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Fundao Maurcio Grabois

Edio nmero 41 - A crise da universidade pblica e o neoliberalismo

Por Ricardo Abreu* Publicado 01.05.1996

As questes de financiamento e compromisso social fazem parte de uma agenda progressista para a crise das universidades pblicas
O financiamento das universidades pblicas vive uma crise na Amrica Latina, e no apenas no sentido de oramentos declinantes e dificuldades financeiras, que se arrastam desde os anos 80. O atual padro de financiamento universitrio est obsoleto, e preciso aperfeio-lo. Duas sadas principais se apresentam: a de tendncia progressista, que se prope a remodelar o papel da universidade pblica na sociedade, reforando a sua autonomia e mantendo o seu carter estatal; e a de tendncia neoliberal. A segunda a tendncia hoje dominante. Sintonizada com a reconfigurao do capitalismo em nvel internacional e com as polticas macroeconmicas e sociais do neoliberalismo, essa nova - e conservadora - alternativa para a superao da crise est no topo da agenda governamental para o ensino superior na Argentina e no Brasil. Esse novo padro de financiamento foi implantado no Chile atravs de uma ampla reforma universitria realizada a partir de 1981, durante o regime militar. Mesmo que alguns entusiastas do modelo chileno considerem uma questo de tempo a sua exportao para as demais naes da Amrica Latina, no se sabe o fim dessa histria H resistncias importantes na comunidade universitria (professores, estudantes e funcionrios) e em amplos setores sociais. A partir da segunda metade dos anos 80, articulam-se um novo discurso e novas propostas sobre financiamento universitrio. As novas idias da velha corrente privatista refletem um movimento de readequao das universidades s mudanas na realidade econmica mundial, mas tambm refletem a orientao poltica neoliberal de inmeros governos no cenrio internacional. Na Amrica Latina, as propostas ecoam por "intermdio de reunies regionais, algumas delas sob os auspcios de organizaes internacionais" (Guadilla, 1994, p. 62), intercmbio governamental, cooperao entre pesquisadores e universidades e recomendaes em documentos oficiais do Banco Mundial ou em artigos de pesquisadores ligados a ele. Atualmente essas idias j se encontram sistematizadas em uma matriz de polticas para o sistema universitrio, e muitos governos latino-americanos "tm seguido risca o receiturio internacional com muita presteza, apesar das diferenas no ritmo e nas caractersticas decorrentes das adaptaes feitas em cada pas" (Paivae Warde, 1994, p. 16). A fonte terica dessas polticas conservadoras a teoria econmica, mais especificamente o campo da Economia da Educao. Na viso de certos autores, a universidade despida de toda a sua complexidade como instituio social e reduzida a uma unidade produtiva, devendo ser financiada e avaliada segundo critrios quantitativos de custo-benefcio. Seu produto o capital humano incorporado nos profissionais formados. Os nicos critrios vlidos para se medir a eficincia, a qualidade e a produtividade so os critrios de mercado. A educao concebida como mercadoria, ofertada e demandada em seu mercado. Os demandantes so os estudantes, as empresas e o governo, enquanto as instituies educacionais so as ofertantes.Os conceitos microeconmicos de eficincia, produtividade e eficcia so utilizados amplamente e embasam a poltica de avaliao do desempenho das universidades. A universidade concebida como uma empresa que deve maximizar a produo (estudantes formados, pesquisas concludas e outros servios) e atender aos sinais de mercado (preferncias da demanda), sempre com a menor utilizao possvel de insumos (tempo de estudantes, professores e funcionrios, instalaes fsicas, equipamentos e material de consumo).
