SEGURIDADE SOCIAL E COMBATE POBREZA NO BRASIL: O PAPEL DOS BENEFCIOS NO-CONTRIBUTIVOS

Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna Setembro de 2004

1. Apresentao
Este texto foi elaborado originalmente como parte da pesquisa Non-contributory pensions and poverty prevention in development countries: a comparative study of South Africa and Brazil, com o intuito de apresentar uma viso geral da situao brasileira no que concerne ao tema1. Seu objetivo principal mostrar que, no Brasil, embora haja uma estrutura formal de proteo social (estabelecida pela Constituio como Seguridade Social) potencialmente capaz de combater a pobreza e diminuir as desigualdades, o raio de ao de tal estrutura ainda restrito e insuficiente para enfrentar as imensas carncias que assolam a populao. Parte-se da constatao que a seguridade social brasileira foi praticamente ignorada pelos governos que se sucederam desde a promulgao da Carta Magna e bastante descaracterizada pelos documentos legais que a regulamentaram. Sugerese, ento, que, propositalmente, polticas sociais focalizadas e pontuais tm sido formuladas, ao longo dos ltimos quase quinze anos, como substitutivas (e no complementares) consolidao e expanso do sistema de seguridade, com o que reproduz-se um quadro perverso de cidadania desigual, no obstante sejam volumosos os dispndios com programas voltados para os pobres. Nas trs sesses que se seguem procura-se: esclarecer brevemente o funcionamento do sistema de seguridade social brasileiro, destacando seus aspectos redistributivos e apontando fatores que impedem o desenvolvimento dos mesmos; descrever a natureza dos benefcios no-contributivos presentes no sistema de seguridade, enfatizando sua limitada cobertura; e, guisa de concluso, expor algumas consideraes acerca das tendncias assumidas pela poltica social no pas.

. Projeto financiado pelo DFID (Department for International Development), UK, e realizado por convnio estabelecido entre o Instituto de Economia da UFRJ, o Instituto de Pesquisa Social e Econmica da Universidade de Manchester, a Universidade de Cidade do Cabo, na frica do Sul e a HelpAge International, no perodo julho de 2002 a julho de 2003.

2. A Seguridade Social no Brasil: emergncia e desconstruo de um conceito de proteo social

Pela Constituio Brasileira de 1988, a Seguridade Social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social2. A incorporao, pela primeira vez, de um conceito vigoroso e peculiar proteo social como o de Seguridade Social a um texto constitucional respondeu, poca, s expectativas da sociedade organizada de ampliao do estoque de direitos sociais associados cidadania, traduzindo a sensibilidade do legislador diante da situao pr-existente3. No difcil perceber tal inteno no pargrafo nico do art. 194 que estabelece os objetivos com base nos quais compete, ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social: universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais; seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios; irredutibilidade do valor dos benefcios; equidade na forma de participao no custeio; diversidade da base de financiamento; carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao da comunidade, em especial de trabalhadores, empresrios e aposentados. O conceito de Seguridade Social, com efeito, tem um significado diverso do conceito de Previdncia Social4. Previdncia um sistema de cobertura dos efeitos de contingncias associadas ao trabalho, resultante de imposio legal e lastreado nas contribuies dos afiliados para seu custeio; tem por objetivo ofertar benefcios aos contribuintes previdentes quando, em ocasio futura, ocorrer perda ou reduo da capacidade laborativa dos mesmos. J a Seguridade um sistema de cobertura de contingncias sociais destinado a todos os que se encontram em estado de necessidade, no restringindo os benefcios nem aos contribuintes nem perda da capacidade laborativa; auxlios a famlias numerosas, penses no-contributivas, complementaes de renda,

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. Constituio Federal, art. 194.

. Nas constituies brasileiras anteriores de 1988 a de 1934, a de 1946 e a de 1967 aparece o conceito de Previdncia Social no interior das disposies referentes organizao do trabalho; em 1988, a Ordem Social constitui um Ttulo prprio da Carta, cujo captulo II dedicado Seguridade Social. O texto constitucional representou a convergncia de intensos debates entre profissionais e estudiosos das reas de sade, previdncia e assistncia, assim como de diagnsticos que apontavam a inoperncia do sistema previdencirio ento vigente. Ver a respeito, WERNECK VIANNA (1998), MELO (1993), entre outros.
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. Segundo a OIT (Organizao Internacional do Trabalho), seguridade a proteo que a sociedade proporciona a seus membros mediante uma srie de medidas pblicas contra as privaes econmicas e sociais que de outra forma derivariam no desaparecimento ou em forte reduo de sua subsistncia como conseqncia de enfermidade, maternidade, acidente de trabalho ou enfermidade profissional, invalidez, velhice e morte, e tambm a proteo na forma de assistncia mdica e de ajuda s famlias com filhos ( OIT, 1984).

constituem benefcios de seguridade porque ou no resultam de perda/reduo da capacidade laborativa ou dispensam a contribuio pretrita5. No Brasil, a inscrio do termo Seguridade Social na Carta Magna, em 1988, a despeito do sabor de conquista que teve para muitos, no garantiu a efetivao concreta de um sistema de Seguridade Social. Sua realizao pressupunha explicitamente uma base expandida de financiamento, composta de impostos pagos de forma direta ou indireta por toda a sociedade os recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios e de contribuies especficas. Pressupunha, ademais, ainda que implicitamente, um oramento prprio e um rgo gestor nico. Tudo, cabe assinalar, nos termos da lei. Justamente a legislao que regulamentou a seguridade, contudo, pavimentou caminhos distintos para as reas includas na Seguridade. A Lei Orgnica da Sade (Lei 8.080), de 1990, as Leis 8212 (Lei do Custeio da Previdncia) e 8213 (Lei dos Planos de Benefcios da Previdncia), de julho de 91, e a Lei Orgnica da Assistncia Social (Lei 8.742), de 1993, estabeleceram, cada uma, suas diretrizes especficas. Progressivamente, efetivou-se a segmentao das reas. Em 1990 foi criado o INSS, para administrar os benefcios previdencirios6. A assistncia mdica foi definitivamente transferida para o Ministrio da Sade com a extino do INAMPS em 19937. At a assistncia social, sempre sujeita a contnuos deslocamentos institucionais, vai paulatinamente ganhando foros de autonomia: embora abrigada no Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, SEAS (Secretaria de Estado de Assistncia Social), criada em 1999 como rgo do Governo Federal vinculado ao MPAS, foram atribudas a responsabilidade pela coordenao da poltica nacional de assistncia social e a gerncia do Fundo Nacional de Assistncia Social. Autonomia confirmada com o desmembramento do antigo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social em duas estruturas: o MPS (Ministrio da Previdncia

. O seguro-desemprego tambm pode ser considerado um benefcio de seguridade, pois embora pressuponha contribuies pretritas, no visa compensar o trabalhador por perda de capacidade laborativa. De fato, a disseminao dos seguros-desemprego no mundo ocidental ocorreu depois de 1930, quando os sistemas de proteo social comeam a mover-se do seguro previdencirio para a seguridade. . O decreto 99.350, de 27/06/1990, cria o Instituto Nacional do Seguro Social (e no da Seguridade), mediante a fuso dos anteriormente existentes INPS (rgo que concedia os benefcios) e IAPAS (rgo que arrecadava as contribuies), ambos integrantes do SINPAS (Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social), institudo em 1977.

. Antes da aprovao da Lei Orgnica da Sade, que institui o SUS (Sistema nico de Sade), grande parte da ateno mdica curativa encontrava-se na estrutura do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, integrando o SINPAS, atravs do INAMPS (Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social). Ao Ministrio da Sade estavam afetas principalmente as aes de preveno, controle epidemiolgico, vigilncia sanitria e higiene pblica. As redes pblicas existentes, de forma bastante heterognea, nos estados e municpios vem sendo, desde ento, aos poucos incorporadas ao SUS, cuja gesto tambm vem sendo progressivamente municipalizada. Para um histrico detalhado desse processo, ver, entre outros, GERSCHMAN (1995), CORDEIRO (1991).

