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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA CENTRO SCIO-ECONMICO DEPARTAMENTO DE CINCIAS CONTBEIS

ANDERSON DE OLIVEIRA

LICITAES: FRAUDES COMUNS NAS AQUISIES DE BENS, ENQUADRAMENTO LEGAL E PROCEDIMENTOS PREVENTIVOS

FLORIANPOLIS 2009

ANDERSON DE OLIVEIRA

LICITAES: FRAUDES COMUNS NAS AQUISIES DE BENS, ENQUADRAMENTO LEGAL E PROCEDIMENTOS PREVENTIVOS

Monografia apresentada ao curso de Cincias Contbeis da Universidade Federal de Santa Catarina como requisito parcial obteno do grau de Bacharel em Cincias Contbeis. Orientador: Prof. Mestre Flvio da Cruz

FLORIANPOLIS 2009

ANDERSON DE OLIVEIRA

LICITAES: FRAUDES COMUNS NAS AQUISIES DE BENS, ENQUADRAMENTO LEGAL E PROCEDIMENTOS PREVENTIVOS

Esta monografia foi apresentada como trabalho de concluso de curso de Cincias Contbeis da Universidade Federal de Santa Catarina, obtendo a nota mdia ................., atribuda pela banca constituda pelo orientador e membros abaixo mencionados. Florianpolis, 26 de junho de 2009

Professora Valdirene Gasparetto Coordenadora de monografia do Departamento de Cincias Contbeis

Professores que compuseram a banca:

Professor Orientador Mestre Flvio da Cruz Departamento de Cincias Contbeis, da Universidade Federal de Santa Catarina

Professor Mestre Luiz Antnio Costa Departamento de Cincias Contbeis, da Universidade Federal de Santa Catarina

Professor Doutor Marcos Laffin Departamento de Cincias Contbeis, da Universidade Federal de Santa Catarina

Florianpolis, 2009

Dedico este trabalho a minha famlia e amigos, em especial aos meus pais Maral e Ana, pois sem eles este objetivo de minha vida no seria alcanado, aos meus avs Jos e Edite e minha namorada, Elisabete, por todo o carinho e respeito.

AGRADECIMENTOS

A Deus, pela vida e por ter me guiado pelo caminho do bem, fazendo com que eu no desistisse de meus sonhos. A meu orientador, professor Mestre Flvio da Cruz, por acreditar, neste trabalho e com sua dedicao e esforo fez com que pudssemos alcanar nossos objetivos. A meu amigo Anderson Moraes, por ser um exemplo de garra e dedicao, que mesmo longe sempre incentivou para que eu no desistisse nunca. Ao amigo Jica pelos momentos de alegria ao longo da vida. Aos meus pais, Maral e Ana, por todo o apoio as minhas decises e por terem me dado o dom da vida. Aos meus tios, primos e amigos, que me apoiaram trazendo-me alegrias em nossos encontros, dando-me toda fora, tornando minha vida repleta de sonhos. minha namorada, Elisabete, pelo Amor dedicado, pelo respeito e ateno nos momentos em que eu precisava. A todos os meus amigos de faculdade em especial a Brenda, Fabrcio, que contriburam com a construo desta monografia e a Michael, Maykon, Jos Carlos, Lisandro, Ana Carla, Luana, Bruna, Ismael, dentre outros que foram essenciais para que o objetivo fosse atingido. A todos que contriburam direta ou indiretamente para que este trabalho fosse realizado.

A morte do homem comea no instante em que ele desiste de aprender. Albino Teixeira

RESUMO
OLIVEIRA, Anderson de. Licitaes: Fraudes comuns nas aquisies de bens, Enquadramento Legal e Procedimentos Preventivos. 2009. 105 folhas. Monografia (Curso de Cincias Contbeis) Universidade Federal de Santa Catarina, Florianpolis, 2009.