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Nessa concepo, o ensino um servio da universidade que propicia benefcios pessoais aos graduandos. Como todos os benefcios privados devem gerar receita para a universidade se auto-financiar, da a proposta de os estudantes (demandantes, usurios) pagarem por todos os custos de sua graduao. Sempre que possvel as atividades devem obter financiamento privado. Segundo Donald R. Winkler, pesquisador do Banco Mundial, a concorrncia pelo financiamento pblico deve existir, e este deve ser feito mediante polticas e mecanismos de incentivo produtividade e qualidade. O autor diz ainda: "'no existe justificacin alguna desde el punto de lista de Ia economia para tratar en forma difrente a las universidades pblicas de /as privadas en lo relativo ai financiamento" (1993, p. 106). A clivagem estatal/privado substituda pela clivagem beneficio social / beneficio privado. O exposto acima sintetiza a base conceitual das novas polticas conservadoras. Representa um retrocesso ao liberalismo clssico e concepo) da educao (da pr-escola ps-graduao) como direito universal, fundamental para a democratizao crescente da sociedade. A matriz da modernizao conservadora das universidades pblicas tem como temas centrais a autonomia, a avaliao institucional e o financiamento. As diretrizes so as seguintes: autonomia financeira com oramento global; diversificao das fontes financiadoras; alocao de recursos segundo avaliao de desempenho baseada em indicadores quantitativos e "'objetivos"; e mudana na relao jurdicoadministrativa entre a universidade e o Estado. Apoiada no diagnstico de ineficincia e desperdcio, a matriz sugere um padro de financiamento visando a racionalizao dos recursos, maior eficincia e eficcia, competio e diferenciao entre as instituies de ensino superior. Um dos pilares da nova poltica, o autofinanciamento das universidades, significa, na prtica, a diminuio (absoluta ou relativa educao bsica) do investimento pblico. Reflexo dessa situao, as verbas do ensino superior na Amrica Latina "se han deteriorado de maneira drstica em varios pases durante la decada passada" (Brunner, 1993, p. 54). Na Argentina, o investimento estatal (deflacionado) em 1989 era 30% menor que em 1980. No Chile, a diminuio do financiamento pblico global foi de 35% nesse mesmo perodo, e entre 1973 e 1990 os gastos em educao superior como percentual do Produto Bruto caram de 1,84% para 0,45%. De acordo com Vanilda Paiva e Mirian J. Warde, da PUC-SP, "a poltica geral, recomendada pelo Banco Mundial, de reduzir a contribuio estatal, transformando em servios pagos por emprstimos aquilo que antes era gratuito" (1994, p. 17). A alterao do padro de financiamento do ensino superior est relacionada a uma mudana profunda no status jurdico-administrativo das universidades pblicas, ou seja, incide na relao entre o Estado e as universidades estatais. Alm da desresponsabilizao do Estado pelo financiamento pleno das universidades, existe a proposta de as intituies de ensino superior no mais fazerem parte de administrao pblica estatal, passando a ter nova personalidade jurdica, uma espcie de entidade "pblica no-estatal", de direito privado!. No que se refere avaliao, enfatizada a avaliao externa, usando principalmente indicadores de performance (relao alunos/ professor, custo por aluno/ano etc.). De posse da avaliao, o ministrio responsvel pelo ensino superior a utiliza como instrumento para elaborar um ranking, corrigir planos, propor medidas racionalizadoras e distribuir incentivos e penalizaes s universidades (Brunner, 1993, pp. 70-71). Esse procedimento consagra o mtodo centralizador e autoritrio na alocao do oramento, implementado com uma demaggica fraseologia. Os privatistas se apropriam da histrica bandeira da autonomia para, na verdade, inviabiliz-la. Os autores identificados com o novo receiturio entendem o financiamento da educao de nvel superior no mais como responsabilidade do Estado, mas como "una responsabilidad compartida entre el Estado, los usuarios de los servicios previstos por las instituciones y la sociedacf' (Brunner, 1993, p. 72). Partem do princpio de que os Estados no tm condies de "continuar financiando as universidades como faziam no passado - por motivos de crise fiscal, ajuste econmico, [e] mudanas na hierarquizao do sistema de distribuio do oramento entre os diferentes nveis educacionais" (Guadilla, 1994, p. 82). As fontes alternativas seriam, de um lado, a racionalizao