Social) e o MAPS (Ministrio da Assistncia e Promoo Social), em janeiro de 2003, no incio do governo Lula8. Do ponto de vista da estrutura administrativa, portanto, a seguridade no tem existncia formal. Pode-se tambm afirmar sua inexistncia formal do ponto de vista do financiamento. Pois, embora a Constituio tenha expandido as fontes de receitas do sistema, incorporando s contribuies de empregados e empregadores incidentes sobre a folha de salrios, contribuies incidentes sobre o faturamento e o lucro das empresas, o fez, naturalmente, enquanto norma geral para ser posteriormente operacionalizada nos termos da lei. A legislao, todavia, desde o incio dos anos 90, restringiu o escopo das funes de arrecadao do INSS s receitas incidentes sobre folha de salrios. A Contribuio Social para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), normatizada pela lei Complementar 70, de 30/01/91, que incide sobre o faturamento mensal das pessoas jurdicas, , nos termos da lei, arrecadada e administrada pela Secretaria da Receita Federal, competindo ao Tesouro o repasse para os rgos da Seguridade conforme programao financeira. O mesmo destino teve a CSLL, Contribuio Social sobre o Lucro das Pessoas Jurdicas, pelos termos da lei 8.212 que a regulamentou. As receitas de seguridade foram, a partir de 1993, discriminadas com mais rigor: os recursos oriundos das contribuies de empregados e empregadores sobre a folha de salrios a arrecadao bancria passaram a ser alocados exclusivamente para o pagamento de benefcios previdencirios9. Que conseqncias concretas tem este quadro, meio nebuloso, no qual a Seguridade Social existe constitucionalmente e ao mesmo tempo inexiste institucionalmente? Vrias, de certo, bastante negativas, mas algumas, tambm, indicativas, pelo menos, de perspectivas mais positivas para a proteo social no pas. Uma primeira conseqncia negativa que, embora a seguridade no exista enquanto estrutura institucional-administrativa, por conta de existir constitucionalmente passa a funcionar, do ponto de vista financeiro, como tal. Ou seja, como as receitas so da seguridade, possvel mov-las para esta ou aquela rea conforme as necessidades. O QUADRO 1 mostra a aleatoriedade com que fontes de financiamento da seguridade foram alocadas na sade (que, pela Constituio, parte da Seguridade) entre 1995 e 1999.

. O MAPS herdou a estrutura da SEAS, perdeu o P em poucos meses de vida virou MAS e foi substitudo, em janeiro de 2004 pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Esse ltimo incorporou tambm as competncias do MESA (Ministrio Extraordinrio da Segurana Alimentar) e da Secretaria Executiva do Bolsa-Famlia, criada em 2003 como rgo diretamente vinculado Presidncia da Repblica.
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. At 1993, valia ainda regra estabelecida nas Disposies Transitrias da Constituio de 88, segundo a qual uma parcela dos recursos da Seguridade era transferida para a rea da Sade. A Emenda Constitucional 20, aprovada em 1998, consolidou a especializao das receitas. Entre outras determinaes, por exemplo, vedou a utilizao dos recursos provenientes das contribuies previdencirias para a realizao de despesas distintas do pagamento de benefcios do regime geral de previdncia social e conceituou de modo mais claro a base de incidncia da contribuio previdenciria: salrios e folha de salrios. Sobre o desmonte da Seguridade operado pelos documentos legais ps-Constituio, ver WERNECK VIANNA (2001) e (2002).

QUADRO 1 DETALHAMENTO DAS PRINCIPAIS FONTES DE FINANCIAMENTO DOS GASTOS DO MINISTRIO DA SADE (%) FONTES 1995 1996 1997 Contribuio de empresas e 00.0% 00.0% 00.0% Trabalhadores p/ Seguridade social Rec. Ordinrios Tesouro/Ttulos resp. Tesouro/ 14.4% 12.6% 04.3% Operaes de crdito COFINS 49.1% 42.5% 25.9% Contribuio sobre lucro lquido PJ 20.2% 20.8% 19.3% Fundo de estabilizao fiscal 11.9% 17.7% 19.5% Contribuio provisria s/ movimentao 00.0% 00.0% 27.8% Financeira Outras fontes inclusive recursos diretamente 04.3% 06.4% 03.2% Arrecadados Fonte: MS apud Poltica Social: Acompanhamento e Anlise, n.1, 2000, IPEA 1998 00.0% 12.4% 26.0% 08.0% 13.3% 37.0% 03.5% 1999 00.0% 16.9% 26.6% 13.3% 14.2% 22.6% 06.5%

No entanto, como a movida operada por um ente administrativo externo Seguridade (o Tesouro) ela tambm se d segundo as disponibilidades (ou necessidades) dele, Tesouro. Assim, por exemplo, pela execuo oramentria de 2000, elaborada pela Secretaria do Tesouro Nacional , foi a seguinte alocao de recursos provenientes da receita COFINS10: - sade: ......................R$ 07,908 bilhes - previdncia:...... ......R$ 09,173 bilhes - outras reas:...... ......R$ 13,616 bilhes - retido no Tesouro: ...R$ 07,937 bilhes - total arrecadado: .... .R$ 38,634 bilhes Movimento semelhante pode ser constatado no comportamento da receita CSLL (Contribuio sobre o Lucro Lquido): de um total de R$ 8,665 bilhes arrecadados em 2000, R$ 1,768 bilhes ficaram retidos no Tesouro, enquanto R$ 2,546 bilhes foram transferidos para a sade, R$ 1,979 bilhes foram transferidos para a previdncia social e R$ 2,456 bilhes foram alocados em outras reas, no necessariamente ligadas seguridade

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. ANFIP, Previdncia, Sociedade e Desenvolvimento Econmico, Braslia, maio de 2001

social11. O quadro abaixo (QUADRO 2) mostra a alocao das fontes noprevidencirias12 no financiamento da seguridade em 2001.

QUADRO 2 ALOCAO DAS PRINCIPAIS FONTES NO PREVIDENCIRIAS DE FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL 2001 (em bilhes de reais)

RUBRICA Total arrecadado rgo: MPAS M.SADE Outros (Fdo 3 Pobreza) Soma rgos afins Outros rgos Retido no (4) Tesouro

COFINS CPMF(1) 14,126 3,657 7,133 10,790 3,336

45,678 13,462 9,477 22,939 11,811 10,928

CSLL FUNDO POBREZA(2) 8,969 3,301 0,313 1,616 1,929 4,797 2,242 0,074 0,125 0,116 0,315 2,716

TOTAL 71,803 17,506 18,351 0,116 35,973 16,608 19,222

(1) Exclui parcela vinculada ao Fundo de Pobreza, no valor de R$3.031 bilhes (2) Inclui parcela da CPMF (R$3,031 bilhes) (3) Exclusivamente os rgos do Oramento Fiscal que recebem os recursos do FP (4) Inclui parcela desvinculada pela DRU Fonte: SIAFI, apud ANFIP, 2002

A est, por conseguinte, uma segunda conseqncia negativa da obscuridade a que foi relegada a Seguridade Social. Em 2001, mais de 16 bilhes de reais oriundos de receitas constitucionalmente estabelecidas como receitas de seguridade foram alocados em rubricas alheias seguridade e 19 bilhes ficaram disposio do Tesouro. A utilizao dos recursos da Seguridade Social para fins distintos das suas finalidades uma prtica que vem provocando, nos ltimos dez anos, a queda da liquidez e os desequilbrios do sistema. Por seu turno, uma poltica econmica recessiva, implantada por vrios planos e pacotes, que tem levado o pas a taxas elevadas de desemprego, subemprego e informalidade, com ndices de evaso altssimos, faz com que a folha de salrios, principal fonte de custeio do sistema previdencirio, se apresente insuficiente para cobrir as despesas com todos os benefcios (assistenciais, previdencirios urbanos e rurais). Com isso,
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. Em 2000, por exemplo, cerca de 8 bilhes de Reais provenientes da receita COFINS foram para o Ministrio da Defesa, 230 milhes para o Senado Federal e 20 milhes para o Ministrio da Fazenda, entre inmeras outras alocaes. Cf. ANFIP (2001). . Fontes previdencirias so, vale lembrar, as que incidem sobre salrios e folha de salrios.

