O papel do Legislativo como mecanismo de controle externo sobre as Foras Armadas Paulo Celso Liberato Corra 1 PPGCP IFCS/UFRJ

J Resumo: O objeto deste artigo o papel do Legislativo brasileiro em relao s foras armadas e ao setor de defesa. Esse tema derivado do problema geral, abordado pela cincia poltica, da necessidade de direo poltica das foras armadas e das polticas que dizem respeito ao emprego destas. Primeiramente, ser feita uma breve discusso terica sobre os conceitos de controle civil e controle externo, cuja articulao definiria as caractersticas e a problemtica do relacionamento entre Legislativo e Foras Armadas no Brasil; em seguida, aps algumas consideraes de ordem histrica, ser feita uma abordagem do assunto sob a tica constitucional; e, por fim, sero propostas algumas questes que se aplicariam anlise do assunto. Palavras-chave: Legislativo; controle externo; Foras Armadas.

Aluno de mestrado do Programa em Ps-Graduao em Cincia Poltica do Instituto de Filosofia e Cincias Sociais da Universidade Federal do Rio de Janeiro.

Introduo: Passados vinte anos da reinstaurao de um regime democrtico no Brasil, ainda se podem constatar carncias por parte do sistema poltico quanto ao estabelecimento de uma direo poltica eficiente sobre as foras armadas e as polticas que, embora no digam respeito somente ao poder militar, envolvem sua utilizao. At o incio da dcada de 1990, os papis referentes interao entre civis e militares no sistema poltico ainda eram ordenados segundo os imperativos da Segurana Nacional, correspondentes a todo um projeto econmico, poltico e social; na medida em que a redemocratizao do pas se tornava uma realidade inescapvel e a Guerra Fria chegava ao fim, tanto civis quanto militares se demonstravam algo desorientados em relao a seus papis e funes. Os militares, como atores que at pouco tempo atrs ocupavam o centro da poltica nacional, possuem uma percepo relativamente clara daquilo que querem e precisam, mesmo que sofrendo ainda os efeitos da chamada crise de identidade militar; mas, por outro lado, parece faltar ao poder poltico civil a capacidade de exercer seu papel de comando do poder militar, definindo onde exatamente este deve ser empregado, em favor de quais objetivos e em que condies. A partir de tal problemtica, o objetivo deste artigo discutir o papel do Poder Legislativo na estrutura de direo poltica das foras armadas e da Defesa Nacional. Esse papel deriva da posio de relevo ocupada pelo Legislativo na democracia representativa moderna e que, conforme se ver adiante, torna essencial a participao deste Poder na direo e gesto democrticas e legtimas do setor de defesa. Aqui, a analise ser feita com nfase na outra funo clssica do Poder Legislativo para alm de legislar, que a de servir como meio de controle externo sobre as aes do Executivo e demais rgos do Estado. Buscar-se- tambm a articulao com o conceito de controle civil, em termos do qual a direo poltica das foras armadas e da defesa compreendida pela cincia poltica. A construo do controle poltico sobre as Foras Armadas: o papel do Legislativo O primeiro dos conceitos pertinentes presente discusso o conceito de controle civil. De uma maneira geral, o controle civil refere-se ao estabelecimento da supremacia do poder poltico -que se presume ser civil- sobre as foras armadas, tendo como base o paradoxo existente entre duas necessidades: uma, a necessidade, por parte da sociedade, de

ser protegida pelas foras armadas de ameaas externas e internas, razo pela qual o Estado confere seus recursos humanos, blicos e financeiros administrao dos militares; e outra, a necessidade de a sociedade ser protegida dos militares, o que pressupe que as foras armadas sejam capazes de, eventualmente, por sua complexidade organizacional e pelos recursos de poder em suas mos, fazer valer seus prprios interesses e influenciar a conduo do Estado. Isto , capacidade de os militares agirem como atores polticos autnomos dentro do aparelho estatal. Atualmente, se procede de maneira a superar o influente conceito huntingtoniano de controle civil objetivo, assentado na premissa de que a profissionalizao resultaria em afastamento militar da poltica, favorecendo a supremacia civil; alm de valer-se de uma categorizao estanque de civis e militares, a teoria das relaes civil-militares de Samuel Huntington no dava conta de conjunturas nas quais os prprios militares fossem governo, ou passveis de ocup-lo. Por outro lado, o controle civil tambm no se restringe a evitar golpes de estado e pronunciamentos militares. Nos regimes democrticos contemporneos, esse conceito envolve tambm a conduo poltica dos assuntos relacionados s foras armadas, dentre os quais os mais importantes so as polticas de Segurana e Defesa Nacional. Assim, de acordo com uma definio mais completa de controle civil, este se refere capacidade de um governo civil democraticamente eleito de efetuar uma poltica geral sem interferncias dos militares, de definir objetivos e organizao geral da defesa nacional, de formular e executar uma poltica de defesa e supervisionar a aplicao da poltica militar. (Agero, Felipe apud Donadio, 2006) O segundo conceito a ser utilizado o de controle externo, que recentemente deu origem noo de accountability. Ainda que suas origens no pensamento poltico ocidental remontem s constituies mistas da Antiguidade, seus princpios foram definidos nos processos de constituio das modernas democracias representativas. A idia bsica do controle externo, presente nos escritos de autores como Locke, Montesquieu e os Federalistas norte-americanos, a de que atores e instituies polticas devem ser sujeitos a algum tipo de controle externo, estranho a eles, de modo a evitar que a lei fosse violada inclusive por aqueles que governam; para coibir abusos por parte da autoridade poltica, deveriam ser estabelecidos mecanismos de freios e contrapesos entre instituies e setores sociais distintos que, por ambio e funes compartilhadas, acabariam por exercer um 3

