trata da desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria, devidamente atualizado pelas leis posteriores, a saber, a Lei Complementar n. 76/93 e a Lei n. 8.629/93, trouxe j resolvida a questo da competncia para o processo expropriatrio. Importante trazer lume a lio de LEANDRO PAULSEN de que a competncia matria reservada lei e que, por isso, no podem, normas de cunho infralegal, baixadas pelo Conselho da Justia Federal ou pelos Tribunais Regionais Federais, modificar a competncia territorial fixada nos termos da Constituio e do Cdigo de Processo Civil.15
7.
FORO COMPETENTE PARA A AO DE DESAPROPRIAO PARA FINS DE REFORMA AGRRIA Como exposto anteriormente, a ao de desapropriao ao real imobiliria, sendo uma das modalidades especiais de perda da propriedade imobiliria (art. 590 do CC) e, do outro lado, modo de aquisio da propriedade pelo Poder Pblico, na forma estabelecida na Constituio Federal e na lei especial. Que as autarquias federais gozam, por extenso e no que couber, dos privilgios de que
13 in A Constituio na Viso dos Tribunais - Interpretao e Julgados Artigo por Artigo, TRF 1 Reg., - Gabinete da Revista, Vol. 2, 1997, arts. 44 a 169, p. 838 14 in op. cit. p. 13 15 in Desapropriao e Reforma Agrria, Ed. Livraria do Advogado, 1997, p. 145
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E prossegue, entendendo que normas infralegais que atribuam a uma nica vara federal na Capital do Estado a competncia para o processamento e julgamento dos processos versando sobre matria agrria, retirando a competncia das varas do interior, so invlidas. H que se concordar, sem restries, com esse posicionamento. A uma porque o foro rei sitae para a ao de desapropriao foi estabelecido por lei, no Estatuto da Terra, que apesar de em muitos artigos referir-se Constituio de 1946, foi recepcionado porque no conflitante com o atual comando constitucional - art. 184 - nem com a Lei Complementar n. 76/ 93 que o regulamenta. A duas pela ausncia de lgica, dentro do nosso ordenamento jurdico, em se retirar a competncia do foro rei sitae quando coincidente com a Subseo Judiciria Federal, onde obrigatoriamente devem ser processados os feitos da Unio e da sua autarquia executora - o Incra - conforme estabelecido no art. 109, I, da Constituio Federal. Existe, sim, uma harmonizao entre a Constituio e as
leis complementares em especial, o mesmo no se podendo dizer quanto ao Provimento do Conselho da Justia Federal, invocado pelos juzos suscitantes para afastar a competncia do foro rei sitae. Conforme j dito, tais provimentos no tm o poder de derrogar disposio literal de lei, o que somente se d pelo poder competente e com normas de escala hierrquica superior ou da mesma escala quando incompatveis expressa ou tacitamente, naqueles casos previstos no art. 2 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil (Decreto-Lei n. 4.657 de 4.9.42). A especializao da vara para matria de natureza agrria na Capital s opera seus efeitos na seo judiciria respectiva, no tendo o poder de deslocar a competncia do foro da situao do bem expropriando quando houver sede de Vara Federal no interior do Estado. Portanto, quer pelo estabelecido no art. 95 do CPC, quer pelo art. 19, pargrafo 4 da Lei n. 4.504, de 30.11.64, o foro competente para o aforamento e processamento da ao de desapropriao o foro rei sitae, quando coincidir com uma seo judiciria federal, por fora do comando constitucional (art. 109,
I). Assim, o foro federal da capital absolutamente incompetente para conhecer da matria, salvo se inexistente seo judiciria federal no interior do Estado.
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A COMPANHIA FAMILIAR GALEGA E A MODERNIZAO DO DIREITO AGRRIO NA GALCIA (*)