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evidentemente, as possibilidades de financiamento de benefcios no-contributivos se reduzem, no mesmo passo em que cresce a demanda potencial pelos mesmos. Em situaes de escassez, como ensinou Thomas Hobbes h mais de quatro sculos, a solidariedade nula e o argumento de que sobre os ombros dos assalariados formais pesa o nus (e o preo) da proteo aos no contribuintes d flego a propostas de reformas privatizantes da previdncia. Mais algumas distores podem ser entendidas, ainda, como resultantes do processo de desconstruo da Seguridade Social. Interaes entre as reas de sade e previdncia, por exemplo, necessrias pela prpria natureza de determinados benefcios so dificultadas pela segmentao vigente13. A criao de novas contribuies, como a CPMF (pela Emenda Constitucional no 12, de 15/08/96), a princpio justificada para financiar a sade, ocorreu em funo da fragmentao das receitas da seguridade e teve o mesmo destino das demais. O Tesouro, na medida em que repassa recursos oriundos da COFINS e da CSLL (que, vale insistir, so, pela Constituio, receitas da seguridade) e da CPMF, se sente desobrigado de alocar recursos prprios no oramento da seguridade14. Contudo, a manuteno do conceito de Seguridade Social, ainda que formalmente, na Constituio, tem (poucas, mas no irrelevantes) conseqncias positivas. A ela se deve a legitimidade do pagamento de benefcios aos segurados rurais em regime de economia familiar. Tais benefcios - aposentadorias, penses, salrio-maternidade, auxlio-doena e abono anual - no tm correspondncia contributiva direta. Em 1997 eram cerca de 4 milhes e ao final de 2001 j perfaziam mais de 6 milhes. Seus beneficirios so considerados segurados especiais. A contribuio sobre a comercializao da produo, que habilita o produtor rural a filiar-se ao sistema, no se aplica inteiramente quele segmento, pois, na grande maioria dos casos, no produz excedente de modo constante. Os benefcios pagos no podem, assim, ser considerados estritamente como benefcios previdencirios; so, no entanto, benefcios de seguridade. De modo assemelhado, os beneficirios do amparo assistencial, possuem, em virtude da permanncia do termo Seguridade Social no texto constitucional, a garantia de que no podem receber um valor inferior ao salriomnimo e, pela mesma razo, so considerados beneficirios da Previdncia encontram-se registrados no cadastro geral do INSS o que ajuda a evitar o estigma freqentemente relacionado mera assistncia.

3. Os benefcios no-contributivos da seguridade social: entre a previdncia e a assistncia

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. Aposentadorias por invalidez, auxlio-acidente e auxlio-doena constituem benefcios previdencirios que exigem percia mdica; os pagamentos do seguro acidente de trabalho e do auxlio-doena por acidente de trabalho, bem como os servios de reabilitao profissional envolvem tanto o INSS (Instituto Nacional do Seguro Social) quanto o SUS (Sistema nico de Sade). . Isto particularmente dramtico nas reas de sade, cujo sistema, universal e gratuito, demanda, por definio, o aporte de recursos fiscais, e assistncia social, cujos benefcios so, tambm por definio, nocontributivos.

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No mbito do Ministrio da Previdncia Social so considerados filiados ao sistema previdencirio: o segurado empregado (urbano ou rural), o segurado trabalhador avulso (urbano ou rural sem vnculo empregatcio cuja filiao intermediada pelo rgo Gestor de Mo-de-Obra ou por sindicatos), o empregado domstico, o contribuinte individual (categoria que a partir de 1999 passou a incluir empresrios, trabalhadores autnomos e/ou que exercem atividade remunerada eventual)15, o segurado facultativo, e o segurado especial (trabalhadores rurais em regime de economia familiar), bem como seus dependentes. Destes, apenas o segurado especial pode ser isento de contribuio, pois na grande maioria dos casos no se enquadra nos critrios de cotizao do segurado rural empregado, ou seja, no tem capacidade contributiva. Entre os benefcios previdencirios stricto sensu oferecidos16, somente as aposentadorias por idade e invalidez, penses para dependentes, salrio-maternidade, auxlio doena e abono anual compem a cesta devida ao segurado especial. importante esclarecer que o segurado especial no est, em princpio, isento de contribuio. As contribuies sobre a produo rural vm: a) do segurado especial, que contribui com 2,3% do excedente comercializado de sua produo; b) do produtor rural pessoa fsica, que tambm contribui com 2,3% da comercializao; c) do produtor rural pessoa jurdica, que contribui com 2,85% da produo comercializada; d) da agroindstria, cujas bases de incidncia so os salrios e a folha salarial. Como a contribuio do segurado especial sub-rogada ao adquirente da produo, e como esta produo em geral tem comercializao precria muitas vezes entre os prprios praticantes da agricultura familiar -, a receita gerada mnima. Em 2002, as contribuies rurais (todas elas, e no apenas a dos segurados especiais) somaram R$ 2, 3 bilhes, frente a um gasto de R$ 17, 1 bilhes17. Os quadros abaixo revelam a situao em termos do contingente de contribuintes. O QUADRO 3 mostra o nmero total de contribuintes em 2001 e em 2002 bem como suas especificaes. No QUADRO 4 verifica-se a pequena quantidade de contribuintes segurados especiais em relao ao total de outros contribuintes, categoria na qual, pelas estatsticas da Previdncia Social, esto includos18, e, nos quadros que vm logo em
. A lei 9.876 de 26/11/99, que criou a categoria contribuinte individual considera como tal: o produtor rural pessoa fsica; o garimpeiro; o eclesistico; o brasileiro civil que trabalha no exterior; o empresrio rural ou urbano; o trabalhador que presta servios em carter eventual; e o trabalhador autnomo.
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. Auxlio-doena, auxlio-acidente, abono anual, salrio-maternidade, salrio-famlia, aposentadoria por tempo de contribuio, aposentadoria por idade, aposentadoria especial, aposentadoria por invalidez, penso por morte, auxlio-recluso, auxlio-doena por acidente de trabalho e reabilitao profissional. . Informe da Previdncia Social, janeiro de 2003 (MPAS, Braslia, vol. 15, n.1)

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. A distino, presente no Anurio Estatstico da Previdncia Social importante porque permite computar, de um lado, os trabalhadores empregados (com vnculo), cujas contribuies so automaticamente descontadas dos salrios e, de outro, os trabalhadores ou contribuintes que efetuam suas contribuies (diferenciadas entre si e daquelas devidas pelos empregados) por iniciativa prpria ou de terceiros.

seguida (QUADROS 5 e 6), observa-se que a quantidade de contribuintes segurados especiais aumenta entre 1999 e 2001, reduzindo-se em 2002, assim como o valor das suas contribuies.

QUADRO 3 CONTRIBUINTES PARA O RGPS 2001 e 2002 CATEGORIA NMERO DE CONTRIBUINTES 2001 2002 Empregados 29.405.170 30.805.086 Trabalhadores domsticos 1.645.200 1.660.269 Contribuintes individuais 4.198.739 4.272.781 Contribuintes facultativos 438.480 561.146 Segurados especiais 27.476 23.205 Ignorados 40.859 7.872 TOTAL 35.755.924 37.330.359
Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social, 2003

QUADRO 4 QUANTIDADE DE OUTROS CONTRIBUINTES E CONTRIBUINTES ESPECIAIS SEGUNDO FAIXAS DE VALOR DA CONTRIBUIO BRASIL 2001 E 2002 Faixa de valor Total de outros Quantidade de segurados Especiais Em pisos previdencirios contribuintes 2001 2002 2001 2002 At 1 443.486 436.903 3.115 3.693 Igual a 1 3.253.588 3.298.219 15.974 12.816 Acima de 1 at 2 1.589.325 1.726.117 6.093 4.810 Acima de 2 at 3 427.537 405.630 1.137 852 Acima de 3 at 4 291.576 222.177 685 446 Acima de 4 at 5 148.479 205.086 239 333 Acima de 5 at 6 60.183 91.588 79 109 Acima de 6 at 7 35.462 42.695 32 39 Acima de 7 at 8 71.386 85.248 72 90 Acima de 8 at 9 20.599 6.127 19 3 Acima de 9 9.133 5.483 31 14 Totais 6.350.754 6.525.273 27.476 23.205
Fonte: AEPS, 2003.

