II Frum Brasileiro de Ps-Graduao em Cincia Poltica So Carlos, 20,21 e 23 de julho de 2011

GT-5 Instituies Polticas

Controle externo, instituies, democracia e federao Uma anlise comparada dos modelos de accountability horizontal adotados pelo Brasil e pela Argentina

Csar Luciano Filome na Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS

Doutorando no PPG- Cincia Poltica na UFRGS, Mestre em Cincias Sociais pela PUCRS - 2006, Engenheiro Civil e de Segurana do Trabalho, Auditor Pblico Externo do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, Professor do Centro Universitrio Metodista do IPA em Porto Alegre. e-mail: filomena@portoweb.com.br

1. Introduo

A anlise dos regramentos legais e suas alteraes, especialmente das constituies, combinada a de outras instituies do Estado, ajuda a entender os arranjos institucionais e a diviso de poder em naes que adotaram o federalismo. Nelas h a necessidade de negociar constantes conflitos de interesses, de competncias e de poder entre as administraes das unidades subnacionais, e entre estas e a administrao do governo nacional. Questes como a de maior ou menor autonomia administrativa s unidades subnacionais so traduzidas em conflitos como o da centralizao versus descentralizao das polticas pblicas e o da cooperaro versus competio por competncias entre os entes da federao. Conflitos que ganham maior complexidade quando, associados ao federalismo, so acrescidas a obrigatoriedade de gerir contradies e a de manter garantias plenas existncia de instituies democrticas, principalmente a partir dos anos de 1980. As exigncias de mudanas dos regramentos legais e das instituies estatais vigentes a um novo contexto democrtico responsabilizam entre si os entes de uma federao e o governo nacional, para os quais a adoo de parmetros para avaliao da economicidade e da eficincia das polticas recentemente, tambm da eficcia e da efetividade passou a ser obrigatria para administrao pblica. Desde a insero desses parmetros, a soluo de conflitos como o da centralizao versus descentralizao das polticas traduz-se em arranjos legais controversos nas diferentes federaes. Por um lado, h casos de federaes nas quais os ordenamentos legais adotados so uniformes, onde os regramentos legais da Unio subordinam os das unidades subnacionais; por outro, h exemplos de federaes onde os ordenamentos adotados baseiam-se num modelo de maior autonomia entre as leis das unidades subnacionais e as da nao. Estendem-se os arranjos adotados, s instituies que garantem, operacionalidade estatal, a eficincia e a eficcia das polticas pblicas numa federao com um regime democrtico. Os rgos de controle externo ou de accountability1 horizontal fazem parte das instituies que contribuem, a partir da responsabilizao dos administradores pblicos,
1

Accountability divide-se em vertical e horizontal. Vertical, quando originada de aes de controle realizadas individual ou coletivamente por setores externos estrutura estatal sobre aqueles que ocupam posies em instituies do Estado (eleitos ou no). Sua forma mais popular a eleio. J a horizontal se relaciona a existncia de agncias ou rgos estatais que tm o direito e o poder legal para realizar aes de controle sobre outras esferas de governo (ODonnell, 1998).

para garantia da economicidade, da eficincia, da eficcia e da efetividade das polticas pblicas e, consequentemente, para o regime democrtico. Na Repblica Federativa Brasil, com ordenamentos legais mais uniformes, as instituies de controle so representadas pelos Tribunais de Contas da Unio, estaduais e de cidades, que segue m um regramento constitucional claro que subordina as constituies estaduais e as leis orgnicas municipais ao nacional. Seguem, esses tribunais, um modelo de ritos judiciais, operando como jurisdicionadores das contas de gesto dos agentes pblicos. Na Repblica Argentina tambm uma federao o modo de organizao dos rgos de controle externo no segue um regramento nico. Nela cada provncia estabelece suas regras que, no obrigatoriamente, seguem os da Repblica, sendo rgos de accountability horizontal para o controle externo, como esto nesse trabalho apresentados, menos uniformes que os brasileiros. Tendo como base os regramentos legais e constitucionais que regem os rgos de controle no Brasil e na Repblica Argentina, nesse trabalho feita uma anlise, na qual os dois modelos federativos so comparados. Nela, as instituies de controle externo nos dois pases so avaliadas quanto forma de organizao, quanto maior ou menor uniformidade das polticas de controle, e quanto clareza de procedimentos para a anlise e julgamento das contas pblicas dos jurisdicionados. Como primeiro passo, uma breve e sucinta descrio dos paradigmas que orientam a anlise para naes que adotam o federalismo como sistema, num contexto de institucionalizao da democracia. Em seguida, o Brasil e a Repblica Argentina so comparados, numa perspectiva de dependncia de trajetria e de retornos crescentes, quanto consolidao das instituies do sistema federativo nos seus pases, caractersticas e consequncias gerais. No terceiro passo, as organizaes de controle externo, de accountability horizontal, no Brasil e na Repblica Argentina so caracterizadas quanto a suas atribuies legais, formas de escolha de ministros, de conselheiros ou de auditores gerais, e do modo de operacionalizao do controle, de anlise e de julgamento das contas dos gestores pblicos jurisdicionados. No quarto passo, as organizaes de controle externo das duas federaes so comparadas, avaliando a maior ou menor uniformizao das polticas de operacionalizao da anlise das contas pblicas.

2. Federalismo na democracia Num senso corrente na cincia poltica, falar em federalismo , previamente, produzir debates sobre fenmenos polticos que, de modo simplificado, so pendularmente posicionados analiticamente na direo de uma maior centralizao ou descentralizao administrativa e institucional do Estado. Em larga medida, essa uma tradio que segue a hiptese de Riker (1975) de pacto federativo. Nela, a formao de sistemas federativos realiza-se a partir de um processo de centralizao poltica que se estrutura em paradigmas empiricamente baseados no exemplo estadunidense. Segundo ele, atores sociopolticos orientados racionalmente acordam a formao de um governo central (nacional) que absorve atribuies que anteriormente eram encargos das unidades que o constituram (unidades subnacionais), mas que mantm, para elas, obrigaes que garantem um sistema dual de autoridade. Em tese para Riker, esse sistema dual de autoridade, ou de poder, seria suficiente para que se estabelecessem garantias aos direitos dos indivduos contra a tirania da maioria e dificuldades para que se constitussem maiorias populistas. Stepan (1999), mesmo reconhecendo a relevncia de Riker e das suas teses, aponta em seu paradigma uma lacuna relevante: o menosprezo para com os arranjos institucionais existentes e seus efeitos nos modelos de federaes. Manifesta que a dualidade tpica do federalismo no atende por si s aos requisitos de garantias aos direitos individuais e democracia. Uma federao democrtica segundo ele, numa perspectiva inspirada em Dahl, exige, por um lado, arranjos institucionais que autorize m s unidades subnacionais legislarem e produzirem sobre temas que lhes so pertinentes, por outro, a existncia de uma dupla lealdade do cidado: uma nao (poder central) e outra subunidade territorial qual pertence. Soma-se s duas exigncias, capacidade de autofinanciamento (Almeida, 2005). Os arranjos institucionais de um sistema federativo podem ser caracterizados a partir de estudos sobre as regras constitucionais e legais que ordenam uma nao e suas unidades subnacionais. Num primeiro momento de estudo, pela anlise combinada de path dependence2 e de retornos crescentes3 dos regramentos ordenadores das