Isabel Espn Alba (**)
(*) O presente trabalho foi realizado no quadro do Projeto de Pesquisa A Nova Lei do Direito Civil da Galcia (Lei4/1995, de 24 de maio): incidncias nas relaes jurdicopatrimniais dos galegos residentes na Galcia e no exterior, financiado pela Junta da Galcia (XUGA 20205B97), cujo pesquisador principal o Prof. Dr. Jos Manuel Lete del Ro, catedrtico de Direito Civil. (**) Catedrtica de Direito Civil da Universidade de Santiago de Compostela
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82
1.
Consideraes preliminares A presente contribuio pretende oferecer algumas idias com o objetivo de refletir sobre o futuro do Direito agrrio autnomo galego, adotando como ponto de partida uma instituio de origem consuetudinria fortemente marcada, a companhia familiar galega, atualmente regulada nos artigos 100 a 111 da Lei 4/1995, de 24 de maio, do Direito Civil da Galcia (L.D.C.G.). A promulgao da L.D.C.G. gerou uma srie de expectativas no que se refere ao que poderia significar a consagrao de instrumentos jurdicos de procedncia consuetudinria, alguns j compilados e outros no, adaptados especificidade da atual problemtica agrria na Galcia. No entanto, vicissitudes tcnico-jurdicas, cuja explicao no tem cabimento nesta apresentao, resultaram em uma lei prenhe de figuras dedutivas, sem qualquer ou com muito pouca virtualidade prtica, em contradio com os princpios elementares de um Direito Civil moderno.
Na verdade, a L.D.C.G. conserva determinadas instituies que tm origem no seio de uma sociedade rural com perfis determinados: pequena propriedade fragmentada, alta presso demogrfica, cultivos tradicionais, escassa mecanizao, relaes sociais prximas ao servilismo, etc. Mas estamos diante da mesma sociedade rural que deu origem a instituies como a agra, a vilar, a vecia ou a companhia familiar galega? A resposta definitivamente no. Os indicadores macroeconmicos seguem apontando para uma sociedade eminentemente rural, porm o panorama jurdico do Direito agrrio moderno na Galcia, e em toda a Europa, est enriquecido por um quadro constitucional e comunitrio, que nos obriga a levar em considerao a nova realidade do campo europeu: baixa natalidade, maior produtividade das exploraes agrrias, uma relao mais dinmica entre os conceitos stio/explorao agrria/produtividade, a diminuio do peso poltico dos agricultores, a necessidade de uma poltica de meio ambiente, uma maior demanda por produtos de qualidade, etc. Continua a existir em
nossa Comunidade Autnoma uma importante fragmentao da terra, paliada em certa medida por polticas de concentrao de propriedade e o incentivo ao associativismo, porm no podemos mais falar de uma sociedade rural com altos ndices de natalidade e exportadora de grandes contingentes de mo de obra. A realidade social e demogrfica galega outra, por mais que herdeira da anterior, e qualquer instituio que queira manter-se vigente deve apontar a essa realidade e no refletir esquemas passados. De fato, quando se avana desde um conceito clssico do Direito agrrio, para uma perspectiva mais dinmica, de um autntico Direito agroalimentar1 , surge para o legislador galego um desafio de superao e atualizao. Pois, precisamente pela evidncia deste desafio, a Administrao Autnoma galega e o Parlamento da Galcia, levaram adiante, com maior ou menor sorte, ao longo dos ltimos anos, uma srie de iniciativas normativas absolutamente de acordo com as diretrizes da Pol-
1 Cfr. por todos, A.BALLARN MARCIAL, Do Direito Agrrio ao Direito Agroalimentar, Estudos de Direito civil em homenagem ao professor Dr. Jos Luis Lacruz Berdejo, vol. 1o, Barcelona, 1992, pp. 155 a 190.
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tica Agrria Comum e na linha da lei estadual de modernizao das exploraes agrrias2. O ncleo das atuaes polticas e legislativas na Galcia se locomove cada vez mais em direo empresa agrria, e a sua necessidade de uma adaptao s polticas do meio-ambiente e de segurana alimentar. De modo que nos encontramos com situaes to contraditrias como uma inoperante regulao da companhia familiar galega na L.D.C.G. diante de frmulas societrias prprias das mais modernas tendncias do Direito agrrio, como o caso das cooperativas agrrias, cobertas pela Lei 5/1998, de 18 de dezembro, das Cooperativas da Galcia (L.C.G.). 3 De fato, e aproveitando a referncia a estes dois textos
legislativos, fica evidente que o prprio legislador galego conhece tal contradio, j que, depois de recolher uma frmula de companhia familiar de corte arcaico, tenta a posteriori, no sentido da L.C.G., dar-lhe uma possibilidade de projeo jurdica e econmica, admitindo que a companhia familiar galega seja scia de uma cooperativa agrria (artigo 111.2.L.C.G.).
mum localizar nas sociedades tc itas ag r c olas da Idade Mdia. 5 Com um indiscutvel reconhecimento por parte da doutrina civilista mais tradicional6 , sua raiz eminentemente consuetudinria lhe atribuiu contornos que fizeram com que durante bastante tempo sequer se reconhecessem seus efeitos pelos tribunais.7 Mas para entender o sentido e alcance da companhia familiar galega preciso analis-la desde sua perspectiva de instrumento para a conservao da casa. Em torno a este desgnio de conservao giram uma srie de instituies familiares e sucessrias. Para proteger e conservar a casa se criam, modificam ou extinguem situaes jurdicas que fazem do Direito civil da Galcia um Direito prprio.
2.
Viso crtica da regulamentao da companhia familiar galega na L.D.C.G. 4 I - A casa e a companhia familiar galega. A companhia familiar uma das instituies a servio da casa, cuja origem histrica co-
2 Basta citar, entre outras, a Lei 13/1989, de 10 de outubro, de Montes vecinales em mo comum e seu Regulamento aprovado pelo Decreto 260/1992, de 4 de setembro, e o recente Decreto 330/1999, de 9 de dezembro, pelo qual se estabelecem as Unidades mnimas de cultivo para o territrio da Comunidade Autnoma da Galcia. 3 No se pode estar alheio s dificuldades das empresas familiares agrrias. A superao deste modelo de produo uma realidade, mas na Galcia ainda bastante forte a presena do fator familiar na constituio de empresas, com variadas formas jurdicas. Inclusive a Lei de 9 de junho de 1997, da famlia, da infncia e da adolescncia, da Galcia, em sede de medidas de proteo da famlia, recolhe em seu artigo 12, que a junta da Galcia dispensar um trato preferencial s exploraes familiares rurais, articulando programas com tendncia modernizao de sua estruturas e alm disto coadjuvando na compensao dos danos produzidos pelos riscos inerentes a suas atividades e fomentando o uso de formas de previso de tais riscos. 4 Sobre os aspetos mais concretos da regulamentao da companhia familiar galega, Cfr. I.ESPIN ALBA, Comentrios aos artigos 100 a 111 da Lei de Direito Civil da Galcia, Comentrios ao Cdigo Civil e s Compilaes Judiciais (dir. M.Albaladejo Garca e S.Daz Alabart), Madri, 1997, t.XXXII, vol 2o , pp. 693 a 743. 5 Para a evoluo histrica da instituio Cfr. os trabalhos de G.BUJAN, Estudo jurdico sobre o contrato de companhia de famlia, Oronse, 1887, A.HERVELLA FERREIRA, as comunidades familiares e a companhia galega, Monforte, 1898, A.GARCIA RAMOS, Estilos consuetudinrios e prticas econmico familiares e martimas da Galcia, Madri, 1909. 6 Cfr. J.CASTAN TOBEAS, Direito civil espanhol comum e judicial, t. IV, 15o ed., Madri, 1993, pp. 623 a 639. 7 Por mais que no se afirme sua existncia, em vrias ocasies o Supremo Tribunal se manifestou no sentido de que no se pode provar suficientemente o costume de estabelecer sociedades familiares tcitas na Galcia, e que portanto no se podiam aplicar seus efeitos. Cfr. SSTS 2.1.1884, 15.12.1875 e 22.5.1886.
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Dentre as virtudes deste tipo de sociedade familiar era comum apontar a vocao vertebradora do patrimnio familiar, j que o protege da nefasta diviso de sucessivas parcelas e proporciona a convivncia familiar ao redor da casa paterna8. Parafraseando L.MARTINBALLESTERO COSTEA ao referir-se casa aragonesa9, no conceito clssico de conservao ntegra do patrimnio da casa, traduzido na nomeao de um s herdeiro, substrato da companhia galega, pode-se observar como a economia e a idia de casa se conjugam e como a pobreza do solo ou de um patrimnio foi o pressuposto indispensvel para a subsistncia do regime particular da famlia galega. De fato, em suas origens, a companhia familiar esteve associada a um quadro de forte imigrao, uma alta taxa de natalidade, a falta de capitais na agricultura, um minifundiarismo improdutivo e endmico10. Dispe o artigo 9 da L.D.C.G. que a
casa paterna e seus anexos constituem um patrimnio indivisvel. Por mais que no seja refletido na literalidade do preceito, a casa tem um claro elemento pessoal, subjetivo, de unidade familiar construdo exatamente ao redor do patrimnio indivisvel. Em resumo, trata-se de um conceito que parte de uma base territorial, mas que alcana um forte contedo pessoal e familiar. De modo que a casa vai alm do dado objetivo do local onde se encontra. Est integrado no somente por elementos reais como por elementos que so inerentes ao elemento subjetivo dos parentes que decidem compartilhar a mesa. Do mesmo modo como em outras regies foreiras, a casa galega tem personalidade prpria que se diferencia dos demais membros que integram seu elemento pessoal, individualizada frente a terceiros por um nome, quase sempre um nome de fa-
mlia perpetuado ao longo das geraes e que sequer coincide com o que leva a famlia atual. o resultado da administrao levada a cabo por seus vrios pais ao longo dos anos, smbolo de prestgio social dentro da parquia. De tal maneira, que em determinado momento, a casa, com abstrao das pessoas, individualiza-se e se distingue das demais de modo inconfundvel. A casa paterna (ou paternal) aquela na qual vive o pai (ou patriarca), chefe ou fundador de uma famlia e na qual nasceram e se criaram todos os filhos, por mais que estes j no mais vivam nela e que se encontrem separados por conseqncia de casamentos criadores de novas famlias ou por outras circunstncias. 11 O designado pai o responsvel pela direo e administrao da casa. Como lgico, um esquema tradicional de no-
8 A Exposio de Motivos da Compilao de 1963 mantinha que A Companhia Familiar Galega serviu tradicionalmente e serve at hoje para estreitar os laos familiares, impedir a emigrao, promover a poupana, melhorar o cultivo das terras, tornando mais prspera e florecente a agricultura do pas.... Na vigente L.D.C.G. no se d nenhuma justificao para sua regulamentao. 9 L.MARTIN BALLESTERO COSTEA, A casa no Direito aragons, Zaragoza, 1944, p. 75. 10 Este quadro foi superado em seus aspectos mais negativos pela atual realidade jurdica e econmica do campo galego. No entanto, acredito que isto no justifica a eliminao da regulamentao da casa na L.D.C.G.. Na idiossincrasia do povo galego a casa continua sendo o pilar bsico de muitas estruturas econmicas e sociais. Mesmo assim, as vigentes instituies sucessrias da L.D.C.G. somente se podem compreender desde a perspectiva da conservao da casa. Por tudo isto defendo o carter de norma interpretativa e integradora do artigo 9 L.D.C.G., Cfr. I.ESPIN ALBA, Comentrios aos artigos 9 a 13 da Lei de Direito Civil da Galcia, Comentrios ao Cdigo Civil e Compilaes judiciais (dir. M.Albaladejo Garca e S.Daz Alabart), Madri, 1997, t. XXXII, vol 1o , especialmente pp.88 a 190. 11 E. RODRIGUEZ GONZLEZ, voz Casa Patriarcal, do Dicionrio Enciclopdico Galego-Castelhano, Vigo, 1958.
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meao de herdeiro nico atravs da melhoria de lavrar e possuir, com o apoio normalmente da prtica de casar-se para a casa. Durante um certo nmero de anos devero conviver na mesma casa mais de um casal: o dos pais e o do filho que se casa para a casa. Aqui existiriam os pais: um em exerccio e outro potencial. De fato, a idia que pulsa nesta instituio a de que o pai (que por sua vez no passado foi institudo por seu pai) v transmitindo pouco a pouco as faculdades de representao e de comando, enfim, a autoridade, a seu filho. De qualquer maneira, esta transmisso no total at o falecimento de ambos os cnjuges. Como contrapartida de sua nomeao, ao herdeiro normalmente se lhe limita as faculdades e direitos de ordem patrimonial, no sentido de que se deve manter ntegro o patrimnio, garantir o cuidado dos pais em sua velhice, zelar pelo bem-estar dos irmos solteiros que convivam na casa, etc. A eleio do patriarca tem, alm da vertente econmica da continuidade da explorao familiar, um destacado aspecto moral, pois o parente escolhido ser o representante da casa. De
fato, quando se fala de casar-se para a casa, nos referimos a um pacto que transcende a deciso de assumir a continuidade da explorao de um conjunto de bens. O casal que se forma assume a obrigao de manter, e se for o caso ampliar, o prestgio que a casa vinha adquirindo ao longo de geraes. Da que a eleio deveria recair sobre o mais apto a manter o prestgio da casa, conservando-a e aumentando-a. Neste ponto j se podem encontrar dificuldades na hora de descrever o ncleo pessoal de uma casa, posto que a composio do grupo de parentes, que em muitos casos d origem a uma verdadeira companhia familiar galega, varia bastante de acordo com os usos e os costumes das diferentes comarcas. Os autores descrevem, normalmente, o modelo da Alta montanha que a regio, que por suas caractersticas, melhor assimilou a formao tcita de companhias familiares e na qual temos: a) Os senhorios maiores que corresponde ao casal que titular do local onde fica a casa, composto de um filho ou filha que em seu dia foi escolhido
como pai para dar continuidade casa. A figura do patro ou do senhor da casa, era geralmente masculina. b) O pai, nomeado pelos senhores maiores para dar continuidade casa. Geralmente essa eleio vem apoiada por uma melhoria nos bens, refletida por via testamentria ou por acordos matrimoniais. freqente que o filho ou parente escolhido se case para a casa e que assim, durante um perodo de tempo, convivam na mesma casa dois casais, e que pouco a pouco iro transmitindo as faculdades de direo e de representao da casa do pai ao filho. Tradicionalmente aparece a figura da viva do pai, do patro como um elemento pessoal da casa. No caso de falecimento do chefe da comunidade familiar, ela atua como administradora. De qualquer maneira, esta etapa de regncia, como prefere denomin-la PAZ ARES, que antecede a incorporao total do novo pai como titular e administrador do patrimnio familiar, era muitas vezes simblica, posto que, geralmente, a viva delegava suas faculdades ao novo pai, que passava a exercer de modo notrio a direo e administrao da casa12. Junto com
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estes elementos pessoais bsicos, freqente que comunidade familiar se acrescentem outros parentes como os irmos do pai. Com relao a estes herdeiros legtimos que no foram escolhidos pelos pais para continuar com a explorao do patrimnio familiar, cabe observar que quando abandonam a casa, normalmente so separados, ou seja paga-se-lhes sua poro da legtima em numerrio (Cfr. Arts. 134 e 135 L.D.C.G.). Agora, no que diz respeito aos elementos objetivos do conceito de casa, o elemento real bsico o denominado local onde fica a casa, que, nos termos do artigo 50 L.D.C.G. se define como o conjunto que forma uma unidade, compreendendo a casa de trabalho, as edificaes, as dependncias e os terrenos, por mais que no sejam lindeiras. Inclui, de qualquer maneira, todo tipo de gado, maquinaria, implementos agrcolas e instalaes que constituam uma unidade orgnica de explorao agrria, florestal ou mista. So bens que formam em conjunto uma unidade de ex-
plorao agrria. ...uma unidade de destino exteriorizada na permanncia dos mesmos em uma casa e uma famlia durante um tempo, pelo menos suficiente para que objetivamente e ao exterior possa consider-los como um apoio fsico da manuteno e da sustentao dos membros de uma casa.13 Como bem indica a STS de 25 de abril de 1916,... a especial conformao da propriedade galega, constitui o lugar onde fica a casa, no um conjunto homogneo ou uma comunidade de diferentes fazendas compreendidas dentro de uma delimitao ou permetro comum a todas elas e, portanto, lindeiras entre si, seno um conjunto ou uma reunio de fazendas dispersas, localizadas em um mesmo local ou em vrios, que no formam um todo indivisvel, regidas para a explorao agrcola por uma mesma mo, seja a pessoa individual de um lavrador ou uma entidade coletiva. Tambm preciso mencionar a STS de 19 de maio de 1951 sobre a validade e eficincia da disposio atribuda por um galego ...que desejando conservar inteira a explorao de todos os bens da propriedade,
vontade de dito atribuinte que ditos bens sejam atribudos ao filho primognito.... No entra o Supremo Tribunal na anlise de se o referido conjunto de bens constitua ou no um local onde fica a casa, j que o testador no faz a adjudicao distingindo se formam ou no parte do conjunto, seno que simplesmente atribui todos os bens com base na faculdade que lhe confere o artigo 1056 do Cdigo Civil para construir uma explorao agrcola. Mais recentemente, o Supremo Tribunal, em sentena de 29 de novembro de 1993, teve a oportunidade de destacar que o pressuposto analisado tinha comprovado que o arrendamento em litgio compreendia todo o conjunto que forma o local onde fica a casa, com as particularidades que apresenta, prprias do Direito histrico do pas galego, que no s h de ser respeitado e atualizado como tambm reforado pela urgente necessidade de vitalizar sua agricultura, destinada desde sempre a desempenhar papel primordial no desenvolvimento econmico e social da Galcia.
12 J.C. PAZ ARES, Instituies a servio da casa no Direito Civil da Galcia, Salamanca, 1964, p.33. 13 L.MARTIN-BALLESTERO COSTEA, op. cit. p. 100.
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II - Alcance do conceito de companhia familiar galega na L.D.C.G.: elementos pessoais e reais. At aqui j se percebe o marcado carter patriarcal da instituio, na qual o senhor da casa e o pai assumem a chefia familiar, muito distante do princpio de igualdade jurdica entre o homem e a mulher que no quadro constitucional orienta a regulao das instituies familiares e sucesses na ordem jurdica espanhola, comum e autnoma. muito criticvel que este sistema arcaico se encontre reproduzido, sem maiores matizes, na L.D.C.G. vigente, de forma muito concreta em seu artigo 104. Uma coisa que se conservem e desenvolvam instituies de profundo enraizamento consuetudinrio, e outra que se reproduzam suas formulaes tradicionais na lei sem fazer uma mnima reviso constitucional de seu contedo. Para entender esta crtica inicial, vejamos como o legislador descreve a companhia familiar galega. Desde o ponto de vista subjetivo, a companhia familiar gale-
ga se constitui entre lavradores com vnculos de parentesco (art. 100 L.D.C.G.). assim essencial a condio de lavrador e parente. No que diz respeito condio de agricultor, se justifica pela prpria causa da constituio deste tipo de comunidade familiar. O legislador muito claro, e nisto coincide plenamente com o que a origem consuetudinria da figura, ao descrever que os que decidem viver juntos o fazem para explorar em comum as terras, o local onde fica a casa ou exploraes pecurias de qualquer natureza. No se trata unicamente de conviver em uma mesma casa e de pr em comum bens e lucros, seno que estes devem necessariamente destinar-se explorao da casa. Como D.GARCIA RAMOS, acredito que o essencial o exerccio habitual da agricultura, e no requisitos de carter administrativo como a alta na Seguridade Social14. Agora, esta interpretao no restritiva da condio de lavrador no deve conduzir a um abandono da necessidade do exerccio habitual. possvel, e alm disso as necessidades econmicas podem obrigar, que algum membro da co-
munidade familiar exera uma atividade profissional fora do mbito da explorao familiar. Isto em si mesmo no significa uma ruptura em sua condio de membro da companhia familiar galega, sempre que no implique no abandono da convivncia de mesa e da participao nas tarefas de explorao agrcola. Sobre este ltimo aspecto, nas propores da Lei do Direito Civil da Galcia de 21 de abril de 1993 e de 22 de junho de 1994, estabelecia-se que se admitir constituda a companhia pelo fato de conviverem em mesa e toalha de mesa para explorarem em comum os bens objetivos daquela, por mais que alguns dos membros tenham alm desta outra atividade ou ocupao. A retirada da referncia possibilidade de que algum scio tenha, alm desta, outra atividade ou ocupao, no deve ser interpretada como uma proibio para o desempenho de ditas atividades. Simplesmente se deixa no texto vigente a idia central de que tm de ser lavradores, com uma dedicao, ainda que mnima, ao cuidado da explorao familiar, de modo que a avaliao de se as atividades realizadas fora do mbito da
14 D.GARCIA RAMOS, a Companhia familiar galega na vigente Lei de Direito Civil da Galcia, em Direito Civil da Galcia (Comentrios Lei 4/1995 de 24 de maio) (coord. Barreiro Prado e outros), p. 320.
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casa desvirtuam ou no a companhia familiar galega ser uma questo casustica, que em caso de conflito ser decidida pelos Tribunais em cada situao concreta.15 De qualquer maneira, e ainda comparando o contedo do vigente artigo 100 L.D.C.G. e de seus correspondentes nas mencionadas Propores de Lei, na L.D.C.G. a convivncia um elemento essencial da companhia familiar que no se presume pelo simples fato de viver juntos, necessrio que se separem todos os mecanismos da colaborao na explorao do lugar onde ficam a casa e os demais bens sociais. De fato, alm da condio de agricultor e parente, elemento essencial o viver em mesa e toalha de mesa, que, mais que a necessidade de compartilhar um espao fsico, representa nas razes consuetudinrias da instituio, e garantir o apoio mtuo, a diviso de tarefas e lucros na explorao agrcola, e em ltima instncia a sobrevivncia da casa. Nesta linha, no preciso que todos vivam no mesmo edifcio, podendo vi-
ver cada casal e seus filhos solteiros em casas diferentes, mas dentro da mesma explorao agrria. No que diz respeito ao parentesco, seguindo as pautas constitucionais de igualdade de filiao, esta pode ser de ordem matrimonial ou extra-matrimonial, ou ainda adotiva. Assim mesmo, pode ser um parentesco por afinidade, como o que nasce entre cunhados, ou entre sogros e noras e genros. Por mais que se desse com freqncia a eleio do filho homem maior, o critrio da primogenitura masculina no decisivo, posto que no parece ter existido nunca qualquer inconveniente em casar uma filha para a casa. Isto se entende facilmente, porque o importante numa instituio que serve a casa no a perpetuidade de um nome de famlia, seno que o poder conservar e melhorar o nome da casa. Alm disto, e j vimos que o nome pelo que conhecida a casa nem sempre corresponde ao nome de famlia concreto, seno que freqente a denominao de um apodo, normalmente relacionado com um ofcio ou precedncia, de tal maneira que comum
que uma pessoa se apresente em determinadas zonas rurais da Galcia como Fulano da casa de Tal. Portanto, resulta mais importante escolher um descendente ou parente capaz de administrar corretamente a casa, conservando-a e melhorando-a para as geraes futuras. Mesmo assim, dentro da anlise do elemento subjetivo da constituio da companhia familiar galega, necessrio que seus scios tenham a capacidade geral do Cdigo Civil para contratar, sem nenhuma especialidade. No caso dos menores emancipados, cabe perguntar-se se necessrio o complemento de capacidade ou o consentimento dos pais (ou de seu procurador, na falta dos dois) para levar a cabo o acrscimo de bens sociedade familiar, em aplicao do artigo 323 do Cdigo Civil. A questo est em determinar se o acrscimo de bens imveis, estabelecimentos mercantis ou industriais ou objetos de extraordinrio valor, um ato de alienao ou de gravame (nus). Entre os que entendem que o acrscimo um ato de mera comunicao de bens que no implica nenhuma perda econmi-
15 Cfr. a STSJG de 23.1.96 na qual um dos extremos que alegava a parte que negava a existncia de uma companhia familiar era precisamente o fato de que o genro que conviveu com a demandante no desempenhava labores agrcolas na explorao familiar, seno que se dedicava como mecnico dono de uma oficina. Alegao que parece no ter sido levada em considerao pelo Supremo Tribunal.
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ca para o menor, e os que defendem que se trata de um ato de transferncia, posto que os bens saem do patrimnio do scio para integrar-se ao patrimnio da sociedade, fico ento com as concluses de F. CAPILLA RONCERO, que opta pela necessidade do complemento de capacidade, fundamenta seu raciocino na anlise de se o ato de acrescer comporta a transcendncia patrimonial suficiente para merecer ser includa entre aqueles que ficam de fora do alcance das foras do menor emancipado. O autor entende de forma correta que mais prudente assimilar a sociedade aos atos de alienao ou de gravame do artigo 323 do Cdigo Civil.16 No que diz respeito figura do ausente, includo no caso de falta no declarada, expressamente prevista na L.D.C.G. -artigos 6 a 8 -, no tem sentido sua incluso em uma companhia familiar galega, cujo fim exatamente conviver na mesma casa, participando da explorao do lugar onde fica a casa. De fato, uma das causas de modificao da companhia familiar galega, expressa no artigo 106. b L.D.C.G., precisamente a ausncia, por mais de um ano, no
motivada pela gesto social. Por ltimo, a companhia familiar galega normalmente esta formada por mais de um casal, principalmente no caso do casamento para a casa. Pois bem, no demais relembrar que os cnjuges de cada casal contratante, a no ser que tenham acordado um regime diferente ao da sociedade de lucros, em geral contratam em nome da sociedade conjugal. De modo que, por exemplo, o acrscimo de bens que so de lucro se faz em nome da sociedade. No que diz respeito ao aspecto real da constituio da companhia, no imprescindvel que todos os scios aportem bens para poderem integrar-se sociedade, o que se explica pela especial natureza familiar desta comunidade. De fato, pode ser comum que os que menos aportam sejam os que mais recebam em termos de cuidados pessoais, assistncia mdica, apoio na velhice, etc. Apesar de que esteja prevista a possibilidade de aportar bens pertencentes a todos ou a qualquer um dos scios, o elemento real bsico para a consti-
tuio da companhia familiar o lugar onde fica a casa. A prpria finalidade da constituio da companhia familiar de preservar e aumentar este patrimnio familiar. Mas, a que ttulo se aportam os bens imveis, de fato o lugar onde fica a casa, companhia familiar galega? Adiantando o que veremos quanto s formas de constituio da companhia familiar galega e sua natureza jurdica, o usual no deixar uma constncia escrita dos acrscimos e do regime que devem seguir durante a vigncia da sociedade familiar, criando uma situao de fato que se prolonga no tempo, muitas vezes ao longo das geraes. A situao tpica se apresenta com a apresentao inicial do lugar onde fica a casa, cujo domnio corresponde aos senhores maiores, e vai ampliando-se a explorao com as melhorias, frutos, etc. Desde uma perspectiva de registro, o artigo 8.2. da Lei Hipotecria, em combinao com o artigo 44 de sua regulamentao, permite que se inscreva como uma s fazenda, sob o mesmo nmero, o lugar onde fica a casa.17
16 F.CAPILLA RONCERO, Comentrios aos artigos 1665 a 1708, Comentrios ao Cdigo Civil e s Compilaes judiciais , (dir.M.Albadalejo), t. XXI, vol 1o , Madri, 1986, pp. 52 a 56.
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So bens sociais da companhia, nos termos do artigo 102 L.D.C.G.: 1- Os aportados pelos scios e os adquiridos a ttulo oneroso por conta do capital comum, enquanto dure a companhia. 2- Os frutos, rendas, lucros e juros recebidos ou devidos durante o mesmo tempo, procedentes dos bens sociais. 3- As edificaes, reconstrues, plantaes e qualquer tipo de melhoria feita nos bens sociais. 4- Quaisquer outros que as partes concordem. III-Formas de constituio Independentemente da postura que se adote com respeito natureza jurdica da companhia familiar galega, a vontade livremente expressada pelos familiares lavradores que decidem conviver e formar uma verdadeira comunidade familiar, o fru-
to do nascimento da instituio. Da tem cabimento localizar o estudo da companhia familiar galega em contratos, por mais que indiscutivelmente se trate de uma modalidade contratual peculiar na qual se misturam elementos econmicos, familiares e hereditrios. Na linha da liberdade de forma para a contratao em geral, e mais importante ainda numa ordem jurdica de profundas razes consuetudinrias lindeiras como a galega, o legislador optou por no exigir a forma escrita como requisito de validade da constituio de uma companhia familiar. Sob esta perspectiva, aceitvel a deciso do legislador de eliminar o requisito da forma escrita para a constituio de companhias familiares, presente na Compilao de 1963, derrogada.18 A companhia familiar galega constitui-se por qualquer um dos meios ou formas admitidos em direito. A forma escrita no se impe, por mais que a consti-
tuio ter necessariamente de documentar-se no momento em que qualquer um dos contratantes o solicite. Agora, a prtica demostrou que o nascimento de companhias familiares alheio a pactos expressos, surgindo em situaes como o fato de casar-se para a casa. Como de forma correta diz D. GARCIA RAMOS, o modelo de companhia familiar que existe na realidade galega se reflete na prtica notarial e judicial, revela a inexistncia de casos de constituies escritas, e no entanto, demostra a existncia de companhias familiares derivadas de pactos hereditrios e familiares, da suposta forma de casarse para a casa, ou ento constitudas tacitamente pela convivncia entre familiares lavradores que pem em comum seus patrimnios para veicular uma explorao agrria.19 De modo que temos as seguintes possibilidades de constituio da companhia familiar galega:
17 Dispe o art. 44.2. RH que os cortejos, fazendas, labores, masas, dehesas, cercas, torres, casarias, granjas, lugares, casales , cabanas ou outras propriedades anlogas que formem um corpo de bens dependentes ou unidos com um ou mais edifcios e uma ou vrias partes do terreno, com vegetao ou sem ela, por mais que no estejam lidando entre de si com o edifcio, e de forma que neste caso haja unidade orgnica de explorao ou que se trate de um edifcio de importncia a qual estejam subordinadas s fazendas ou s construes. 18 Mas este primeiro passo positivo, que pode vir a deixar entrever uma regulamentao mais prxima realidade da figura, desvanea-se, porque no que sucede o legislador se limitou a reproduzir o texto da derrogada Compilao, sem perfilar uma forma de constituio da companhia que desse um autntico apoio jurdico a suas relaes internas e externas tornando vivel e atraente a recuperao da figura. 19 D.GARCIA RAMOS, loc. Cit., pp. 314 a 317.
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a- Companhia familiar galega formalizada por escrito, seja por meio de escritura pblica, seja por documento privado; b- Companhia familiar galega constituda com base em um suposto casamento para a casa. c- Companhia familiar galega constituda tacitamente por parentes, que sejam lavradores, e que decidam viver em mesa e toalha de mesa, cunca en mano, para explorar em conjunto terras, o lugar onde fica a casa ou exploraes pecurias de qualquer natureza pertencentes a todos ou a alguns dos reunidos. Situao de convivncia que no se supe. Resulta indiscutvel que os camponeses galegos nunca constituram formalmente companhias familiares. E parece que sequer quando o fizeram de forma tcita, como resultado da convivncia em mesa e toalha de mesa, tiveram a conscincia de que aquilo era uma comunidade que juridicamente se pudesse diferenciar das relaes de parentesco de pessoas que conviviam ajudando-se mutuamente. A questo crucial surge quando se quer romper a convivncia, negando qualquer tipo