QUADRO 5 QUANTIDADE DE CONTRIBUINTES ESPECIAIS E DE OUTROS CONTRIBUINTES Anos Total de contribuintes Total de outros contribuintes especiais 1999 20.629 6.364.472 2000 20.735 6.409.099 2001 27.476 6.350.754 2002 23.205 6.525.273
Fonte: AEPS, 2003

QUADRO 6 VALOR DAS CONTRIBUIES DE CONTRIBUINTES ESPECIAIS E DE OUTROS CONTRIBUINTES R$ mil Anos Segurados especiais Contribuintes individuais e facultativos 1999 5.386 2.571.138 2000 5.686 2.759.618 2001 8.688 3.185.758 2002 7.574 3.682.257
Fonte: AEPS, 2003

De todo modo, em funo de sua baixa capacidade contributiva, o segmento de segurados especiais configura, sem dvida, a presena de um sistema de seguridade, ainda que institucionalmente se encontre no interior do sistema previdencirio, o que, do ponto de vista dos preceitos constitucionais, consiste numa total inverso19. A partir de 1992, quando entraram efetivamente em vigor as normas estabelecidas pela Constituio de 1988, o acesso universal de idosos e invlidos de ambos os sexos previdncia social, enquanto princpio, passou a ter alguma substantividade, graas a este regime especial de filiao, cuja principal caracterstica incluir o chamado setor rural informal, constitudo pelo produtor, parceiro, meeiro e o arrendatrio rurais, o garimpeiro e o pescador artesanal, bem como respectivos cnjuges que exeram suas atividades em regime de economia
. Pela lgica constitucional, a seguridade deveria conter a previdncia e no estar embutida nela. Aqui se verifica uma outra armadilha legal que aprisionou a Seguridade Social brasileira. No Regulamento da Previdncia Social, aprovado pelo Decreto no 3.048, de maio de 1999, esto listados quatro ttulos: I) Da Seguridade Social; II) Da Sade; III) Da Assistncia Social; IV) Da Previdncia Social. A Seguridade, portanto, deixou de ser o sistema abrangente, integrador das polticas previdenciria, assistencial e de sade, tornando-se apenas parte da Previdncia.
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familiar sem empregados permanentes20. O quadro seguinte (QUADRO 7) mostra alguns indicadores globais desta universalizao at 1998. No QUADRO 8 constata-se o peso dos benefcios destinados aos idosos no interior da previdncia rural. QUADRO 7 QUANTIDADE E VALORES DOS BENEFCIOS RURAIS BRASIL 1991/1998
Valor unitrio dos benefcios rurais (em US$) 44,1 47,1 67,3 82,8 100,7 108,9 108,7 108,5

Anos 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Valor dos benefcios No total No de benefcios por mensais pagos (em US$ mil) de benefcios idade 180,0 4.080,4 2.240,5 234,4 4.976,9 2.912,8 403,8 6.001,0 3.855,9 526,8 6.359,2 4.176,2 637,8 6.332,2 4.126,8 705,2 6.474,4 4.102,2 725,3 6.627,3 4.140,2 749,8 6.913,1 4.305,3

Fonte: AEP, apud DELGADO & CARDOSO JR, op. cit.

QUADRO 8 QUANTIDADE DE BENEFCIOS RURAIS EM MANUTENO SEGUNDO GRUPOS DE ESPCIE BRASIL 1999/2003 1999 2000 2001 2002 2003 Total de benefcios 6.813.025 7.028.638 7.153.071 7.390.737 6.996.942 - benefcios previdencirios 6.287.799 6.530.208 6.681.365 6.948.143 6.702.736 - aposentadorias (1) 4.590.973 4.769.911 4.871.103 5.043.993 4.825.517 - aposent. por idade 4.126.872 4.305.040 4.408.080 4.578.678 4.399.563 - penses por morte 1.632.654 1.689.555 1.730.728 1.786.963 1.741.427 - auxlios (2) 51.283 58.601 74.413 104.352 125.784 - salrio-maternidade 12.889 12.141 5.121 12.835 10.008 - benefcios acidentrios (3) 21.246 22.025 22.914 23.718 23.707 - benefcios assistenciais (4) 503.980 476.405 448.792 418.876 270.499 (1) aposentadorias por idade, por tempo de contribuio e por invalidez (2) doena, recluso e acidente (3) aposentadorias e penses por acidente (4) renda mensal vitalcia (invalidez e idade) Fonte: Anurios Estatsticos da Previdncia Social 2001 e 2003
. Art. 194, pargrafo 8 da Constituio Federal de 1988, citado por DELGADO,G. & CARDOSO Jr, J., Universalizao de Direitos Sociais no Brasil: a experincia da previdncia rural no Brasil, Poltica Social n.1, IPEA, junho de 2000. Vale lembrar que antes da vigncia da Carta de 88, a populao rural tinha direito a alguns benefcios pagos atravs do FUNRURAL, criado em 1971. Estes benefcios, precrios, limitavam-se aposentadoria por idade aos 65 anos para o cabea do casal, tendo meio salrio mnimo como teto.
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Uma pesquisa primria realizada pelo IPEA junto com o Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (IPARDES), de Curitiba, e a Fundao Joaquim Nabuco, de Recife, no 2o semestre de 1998, buscou obter informaes diretas para sustentar um trabalho de avaliao scio-econmica do sistema previdencirio rural21. Foram feitas 6 mil entrevistas domiciliares, das quais metade nos estados da regio Sul e metade no Nordeste, estatisticamente representativas para os trs respectivos estratos sub-regionais: agricultura de subsistncia, agricultura em regime de assalariamento e agricultura familiar consolidada22. Os resultados trazem revelaes interessantes sobre as condies de reproduo econmica das famlias beneficirias do sistema previdencirio rural, sugerindo o potencial de combate pobreza desse sistema. A pesquisa observou que, no caso da regio Sul, a renda dos domiclios com acesso aos benefcios previdencirios situava-se, em mdia, 13,1% acima da renda dos domiclios sem acesso ao seguro social, enquanto, no caso da regio Nordeste, esse percentual estava, em 1998, apenas 3,6% acima, tambm em termos mdios. Verificou ainda, entre outros aspectos, que: o peso do benefcio previdencirio na composio do oramento familiar representava, na regio sul, em mdia, 41,5% do total e na regio Nordeste, 71,2%; os gastos com consumo representavam aproximadamente 79% das despesas no Sul e quase 95% no Nordeste gastos com alimentao, transporte, sade, vesturio, habitao etc. Constatou, enfim, que faz muita diferena , no mbito da pobreza rural, ter ou no ter acesso ao benefcio previdencirio23. Todavia, muitas questes permanecem e duas delas saltam aos olhos. A primeira que, a despeito de expressar um movimento de universalizao importante do provimento de benefcios previdencirios, conferindo um carter de seguridade previdncia social brasileira, a implementao do sistema de aposentadorias rurais no-contributivas (ou de baixa contributividade) ainda est longe de atingir a totalidade do universo potencial. Pela PNAD de 1998, havia, em todo o Brasil, 8,1 milhes de domiclios rurais, excetuando a regio Norte; entre estes, o setor de aposentados e pensionistas rurais representava cerca da metade (DELGADO & CARDOSO, 2000). Os nmeros no se alteraram significativamente desde ento; ao contrrio, o que se nota atravs dos quadros acima - uma expanso modesta do nmero de benefcios a partir de 199424. A segunda questo consiste na ausncia de mecanismos semelhantes no meio urbano.

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. Pesquisa de Avaliao Socioeconmica e Regional da Previdncia Rural. Ver DELGADO & CARDOSO (2000). . As regies Sul e Nordeste eram, ento, responsveis por 65% dos benefcios pagos anualmente. Cf. DELGADO & CARDOSO JR (2000). . A concluses semelhantes chegam os estudos de SCHWARZER & QUERINO (2002) e SCHWARZER (2000).

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. E, como se ver a seguir, as mudanas operadas na Previdncia Social durante a 2a metade da dcada de 90, introduziram elementos que podem vir a inviabilizar a prpria manuteno do sistema rural.