Path dependence ou dependncia de trajetria sustenta-se no argumento de que o ponto de partida de um arranjo poltico-institucional indicativo da direo particular que este tende a seguir (numa metfora, o galho ligado a um tronco que um escalador tende a seguir), por vezes combinado a um processo de eventos ligados a seus tempos (Pierson, 2000).

instituies de um sistema federativo, de onde possvel obter indicativos do sentido que seguiram e da perpetuao ou no destas ao longo do tempo (Pierson, 2000). Num segundo, pela compreenso de que o desenho dos arranjos indicativo do modo como as polticas pblicas so conduzidas numa federao, a partir de uma anlise da maior ou menor cooperao entre seus entes e agentes (Almeida, 2005). E, num terceiro, pela avaliao da eficcia das polticas de cooperao executadas pelos agentes numa federao e pela contribuio dos resultados obtidos por estas para a institucionalizao (consolidao) da democracia e da cidadania, reforando os sentimentos de lealdade ao poder central e s unidades subnacionais dos cidados (Stepan, 1999). A luz de novos paradigmas para abordagem do federalismo democrtico possvel estabelecer parmetros que viabilizam a comparao entre instituies do Brasil e da Repblica Argentina para os rgos de accountability vertical, em particular do controle externo. Nesse sentido, cabe uma breve exposio sobre a trajetria das instituies federativas nos dois pases, para que posteriormente seja possvel avanar sobre os rgos de controle.

3. Trajetria de construo de instituies federalistas no Brasil e na Repblica Argentina Brasil e Repblica Argentina so duas naes vizinhas, cujos processos de independncia e de unificao foram contemporneos, mas significativamente diferentes. Ambas as naes, porm, hodiernamente, migraram para um modelo federativo democrtico, o que no significa convergncias institucionais imediatas. No caso brasileiro, o Estado surge em 1822 unificado sob um regime monrquico, onde h uma supremacia da centralizao administrativa e uma submisso das foras polticas regionais centrpetas (avessas centralidade da capital da nao) (Carvalho, 1993). Almeida (2007) destaca que durante o perodo imperial do Brasil, vigorou um acordo entre as elites polticas nacionais que denotava, de certo modo, uma homogeneidade ideolgica, que emprestou garantias unidade territorial e resistncia a movimentos separatistas rebeldes regionais. Assim, na origem, as provncias (depois estados) no dispunham de autonomia administrativa durante o Imprio.

O termo retornos crescentes ou increasing returns associa-se a ideia de permanncia das instituies, na medida em que a repetio de solues polticas numa mesma direo implica na conservao das regras existentes (Pierson, 2000).

No caso argentino, aps a independncia dos povos que comporiam a nao, houve um longo processo de unificao que iniciou como uma frgil confederao, caracterizada por conflitos entre as elites da Metrpole (Provncia de Buenos Aires) e as elites dirigentes (caudilhos) das futuras provncias (Chiaramonte, 1993). Somente e m 1853 o processo de federalizao comea a seguir seu curso, tendo como marco a homologao da constituio da Repblica Argentina. Conforme Botana (1993), vinte e sete anos foram necessrios entre o incio do pacto federativo argentino e a consolidao de um poder central de fato, algo que s foi obtido, sem mais resistncias dos caudilhos das provncias, em 1880, com a federalizao da cidade de Buenos Aires. Mesmo alternado perodos polticos liberais e autoritrios, na Repblica Argentina mantm-se a Constituio da Repblica, com circunscritas alteraes, desde 1853. Nela, a cidadania exercida a partir das provncias, j que o pacto federativo resulta de um acordo prvio entre unidades subnacionais, o que garante a elas uma larga autonomia em relao ao poder central, em especial quanto a atribuies para legislar (Argentina, 1994). Esse evento produz reflexos no modo de organizao da Repblica at hoje, na qual alinhamentos constitucionais e de legislao entre as unidades subnacionais e a Unio no so obrigatrios. De certo modo, no presente, ainda h na redao das constituies e das leis provinciais vigentes, numa perspectiva de path dependence, a reproduo de traos originrios dos conflitos entre as provncias e a Metrpole Provncia de Buenos Aires do sculo XIX, contemporaneamente sede do poder poltico e econmico da Repblica: algo no superado no regime democrtico vigente. Em 1889 o Brasil, assim como j era a nao argentina, torna-se uma Repblica. Foras polticas centrpetas (descentralizadoras) assumem um papel relevante na federao, institucionalizando um arranjo poltico que permaneceu at o ano de 1929, quando finda o ciclo da Primeira Repblica do Brasil. Talvez seja este o momento de maior autonomia das provncias (depois estados) da federao brasileira. Nesse perodo vigorou, conforme Almeida (2007), o que ficou conhecido como o arranjo oligrquico assimtrico4 denominado de poltica dos governadores, onde a autoridade entre os entes federados era dual.

Assimtrico porque as provncias economicamente mais importantes poca (So Paulo e Minas Gerais) dominaram tambm a poltica no Brasil. Segundo Love (1975), esse foi o perodo em que a poltica do caf com leite foi o pano de fundo do cenrio poltico-institucional do Brasil, no qual paulistas e mineiros,

O evento da Revoluo de 1930, que ps fim ao ciclo da Primeira Repblica, e posteriormente assentou as bases para a Era Vargas e o Estado Novo (1937 a 1945), tambm marcou a retomada do Estado unitrio brasileiro (Almeida, 2007). A revoluo e, posteriormente, suas conseqncias formaram a contingncia que, ocorrendo no tempo contextualmente adequado timing alterou o curso dos arranjos institucionais vigentes (Pierson, 2000). Desde l a reduo do status de provncia para a de unidades subnacionais administravas reforou as polticas centralizadas no poder nacional em detrimento autoridades das oligarquias polticas regionais no Brasil. Mesmo que o sistema federalista tenha sido retomado na constituio de 1945, este no mais reproduziu a autoridade dual que caracterizou a Primeira Repblica (Almeida, 2007). A partir desse evento, a autoridade do poder central, em particular do Executivo Federal no processo de consecuo das polticas, foi paulatinamente sendo incrementado o que foi retirando significativas parcelas de autonomia que os estados mantinham aps 1945. Mesmo que a perspectiva de descentralizao federalista tenha sido retomada na Constituio Federal da Repblica Federativa do Brasil de 1988 com a redemocratizao, como explica Almeida (2007), o que existe no Brasil de fato uma federao na qual a legislao nacional subordina as das unidades subnacionais, incluindo a dos municpios (tambm entes federados) (Souza, 2005). Sendo assim para os estados e municpios que integram a unio indissolvel da Repblica Federativa, como consta no artigo 1 da Constituio (Brasil, 1988), o que existe, na realidade, uma liberdade vigiada, algo muito distante da realidade da Repblica Argentina. O mnimo entendimento da trajetria de curso traada para as instituies federalistas do Brasil e da Repblica Argentina permite avanar na compreenso das instituies de controle externo. Nas duas sees subseqentes, os rgos de controle externo brasileiros e argentinos so caracterizados, levando em conta suas atribuies legais, formas de escolha dos representantes (ministros, de conselheiros ou de auditores gerais) e o modo de operacionalizao do controle anlise e julgamento das contas dos gestores pblicos. Alm dessas questes, a avaliao qualitativa da maior ou menor uniformidade nos procedimentos que orientam a anlise das contas dos jurisdicionados.