de participao patrimonial resultado deste ato de compartilhar mesa e toalha de mesa. Em outras palavras, no momento em que os filhos ou familiares que dedicaram anos de suas vidas explorao familiar, solicitam o reconhecimento de uma participao econmica. o problema clssico da ruptura de qualquer situao de fato, mas que o caso da companhia familiar galega vem acompanhada de toda uma carga ideolgica e cultural, que quis identificar, nesta forma de convivncia de um grupo familiar, o verdadeiro esprito e o prpria centralidade de um Direito civil prprio do povo galego. Isto representa uma pesada carga sobre uma figura que no foi nada mais que a expresso jurdica da necessidade humana de juntar esforos para sobreviver de uma maneira mais digna. Em uma famlia de oito, dez filhos, proprietria de uma extenso de terras reduzida, pressionada por uma srie de cargas reais e fiscais, a deciso era simples: ou se vivia da terra ou se dividia o patrimnio e ningum vivia da terra. Ficava-se tentando preservar o patrimnio familiar e na medida do possvel aumentando-o, enquanto aos demais lhes correspondia procu-
rar formas alternativas de sobrevivncia fora do lar familiar na migrao ou casando-se em outra casa. Preservar a companhia familiar galega como uma instituio jurdica com estes mesmos perfis, prprios de uma economia de subsistncia, descapitalizada e fechada ao exterior, sem levar em considerao qual a verdadeira realidade social e jurdica da Comunidade Autnoma galega atual, sinal de que se perdeu uma oportunidade irrecupervel de melhor articular um Direito civil prprio da Galcia, por meio fundamentalmente de um tratamento especfico dos aspetos familiares e hereditrios do Direito civil galego, sem preocupar-se com o volume das instituies civis tratadas, seno pela adequao das mesmas s necessidades jurdicas prprias da Comunidade Autnoma galega. Neste ponto, a regulamentao de uma companhia familiar galega poderia ter tido cabimento como uma frmula associativa aplicada agricultura, para cujo funcionamento tivesse sido necessrio articular um autntico sistema de constituio e publicao para a proteo das
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relaes internas dos scios, e externas frente a terceiros. Seria uma frmula associativa a mais, como o podem ser as sociedades de responsabilidade limitada ou cooperativas, porm com um especial carter familiar. E seu sucesso dependeria das vantagens fiscais e sociais que acompanhariam sua regulamentao, e da proteo jurdica, em especial no que diz respeito ordem de registro, que se prestaria ao terceiro que negociaria com a companhia. Como tantas outras figuras jurdicas modernas, teria sua base em antigas prticas consuetudinrias, mas completamente adaptada aos tempos modernos. Se a inteno do legislador foi de oferecer uma forma jurdica de organizao familiar baseada em uma tradio consuetudinria mas com vocao de continuidade no futuro, fracassou em sua tentativa, j que, inegvel, comprova-se com a anlise do articulado, que no conseguiu proporcionar uma frmula societria de acordo com as necessidades de proteo do trfico jurdico de bens, dos terceiros que negociam com a so-
ciedade, de costas para as atuais necessidades de crdito agrcola e de integrao nas estruturas agrrias, de acordo com as diretrizes comunitrias. De tal maneira que difcil que um grupo familiar escolha conscientemente a companhia familiar galega como forma de organizar a explorao agrria do lugar onde fica a casa. De tudo que foi dito at agora, acredito que a vocao do tratamento legislativo que se deu companhia familiar na L.D.C.G. seu fim, j que a realidade jurdica destas sociedades familiares tcitas corresponde a situaes de convivncia familiar que de fato em um determinado momento se rompem.20 IV- Natureza Jurdica A origem apontada da companhia familiar galega ( tambm denominada sociedade familiar galega) nas sociedades familiares tcitas da Idade Mdia liga este tema ao contrato de sociedade. A companhia familiar galega, como suas irms da pennsula, a sociedade familiar asturiana, e a lionesa, no me-
nos do que a que passou ao Cdigo Civil Portugus, constituem uma interessante sobrevivncia das sociedades tcitas agrcolas, to freqentes na Idade Mdia, e que talvez tenham ligaes com as primitivas associaes familiares que foram em todos os povoados, inclusive em Roma, o ponto de partida do contrato de sociedade....21 De fato, curioso observar como o germe do atual contrato de sociedade, o consortium romano era um agrupamento familiar (os herdeiros, morto o pater famlias), com uma marcada finalidade econmica de evitar a fragmentao do patrimnio familiar, e a poltica de manuteno do territrio familiar. A idia de sociedade, com maiores ou menores matizes, nos chegou por meio do prprio legislador que reiteradamente refere-se aos scios com o objetivo de fazer aluso aos membros da companhia22 e a regularizao dos bens sociais 23. Inclusive afirma expressamente no art. 105.1.que faculdade do pai ou, em seu caso, do scio administrador a direo e representao da sociedade.
20 Cfr. artculos 110 e 111 L.D.C.G. para as normas de liquidao. 21 J.ARIAS RAMOS- As origens do contrato de sociedade: consortium, societas, RDP , 1972, em especial p. 146. 22 Cfr. os arts. 102.1, 103.3, 105, 106 a) e e), 107.2, 108, 109 1), 2) e 3), 110 e 111 L.D.C.G. 23 Cfr. arts. 102, 103.2, 4 e5, 111 L.D.C.G..
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claro que se trata de uma figura de negcios na qual os membros pem em comum dinheiro, bens ou indstria. Mesmo assim, constitui-se um fundo social com os acrscimos dos scios.24 No entanto, discutvel que o resultado final seja a repartio de lucros. A companhia familiar tem como funo a conservao do patrimnio familiar e a garantia de uma vida digna para os membros da comunidade, por isto, em ltima instncia necessria uma gesto correta que no provoque perdas; mas da a falar-se de uma finalidade de lucros com o objetivo de repartir entre os scios, seria um exagero. Assim existe um affectio, mas com uma qualificao diferente affectio societatis, posto que o elemento econmico de cooperao ou colaborao ativa est matizado pela solidariedade familiar. Concordamos com J. CASTAN TOBEAS quando ele destaca a impossibilidade de aplicar as estreitas normas do contrato de sociedade contidas no Cdigo Civil a uma instituio de marcado carter familiar e agrrio como o caso da companhia familiar galega.25
24 Cfr. artigos 102, 104, L.D.C.G. 25 J.CASTAN TOBEAS, op. cit. p. 637.
A especialidade da instituio se reflete no prprio contedo dos artigos 110 e seguintes da L.D.C.G. que descrevem uma situao jurdica complexa na qual se misturam obrigaes alimentcias, acrscimos patrimoniais, relaes agrrias, etc., cuja base encontra-se em precedentes do que at ento tinha sido um costume e alguns usos difundidos em algumas regies do territrio galego. Aqui as normas gerais do contrato de sociedade deveriam ter uma aplicao limitada a situaes concretas. Em todo caso, a finalidade e a estrutura da companhia familiar galega, segundo aparece configurada na L.D.C.G. assimila-se mais idia de uma sociedade universal de lucros, que segundo o art.1675 do Cdigo Civil compreende tudo o que venham a adquirir os scios atravs de sua indstria ou trabalho enquanto dure a sociedade. Os bens mveis ou imveis que cada scio possui na hora da assinatura do contrato continuam sendo de domnio particular, passando somente sociedade o usufruto. interessante levar em conta o fato de que, no Direito comum, existe a presuno do art. 1676 do Cdigo Civil, segundo a qual
o contrato de sociedade universal assinado sem determinar sua espcie somente constitui a sociedade universal de lucros, que se justifica pelo carter menos agravante para as partes que tm as sociedades universais de lucro em relao com as sociedades universais de bens. Porm o acrscimo do carter de sociedade universal de lucros no soluciona por completo a questo da natureza da companhia familiar, posto que a regulamentao de 1995 no estabelece claramente os temas chave como a representao e a responsabilidade patrimonial da sociedade. A atuao no trfico jurdico de bens se complica na hora da regulamentao na L.D.C.G. na qual se reconhecem at trs formas de constituio da companhia familiar, e em nenhuma delas parece estar solucionado o problema do acrscimo de pessoa jurdica; sequer naquelas companhias constitudas sob forma escrita o tema est resolvido, posto que fica claro como se estabelece a publicao dos pactos.26 Com relao ao acrscimo de pessoa jurdica pela aplicao
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dos artigos 1167 e 1669 a contrrio sensu, parece existir uma certa uniformidade doutrinria na hora de relacionar o acrscimo da pessoa jurdica com a publicao de fato da situao social. Quer dizer, que quando as relaes societrias comeam a refletir-se externamente criando uma aparncia de sociedade que possa ser comprada por terceiros, o que se pode denominar, em palavras de F. CAPILLA RONCERO conscincia geral da existncia da sociedade.27 Neste aspecto, poder-se-ia manter a tese contrria, defendida por C. PAZ ARES, no sentido de que o momento do acrscimo da pessoa jurdica coincide com a manifestao da vontade que d origem ao fenmeno societrio, e no com o momento posterior de sua publicao, posto que enquanto elemento estrutural do negcio, a pessoa jurdica deve vincular-se com seu momento de constituio, que o da manifestao de vontade28. uma idia muito
atraente, principalmente para fins de acrscimo de pessoa jurdica a determinadas associaes, que permitiria, nas palavras do autor, que uma associao constituda com a vocao de participar no trfico, mas com um acordo expresso de no inscrever-se, possa usufruir a partir do momento contratual da pessoa jurdica geral que se reconhece as sociedades civis. No entanto, no nosso modo de ver as coisas, deixar claras as tcnicas de proteo da aparncia em conseqncia de terceiros de boa f que assinam contratos com as sociedades, a longo termo prejudica a instituio que aparentemente se quer proteger. De fato, se no se proporciona uma proteo adequada ao terceiro contratante criase uma desconfiana generalizada em relao s figuras societrias que no tm uma inequvoca pessoa jurdica, diferente da dos scios em particular. Se no se negocia com essas sociedades civis por temor s conseqncias patrimoniais,
acabamos prejudicando o que queramos favorecer. Se centramos o tema em torno das companhias familiares constitudas de forma tcita, as que ainda tm algum reflexo na prtica, pode-se observar como dita modalidade em geral tem uma origem mais complexa que a frmula contratual que o legislador descreve para as companhias constitudas de forma escrita, posto que alm da relao contratual que se estabelece com o acrscimo dos elementos reais e pessoais para a sua constituio, o ponto de partida da convivncia entre os parentes normalmente um acordo familiar e, freqentemente sucessrio. Nesta suposio o carter secreto dos acordos frente a terceiros pode ser mais evidente. A questo poder-se-ia solucionar se entendssemos L. DIEZ PICAZO e A. GULLON quando estes dizem que a publicao dos acordos que fizeram os scios ao contratar em nome da sociedade, de
26 De qualquer maneira, por mais que a simples formalizao em documento pblico, privado do contrato de constituio da companhia familiar galega no signifique em si que publicao do acordado, nos pode levar presuno de que nestes casos, a vontade dos scios ser de dar publicao de seus acordos, inclusive juntando-se a algum tipo de sociedade. o caminho que oferecido no artigo 111.2 da L.C.G.. O que acontece que neste caso se desnatura companhia familiar galega como uma instituio. Mas o certo que sem um sistema registral de publicao, os acordos, por mais que estejam refletidos em uma escritura pblica, no tem a capacidade para proteger terceiros. Neste sentido, L.DIEZ PICAZO e A.GULLON nos recordam que no deve-se identificar-se a publicao da sociedade com o mero fato de que se haja constitudo por escritura pblica, que pode ser perfeitamente desconhecida pelo terceiro. O protocolo de cada cartrio no um Registro Pblico, encontra-se submetido ao segredo como princpio geral. Alm do que, para que o terceiro pudesse ter acesso a ele imprescindvel como mnimo que este conhea em que cartrio foi constituda a sociedade (Sistema de Direito Civil, vol II, 7a ed., Madri, 1995, p.519). 27 F.CAPILLA RONCERO, loc. cit, p.55. 28 C.PAZ ARES, Comentrios ao artigo 1669, Comentrio do Cdigo Civil do Ministrio da Justia, Madri, t. II, 1993, pp. 1354 a 1366.
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tal maneira que uma sociedade teria s vezes carter de pessoa jurdica e outras no. Na verdade, o simples fato de que um dos scios contrate em seu prprio nome os terceiros, e inclusive o fato de que esta seja a forma habitual de contratao, no parece que isto permita por si s que a disposio seja aplicvel, pois a contratao em nome prprio (e por conta alheia) seja uma das formas de trabalhar do representante. Uma sociedade pode usufruir de pessoa jurdica e, no entanto, contratar um de seus scios em seu prprio nome e no no nome da sociedade (vide Art. 1689 CC). Parece por isto que a idia de uma contratao em nome prprio usada pelo artigo como uma conseqncia necessria do segredo dos acordos 29. De qualquer maneira, como veremos ao comentar os artigos 104 e 105 L.D.C.G., a representao em nome da casa ou no interesse da mesma, tem um quadro muito limitado na prtica das companhias familiares, quase
sempre relacionado compra e venda de bens mveis de carter agrcola e semoventes. Mesmo assim, esta postura poderia levar a uma acentuada insegurana jurdica, de modo que no est errado relembrar com J. M. LETE DEL RIO, que uma entidade social abstrata, que no constitui uma realidade fsica, precisa manifestar-se diante de terceiros por meio de uma publicao especial, que a inscrio em Registro pblico.30 No caso de que a companhia familiar galega atue como uma sociedade civil sem pessoa jurdica, no que esteja previsto nos costumes e na Lei civil galega31 , de acordo com o disposto no artigo 1669.2. do Cdigo Civil, devem-se lhe aplicar as normas relativas comunidade de bens (artigos 392 e seguintes do Cdigo Civil). De qualquer maneira, a qualificao de sociedade irregular aplicvel companhia familiar, e portanto, possvel aplicao analgica das disposies do Cdigo Civil em
matria de comunho de bens, no significa que deixe de ser uma autntica sociedade, posto que, como o mostra L.DIEZ PICAZO, a qualificao de uma realidade jurdica como sociedade prvia ao atributo de pessoa jurdica.32 De qualquer maneira, compartilho a opinio de V.GUTIERREZ ALLER de que talvez fosse mais adequado estabelecer um regime econmico familiar de comunidade de lucros e despesas familiares para os que convivam em uma mesma casa.33 Nos aproximaremos, independentemente das distncias, a um esquema similar ao do regime econmico matrimonial de sociedade de lucros, na qual se fixariam os bens privativos e os lucros, as regras de contribuio s cargas, representao da sociedade, extino e liquidao da mesma, e como aspecto transcendental, os reflexos registrais de sua existncia 34. Para J.M.LETE DEL RIO, precisamente o carter familiar da companhia familiar galega permitir
29 L.DIEZ PICAZO e A.GULLON, op. cit., pp. 518 e 519. 30 J.M.LETE DEL RIO, Direito de Obrigaes, vol.III, 3a ed., Madri, 1999, pp. 333 e 334. Este ponto se aproxima da postura anteriormente referida, a que ao relacionar os artigos 1669 e 1670, lembra que a adoo da forma mercantil implica a necessidade de uma escritura pblica e de uma inscrio no Registro Mercantil, de tal maneira que o 1669 CC estaria consagrado somente pessoa jurdica das sociedades civis com forma mercantil, e no de qualquer tipo de sociedade civil (F.CASTRO E BRAVO. A pessoa jurdica, Madri, 1981, pp. 281 a 283). 31 Cfr. artigos 100.3 e 3.1 L.D.C.G. 32 L.DIEZ PICAZO, Os Fundamentos do Direito Civil, t.III, Madri, 1993, p. 907. 33 V.GUTIERREZ ALLER, Apresentao ao Direito de Sucesses da Galcia (Comentrio ao Titulo VIII da Lei de 24 de maio de 1995), Madri, 1996, p. 22.
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a aplicao analgica das normas da sociedade de lucros.35 De qualquer maneira, a qualificao de sociedade universal de lucros permite a aplicao analgica das normas da sociedade de lucros, quando ocorram lacunas legais, pois se cumprir com os requisitos do artigo 4.1. do Cdigo civil, principalmente a identificao de razo, pois trata-se de duas situaes jurdicas que refletem comunidades familiares.36 De tudo o que foi dito, e fazendo uma interpretao integradora dos artigos 100 a 112 L.D.C.G., pode-se identificar o perfil de uma sociedade universal de lucros. Esta a situao doutrinria mais aceita e a que mais obedece ao tipo planejado pelo legislador. Por exemplo, dificilmente
se adquiriram bens imveis com carter social durante a vigncia da companhia familiar galega. O patrimnio que deve permanecer indivisvel, antes e depois da constituio da companhia familiar galega, sempre em nome de um nico titular, o pai e seu cnjuge (na medida em que seja um bem com fins de lucro), que o transmitem melhorado ao filho. Assim, chama a ateno M.ARTIME PRIETO como nas sociedades familiares constitudas tacitamente, a situao subjetiva revela basicamente a existncia de dois casais na casa, e que os bens de cada indivduo, pertencentes s duas sociedades conjugais, se trabalham por todos indiferentemente, os frutos so comuns e em comum so recolhidos e consumidos, e em caso de desmanche da sociedade familiar se adjudica a cada casamento a metade dos lucros. 37
Na regularizao da companhia familiar galega pela compilao de 1963, e que praticamente se repete na vigente L.D.C.G., ressaltava MENENDEZVALDES GOLPE que no existia apoio normativo que permitisse manter que com os acrscimos nascessem direitos reais sobre os bens explorados conjuntamente a favor da companhia familiar galega ou de seus participantes.38 De qualquer maneira, no se pode deixar de levar em conta que j no estabelece como contedo fundamental da companhia familiar a percepo em comum dos frutos, a manuteno da casa e cargas familiares, e a distribuio dos frutos na data e encerramento da vida em comum.39 Nesta linha de acontecimentos, os usos e costumes nesta matria, revelados nos estudos doutrinrios e nos casos litigiosos que chegaram aos Tribunais,
34 Tradicionalmente se vem considerando a sociedade de lucros como uma modelo de comunidade de tipo germnico, na qual nenhum dos membros tem o direito verdadeiro a uma quota indivisvel, e carecem da possibilidade de exercer a ao de diviso da coisa comum. Deste modo, V.GUILARTE GUTIERREZ A natureza da atual sociedade de lucros, ADC, 1992, pp.925 e ss, considera o esquema da comunidade de tipo germnico incompatvel com a regularizao vigente da sociedade conjugal, extremamente dissociativa e na mesma prima capacidade individual dos cnjuges tanto no aspeto da gesto como no da responsabilidade patrimonial. De qualquer maneira, depois de Reforma de 1981, junto com a veracidade desta tese tradicional, alguns autores se encarregaram de aplicar sociedade de lucros o regime da comunho ordinria, ou em todo caso, posturas intermedirias nas quais se separa lucros e posse dos bens de lucro. Buscando o referido entendimento intermedirio, Vid. Os trabalhos de P .BENAVENTE MOREDA- Natureza da sociedade de lucros. Legitimao individual dos cnjuges, Madri, 1993 e J.VALLET DE GOYTISOLO- Em torno a natureza da sociedade de lucros, Estudos de Direito Civil em homenagem ao Professor Dr. Jos Luis Lacruz Berdejo, vol. 1o , Barcelona, 1992, pp. 809 a 841. 35 J.M. LETE DEL RIO, A companhia familiar galega, Manual do Direito Civil Galego ( J.M. Lete del Ro e outros), Madri, 1999, p.150. 36 J.L.LACRUZ BERDEJO, Elementos do Direito Civil, t.II, vol. 3o , Barcelona, 1979, p.263. 37 M.ARTIME PRIETO, O acordo de casar-se para a casa e a famlia no direito consuetudinrio da Galcia, Frum Galego, 1968, p. 438. 38 E.MENENDEZ-VALDES GOLPE, As particularidades do direito patrimonial no nordeste da Espanha, diante da Compilao galega e o Cdigo civil, Becerre, 1964, pp.80 a 88. 39 Cfr. artigo 48 da derrogada Compilao do Direito Civil da Galcia.
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aproximam a companhia familiar galega a uma sociedade particular como a descrita no artigo 1678 do Cdigo Civil. Se recorremos jurisprudncia do Supremo Tribunal em matria de sociedades particulares, nos encontramos com vrios casos de sociedades, nas quais pessoas unidas por vnculo de parentesco decidem explorar conjuntamente uma fazenda40. Nas palavras de F.CAPILLA RONCERO, as exploraes agrcolas em sentido amplo constituem o caso arquetpico das sociedades civis particulares41. Mas em todo caso, ao ser uma sociedade sem carter de pessoa jurdica, haver que seguir lhe considerando uma sociedade irregular. Tudo o que foi dito a respeito da pessoa jurdica prova que o legislador no teve o devido cuidado em precisar os extremos das relaes externas da sociedade. De qualquer maneira, no queremos magnificar o tema de atribuio de pessoa. discutvel que a tenha, e em todo caso poder-seia dizer, parafraseando L.DIEZ
PICAZO e a GULLON que algumas vezes sim e outras no. Mas este ponto no o mais importante, porque reconhecer a pessoa jurdica da companhia familiar pela atuao do scio administrador em nome da sociedade (representao direta) em nome prprio mas por interesse da sociedade (representao indireta), isto no resolve o problema da proteo dos terceiros que fazem negcios com a sociedade familiar. Existem formas societrias ou comunitrias sem carter de pessoa jurdica e que esto dotadas de apoio legal para dar publicao de seus atos.42 E o legislador galego, reproduzindo quase literalmente o modelo falido de 1963, ficou a meio caminho em sua tentativa, sem dar uma resposta adequada ao mencionado problema. V- Administrao da companhia familiar galega O artigo 104 L.D.C.G. determina que corresponde administrao da companhia ou pessoa que determine o contrato de constituio. Em tudo o que no foi previsto no contra-
to, assim como nas companhias constitudas tacitamente, corresponder sucessivamente ao pai, sua viva ou a quem de forma notria a exera. Uma nota de carter constitucional pode ser feita a respeito da referncia discriminatria viva do pai, fazendo supor que os pais na Galcia sempre so homens. Por mais que historicamente a companhia familiar galega tenha sido uma instituio eminentemente patriarcal, na qual a chefia familiar era sempre masculina, e o papel da viva do pai era o de uma regncia at que o novo pai recebesse definitivamente o patrimnio familiar, no se pode transferir este esquema, sem mais, L.D.C.G. desconhecendo seu quadro constitucional. So faculdades do pai ou, em seu caso, do scio administrador, nos termos do artigo 105 L.D.C.G.: 1. A direo e a representao da sociedade. 2. A aquisio em nome dela e a obrigar-se em seu nome.
40 SSTS 11.5.71, 24.5.72, 15.5.73, 30.3.74, 7.10.76, 2.6.81. De qualquer maneira, em muitos dos casos descritos nestas sentenas tratam-se de sociedades dedicadas atividades mercantis. 41 F.CAPILLA RONCERO, loc. cit., p. 147. 42 De fato, o atributo de pessoa jurdica no condio imperdovel para a construo de um esquema comunitrio eficaz, com projeo frente terceiros. Cfr. o caso da comunidade de proprietrios na Lei de Propriedade Horizontal de 1960, a qual se lhe estrutura em diversos rgos, com uma adequada representao orgnica, e que no entanto carece de uma pessoa jurdica.
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3. Dispor dos semoventes e bens mveis sociais. difcil acreditar que um lavrador se apresente diante de uma entidade bancria para solicitar um crdito agrcola como pai que quer solicitar um crdito para incrementar a explorao agrria do lugar onde fica a casa, em nome de uma companhia familiar galega. Provavelmente o far, mas em nome prprio, oferecendo como garantia bens de sua posse, independentemente de depois querer reverter o solicitado comunidade familiar. Fora o oramento da comercializao de bens moveis ou semoventes em algumas feiras e mercados, a representao da companhia familiar galega pelo pai scio administrador carece de virtualidade prtica. Uma sociedade sem carter de pessoa jurdica que lhe permita refletir de forma registral a posse de fazendas, somente poderia manifestar-se pela aquisio dos bens imveis em regime de cotitulariedade, mas significativa a constncia registral da posse de cada scio a respeito de sua quota, mas no a da entidade abstrata companhia familiar galega.
C. A tentativa de revitalizao da companhia familiar galega na Lei de Cooperativas da Galcia.43 Depois de uma viso to crtica com relao virtualidade prtica da companhia familiar galega, tal como aparece regulamentada na L.D.C.G., no se pode deixar de fazer aluso ao propsito legislativo de encontralhe a esta sociedade familiar uma causa de atuao no mercado por meio de sua incorporao em condio de scio de uma cooperativa agrria. Nesta linha, o artigo 112.1 L.C.G. prev que poder ser scio de uma cooperativa agrria a companhia familiar galega, constituda formalmente e devidamente documentada, que figure como unidade econmica nica, e a todos os efeitos considerados na presente lei com a considerao de scio nico, constituda pelas pessoas e em consonncia com o estabelecido na Lei de Direito Civil da Galcia, que reger, como Direito supletivo da presente Lei, em quanto resulte da aplicao da sociedade cooperativa e seus scios.
Independentemente do que foi dito no pargrafo anterior, os estatutos podero estabelecer, com carter geral, a forma em que os membros da comunidade familiar vinculados explorao agrria do scio ou quem conviva com ele possam beneficiar-se das atividades e servios que a cooperativa desenvolva ou preste. Parece um fato indiscutvel que exista uma poltica de incentivo do cooperativismo na comunidade autnoma galega. Na Galcia se deram as diretrizes da evoluo legislativa e social das cooperativas no mundo. A regulamentao das cooperativas em geral abandonou o carter precrio, marginal e aficionado que poderia ter em suas primeiras manifestaes, para ser um valor de referncia em muitas atividades empresariais. Em alguns setores agrrios muito concretos, como o da produo lctea, a formula cooperativa vem desempenhando um importante papel no desenvolvimento do setor, contradizendo a realidade que representa a indiscutvel falta de tradio acionria no campo galego.44
43 Para uma viso geral a respeito da L.C.G. Cfr. J.A.GMEZ SEGADE e outros, Estudos sobre a Lei de Cooperativas da Galcia, Santiago de Compostela, 1999.
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De fato, o enfoque da L.C.G. aproxima-se de uma viso empresarial do fenmeno cooperativo. muito interessante o dado de que a L.C.G. exige para a constituio e o funcionamento de uma cooperativa um capital social mnimo de 500.000 pesetas, e assim como acontece nas sociedades de responsabilidade limitada, deve estar totalmente desembolsado desde sua constituio (art.5.1). Por cooperativas agrrias, o legislador entende aquelas que integram a titulares de exploraes agrcolas, pecuria ou florestais, que tem por objetivo a realizao de todo tipo de operaes encaminhadas ao melhor aproveitamento das exploraes de seus scios, de seus elementos ou componentes e da cooperativa e a melhoria da populao agrria e de desenvolvimento do meio rural, assim como a atender a qualquer outro fim ou servio que seja prprio da atividade
agrcola, pecuria ou florestal ou que esteja relacionado diretamente com as mesmas (art.111.1.L.C.G.).45 O artigo 111.4.L.C.G. viabiliza a possibilidade de que a cooperativa agrria possa, com carter acessrio e subordinado, proporcionar bens e servios para consumo de seus scios e dos familiares que convivam com eles at 50% da atividade principal que a mesma realize com seus scios 46, produzindo os bens e servios que proporcionem ou adquirindo-os de terceiros. Desde uma perspectiva contbil, o fornecimento destes bens e servios ter a considerao de operaes societrias internas, resultando a mesma cooperativa assim como seus scios como consumidores diretos. A cooperativa agrria est autorizada a realizar atividades e servios cooperativos com tercei-
ros no scios, enquanto se respeite um limite mximo de 50% do total das operaes realizadas pelos scios para cada tipo de atividade desenvolvida pela cooperativa (art.111.7.L.C.G.).47 Agora, por esta via, poderia a companhia familiar galega constituda culminar aspiraes de projeo no mercado. , assim mesmo, uma maneira de generalizar a constituio formal de companhias familiares, posto que como j se havia apontado anteriormente, na Galcia nunca existiu dita prtica. Mas assumir a condio de scio de uma cooperativa agrria uma soluo que no passa pela regulamentao mais dinmica das relaes internas e externas dos scios da companhia familiar, j que no altera o tratamento dispensado pelos artigos 100 a 111 da L.D.C.G. .
44 Alm das indiscutveis vantagens da produo e da comercializao de produtos baixo formulas cooperativas em si mesmos, une-se o incentivo da Administrao pblica. Cfr., p. ex., entre muitas medidas administrativas, Ordem de 2 de junho de 1999 da Chancelaria da Agricultura, Pecuria e Poltica Agro alimentar, pela qual se regulariza a concesso de ajudas para o fomento e desenvolvimento do cooperativismo agrrio na Galcia. 45 Mesmo assim, o mesmo artigo 111.1 da L.C.G. dispe que as exploraes agrrias de seus scios deveram estar dentro do mbito territorial da cooperativa, estabelecido de acordo com o estatuto. 46 Quando por circunstncias excepcionais no imputveis cooperativa, tal limite supe uma diminuio da atividade que ponha em perigo sua viabilizao econmica, poder ser autorizada pela autoridade administrativa competente para superar dito limite de operaes com terceiros por um prazo no superior a um ano e at uma quantia fixada pela autorizao em funo das circunstncias que venham a acontecer. 47 A disposio Adicional Segunda da L.D.C.G. determina que a cada cinco anos, como um mximo, sem prejuzos da iniciativa parlamentar correspondente, a Mesa do Parlamento da Galcia designar uma comisso, composta por membros dos diversos grupos parlamentares da Cmara, a fim de elaborar um relatrio abrangente das dificuldades e dvidas que se observem na aplicao dos preceitos da presente Lei e daquelas normas que se estimem necessrias para a conservao, modificao e desenvolvimento das instituies de direito civil prprio da Galcia.
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Em suma, admitir que a companhia familiar galega seja scia de uma cooperativa agrria uma opo legislativa vlida e que permite s companhias familiares que existam de modo a atuar no mercado agrrio de forma efetiva, mas isto no elimina os problemas intrnsecos de sua regulamentao inoperante na L.D.C.G.. De modo que, talvez aproveitando o atual momento em que se est levando a cabo um processo de atualizao do texto da L.D.C.G., poder-seia caminhar um pouco alm e prover este tipo de sociedade familiar de um carter de pessoa jurdica prpria.
pelo legislador galego na L.D.C.G. de 1995, sem a necessria adaptao s referidas mudanas estruturais do setor agrrio galego. 3. Em uma tentativa de dar alguma virtualidade prtica instituio, a L.C.G. de 1999, estabelece que poder ser scio de uma cooperativa agrria a companhia familiar galega, constituda formalmente e devidamente documentada. 4. Mesmo reconhecendo as dificuldades pelas quais atravessam as vrias frmulas de empresas familiares, acredito que se poder ir alm e dotar a companhia familiar galega de um estatuto jurdico mais dinmico e de acordo com os desafios do Direito agroalimentar moderno.
4.
Concluses: 1. O desafio da integrao na Unio Europia est levando a profundas mudanas estruturais na agricultura galega, que se traduzem em uma diminuio do nmero de exploraes, um aumento da superfcie das mesmas, uma melhoria na estrutura produtiva, e um aumento da qualidade dos produtos. 2. Formulas jurdicas tradicionais como a companhia familiar galega foram mantidas
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EL OBJETO DEL DERECHO AGRARIO: REFLEXIONES ACTUALES SOBRE SU DOGMTICA