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No h, de fato, nenhum benefcio previdencirio no-contributivo no meio urbano. Dois auxlios assistenciais cobrem precariamente a populao urbana carente de capacidade contributiva: a Renda Mensal Vitalcia, que no inteiramente no-contributiva, e o Benefcio de Prestao Continuada da LOAS (Lei Orgnica da Assistncia Social). Nenhum dos dois estritamente urbano, podendo ser concedidos a candidatos do meio rural25. A RMV foi instituda pela Lei 6.179 de 1974 e extinta em 1991, pela Lei 8.213, que estipulou como limite para a solicitao do benefcio a data de 31/12/1995 (no QUADRO 9 pode-se observar que ainda atende mais idosos rurais do que urbanos). O Benefcio de Prestao Continuada BPC/LOAS um benefcio mensal, no valor de um salriomnimo, pago a idosos de 65 anos ou mais e a portadores de deficincia que possuam renda familiar abaixo de um quarto do salrio-mnimo por pessoa e em cuja famlia nenhum membro seja beneficirio de outro programa da Previdncia Social ou do segurodesemprego. QUADRO 9 QUANTIDADE DE RMV EM MANUTENO POR CLIENTELA E GRUPOS DE ESPCIES BRASIL 1999/2003 CLIENTELA ANOS 1999 2000 2001 2002 2003 URBANA Total Grupos de espcies Invalidez Idade 500.406 333.663 166.743 460.322 310.183 150.139 421.860 287.272 134.588 378.462 261.545 116.917 342.083 239.617 102.466 Fonte: AEPS, 2001 Total 503.980 476.405 448.792 418.876 270.499 RURAL Grupos de espcies invalidez idade 250.749 253.231 238.847 237.558 227.345 221.447 214.379 204.497 163.351 107.198

O BPC comeou a ser emitido em janeiro de 1996, aps a regulamentao da Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS) e a criao, em 1995, do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS). Esse benefcio, chamado na estatstica do INSS de amparo assistencial, substituiu, na verdade, a RMV, criada em 74 para o atendimento de idosos de 70 anos ou mais que tivessem efetuado doze contribuies Previdncia ao longo de sua vida e que no tivessem acesso aposentadoria e nem condies de prover sua subsistncia26. A administrao geral e o pagamento regular do BCP bem como dos
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. Os documentos relativos ao BPC no fazem meno situao (rural/urbana) do domiclio do pleiteante. As estatsticas da Previdncia Social, porm, no consignam pagamento de BPC clientela rural.

O benefcio era destinado (e ainda), tambm, a portadores de deficincia fsica ou mental nas mesmas condies, como mostra o QUADRO 9.

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resduos da RMV so efetuados pelo INSS, que aproveita a infra-estrutura de periciais, gesto e pagamento que aquela instituio possui27. O quadro a seguir mostra o nmero de benefcios assistenciais pagos entre 1998 e 2003 (QUADRO 10). QUADRO 10 QUANTIDADE DE BENEFCIOS ASSISTENCIAIS EM MANUTENO: BRASIL 1998/2003 anos RMV BCP Totais 1998 1.083.423 845.436 1.928.859 1999 1.004.386 1.031.465 2.035.851 2000 2001 936.727 1.206.733 1.963.160 870.652 1.333.552 2.204.204

2002 797.338 1.553.847 2.351.185 2003 612.582 1.691.318 2.303.900

Fonte: Anurios Estatsticos da Previdncia Social, 2001 e 2003

As aes de assistncia relativas ao pagamento do BCP e da RMV constituram o eixo central do Programa de Valorizao e Sade do Idoso, listado entre os programas do PPA 2000-2003 (Plano Plurianual), embora chame a ateno o nmero de beneficirios no-idosos (QUADRO 11), revelando a importncia do benefcio tambm para os deficientes pobres. Envolveram, no perodo, cerca de R$ 1,5 bilho, ou seja, a maioria absoluta (93,4%) do total de recursos disponveis para o programa28. Na medida em que a RMV um benefcio em extino, cujo pagamento se encerrar em prazo no muito longo, restaria, agora na esfera do atual MDS, apenas o amparo assistencial como mecanismo de transferncia de renda queles que, tendo perdido a capacidade laborativa, no se encontram habilitados, por absoluta incapacidade contributiva, para a filiao ao sistema previdencirio29.

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. O gerenciamento do BPC vem sendo descentralizado e j , em grande medida, realizado em articulao com as secretarias estaduais e municipais de assistncia social. . As demais aes do Programa eram: construo, ampliao e modernizao do Centro do Idoso; reviso e auditoria dos benefcios de prestao continuada pessoa idosa; atendimento pessoa idosa; o atendimento pessoa idosa do Abrigo Cristo Redentor; a remunerao dos agentes pagadores do BPC pessoa idosa; o servio de processamento de dados do BCP pessoa idosa; o servio de concesso e cessao de BCP pessoa idosa; estudos e pesquisas sobre sade do idoso; promoo de eventos tcnicos sobre sade do idoso; vacinao do idosos com 60 anos ou mais. Cf. IPEA, Polticas Sociais, n.4, Braslia, fevereiro de 2002. . Outros programas de transferncia de renda e/ou combate pobreza, como renda-mnima, bolsa-escola, apoio agricultura familiar, foram criados fora da esfera da SEAS, e, pois, do sistema de Seguridade. Durante o governo FHC (1994/2002) permaneceram vinculados diretamente Presidncia da Repblica, atravs da

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QUADRO 11 QUANTIDADE DE AMPAROS ASSISTENCIAIS (BPC) EM MANUTENO POR GRUPOS DE ESPCIES BRASIL 1999/2003 GRUPOS DE ESPCIES Deficientes Idosos 1999 719.688 311.777 2000 804.876 401.857 2001 866.463 467.089 2002 971.452 582.395 2003 1.029.086 662.232 Fonte: Anurios Estatsticos da Previdncia Social 2001 e 2003 ANOS TOTAIS 1.031.465 1.206.733 1.333.552 1.553.847 1.691.318

4. Breves concluses
Como se procurou evidenciar, o conceito de Seguridade Social consignado pela Constituio Federal de 1988 foi relegado ao esquecimento pelas leis e governos que dirigiram o pas desde ento. No se encontra meno ao termo, quer nos documentos dos ministrios da previdncia, da sade ou da assistncia, quer nos respectivos sites. No entanto, sua permanncia na letra da Lei Maior, mesmo destituda de substantividade, tem imensa relevncia, legitimando programas de transferncia de renda do porte da aposentadoria rural e do BPC. A importncia das receitas constitucionalmente criadas para financiar aes e benefcios tambm no pequena, ainda que o discurso oficial propague, com assustadora regularidade, a falncia do sistema, identificando-o to somente como previdncia social30. O quadro abaixo (QUADRO 12), montado a partir dos montantes de arrecadao de todas as receitas de seguridade estabelecidas pela Constituio, bem como das despesas assim consideradas (ANFIP, 2003), pode ser considerado um demonstrativo virtual da Seguridade Social em 200231. Nele verifica-se, desde logo, que o sistema no deficitrio.
Comunidade Solidria e, em particular, do Programa Alvorada. Atualmente esto, com outras nomenclaturas, no mbito do MDS. . Durante todo o governo Fernando Henrique Cardoso (1994 - 2002), e mesmo antes, a reforma da previdncia permaneceu em pauta, sob a alegao principal de dficit crescente. Conforme se viu acima, entre as alteraes levadas a cabo no perodo, a mais importante foi a Emenda Constitucional 20. Eleito em oposio a FHC, em 2002, o governo Lula curiosamente adotou posio muito semelhante a seu antecessor e conseguiu aprovar, no Congresso, nova emenda constitucional para reformar a previdncia, a EC 41, promulgada em dezembro de 2003 e fundamentada nos mesmos argumentos a previdncia arromba os cofres pblicos e socialmente injusta. . Virtual porque corresponde ao que seria o demonstrativo da Seguridade caso o artigo 195 da Constituio tivesse aplicao rigorosa, o que no ocorre.
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O total arrecadado cobre, com folga, os gastos de seguridade, mesmo includos, nestes, os realizados com sade. Observa-se, tambm, que os recursos previdencirios stricto sensu contribuies de empregados e empregadores pagam os benefcios previdencirios stricto sensu, que so, de fato, os urbanos, mas se tornam insuficientes quando os benefcios previdencirios rurais so computados como previdencirios stricto sensu. O conceito de Seguridade, portanto, no tem valor apenas simblico; trata-se de uma concepo que fundamenta, legitima e permite financiar a expanso da proteo social. Est bem longe de tal concepo, entretanto, a forma pela qual o INSS constri e divulga seu fluxo de caixa, como se constata no QUADRO 1332. Nesse demonstrativo real, vale repetir, somente as receitas oriundas de contribuio de empregados e empregadores sobre folha de salrios (entre as que efetivamente pesam) so consideradas previdencirias, ou seja, receitas prprias tout court. As demais COFINS, CSLL, CPMF (volumosas, como o quadro mostra) aparecem, conforme mencionado acima, como transferncias do Tesouro, porque foram arrecadadas pela Receita Federal, e com valores bem inferiores aos arrecadados. O que significa que, dos 52,27 bilhes de reais arrecadados com a COFINS, por exemplo, somente 16,69 bilhes tiveram por destino as reas de previdncia e assistncia social (o arremedo de seguridade em vigor). Evidentemente no foram para a sade os restantes 35,69 bilhes de reais, j que os gastos com essa rea totalizaram 23,08 bilhes de reais. A desconstruo da seguridade social correu paralela, ao longo de todo o perodo que se inicia em 1990 - com a posse de Fernando Collor de Mello, primeiro presidente escolhido em pleito direto aps mais de vinte anos de ditadura militar -, a um processo de retrao do Estado que ganhou contornos ntidos com as privatizaes efetuadas e com o agendamento de reformas ditas estruturais, entre as quais a da previdncia. Contudo, diversamente do que aconteceu em outros pases latino-americanos, no Brasil no foi integral a adeso s recomendaes feitas pelo Banco Mundial no famoso documento de 199433. O sistema continuou essencialmente pblico e, apesar de suas limitaes, seguiu exercendo funes considerveis em termos de proteo social. Alm da j citada experincia da previdncia rural, outros aspectos tm sido destacados por investigaes que apontam o carter redistributivo da seguridade brasileira (mesmo entendida apenas como previdncia), contradizendo a tambm persistente (em todo o perodo) retrica da necessidade de reform-la em conformidade com os ditames internacionais.