4. O modelo de controle externo no Brasil

As origens dos rgos de controle externo no Brasil remontam primeira constituio republicana brasileira de 1891. Nela h descrito:
Art. 89 institudo um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso. Os membros deste Tribunal sero nomeados pelo Presidente da Repblica com aprovao do Senado, e somente perdero os seus cargos por sentena. (BRASIL, 1891)

Sem seo de continuidade, a instituio Tribunal de Contas (hoje Tribunal de Contas da Unio TCU) tem sido mantida em todas as constituies republicanas brasileiras. No texto do artigo 71 da Constituio Federal de 1988, h a afirmao de que o controle externo fica a cargo do Congresso Nacional 5, sendo exercido pelo TCU, cujas competncias encontram-se descritas em onze incisos e em quatro pargrafos do artigo. (BRASIL, 1988). Como snteses das atribuies do TCU, constam duas competncias essenciais para esse rgo administrativo. A primeira a da apreciao das contas prestadas pelos agentes pblicos e a produo de parecer prvio sobre elas, para orientao do Poder Legislativo no processo de julgamento poltico do titular pelo governo do poder pblico jurisdicionado. A segunda o julgamento tcnico das contas dos administradores e responsveis pelas finanas dos recursos pblicos dos entes federados, autarquias, fundaes e empresas que tenham capital pblico que fazem parte do escopo da sua jurisdio. O TCU integrado por nove ministros, escolhidos na proporo de um tero pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal, e dois teros pelo Congresso Nacional. Dentre os ministros definidos pelo Presidente, um de livre escolha do chefe do Executivo e os outros dois alternadamente indicados entre auditores e membros do Ministrio Pblico de Contas por lista trplice. A possibilidade de exerccio da funo de Ministro de Contas do TCU restrita a homens ou a mulheres que tenham (1) idade mnima de 35 e mxima de 65 anos, (2) notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao pblica, e (3) dez anos de exerccio profissional em atividade que exija as
5

Congresso Nacional termo dado a instituio formada pelas duas Cmara Legislativas Federais: Cmara dos Deputados e Senado Federal.

competncias anteriores. Quando empossados, os Ministros do TCU dispem das mesmas prerrogativas, garantias e remunerao dos Ministros do Supremo Tribunal de Justia, permanecendo no cargo at a inatividade. (BRASIL, 1988) Segundo Souza (2005, p.110) a Constituio Federal de 1988 manteve uma tendncia brasileira adoo de regras uniformes para as esferas subnacionais. Aps 1988, houve processos constituintes que reformaram ou redigiram novas constituies em todos os estados da Federao, sem exceo, quase cpias da constituio nacional para suas atribuies. No Distrito Federal e nos municpios (tambm entes federados) o processo foi repetido com a redao e aprovao das Leis Orgnicas. Essa uniformidade transferida ao modo de organizao dos rgos de controle nas unidades subnacionais, algo manifesto na redao do artigo 75 da Constituio, onde h diretrizes que subordinam o modo de organizao dos tribunais de contas estaduais, do Distrito Federal e dos tribunais de contas dos municpios aos regramentos constitucionais e s atribuies aplicados ao TCU. definido no artigo, que nas unidades subnacionais os tribunais de contas so sempre compostos por sete membros, que recebem a denominao de conselheiros, com estabilidade no cargo at a inatividade, como no TCU. Em situaes de litgio entre o texto das constituies estaduais e das leis orgnicas com o da Constituio Federal, prevalece o ordenamento jurdico nacional. Um exemplo claro disso que, mesmo no disposta dessa forma em todas as constituies estaduais e nas leis orgnicas do Distrito Federal e dos municpios que t m tribunais de contas prprios, desde jurisprudncia formulada pelo Supremo Tribunal Federal sobre Ao Direta de Inconstitucionalidade 219-86, cabe ao chefe do Executivo governadores ou prefeitos (estes para os casos especficos dos municpios do Rio de Janeiro e de So Paulo) a escolha de trs conselheiros dois alternadamente definidos entre auditores de contas e entre membros do Ministrio Pblico de Contas e um de sua livre escolha e quatro pela Assemblia Legislativa dos Estados ou Cmaras de Vereadores (Rio de Janeiro e So Paulo). O sistema de controle externo nas unidades subnacionais do Brasil conta com 25 Tribunais de Contas Estaduais, 01 do Distrito Federal, 04 Tribunais de Contas dos Municpios (Bahia, Cear, Gois e Par) e 02 Tribunais de Conta de Municpio (Rio de

Ao Direta de Inconstitucionalidade 219-8 impetrada contra os incisos I e II do 2 do artigo 73 da Constituio do Estado da Paraba julgada pelo Supremo Tribunal Federal e publicada no Dirio da Justia (DJ) de 23 de setembro de 1994.

Janeiro e So Paulo). Dos tribunais de contas estaduais, 21 exercem com exclusividade o controle externo das contas estaduais, municipais, de autarquias estaduais e municipais e de empresas com participao dos entes federados subnacionais, auxiliando as Assemblias Legislativas e as Cmaras Municipais ambas unicamerais no processo de aprovao de contas dos Executivos; tambm eles jurisdicionam as contas das Cmaras Municipais dos seus Estados. Os Tribunais de Contas dos Municpios existentes nos estados da Bahia, do Cear, de Gois e do Par so rgos vinculados aos legislativos estaduais. De fato, h nesses estados uma diviso de atribuies entre dois tribunais de contas: os estaduais que exercem o controle externo nas contas dos rgos de administrao direta e indireta do estado, bem como das empresas pblicas ou mistas estaduais; e os municipais que controlam as contas dos Executivos dos municpios, das autarquias, das empresas pblicas ou mistas municipais e das cmaras de vereadores. Nos dois municpios mais populosos do Brasil Rio de Janeiro7 e So Paulo 8 h tribunais de contas prprios que fazem o controle externo sem vnculos com o Executivo e o Legislativo dos seus Estados. Nesses casos, como descrito anteriormente, h um processo de indicao de conselheiros a semelhana dos estaduais: trs pelo Chefe do Executivo municipal (Prefeito); e quatro pelo Legislativo do municpio (Cmara de Vereadores). Mesmo que os tribunais de contas no Brasil, na sua forma organizacional, paream se estruturar como o Poder Judicirio, de fato so rgos administrativos de controle externo que julgam as contas de gesto dos administradores de rgos sob suas jurisdies para o exerccio do ano anterior. Alm disso, tm como atribuio institucional a responsabilidade pela produo de relatrios e a emisso de pareceres sobre a adequabilidade dos atos dos gestores dos entes federados, que auxiliam os representantes do Legislativo no julgamento poltico dos titulares de Executivo (nacional, estaduais e municipais). Tecnicamente, fundamentam os procedimentos de anlise e julgamento das contas e polticas pblicas que os gestores coordenaram (sob os aspectos financeiros e operacionais) nos princpios da legalidade, da legitimidade, da economicidade e da eficincia.
7