controle sobre as aes uns dos outros, impedindo que os poderes responsveis por executar, legislar e julgar usurpassem ou corrompessem aos demais. Essa idia clssica de controle externo serviu de base para o conceito de accountability, referente s formas pelas quais se pode fazer com que indivduos e instituies sejam responsveis em suas aes, atravs do controle que exercido por outros atores e instituies, por direito ou dever, seguindo um conjunto de padres prestabelecidos. O controle externo um dos meios para se obter accountability. Segundo O Donnel, a accountability pode ser vertical, quando se aplica queles que ocupam cargos no Estado, e geralmente realizada atravs da ao da sociedade civil e dos cidados por meio da mdia e das eleies. E pode ser tambm horizontal, isto , quando o controle feito por agncias estatais que possuem o direito e o dever de supervisionar, inquirir e sancionar legalmente outros agentes e rgos do Estado. (O Donnel, 1998) Como tipo especial de burocracia estatal, as foras armadas esto sujeitas accountability horizontal ou, de acordo com outra definio, intraestatal. (Mainwaring, 2003: 20) Segundo Mainwaring, essa forma de controle externo se apresenta em trs formas, a saber: a primeira a das relaes mandante agente, na qual um mandante, como o Legislativo ou o Executivo, confere a um agente a tarefa de exercer certa funo, possuindo o controle definitivo sobre ele; a segunda forma refere-se ao sistema legal ou outros atores estatais que podem impor sanes a atores pblicos, no necessariamente numa relao mandante-agente; e a terceira forma diz respeito a atores de superviso cuja responsabilidade consiste em monitorar o comportamento de membros e agncias do Estado. (Idem) Durante os processos de transio democrtica na Amrica Latina nos anos 1980, o estabelecimento de um efetivo controle civil sobre os militares foi uma das preocupaes da cincia poltica juntamente com a necessidade de aperfeioar os mecanismos institucionais de controle externo, em nome geralmente da chamada governabilidade dos novos regimes democrticos. Assim, em maior ou menor velocidade, com graus variados de resistncia, concordncia e interesse por parte dos atores polticos envolvidos, logo se comeou a pensar em Ministrios da Defesa, novas funes para as foras armadas e tambm no fortalecimento de Legislativos, Ministrios Pblicos, auditorias e Tribunais de