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. Alguns valores que constam do QUADRO 13 no coincidem exatamente com os do QUADRO 12 por razes metodolgicas, explicadas nas notas deste ltimo. Banco Mundial, Envejecimiento sin Crisis: Polticas para la proteccin de los ancianos y promocin delo crecimiento, Oxford University Pres, 1994. Simplificadamente, o documento recomenda a adoo de sistemas de seguridade (entendidos como previdncia) baseados em trs pilares: o primeiro, de naturaza asistencial, no-contributivo e universal; o segundo de carter compulsrio mas privado; e o terceiro, voluntrio.

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QUADRO 12 RECEITAS E DESPESAS DA SEGURIDADE SOCIAL (1) SALDO COM O REGIME GERAL DE PREVIDNCIA SOCIAL (RGPS)- ANO 2002 (Em R$ bilhes de reais) 1-RECEITAS Receita previdenciria lquida (2) 71,03 Outras receitas do INSS (3) 0,36 COFINS 52,27 Contribuio social sobre o lucro lquido 13,36 Concurso de prognsticos 1,05 Receita prpria do Ministrio da Sade 0,89 Outras contribuies sociais (4) 0,40 CPMF 20,37 TOTAL DE RECEITAS 159,73 II DESPESAS Pagamento total de benefcios (5) 92,11 1-Benefcios previdencirios (6) 86,37 .Urbanos 69,10 . Rurais (7) 17,27 2- Benefcios assistenciais 5,08 .RMV 1,66 .LOAS 3,43 3- EPU (8) 0,66 Sade (9) 23,08 Assistncia social geral 0,35 Custeio e pessoal do MPAS (10) 2,86 Outras aes da Seguridade (11) 2,89 Aes do Fundo de Combate Pobreza (12) 2,13 TOTAL DAS DESPESAS 123,42 SALDO FINAL 36,31 Fonte: SIAF/2002 e Fluxo de Caixa do INSS( dados da Previdncia) Apud ANFIP, 2003 NOTAS: (1)Receitas e Despesas da Seguridade Social conforme o artigo 195 da C.F. (exclui PIS/PASEP, FAT, juros, amortizaes, etc. Nas receitas das contribuies sociais esto includas as de dvida ativa (2)Receita lquida = Arrecadao bancria + Simples + REFIS + arrecadao CDP + arrecadao FIES + depsitos judiciais - restituies transferncias a terceiros. (3) Corresponde a rendimentos financeiros, antecipao de receita e outros, segundo o Fluxo de Caixa do INSS. (4) Referem-se a contribuies sobre o DPVAT (vai para a Sade), contribuies sobre prmios prescritos, bens apreendidos (parcela da assistncia social). (5) Referem-se aos benefcios mantidos (previdencirios+ assistenciais + legislao especial). (6) Exclui RMV por estar em item prprio. (7) Dados preliminares. (8) Encargos previdencirios da Unio: benefcios concedidos atravs de leis especiais, pagos pelo INSS, com recursos da Seguridade Social, e repassados pelo Tesouro. (9) Inclui aes de sade do SUS, saneamento, custeio e ativos do Ministrio da Sade. (10) Pagamentos realizados a ativos do INSS, bem como despesas operacionais consignadas. (11) aes prestadas em outros ministrios. (12) despesas executadas a partir do segundo semestre de 2001.

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QUADRO 13 PREVIDNCIA SOCIAL FLUXO DE CAIXA 2002

(em R$ mil)

Itens de Receita e Despesa Acumulado 2002 1. SALDO INICIAL 1.487.512 2. RECEBIMENTOS 105.035.077 2.1. arrecadao 76.082.251 - arrecadao bancria 71.827.576 - simples(1) 2.810.330 - REFIS (2) 400.258 - Fundo Nacional de Sade (3) 12.900 - Certificados da Dvida Pblica (4) 60.059 - Fundo de Incentivo ao Ensino Superior (5) 495.168 - Quitao de Dvidas (6) 114.987 - Depsitos Judiciais (7) 628.650 2.2. Rendimentos Financeiros 39.251 2.3. Outros Recebimentos Prprios 320.832 2.4. Antecipao de Receita (Tesouro Nacional) 2.939.546 2.5. Transferncias da Unio 25.653.199 - Recursos Ordinrios 4.823.922 - COFINS 12.635.393 - COFINS/LOAS 3.438.782 - COFINS/desv. Imp. e Contrib. - EPU 62.154 - Devoluo do Plano de Seg Soc (PSS)/PASEP/ outros 1.049 - Recursos Ordinrios - Contrapartida 1.050 - Contrib. Social sobre Lucro 602.692 - CPMF 3.528.928 3. PAGAMENTOS 102.144.247 3.1. Pagamentos INSS 97.089.676 3.1.1. Benefcios 92.110.176 3.1.1.1. previdencirios 88.026.564 3.1.1.2. no-previdencirios 4.083.612 - EPU T.N. 657.571 - LOAS 3.426.041 3.1.2. Pessoal (9) 3.250.422 3.1.3. Custeio (10) 1.729.078 3.2. Tranferncias a terceiros (11) 5.054.571 4. ARRECADAO LQUIDA (2.1 3.2) 71.027.680 5. SALDO OPERACIONAL (2 3) 2.890.830 6. SALDO FINAL (1+2 3) 4.378.343 (1) Contribuio previdenciria arrecadada e transferida pela Unio (2) Arrecadao proveniente do Programa de Recuperao Fiscal (Decreto 3.342/00) (3) Dvida dos hospitais junto Previdncia repassada ao INSS atravs do Fundo Nacional de Sade (4) Valor do resgate de CDP junto ao Tesouro Nacional (5) Dvida das universidades junto Previdncia repassada ao INSS atravs do FIES (6) Dbitos recebidos em decorrncia de Contrato de Assuno, Confisso e Compensao de Crditos (7) Reteno de parcela do crdito previdencirio de PJ que ingressam com aes contra a Previdncia (8) Rec. antecipados pelo TN para cobertura de eventuais excessos de pagamentos sobre recebimentos (9) Rene pagamentos realizados a ativos, inativos e pensionistas do quadro do INSS (10) Despesas operacionais consignadas nas seguintes contas: Servio de Terceiros; Remunerao Bancria, ECT, Material, Administrao e Patrimnio, GEAP (Patronal), DATAPREV, PASEP e Diversos

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(11) Rec. recolhidos pelo INSS e repassados a: FNDE (salrio educao), INCRA, DPC/FDEP Martimo, SDR/MAARA, SENAI, SESI, SENAC, SESC. SEBRAE, SENAR, SEST, SENAT, SESCOOP (12) O Saldo Final acumulado refere-se ao saldo final do ltimo ms considerado.