O Municpio do Rio de Janeiro tem 6.323.037 (seis milhes trezentos e vinte e trs mil e trinta e sete habitantes, segundo Censo 2010 do IBGE. (Fonte: IBGE. Censo 2010. Disponvel em: http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1 . Ultimo acesso em 03/03/2011) 8 O Municpio de So Paulo tem 11.244.369 (onze milhes duzentos e quarenta e quatro mil trezentos e sessenta e nove) habitantes, segundo Censo 2010 do IBGE. (Fonte: IBGE. Censo 2010. http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1 . Ultimo acesso em 03/03/2011)

Para alm de um modo semelhante de organizao, h no Brasil uma quase uniformizao processual para os tribunais de contas na elaborao de relatrios, na emisso de pareceres e no julgamento de contas que responsabilizam os gestores pblicos. A operacionalidade de todos os tribunais de contas no Brasil segue as rotinas de auditoria, de subseqente emisso de relatrios de no conformidades das contas (com prazos de defesa para os gestores auditados), de relatoria de pareceres individuais dos Ministros do TCU ou conselheiros, posteriormente passando pelos procedimentos de julgamento dos pareceres, objetos de deciso colegiada. Uma poltica nacional uniformizada de controle, porm, uma construo recente. Com vistas ao atendimento das condicionantes da Lei Complementar n 101 de 04 de maio de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (Brasil, 2000), o Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto do Governo Federal do Brasil vem executando, juntamente com os tribunais de contas estaduais e dos municpios, desde 2005, o Programa de Modernizao do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municpios Brasileiros Promoex9. Tendo como colaboradores os integrantes da Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON) e o Instituto Ruy Barbosa (IRB), h nesse programa o incentivo adoo de uma hodierna poltica de controle traduzida na forma de fazer auditoria. Para alm do que verificado nas auditorias externas da administrao pblica direta e indireta, passam a ser levados em conta parmetros de eficcia e de efetividade na anlise das polticas pblicas. A auditoria tradicional executada nos tribunais de contas ganha, nessa nova condio, um novo instrumental a auditoria operacional na qual eventuais desconformidades legais so contrabalanceadas com os resultados e os impactos, o que permite aos julgadores (ministros de TCU e conselheiros dos demais tribunais de contas) e aos

PROMOEX - Programa de Modernizao do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municpios Brasileiros executado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e tribunais de contas. Trata-se de um programa de modernizao administrativa e de procedimentos de auditoria para os rgos de controle externo, iniciado em 2005, financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e por recursos federais, no qual h o incentivo ao estabelecimento de novas rotinas de auditoria pelos tribunais de contas, que incluem a anlise e avaliao das polticas pblicas levando em conta os aspectos relacionados aos parmetros de eficcia e de efetividade destas: algo que vai alm dos tradicionais parmetros de anlise dos atos e das contas dos gestores pblicos, fundamentados na legalidade, na legitimidade, na economicidade e na eficincia. O programa tem a colaborao de duas instituies no estatais com fortes laos com o controle externo: a Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON), e o Instituto Ruy Barbosa (IRB). (Fonte: BRASIL Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Programa de Modernizao do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municpios Brasileiros PROMOEX. Disponvel em: http://www.planejamento.gov.br/secretaria.asp?cat=204&sec=18 , ltimo acesso em 28/02/2011)

parlamentares integrantes do Legislativo uma viso holstica dos procedimentos adotados pela administrao pblica e pelos seus administradores. ntido que h na poltica de controle promovida pelo Promoex uma qualificao nos instrumentos de coordenao entre as instituies de controle externo nas trs esferas da administrao pblica. O programa facilita a descentralizao das aes, mas incentiva a uniformizao de procedimentos, algo que aponta para superao das condicionantes de fragilidade para a cooperao e coordenao entre as esferas de poder no Brasil, delineadas por Abrcio (2006). Com o Promoex h, pelo menos institucionamente, a promoo para trocas de conhecimento e para colaborao entre os entes das unidades subnacionais garantidoras dos mecanismos de accountability horizontal, como so os tribunais de contas. No h, no entanto, dados pblicos que permitam comprovar ainda se o Promoex est sendo bem sucedido ou no naquilo que so seus objetivos quanto aos resultados e aos impactos pretendidos. A sntese do sistema de controle externo no Brasil numa leitura inspirada em ODonnell (1998), de accountability horizontal a de que neste h uma forte institucionalizao verticalizada, onde os regramentos dispostos na Constituio Federal de 1988 subordinam o modo de organizao dos tribunais de contas das unidades subnacionais, em uma federao trina formada pela Unio, estados da federao (e Distrito Federal) e municpios. Tambm, polticas de controle que vm sendo desenvolvidas coletivamente entre os tribunais de contas e o Governo Federal, como o Promoex, criam condies para cooperaes entre os entes da Federao, facilitando a descentralizao coordenada das aes e a uniformidade de procedimentos, com conseqncias na forma de elaborao dos pareceres e, provavelmente, no julgamento das contas dos administradores pblicos. Na seo subseqente faz-se a caracterizao dos sistema de controle externo da Repblica Argentina, lanando mo dos mesmo parmetros utilizados para o Brasil.

5. O modelo de controle externo na Argentina

Com arranjos legais mais complexos que os brasileiros, na Repblica Argentina a legislao nacional no subordina os ordenamentos jurdicos provinciais. Essa situao implica na ausncia de uniformidade entre os regramentos dispostos na legislao nacional e os provinciais. No ordenamento da federao dual argentina, as

discrepncias desse tipo passam pela liberdade que as provncias tm para definir temas como eleio, perodos de mandato e forma da legislatura. Pela relevncia do legislativo para o trabalho indispensvel previamente identificar o arranjo institucional adotado para a legislatura pelas provncias argentinas. Assim, numa descrio simplificada, das 23 provncias argentinas, 08 adotam para o poder legislativo um sistema bicameral, com cmaras (ou assemblias) de deputados e senados provinciais; outras 15, mais a Cidade Autnoma de Buenos Aires (Distrito Federal), uma nica legislatura (vide quadro 01). Trs das provncias economicamente mais desenvolvidas da Argentina Buenos Aires, Santa Fe e Mendonza adotam o sistema bicameral, mas quando vista em mais detalhes as instuies, percebe-se que as diferenas entre os modelos de cada uma so muito maiores que as semelhanas. No diferente com outras provncias com legislaturas unicamerais e bicamerais. Pode-se afirmar com base nas constituies, que cada provncia argentina adota um arranjo institucional particular. Isso ilustra um trao originrio do federalismo liberal da Repblica: a resistncia das provncias perifricas e de seus caudilhos centralidade portenha (Botana, 1993). Na Argentina o poder fragmentado e as legislaes dspares, o que exige, segundo Campos (1993), capacidade de concertao entre os agentes polticos, algo que tem sido valorizado na Argentina recente.