dos gastos; de outro, o pagamento de matrculas pelos estudantes; convnios com rgos governamentais; contratos com empresas pblicas e privadas; venda de servios e atividades de extenso, como cursos; filantropia; cobrana de anuidades ou mensalidades dos estudantes "que podem pagar"; e cooperao internacional, incluindo emprstimos junto ao BID ou ao Banco Mundial. O empenho de cada universidade na diversificao de seu financiamento tido como um dos critrios para majorar ou minorar a dotao oramentria estatal. No Chile os prprios critrios de alocao foraram o aprofundamento do novo modelo ao premiarem a diversificao das fontes financiadoras e a racionalizao. Tambm realizaram a concentrao de recursos e
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a diferenciao entre as instituies de ensino superior, gerando crescente assimetria em termos de qualidade e competncia. Seguindo o exemplo chileno, o Ministrio da Cultura e Educao - MCE e o Ministrio da Economia do governo Menem, enfrentando a oposio do Conselho Interuniversitrio Nacional (CIN), liderado pelos reitores das universidades nacionais, tentam implantar essas medidas. Em maio de 1994, o MCE enviou ao Congresso o Projeto de Lei de Educao Superior, que foi aprovado recentemente. O governo Menem usou represso violenta e arbitrria para conter a indignao da comunidade universitria e de grande parcela dos argentinos, expressas nas manifestaes convocadas pelos estudantes da Federao Universitria Argentina - FUA. O resultado: centenas de presos e feridos. O mesmo ocorre na Bolvia, no Equador e em outras partes da Amrica Latina. Essas dificuldades no existiram no Chile dos anos 80, e a explicao maior dos insucessos na implementao das novas polticas na Argentina, at ento, foi a "incapacidade poltica para introduzi-las em um regime democrtico e diante da oposio (que est longe de ser unnime, mas majoritria) do setor universitrio" (Baln, 1994, p. 140). A atitude do governo "social-democrata" de FHC tende a ser a mesma do justicialista" governo Menem, se o fisiologismo e as ameaas no bastarem para a aprovao das propostas do Ano da Educao no Congresso Nacional. No Brasil os argumentos para desinvestir nas universidades pblicas so os mesmos dos autores ligados ao Banco Mundial: a crise fiscal, a insuficincia de recursos resultante da prioridade ao ensino bsico e a "ineficincia" das universidades. E claro que os recursos para o ensino bsico so insuficientes, o que se resolve somente ampliando o investimento total em educao, e no sacrificando as universidades. Na verdade o que est matreiramente por trs dessa idia a inviabilizao da produo cientfico-tecnolgica nacional, para manter e amplia rnossa dependncia. No que tange suposta ineficincia das universidades federais, os trabalhos do professor Jacques Velloso j provaram o contrrio (3). Por enquanto, 1996 o ano do sistema financeiro, e no o Ano da Educao. A rgida austeridade e o controle implacvel dos gastos pblicos para combater a propalada crise fiscal tm dois pesos e duas medidas. O discurso do governo afirma que a racionalizao dos gastos vlida para a administrao direta, para as estatais e para as universidades pblicas. O corte das despesas com pessoal e as reformas administrativa, tributria e da previdncia social so tidos como indispensveis para o equilbrio das finanas pblicas. A orientao privatizar, desestatizar o Estado. Repassar a estados e municpios atribuies da Unio, descentralizando todas essas medidas visando eficincia e qualidade na administrao pblica para que o governo esteja voltado para as reas sociais. Esse o demaggico discurso oficial. A Exposio de Motivos do Programa de Estabilizao (Plano Real) afirma que" a insistncia no controle do gasto pblico no insensibilidade tecnocrtica, mas pressuposto de qualquer avano social consistente" (Ministrio da Fazenda- Brasil, 1993, p. 5). No entanto, as prioridades no discurso do governo esto em flagrante contradio com as prioridades de fato definidas pela poltica econmica. No h lgica que identifique coerncia entre o discurso e as efetivas polticas governamentais. Na realidade a poltica uma para as despesas no- financeiras (sujeitas racionalizao e aos cortes), incluindo os gastos sociais e o financiamento universitrio, e outra para as despesas financeiras. Ao mesmo tempo que institui o Proer (Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional) com a perspectiva de envolver dezenas de bilhes de reais nas fuses e incorporaes bancrias - indiretamente aumentando ainda mais a dvida pblica -, o governo exige um maior supervit primrio. Enquanto o Banco Mundial recomenda o pagamento de anuidades nas universidades pblicas do Brasil, em nome do critrio da eqidade, no diz nada em seus relatrios que critique a iniqidade da poltica de juros altos. No mnimo ignora o outro lado - o lado financeiro -, este sim deficitrio e desequilibrador das finanas pblicas. O governo FHC no aplica aos juros e encargos da dvida pblica os critrios de austeridade e racionalizao que prega para os gastos sociais e para as universidades federais. A inflexo da poltica para o ensino superior no Brasil acontece quando Jos Goldemberg assume o Ministrio da Educao em 1991, durante o governo Collor, depois de vrias gestes de ministros do PFL no MEC. Um dos artfices do modelo de autonomia implantado nas universidades estaduais de So Paulo, Goldemberg tambm um dos pioneiros defensores da nova matriz de polticas. A breve gesto do ministro Goldemberg (1991- 1992) baseia-se nas propostas formuladas no Ncleo de Pesquisas sobre Ensino Superior da USP-NUPES, liderado PQr Simon Schwartzman e Eunice Durham - os mais destacados idelogos do novo modelo no Brasil. A gesto do ministro Murlio Hingel durante o governo Itamar se distancia da poltica da gesto anterior, e a maioria das propostas de Goldemberg so arquivadas at o final de 1994. No governo Fernando Henrique,
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assume o MEC o ministro Paulo Renato, e a Secretaria de Poltica Educacional ocupada por Eunice Durham. A equipe identificada com as nova matriz volta ao MEC. Schwartzman, Durham e Goldemberg escrevem um texto em 1993 fazendo uma avaliao da experincia no MEC (1991 - 1992), no qual consideram necessria a cobrana de anuidades nas IES pblicas, mesmo que para isso seja preciso alterar o art. 206 da Constituio de 1988, que estabelece a gratuidade do ensino pblico em todos os nveis. Completam a proposta com um sistema de bolsas e crdito aos estudantes, e alertam que essa medi da "encontraria certamente grandes resistncias e teria um custo poltico elevado" (1993, p. 32). Devido a essas dificuldades, elencam na agenda imediata apenas os cortes na assistncia estudantil, que classificam como subsdio assistencialista. Na verdade, essa seria a primeira etapa, como demonstra um relatrio do Banco Mundial de 1988. No relatrio ''for official use only", o BIRD recomenda ao governo brasileiro uma estratgia para eliminar a gratuidade mediante aes de curto e de longo prazo. Na atual gesto do ministro Paulo Renato, o MEC retomou iniciativas legislativas do governo Collor que modificam o financiamento das Instituies Federais de Ensino Superior-IFES. Segundo Schwartzman, Durham e Goldemberg, eram "reformas legislativas de grande alcance, que chegaram a ser objeto de propostas, mas no receberam do governo [Collor] o necessrio empenho poltico" (1993, p. 31). As iniciativas mais importantes so o Projeto de Lei Complementar - PLC 119192, e recentemente o Projeto de Emenda Constitucional - PEC 233-A/95, que dispem sobre a alterao e a normatizao da autonomia de gesto financeira e administrativa" das universidades pblicas, entre outros temas. E a outra iniciativa o projeto de Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional- LDB do senador Darcy Ribeiro (PDT -RJ), j aprovado no Senado. O objetivo da nova legislao proposta eliminar os entraves legais alterao do modelo de financiamento, e fixar em lei os pressupostos para a execuo da proposta do MEC. Os governistas querem ainda alterar os artigos 206 e 207 da Constituio Federal, que garantem a gratuidade, a autonomia, e a indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso. Alm disso investem contra conquistas de professores e funcionrios: a estabilidade, li isonomia salarial e o plano nico de carreira em nvel nacional. E existem propostas que fazem parte da agenda governista mas ainda no foram transformadas em projetos de lei. E o caso da irresponsvel medida anunciada na Exposio de Motivos do Plano Real de ''progressiva transferncia das instituies federais de ensino superior rbita dos estados" (Ministrio da Fazenda - Brasil, 1993, p. 17). A Unio caberia coordenar o sistema universitrio e financiar seletiva e complementarmente- as universidades e a pesquisa nestas. A proposta pode inviabilizar a manuteno das universidades federais. Os estados esto, de maneira geral, endividados, e, alm disso, so responsveis justamente