Contas. O foco deste trabalho ser o Poder Legislativo, tanto pela centralidade atribuda a este rgo nos novos regimes democrticos consolidados ou ainda em vias de ser, quanto pelo fato de que, em relao s foras armadas e a defesa nacional, seu papel como instncia de controle civil depende diretamente de como exercida sua funo de agente de controle externo. Se o controle civil tem o sentido de direo e supremacia, o controle externo refere-se superviso e vigilncia; pois, se o objetivo garantir ao poder poltico civil a proeminncia na direo das foras armadas e na conduo das polticas de defesa, ento aquele necessitar de instrumentos que garantam a responsabilidade poltica por parte destas, submetendo-as a alguma superviso. Assim, de uma maneira geral, a funo do Legislativo como agente de controle externo consiste em garantir a responsabilidade poltica -accountability- do Executivo e, por extenso das foras armadas na conduo do chamado setor de defesa. De acordo com o normativismo democrtico, a consolidao dos novos regimes seria tanto mais possvel quanto mais o Legislativo se fortalecesse; afinal, o lcus por excelncia da representao popular, da expresso da pluralidade e da discusso a respeito das polticas pblicas necessrias para corrigir os marcantes desequilbrios sociais e econmicos da regio. Resgatar e revitalizar o Legislativo significaria conferir legitimidade ao processo poltico como um todo, diminuindo os riscos de retrocessos autoritrios como os das dcadas anteriores. Tal enfoque pressupunha tambm outras mudanas no sistema poltico das novas democracias, como a realizao de eleies limpas, livres e competitivas, que materializassem a vontade popular devidamente agregada e articulada por um slido sistema partidrio. Alm disso, fortalecer o Legislativo garantiria a correo de um trao histrico dos regimes polticos latino-americanos, a saber, a acentuada proeminncia do Executivo sobre o sistema poltico, de maneira delegativa, isto , considerando sua escolha pelo eleitorado como um sinal de liberdade para realizar seus prprios projetos polticos, entendidos como verdadeiro interesse do pas. (O Donnel, 1998) De uma maneira geral, o modelo ideal a ser seguido pelas novas democracias latino-americanas era o das democracias consolidadas da Europa e dos Estados Unidos, ou melhor, das poliarquias desses pases, que reuniriam os princpios mais exitosos de institucionalizao democrtica. Da mesma forma, a valorizao do Legislativo se deu no tocante s foras armadas e as polticas a elas relacionadas. Afinal, entende-se que preciso tambm conferir 5

legitimidade democrtica s polticas de segurana e defesa nacional, cuja elaborao era predominantemente militar, embora, dada a significao poltica que aquelas possuam, sua execuo dissesse respeito ao sistema poltico como um todo. As polticas de segurana e defesa nacional devem ser pblicas, isto , sujeitas ao escrutnio social e a responsabilidade poltica por seu desempenho, de modo que seus objetivos e exerccio respondessem tambm aos direitos sociais sobre o manejo das relaes internacionais e da relao entre o Estado e seus cidados (Celi, 2004: 15). O Legislativo traz representatividade a tais matrias ao estabelecer marcos legais e vigiar seu cumprimento, fiscalizar as autoridades executivas, supervisionar adequadamente os oramentos de defesa, influir e orientar por meio de seus debates as decises do governo sobre poltica externa, de segurana e defesa, acompanhar a vida institucional militar, entre outros. Noutras palavras, os Parlamentos latino-americanos deveriam ampliar no apenas sua capacidade de legislar sobre segurana, defesa e foras armadas, mas tambm a capacidade de fiscalizar, supervisionar e orientar o processo poltico referente a esses temas. Assim, cabe pensar at que ponto as deficincias encontradas pelo Legislativo brasileiro no exerccio de suas funes de controle externo sobre o setor de defesa se explicariam por um desequilbrio entre as funes amplas que o modelo terico pressupe para esse Poder e a verificao emprica de como essas funes so de fato exercidas na prtica poltica cotidiana. Afinal, a centralidade legislativa tpica da teoria democrtica contempornea deve levar em considerao, por exemplo, uma tendncia marcante nas democracias ao longo do sculo XX, que foi a elevao do Executivo a principal formulador de polticas pblicas atravs de poderes mais amplos de iniciativa legal; e isso inclusive nas democracias consolidadas do ocidente. (Pessanha, 2002:178). Como resultado, o Executivo tende tanto a se esquivar das aes fiscalizadoras do Legislativo, protegendo sua prpria rea de atuao, quanto a agir na prpria esfera parlamentar, favorecendo-se pelas renncias e assentimentos deste. (Idem: 180) Num contexto como esse, entretanto, o fortalecimento da atuao parlamentar no exerccio do controle externo seria ainda mais justificvel.