Estudo realizado sob patrocnio da ANFIP34, utilizando dados oficiais de 1997, revela que o salrio-mnimo da aposentadoria retira da condio de misria e movimenta, todos os meses, a economia de milhares de municpios brasileiros. Em 57,3% dos municpios, espalhados pelas cinco regies do pas, o valor do pagamento dos benefcios maior do que o valor dos repasses, proporcionais ao nmero de habitantes, do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) a nica receita mensal com a qual a imensa maioria das prefeituras pode contar. De acordo com o levantamento, os benefcios previdencirios representam 20,3% da renda monetria das famlias nos municpios com mais de cinco mil habitantes. Nos municpios nordestinos com populao entre 20 mil e 50 mil habitantes, esse percentual sobe para 22,8%. Cerca de 8 milhes de brasileiros mais que o dobro da populao do Uruguai, por exemplo recebem dos cofres pblicos um salrio-mnimo mensal. So quase 20 bilhes de reais injetados no mercado (BERGAMASCHI, 1999). Os dados da pesquisa evidenciam a importncia da Previdncia como equalizadora das desigualdades regionais. Nos estados mais desenvolvidos, a distoro entre arrecadao e pagamento de benefcios menor. Mesmo assim, apenas So Paulo superavitrio: so R$3,5 bilhes anuais, alm dos R$ 14,2 bilhes necessrios para bancar as aposentadorias e penses. Nos demais estados do Sul e do Sudeste, a arrecadao cobre em torno de 65% a 85% da conta de benefcios. Nos estados mais pobres, esses ndices de cobertura so bem inferiores, chegando a nveis crticos: o estado do Piau, por exemplo, s arrecada 22% do que deve pagar, o do Maranho 26% e o do Rio Grande do Norte, 31%35. o sistema de repartio simples que permite estabelecer a compensao financeira para as regies mais pobres (FRANA, 2001)36. A Previdncia Social contribui, ademais, no combate pobreza, promovendo incluso social. Encontra-se numa publicao oficial a seguinte afirmao: a reduo dos nveis de pobreza durante a dcada de 90 ocorreu, fundamentalmente, a partir da combinao da estabilizao econmica com o aumento das transferncias de recursos da Previdncia Social37. Em 1999, 34% dos brasileiros viviam abaixo da linha de pobreza; se no fosse a Previdncia seriam 45,3%. Ou seja, 18,1 milhes de pessoas deixaram de ser pobres por causa da Previdncia Social, como se observa no QUADRO 14, abaixo.

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ANFIP: Associao Nacional dos Fiscais de Contribuies Previdencirias. Ver FRANA (2001). . Ver Revista de Seguridade Social, ANFIP, Braslia, maro/abril 1999.

Ver tambm SANDI &HERINGER (2001), que analisam o impacto dos benefcios previdencirios sobre os municpios do Semi-rido brasileiro uma rea que ocupa parte da regio Nordeste e parte do estado de Minas Gerais e se caracteriza por reservas insuficientes de gua em seus mananciais, o que propicia a existncia, ali, de uma economia sem produo. . Informe da Previdncia Social, MPAS, Braslia, julho de 2001.

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QUADRO 14 PREVIDNCIA E POBREZA NO BRASIL 1999

Descrio Populao Total No de pobres observado (a) No de pobres se no Previdncia (b) (b) (a)

Quantidade de pessoas 160.336.471 54. 514.400 houvesse 72.632.421 18.118.021

% sobre o total 100.0 34.0 45.3 11.3

Fonte: PNAD 1999 Elaborao:DISO/IPEA; SPS/MPAS Obs.: linha de pobreza = R$98,00

Segundo BRANT (2001), a participao dos benefcios previdencirios na renda domiciliar aumenta conforme esta diminui, evidenciando, ainda mais, a importncia que a Previdncia Social tem na sustentao da renda da populao mais pobre. CAMARANO (2000) mostra que as famlias com idosos apresentam, em mdia, renda 14,8% maior do que as famlias sem idosos e que, naquelas famlias, a idade mdia do chefe de 66 anos, ou seja, o prprio idoso aposentado o principal responsvel pela manuteno da renda familiar. Algumas informaes adicionais ajudam a compor um quadro mais realista38. A Previdncia Social atingiu, em dezembro de 2002, a marca de 21,1 milhes de benefcios pagos, sendo 14,3 milhes na rea urbana (67,5% do total) e 6.9 milhes na rea rural (32,5%). Entre 1994 e 2002, houve um crescimento de 38,6% na quantidade de benefcios pagos, que passou de 15,2 milhes para 21,1 milhes. Contribuem para a previdncia pblica, (dados de 2001), 32,3 milhes de pessoas fsicas, dos quais 27,5 milhes esto filiados ao RGPS (Regime Geral da Previdncia Social) 21,1 milhes so os chamados trabalhadores do mercado formal enquanto 6,3 milhes so considerados como outros contribuintes39 - e 4,8 milhes (servidores pblicos civis e militares) esto vinculados ao Plano de Seguridade Social do Servidor (PSSS). No mbito de uma populao economicamente ativa ocupada de 75.458.172 de pessoas, apenas 22.179.855 tm carteira assinada, contingente, que somado ao nmero de funcionrios pblicos, quantifica o universo futuro de pessoas potencialmente protegidas em 27.049.845. Dependendo do enfoque metodolgico, os nmeros divergem, aproximadamente, entre 27 e 32 milhes de potenciais beneficirios da previdncia social. Qualquer que seja o clculo, entretanto, est fora da proteo previdenciria uma populao de cerca de 42 milhes de pessoas.
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. Boletim Estatsitico da Previdncia Social, fev. 2003.

. Embora destes, parcela no desprezvel, representada principalmente pelos empregados domsticos, tenha carteira assinada. O Anurio Estatstico da Previdncia Social de 2003 assinala 31,4 milhes de contribuintes empregados, o que representa um aumento de 2,1% no nmero de contribuintes em relao ao ano anterior. Contudo, nesse ano, a metodologia empregada para computar a quantidade de contribuintes foi alterada, incorporando trabalhadores que efetuaram pelo menos uma contribuio ao longo do ano.

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No caberia tecer, aqui, consideraes sobre a previdncia social brasileira e seus problemas, cuja veracidade vem sendo sistematicamente contestada40. Parece bvio, porm, que a limitada parcela de trabalhadores que contribui - e que, portanto, est filiada ao sistema constitui, em si, um problema e implica desafios no triviais. A ampliao de tal contingente depende, de um lado, do comportamento do mercado de trabalho e da formalizao, baixssima no caso brasileiro, das relaes trabalhistas. De outro, est a demandar a incluso de forma mais expressiva de trabalhadores autnomos, mediante mecanismos menos onerosos para o contribuinte41. De modo similar ao que ocorre no meio rural, no ambiente urbano tambm se verifica a forte presena de uma produo em regime de economia familiar, que compreende as chamadas indstrias de fundo de quintal e cujos componentes s podem aderir ao sistema previdencirio na condio, financeiramente invivel para a maioria, de autnomos. A inexistncia de um padro diferenciado de contribuio para trabalhadores informais com parcos rendimentos (plenamente justificvel no sistema de seguridade) um obstculo expanso da proteo social no Brasil. Mais pertinente ao escopo desse ensaio e to problemtica quanto a anterior, a questo da restrita cobertura dos benefcios no-contributivos permanece sem solues vista. Por definio, a proteo no contributiva da seguridade social se destina a atuar positivamente sobre a pobreza e a abrir caminhos para a reduo das desigualdades em prazos geracionais mais amplos. Apesar de restrita, a experincia brasileira da previdncia rural, vale repetir, confirma esses desgnios. Assim, causa um certo espanto que a preocupao demonstrada com o social por todos os governos eleitos desde 89 e em particular pelo atual - no se tenha traduzido ainda em estratgias de extenso dos mecanismos efetivos de seguridade j em vigor no sistema brasileiro. Tpico o caso do BPC. Embora o nmero de benefcios em manuteno cresa anualmente ainda est muito aqum do que seria necessrio para tentar diminuir os ndices de pobreza. No QUADRO 15 constata-se que o contingente de benefcios concedidos ano a ano no tem aumentado42. Por seu turno, o cadastro nico de famlias e pessoas pobres organizado pelo ento MAPS (hoje, MDS) reproduzido no QUADRO 16 revela a dupla defasagem vigente. A defasagem conceitual reside no critrio usado para identificar os pobres: renda familiar per capita de at salrio mnimo, superior que exigida para
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. Ver a respeito, MARQUES, R.M., entrevista Carta Capital em 04/06/2003. Ver tambm, WERNECK VIANNA, 2002 e 2003.