UNICAMERAL
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. Ciudad Autnoma de Buenos Aires (DF) Provncia del Chaco Provncia de Chubut Provncia de Crdoba Provncia de Formosa Provncia de Jujuy Provncia de la Pampa Provncia de La Rioja Provncia de La Misiones Provncia del Neuqun Provncia de San Juan Provncia de Ro Negro Provncia de Santa Cruz Provncia de Santiago del Estero Provncia de Tierra del Fuego Provncia de Tucumn

BICAMERAL
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Provncia de Buenos Aires Provncia de Catamarca Provncia de Corrientes Provncia de Entre Rios Provncia de Mendonza Provncia de Salta Provncia San Luis Provncia de Santa Fe

Quadro 01: Provncias argentinas e Distrito Federal e o modelo adotado para o Poder Legislativo

A falta de uniformidade nas regras legais no empecilho para que os representantes dos poderes legislativos na Argentina, provinciais e da nao, exeram o controle externo. Aos tribunais de contas e auditorias gerais cabe a execuo desse

controle, prestando auxlio aos poderes legislativos, o que remete a um dos objetos da pesquisa: avaliar a organizao, a uniformidade das polticas de controle e a clareza de procedimentos de anlise e de julgamento das contas dos gestores na Repblica Argentina. O primeiro rgo nacional especializado no controle externo da gesto pblica na Argentina no teve na sua origem existncia garantida pela constituio da Repblica. O Tribunal de Cuentas de la Nacin foi criado por fora de Decreto Lei da Repblica n 23.354 de 1956, conhecido como Ley de Contabilidad. Somente na Reforma Constitucional de 1994 constitucionalmente reconhecido um rgo especializado no controle externo do setor pblico: a Auditoria General de La Nacin (ARGENTINA, 1994). Mesmo este, primeiramente foi criado pela Lei n 24.156 de 1992, conhecida como Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control . Dependente do Congresso Nacional da Repblica Argentina, a Auditoria General de la Ncion est a cargo de sete membros designados como Auditores Gerais, cuja exigncia a de terem formao nas reas de cincias econmicas ou direito, com comprovada especializao em administrao financeira e controle. Exercem colegiadamente, os auditores gerais, mandato de oito anos, podendo ser reeleitos. Trs dos auditores gerais so designados pelo Senado, outros trs pela Cmera dos Deputados e o ltimo o presidente pelos Presidentes do Senado e da Cmara. Com foco na auditoria exclusivo da gesto, emitem pareceres definitivos focados em reas de especializao, sobre polticas pblicas e as contas dos gestores da administrao direta, indireta e de empresas com a participao de recursos da Repblica. Logo, no seguem um rito de julgamento das contas pblicas, como faze m geralmente os tribunais de contas. De certa forma, o modelo de controle adotado pela Auditoria General atende aos pressupostos modernizadoras liberais de reduo das estruturas do Estado, que foram inseridas pelos constituintes na Reforma da Constituio da Repblica de 1994, levadas a termo durante o mandato do presidente Carlos Menen (1989 a 1999). Segundo Oszlak (2001) as reformas na organizao e funcionamento do setor pblico argentino, poca, delinearam o que ele denominou de estado transversal. Segundo o autor o conceito faz aluso:
[...] a una forma estatal que atravessia las diversas instancias o niveles jurisdicionadores (nacional, territorial y local) y estabelece entre los mismos nuevas reglas de interaccin en los planos de la distribuicin de l poder, la divisin de responsabilidades funcionales y el financiamento de

la gestion pblica, creando asi um sistema de vasos comunicantes, abarcativo y continuo. (Oszlak, 2001)

Esse sistema de vasos comunicantes que recomps os papis dos entes da federao argentina (Repblica e provncias) quanto s responsabilidades de cada um no atendimento s necessidades do Estado, no se estendeu aos mecanismos de controle interno das provncias: pelo menos no no volume esperado. Assim, como foi apontado para as legislaturas provinciais sejam unicamerais ou bicamerais no h uma regra uniforme para o controle externo. Cada provncia adota um modelo de organizao e um modo diferente de exercer o controle ou a emisso de juzos colegiados definitivos ou no sobre as contas dos gestores. Raros so os pontos de convergncia, principalmente no tocante organizao. Numa simplificao superficial, h dois tipos de rgos de controle externo: tribunais de contas em 22 (vinte e duas) provncias, mais (18) dezoito em municipalidades; e duas auditorias gerais, uma na Provncia de Salta e outra na Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Ilustrativamente, j que isso o que de melhor pode ser feito para o caso argentino, o modo de escolha dos membros dos rgos de controle externo nas provncias vai desde a indicao pelo Executivo, passando pela definio exclusiva da Legislatura, chegando at processos de eleies diretas. Os membros representantes dos rgos de controle externo podem ter mandatos de dois, quatro, seis anos ou disporem vitaliciedade no cargo (14 provncias). Em 04 (quatro) provncias o tempo de permanncia no cargo misto: parte dos integrantes dispe de vitaliciedade e parte exerce mandatos de 02 (dois) a 06 (seis) anos. As atribuies quanto ao controle de contas das administraes diretas e indiretas, e das empresas com recursos pblicos pode ser s da provncia, da provncia e algumas municipalidades, at da provncia e de todas as municipalidades. O quadro 02 apresenta essa intricada rede de combinaes

de organizao para as provncias argentinas. O Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas de la Republica Argentina (SPTCRA)10 quem tem procurado cumprir com um papel integrador do sistema de controle nas diversas provncias e com a Auditoria General de la Nacin ,
10

Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas de la Republica Argentina (SPTCRA) - entidade no estatal que rene os rgos de controle externo, e alguns de interno, da Repblica Argentina que se posicionou contrrio, no primeiro momento, aos procedimentos adotados pela Auditoria General de la Nacin . Hoje, porm, tem cumprido um papel de integrador dos rgos de controle externo, incluindo as auditorias gerais, servindo como frum de debate da rea e instrumento para concertaes. (Fonte: SPTCRA, 2011. Disponvel em: http://www.tribunalesdecuentas.org.ar/index. ltimo acesso em 03/03/2011)

sem entrar no mrito da forma de organizao dos tribunais de contas provinciais e de municpios e de auditorias gerais. No h, portanto, na Argentina uma poltica pblica para o controle externo que promova uma uniformizao de organizao e de procedimentos para auditoria, para emisso de pareceres e julgamento (ou juzos definitivos) das contas e das polticas dos gestores pblicos. De qualquer modo, como descrito nos prprios regramentos legais, as auditorias gerais tm hoje o mrito de avaliar as contas pblicas levando em conta a eficincia das polticas e os resultados. Essa uma contribuio importante que tm colocado as Auditorias na vanguarda do controle externo na Argentina, mesmo que as crticas feitas a seus pereceres definitivos seja procedente, j que no permitem ritos judiciais de defesa dos auditados no rgo administrativo, como ocorre no Brasil. Em suma, na Republica Argentina no possvel encontrar uma forma de organizao que defina o sistema de controle externo na nao, nas provncias e subsidiariamente nas municipalidades (estas, por no serem entes federados, desconsideradas no estudo). Tampouco, h polticas pblicas de controle que estabeleam vasos comunicantes entre os tribunais de contas provinciais e as auditorias gerais, como percebido por Oszlak em outros setores estatais na Argentina. Quanto aos procedimentos, muito difcil encontrar os elos, seja pela terminologia, seja pelos prazos, seja pela forma de auditoria, que delineiem um caminho de semelhanas que possa ser trilhado, a partir das constituies e dos regramentos legais vigentes.