Alfredo Massart (*)
(*) Catedrtico de Direito Agrrio Comparado e Secretrio Geral da UMAU (Pisa, Itlia).
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La enseanza de Antonio Carrozza, que en su vida trabaj por el Derecho agrario, estar siempre viva en mis palabras y dedico estas reflexiones a su augusta memoria.
amplitud necesaria. Considerando que el Derecho agrario naci en Italia, segn lo expuesto tambin por el colega Luna Serrano en su discurso acadmico, hace algunos instantes, y considerando adems que siempre al maestro Antonio Carrozza le gustaba repetir el Derecho agrario, como ciencia jurdica en el mundo, habla italiano, lamento que ningn representante de Universidades italianas haya sido invitado a discutir en la Mesa redonda de este Congreso. Pero me parece conveniente entrar, directamente in medias res, es decir, al anlisis de los problemas institucionales. Ahora bien, me parece bastante obvio anticipar que esta exposicin, frente a colegas de la materia agrarista provenientes de ms de cuarenta Pases, podr parecer por un lado no tan satisfactoria, es decir, objetivamente no comprensiva de todas las posiciones de quienes me escuchan; y, por otro lado, podra parecer muy influenciada y caracterizada por la doctrina de mi pas, en la cual me he alimentado y me he formado, como la mayora de los que estamos en este auditorio.
1.
Consideraciones preliminares sobre el planteamiento histrico de la dogmtica agrarista. En primer lugar, en este Congreso de ilustres juristas tengo que subrayar mi contribucin como docente universitario, es decir, con la toga de un investigador y cultor que va a la bsqueda de los aspectos dogmticos y de los principios de la enseanza universitaria. Por lo tanto, no hablar en esta intervencin de los aspectos prcticos de la aplicacin del derecho, sin olvidar su primaria e innegable importancia, pero en este caso le dar mayor nfasis a los aspectos de la construccin de la teora general del Derecho agrario, es decir, su dogmtica. Dejo de tratar, en esta sede, los aspectos de la didctica, porque este argumento constituye el tema de la Mesa redonda, en la cual, seguramente, la enseanza universitaria ser tratada con la
Todos nosotros somos deudores de la enseanza de nuestros maestros y padres histricos del Derecho agrario. Entre los que me escuchan, estn colegas pertenecientes a las dos ms importantes familias y concepciones del Derecho: Civil law y Common law. Me comprendern mejor los de la primera familia, aunque no quiero olvidar el aporte (sobre todo en los ltimos tiempos) que han dado y estn dando los juristas del Common law, al desarrollo del Derecho agrario como ciencia jurdica en sus aspectos generales. Indudable-mente, estamos en una fase de integracin entre sistemas jurdicos. No s si tendr suficiente tiempo para hacer observaciones y tratar sobre la actual fase de los estudios de Derecho agrario comparado, me parece correcto subrayar que ya existen signos evidentes y tangibles del fenmeno de osmosis entre juristas procedentes de diversas familias jurdicas, producindose un gran enriquecimiento recproco. El Derecho agrario como ciencia jurdica, aunque se considere no existente en algunos Pases (es decir, que no se ha producido oficialmente su nacimiento) (como por ejemplo
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en Grecia, Canad, Marruecos o Japn: para citar continentes diversos y tan lejos entre s!), o no ha sido introducido como materia, con la dignidad que le correspondera, en las Facultades de derecho (como por ejemplo aqu en Espaa, con la nica excepcin de la Universidad de La Rioja; en Francia se encuentra sobre todo en el Posgrado), pero lo cierto es que el Derecho agrario, para la mayora de nosotros, se acerca a los cien aos. Si es casi centenario; y, por lo tanto, es muy normal que una disciplina avanzada en los aos, comience a interrogarse sobre su propio pasado, pero, sobre todo, con relacin a sus transformaciones de contenido y su propia evolucin dogmtica hacia el futuro. Uno de los primeros que se ha puesto a reflexionar en un sentido histrico evolutivo sobre estos temas (si bien recuerdo, porque no quiero olvidar ninguno) fue Michele Giorgianni, en la dcada de los sesenta, en un famoso estudio que hoy da es un clsico, intitulado El derecho agrario entre el pasado y el porvenir. A este aporte, le siguieron otros brillantes autores, entre los cuales en primer lugar Paolo Grossi y Natalino Irti quienes trataron sobre el
nacimiento de nuestra disciplina y sobre las dos Escuelas del derecho agrario. Peridicamente, el tema de los nuevos contenidos y del mtodo de estudio del Derecho emerge notablemente (en Italia, y ms en general en Europa, cada diez - quince aos): recuerdo ltimamente, por orden de tiempo, el Congreso de Pisa de 1985, cuyas memorias contienen la relacin magistral de Agustn Luna Serrano. En aquella ocasin se trat y discuti sobre Mtodos y contenidos del Derecho agrario moderno (Giuffr, Milano, 1986). Si bien el mrito organizativo y logstico de este Evento, por una serie de circunstancias favorables correspondi al suscrito, el verdadero inspirador y artfice de esta nueva reflexin sobre el status del Derecho agrario fue Antonio Carrozza. En efecto, el propulsor de la relectura cientfica de todo el Derecho agrario, con notables reflexiones sobre la dogmtica agrarista, fue Antonio Carrozza, desde principio de los aos 70 en su libro Problemi generali e profili di qualificazione del diritto agrario ( Giuffr, Milano). Algunos aos antes, el ilustre Maestro de todos nosotros, adverta la necesidad de un
reexmen completo del contenido del Derecho agrario y adverta la necesidad de re-elaborar la doctrina agrarista (dogmtica) a la luz de una nueva visin critica. Fue en ese momento que l enunci la famosa teora que los alumnos llamamos del Ciclo biolgico o de la Agrariedad, la cual todava hoy, como en aquellos aos, si bien encuentra algunas criticas residuales animadas con un espritu polmico y constructivo que enriquece el debate, debo decir que al transcurrir de los aos ha sido siempre divulgada, conocida y cada da mas apreciada y aceptada tambin en oportunas sedes, por el legislador de grandes Pases, hasta llegar a la ley francesa No.88 de 1988 y posteriores modificaciones hasta hoy, que la ha acogido integralmente; circunstancia sta que signific para el Prof. Carrozza el reconocimiento de la Laurea Honoris Causa, por parte de la Universidad de Nantes En los ltimos aos, tambin en Italia, se inspiraron en esta teora varias leyes especiales: sobre acuicultura, sobre el cultivo de hongos (setas) aun cuando sean producidos en invernaderos sin tierra, sobre la crianza de ciertos animales (perros, caballos, etc.).
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No cabe duda que en el marco del Derecho agrario y de su dogmtica el genio de Antonio Carrozza ha trado una oleada de novedades que contribuyo de manera determinante en la caracterizacin y el desarrollo ulterior de nuestra disciplina. En aquellos aos (y no son muchos para quienes tienen las temples grises... era el ao 1986) fui invitado acompaando a mi Maestro, en Colombia, ciudad de Cartagena de Indias a un Seminario internacional sobre Evolucin del Derecho agrario en Europa y Amrica latina, junto al colega y amigo Ricardo Zeledn, donde por primera vez hemos hablado del nacimiento del Derecho agrario moderno y de Internacionalizacin del Derecho agrario (no se hablaba todava de globalizacin) con la anuencia de Carrozza: en efecto, en esa misma poca, a El le agradaba repetir continuamente en sus lecciones y hablaba del derecho agrario que no se encuentra todava en los libros y se refera al objeto del derecho agrario y sus nuevos confines. El objeto es, efectivamente, el contenido de la disciplina que nos ocupa.
Carrozza estaba preocupado y a su vez complacido; preocupado porque desaparecan institutos clsicos que haban conformado la historia del derecho agrario (por ejemplo, los contratos de aparcera, o las cooperativas agrcolas, etc.) era un espectador atento y palpitante por su temor a la reduccin del espacio de los contenidos que siempre haban sido considerados tpicos del derecho agrario (por ejemplo en Italia se asista a la reduccin de todos los contratos agrarios al esquema del arrendamiento de fundos rsticos, perdindose la pluralidad de estos contratos por la cancelacin legislativa de muchos esquemas tradicionales). Ad abundantiam aadir que tambin el captulo del crdito agrario y fundiario, prcticamente ha desaparecido de los manuales luego de la reciente reforma italiana del sistema bancario que ha dejado neutro todo tipo de crdito, de manera que el crdito agrario ha perdido su especificidad. Y los ejemplos podran continuar... Al mismo tiempo Carrozza, con mucha anticipacin respecto a otros colegas agraristas, se mostraba complacido en la exploracin de nuevos espacios; y estimulado a re-disear los confines del
derecho agrario individualizando el ncleo central de su objeto y contenido, poniendo de relieve los nuevos objetos o materiales de estudio, expresin esta ltima que us para referirse por primera vez al derecho agro-ambiental. En suma, como l deca en muchas oportunidades, en cierto modo ... el derecho agrario debe ser reescrito. Ello no significa, absolutamente, que todo el patrimonio del pasado deba ser desechado, como algunos juristas un poco superficiales podran sugerirlo: si as fuese ... se correra el riesgo de desechar, con el agua sucia, tambin el nio!, que es una expresin propia de mi Pas. Con su muerte nos ha dejado prematuramente cuando estaba en pleno explandor intelectual y en medio camino de sus reflexiones innovadoras. Pese a ello, formados por Su enseanza, nosotros alumnos y herederos suyos, que hoy tratamos de seguir Su testimonio en su adorada Universidad de Pisa, estamos perfectamente conscientes que se ha abierto una nueva era muy compleja y difcil de describir y sistematizar (sea como cultores, sea como enseantes universitarios), pero
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al mismo tiempo estamos seguros de que los mejores resultados se obtendrn buscando, en primer lugar, luces sobre los contenidos nuevos de la disciplina. Es decir, los objetos!. Y, al mismo tiempo, aplicando aquel mtodo de investigacin y de clasificacin, no para la disgregacin del derecho agrario o que evidencie la falta de instrumentos frente a los nuevos escenarios mundiales y globalizados (lo que significara limitarse a declarar la muerte de la disciplina agrarista por causa de nuestra negligencia, culpa, o incapacidad) sino que nos conduzca a una constructiva consolidacin, aunque sea necesario renovar las bases del edificio del derecho agrario. Todos los presupuestos existen para enfrentarse a nuevas realidades, no solo a mi modo de ver el problema, sino de la gran mayora de los colegas agraristas aqu presentes, con quienes he tenido la oportunidad de consultar y compartir en muchas ocasiones. Esta certeza en el corazn me fortalece en las ideas que quiero exponer a continuacin.
y lo privado. Algunas reflexiones sobre el derecho agrario privado y sus institutos Uno de los aspectos que debemos dejar fundamentalmente muy claro es que el derecho agrario mantiene validas razones de su existencia como rama del derecho. Nuestro derecho manifiesta cada da mas su carcter anfibio, es decir, dotado en parte de elementos del derecho privado y, en parte, de elementos del derecho publico. Para los juristas occidentales del civil law, es decir de matriz latina, es notorio que el derecho agrario naci dentro del derecho civil y, paulatinamente, ha adquirido su propia especificidad y su autonoma, que justamente ha sido definida con una cierta relatividad porque se trata de una autonoma que nunca ha sido absoluta. En efecto, tan solo para dar un ejemplo, la categora de los contratos agrarios tiene su espacio dentro de la teora general del contrato, cuyos esquemas y metodologa de investigacin se aplican tambin al contrato agrario, aunque, por su parte, el contrato agrario reviste indudables caractersticas propias. As, los conceptos de causa, de duracin, los proble-
mas de la forma contractual, etc., son elementos del negocio jurdico aplicables siempre. Otro caso: el instituto agrario de la propiedad fundiaria que evolucion en el de la propiedad agraria, con todas las especificaciones consecuentes a la aceptacin de la teora de Salvatore Pugliatti (sobre la multiplicidad de las propiedades: y la propiedad agraria es una de estas!). El nuevo instituto de la propiedad agraria encuentra sus races en el derecho privado, aunque se haya destacado bastante del derecho civil en sentido estricto. Lo mismo ocurre a propsito del instituto del trabajo agrcola, captulo no menos importante del derecho agrario, sea que se trate de trabajo subordinado (peones, obreros y empleados de la agricultura) sea que se trate, especialmente, de trabajo autnomo, el cual se identifica (o casi) con el instituto de la empresa (en este caso agraria). Ahora bien, el contrato agrario, la propiedad agraria, el trabajo agrcola, la empresa agraria, etc., son institutos tpicos y calificativos del derecho agrario privado, pero debemos subrayar
2.
El carcter anfibio del derecho agrario entre lo publico
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que si el contrato y la propiedad son temas del derecho civil, el trabajo subordinado y la empresa son el objeto especifico del derecho del trabajo y del derecho comercial, y por lo tanto fuera del derecho civil. Reconozco que el concepto de empresa como actividad productiva es tpica del ordenamiento jurdico italiano. Pero, aunque sea tpico del derecho italiano, este concepto de hecho ha sido exportado y adoptado tambin por aquellos Pases que siguen fundando sus cdigos, en algunos casos vetustos, sobre la teora de los actos de comercio: la doctrina en esto Pases, y tambin la jurisprudencia, utilizan cada da ms conceptos como los de explotacin, explotatin, empresa, entreprise, hacienda, y as sucesivamente. Todos estos grandes temas del derecho agrario, y otros que intencionalmente no menciono en esta sede, constituyen todava hoy el ncleo central del derecho agrario privado. (Podra agregar el tema del estudio del producto agrcola , pero prefiero mencionarlo en un momento sucesivo). Se trata de aspectos que la doctrina, que indaga y construye la dogmtica, consi-
dera perfiles del derecho privado, todava hoy temas de gran validez y actualidad. Sealado este primer punto, an imprescindible (por lo menos a mi modo de ver), debemos inmediatamente y contemporneamente evidenciar que la naturaleza que hemos llamado anfibia del derecho agrario, presenta tambin una versin de derecho publico, de trascendental importancia (como las dos caras de la misma medalla). Mxime que en este momento se tiene la impresin, por una cantidad de razones contingentes (ambientalismo, globalismo, internacionalizacin de los mercados, etc.), que esta versin publicista est abarcando espacios cada vez mayores, dejando un poco en la sombra la hermana privatista.
cultores publicistas se hace mas estrecho y los fenmenos de osmosis, desde el derecho administrativo, en todas sus sub-reas, hasta el derecho agrario, son mas frecuentes que en el pasado, pasado que ya nos haba habituado al eclecticismo (basta pensar en el histrico captulo de la reforma agraria o de las reformas agrarias!). Igualmente se asiste a numerosos y siempre ms frecuentes aportes del derecho internacional pblico a travs de las nuevas fuentes del derecho agrario, constituidas por los tratados (internacionales) entre Pases de una misma rea, sino tambin, mas frecuentemente, en el mbito mundial. El nuevo orden econmico mundial - que, recordmolo, se encuentra in fieri porque aun no se ha formalizado y se asemeja a un magma volcnico en movimiento- a hecho resurgir a nuestra atencin un tema muy arraigado a todos los juristas romanistas, es decir el tema de las fuentes del derecho agrario, que pareca un poco relegado, con motivo, probablemente, de la continua especializacin de las materias y, especficamente, de la excesiva desmembracin de las ramas del derecho.
3.
Sigue: El derecho agrario en sus perfiles publicistas. Los argumentos a favor de una supuesta publicizacin del derecho agrario, desde hace varios anos, son muchos y variados. En particular en estos ltimos tiempos, en los cuales el intercambio cientfico con los colegas docentes y
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Los procesos econmicos vigentes hoy dan a luz un nuevo cuadro normativo de referencia que est cambiando nuestros anteriores esquemas, es decir, los esquemas habituales del iusagrarista. Existe un nuevo pluralismo de las fuentes del derecho (basta pensar en aquellas internacionales, en aquellas comunitarias y en aquellas que siguen siendo internas a los Estados) que ha producido una indudable ola revolucionaria de la misma jerarqua de las fuentes. Existe un desorden normativo difuso porque en muchos casos pareciera que tambin los cdigos civiles no valgan mas y tambin pareciera que hasta las Constituciones de los Estados no sean suficientes y pierden su valor (Jannarelli), degradados jerrquicamente por una normativa globalizada y por las reglas del mercado mundial. El agrarista, ms que en el pasado (pero, en todo caso, con menos traumas que el civilista puro), est hoy da obligado a ponerse en relacin y colaborar con los juristas de otras disciplinas, aumentando el eclecticismo del cual antes hablaba. E l eclecticismo debemos entenderlo tambin fuera del campo del derecho, si queremos
dominar la realidad fenomnica: por lo tanto, tenemos que extender la colaboracin hasta los marcos cientficos de los economistas, de los politlogos, de los gegrafos, de los arquitectos (ambientalistas y paisajistas), de los socilogos, de los agrnomos, etc., sin tener miedo - como no tuvieron miedo ni Bolla ni Carrozza - de contaminar el mito de la pureza del derecho. Me agrada citar aqu entre los colegas y Maestros que comparten esta nueva lnea, sobre todo al amigo Luis Lorvellec, ...y naturalmente otros, en mi Pas como Antonio Jannarelli y, el gran histrico florentino del derecho, Paolo Grossi, el cual, por primera vez, afronto estos problemas. Por tanto, poniendo como base la nueva realidad econmico - jurdica, es decir, partiendo de lo especfico nuevo, debemos llegar hasta la Teora general, hasta la dogmtica agrarista de hoy que es el umbral del tercer milenio: Todo esto, a mi juicio, se podr alcanzar cuidando, como un tesoro, nuestro patrimonio gentico, el D.N.A. de todos nosotros juristas. Los politlogos y economistas subrayan la existencia de una notable diversidad del desarrollo o gradualidad distinta de desarrollo entre los muchos
Pases de las distintas reas del mundo; es decir, entre el norte y el sur del globo terrestre, pero tambin entre este y oeste. En la misma Europa el derecho agrario se presenta, por as decir, pluralsta, sobre todo desde la ptica de la doctrina, que tambin presenta ngulos diversos y perspectivas distintas entre nosotros los agraristas. (Por ejemplo, los franceses son ms pragmticos, los italianos ms dogmticos o teorizantes, los ingleses con sus caractersticas, y as los espaoles, los alemanes, etc.!). Pese a ello, el Derecho comunitario esta atravesando y permeando de modo uniforme todos los ordenamientos nacionales de los Pases miembros, emanando cotidianamente paquetes poco orgnicos de normas (en Costa Rica se dira combos) elaboradas por los organismos de la Unin Europea. En un Congreso pisano sobre Introduccin al estudio del derecho agrario comunitario (mayo, 1992) se puso de relieve, de manera muy clara, que en el derecho comunitario, y no solamente en su parte agrarista, estn casi ausentes ( rectius , parecen ser ausentes) los institutos considerados en su sentido clsico y tradicional. Creo que esto, en gran parte, se debe,
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primeramente, a la gran afluencia en escena de conceptos y principios de carcter ecnomico-mercantilista (con sus propias nociones, que cuando existen son obviamente poco jurdicas) consecuentes con la gran atencin que se ha puesto sobre las leyes del mercado (en el mbito de la Unin Europea y de las negociaciones de libre comercio del GATT); en segundo lugar, los institutos estn ausentes, con motivo de los compromisos que operan en el mbito de poltica comunitaria entre institutos del civil law e institutos del common law, en muchos casos creando un tercium genus, hbrido, que no satisface a los juristas de estas grandes familias del derecho: basta pensar en la figura (o instituto) del set aside (obligacin de no cultivar y producir) o en aquella de las cuotas lecheras, o pensar en la normativa comunitaria que implicara dejar ciertas producciones tpicas tradicionales o bien que no se facilite su comercio (pienso en la produccin de quesos franceses hechos basndose en leche cruda, o bien, en algunos alimentos agrcolas italianos preparados desde hace siglos con sistemas tradicionales). Estos problemas se solucionan producindose un circulo vicioso.
En la parte del derecho agrario que llamamos pblico, adems, tenemos que considerar que en mi Pas, Italia, con la actuacin del ordenamiento regional y luego con la abolicin del Ministerio de la Agricultura cambi todo el mapa (el organigrama) de las competencias de la administracin publica encargada del Gobierno de la agricultura (Organos pblicos). Tambin en Espaa, las Comunidades autnomas presentan el mismo fenmeno de descentralizacin administrativa y poltica: me corresponde, por otra parte, aadir que la descentralizacin de los poderes, que siempre se presenta como la panacea para resolver todos los problemas y los males, sobre todo en el sector agrcola, puede conducir a un exceso de normativas de difcil encuadramiento y clasificacin. En todo caso, en Italia, las Regiones no tienen competencia para legislar, directamente, sobre aspectos que afectan los derechos subjetivos de los ciudadanos. El caso espaol es distinto; as como el alemn. Considerando que estamos en un Congreso Mundial de la U.M.A.U. debe recordarse que las novedades en el sector publicista, si son grandes y evi-
dentes en todos los Estados, lo son todava mas profundas en los Estados ex-socialistas, en los cuales han sido demolidas, completamente, las estructuras de viejos aparatos administrativos, pero no han sido hasta hoy resueltos los graves problemas de la innovacin (pienso sobre todo en los amigos y colegas rusos!): en estos casos hablar de desregulacin es un puro eufemismo! Es seguro que los ordenamientos jurdicos, los juristas y, por consiguiente, nosotros jusagraristas, debemos responder al desafo global y conducir a la agricultura y su ordenamiento jurdico al nivel de los problemas que nos presenta un futuro que ya ha comenzado, porque el mercado globalizado requiere de reglas comunes. Para lograr eficazmente este objetivo, debemos valorizar mas el derecho comparado y, particularmente, en nuestro caso, el fortalecimiento y la enseanza del derecho agrario comparado, buscando soluciones metodolgicas comunes. De esa manera lograremos ventajas seguras a favor de la dogmtica agrarista y, consecuentemente, a favor de nuestra enseanza universitaria como docentes.
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Despus de este diagnstico de la situacin actual del derecho agrario, y no sin excusarme con todos Ustedes por la apresurada y, ciertamente, incompleta panormica de los problemas de la dogmtica de nuestra disciplina, siendo el tiempo tirano, me hago la pregunta: cmo enfrentar el desafo dogmtico y metodolgico que nos espera?. Personalmente, como lo habrn entendido, prefiero enfrentarme a lo moderno conservando, en cuanto sea posible, el uso del instrumental jurdico (como dira un conservador iluminado) que ha dado buen resultado y que no me parece necesario desechar tout court , apriorsticamente, en nombre de la mana de lo nuevo o del modernismo a toda costa. Enseguida dar solo algunas indicaciones de mi modesto modo de ver las cosas, no tanto para demoler todo y luego reconstruir ex novo la dogmtica agrarista, sino para modernizar donde sea necesario (tambin profundamente) nuestra materia como ciencia jurdica.
4.
Importancia del hecho poltico y del hecho tcnico como elementos bsicos del mtodo jurdico iusagrarista: as fuentes potencialmente normativas segn el pensamiento de Antonio Carrozza. El tema de las fuentes sigue siendo tambin en el derecho agrario el punto de partida sea de la construccin cientfica, sea de la actividad didctica. Las fuentes ocupan el capitulo primero de cualquier Manual de derecho agrario. Considerando esto, el contenido nuevo, hoy da, coloca al estudioso delante de una realidad normativa que es consecuencia de la evolucin de la realidad poltica y econmico-social (recordamos que los Padres del derecho agrario hablaban de lo real y de lo factual, valorizando la economa). La gran mayora de la normativa ms reciente que modifica el derecho agrario (utilizo intencionalmente el termino genrico normativa para no detenerme en las distintas tipologas: leyes, reglamentos comunitarios, tratados, acuerdos, declaraciones, etc) pone al exegeta de frente al llamado
hecho poltico que Antonio Carrozza ya en los anos 1970/71 haba indicado, paralelamente al hecho tcnico, como los dos elementos bsicos de calificacin del derecho agrario. El hecho poltico fue indicado por Carrozza como el ala marchante del derecho agrario, mientras que el hecho tcnico constituye el ncleo esencial ms permanente. La adopcin de polticas y de estrategias nuevas en la agricultura, ltimamente, ha puesto la atencin en todos los Pases sobre la produccin (como resultado de la actividad agraria) y las modalidades de la produccin misma, pero sobre todo se centra la atencin en la transformacin de los productos agrcolas, en los mercados de los productos de la agricultura, en la problemtica jurdica de la alimentacin, en la tutela biolgica y ambiental, hasta la tutela del ciudadano como consumidor final y beneficiario de los servicios nuevos ofrecidos por la agricultura a la sociedad (aun cuando se deba pagar por ello). Este perfil del derecho agrario moderno, que me permito denominar mercantilista, por un lado, renueva cierto
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inters por el concepto de derecho de la economa, del cual se ha hablado mucho en mi Pas en los anos 60 y 70 y que en poco tiempo ha cado en el olvido (recuerdo la creacin de una Ctedra a finales de la dcada de 1970, del Profesor Mario Longo en la Universidad de Torino); por otro lado, este perfil mercantilista, subraya algunos aspectos de la poca actual que vive el derecho agrario y, en particular tres aspectos: 1 punto. La atencin por el mercado trae como consecuencia la valorizacin, o bien, le da mayor importancia a las actividades conexas que a las fases de la actividad de cultivacin y crianza (que van desde el nacimiento de la empresa agrcola hasta la cosecha de los productos). Noto una cierta mortificacin cientfica de las llamadas actividades agrcolas primarias o agrcolas en s mismas (es decir ex se, como afirmaban E. Bassanelli, Romagnoli y Carrozza). 2 punto. Esta visin marcadamente mercantilista acerca el derecho agrario hacia el derecho comercial (o mercantil e industrial), sobre todo si consideramos, adems del perfil de la venta de los productos agrco-
las, muchas veces transformados, el gran rol que asumi el perfil normativo (aduanas, aranceles, incentivos, etc) para la fijacin de precios de los productos en los mercados regionales o internacionales. La bsqueda y la adopcin de formulas asociativas para la transformacin, a costos ms bajos y para la comercializacin de los productos as elaborados, que contienen un auspiciado valor aadido respecto al producto agrcola originario (sea vegetal o animal), confirman que el camino de alejamiento del derecho agrario parece dirigirse, paulatinamente, hacia la costa del derecho comercial (que es siempre derecho privado!). La inscripcin en un registro de empresas agrcolas, hoy da obligatorio para ser empresarioactor y para gozar de los beneficios comunitarios; la obligacin de llevar contabilidades (solo por ejemplo, en la produccin de aceite de oliva, de vino, etc.) que antes no estaba prevista; el instituto de la quiebra con referencia a las empresas agrcolas comienza a surgir en la legislacin de algunos Estados. Todos estos ejemplos, entre otros, son sntomas de un cambio en los institutos tradicionales del derecho agrario.
3 punto. Es prcticamente un corolario de los dos primeros! Si es justo que se hable mucho del mercado de los productos agrcolas, una seria reflexin y una seria profundizacin se impone sobre el concepto y la nocin jurdica de producto agrcola. Se sigue utilizando repetidamente esta expresin de manera acrtica, pero faltan estudios profundizados ad hoc; es decir, me parece que la dogmtica agrarista ha prcticamente olvidado, con cierta responsabilidad, este argumento que, por el contrario, debera ser considerado interesante tanto por el civilista (de los frutos hasta los productos), como por el comercialista en relacin con los fines de la empresa ( bienes-productos y servicios), pero sobretodo tambin debera interesar a nosotros los agraristas (para una teora de los productos vegetales y los productos zootcnicos). Los estudios civilistas sobre los frutos de las cosas son un patrimonio jurdico ya adquirido e indiscutible, pero si los consideramos con relacin a la actividad empresarial agrcola son insuficientes, porque no se valoriza adecuadamente la gestin de la empresa y no se considera, en absoluto, la actividad agraria.
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Prosiguiendo en la reflexin sobre este punto (y lo haremos, con mayor profundidad, en otra ocasin) no tenemos que olvidar que producto es una palabra o expresin que forma parte del lxico econmico y del marketing, mas que del derecho civil!. Es importante y, yo dira, fundamental que hoy la doctrina agrarista se ocupe del producto agrcola, considerando que en este momento le corresponde el lugar de un capitulo central de nuestra disciplina. Sin embargo, estoy convencido que tambin para el derecho comunitario europeo y para la poltica agrcola comunitaria (P .A.C.) el marco de todo el cuadro (la cornisa) es la empresa. (As tambin Jos M. De La Cuesta, en Pisa!). Y en esta direccin tenemos que desarrollar, en el futuro, la profundizacin del estudio de nuestra disciplina, que debe ser considerada en su ncleo esencial como el derecho de la produccin agrcola, produccin que consiste en seres vivientes animales o vegetales. En suma, viejos y nuevos institutos deben ser tratados sobre el mismo plano, considerando sus distintos roles sistemticos,
y con igual dignidad. Por lo tanto, me corresponde subrayar con tranquilidad que tienen el mismo derecho de asilo, dentro del objeto del derecho agrario, tanto los factores publicistas, como aquellos referidos al cuadro privatista de la empresa. Ahora nos ocuparemos brevemente del hecho tcnico, que constituye segn el pensamiento de Carrozza un factor que estimula y condiciona toda la normativa agrarista, debiendo ser considerado no como tal, en s mismo, sino, mediante la intermediacin de las fuentes jurdicas, es decir, por medio de su juridizacin que lo incorpora dentro de las normas. En efecto, la agronoma y la ciencia biolgica, en general, con sus ciclos, con sus riesgos y con sus leyes naturales (es decir el hecho tcnico) constituyen un prius respecto al derecho, son fuentes pre-jurdicas o meta-jurdicas que no tienen por s mismas un valor normativo, sino que lo adquieren mediante la emanacin del derecho positivo (Lo mismo ocurri con el Derecho martimo en el pasado y hoy, me parece, que suceda con la materia ambiental). En tal propsito, deca casi textualmente Carrozza
(traduciendo sus palabras) que: Se debe rechazar el valor inmediatamente normativo del hecho tcnico, y ms en general de la naturaleza de los hechos y de las cosas, an admitiendo la necesidad de incluir (en un sentido amplsimo e impropio) la fuerza normativa de los hechos y de las cosas, entre los elementos que concurren a producir el derecho agrario. Es claro que aqu Carrozza se refera sobre todo a la fase de la produccin, o de la crianza , como l la llamaba, ms que a la fase del mercado (fase del mercado que -como antes indicaba- a mi modo de ver es ms neutra y menos agrarista) Por otra parte, y aprovechando de su paciencia, queridos colegas y amigos congresistas, quiero subrayar que en mi criterio personal (considerando modestamente el valor de mi pensamiento) debe ponerse de relieve, en cuanto al hecho tcnico, que no solo vale la particular naturaleza de los bienes (seres vivientes animales o vegetales, segn Carrozza), o de la tierra misma (para los colegas ms tradicionales) entendida como res frugifera, segn Bolla, sino que en el centro de la reflexin est la manera de ejercer la actividad empresarial,
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actividad de la cual estos bienes son los productos bsicos. En muchas oportunidades la naturaleza ha estado relegada a un segundo plano (bajo la razn poltica), y el juicio poltico prevaleci sobre lo tecnolgico, de modo desproporcionado, y en muchos casos el legislador y el economista han elaborado normas agrarias dejando de lado al iusagrarista, que ha permanecido fuera de la puerta, con insuficiente protagonismo. La historia est llena de verdaderos fracasos, los cuales se han producido sucesivamente a polticas agrarias impulsadas muchas veces por motivos ideolgicos!. Si se fuerza demasiado, tarde o temprano la naturaleza se revela! y luego, como ocurre actualmente, es necesario contener las actividades empresariales parando la degradacin o, en el peor de los casos, se debe curar la enfermedad (como en el caso del dao ambiental). Como consecuencia de la preocupacin generada por el maltrato de la naturaleza (tambin en la agricultura), por un lado se comenz a hablar mucho de produccin biolgica, de agricultura biolgica y de
biotecnologa, por otro lado ha producido un redescubrimiento del ambiente y de la necesidad de introducir polticas ms rigurosas para la tutela de la salud y del medio ambiente. Pese a todo esto, para el derecho agrario el capitulo fundamental sigue siendo la empresa, con todas sus funciones, poderes y limitaciones. Lo anterior permite afirmar que el hecho poltico y el hecho tcnico, relacionado con la naturaleza, son los dos pilares fundamentales del derecho agrario. La empresa agraria como estructura, que consideramos arquitectnicamente la cornisa de los institutos del derecho agrario, deber renovarse, adaptarse y ampliarse, posiblemente tambin mediante la fusin de empresas existentes (por ejemplo, pasado de una empresa unifamiliar a empresas plurifamiliares..., si se quiere ms capitalistas!). Lo que s es cierto es que el futuro corresponder a aquellas empresas originadas por la iniciativa de los mismos agricultores, deseosos no tanto de sobrevivir sino de prosperar en un sistema jurdico supranacional, cada da ms de tipo neoliberal (del cual no se
deben excluir necesarias correcciones, pero jams basado en un sistema planificado o impuesto). A la administracin pblica nacional y supranacional le corresponder la tarea de remover los obstculos financieros, psicolgicos, organizativos, burocrtico-administrativos, etc. y le correspondern tareas de incentivos diversos a favor de los agricultores, as como el control; pero, como he indicado, el punto medular, la clula del sistema agrcola sigue siendo el instituto de la empresa agraria. 5. Derecho agrario, Etica, Naturaleza y Ambiente: objetos de la nueva ptica de estudio de la disciplina. En su actual configuracin este s el nuevo capitulo que se impone en la escena del derecho agrario, o rectius s el captulo que interesa mucho mas tambin a nosotros los agraristas, pero en realidad no es exclusivo de nuestra disciplina, con motivo de su interdisciplinariedad. Todos nosotros conocemos que la ciencia de hoy da incide y controla mas que ayer la naturaleza, y que sobre todo, el hombre desenvuelve una pene-
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trante accin en la evolucin de la naturaleza (desde el paisaje que nos circunda, hasta las modificaciones de las especies animales) controlando o intentando experimentalmente de controlar las leyes bioqumicas de la reproduccin de la naturaleza misma. Ha aumentado el poder de la accin humana de cambiar la naturaleza y, consecuentemente, ha aumentado la responsabilidad tica y moral, antes que jurdica, del hombre y en nuestro caso, primeramente, del agricultor y posteriormente de todos aquellos que operan en el marco de la agricultura en sentido amplio (como espacio rural). En la visin del mundo occidental (que yo obviamente conozco mejor) la naturaleza hasta hoy ha desenvuelto un rol instrumental para el hombre y, en consecuencia, todos los objetos que forman parte de la naturaleza estaban a su servicio. En muchos casos el hombre abus-o de su utilidad. Hoy los filsofos que se ocupan de tica ambiental, y comienzan a ocuparse de esto tambin los filsofos del derecho, manifiestan, no tanto una inversin de tendencia, sino la intencin de considerar la
naturaleza con un rango de valor en s mismo, es decir, de un valor moral autnomo, como si fuese transformada en un nuevo sujeto filosfico, abandonando la posicin antropocentrica occidental. Diremos, inmediatamente, que existen otras posiciones intermedias y menos distanciadas, pero esta referencia sirve para demostrar y confirmar que el debate cientfico existe y que es muy fuerte tambin en las sedes prejuridicas. En efecto, nuestra sede jurdica, nuestra ptica de iusagraristas no puede permitirse dejar de considerar la visin y la problemtica ms general del tema natural-ambientalista. Y debemos, si se quiere, preguntarnos (y digo esto provocativamente) si despus de afirmarse y consolidarse el positivismo, estamos asistiendo a una revancha pstuma (o revival) del jusnaturalismo y a una reaparicin del fantasma de Ugo Grozio. Desde el punto de vista sistemtico pienso que la dogmtica agrarista, habindose enriquecida por dos importantes temas entre ellos convergentes, como lo son la salud y el ambiente, debe abrir dos nuevos recipientes para abrir espacio a estos nuevos ob-
jetos. Estos nuevos recipientes, a mi modo de ver, son 1) el agroalimentario y 2) el espacio rural, es decir, las relaciones de la agricultura con el territorio. La renovada y creciente atencin por el tema de la salud tambin por parte de la Comunidad internacional (que en menor medida ya exista en los pases ms desarrollados) obligan hoy da al cultor del derecho agrario a ocuparse y profundizar sobre el tema de los productos agrcolas alimentarios y no alimentarios, de la agricultura biolgica y de los productos biolgicos, de la agroindustria, de la calidad de los productos, de las biotecnologias y de la ingeniera gentica (que ser tratado como argumento No. 2 de este Congreso), de las denominaciones de origen y sellos verdes, de la tutela del consumidor, el cual constituye l ultimo anillo de la cadena, capturando tambin el perfil de la publicidad de ciertos productos provenientes de la agricultura. (Este conjunto de argumentos integra el derecho agroalimentario que constituye parte del sistema orgnico del derecho agrario). Sobre el ltimo punto recordado , la publicidad , me interesa subrayar que despus de
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un curso como profesor visitante impartido por nuestro Presidente de honor Luis Lorvellec en la Escuela Santa Ana de Pisa (y a l se atribuye el mrito) hemos iniciado una investigacin confiada a la Doctora Alessandra Di Lauro que esta evidenciando como los mensajes publicitarios condicionan profundamente el concepto que el consumidor retiene como de calidad y, tambin, inciden sobre su mismo gusto. En Italia se est ejercitando una poltica de los Organos competentes que, a varios niveles, con reglamentos ministeriales, normas regionales, circulares, y otras fuentes menores del derecho (...hasta llegar a los comits de las producciones llamados en italiano disciplinari) valorizan la cultura de las (antiguas o tpicas) resetas culinarias y del gurmet, segn las directrices nutricionales que los expertos y mdicos norteamericanos han llamado Dieta-mediterrnea . Frmula que parece alargar la esperanza de vida! Por consiguiente, todo este interesantsimo y fascinante instrumental jurdico yo lo incorporara bajo el marco o captulo de los productos agrco-
las, obviamente en la parte que es de nuestra competencia. En conjunto con nuestro amigo Lorvellec, creemos que el tema de la interconexin y de la auxiliariedad entre empresas que participan en el proceso productivo que desemboca en el mercado, debe modernamente examinarse segn el criterio de la filire (o cadena productiva) como nuevo instituto del derecho agrario. Este instituto se basa en categoras de los productos (por ejemplo, cadena de los cereales, cadena del aceite, cadena del caf, etctera). Agrego, a mi modo de ver, que no es el mercado el que califica como agrcola un producto, sino, por el contrario,...es el producto agrcola quien califica al mercado mismo, por naturaleza neutro, en un mercado de productos agrcolas. Estoy seguro que los colegas Costato, German y Ulate, mejor que m, profundizarn este tema, sobre el cual el gran debate est abierto. Para concluir, algunas consideraciones sobre el espacio rural: sus relaciones con la nueva ruralidad y el desarrollo del territorio. Aqu no cabe duda que el perfil publicista prevalece, tambin respecto a la centralidad de la empresa.
Al respecto, todos nosotros hemos sido participes de Congresos organizados por el Comit Europeo de Derecho Agrario (CEDR) y otros congresos internacionales en Latinoamrica, incluso de la misma U.M.A.U. Ser suficiente repasar las paginas fundamentales escritas por los mas destacados colegas en el tema ambiental, como C. Rodgers, J. Hudault, Delgado de Miguel, A. Abrami, L. Francario, J. Cabrera Medaglia y R. Zeledn, entre otros de Latinoamrica, que han sido pioneros y han introducido este tema bajo la reflexin de los agraristas. Las polticas orientadas al desarrollo rural sostenible y a la tutela del territorio pasan a travs del estudio y profundizacin del derecho agroambiental. En efecto, el derecho agrario esta interesado, como muchas otras ramas del derecho, en el estudio y aplicacin de la normativa dirigida a la proteccin del medio ambiente. Se trata de normas jurdicas transversales que, en mayor o menor medida, interesan a todas las disciplinas, tanto en el plano interno como internacional. Me opongo, absolutamente, a identificar el derecho agrario
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con el derecho ambiental y, an mas, a considerar el derecho agrario como parte de lo ambiental, a lo cual no corresponde, a mi modo de ver, una verdadera y autnoma rama del derecho en sentido clsico (sobre este tema podremos, eventualmente, discutir en el debate). Esta parte del derecho agrario referida al ambiente como espacio rural, desde el punto de vista sistemtico, sugiere la inclusin en este marco, en primer lugar, del Derecho forestal en su mayor parte, y de otros institutos derivados de la concepcin plurifuncional de la agricultura, es decir, la teora de los servicios como productos agrcolas sui generis (que la doctrina latinoamericana llama servicios ambientales de la agricultura). Dentro de esta nueva concepcin de la agricultura y del espacio rural tenemos que incluir el tema de la proteccin de bienes como el paisaje, los bosques, y otros bienes culturales, como podran ser reas de mercados (en muchos pases Arabes) y reas arqueolgicas, etc. Tambin la figura jurdica (no es un instituto) del Set aside (es decir obligacin de no cultivar la tierra), tpico de la Unin
Europea, pas a ser un problema del espacio rural. Como se observa, los temas de la nueva dogmtica agrarista son muchisimos, en gran parte an no resueltos. Termino aqu y muchas gracias por escucharme.
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PROTEO CONSTITUCIONAL DA PEQUENA PROPRIEDADE RURAL