Legislativo e Defesa Nacional, segundo a Constituio A seguir, ser mostrado como o Legislativo brasileiro se insere na estrutura poltica de controle civil, a partir de suas designaes constitucionais e como suas funes de controle externo contribuem para o desempenho deste papel. evidente que a simples escrita da constituio e dos demais regulamentos no gera, por si s, a direo poltica das foras armadas ou a conduo democrtica das polticas de defesa. Porm, no se pode prescindir da considerao dos aspectos legais uma vez que, como tais, definem e delimitam o mbito das aes de atores e instituies polticas, alm de expressarem determinados estados das relaes sociais, dos quais se originam e sobre os quais atuam. A estrutura poltica de controle civil num regime democrtico formada pelos Poderes Executivo e Legislativo, aos quais se atribuem responsabilidades e prerrogativas referentes s foras armadas e as situaes em que o uso daquelas possvel. Por ser o lugar onde esto inseridas as foras armadas, o Executivo pode ser considerado a sede do controle civil. Conforme definido pela Constituio brasileira de 1988, ao chefe do Executivo cabe o comando supremo sobre as Foras Armadas, bem como a promoo e nomeao de seus oficiais-generais. Tambm compete privativamente a ele declarar a guerra, decretar a mobilizao nacional total ou parcial e celebrar a paz, tudo isso com autorizao ou referendo do Congresso Nacional. Alm disso, cabe ao Presidente decretar os estados de defesa ou stio em caso de ameaa ordem pblica e paz social, situaes essas que podem envolver o uso das foras armadas. O rgo do Executivo responsvel pela direo superior das foras armadas e formulao de polticas relacionadas rea militar e de defesa nacional o Ministrio da Defesa, que representa tambm os princpios da autoridade civil e da coordenao polticoestratgica entre o Exrcito, a Marinha e a Aeronutica. (D 3080/99) Com a criao do Ministrio em 1999, as trs foras deixaram de ocupar ministrios prprios, passando a constituir comandos. O ministro da Defesa, escolhido pelo Presidente da Repblica dentre civis ou militares da reserva, deve exercer a direo superior das foras armadas e assessorar o comandante supremo em questes relacionadas rea militar. No que diz respeito s foras armadas, segurana e defesa nacional, a Constituio de 1988 atribui ao Legislativo funes de co-participao, aprovao, autorizao e

fiscalizao. O Congresso Nacional pode, com sano presidencial, dispor sobre a fixao e modificao do efetivo das foras armadas, matria essa que de competncia da Unio. No campo de suas competncias exclusivas, o Congresso deve autorizar o Presidente da Repblica a declarar guerra, celebrar a paz e permitir o trnsito ou permanncia temporria de tropas estrangeiras em territrio nacional, bem como aprovar o estado de defesa e a interveno federal, autorizar o estado de stio e suspender tais medidas. O Congresso no toma parte na nomeao de oficiais generais, que permanece a cargo do Presidente da Repblica, que deve escolher dentre os nomes escolhidos pelos comandantes das foras e apresentados pelo ministro da Defesa (LC 97/99). Como agente de controle externo, o Legislativo dispe de recursos que o permitem manter-se informado sobre as atividades do Executivo, alm de fornecer subsdios para a discusso e acompanhamento de suas polticas. Um desses recursos o sistema de comisses parlamentares permanentes, cuja importncia como mecanismo de accountability intraestatal deriva de suas funes, definidas pelo regimento interno da Cmara, como co-partcipes e agentes do processo legiferante, que tm por finalidade apreciar os assuntos ou proposies submetidos ao seu exame e sobre eles deliberar, assim como exercer o acompanhamento dos planos e programas governamentais e a fiscalizao oramentria da Unio, no mbito dos respectivos campos temticos e reas de atuao. Para tratar de assuntos referentes s foras armadas e Defesa Nacional, a Cmara e o Senado contam com suas respectivas Comisses de Relaes Exteriores e Defesa Nacional, que na primeira atende pela sigla Credn e no segundo por CRE. Como em todas as demais, a composio de tais comisses e de suas Mesas diretoras obedece aos critrios de representao proporcional dos partidos ou blocos parlamentares de cada casa. Dada a centralidade que se busca para o Legislativo nas jovens democracias liberais latinoamericanas, as comisses se apresentam como elementos principais da participao parlamentar na conduo dos assuntos de defesa e, como tal, vm despertando a ateno dos estudiosos do tema. A Comisso de Relao Exteriores e Defesa Nacional da Cmara foi criada em 1997, aps juno da Comisso de Relaes Exteriores com a de Defesa Nacional, que existia em separado mas no conseguia reunir nmero suficiente de integrantes. De acordo com o Regimento Interno da casa, so da competncia da Credn a poltica de defesa 8