rgo
1. Auditoria General da Ciudad Autnoma de Buenos Aires

Composio
07 membros colegiados

Forma de escolha
Escolhidos pela legislatura (unicameral) por maioria absoluta Presidncia indicada pela bancada de oposio (coalizo ou partido) com maior representao Nomeados pelo Executivo com acordo do Senado da Provncia

Mandato
Mandato de 06 anos podendo ser reeleitos

Controle externo
Emitem resolues definitivas sobre as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da cidade Auditam as contas dos partidos polticos dos distritos Emitem pareceres e julgam colegiadamente as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da Provncia, municipalidades e empresas com recursos pblicos Emitem pareceres e julgam colegiadamente as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da Provncia, municipalidades e empresas com recursos pblicos Emitem pareceres e julgam colegiadamente as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da Provncia, municipalidades e empresas com recursos pblicos Emitem pareceres e julgam colegiadamente as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da Provncia, municipalidades e empresas com recursos pblicos

2. Tribunal de Cuentas de la Provncia de Buenos Aires

01 Presidente advogado 04 Vogais - contadores pblicos

H vitaliciedade no cargo

3. Tribunal de Cuentas Catamarca

01 Presidente advogado (mn. 4anos de experincia) 04 Vogais contadores pblicos (mn. 4anos de experincia) 02 advogados (min. dez anos de profisso ou cargo pblico) 03 contadores pblicos (min. dez anos de profisso ou cargo pblico) 03 contadores pblicos (min. sete anos de profisso) 02 advogados (min. sete anos de profisso)

Nomeados pelo Executivo com acordo do Senado da Provncia

H vitaliciedade no cargo

4. Tribunal de Cuentas Chaco

Nomeados por dois teros da Cmara de Deputados da Provncia

H vitaliciedade no cargo Presidncia 01 ano rotativa entre os membros

5. Tribunal de Cuentes de la Provncia de Chubut

02 escolhidos pelo Executivo 01 escolhido pelo bloco majoritrio na Cmara de Deputados da Provncia 02 escolhidos pelos blocos de minoria

Escolhidos pelo executivo, com vitaliciedade no cargo Os demais com mandato de 06 anos

Quadro 02: rgos de controle externo nas provncias e na Ciudad Autnoma de Buenos Aires, organizao e atribuio com base nas constituies provinciais e leis orgnicas dos rgos (2011)

rgo
6. Tribunal de Cuentas de la Provncia de Crdoba

Composio

Forma de escolha

Mandato
Mandato de 04 anos

Controle externo
Emitem pareceres e julgam colegiadamente as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da Provncia e empresas com recursos pblicos Consta no art. 183 da Constituio de la Provincia de Cordoba que as cartas orgnicas dos municpios devem assegurar: um Tribunal de contas com eleio direta e representao da minoria Emitem pareceres e julgam colegiadamente as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da Provncia e empresas com recursos pblicos Tem competncia para o controle externo da municipalidade somente quando no exista no Municpio um rgo com as mesmas funes Emitem pareceres e julgam colegiadamente as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da Provncia, municipalidades e empresas com recursos pblicos Emitem pareceres e julgam colegiadamente as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da Provncia, municipalidades e empresas com recursos pblicos

01 Presidente (advogado ou Eleitos pelo povo da contador pblico com 10 anos Provncia, garantindo de experincia e idade mnima representao da minoria de 30 anos) 02 vogais (um da relao do presidente e um da minoria) (advogados ou contadores pblicos com 10 anos de experincia e idade mnima de 30 anos) 02 advogados 03 contadores pblicos Designados pelo Executivo com acordo do Senado

7. Tribunal de Cuentas de la Provincia de Corrientes

H vitaliciedade no cargo

8. Tribunal de Cuentas de la Provncia de Entre Rios

01 Presidente advogado 02 Vogais - contadores pblicos

Nomeados pelo Executivo com acordo do Senado da Provncia

H vitaliciedade no cargo

9. Tribunal de Cuentas da la Provncia de Formosa

01 Presidente advogado 02 Vogais - contadores pblicos

Designados pela Legislatura com proposta do Poder Executivo

H vitaliciedade no cargo

Quadro 02: rgos de controle externo nas provncias e na Ciudad Autnoma de Buenos Aires, organizao e atribuio com base nas constituies provinciais e leis orgnicas dos rgos (2011)

rgo
10. Tribunal de Cuentas de Jujuy

Composio
01 Presidente advogado 02 Vogais advogados 02 Vogais graduados em cincias econmicas 01 Presidente advogado ou contador pblico 02 Vogais 01 Presidente 01 Vice-presidente 03 Vogais

Forma de escolha
Designados pelo Executivo com acordo da Legislatura

Mandato
H vitaliciedade no cargo

Controle externo
Emitem pareceres e julgam colegiadamente as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da Provncia, municipalidades e empresas com recursos pblicos Emitem pareceres e julgam colegiadamente as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da Provncia e empresas com recursos pblicos Emitem pareceres e julgam colegiadamente as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da Provncia, municpios e empresas com recursos pblicos Quando constar nas Cartas Orgnicas Municipais a criao de tribunais de contas, no valem as disposies anteriores para as municipalidades Emitem pareceres e julgam colegiadamente as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da Provncia, municipalidades e empresas com recursos pblicos

11. Tribunal de Cuentas de la Provncia de la Pampa 12. Tribunal de Cuentas de la Provncia de La Rioja

Nomeados pelo Executivo com acordo da Cmara dos Deputados da Provncia 01 Presidente, 01 vicepresidente e 01 vogal designados pela Cmara de Deputados da Provncia por proposta do bloco da maioria 02 Vogais designados pela Cmara de Deputados da Provncia por proposta dos blocos subseqentes ao da maioria Nomeados pelo Executivo com acordo do Senado da Provncia

H vitaliciedade no cargo

Mandato de 06 anos podendo ser reeleitos

13. Tribunal de Cuentas de la Provncia de Mendonza

01 Presidente (letrado que deve reunir as condies para ser membro da Suprema Corte) 02 Vogais contadores pblicos (entre 30 e 65 anos de idade)