Ari Ferreira de Queiroz (*)
(*) Juiz de Direito, diretor do Foro da Comarca de Trindade, professor de Direito Constitucional da Universidade Catlica de Gois e da Escola Superior da Magistratura, doutorando em Direito Pblico pela Universidad del Museo Social Argentino, em Buenos Aires, e mestrando em Direito do Estado pela Universidade de Franca -SP .
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1. Direito ou garantia fundamental

A primeira referncia constitucional ao direito de propriedade na Constituio em vigor aparece no art. 5, caput, como um consectrio do princpio da igualdade, nos seguintes termos: Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes. possvel que a insero da propriedade no rol dos direitos fundamentais encontre suas razes na origem dos prprios direitos fundamentais, especialmente nos primeiros textos que comearam a reconhecer aos homens certos direitos hoje to elementares, mas que ao tempo em que se cogita eram impensveis. De fato, a Magna Carta, escrita em maio de 1215 e efetivada em 1225, pelo rei Joo Sem-Terra, embora de alcance restrito aos homens livres, reconheceu de forma expressa o direito de ter bens, como se infere do art. 39: Nenhum homem livre ser detido nem preso, nem despojado de seus direi-
tos nem dos seus bens, nem declarado fora da lei, nem exilado, nem prejudicada a sua posio de qualquer outra forma; tampouco procederemos com fora contra ele, nem mandaremos que outrem o faa, a no ser por um julgamento legal de seus pares e pela lei do Pas. Na mesma esteira, mas ampliando o direito para todos, a Declarao Fundamental dos Direitos do Bom Povo de Virgnia, de 1776, dizia: Que todos os homens so, por natureza, igualmente livres e independentes, e tm certos direitos inatos, dos quais quando entram em estado de sociedade, no podem por qualquer acordo privar ou despojar seus psteros e que so: o gozo da vida e da liberdade com meios de adquirir e possuir a propriedade e de buscar e obter felicidade e segurana. Por conseguinte, aqui aparece de forma expressa a propriedade como sendo um direito inato, ou seja, um direito natural extensivo a todas as pessoas, independente de sua origem ou qualquer outra condio. No Brasil, as constituies pretritas tambm cuidaram do direito de propriedade, nos seguintes termos: Constituio de 1824: Art. 179: A inviolabilidade dos direitos civis e polticos dos cidados brasileiros, que tem por base a liber-
dade, a segurana individual e a propriedade, garantida pela Constituio do Imprio, pela maneira seguinte: Constituio de 1891: Art. 72. A Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: Constituio de 1934: Art. 113. A Constituio assegura a brasileiros e estrangeiros o direito liberdade, subsistncia, segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: Constituio de 1937: Art. 122. A Constituio assegura a brasileiros e estrangeiros residentes no Pas o direito liberdade, subsistncia, segurana individual e propriedade, nos seguintes termos: Constituio de 1946: Art. 141, 1. A Constituio assegura a brasileiros e estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade dos direitos concernentes vida, liberdade, subsistncia, segurana individual e propriedade, nos seguintes termos: Constituio de 1967: Art. 150, 1. A Constituio assegura a
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brasileiros e estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade dos direitos concernentes vida, liberdade, subsistncia, segurana individual e propriedade, nos seguintes termos: Constituio de 1969: Art. 153, 1. A Constituio assegura a brasileiros e estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade dos direitos concernentes vida, liberdade, subsistncia, segurana individual e propriedade, nos seguintes termos: Todos os dispositivos mencionados cuidam dos direitos e garantias fundamentais, sendo os equivalentes respectivos do art. 5 da atual Constituio. Nenhum deles, porm, enfrentou a questo, que ainda hoje continua pendente, de saber se a propriedade direito ou garantia fundamental. Alis, fazer a distino entre direitos e garantias fundamentais tema que ainda desperta alguns debates entre os estudiosos, a exemplo de Rui, para quem os primeiros se caracterizam por serem normas meramente dispositivas, ao passo que as garantias seriam disposies assecuratrias. No tocante pro-
priedade, a discusso tem relevo em face da redao do art. 5, caput1, que se refere garantia do direito de propriedade, e ao seu inciso XXII, que tem disposio assecuratria clssica, usando o termo assegurado2 para se referir ao que no , efetivamente, uma garantia, mas, sim, um direito. De fato, no se garante o direito de propriedade simplesmente dizendo que assegurado. A dico do dispositivo traduz inequivocamente o simples reconhecimento de que ao homem, entre tantos outros direitos fundamentais, o Estado lhes reconhece tambm o de propriedade por ser inerente sua natureza. Embora no possa ser desprezada a lio barbosiana, certo que h ntida distino entre os direitos e garantias fundamentais, mas que no podem ser resolvidas simplesmente pela forma como se encontram redigidos os respectivos textos. H, pois, disposies constitucionais escritas como se fossem assecuratrias, que na verdade traduzem simples direitos, enquanto h outras que, a despeito de afirmarem um direito, normas definem, efetivamente, garantias fundamentais. Em suporte do que pretendo escla-
recer, trago a lume dois dispositivos constitucionais, ambos do art. 5: Inciso XXXIV: so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petio aos poderes pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder; b) a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal; Inciso XXVIII - so assegurados, nos termos da lei: a) a proteo s participaes individuais em obras coletivas e reproduo da imagem e voz humanas, inclusive nas atividades desportivas; b) o direito de fiscalizao do aproveitamento econmico das obras que criarem ou de que participarem aos criadores, aos intrpretes e s respectivas representaes sindicais e associativas. A alnea a do primeiro dispositivo cogita do direito de petio e o segundo assegura o direito de fiscalizao do aproveitamento econmico de obras intelectuais. Seria o primeiro, de
1 Art. 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: 2 garantido o direito de propriedade;
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fato, um direito, enquanto o segundo seria uma garantia? A resposta negativa para ambos, porque no tem nenhum o valor do direito de petio se no for para a defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder, enquanto que o direito de fiscalizar no direito, mas a garantia de um direito. Fiscaliza-se para ter certeza de que o direito sobre a obra intelectual est sendo respeitado. Enfim, podem ser apontadas as seguintes distines entre os direitos e garantias fundamentais: a) os direitos se refletem pelas disposies meramente declaratrias contidas no texto constitucional. Como normas, existem independentemente de garantias. Assim, direito de todos ter uma Administrao Pblica que respeite as leis e as instituies do Estado; b) as garantias refletem disposies assecuratrias do mesmo texto, e s se justificam em face da potencialidade de desrespeito aos direitos. Assim, se a Administrao Pblica, por seus agentes, no respeita as leis ou as instituies do Estado e lesa direitos individuais, o lesado pode, para restaurar seu direito, valer-se da garantia do mandado de segurana;
c) nem sempre os direitos e as garantias se expressam por dispositivos prprios, sendo at comum estarem confundidos num mesmo dispositivo legal. De qualquer forma, pode-se afirmar que as garantias ou direitos so as prerrogativas que tm o indivduo em face do Estado e se lhe assentam num non facere, isto , so limitaes impostas aos governantes em beneficio das pessoas, os verdadeiros destinatrios de tais garantias e direitos; d) todo o rol do art. 5 , em essncia, de direitos individuais ou coletivos, porque as garantias tambm so direitos fundamentais; e) todavia, alguns destes direitos servem para dar eficcia a outros, por isso so mais que direitos, so garantias; f) outros, por fim, por representarem verdadeiros dogmas constitucionais direcionadores de toda atividade pblica, so mais que direitos e garantias, so mesmo princpios, como o contraditrio, a ampla defesa, a presuno de inocncia, o devido processo legal e o juiz natural. claro, pois, que a propriedade em si no garantia, mas
apenas um direito fundamental, para cuja proteo so destinadas certas garantias, como a impenhorabilidade daquela que for considerada pequena, por lei, ou a certeza de que a desapropriao somente ser admitida quando se fundar em critrios de necessidade ou utilidade pblica, ou interesse social, sempre mediante procedimento contraditrio com ampla defesa, e com a garantia da justa e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados apenas os casos previstos na prpria Constituio e que mais adiante abordarei.
2.
Pequena propriedade rural e sua proteo 2.1 - Noes Em pelo menos dois dispositivos constitucionais h expressa referncia pequena propriedade rural, ambos remetendo lei ordinria a tarefa de explicitar o que se entender como tal. Seria o imvel com rea menor que 10 hectares? Ou seria aquele com rea de at um mdulo? Se fosse esta a resposta, outra pergunta deveria ser formulada: o que se entender por mdulo e qual a sua dimenso? 123
Os dispositivos constitucionais so os seguintes: Art. 185. So insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria: I - a pequena e mdia propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietrio no possua outra; Art. 5 omissis... XXVI - a pequena propriedade rural, assim definida em lei, desde que trabalhada pela famlia, no ser objeto de penhora para pagamento de dbitos decorrentes de sua atividade produtiva, dispondo a lei sobre os meios de financiar o seu desenvolvimento. Regulamentando o art.185, foi editada a lei 8629/ 93, que de forma expressa d o conceito do que sejam a pequena e a mdia propriedade rural, respectivamente aquela entre 1 (um) e 4 (quatro) mdulos fiscais, e de 4 (quatro) a 15 (quinze) mdulos. Sob esta tica, o problema est resolvido, na medida em que no h mais o que discutir: os imveis com at 15 mdulos fiscais no podem ser desapropriados para fins de re3 art. 4, II e III. 4 Art. 5, lei 4504/64.
forma agrria, vez que a ementa da lei reguladora se refere expressamente ao art. 185, CF. Todavia, duas perguntas principais remanescem, uma delas ainda sem resposta conclusiva: a) qual a extenso de um mdulo fiscal e qual a relao com o mdulo rural? b) o conceito de pequena propriedade, dado pela lei 8629/ 93 se aplica ao art. 5, XXVI, para fins de impenhorabilidade? sobre estas perguntas que passo a discorrer a seguir, a comear por distinguir os mdulos rural e fiscal. 2.2 - Mdulo rural e fiscal No difcil de se responder, embora no seja fcil se explicar, o que sejam mdulos rural e fiscal, nem tampouco especificar a dimenso de um e de outro. De fato, o estatuto de terra (lei 4504/64), define o mdulo rural3 e assim considera a propriedade familiar: O imvel rural que, direta e pessoalmente, explorado
pelo agricultor e sua famlia, lhes absorva toda a fora de trabalho, garantindo-lhes a subsistncia e o progresso social e econmico, com rea mxima fixada para regio e tipo de explorao, e eventualmente trabalhado com ajuda de terceiros. Em outros termos, pode-se dizer que o mdulo rural a menor parcela de fracionamento do solo rural, levando-se em conta vrios critrios objetivos que permitiriam ao trabalhador dali extrair o seu sustento e o de sua famlia, absorvendo-lhe toda a fora prpria de trabalho. Por conseguinte, o tamanho do mdulo rural dever levar em conta, em sntese, a produtividade e os custos de produo em cada regio do Pas. Cabe ao Incra fixar, para cada municpio, a dimenso do mdulo rural, alis, como sempre foi feito4. Ocorre que na mesma lei, porm, aparece o termo mdulo fiscal, unidade usada para servir de base para o clculo do ITR, e, que, logicamente, no sendo mdulo rural, no pode ser confundido com este. O que seja o mdulo fiscal definido pelo art. 4 do decreto 84685, de 06.05.80:
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O mdulo fiscal de cada municpio, expresso em hectares, ser fixado pelo Incra, atravs de Instruo Especial, levando-se em conta os seguintes fatores: a) o tipo de explorao predominante no municpio; I hortifrutigranjeira; II - cultura permanente; III - cultura temporria; IV - pecuria; V - florestal; b) a renda obtida no tipo de explorao predominante; c) outras exploraes existentes no municpio que, embora no predominantes, sejam expressivas em funo da renda ou da rea utilizada; d) o conceito de propriedade familiar, constante do art. 4, item II, da lei 4504, de 30 de novembro de 1964, 1. Na determinao do mdulo fiscal da cada municpio. O Incra aplicar metodologia, aprovada pelo Ministro da Agricultura, que considere os fatores estabelecidos neste artigo, utilizando-se dos dados constantes do Sistema Nacional de Cadastro Rural, 2. O mdulo fiscal, fixado na forma deste artigo, ser revisto sempre que ocorrerem mudanas na estrutura produtiva, utilizando-se os dados atualizados do Sistema Nacional de Cadastro Rural. A distino relevante em face da diferena de extenso de um para outro. Para citar apenas um exemplo, no municpio de
Hidrolndia, na regio da Grande Goinia, um mdulo rural mede 3 hectares, enquanto que o mdulo fiscal mede 12 hectares. A implicao enorme, porque, a se adotar o nmero de mdulos rurais, imvel pequeno naquele municpio seria o que tivesse at 12 hectares, enquanto que pelo conceito adotado pela lei 8629/93, que se refere ao mdulo fiscal, passa para 48 hectares! Seria de se perguntar quantas pessoas, neste Pas, em regio valorizada e prxima de grande centro, teriam um imvel rural com rea de 48 hectares. Certamente, a resposta seria a de que, de todos os proprietrios rurais, bem poucos no seriam considerados pequenos. Sem embargo, no h muito o que discutir diante da clareza do texto da lei 8629/93, pois, para fins do art. 185, CF, pequeno o imvel rural com at 4, e, entre 4 e 15 mdulos fiscais, mdio. Parece-me, porm, como adiante explicarei, que, para fins do art. 5, XXVI, CF, ainda no foi fixado o que seja pequena propriedade rural. 2.3 - Proteo constitucional da pequena propriedade rural
2.3.1 - Noes Definido o que seja mdulo rural e mdulo fiscal, sendo certo que o primeiro conceito utilizado para se definir a propriedade familiar nos termos do art. 4, II e III, do Estatuto da Terra, e que o segundo unidade de medida para fins de clculo do ITR, insta considerar tais medidas para fins de proteo constitucional da pequena propriedade rural, haja vista que tanto o art. 5, XXVI, como o art. 185, ambos da Constituio Federal, a ela se referem, mas ambos clamam por uma lei regulamentadora. Partindo-se do que dispe o art. 5, 1, CF, de que as normas definidoras de direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata, o que dispensa lei, e que a impenhorabilidade do imvel pequeno garantia fundamental, tem-se um pequeno problema, qual seja, como dar aplicao garantia se ainda no h lei definindo o que seja pequena propriedade rural. Para incrementar a discusso, h a lei 7513/86, que acrescentou o inciso X ao art. 649, CPC, dispondo sobre a impenhorabilidade do imvel de at um mdulo, sem especificar se se trata de mdulo rural ou mdulo fiscal. Por outro lado, regulamentando o art. 185,
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CF, veio a lei 8629/93, que se utilizou do conceito de mdulo fiscal para garantir a impossibilidade de desapropriao do pequeno e mdio imvel rural. , pois, com estas variveis que passo a analisar duas garantias constitucionais da pequena propriedade rurais, quais sejam, a impossibilidade de desapropriao e a impenhorabilidade. 2.3.2 - Impossibilidade de desapropriao por interesse social Dispe, inicialmente, o art. 5, XXIV, CF, que a lei estabelecer o procedimento para desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituio. Portanto, considerando que a propriedade no direito absoluto, o Poder Pblico poder retir-la compulsoriamente do proprietrio, quando julgar relevante por questo de necessidade ou utilidade pblica, ou mesmo por interesse social, sempre pagando ao expropriado valor justo, prvio e em dinheiro, ressalva-
dos os casos previstos na prpria Constituio. A desapropriao , pois, uma das formas mais drsticas e usuais de interveno do Estado na propriedade privada e poderia representar uma contraditio in adjecto se no fosse a previso constitucional, porque, de fato, inicialmente, o texto fundamental diz garantir o direito de propriedade, o que no basta para que o direito de propriedade esteja realmente protegido. Sem embargo da desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, que pode incidir sobre qualquer bem, mesmo que seja produtivo, essencial considerar as peculiaridades da desapropriao por interesse social. Desde que precedido de pagamento prvio, justo e em dinheiro, lcito Unio desapropriar, por necessidade ou utilidade pblica, qualquer bem, grande, mdio ou pequeno, produtivo ou improdutivo, rural ou urbano, mvel ou imvel, nico do proprietrio, ou apenas um entre muitos. Durante os debates constituintes, at se chegar redao
do atual dispositivo, discutiu-se quais seriam os imveis que poderiam ser desapropriados para fins de reforma agrria, e se concluiu desde logo que o pequeno e o mdio seriam insuscetveis de tal forma de interveno. Logo mais, por presso dos com-terra, convencionou-se tambm que a propriedade produtiva, de qualquer tamanho que fosse, no seria desapropriada para fins de reforma agrria. A questo , de certa forma, lgica: de nada adianta desapropriar uma pequena ou mdia propriedade de uma pessoa para passar outra, porque no resolve o problema agrrio do Pas e gera um desgaste poltico considervel; por outro lado, de nada adianta, e nem justo , tirar-se a grande propriedade de quem produz, s porque grande, e passar para quem, talvez, nunca tenha produzido e nem saiba como faz-lo. Assim, por interesse social somente poder ser desapropriado o imvel rural que no cumpre a funo social5, caso em que o pagamento da indenizao, a despeito de ser prvio e em valor justo, no ser em dinheiro, mas, sim em ttulos de dvida agrria resgatveis em at
5 Art. 184. Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social, mediante prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria, com clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at vinte anos, a partir do segundo ano de sua emisso, e cuja utilizao ser definida em lei.
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22 anos, porque o prazo de 20 anos comea a ser contado a partir do segundo ano de sua emisso. A finalidade do dispositivo constitucional expressa: tirar o imvel rural de quem tem, mas no cumpre a funo social da propriedade, para passar para quem no tem e quer trabalhar a terra para dali tirar o sustento seu e de sua famlia. Prova maior disso que o beneficiado com a terra adquirida com a reforma agrria no poder negoci-la pelo prazo de 10 anos6. Resolvidas tais questes de pronto no texto constitucional, incumbiu-se o legislador ordinrio de regulamentar o que se entender por pequena e mdia propriedade rural (art.185, CF), e a tarefa foi cumprida com a edio da j citada lei 8629/93, para quem pequeno o imvel com at 4, e acima disto at 15 mdulos fiscais, mdio, sendo ambos insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria. Enfim, quanto desapropriao, pode-se dizer que, sendo para fins de necessidade ou utilidade pblica, qualquer im-
vel, produtivo ou improdutivo, rural ou urbano, pequeno, grande ou mdio, nico do proprietrio ou apenas um entre muitos, pode ser desapropriado, mas a indenizao dever ser paga vista e em dinheiro. Se, porm, a desapropriao se fundar em interesse social, para fins de reforma agrria, no h como incidir sobre qualquer propriedade produtiva, e nem tampouco sobre a pequena e a mdia, produtiva ou no, desde que seja a nica de que disponha o proprietrio. No importa nem mesmo se o proprietrio a mantm por mero deleite, para fins-de-semana, ou com inteno produtiva. O que lhe garante a impossibilidade de desapropriao o fato de ser pequena ou mdia e ser o nico imvel rural do proprietrio. Alis, dando correta aplicao garantia constitucional, decidiu o STF que em caso de herana, se a rea que couber a cada herdeiro for menor que ditos mdulos, ficar imune desapropriao para fins de reforma agrria, ficando o julgado assim ementado: EMENTA: Desapropriao - Enquadramento do imvel como revelador de peque-
na ou mdia propriedade - Sucesso mortis causa. Aberta a sucesso, o domnio e posse da herana transmitem- se, desde logo, aos herdeiros legtimos e testamentrios - artigo 1.572 do Cdigo Civil. Da a insubsistncia de decreto para fins de desapropriao, no qual restou considerado o imvel como um todo, olvidando-se o estatuto da terra lei n. 4.504, de 30 de novembro de 1964, no que, mediante o preceito do par. 6. do artigo 46, dispe que, no caso de imvel rural em comum, por fora de herana, as partes ideais para os fins nele previstos so consideradas como se diviso houvesse. Propriedades diversas enquadradas como mdias por no suplantar, cada qual, considerada de per si, o teto de quinze mdulos fiscais - Inciso III do artigo 4 da lei 8629/93. MS-22045/ES, relator Ministro Marco Aurlio, DJ -30-06-95. Trata-se, pois, de garantia constitucional absoluta, que protege no apenas o proprietrio original, mas tambm os seus herdeiros.
6 Art. 189. Os beneficirios da distribuio de imveis rurais pela reforma agrria recebero ttulos de domnio ou de concesso de uso, inegociveis pelo prazo de dez anos. Pargrafo nico. O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil, nos termos e condies previstos em lei.
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2.4.1 - Noes Outra proteo constitucional da pequena propriedade rural a garantia da impenhorabilidade, cujo tema ainda tem suscitado debates por pelo menos duas questes: primeiro, porque o art. 5, XXVI, CF, clama por uma lei que defina o que se entender por pequena propriedade rural 7; segundo, porque dispe o 1 do mesmo artigo que As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata. Como conciliar os dois dispositivos, se a pequena propriedade impenhorvel, mas o seu conceito depende de lei? Como dar aplicao ao dispositivo se o art. 5, 1, estabelece que as normas que definem direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata, isto , independem de lei? Poderia ser utilizado o conceito de pequena propriedade dado pela lei 8629/93, regulamentadora do art. 185, que trata da reforma agrria, para considerar impenhorvel o imvel com at 4 mdulos fiscais? Por outros termos, a lei a que se
refere o art.5, XXVI, poderia ser a prpria lei 8629/93, ou haveria necessidade de se editar outra? Neste caso, poderia ser tomado o conceito dado pelo art. 649, X, CPC, que declara absolutamente impenhorvel o imvel rural que, sendo o nico de que disponha o devedor, tenha rea de at um mdulo?8 2.4.2 - O inciso X do art. 649, CPC, e o art. 5, XXVI, CF Penso que para responder as perguntas formuladas no tpico anterior preciso ver a histria. O inciso X foi inserido no art. 649 do CPC pela lei 7513, de 09.07.86, poca em que os brasileiros menos avisados ainda viviam iludidos com o sucesso do Plano Cruzado 9. Todavia, quela altura dos acontecimentos muitos pequenos agricultores, que haviam tomado emprstimos em bancos para custear suas lavouras confiando na inflao zero se viam de uma hora para outra tendo seus bens penhorados porque no podiam pagar as dvidas. A lei 7513 foi a primeira tbua de salvao dos pequenos
proprietrios, e na sua esteira que veio o texto constitucional, que, embora seja de 05.10.88, comeou a ser elaborado quando da eleio do Congresso Constituinte, em 15.11.86, embora os trabalhos, de fato, tenham comeado mesmo aps a posse dos eleitos, em 01.02.87, sendo que ainda os primeiros meses foram gastos com a elaborao e aprovao do regimento interno da Assemblia Nacional Constituinte. Pois bem. Eleito e empossado o Congresso Constituinte, o quadro econmico do Pas era negro, com a inflao mensal subindo vertiginosamente e j alcanando a casa dos 40% ao ms, o desemprego em alta e as greves, no campo e na cidade, assolando o Pas de Norte a Sul. Era preciso fazer algo. Ento, a Assemblia Nacional Constituinte, verdadeiro e nico agente do Poder Constituinte, que ilimitado, houve por bem declarar a impenhorabilidade da pequena propriedade rural, cujo conceito seria dado por lei, desde que a dvida fosse oriunda de sua atividade produtiva, exigncia que no havia sido feita pela
7 XXVI - A pequena propriedade rural, assim definida em lei, desde que trabalhada pela famlia, no ser objeto de penhora para pagamento de dbitos decorrentes de sua atividade produtiva, dispondo a lei sobre os meios de financiar o seu desenvolvimento; 8 Art. 649. So absolutamente impenhorveis: X. O imvel rural, at um mdulo, desde que este seja o nico de que disponha o devedor, ressalvada a hipoteca para fins de financiamento agropecurio. 9 Primeiro plano econmico lanado pelo governo Sarney em fevereiro de 1986, que prometia inflao zero, e que sucumbiu logo aps as eleies daquele mesmo ano, quando o partido que estava no poder, o PMDB, esmagou os demais elegendo 22 governadores.
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lei 7513/86. Portanto, para o constituinte a garantia da impenhorabilidade pressupe apenas que se trate de pequena propriedade rural e que a dvida seja decorrente de sua prpria atividade produtiva, sem se perquirir se a nica de que dispe o devedor e se , ou no, trabalhada pela famlia, fugindo, pois, at mesmo dos parmetros utilizados para torn-la insuscetvel de desapropriao para fins de reforma agrria, bem como da regra abraada pelo art. 649, X, CPC. De fato, para que o pequeno imvel rural no esteja sujeito desapropriao para fins de reforma agrria, necessrio que o bem seja o nico imvel rural que integre o seu patrimnio, regra que foi copiada, em parte, do art. 649, X, CPC, segundo o qual, para no se sujeitar penhora o imvel rural no pode ter mais que um mdulo e ser o nico de que disponha o devedor. Em resumo, segundo o art. 649, X, o imvel com rea de at um mdulo, quando for o nico de que disponha o devedor, impenhorvel, salvo quando dado em hipoteca para fins de financiamento agropecurio. No se perquire, porm, a origem da dvida, como se decorre, ou no, da atividade produtiva do devedor, ou se foi contra-
da com o tratamento de doenas, ou a passeio, ou por outras causas. O imvel de at um (1) mdulo impenhorvel somente por ser imvel de apenas um mdulo e ser o nico bem do devedor, o que bastou ao legislador para exclu-lo do rol dos bens penhorveis e inclu-lo justamente no dos impenhorveis de forma absoluta, o que importa dizer que no poder ser penhorado nem mesmo com anuncia do devedor. Por seu turno, a garantia constitucional no tem este alcance, limitando-se dvida contrada em benefcio da atividade produtiva do prprio imvel, que seja trabalhado pela famlia do devedor, tenha ele somente este ou mais imveis, o que leva inexoravelmente concluso de que o art. 649, X, no regulamenta o art. 5, XXVI, CF, nem foi por ele revogado. Ambos protegem a pequena propriedade rural, mas partem de premissas diferentes. Alis, nem teria sentido concluir de modo diverso, porque, como foi visto, o imvel rural de at um mdulo , somente por este fato e por ser o nico do devedor, impenhorvel, independente da natureza ou origem da dvida, enquanto que a garantia constitucional somente protege a pequena propriedade tra-