. Para os trabalhadores autnomos e segurados facultativos a alquota de contribuio de 20% da remunerao recebida. No caso dos trabalhadores autnomos (considerados contribuintes individuais) o recolhimento feito pelo pagador (20% sobre o valor recebido, resguardado o piso de 1 salrio-mnimo e o teto, atualmente em R$ 2.400,00); recentemente, medida do governo acrescentou aos 20% recolhidos pelo pagador a alquota de 11% referente ao pagamento do prprio trabalhador (Dec.4729, de 10/06/2003). A medida, apresentada como um incentivo formalizao das relaes de trabalho, onera mais ainda o trabalhador autnomo. O segurado facultativo contribui com 20% sobre o valor que desejar, resguardados o piso e o teto.
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. Benefcios concedidos so aqueles que comeam a ser pagos no ano. Benefcios mantidos so os que permanecem sendo pagos. Cf AEPS, 2001.

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habilitao ao BPC (1/4 do salrio mnimo). A defasagem substantiva est nas quantidades registradas mais de 6 milhes de famlias pobres foram cadastradas (num universo estimado de quase 9,5 milhes) enquanto o BPC atendia, em 2001, a somente 1,3 milho de famlias (QUADRO 17).

QUADRO 15 QUANTIDADE DE AMPAROS ASSISTENCIAIS (BPC) CONCEDIDOS POR GRUPOS DE ESPCIES BRASIL 1999/2001 AMPAROS ASSISTENCIAIS CONCEDIDOS ANOS Grupos de espcies Total Portador de deficincia Idoso 1999 224.778 109.847 114.931 2000 215.348 107.915 107.433 2001 178.398 88.387 90.011 2002 284.051 144.301 139.750 2003 235.500 119.096 116.404
Fonte: AEPS, 2001 e 2003

QUADRO 16 MINISTRIO DA ASSISTNCIA E PROMOO SOCIAL CADASTRO NICO BRASIL 2003 % de % de Estimativa Pessoas Estimativa Famlias pessoas de pessoas pobres famlias pobres de cadastradas pobres cadastradas cadastradas pobres famlias cadastradas pobres 9.314.535 6.558.020 70% 39.121.049 27.510.051 70%

Nota:o critrio utilizado para definir a situao de pobreza a renda familiar per capita de at salrio mnimo Fonte: www.assistenciasocial.gov.br

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QUADRO 17 QUANTIDADE DE FAMLIAS ATENDIDAS NOS SERVIOS, PROJETOS E PROGRAMAS ASSISTENCIAIS PARA IDOSOS E DEFICIENTES Anos 1999 2000 2001 Servio de Servio assistncia ao idoso assistncia deficiente 265.352 120.418 290.532 128.823 301.011 140.336
Fonte: AEPS, 2001

de de Benefcio ao Prestao Continuada (BPC) 1.032.563 1.209.927 1.339.119

Ao longo do presente texto, afirmou-se que a Seguridade Social brasileira foi desfigurada pela legislao infraconstitucional que regulamentou os preceitos constitucionais. Cabe acrescentar que todas as leis e os decretos que alteraram os objetivos da Carta relacionados com a proteo social, aprovados pelo Congresso Nacional, tiveram origem em projetos de iniciativa do Executivo Federal, ocupado, de 1994 a 2002, por uma coalizo partidria liderada pelo Partido da Social-Democracia Brasileira (PSDB) e, a partir de 2003, por outra coalizo, dessa feita liderada pelo Partido dos Trabalhadores (PT). Em 1998, a Emenda Constitucional 20, que modificou a Previdncia Social, representou, em grande medida, uma resistncia do Parlamento ao projeto governamental, bem mais radical do que o documento aprovado43. Na EC promulgada em 2003 algumas proposies que nela aparecem (ou reaparecem) merecem breve notao, uma vez que embutem mais ameaas Seguridade. A primeira, de fato, no aparece: trata-se da ausncia de qualquer referncia Seguridade. Uma outra a meno enftica ao carter contributivo do sistema, o que no s reitera o afastamento da concepo de seguridade como deslegitima a permanncia de benefcios no-contributivos no interior daquele, podendo inviabilizar, por exemplo, a expanso da previdncia rural. Finalmente, chama a ateno o encaminhamento simultneo, na ocasio(abril de 2003) de duas propostas de reforma: a proposta de reforma da previdncia e a proposta de reforma tributria. Examinando a segunda, observa-se que nela aparecem referncias Seguridade na verdade, s receitas da Seguridade44 - e a previso de instituio de um programa de renda mnima. Ou seja, as receitas de seguridade passam definitivamente a ser entendidas como componentes da base tributria do governo, o que se justifica pela tambm definitiva derrogao da seguridade (na medida em que o sistema contributivo) e se compensa pela instituio de um programa de manuteno de renda inteiramente fora da seguridade e, por conseguinte, inteiramente livre de suas regras45 . Ver a respeito, Figueiredo,A. & Limongi, F. - "Reforma da Previdncia e Instituies Polticas", em Novos Estudos, no 51, julho de 1998, CEBRAP, So Paulo.
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A proposta de reforma tributria tornava permanente a CPMF (Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira), aumentava a Contribuio Social sobre o Lucro das Empresas e possibilitava a substituio total ou parcial das contribuies sobre folha de salrios. . Como, por exemplo, o patamar de um salrio mnimo para qualquer benefcio.

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Vale, ainda, mencionar uma questo apenas sugerida nos pargrafos anteriores. Como vrias pesquisas indicam, a pobreza no Brasil, no , na presente conjuntura, idosa. A faixa etria compreendida por pessoas de mais de 60 anos apresenta ndices de pobreza e de indigncia inferiores s demais. E isso se deve ao fato de que, hoje, os idosos esto recebendo os benefcios a que fazem jus ou porque contriburam ou porque puderam habilitar-se a um dos programas no-contributivos. De acordo com a PNAD de 1999, 77,3% das pessoas com 60 anos ou mais auferiam benefcios de seguridade, incluindo benefcios assistenciais e a previdncia dos servidores pblicos46. Ora, se as pessoas contriburam para o sistema previdencirio no passado porque tinham renda, ou, mais precisamente, porque tinham emprego. No caso dos beneficirios de programas nocontributivos da seguridade social, a grande maioria constituda de pessoas que trabalharam (muito e duramente) e que, portanto, so portadoras de um direito legalmente estabelecido. No se colocam, porm, perspectivas alvissareiras para a proteo social no pas no que concerne aos futuros idosos, particularmente os que hoje so pobres. Aposentadorias e penses desvinculadas de contribuies pretritas, caractersticas de um sistema de seguridade e que vm contemplando segmentos expressivos da populao idosa de baixa renda, no tm sido suficientemente valorizadas pelas agendas governamentais. A ampliao do acesso a esses benefcios, ademais, parece comprometida, tanto pela anulao de fato, e cada vez mais, de direito da seguridade, quanto pelas tendncias que o governo atual vem imprimindo sua poltica social, manifestas no propagandeado Programa Fome Zero e no Bolsa-Famlia. A poltica social parece conferir prioridade a aes de curto prazo no intuito declarado de aliviar carncias decorrentes da situao de pobreza, mediante iniciativas pontuais e de institucionalidade rarefeita, e, o que talvez seja mais grave, em detrimento da implantao de instrumentos institucionais capazes de acabar com a prpria pobreza.

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. Ver SCHWARZER & QUERINO (2002). Segundo os autores, a alta cobertura que a previdncia brasileira garante aos idosos reflete tanto o amadurecimento do programa contributivo ao longo dos anos 90, como a extenso efetuada pelos programas no-contributivos . O aumento na taxa de cobertura dos benefcios entre os idosos no Brasil, de 68,6% em 1992 para 76% em 1995, conseqncia da expanso da cobertura proporcionada pela Previdncia Rural.

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