H vitaliciedade no cargo

Quadro 02: rgos de controle externo nas provncias e na Ciudad Autnoma de Buenos Aires, organizao e atribuio com base nas constituies provinciais e leis orgnicas dos rgos (2011)

rgo
14. Tribunal de Cuentas de la Provncia de la Misiones

Composio
01 Presidente advogado 02 Vogais - contadores pblicos

Forma de escolha
Nomeados pelo Executivo com acordo da Cmara de Representantes

Mandato
H vitaliciedade no cargo

Controle externo
Emitem pareceres e julgam colegiadamente as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da Provncia, municipalidades e empresas com recursos pblicos Emitem pareceres e julgam colegiadamente as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da Provncia, municipalidades e empresas com recursos pblicos Emitem pareceres e julgam colegiadamente as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da Provncia e empresas com recursos pblicos Jurisdiciona as contas das municipalidades quando solicitado Emitem pareceres e julgam colegiadamente as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da Provncia, municipalidades e empresas com recursos pblicos

15. Tribunal de Cuentas de la Provncia del Neuqun

16. Tribunal de Cuentas de la Provncia de Ro Negro

17. Tribunal de Cuentas de la Provncia de San Juan

01 Presidente (deve reunir as condiciones requeridas para ser membro do Tribunal Superior de Justia) 02 Vogais contadores pblicos (com no mnimo 25 anos de idade e 03 anos de experincia profissional) 03 Membros advogado ou graduado em cincias econmicas (10 anos de exerccio profissional) Fiscal de Investigaes Administrativas (cargo independente do tribunal, mas com atribuio semelhante) 01 Presidente e 01 vicepresidente (devem reunir as condiciones requeridas para ser membro da Corte de Justia 03 Vogais com habilitao em matria contbil, econmica, financeira ou administrativa (no mnimo 25 anos de idade e 05 de profis.)

Nomeados pelo Executivo com acordo da Legislatura

H vitaliciedade no cargo

Os membros do Tribunal de Contas e o Fiscal de Investigaes Administrativas, designados pela Legislatura por proposta do Executivo Presidente, vice-presidente e 01 Vogal nomeados pela Cmara de Deputados, por proposta do Executivo 02 Vogais nomeados pela Cmara dos Deputados, subseqentemente pelo maior e pelo segundo maior bloco de partidos com representao na Cmara

Mandato de 06 anos podendo ser reeleitos

Presidente e vice-presiente e 01 Vogal propostos pelo Poder Executivo com vitaliciedade no cargo 02 Vogais com mandato idntico aos dos deputados, podendo ser reeleitos

Quadro 02: rgos de controle externo nas provncias e na Ciudad Autnoma de Buenos Aires, organizao e atribuio com base nas constituies provinciais e leis orgnicas dos rgos (2011)

rgo
18. La Auditora General De La Provincia de Salta

Composio
03 ou 05 membros advogado ou economista ou outros graduados com especializao em administrao financeira, controle e auditoria

Forma de escolha
Selecionados por una Comisso Permanente da Cmara dos Deputados, integrada por 07 membros com participao da minoria. So designados previamente por audincia pblica da Cmara dos Senadores em sesso pblica 03 membros nomeados pela Cmara de Senadores por proposta do Executivo 02 membros designados pela Assemblia Legislativa propostos 01 pela maioria e 01 pela minoria 04 membros designados pelo Executivo com acordo da Cmara dos Deputados 01 membro proposto pelo partido poltico que constitua a primeira minoria da Provncia Nomeados pelo Executivo com acordo da Assemblia Legislativa

Mandato
Mandato de 06 anos podendo ser reeleitos

Controle externo
Emitem resolues definitivas sobre as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da Provncia e das municipalidades Examina e informa a Legislatura, aconselhando sua aprovao ou desaprovao sobre as contas gerais do exerccio Emitem pareceres e julgam colegiadamente as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da Provncia, municipalidades e empresas com recursos pblicos (Fonte: Lei n VI-0166-2004 (5454) da Provncia San Luis) Emitem pareceres e julgam colegiadamente as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da Provncia, municipalidades e empresas com recursos pblicos (Fonte: Lei n 500 da Provncia de Santa Cruz) Emitem pareceres e julgam colegiadamente as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da Provncia e empresas com recursos pblicos

19. Tribunal de Cuentas San Luis

05 membros 02 advogados e 03 economistas (mnimo 25 anos de idade e 05 anos de experincia profissional)

03 membros designados pelo Senado com vitaliciedade no cargo 02 membros designados pela Assemblia Legislativa com 02 anos de mandato, podendo ser renovados Designados pelo Executivo com vitaliciedade no cargo O membro proposto pela primeira minoria tem mandato de 02 anos, podendo ser designado por perodos sucessivos Mandato de 06 anos

20. Tribunal de Cuentas de la Provncia de Santa Cruz

01 Presidente 03 Vogais (Mnimo 25 anos, ttulo de doutor em cincias econmicas, advogado ou contar pblico) 01 Presidente 04 Vogais

21. Tribunal de Cuentas de la Provncia de Santa Fe

Quadro 02: rgos de controle externo nas provncias e na Ciudad Autnoma de Buenos Aires, organizao e atribuio com base nas constituies provinciais e leis orgnicas dos rgos (2011)

rgo
22. Tribunal de Cuentas de Santiago del Estero

Composio
05 membros contador pblico ou advogado (no mnimo 07 anos de experincia profissional) 03 membros 01 advogado e 02 contadores pblicos (mnimo 05 anos de experincia profissional e 30 anos de idade no mnimo e 10 anos de exerccio da cidadania)

Forma de escolha
Nomeados pelo Executivo com acordo da Legislatura

Mandato
H vitaliciedade no cargo

Controle externo
Emitem pareceres e julgam colegiadamente as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da Provncia, municipalidades e empresas com recursos pblicos Emitem pareceres e julgam colegiadamente as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da Provncia, municipalidades, comunas e empresas com recursos pblicos

23. Tribunal de Cuentas de Tierra del Fuego

Designados pelo Executivo, sendo o advogado proposto pelo Conselho da Magistratura, 01 contador pblico proposto pela Legislatura e o outro proposto pelo Executivo Designados pelo Executivo com acordo da Legislatura por maioria absoluta

H vitaliciedade no cargo

24. Tribunal de Cuentas de Tucumn

03 Vogais advogado ou
contador pblico (mnimo 10 anos de exerccio profissional e 35 anos de idade)

H vitaliciedade no cargo

Emitem pareceres e julgam

colegiadamente as contas da administrao pblica centralizada e descentralizada da Provncia, municipalidades e empresas com recursos pblicos

Quadro 02: rgos de controle externo nas provncias e na Ciudad Autnoma de Buenos Aires, organizao e atribuio com base nas constituies provinciais e leis orgnicas dos rgos (2011)