balhada pela famlia contra a penhora por dvidas decorrentes de sua atividade produtiva. Se isto certo, o mesmo no se pode dizer sobre qual mdulo se refere o art. 649, X, CPC, ou seja, se se cuida do mdulo rural ou do mdulo fiscal. Tomando-se como exemplo o mesmo municpio do Hidrolndia, onde o mdulo rural mede 3 hectares e o fiscal, 12, se tomarmos em conta este ltimo, seria impenhorvel o imvel com at 12 hectares, o que eqivaleria a considerar impenhorvel o imvel com at 4 mdulos rurais. aceitvel este ponto de vista, haja vista que o mdulo rural a menor unidade de parcelamento do solo, ou seja, nenhum imvel rural pode ser dividido em pores menores que um mdulo rural, porque cada qual deve corresponder, pelo menos, propriedade familiar (art. 4, II e III, lei 4504/64). A questo foi enfrentada pelo Tribunal de Justia de Gois e recebeu deciso controvertida, como se v dos seguintes julgados da primeira e terceira cmaras cveis: EMENTA: Agravo de instrumento. Penhora. rea inferior a um mdulo fiscal. Impenhorabilidade. O imvel
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rural de rea at um mdulo fiscal, assim fixado pelo Incra, no pode ser objeto de penhora desde que seja o nico de que disponha o devedor, s pode ser onerado pela hipoteca em face de financiamento agropecurio (inteligncia do art. 649, X do CPC). Agravo provido. TJGO, Primeira Cmara Cvel, DJ n 12188 de 17/11/95 p 8, acrdo de 31/ 10/95, relator Des. Arivaldo da Silva Chaves. EMENTA: Impenhorabilidade de imvel rural. Distino entre mdulo rural e mdulo fiscal. Agravo improvido. A impenhorabilidade do imvel rural de que trata o art. 649, I, do Cdigo de Processo Civil, com a redao da lei 7.513/86, estabelecida pela rea do mdulo rural, idntica frao mnima de parcelamento, e no pelo mdulo fiscal, figura criada para definir o clculo da ITR e utilizvel para o conceito de pequena propriedade nos termos da Lei 8.629/93. Improvido por unanimidade. TJGO, Terceira Cmara Cvel. DJ n 12232 de 22/01/96 p 5, acrdo de 05/12/ 95, relator Des. Jamil Pereira de Macedo. Para o primeiro julgado, o mdulo fiscal o que define a impenhorabilidade do art. 649, X, CPC, ao passo que para o segundo, o mdulo rural. Ne-
nhum dos dois julgados, porm, cogitou de distinguir um e outro mdulos e nem se preocupou de medir as conseqncias das posies que adotaram. Parece certo, porm, que se deve considerar impenhorvel o imvel com at um mdulo fiscal, no o rural, porque seria o mesmo que nada, haja vista que no h, sob o manto da legislao em vigor, imvel menor que esta frao. Portanto, tenho que o imvel mencionado no art. 649, X, CPC, aquele com at um mdulo fiscal, o que pode representar algo como at 4 mdulos rurais, ou mais, dependendo da rea que for fixada pelo Incra para cada um em cada regio. 2.4.3 - O art. 5, XXVI, CF, e a lei 8629/93 Restando claro que o art. 649, X, CPC, no regulamenta o art. 5, XXVI, CF, voltamos pergunta inicial, qual seja, se pode ser utilizada a lei 8629/93 para definir o imvel impenhorvel. Sobre esta questo, os tribunais j se debruaram algumas vezes. Para demonstrar o pomo da controvrsia, relato caso concreto ocorrido na comarca de Hidrolndia quando fora penhorado um imvel com pouco mais de 28 hectares e cujo propriet-
rio requereu a declarao de impenhorabilidade, sendo o pedido denegado. Para se ver livre da arrematao, entrou com agravo de instrumento e, em seguida, com o mandado de segurana 5.770/-8/101, relator o i. desembargador Jales Ferreira da Costa, para receber o efeito suspensivo. Concedida a liminar pelo E. TJGO, prestei as informaes de estilo nos seguintes termos: Em outubro de 1989 foi protocolada nesta Comarca a carta precatria acima, de citao, penhora, avaliao e praa, tendo a constrio judicial recado sobre uma gleba de terras de 5 alqueires e 63 litros. Posteriormente, ao serem julgados improcedentes os embargos do devedor, em 02/03/94 o credor reapresentou a carta e pediu prosseguimento execuo, com avaliao e venda judicial da referida gleba. Feita a avaliao, embora regularmente intimado, o devedor-impetrante no se manifestou sobre ela, e, pelo despacho de fs. 36-verso, de 06/04, aceitei o valor e designei praa para os dias 16 e 27 de maio ltimo, sendo o devedor intimado em 18/04/94, mesma data da juntada aos autos. Em 12/05/94, por novo procurador, o devedor argiu nulidade da penhora (re-
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alizada em 1989), ao argumento de que a lei 8009/90 impede que recaia em bem de famlia, alm do que o art. 5, XXVI da CF estabelece que a pequena propriedade rural, definida em lei, no ser objeto de penhora para pagamento de dbitos decorrentes de sua atividade produtiva, desde que trabalhada pela famlia. Em 16/05 juntou cpia de acrdo proferido no Agravo de Instrumento n 7841-6/180, da Comarca de Jussara, em que foi Relator o Des. Jales Ferreira da Costa, que considerou impenhorvel rea menor que 4 mdulos fiscais, embora, ao transcrever a ementa, tenha o procurador se referido a mdulos rurais, coisas absolutamente distintas, porque, nesta Comarca, o mdulo fiscal de 35 hectares, enquanto o mdulo rural de 3 hectares. Pelo despacho de fs. 71 indeferi o pedido por considerar que a lei 8009/90 no se aplica ao caso, e tambm porque no considerei como pequena a sua propriedade, de 5 alqueires e 63 litros, alm do que no fez prova de que o imvel seja trabalhado pela famlia e que a dvida fosse decorrente de sua prpria atividade produtiva. Mantive a realizao da praa, mas na primeira no houve licitante. Em fs. 73/75, com certides que procuram demonstrar que a gleba
seu nico bem, o devedor, antes da segunda praa, insistiu em que tem ela menos de 4 mdulos rurais e, fundado na lei 8629/93, pediu mais uma vez a suspenso. Antes que o pedido fosse apreciado, foi concedida a liminar no referido Mandado de Segurana, a que ora respondo, e considero a questo at singela, embora interessante.
DO DIREITO CORRETAMENTE APLICVEL Pois bem. Primeiramente, insisto em que a lei 8009/90 no se aplica ao caso, posto que destinada a resguardar a residncia familiar, e no rea de terras. Se assim fosse, ningum, nem mesmo os grandes latifundirios, desde que residentes no latifndio, poderiam sofrer constrio judicial para pagamento de suas dvidas. Definitivamente, entendo que a lei 8009 s se aplicaria, se fosse o caso, casa e mveis onde o devedor resida, mas no sobre a rea de terras, vez que trata-se de bem divisvel. Mesmo silente a lei a respeito, a hermenutica jurdica conduz ao entendimento de que no se aplica a todo o imvel rural, at porque seus dispositivos so no
sentido da habitao e no de produo. Assim, o caput do art. 1., o art. 4 e, em especial, o 2 deste artigo este sim destinado a imvel rural, especificando restringir-se moradia. Tambm o inc. VII do art. 3, que fala em fiana, quando, no caso, analogicamente, o impetrante est sendo executado na condio de avalista. Tambm no se aplica ao caso a lei 8629/93, vez que editada para regulamentar a Constituio Federal na parte relativa a reforma agrria, mais especificamente a desapropriao para este fim, conforme se v da sua ementa: Dispe sobre a regulamentao dos dispositivos constitucionais relativos reforma agrria, previstos no Captulo III Ttulo VII, da Constituio Federal. Efetivamente, a lei 8629/93 estabelece que o imvel entre 1 e 4 mdulos fiscais considerado pequena propriedade rural, mas deixa claro que para os fins da presente lei (art. 4.) e no sero objetos de desapropriao para fins de reforma agrria. Veja-se que a lei maior, e esta que a regulamenta, apenas o exclui, inclusive, da desapropriao para fins de reforma agrria, mas no impede que seja por interesse ou necessidade pblicos. Ora, mdulo fiscal medida de ex-
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tenso para fins tributrios e no agrrios. Para este, a medida o mdulo rural, fixado pelo Incra para cada regio, e que o que se denomina tambm de frao mnima de parcelamento do solo. Segundo a tabela de fs. 80 dos autos (anexa), nesta Comarca o mdulo fiscal de 35 Ha, enquanto o mdulo rural de 3,0 Ha. Por conseguinte, 4 mdulos fiscais totalizam 140 Ha, o que um absurdo considerar como pequena propriedade, para fins de impenhorabilidade. Se assim fosse, nesta Comarca, como de resto na maioria das regies produtivas do Pas, dificilmente teramos algum imvel rural penhorvel, posto que a grande e esmagadora maioria reside na faixa at 30/50 ha. Portanto, no h outra interpretao a ser feita, seno a de que a lei 8629/93 s se destina a regulamentar o art. 185, I da CF, e no o art. 5, XXVI. O primeiro refere-se desapropriao para fins de reforma agrria, (no se referindo nem mesmo despropriao por interesse ou necessidade pblicos) e dela exclui os imveis rurais de at 4 mdulos fiscais (140 ha); o segundo se refere impenhorabilidade de pequena propriedade, mas a lei necessria ainda no foi editada, e, certamente, quando o for, ser em
mdulos rurais, que servir tambm para limitar o parcelamento do solo. Esta a expresso utilizada pelo Estatuto da Terra e demais leis agrrias. Resumindo, a rea do impetrante de 5 alqueires e 63 litros. Cada alqueire corresponde a 48.400 m2, ou 80 litros. O hectare mede 10.000 m2. Assim, a rea do impetrante equivale a 28,01 hectares, o que, para os padres brasileiros , jamais pode ser considerada pequena propriedade, sob pena de se tutelar os maus pagadores, ou, o que muito pior, restringir o acesso aos meios de financimento aos bons pagadores, porm, que tenham apenas o seu imvel de at 140 ha, porque nenhuma banco conceder o crdito se no houver lastro para garantir o pagamento.
AS PROVAS QUE O IMPETRANTE NO FEZ, E QUE SO ESSENCIAIS PARA A EFETIVAO DA LIQUIDEZ E CERTEZA DO SEU ALEGADO DIREITO Por fim, alm de no ser pequena propriedade, o impetrante no fez nenhuma prova de que o imvel seja explorado (s) pela prpria sua famlia. Pelo contrrio, informa-
es fidedignas do Avaliador e do Oficial de Justia desta Comarca, que l estiveram por mais de uma vez cada um, de que ele tem empregado como, pelo menos, tirador de leite e fabricante de queijo. A explorao s pela famlia requisito constitucional exigido pelo art. 5, XXVI da CF, cuja falta afasta o impetrante do pretendido favor legal-constitucional, destinado mesmo s aos pequenos. Tambm no fez prova de que a dvida seja decorrente de sua prpria atividade produtiva. Tambm pelo contrrio, pela petio de fs. 12/13, e pelo Adendo de fs. 11 e 16, a dvida fora contratada por Indstria e Comrcio de Tijolos Dois Irmos Ltda, tendo o impetrante e outros como avalista, e, nesta qualidade, que est sendo executado, isto , como coobrigado. Assim, mesmo que se lhe aplicasse a lei 8009/ 90, no seria contemplado com o benefcio porque ao fiador (porque no dizer, analogicamente, o avalista) no se aproveita (art. 3, VII).
A CONCLUSO FINAL Por conseguinte, e em resumo, a gleba de terras no pequena propriedade rural, nem
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explorada pela famlia, e nem tampouco e muito menos a dvida decorrente de sua prpria atividade produtiva, sendo, na verdade, avalista de dvida de atividade comercial de indstria cermica, e o coobrigado no pode fugir sua responsabilidade. Ao teor do exposto, tenho como absolutamente improcedente a alegao de nulidade da penhora, razo porque considero correta a deciso de ter mantido a praa. Restrito ao assunto, e certo de ter prestado estas informaes com base nos ditames do direito e da justia, valho-me do ensejo para ratificar a Vossa Excelncia meus protestos de considerao e respeito. No mrito, porm, o TJGO acabou por dar provimento ao agravo de instrumento, entendendo que impenhorvel o imvel rural com at quatro mdulos fiscais, sem nem mesmo ter considerado que no caso concreto a dvida era decorrente de atividade industrial do devedor, no de atividade produtiva do imvel. 2.4.4 - Posio atual do STJ Passados quase 12 anos de vigncia da Constituio atual, certo que ainda no foi editada lei regulamentando o art. 5,
XXVI, CF, o Colendo STJ tem decidido que a lei 8629/93 deve ser aplicada espcie, sendo, pois, de se considerar impenhorvel o imvel rural com at um mdulo fiscal, desde que seja trabalhado pela famlia do devedor e que a dvida seja oriunda de sua atividade produtiva: EMENTA: Execuo de ttulo extrajudicial. Mdulo rural. Penhora. Precedentes da Corte. 1. Na linha de precedentes da Corte no vulnera lei federal a deciso que se utiliza do conceito de pequena propriedade, assim como definido na Lei n 8629/93, para considerar impenhorvel rea rural com 19 hectares, nem que afasta o imvel rural a que se refere o art. 649, X, do Cdigo de Processo Civil, do conceito de frao mnima de parcelamento. No caso, sendo a rea menor de 13 hectares, impe - se a impenhorabilidade. 2. Recurso conhecido e provido. STJ, RESP 149363/PR. Recurso especial. Fonte DJ de 12/04/1999 p.:144. Terceira Turma. RESP 149363/PR, relator Ministro Carlos Alberto Menezes Direito, Terceira Turma Em outro julgado, tambm da Terceira Turma, decidiu o
Colendo Superior Tribunal de Justia que o mdulo a se referir o fiscal: DECISO: (...) Quanto penhora, de fato o ato jurdico praticado pelo agravante, nenhuma garantia de hipoteca possui em seu favor, eis que a frao da rea hipotecada inferior ao mdulo rural, isto porque, segundo consta, o auto de penhora foi lavrado sobre rea de apenas 3,0 ha (constituda dentro de um todo maior de 80.000 m), no perfaz o mdulo fiscal da regio suficiente para contemplar a pretenso do agravante de penhorabilidade sobre o imvel rural do agravado, ainda que hipotecada a rea atravs da nota de crdito rural. Da a correta incidncia do art. 4, 2 da Lei n 8.009/90. Nego provimento ao agravo de instrumento. Publique-se. DJ 11/02/2000, p. 00144, Relator Ministro Nilson Naves, Terceira Turma. Por fim, em voto vencedor do Ministro Ruy Rosado de Aguiar, a Quarta Turma do mesmo Tribunal houve por bem entender que a expresso mdulo rural do art. 649, X, no se relaciona com o conceito de frao mnima de parcelamento, do que pode-se deduzir que se aproximou do conceito de
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mdulo fiscal. O julgado ficou assim ementado: EMENTA: modulo rural. Impenhorabilidade. Execuo. O imvel rural impenhorvel, de at um modulo, a que se refere o artigo 649, x, do CPC, o que tem as dimenses mnimas que assegurem ao pequeno agricultor e a sua famlia condies de sobrevivncia, no se confundindo com o conceito de frao mnima de parcelamento. Tratando-se de norma protetiva do pequeno produtor, deve ser interpretada em favor dele. Resp 66672/rs; Recurso Especial 1995/0025449-2, DJ 30/10/ 1995, p. 6774, Quarta Turma. Em sntese, pois, para o STJ, no havendo lei regulamentadora do art. 5, XXVI, o parmetro para se utilizado para se definir qual o imvel rural impenhorvel o mesmo da lei 8629/93, que se vale do conceito de mdulo fiscal, no de mdulo rural. 2.4.5 - Posio atual do STF Por ser matria de ndole constitucional, a questo no poderia ficar afastada de apreciao pelo STF, e, realmente, foi apreciada e decidida por mais de uma vez. Uma das decises foi
a tomada pelo Ministro Seplveda Pertence, ao relatar o RE 136.753-RS, em 13.2.97.S, conforme notcia veiculada no informativo 59, onde consta: No ofende o art. 5, XXVI, da CF deciso que, em face da no edio da lei regulamentadora nele mencionada, aplica analogicamente a definio de propriedade familiar, constante do art. 4, II, do Estatuto da Terra (Lei 4504/64), conferindo, desse modo, plena eficcia norma constitucional Para o Ministro, pois, o mdulo a prevalecer o rural, utilizado pelo Estatuto da Terra para conceituar a propriedade familiar. Todavia, em 1998 a mesma corte voltou a apreciar a questo, agora na pena do Ministro Marco Aurlio Melo, ao julgar agravo de instrumento interposto contra deciso do presidente o TJPR, que negara seguimento a recurso extraordinrio: Penhora. Pequena propriedade rural. Definio. Agravo desprovido. O recurso extraordinrio cujo trnsito busca-se alcanar foi interposto, com alegada base na alnea a do permissivo constitucional, contra acrdo proferido pelo Tribunal de Alada do Estado do Paran,
assim sintetizado: Impenhorabilidade. Pequena propriedade rural. Definio de mdulo rural. Incidncia do art. 649, X, do CPC. Apelao improvida. O mdulo do imvel rural referenciado como impenhorvel, segundo o inciso X do art. 649 do CPC, no se confunde com frao mnima de parcelamento de solo, reservada esta a desmembramento da menor parte possvel da rea agrcola, tendo aquele sua dimenso definida segundo fatores especficos de apurao, entre os quais se enfeixam o de localizao, tipo de cultura e espcie de explorao rural incidente sobre o imvel, definidos atravs da complexa lei agrria (folha 23) Articulase com o malferimento do artigo 5, inciso XXVI, da Carta Poltica da Repblica, insistindo-se na possibilidade de penhorar-se a gleba em questo. Alude-se ao fato de no encontrar justificativa plausvel para os parmetros utilizados pela Corte de origem relativamente fixao do mdulo mnimo da pequena propriedade rural a ser protegido. Sustenta-se ainda haverem sido desprezados os demais requisitos previstos no preceito para ter-se por impenhorvel o imvel (folha 29 34). O Juzo primeiro de admissibilidade disse da falta de prequestionamento (folha 37 41). O especial simul-
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taneamente interposto teve a mesma sorte do extraordinrio, seguindo-se a protocolao de agravo, no conhecido no mbito do Superior Tribunal de Justia (folha 44). Conforme certificado folha 43-verso, no foi apresentada contraminuta. Recebi os autos em 22 de junho de 1998. 2. Na interposio deste agravo foram observados os pressupostos de recorribilidade que lhe so inerentes. A agravante providenciou o traslado das peas mencionadas no artigo 544, 1, do Cdigo de Processo Civil, e os documentos de folhas 10, 11, 44 e 45 evidenciam a regularidade da representao processual e do preparo. Quanto oportunidade, a deciso atacada foi veiculada no Dirio de 12 de agosto de 1997, tera-feira (folha 43), ocorrendo a manifestao do inconformismo em 22 imediato, sexta-feira (folha 3), e, portanto, no prazo assinado em lei. A norma evocada pela agravante implica garantia constitucional da parte contrria ao dispor que: A pequena propriedade rural, assim definida em lei, desde que trabalhada pela famlia, no ser objeto de penhora para pagamento de dbitos decorrentes de sua atividade produtiva, dispondo a lei sobre os meios de financiar o seu desenvolvimento. Pois bem, cumpre, en-
to, perquirir o que se entende como pequena propriedade rural. A lei 8629, de 25 de fevereiro de 1993, define-a com base na rea compreendida entre um e quatro mdulos fiscais e muito embora tal diploma diga respeito desapropriao-pena do artigo 185 da Constituio Federal, iniludivelmente, fixa os parmetros concernentes pequena propriedade, e esta no pode ser considerada de forma distinta, tendo em conta tratarse de desapropriao ou penhora. que est prevista em um mesmo diploma, ou seja, na Constituio Federal e, por isso mesmo, deve ter definio nica. Tenho como aplicvel espcie a citada lei, no conferindo referncia desapropriao eficcia restritiva. De qualquer modo, mesmo que no se adote essa ptica, h de distinguir-se entre pequena propriedade e mdulo rural mnimo, definido pela legislao competente. A coincidncia no necessria. As regras concernentes s posturas municipais podem direcionar de maneira a chegar-se a extenso menor que a definidora da pequena propriedade. E isto ocorre no tocante ao Municpio de Moreira Sales, no que viabilizado desmembramento a desaguar em trs hectares, havendo propriedade de cinco hectares. No
artigo 4 da lei 4.504, de 30 de novembro de 1964 - estatuto da terra -, alude-se ao mdulo rural, definindo-se como propriedade familiar o imvel que, direta e pessoalmente explorado pelo agricultor e sua famlia, absorva-lhes toda a fora do trabalho, garantindo-lhes a subsistncia e o progresso social e econmico, com rea mxima fixada para cada regio e tipo de explorao e, eventualmente, trabalhado com a ajuda de terceiros. Ora, como salientado pela Corte de origem, as normas de regncia revelam que, em se tratando da cultura de algodo, o mdulo rural no Municpio de Moreira Sales alcana vinte hectares. Assim sendo, a rea do agravado, possuindo 12,10 hectares, surge como impenhorvel. A agravante, por atuar no meio rural, deveria ter conhecimento desses parmetros. Mostra-se consentneo com a regra constitucional o enfoque dado controvrsia pelo Juiz Relator, Dr. Ronald Moro. O provimento atacado mediante o extraordinrio, lavrado com estrita observncia da estrutura que lhe prpria, com fundamentao elogivel, presta homenagem garantia constitucional que, repita-se, milita no a favor do credor, mas do devedor, sendo excepcional a articulao de violncia pelo
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primeiro. 3 - Por tais, conheo do pedido formulado neste agravo, mas a ele nego acolhida. 4 Publique-se. Braslia, 24 de agosto de 1998. Ministro Marco Aurlio Portanto, para a Corte Maior do Pas o imvel rural de at 4 mdulos fiscais, no mdulo rural, impenhorvel, vez que, adotando uma linha conceitual unitria, aplica-se a lei 8629/93 para regulamentar o art. 5, XXVI, CF. Todavia, insisto, parece que o respeitvel Ministro tambm no se atentou para a diferena necessria entre mdulos rural e fiscal, tanto que d aplicao lei 8629/93, que se utiliza do ltimo conceito, mas faz referncia a um trecho do julgado recorrido que se refere ao mdulo rural, dizendo que como salientado pela Corte de origem, as normas de regncia revelam que, em se tratando da cultura de algodo, o mdulo rural no Municpio de Moreira Sales alcana vinte hectares.
edade rural, definida pela lei 8629/93, desde que seja o nico imvel rural de que disponha o proprietrio, no poder ser desapropriada para fins de reforma agrria, mesmo quando no cumpra a sua funo social, ao contrrio da grande propriedade, que no pode ser desapropriada se for produtiva; b) a garantia constitucional, porm, no impede a desapropriao de nenhum imvel por necessidade ou utilidade pblica, casos em que a indenizao dever ser paga vista, em valor de mercado e em dinheiro, ao contrrio do imvel que for expropriado para fins de reforma agrria, quando a indenizao, a despeito de ser vista e em valor de mercado, ser feita em ttulos de dvida agrria, resgatveis em at 20 anos, o que pode levar a at 22 anos, haja vista que o prazo tem incio no segundo ano de sua emisso; c) a lei 8629/93, embora especfica para regulamentar o art. 185, CF, que trata da desapropriao da fins de reforma agrria, aplicvel ao art. 5, XXVI, CF, pelo que o imvel rural com at 4 mdulos fiscais, no rurais, considerado pe-
queno para fins impenhorabilidade;
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d) o fato ser pequeno o imvel de at 4 mdulos fiscais no basta para torn-lo imune penhora, sendo essencial que a dvida seja decorrente de atividade produtiva do devedor e que seja ele trabalhado pela famlia, o que exclui a garantia quando se tratar de imvel do tipo fim-de-semana ou quando a dvida for de outra natureza; e) o art. 649, X, que tambm cogita da impenhorabilidade do imvel de at um mdulo, embora no especifique se fiscal ou rural, deve ser interpretado sistematicamente, como uma unidade do sistema, pelo que aplica-se a primeira unidade de medida, isto , deve ser entendido como imvel de at um mdulo fiscal; f) por outro lado, mesmo que se trate de imvel de at um mdulo fiscal, certo que o art. 649, X, CPC, no a norma regulamentar do art. 5, XXVI, CF, nem com ela incompatvel, vigendo, pois, os dois, cada qual com um campo de alcance; g) para o art. 649, X, CPC,
3.
Sntese conclusiva De tudo quanto foi exposto, possvel sintetizar que: a) a pequena ou a mdia propri-
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impenhorvel qualquer imvel de at um mdulo fiscal, desde que seja o nico de que disponha o devedor, qualquer que seja a dvida, e seja ele explorado pela famlia, ou mesmo no explorado, ressalvando-se apenas a hipoteca para fins de financiamento agropecurio, enquanto que o art. 5, XXVI, CF, protege apenas a propriedade pequena que, explorada pela famlia, tenha contrado dvidas para sua prpria atividade; h) enfim, a distino bsica entre o art. 649, X, CPC, e o art. 5, XXVI, CF, que este especifica a dvida que no pode sujeitar o imvel penhora, desde que tenha at 4 mdulos fiscais, embora no seja o nico do proprietrio, enquanto que aquele exclui da penhora o imvel de at um mdulo fiscal, qualquer que seja a dvida, desde que seja o nico bem do devedor.
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LEGISLAO
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LEI N. 8.629, DE 25 DE FEVEREIRO DE 1993, com as alteraes da Medida Provisria n. 2.027-39, de 1o de junho de 2000.
Dispe sobre a regulamentao dos dispositivos constitucionais relativos reforma agrria, previstos no Captulo III, Ttulo VII, da Constituio Federal. O PRESIDENTE DA REPBLICA, Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte lei: Art. 1 - Esta Lei regulamenta e disciplina disposies relativas reforma agrria, previstas no Captulo III, Ttulo VII, da Constituio Federal. Art. 2 - A propriedade rural que no cumprir a funo social prevista no art. 9 passvel de desapropriao, nos termos desta Lei, respeitados os dispositivos constitucionais. 1 - Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social. 2oPara os fins deste artigo, fica a Unio, atravs do rgo federal competente, autorizada a ingressar no imvel de propriedade particular para levantamento de dados e informaes, mediante comunicao escrita ao proprietrio, preposto ou representante. Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000. 3oNa ausncia do proprietrio, do preposto ou do representante, a comunicao ser feita mediante edital, a ser publicado, por trs vezes consecutivas, em jornal de grande circulao na capital do Estado de localizao do imvel. Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000. 4oNo ser considerada, para os fins desta Lei, qualquer modificao, quanto ao domnio, dimenso e s condies de uso do imvel, introduzida ou ocorrida at seis meses aps a data da comunicao para levantamento de dados e informaes de que tratam os 2o e 3o. Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000. 5oNo caso de fiscalizao decorrente do exerccio de poder de polcia, ser dispensada a comunicao de que tratam os 2o e 3o. Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000. 6oO imvel rural objeto de esbulho possessrio ou invaso motivada por conflito agrrio ou fundirio de carter coletivo no ser vistoriado nos dois anos seguintes desocupao do imvel. Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000. 7oNa hiptese de reincidncia da invaso, computar-se- em dobro o prazo a que se refere o pargrafo anterior. Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000. 8oA entidade, a organizao, a pessoa jurdica, o movimento ou a sociedade de fato que, de qualquer forma, direta ou indiretamente, auxiliar, colaborar, incentivar, incitar, induzir ou participar de invaso de imveis