pelo financiamento do ensino bsico (fundamental e mdio), por sinal insuficiente. A diferenciao interinstitucional seria enorme e ampliaria as desigualdades regionais. Alguns departamentos, faculdades e universidades se manteriam com a diversificao das fontes financiadoras, principalmente na relao com o mercado e atravs de contratos de pesquisa. Talvez as universidades estaduais de So Paulo e certas federais do sudeste (UFRJ, UFMG, UNIFESP e UFSCar) conseguissem manter uma parcela do atual oramento, pelo nvel de excelncia em ensino e pesquisa Mesmo assim, no em todas as reas. As outras IFES teriam srias dificuldades, e vrias colapsariam. A privatizao seria inevitvel. O governo FHC j conseguiu aprovar no Congresso a lei que atribui aos professores um peso de no mnimo 70% na ponderao entre as categorias para a eleio de reitores das IFES. A crtica "politizao" e ao "corporativismo" mascara a contra-ofensiva dos governos onda democratizadora que viveu a universidade pblica - especialmente no Brasil e na Argentina - na segunda metade da dcada de 80. No obstante tal democratizao tenha, em alguns casos, resvalado no democratismo e em outros equvocos, sua manuteno ou aprofundamento (sobretudo corrigindo os equvocos) significaria maior capacidade de resistncia s medidas governamentais. Apesar das dificuldades, o movimento da comunidade universitria e os setores oposicionistas elaboram plataformas alternativas, como por exemplo as propostas da Associao Nacional dos Dirigentes das IFESANDIFES sobre autonomia, avaliao institucional e financiamento (inclusive uma Matriz para Alocao de Recursos Oramentrios). E, mais importante que isso, denunciam o carter conservador, autoritrio, centralizador e privatista da plataforma do governo FHC para as universidades pblicas. Unidos contra o neoliberalismo, os movimentos de estudantes, professores e funcionrios, aliados a vrias reitorias, resistem e sustentam a necessidade de uma sada progressista para a crise das universidades pblicas (principalmente as federais), enfatizando o compromisso social destas com as camadas populares e com o desenvolvimento nacional.
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RICARDO ABREU DE MELO economista, ex-diretor da UNE e membro da UJS. Notas (1) Na proposta de L. C. Bresser Pereira. titular do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (governo FHC), as universidades passariam a ter o status jurdico de "Organizaes Sociais" de direito privado. (2) O intuito do MEC-Brasil, ao instituir um exame nacional para os universitrios formados, utilizar os resultados como instrumento de polticas, principalmente oramentria. (3) Ver em especial o artigo de Jacques Velloso na coletnea organizada por ele. Universidade pblica: poltica. desempenho, perspectivas. Campinas: Papirus, 1991. Bibliografia BALN. Estado e educao superior na Argentina: a experincia sob um regime democrtico. PAIVA. Vanilda e WARDE. Mirian Jorge (orgs.). Dilemas do ensino superior na Amrica Latina. Campinas: Papirus, 1994. BRUNNER. Jos Joaqun. Evaluacin y financiamiento de Ia educacin superior en Amrica Latina: bases para un nuevo contrato. COURARD, Hernn (editor), Polticas comparadas de educacin superior en Amrica Latina. Santiago: FLACSO, 1993. GUAOILLA, Carmen Garcia. Identificao das mudanas no discurso sobre a universidade latino-americana. PAIVA, Vanilda e WAROE, Mirian Jorge (orgs.). Dilemas do ensino superior na Amrica Latina. Campinas: Papirus, 1994. MiNISTRIO DA FAZENDA - Brasil, 1993. Programa de estabilizao: exposio de motivos 395. de 7 de dezembro de 1993. Braslia: Ministrio da Fazenda, 1993. PAIVA, Vanilda e WARDE, Mirian Jorge. Anos 90: o ensino superior na Amrica Latina. Idem (orgs.). Dilemas do ensino superior na Amrica Latina. Campinas: Papirus. 1994. SCHWARTZMAN, Siman et alii. A educao no Brasil em uma perspectiva de transformao. Documento de Trabalho 5/93. So Paulo: NUPES, 1993. VELLOSO, Jacques. Custos reais e custos contbeis da universidade pblica. Idem (org.). Universidade pblica: poltica, desempenho, perspectivas. Campinas: Papirus. 1991. WINKLER, Donald. R. Rol pertinente dei gobierno en el financiamiento de Ia educacin superior. Seminrio internacional sobre educacin superior. La Paz: UDAPSO. 1993. WORLO BANK. Brazil public spending on social programs: issues and options. v. I, May 27. Washington D.C.: World Bank, 1988. EDIO 41, MAI/JUN/JUL, 1996, PGINAS 62, 63, 64, 65

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