6. Comparando Brasil e Repblica Argentina

Numa perspectiva de path dependence e de increasing returns , a anlise dos arranjos federativos do Brasil e da Repblica Argenti na, portanto, do processo de consolidao dos seus aspectos constitucionais e legais, importam (so relevantes) para que se entenda a dinmica e a estabilidade das instituies de controle em uma e e m outra nao. Constataes que diferem significativamente da tese de Riper (1975) e que reforam as posies de Stepan (1999) sobre o federalismo. Em federaes democrticas num contexto democrtico, o papel exercido pelos rgos de controle externo, to mais relevante, quanto maior a possibilidade de que se estabeleam mecanismos de accountability (de responsabilizao) horizontal eficazes dos gestores pblicos e da avaliao das suas polticas. A clareza de procedimentos e a uniformizao destes funcionam como facilitadores para que os cidados possam exercer o que ODonnel (1998) institucionalizao da democracia. Porm, o exerccio em comparar as instituies de controle dessas duas federaes Brasil e Repblica Argentina s foi possvel a partir de largas simplificaes. O esforo nesse trabalho foi o de encontrar nessas simplificaes diferenas institucionais entre uma e outra para estabelecer condies para avaliar a maior ou menor eficcia das polticas de controle externo. A primeira dessas simplificaes comparadas a de que no Brasil, principalmente aps a Constituio Federal de 1988, houve uma significativa uniformizao dos textos constitucionais dos estados da federao e das leis orgnicas dos municpios. Na Argentina, a Reforma da Constituio em 1994 no obrigatoriamente representou alteraes nos textos dos regramentos constitucionais das provncias. O reflexo no tocante aos rgos de controle que no Brasil a forma de organizao dos tribunais de contas (da Unio, dos estados e dos municpios) alinhada e praticamente idntica. Na Repblica Argentina, pelo contrrio, cada provncia adota um modelo diferente de controle externo, com baixa transversalidade entre os entes da federao. Por esse aspecto, no possvel por esse fator manifestar uma superioridade quanto aos resultados de controle brasileiros na comparao com os argentinos. O que possvel afirmar sobre isso, que um regramento mais claro facilita em tese a cooperao entre os rgos de controle. define como accountability vertical, reforando a

O Promoex no Brasil uma poltica pblica de integrao dos tribunais de contas e um incentivo institucional cooperao entre os rgos de controle externo da federao. Seus resultados e impactos no so passveis, at o momento, de avaliaes que permitam concluses. De qualquer modo o Promoex uma poltica para o controle externo brasileiro, algo que no existe na Argentina. No caso Argentino, a ausncia de uma poltica de integrao para os entes de controle da federao impede a possibilidade de avaliao pormenorizada dos mecanismos de accountability horizontal. Sem entrar no mrito, institucionalmente parece, sob esse segundo aspecto comparado, que o Brasil est mais organizado que a Argentina nos temas atinentes responsabilizao dos administradores do setor pblico. Isso, teoricamente refora mais processo de institucionalizao democrtica no Brasil do que na Repblica Argentina. Existe no Brasil, pela maior uniformidade de regras e pela existncia de uma poltica para o setor, uma clareza maior nos procedimentos de avaliao das contas pblicas, seja nos aspectos relacionados auditoria, seja no julgamento. Assim, h no Brasil condies para avaliao uniforme da economicidade, da eficincia, da eficcia e da efetividade das polticas pblicas em curso nos planos regional e nacional , o que beneficia a democracia. necessrio reconhecer, no entanto, que as auditorias gerais na Argentina, salvaguardando o modo de apresentao dos seus relatrios, vm implantando instrumentos de controle pblico que facilitam, pelo menos nas suas jurisdies, o fortalecimento dos mecanismos de accountability horizontal.

Referencial Bibliogrfico ABRCIO, Fernando Luiz. Para alm da descentralizao: os desafios da coordenao federativa no Brasil. In: FLEURY, Sonia (org.). De mocracia, descentralizao e desenvolvime nto: Brasil e Espanha. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2006. p. 77-125. ALMEIDA, Maria Hermnia T. Recentralizando a federao. Revista Sociologia e Poltica, Curitiba, n. 24, p. 29-40, jun. 2005. ALMEIDA, Maria Hermnia T. O Estado no Brasil contemporneo: um passeio pela histria. In: MELO, Carlos Ranulfo; SEZ, Manuel Alcntara. A democracia brasileira: balano e perspectivas para o sculo 21. Belo Horizonte: Ed. UFMG. BOTANA, Natalio R. El federalismo liberal em Argentina: 1852-1930. In: CARMAGNANI, Marcello. Federalismos Latinoamericanos : Mxico, Brasil, Argentina. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1993. p. 224-255 CAMPOS, Germn J. Bidart. El federalismo argentino desde 1930 hasta la actualidad. In: CARMAGNANI, Marcello. Federalismos Latinoamericanos : Mxico, Brasil, Argentina. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1993. p. 363-396 CARVALHO, Jos Murilo. Federalismo y Centralizacin em el Imperio Brasileo: histria e argumento. Federalismos Latinoame ricanos : Mxico, Brasil, Argentina. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1993. p. 51-80 CHIARAMONTE, Jos Carlos. El federalismo argentino em la primera mitad del siglo XIX. Federalismos Latinoamericanos : Mxico, Brasil, Argentina. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1993. p. 81-127 LOVE, Joseph L. O regionalismo gacho e as origens da revoluo de 1930 . So Paulo: Perspectiva, 1975. ODONNEL, Guillermo. Accountability horizontal e novas poliarquias. Lua Nova: revista de cultura e poltica. So Paulo, n. 44, 1998. OSZLAK, Oscar. El estado transversal. Encrucijadas (revista de la Universidad de Buenos Aires), ano 01, n. 06, p. 01-12, abr. 2001. PIERSON, Paul. Increasing returns, path dependence, and the study of politics. The American Policial Science Review, Vol. 94, n. 2, p. 251-267, jun. 2000. RIKER, William. Federalism. In: POLSBY, N. (ed.). Handbook of Political Science . Bekerley: University of California, 1975. SOUZA, Celina. Federalismo, desenho constitucional e instituies federativas no Brasil Ps-1988. Revista Sociologia e Poltica, Curitiba, n. 24, p. 105-121, jun. 2005.

STEPAN, Alfred. Para uma nova anlise comparativa do federalismo e da democracia: federaes que restringem ou ampliam o demos. Dados, Rio de Janeiro, v. 42, n. 2, 1999.

Outras Fontes ARGENTINA. Constitucion de la Nacin Argentina, Reforma de 1994. Congreso Argentino. ARGENTINA. Decreto Ley n. 23.354 de 1956. Ley de Contabilidad. Congreso Argentino. ARGENTINA. Ley n. 24.156 de 1992. Ley de Administracin Financeiera y los Sistemas de Control. Congreso Argentino. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 219-8 impetrada contra os incisos I e II do 2 do artigo 73 da Constituio do Estado da Paraba. Braslia, Dirio da Justia (DJ) de 23 de setembro de 1994. BRASIL. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil de 1891. Rio de Janeiro, Congresso Nacional. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia, Congresso Nacional. BRASIL. Lei Complementar n 101 de 04 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade Fiscal. Braslia, Congresso Nacional. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Programa de Modernizao do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municpios Brasileiros PROMOEX. Disponvel em: http://www.planejamento.gov.br/secretaria.asp?cat=204&sec=18, ltimo acesso em 28/02/2011.

Palavras-chave: Controle externo, federalismo, Brasil e Argentina