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rurais ou de bens pblicos, ou em conflito agrrio ou fundirio de carter coletivo, no receber, a qualquer ttulo, recursos pblicos. Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000. 9oSe, na hiptese do pargrafo anterior, a transferncia ou repasse dos recursos pblicos j tiverem sido autorizados, assistir ao Poder Pblico o direito de reteno, bem assim o de resciso do contrato, convnio ou instrumento similar. (NR) Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000. Art.2o-A.Na hiptese de fraude ou simulao de esbulho ou invaso, por parte do proprietrio ou legtimo possuidor do imvel, para os fins dos 6o e 7o do artigo anterior, o rgo executor do Programa Nacional de Reforma Agrria aplicar pena administrativa de R$ 55.000,00 (cinqenta e cinco mil reais) a R$ 535.000,00 (quinhentos e trinta e cinco mil reais) e o cancelamento do cadastro do imvel no Sistema Nacional de Cadastro Rural, sem prejuzo das demais sanes penais e civis cabveis. Pargrafo nico.Os valores a que se refere este artigo sero atualizados, a partir de maio de 2000, no dia 1o de janeiro de cada ano, com base na variao acumulada do ndice Geral de Preos - Disponibilidade Interna - IGP-DI, da Fundao Getlio Vargas, no respectivo perodo. (NR) Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000. Art. 3 - (Vetado). 1 - (Vetado). 2 - (Vetado). Art. 4 - Para os efeitos desta Lei, conceituam-se: I - Imvel Rural - o prdio rstico de rea contnua, qualquer que seja a sua localizao, que se destine ou possa se destinar explorao agrcola, pecuria, extrativa vegetal, florestal ou agroindustrial; II - Pequena Propriedade - o imvel rural: a) de rea compreendida entre 1 (um) e 4 (quatro) mdulos fiscais; b) (Vetado); c) (Vetado). III - Mdia Propriedade - o imvel rural: a) de rea superior a 4 (quatro) e at 15 (quinze) mdulos fiscais; b) (Vetado). Pargrafo nico. So insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria a pequena e a mdia propriedade rural, desde que o seu proprietrio no possua outra propriedade rural. Art. 5 - A desapropriao por interesse social, aplicvel ao imvel rural que no cumpra sua funo social, importa prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria. 1 - As benfeitorias teis e necessrias sero indenizadas em dinheiro. 2 - O decreto que declarar o imvel como de interesse social, para fins de reforma agrria, autoriza a Unio a propor ao de desapropriao.
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3 - Os ttulos da dvida agrria, que contero clusula assecuratria de preservao de seu valor real, sero resgatveis a partir do segundo ano de sua emisso, em percentual proporcional ao prazo, observados os seguintes critrios: I-do segundo ao dcimo quinto ano, quando emitidos para indenizao de imvel com rea de at setenta mdulos fiscais; Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 II-do segundo ao dcimo oitavo ano, quando emitidos para indenizao de imvel com rea acima de setenta e at cento e cinqenta mdulos fiscais; e Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 III-do segundo ao vigsimo ano, quando emitidos para indenizao de imvel com rea superior a cento e cinqenta mdulos fiscais. (NR) Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 Art. 6 - Considera-se propriedade produtiva aquela que, explorada econmica e racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de utilizao da terra e de eficincia na explorao, segundo ndices fixados pelo rgo federal competente. 1 - O grau de utilizao da terra, para efeito do caput deste artigo, dever ser igual ou superior a 80% (oitenta por cento), calculado pela relao percentual entre a rea efetivamente utilizada e a rea aproveitvel total do imvel. 2 - O grau de eficincia na explorao da terra dever ser igual ou superior a 100% (cem por cento), e ser obtido de acordo com a seguinte sistemtica: I - para os produtos vegetais, divide-se a quantidade colhida de cada produto pelos respectivos ndices de rendimento estabelecidos pelo rgo competente do Poder Executivo, para cada Microrregio Homognea; II - para a explorao pecuria, divide-se o nmero total de Unidades Animais - UA do rebanho, pelo ndice de lotao estabelecido pelo rgo competente do Poder Executivo, para cada Microrregio Homognea; III - a soma dos resultados obtidos na forma dos incisos I e II deste artigo, dividida pela rea efetivamente utilizada e multiplicada por 100 (cem), determina o grau de eficincia na explorao. 3 - Consideram-se efetivamente utilizadas: I - as reas plantadas com produtos vegetais; II - as reas de pastagens nativas e plantadas, observado o ndice de lotao por zona de pecuria, fixado pelo Poder Executivo; III - as reas de explorao extrativa vegetal ou florestal, observados os ndices de rendimento estabelecidos pelo rgo competente do Poder Executivo, para cada Microrregio Homognea, e a legislao ambiental; IV - as reas de explorao de florestas nativas, de acordo com o plano de explorao e nas condies estabelecidas pelo rgo federal competente; V - as reas sob processos tcnicos de formao ou recuperao de pastagens ou de culturas permanentes, tecnicamente conduzidas e devidamente comprovadas, mediante documentao e Anotao de Responsabilidade Tcnica. Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000
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4 - No caso de consrcio ou intercalao de culturas, considera-se efetivamente utilizada a rea total do consrcio ou intercalao. 5 - No caso de mais de um cultivo no ano, com um ou mais produtos, no mesmo espao, considera-se efetivamente utilizada a maior rea usada no ano considerado. 6 - Para os produtos que no tenham ndices de rendimentos fixados, adotar-se- a rea utilizada com esses produtos, com resultado do clculo previsto no inciso I do 2 deste artigo. 7 - No perder a qualificao de propriedade produtiva o imvel que, por razes de fora maior, caso fortuito ou de renovao de pastagens tecnicamente conduzida, devidamente comprovados pelo rgo competente, deixar de apresentar, no ano respectivo, os graus de eficincia na explorao, exigidos para a espcie. 8 - So garantidos os incentivos fiscais referentes ao Imposto Territorial Rural relacionados com os graus de utilizao e de eficincia na explorao, conforme o disposto no art. 49 da Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964. Art. 7 - No ser passvel de desapropriao, para fins de reforma agrria, o imvel que comprove estar sendo objeto de implantao de projeto tcnico que atenda aos seguintes requisitos: I - seja elaborado por profissional legalmente habilitado e identificado; II - esteja cumprindo o cronograma fsico-financeiro originalmente previsto, no admitidas prorrogaes dos prazos; III - preveja que, no mnimo, 80% (oitenta por cento) da rea total aproveitvel do imvel esteja efetivamente utilizada em, no mximo, 3 (trs) anos para as culturas anuais e 5 (cinco) anos para as culturas permanentes; IV-haja sido aprovado pelo rgo federal competente, na forma estabelecida em regulamento, no mnimo seis meses antes da comunicao de que tratam os 2o e 3o do art. 2o Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 Pargrafo nico. Os prazos previstos no inciso III deste artigo podero ser prorrogados em at 50% (cinqenta por cento), desde que o projeto receba, anualmente, a aprovao do rgo competente para fiscalizao e tenha sua implantao iniciada no prazo de 6 (seis) meses, contado de sua aprovao. Art. 8 - Ter-se- como racional e adequado o aproveitamento de imvel rural, quando esteja oficialmente destinado execuo de atividades de pesquisa e experimentao que objetivem o avano tecnolgico da agricultura. Pargrafo nico. Para os fins deste artigo s sero consideradas as propriedades que tenham destinados s atividades de pesquisa, no mnimo, 80% (oitenta por cento) da rea total aproveitvel do imvel, sendo consubstanciadas tais atividades em projeto: I - adotado pelo Poder Pblico se pertencente a entidade de administrao direta ou indireta, ou empresa sob seu controle; II - aprovado pelo Poder Pblico, se particular o imvel. Art. 9 - A funo social cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo graus e critrios estabelecidos nesta lei, os seguintes requisitos: I - aproveitamento racional e adequado; II - utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; III - observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho;
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IV - explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores. 1 - Considera-se racional e adequado o aproveitamento que atinja os graus de utilizao da terra e de eficincia na explorao especificados nos pargrafos 1 a 7 do art. 6 desta Lei. 2 - Considera-se adequada a utilizao dos recursos naturais disponveis quando a explorao se faz respeitando a vocao natural da terra, de modo a manter o potencial produtivo da propriedade. 3 - Considera-se preservao do meio ambiente a manuteno das caractersticas prprias do meio natural e da qualidade dos recursos ambientais na medida adequada manuteno do equilbrio ecolgico da propriedade e da sade e qualidade de vida das comunidades vizinhas. 4 - A observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho implica tanto o respeito s leis trabalhistas e aos contratos coletivos de trabalho, como s disposies que disciplinam os contratos de arrendamento e parceria rurais. 5 - A explorao que favorece o bem-estar dos proprietrios e trabalhadores rurais a que objetiva o atendimento das necessidades bsicas dos que trabalham a terra, observa as normas de segurana do trabalho e no provoca conflitos e tenses sociais no imvel. 6 - (Vetado). Art. 10 - Para efeito do que dispe esta Lei, consideram-se no aproveitveis: I - as reas ocupadas por construes e instalaes, excetuadas aquelas destinadas a fins produtivos, como estufas, viveiros, sementeiros, tanques de reproduo e criao de peixes e outros semelhantes; II - as reas comprovadamente imprestveis para qualquer tipo de explorao agrcola, pecuria, florestal ou extrativa vegetal; III - as reas sob efetiva explorao mineral; IV - as reas de efetiva preservao permanente e demais reas protegidas por legislao relativa conservao dos recursos naturais e preservao do meio ambiente. Art.11.Os parmetros, ndices e indicadores que informam o conceito de produtividade sero ajustados, periodicamente, de modo a levar em conta o progresso cientfico e tecnolgico da agricultura e o desenvolvimento regional, pelos Ministros de Estado do Desenvolvimento Agrrio e da Agricultura e do Abastecimento, ouvido o Conselho Nacional de Poltica Agrcola. (NR) Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 Art.12.Considera-se justa a indenizao que reflita o preo atual de mercado do imvel em sua totalidade, a includas as terras e acesses naturais, matas e florestas e as benfeitorias indenizveis, observados os seguintes aspectos: Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 I-localizao do imvel; Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 II-aptido agrcola; Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 III-dimenso do imvel; Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000
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IV-rea ocupada e ancianidade das posses; Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 V-funcionalidade, tempo de uso e estado de conservao das benfeitorias. Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 1oVerificado o preo atual de mercado da totalidade do imvel, proceder-se- deduo do valor das benfeitorias indenizveis a serem pagas em dinheiro, obtendo-se o preo da terra a ser indenizado em TDA. Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 2oIntegram o preo da terra as florestas naturais, matas nativas e qualquer outro tipo de vegetao natural, no podendo o preo apurado superar, em qualquer hiptese, o preo de mercado do imvel. Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 3oO Laudo de Avaliao ser subscrito por Engenheiro Agrnomo com registro de Anotao de Responsabilidade Tcnica - ART, respondendo o subscritor, civil, penal e administrativamente, pela superavaliao comprovada ou fraude na identificao das informaes. (NR) Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 Art. 13 - As terras rurais de domnio da Unio, dos Estados e dos Municpios ficam destinadas, preferencialmente, execuo de planos de reforma agrria. Pargrafo nico. Excetuando-se as reservas indgenas e os parques, somente se admitir a existncia de imveis rurais de propriedade pblica, com objetivos diversos dos previstos neste artigo, se o poder pblico os explorar direta ou indiretamente para pesquisa, experimentao, demonstrao e fomento de atividades relativas ao desenvolvimento da agricultura, pecuria, preservao ecolgica, reas de segurana, treinamento militar, educao de todo tipo, readequao social e defesa nacional. Art. 14 - (Vetado). Art. 15 - (Vetado). Art. 16 - Efetuada a desapropriao, o rgo expropriante, dentro do prazo de 3 (trs) anos, contados da data de registro do ttulo translativo de domnio, destinar a respectiva rea aos beneficirios da reforma agrria admitindo-se para tanto formas de explorao individual, condominial, cooperativa, associativa ou mista. Art.17.O assentamento de trabalhadores rurais dever ser realizado em terras economicamente teis, de preferncia na regio por eles habitada, observado o seguinte: Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 I-a obteno de terras rurais destinadas implantao de projetos de assentamento integrantes do programa de reforma agrria ser precedida de estudo sobre a viabilidade econmica e a potencialidade de uso dos recursos naturais; Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 II-os beneficirios dos projetos de que trata o inciso anterior manifestaro sua concordncia com as condies de obteno das terras destinadas implantao dos projetos de assentamento, inclusive quanto ao preo a ser pago pelo rgo federal executor do programa de reforma agrria e com relao aos recursos naturais;
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Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 III-nos projetos criados ser elaborado Plano de Desenvolvimento de Assentamento - PDA, que orientar a fixao de normas tcnicas para a sua implantao e os respectivos investimentos; Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 IV-integraro a clientela de trabalhadores rurais para fins de assentamento em projetos de reforma agrria somente aqueles que satisfizerem os requisitos fixados para seleo e classificao, bem como as exigncias contidas nos arts. 19, incisos I a V e seu pargrafo nico, e 20 desta Lei; Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 V-a consolidao dos projetos de assentamento integrantes dos programas de reforma agrria dar-se- com a concesso de crditos de instalao e a concluso dos investimentos, bem como com a outorga do instrumento definitivo de titulao. (NR) Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 Pargrafo nico. (Vetado). Art. 18 - A distribuio de imveis rurais pela reforma agrria far-se- atravs de ttulos de domnio ou de concesso de uso, inegociveis pelo prazo de 10 (dez) anos. 1oO ttulo de domnio de que trata este artigo conter clusulas resolutivas e ser outorgado ao beneficirio do programa de reforma agrria, de forma individual ou coletiva, aps a realizao dos servios de medio e demarcao topogrfica do imvel a ser alienado. Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 2oNa implantao do projeto de assentamento, ser celebrado com o beneficirio do programa de reforma agrria contrato de concesso de uso, de forma individual ou coletiva, que conter clusulas resolutivas, estipulando-se os direitos e as obrigaes da entidade concedente e dos concessionrios, assegurando-se a estes o direito de adquirir, em definitivo, o ttulo de domnio, nas condies previstas no pargrafo anterior, computado o perodo da concesso para fins da inegociabilidade de que trata este artigo Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 3oO valor da alienao do imvel ser definido por deliberao do Conselho Diretor do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA, cujo ato fixar os critrios para a apurao do valor da parcela a ser cobrada do beneficirio do programa de reforma agrria. Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 4oO valor do imvel fixado na forma do pargrafo anterior ser pago em prestaes anuais pelo beneficirio do programa de reforma agrria, amortizadas em at vinte anos, com carncia de trs anos e corrigidas monetariamente pela variao do IGP-DI. Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 5oSer concedida ao beneficirio do programa de reforma agrria a reduo de cinqenta por cento da correo monetria incidente sobre a prestao anual, quando efetuado o pagamento at a data do vencimento da respectiva prestao. Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000
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6oOs valores relativos s obras de infra-estrutura de interesse coletivo, aos custos despendidos com o plano de desenvolvimento do assentamento e aos servios de medio e demarcao topogrficos so considerados no reembolsveis, sendo que os crditos concedidos aos beneficirios do programa de reforma agrria sero excludos do valor das prestaes e amortizados na forma a ser definida pelo rgo federal executor do programa. Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 7oO rgo federal executor do programa de reforma agrria manter atualizado o cadastro de reas desapropriadas e de beneficirios da reforma agrria. (NR) Redao dada pela MP 2027-39, de 1 de junho de 2000 Art. 19 - O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou mulher, ou ambos, independentemente de estado civil, observada a seguinte ordem preferencial: I - ao desapropriado, ficando-lhe assegurada a preferncia para a parcela na qual se situe a sede do imvel; II - aos que trabalham no imvel desapropriado como posseiros, assalariados, parceiros ou arrendatrios; III - aos que trabalham como posseiros, assalariados, parceiros ou arrendatrios, em outros imveis; IV - aos agricultores cujas propriedades no alcancem a dimenso da propriedade familiar; V - aos agricultores cujas propriedades sejam, comprovadamente, insuficientes para o sustento prprio e o de sua famlia. Pargrafo nico. Na ordem de preferncia de que trata este artigo, tero prioridade os chefes de famlia numerosa, cujos membros se proponham a exercer a atividade agrcola na rea a ser distribuda. Art. 20 - No poder ser beneficirio da distribuio de terras, a que se refere esta Lei, o proprietrio rural, salvo nos casos dos incisos I, IV e V do artigo anterior, nem o que exercer funo pblica, autrquica ou em rgo parestatal, ou o que se ache investido de atribuio parafiscal, ou quem j tenha sido contemplado anteriormente com parcelas em programa de reforma agrria. Art. 21 - Nos instrumentos que conferem o ttulo de domnio ou concesso de uso, os beneficirios da reforma agrria assumiro, obrigatoriamente, o compromisso de cultivar o imvel direta e pessoalmente, ou atravs de seu ncleo familiar, mesmo que atravs de cooperativas, e o de no ceder o seu uso a terceiros, a qualquer ttulo, pelo prazo de 10 (dez) anos. Art. 22 - Constar, obrigatoriamente, dos instrumentos translativos de domnio ou de concesso de uso clusula resolutria que preveja a resciso do contrato e o retorno do imvel ao rgo alienante ou concedente, no caso de descumprimento de quaisquer das obrigaes assumidas pelo adquirente ou concessionrio. Art. 23 - O estrangeiro residente no Pas e a pessoa jurdica autorizada a funcionar no Brasil s podero arrendar imvel rural na forma da Lei n 5.709, de 7 de outubro de 1971. 1 - Aplicam-se ao arrendamento todos os limites, restries e condies aplicveis aquisio de imveis rurais por estrangeiro, constantes da Lei referida no caput deste artigo. 2 - Compete ao Congresso Nacional autorizar tanto a aquisio ou o arrendamento alm dos limites de rea e percentual fixados na Lei n 5.709, de 7 de outubro de 1971, como a aquisio ou arrendamento, por pessoa jurdica estrangeira, de rea superior a 100 (cem) mdulos de explorao indefinida. Art. 24 - As aes de reforma agrria devem ser compatveis com as aes de poltica agrcola, e constantes no Plano Plurianual. Art. 25 - O oramento da Unio fixar, anualmente, o volume de ttulos da dvida agrria e dos recursos destinados, no
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exerccio, ao atendimento do Programa de Reforma Agrria. 1 - Os recursos destinados exceo do Plano Nacional de Reforma Agrria devero constar do oramento do Ministrio responsvel por sua implementao e do rgo executor da poltica de colonizao e reforma agrria, salvo aqueles que, por sua natureza, exijam instituies especializadas para a sua aplicao. 2 - Objetivando a compatibilizao dos programas de trabalho e propostas oramentrias, o rgo executor da reforma agrria encaminhar anualmente e em tempo hbil, aos rgos da administrao pblica responsveis por aes complementares, o programa a ser implantado no ano subseqente. Art. 26 - So isentas de impostos federais, estaduais e municipais, inclusive do Distrito Federal, as operaes de transferncia de imveis desapropriados para fins de reforma agrria, bem como a transferncia ao beneficirio do programa. Art.26-A.No sero cobradas custas ou emolumentos para registro de ttulos translativos de domnio de imveis rurais desapropriados para fins de reforma agrria. (NR) Redao dada pela MP 2.027-39, de 1/6/2000 Art. 27 - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao. Art. 28 - Revogam-se as disposies em contrrio. Braslia, 25 de fevereiro de 1993, 172 da Independncia e 105 da Repblica. ITAMAR FRANCO Lzaro Ferreira Barbosa D.O.U. 26/02/1993
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DECRETO No 3.509, DE 14 DE JUNHO DE 2000. Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso e das Funes Gratificadas do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA, e d outras providncias O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso das atribuies que lhe confere o art. 84, incisos IV e VI, da Constituio, DECRETA: Art. 1 Ficam aprovados a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso e das Funes Gratificadas do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA, na forma dos Anexos I e II a este Decreto. Art. 2 Em decorrncia do disposto no artigo anterior ficam remanejados, na forma do Anexo III a este Decreto, os seguintes cargos em comisso do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores - DAS e Funes Gratificadas - FG: I - da Secretaria de Gesto, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, provenientes de rgos extintos da Administrao Pblica Federal, para o INCRA, dois DAS 101.5; vinte e dois DAS 101.4; doze DAS 102.2; e trezentos e setenta e dois DAS 102.1; e II - do INCRA para a Secretaria de Gesto, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, vinte e quatro DAS 101.3; setenta e nove DAS 101.2; cento e quarenta e nove DAS 101.1; cinco DAS 102.3; quinhentas e vinte e nove FG-1; e cento e dez FG-2. Art. 3 Os apostilamentos decorrentes da aprovao da Estrutura Regimental, de que trata o art. 1, devero ocorrer no prazo de vinte dias, contado da data de publicao deste Decreto. Pargrafo nico. Aps os apostilamentos previstos no caput deste artigo, o Presidente do INCRA far publicar, no Dirio Oficial da Unio, no prazo de trinta dias, contado da data de publicao deste Decreto, relao nominal dos titulares dos cargos em comisso do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores - DAS, a que se refere o Anexo II, indicando, inclusive, o nmero de cargos vagos, sua denominao e respectivo nvel. Art. 4 O Regimento Interno do INCRA ser aprovado pelo Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrrio e publicado no Dirio Oficial da Unio, no prazo de noventa dias, contado da data de publicao deste Decreto. Art. 5 Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao. Art. 6 Ficam revogados o Decreto n 966, de 27 de outubro de 1993; o Anexo LVI ao Decreto n 1.351, de 28 de dezembro de 1994; o Decreto n 1.889, de 29 de abril de 1996 e o Decreto n 3.291, de 15 de dezembro de 1999. Braslia, 14 de junho de 2000; 179 da Independncia e 112 da Repblica. FERNANDO HENRIQUE CARDOSO Martus Tavares Raul Belens Jungmann Pinto Publicado no D.O. de 15.6.2000
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ANEXO 1 ESTRUTURA REGIMENTAL DO INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAO E REFORMA AGRRIA - INCRA
CAPTULO I DA NATUREZA, SEDE E COMPETNCIA
Art. 1 O Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA, autarquia federal, vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, criada pelo Decreto-Lei n 1.110, de 9 de julho de 1970, alterado pela Lei n 7.231, de 23 de outubro de 1984, dotada de personalidade jurdica de direito pblico, com autonomia administrativa e financeira, com sede e foro em Braslia, Distrito Federal e jurisdio em todo o Territrio Nacional. Art. 2 O INCRA tem os direitos, competncias, atribuies e responsabilidades estabelecidos na Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964 (Estatuto da Terra) e legislao complementar, em especial a promoo e a execuo da reforma agrria e da colonizao.
CAPTULO II DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL Art. 3 O INCRA tem a seguinte estrutura organizacional: I - rgos colegiados: a) Conselho Diretor; b) Comit de Deciso Intermediria; e c) Comits de Deciso Regional; II - rgos de assistncia direta e imediata ao Presidente: a) Gabinete; e b) Procuradoria Jurdica; III - rgos seccionais:
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a) Superintendncia Nacional de Gesto Administrativa; e b) Auditoria; IV - rgos especficos singulares: a) Superintendncia Nacional de Gesto Estratgica; e b) Superintendncia Nacional do Desenvolvimento Agrrio; V - rgos descentralizados: a) Superintendncias Regionais; e b) Unidades Avanadas.
CAPTULO III DA DIREO E NOMEAO Art. 4 O INCRA ser dirigido por um Conselho Diretor composto pelo Presidente, trs Diretores-Executivos, um Superintendente Nacional e um representante do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. 1 O Presidente, os Diretores-Executivos, os Superintendentes Nacionais e o Procurador-Geral sero nomeados pelo Presidente da Repblica, por indicao do Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrrio. 2 A nomeao do Procurador-Geral dever ser precedida da anuncia do Advogado-Geral da Unio. 3 Os demais cargos em comisso e funes gratificadas sero providos mediante ato do Presidente do INCRA.
CAPTULO IV DOS RGOS COLEGIADOS Art.5 O Conselho Diretor, constitudo de sete membros, ter a seguinte composio:
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I - membros natos: a) o Presidente do INCRA, que o presidir; b) os Diretores-Executivos; e c) o Procurador-Geral; II - membros designados: a) um dos Superintendentes Nacionais, em carter de rodzio; e b) um representante do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, designado pelo Ministro de Estado; Art. 6 O Comit de Deciso Intermediria ter a seguinte composio: I - um Diretor-Executivo em carter de rodzio, que o coordenar; II - os trs Superintendentes Nacionais; e III - um representante da Procuradoria Jurdica. Art. 7 O Comit de Deciso Regional, em sua respectiva regio ser composto: I - pelo Superintendente Regional, que o coordenar; II - pelos chefes de diviso; e III - pelo Procurador Regional. CAPTULO V DA COMPETNCIA DAS UNIDADES Seo I Dos rgos Colegiados Art. 8 Ao Conselho Diretor compete: I - deliberar sobre as propostas dos Planos Nacional e Regionais de Reforma Agrria, a serem submetidos instncia superior; II - aprovar a proposta oramentria anual do INCRA, e solicitaes de crditos adicionais; III - aprovar a programao operacional anual do INCRA, e suas alteraes, com detalhamento das metas e recursos;
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IV - aprovar as normas gerais que tratem de: a) aquisio e desapropriao de imveis rurais; b) transaes e celebraes de acordos de composio amigvel, visando a eliminao de pendncias judiciais; c) seleo e cadastramento de famlias candidatas ao assentamento; d) elaborao e consolidao de projetos de assentamento; e) fornecimento de bens, prestao de servios e celebrao de contratos, convnios, ajustes e outros instrumentos congneres; e f) procedimentos e atos administrativos e de funcionamento do INCRA; V - dispor sobre as Superintendncias Nacionais e Regionais e Unidades Avanadas; VI - autorizar o Presidente a adquirir bens imveis, inclusive, para a instalao de seus servios, bem como conceder e alienar os que forem julgados desnecessrios a tal finalidade; VII - apreciar e aprovar as contas e balanos gerais do INCRA; VIII - conhecer dos relatrios mensais de avaliao de desempenho da Instituio e sobre eles deliberar; e IX - apreciar assuntos que lhe forem submetidos pelo Presidente ou por qualquer dos demais membros. Art. 9 Ao Comit de Deciso Intermediria e aos Comits de Deciso Regional compete: I - aprovar procedimentos, atos normativos e operacionais; II - encaminhar ao Conselho Diretor, para deliberao, procedimentos, atos administrativos e operacionais que ultrapassem suas aladas de deciso; III - propor e fundamentar para apreciao do Conselho Diretor, normas gerais que tratem de alteraes e simplificaes de procedimentos operacionais, normas e regulamentos, com vistas ao aprimoramento e agilizao do processo de tomada de deciso; e IV - Apreciar outros assuntos que lhes forem submetidos pelo Conselho Diretor. Pargrafo nico. O Regimento Interno do Conselho Diretor, a ser aprovado pelo prprio Conselho, dispor sobre sua organizao e funcionamento, bem como do Comit de Deciso Intermediria e dos Comits de Deciso Regional. Seo II Dos rgos de Assistncia Direta e Imediata ao Presidente
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Art. 10. Ao Gabinete compete: I - assistir ao Presidente em sua representao poltica e social e incumbir-se do preparo e despacho do seu expediente pessoal; II - planejar, coordenar e supervisionar s atividades de comunicao social, apoio parlamentar, e ainda a publicao, divulgao e acompanhamento das matrias de interesse do INCRA; e III - supervisionar e coordenar as atividades de assessoramento ao Presidente. Art. 11. Procuradoria Jurdica compete: I - representar judicial e extrajudicialmente o INCRA; II - exercer as atividades de consultoria e assessoramento jurdicos aos rgos do INCRA, aplicando-se, no que couber, o disposto no art. 11 da Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993; e III - promover a apurao da liquidez e certeza dos crditos, de qualquer natureza, inerentes s atividades do INCRA, inscrevendo-os em dvida ativa, para fins de cobrana amigvel ou judicial. Seo III Dos rgos Seccionais Art. 12. Superintendncia Nacional de Gesto Administrativa compete coordenar e supervisionar a execuo das atividades relacionadas com os Sistemas Federais de Planejamento e de Oramento, de Administrao Financeira, de Contabilidade, de Organizao e Modernizao Administrativa, de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica, de Recursos Humanos e de Servios Gerais, no mbito do INCRA Art. 13. Auditoria compete: I - assessorar o Conselho Diretor para o cumprimento dos objetivos institucionais, avaliando o nvel de segurana e qualidade dos controles, processos, sistemas e gesto; II - prestar apoio aos rgos de Controle Interno e Externo da Unio no campo de suas atribuies; III - planejar, acompanhar e controlar o desenvolvimento de auditorias preventivas e corretivas, inclusive, nos rgos e unidades descentralizadas; e IV - subsidiar as Superintendncias Nacionais na proposio de padres, sistemas e mtodos de avaliao e acompanhamento da qualidade e produtividade das atividades do INCRA, bem assim, nas aes voltadas para a modernizao institucional. Seo IV Dos rgos Especficos Singulares
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Art. 14. Superintendncia Nacional de Gesto Estratgica compete: I - definir diretrizes, objetivos e estratgias de atuao do INCRA; II - atuar proativamente na pesquisa e disseminao de novas prticas organizacionais que proporcionem a melhoria contnua da qualidade, eficincia e produtividade do INCRA; III - analisar cenrios e tendncias da ambincia externa e interna que impactam o direcionamento estratgico do INCRA; IV - promover, acompanhar e coordenar a definio de diretrizes estratgicas e a elaborao dos planos de curto, mdio e longo prazo das aes de reforma agrria, disponibilizando sistemas de cobrana de resultados gerenciais, garantindo o alcance dos objetivos da Instituio; V - incorporar e disseminar o pensamento estratgico moderno, prticas de gesto inovadoras e bem sucedidas, interna e externamente; VI - sistematizar e disponibilizar as informaes gerenciais do INCRA, mediante tratamento dos dados fornecidos pelos sistemas de informao, visando dar suporte ao processo decisrio no planejamento; VII - definir diretrizes para elaborao dos planos de desenvolvimento de recursos humanos, bem como promover, acompanhar e avaliar as aes de capacitao, assegurando o direcionamento estratgico do INCRA; VIII - promover a articulao institucional visando a estruturao oramentria dos programas, aes, atividades, projetos e operaes especiais que comporo o oramento do INCRA; IX - propor polticas e diretrizes no mbito do desenvolvimento agrrio; X - desenvolver estudos e pesquisas visando o aprofundamento da realidade agrria do Pas; XI - implementar no mbito do INCRA as diretrizes, polticas, objetivos e estratgias do Governo Federal, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural; XII - coordenar, supervisionar e controlar as atividades relacionadas ao planejamento, desenvolvimento, implantao e manuteno de redes de comunicao; e XIII - buscar novas tecnologias para modernizao do rgo, bem como desenvolver sistemas para automatizao de suas atividades. Art. 15. Superintendncia Nacional do Desenvolvimento Agrrio compete: I - coordenar, normatizar e supervisionar as atividades de aquisio, desapropriao e incorporao ao patrimnio do INCRA, das terras necessrias s suas finalidades, bem como a discriminao, a arrecadao e a incorporao ao patrimnio pblico de terras devolutas federais, a regularizao fundiria de suas ocupaes, a titulao de imveis e o controle do arrendamento e aquisio de imveis rurais por estrangeiros;
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II - supervisionar as atividades de assentamento de famlias e de promoo do acesso terra, compreendendo, inclusive, a implantao e consolidao de projetos, em atendimento aos programas de reforma agrria e colonizao; III - coordenar, normatizar e supervisionar o Sistema Nacional de Cadastro Rural assim como promover a sua integrao com outros sistemas nacionais de cadastro de terras; IV - coordenar, normatizar e supervisionar as atividades de suporte tecnolgico zelando por sua constante atualizao; V - monitorar os Projetos de Assentamento visando a elaborao de diagnsticos de seu desempenho; VI - desenvolver, acompanhar e supervisionar projetos especiais mantendo sua articulao com as polticas do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio e Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural; VII - promover estudos e diagnsticos sobre a estrutura fundiria nacional, mercados de terras, sistemas de produo e cadeias produtivas visando dar suporte s aes de reforma agrria; VIII - gerenciar o ordenamento territorial do Pas; IX - desenvolver e monitorar mecanismos de obteno de terras; X - promover estudos para elaborao e reviso do zoneamento agrrio e definio de ndices tcnicos agropecurios para a classificao da produtividade de imveis rurais; e XI - promover a fiscalizao de imveis rurais quanto ao seu uso e explorao agropecuria; e XII - coordenar e supervisionar tecnicamente as Superintendncias Regionais na execuo das atividades finalsticas. Seo V Dos rgos Descentralizados Art. 16. s Superintendncias Regionais compete coordenar e executar as atividades de suas respectivas unidades, na rea de sua atuao, definidas no Regimento Interno do INCRA. Art. 17. s Unidades Avanadas compete a execuo das atividades finalsticas e outras especficas definidas no Regimento Interno do INCRA. CAPTULO VI DAS ATRIBUIES DOS DIRIGENTES Seo I Do Presidente Art. 18. Ao Presidente incumbe:
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I - representar o INCRA, ativa e passivamente, em Juzo, por meio de procuradores, ou fora dele, na qualidade de seu principal responsvel; II - dirigir, orientar e coordenar, por intermdio dos rgos estruturais e de acordo com a regulamentao em vigor, o funcionamento geral do INCRA em todos os setores de suas atividades, zelando pelo fiel cumprimento da poltica geral traada e dos planos, programas e projetos da Entidade; III - convocar, quando necessrio, as reunies do Conselho Diretor e presidi-las; IV - firmar, em nome do INCRA, contratos, convnios, acordos, ajustes e outros instrumentos similares, bem assim documentos de titulao de imveis; V - aprovar projetos de reforma agrria e de colonizao; VI - praticar todos os atos pertinentes administrao oramentria, financeira, contbil, de patrimnio, de material e de servios gerais, na forma da legislao em vigor e determinar auditorias e verificaes peridicas nessas reas; e VII - estabelecer normas regulamentares e praticar os demais atos pertinentes organizao e ao funcionamento do INCRA, nos termos do Regimento Interno. Pargrafo nico. Os dirigentes do INCRA tero substitutos indicados no Regimento Interno, ou, no caso de omisso, previamente, designados por seu Presidente e assumiro automaticamente e cumulativamente, o exerccio do cargo ou funo de direo, nos afastamentos ou impedimentos legais ou regulamentares do titular e na vacncia do cargo. Seo II Dos Diretores-Executivos Art. 19. Aos Diretores-Executivos incumbe: I - promover maior interao com o Congresso Nacional, por meio das Comisses da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, no processo de formulao e implementao das polticas e matrias de interesse do INCRA; II - apoiar as Superintendncias Regionais na promoo de uma maior integrao entre o INCRA e os Estados, Municpios e entidades no governamentais inseridas no processo de implementao da reforma agrria; III - apoiar as Superintendncias Regionais no incentivo participao das esferas estadual e municipal na identificao de prioridades para a reforma agrria e na soluo de conflitos em reas de risco; IV - diagnosticar, em sua rea de atuao, as causas e propor solues para os diversos problemas com os quais convive o INCRA, que comprometam o seu desempenho frente a sua misso de executar a Reforma Agrria; V - propor estratgias de envolvimento e comprometimento das esferas governamentais, no mbito regional e estadual, de modo a integrar as diversas polticas e aes do INCRA, indispensveis ao avano e consolidao do Programa de Reforma Agrria;
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VI - promover a imagem do INCRA junto sociedade local, estadual, regional e nacional, divulgando seus programas, projetos e aes; VII - apoiar as Superintendncias Regionais na busca de cooperao/parcerias com organizaes governamentais e no governamentais, visando o atingimento das metas definidas para sua rea de atuao; VIII - subsidiar a Superintendncia Nacional de Gesto Estratgica com informaes e proposies de alternativas para formulao de diretrizes e polticas a serem definidas para o INCRA; IX - subsidiar o Presidente do INCRA, como Conselheiro do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural e do Conselho Curador do Banco da Terra, de informaes e proposies de polticas e diretrizes a serem apresentadas considerao desses Conselhos; X - dar suporte integrao das polticas de agricultura familiar e de reforma agrria; e XI - exercer outras atividades que lhe forem cometidas pelo Presidente do INCRA. Pargrafo nico. As reas de atuao de cada Diretor-Executivo sero definidas no Regimento Interno do INCRA. Seo III Dos Demais Dirigentes Art. 20. Ao Chefe de Gabinete, ao Procurador-Geral, ao Auditor-Chefe, aos Superintendentes Nacionais, aos Superintendentes Regionais e aos demais dirigentes, incumbe planejar, dirigir, coordenar e orientar a execuo das atividades das respectivas Unidades e exercer outras atribuies que lhes forem cometidas pelo Presidente do INCRA.
CAPTULO VII DAS DISPOSIES GERAIS E TRANSlTRlAS Art. 21. Os rgos descentralizados ficam sujeitos orientao tcnica e normativa dos Diretores-Executivos, das Superintendncias Nacionais, da Auditoria e da Procuradoria-Geral. Art. 22. As normas de organizao e funcionamento dos rgos e unidades integrantes da Estrutura Regimental do INCRA sero estabelecidas no Regimento Interno. Art. 23. No prazo de noventa dias o INCRA promover a realizao de estudo detalhado visando diagnosticar a necessidade da manuteno das Unidades Avanadas na Estrutura Regimental. Art. 24. Os casos omissos e as dvidas suscitadas na aplicao da presente Estrutura Regimental sero dirimidos pelo Presidente do INCRA, ad referendum do Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrrio.
180
a) QUADRO DEMONSTRATIVO DOS CARGOS EM COMISSO E DAS FUN a) QUADRO DEMONSTRATIVO DOS CARGOS EM COMISSO E DAS FUNES GRATIFICADAS ES GRATIFICADAS DO INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAO E REFORMA AGRRIA - INCRA DO INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAO E REFORMA AGRRIA - INCRA UNIDADE CARGO/ FUNO N
o
DENOMINAO CARGO/FUNO Presidente Assessor Especial Gerente Estratgico Auxiliar
DAS/ FG 101.6 102.4 101.4 102.1 101.4 102.2 101.4 101.2 102.1 101.5 101.4 102.2 102.1 101.5 102.2 101.4 102.2 102.1 101.4 102.1 101.4 102.1 101.4 102.1 101.5 102.2 102.1
GABINETE Assessoria de Comunicao Social Diviso
Chefe Assistente Chefe Chefe Auxiliar Diretor-Executivo
AUDITORIA
Auditor-Chefe Assistente Auxiliar Procurador-Geral Assistente Subprocurador-Geral Assistente Auxiliar Coordenador-Geral Auxiliar Coordenador-Geral Auxiliar Coordenador-Geral Auxiliar Superintendente Nacional Assistente Auxiliar
PROCURADORIA JURDICA
Coordenao-Geral Agrria Coordenao-Geral Trabalhista Coordenao-Geral de Assuntos Jurdicos Administrativos SUPERINTENDNCIA NACIONAL DE GESTO ADMINISTRATIVA
181
UNIDADE Coordenao-Geral de Recursos Humanos Diviso Coordenao-Geral de Recursos Materiais Diviso Coordenao-Geral de Finanas Diviso Coordenao-Geral de Contabilidade Diviso SUPERINTENDNCIA NACIONAL DE GESTO ESTRATGICA
CARGO/ FUNO N 1 3 7
o
DENOMINAO CARGO/FUNO Coordenador-Geral Chefe Auxiliar Coordenador-Geral Chefe Auxiliar Coordenador-Geral Chefe Auxiliar Coordenador-Geral Chefe Auxiliar Superintendente Nacional Assistente Auxiliar Coordenador-Geral Auxiliar Coordenador-Geral Auxiliar Coordenador-Geral Auxiliar Superintendente Nacional Assistente Auxiliar Coordenador-Geral Chefe Auxiliar Coordenador-Geral Chefe Auxiliar Coordenador-Geral Auxiliar
DAS/ FG 101.4 101.2 102.1 101.4 101.2 102.1 101.4 101.2 102.1 101.4 101.2 102.1 101.5 102.2 102.1 101.4 102.1 101.4 102.1 101.4 102.1 101.5 102.2 102.1 101.4 101.2 102.1 101.4 101.2 102.1 101.4 102.1
1 3 5 1 3 4 1 2 1 1 1 2 1 3 1 1 1 3 1 1 2 1 3 10 1 4 11 1 2
Coordenao-Geral de Planejamento Coordenao-Geral de Polticas Agrrias Coordenao-Geral de Informtica SUPERINTENDNCIA NACIONAL DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO
Coordenao-Geral de Monitorao e Controle Diviso Coordenao-Geral Tcnica Diviso
Coordenao-Geral de Projetos Especiais
182
UNIDADE SUPERINTENDNCIAS REGIONAIS Superintendncia Regional (Tipo I e II) Superintendncia Regional (Tipo III) Procuradoria Regional Diviso UNIDADE AVANADA Grupamento Grupo
CARGO/ FUNO N
o
DENOMINAO CARGO/FUNO Superintendente Regional Superintendente Regional Auxiliar Chefe Auxiliar Chefe Auxiliar Executor Chefe Chefe
DAS/ FG 101.4 101.3 102.1 101.2 102.1 101.2 102.1 101.2 101.1 FG-1
22 7 80 29 34 87 207 44 39 11
183
REMANEJAMENTO DE CARGOS
CDIGO DAS 101.5 DAS 101.4 DAS 101.3 DAS 101.2 DAS 101.1 DAS 102.3 DAS 102.2 DAS 102.1
DAS- UNITRIO 4,94 3,08 1,24 1,11 1,00 1,24 1,11 1,00
DA SEGES/MP P/ O INCRA (a) QTDE. 2 22 12 372 408 VALOR TOTAL 9,88 67,76 13,32 372,00 462,96 462,96 - 0,08
DO INCRA P/ A SEGES/MP (b) QTDE. VALOR TOTAL 24 79 149 5 257 529 110 639 896 29,76 87,69 149,00 6,20 272,65 163,65 26,40 190,39 463,04 -
SUBTOTAL 1 FG-1 FG-2 0,31 0,24
408 - 488
SUBTOTAL 2 TOTAL (1+2) SALDO DO REMANEJAMENTO (a-b)
Fonte: http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/decreto/D3509.htm
184
PROJETO DE LEI Altera dispositivos das Leis nos 4.947, de 6 de abril de 1966, 5.868, de 12 de dezembro de 1972, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, do Decreto-Lei no 1.989, de 28 de dezembro de 1982, da Lei no 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e d outras providncias. O CONGRESSO NACIONAL decreta: Art.1oOs arts. 20 e 22 da Lei no 4.947, de 6 de abril de 1966, passam a vigorar com as seguintes alteraes: Art.20.Ingressar e permanecer sem autorizao dos seus rgos competentes, em terras da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, ou de suas entidades vinculadas. Pena:deteno de seis meses a trs anos, ou multa. 1oAs penas cominadas neste artigo aumentam-se de um tero, quando houver a inteno de ocupar as terras a que se refere o caput. 2oAs penas cominadas neste artigo no se aplicam ocupao de boa-f e comprovadamente de carter scio-econmico, assim entendidas as situaes previstas no art. 102 da Lei no 4.504, de 30 de novembro de 1964 e no art. 29 da Lei no 6.383, de 7 de dezembro de 1976, respeitada a propriedade familiar, desde que no ocorra em rea de floresta primria ou de preservao permanente. (NR) Art.22. 3oA apresentao do Certificado de Cadastro de Imvel Rural - CCIR, exigida neste artigo e nos pargrafos anteriores, far-se-, sempre, acompanhada da prova de quitao do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR, correspondente aos ltimos cinco exerccios, ressalvados os casos de inexigibilidade e dispensa previstos no art. 20 da Lei no 9.393, de 19 de dezembro de 1996. 4oDos ttulos de domnio destacados do patrimnio pblico constar obrigatoriamente o nmero de inscrio do CCIR, nos termos da regulamentao desta Lei. 5oNos casos de usucapio, o juiz intimar o INCRA do teor da sentena, para fins de cadastramento do imvel rural. 6oAlm dos requisitos previstos no art. 134 do Cdigo Civil e na Lei no 7.433, de 18 de dezembro de 1985, os servios notariais so obrigados a mencionar nas escrituras os seguintes dados integrantes do CCIR: I-cdigo do imvel; II-nome do detentor; III-nacionalidade do detentor;
185
IV-denominao do imvel; e V-localizao do imvel. 7oOs servios de registro de imveis ficam obrigados a encaminhar ao INCRA, mensalmente, as modificaes ocorridas nas matrculas imobilirias decorrentes de mudanas de titularidade, desmembramento, parcelamento, loteamento, remembramento, retificao de rea, reserva legal e particular do patrimnio natural e outras limitaes e restries de carter ambiental, envolvendo os imveis rurais, inclusive os destacados do patrimnio pblico. 8oO INCRA encaminhar, mensalmente, aos servios de registro de imveis, os cdigos dos imveis rurais de que trata o pargrafo anterior, para ser averbados de ofcio, nas respectivas matrculas. (NR) Art.2oOs arts. 1o, 2o, 3o e 8o da Lei no 5.868, de 12 de dezembro de 1972, passam a vigorar com as seguintes alteraes: Art.1o 1oAs revises gerais de cadastros de imveis a que se refere o 4o do art. 46 da Lei no 4.504, de 30 de novembro de 1964, sero realizadas em todo o Pas nos prazos fixados em ato do Poder Executivo, para fins de recadastramento e de aprimoramento do Sistema de Tributao da Terra - STT e do Sistema Nacional de Cadastro Rural - SNCR. 2oFica criado o Cadastro Nacional de Imveis Rurais - CNIR, que ter base comum de informaes, gerenciada conjuntamente pelo INCRA e pela Secretaria da Receita Federal, produzida e compartilhada pelas diversas instituies pblicas federais e estaduais produtoras e usurias de informaes sobre o meio rural brasileiro. 3oA base comum do CNIR adotar cdigo nico, a ser estabelecido em ato conjunto do INCRA e da Secretaria da Receita Federal, para os imveis rurais cadastrados que permita a sua identificao e o compartilhamento das informaes entre as instituies participantes. 4oIntegraro o CNIR, as bases prprias de informaes produzidas e gerenciadas pelas instituies participantes, constitudas por dados especficos de seus interesses, que podero por elas ser compartilhados, respeitadas as normas regulamentadoras de cada entidade. (NR) Art.2o 3oFicam tambm obrigados todos os proprietrios, os titulares de domnio til ou os possuidores a qualquer ttulo a atualizar a declarao de cadastro sempre que houver alterao nos imveis rurais, em relao rea ou titularidade, bem como nos casos de preservao, conservao e proteo de recursos naturais. 4oQuando duas ou mais reas rurais contguas, pertencentes ao mesmo proprietrio, constarem de matrculas autnomas, ou de transcries anteriores Lei no 6.015, de 31 de dezembro de 1973, ou se encontrarem registradas por ambos os sistemas, poder o INCRA notificar o proprietrio para proceder unificao das matrculas no registro de imveis. (NR)
186
Art.3o Pargrafo nico.Os documentos expedidos pelo INCRA, para fins cadastrais, no fazem prova de propriedade ou de direitos a ela relativos, ainda que neles constem referncias a termos de reconhecimento, cartas de sentena, ou qualquer outro documento originrio do Poder Pblico. (NR) Art.8o 3oSo considerados nulos e de nenhum efeito quaisquer atos que infrinjam o disposto neste artigo, no podendo os servios notariais lavrar escrituras dessas reas, nem ser tais atos registrados nos Registros de Imveis, sob pena de responsabilidade administrativa, civil e criminal de seus titulares ou prepostos. (NR) Art.3oOs arts. 169, 176 e 225 da Lei no 6.015, de 31 de dezembro de 1973, passam a vigorar com as seguintes alteraes: Art.169. II-os registros relativos a imveis situados em comarcas ou circunscries limtrofes, que sero feitos em todas elas, devendo os Registros de Imveis fazer constar dos ttulos registrados tais ocorrncias; (NR) Art.176. II -........................................................................................................................................... 3.a identificao do imvel, que ser feita mediante: a)se rural, o cdigo do imvel, os dados constantes do CCIR, a denominao e a indicao de suas caractersticas, confrontaes, localizao e rea; b)se urbano, indicao de suas caractersticas e confrontaes, localizao, rea, logradouro, nmero e sua designao cadastral, se houver. 3oNos casos de desmembramento, parcelamento ou remembramento de imveis rurais, a identificao prevista no 1o, II, 3, a, ser obtida a partir de memorial descritivo, assinado por profissional habilitado e com a devida Anotao de Responsabilidade Tcnica-ART, contendo as coordenadas dos vrtices definidores dos limites dos imveis rurais, geo-referenciadas ao Sistema Geodsico Brasileiro e com preciso posicional a ser fixada pelo INCRA. (NR) Art.225. 3oNos autos judiciais que versem sobre imveis rurais, a localizao, os limites e as confrontaes sero obtidos a partir de memorial descritivo assinado por profissional habilitado e com a devida Anotao
187
de Responsabilidade Tcnica-ART, contendo as coordenadas dos vrtices definidores dos limites dos imveis rurais, geo-referenciadas ao Sistema Geodsico Brasileiro e com preciso posicional a ser fixada pelo INCRA. (NR) Art.4oO art. 2o do Decreto-Lei no 1.989, de 28 de dezembro de 1982, passa a vigorar com as seguintes alteraes: Art.2oA Taxa de Servios Cadastrais, prevista no art. 5o do Decreto-Lei no 57, de 18 de novembro de 1966, com a alterao do art. 2o da Lei no 6.746, de 10 de dezembro de 1979, ser devida nos valores abaixo: a)R$ 2,00 (dois reais) para os imveis rurais com rea at vinte hectares; b)para os imveis rurais com rea acima de vinte hectares e at mil hectares, ao valor referido na alnea anterior, acrescentar-se-o R$ 2,00 (dois reais) para cada cinqenta hectares ou frao excedente; c)para os imveis rurais com rea acima de mil hectares, ao resultado obtido na forma da alnea anterior, acrescentarse-o R$ 2,00 (dois reais) para cada mil hectares ou frao excedente. (NR) Art.5oO art. 16 da Lei no 9.393, de 19 de dezembro de 1996, passa a vigorar com a seguinte alterao: Art.16. 3oA Secretaria da Receita Federal, com o apoio do INCRA, administrar o CAFIR e colocar as informaes nele contidas disposio daquela Autarquia, para fins de levantamento, pesquisas e proposio de aes administrativas e judiciais. 4os informaes a que se refere o pargrafo anterior aplica-se o disposto no art. 198 da Lei no 5.172, de 25 de outubro de 1966 - Sistema Tributrio Nacional. (NR) Art.6oEsta Lei entra em vigor na data de sua publicao. Braslia, PL-L4997(4)
188
189
Produzido pela Coordenadoria de Comunicao Social do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Superviso editorial Informe Assessoria de Imprensa Projeto grfico Ncleo Design Ltda Coordenao grfica - Ncleo Design Ltda.
190

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Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Incra

Ano 16 Nmero 13 Braslia 1o Semestre/ 2000

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Enrique Ulate Chacn ............................................................................. 23 COBERTURA F LORSTICA

Getlio Targino Lima ................................................................................. 51 A AUTONOMIA MUNICIPAL

Cristiano de Castro Dayrell ......................................................................... 59 COMPETNCIA: AO

Dbora Vasti S. Bomfim ............................................................................... 71 A COMPANHIA FAMILIAR GALEGA E A MODERNIZAO

DIREITO AGRRIO NA GALCIA

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O IMVEL RURAL E O ESTRANGEIRO

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Decreto n. 74.965 de 26.11.74

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LA FUNCION ECONOMICO-SOCIAL Y AMBIENTAL DE LA PROPIEDAD

(*) Professor da Ps-Graduao em Direito Agrrio e Ambiental na Universidade de Costa Rica

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