nacional, os estudos estratgicos e as atividades de informao e contra-informao; as foras armadas e auxiliares, a administrao pblica e servio militares, a passagem e permanncia de tropas estrangeiras no pas e o envio de tropas para o exterior; assuntos referentes s fronteiras e reas tidas como indispensveis defesa nacional; direito militar, martimo, aeronutico, espacial e legislao de defesa nacional; e, finalmente, declarao de guerra, condies para armistcio e paz e mobilizao para a guerra. J a CRE tem suas competncias principais resumidas em um artigo do regimento interno da casa, segundo o qual cabem a ela as foras armadas de terra, mar e ar, requisies militares, passagem de foras estrangeiras e sua permanncia no territrio nacional, questes de fronteiras e limites do territrio nacional, espao areo e martimo, declarao de guerra e celebrao de paz. Atualmente, a CRE dispe de uma subcomisso referente ao tema, a Subcomisso Permanente para Modernizao e Reaparelhamento das Foras Armadas. Vale ressaltar que, alm das comisses e subcomisses especficas para a rea de Defesa Nacional, outras tambm podem, eventualmente, tratar de questes relacionadas aos militares. o caso, por exemplo, da Comisso de Amaznia e Desenvolvimento Regional da Cmara, e da Subcomisso Permanente da Amaznia, vinculada CRE; da Comisso Mista de Controle das Atividades de Inteligncia, criada em 1999 para que deputados e senadores pudessem fiscalizar e controlar a recm-criada Agncia Brasileira de Inteligncia Abin; e, com relao ao uso das foras armadas em atividades de segurana pblica e afins, tambm a Comisso de Segurana Pblica e Combate ao Crime Organizado, da Cmara. Como recursos para exercerem suas atividades de controle, as comisses contam com as audincias pblicas e com os requerimentos de informao. As audincias buscam fornecer instrues para o trabalho da comisso, atravs da solicitao da presena de autoridades ou figuras da sociedade em geral; sua iniciativa prerrogativa da comisso, podendo tambm caber aos parlamentares mediante aprovao daquela. A audincia funciona como uma arena de discusso sobre determinada poltica pblica. J os requerimentos de informaes so recursos individuais a disposio de parlamentares, a partir do plenrio ou das comisses, mediante aprovao da Mesa Diretora; os pedidos devem ater-se a fatos e no s intenes da autoridade questionada, e versam geralmente sobre questes menores de poltica governamental, ou at sobre indivduos. (Castro Santos,

2005). Alm de tais recursos, as comisses dispem da assessoria e consultoria tcnica e legislativa dentro de suas reas de competncia; segundo se sabe, na Credn os principais postos de assessoria seriam ocupados por militares, na falta de um quadro civil especializado. (Fuccile, 2006: 187) Seguindo a norma geral do processo legislativo, a palavra final sobre as proposies apresentadas s comisses cabe ao plenrio das casas. Concluso Ainda que a Constituio tenha concedido ao Legislativo instrumentos mais amplos e modernos de controle externo, em especial na rea oramentria, financeira e contbil, o Congresso brasileiro ainda agiria de forma deficiente quanto superviso, fiscalizao e orientao de questes polticas relacionadas rea militar e de defesa. Algumas das crticas mais comuns atuao parlamentar no setor de defesa envolvem a ausncia de projetos partidrios sobre tal rea, a falta de conhecimentos e de interesse dos parlamentares para lidar com esse tipo de assunto, uma vez que militares e defesa nacional no renderiam votos nem cargos importantes, a pouca influncia que o trabalho de superviso e anlise do Legislativo exerce sobre a definio das polticas vindas do Executivo, o acompanhamento pouco criterioso dos oramentos de defesa, entre outros. Estas razes para a pouca eficincia Legislativa so, de fato, bem fundamentadas, mas a discusso no pode terminar a. preciso tambm se ater forma como o Legislativo brasileiro, conforme as atribuies que lhe foram dadas a partir da Constituio de 1988, exerce suas funes de controle externo e, consequentemente, se insere na estrutura poltica de controle civil democrtico. Buscar respostas no costumeiro problema da escolha racional de representantes movidos apenas pela busca de votos e cargos, ainda mais em se tratando de assuntos como militares e Defesa Nacional, apenas contribuir para a contnua desiluso quanto possibilidade de o sistema poltico brasileiro exercer um efetivo controle poltico sobre suas foras armadas e o uso que delas se faz. Por outro lado, tambm preciso ter em mente que a ao do Legislativo como supervisor e formulador de polticas tais como as de Defesa Nacional conta com limitaes inerentes prpria natureza poltica desse rgo, aos processos histricos que conformaram suas origens e ainda influem no seu funcionamento. Afinal, as instituies no so criadas sobre pginas em branco e tampouco funcionam por si s. Se a ao sistemtica do

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Legislativo no setor de defesa permanece ainda um ideal terico, deve-se antes compreender como o rgo em questo poder, e sobre a influncia de quais fatores, exercer de maneira eficiente e eficaz suas atribuies na estrutura de direo poltica da rea, mesmo que dotado de capacidades restritas de atuao.

(*) As questes presentes nesse artigo fazem parte da pesquisa para elaborao de dissertao de mestrado, para o que conto com o suporte financeiro da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro, qual presto aqui meus agradecimentos.

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