Orientador: Professor Mestre Flvio da Cruz

O presente trabalho tem como objetivo analisar algumas fraudes que afetam as licitaes em mbito federal, estadual e municipal referentes administrao pblica estatal no Brasil. Na fundamentao terica busca-se fazer o enquadramento legal, explicando alguns tpicos importantes da Lei 8.666/93, conhecida como Lei das Licitaes. Como as licitaes esto em constante aperfeioamento, o trabalho tambm faz um comentrio ao prego presencial e eletrnico institudos pela Lei 10.520/02. Aps o enquadramento legal da lei de licitaes o trabalho explica sobre o tema fraude para depois da fundamentao terica, abordar os tipos de fraudes e alguns procedimentos preventivos, e trazer uma explicao sobre um tema ainda pouco conhecido no meio cientfico e acadmico brasileiro, a contabilidade forense, que auxilia no combate as fraudes. A estratgia metodolgica utilizada para se alcanar o objetivo proposto consiste de um estudo descritivo e amostras de jornais, revistas, e outras publicaes que expressam dados e informaes sobre fraudes em licitaes brasileiras na aquisio de bens. A abordagem do problema qualitativa, pois se busca identificar, classificar e compreender os dados provenientes da pesquisa, tambm pode ser considerada uma abordagem quantitativa por apresentar em dois grficos alguns dados estatsticos das incidncias das fraudes. A coleta de dados foi por meio de anlise documental e bibliogrfica. Ao final da realizao da pesquisa contatou-se que o envolvimento de funcionrios pblicos a causa de maior incidncia das fraudes em licitaes no Brasil, sendo os municpios a esfera de governo que mais evidencia o acontecimento deste tipo de fraude. Outro dado relevante que muitos procedimentos de preveno as fraudes j esto sendo realizados como exemplo pode-se destacar a capacitao dos funcionrios pblicos, criao de um observatrio para as despesas pblicas, maior rigor na aplicao da lei, edital bem elaborado, dentre outros descritos na pesquisa. Outros procedimentos para preveno ainda podem ser criados e implantados, mas o combate a este tipo de acontecimento dentro da administrao pblica ainda bastante penoso, e se mostra como um processo demorado, que esta longe de chegar ao fim.

Palavras-chave: Licitao. Fraudes. Administrao Pblica.

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1: Fraudes x Notcias Agrupadas ............................................................................ 71 Grfico 2: Fraudes x Quantidade de Fraudes Encontradas nas Notcias Agrupadas............ 72 Grfico 3: Incidncia de Fraudes nas Esferas de Governo x Notcias Agrupadas ............... 73 Grfico 4: Incidncia da Totalidade de Fraudes Encontradas nas Notcias Agrupadas da Amostra x Esferas de Governo ....................................................................................... 74

LISTA DE QUADROS

Quadro 1: Valores limites nas compras e servios comuns, para cada modalidade de licitao comentada neste trabalho...................................................................................................... 44 Quadro 2: Prazos de Publicao do Aviso de Licitao....................................................... 49 Quadro 3: Crimes x Penalidades aplicveis nos processos licitatrios ................................ 54 Quadro 4: Notcias descartadas ............................................................................................ 59 Quadro 5: Notcias da Esfera Federal................................................................................... 60 Quadro 6: Notcias da Esfera Estadual ................................................................................. 60 Quadro 7: Notcias da Esfera Municipal .............................................................................. 61 Quadro 8: Numa mesma notcia mais de uma esfera do governo ........................................ 62 Quadro 9: Fraudes por iniciativa de agentes passivos.......................................................... 63 Quadro 10: Fraudes por iniciativa de agentes ativos............................................................ 63 Quadro 11: Fraudes encontradas que representam conluio .................................................. 64 Quadro 12: Irregularidades nos documentos inerentes ao julgamento................................. 82 Quadro 13: Irregularidades no credenciamento/divulgao para participao no certame.. 83 Quadro 14: Irregularidades na exposio de elementos relacionados diretamente com o conhecimento contbil.......................................................................................................... 85 Quadro 15: Irregularidades em outros procedimentos licitatrios ....................................... 86

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

CAPES CCJ CFC CGU CNPJ CNPq FINEP FUNASA GMP IOESC KPMG MP MPF MPF/AP MPF/PE MPF/TO ODP PB PF PFL SC SP TCE UDESC UFSC

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior Comisso de Constituio, Justia e Cidadania Conselho Federal de Contabilidade Controladoria Geral da Unio Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico Financiadora de Estudos e Projetos Fundao Nacional de Sade Guarda Metropolitana de Palmas Imprensa Oficial do Estado de Santa Catarina Klynveld, Peat, Marwick, Goerdeler Inicial do nome de seus fundadores Ministrio Pblico Ministrio Pblico Federal Ministrio Pblico Federal do Amap Ministrio Pblico Federal de Pernambuco Ministrio Pblico Federal de Tocantins Observatrio das Despesas Pblicas Paraba Polcia Federal Partido da Frente Liberal Santa Catarina So Paulo Tribunal de Contas do Estado Fundao Universidade do Estado de Santa Catarina Universidade Federal de Santa Catarina

SUMRIO

1 INTRODUO...................................................................................................................13 1.1 TEMA E PROBLEMA.......................................................................................................13 1.2 OBJETIVO GERAL ..........................................................................................................14 1.3 OBJETIVOS ESPECFICOS ............................................................................................14 1.4 JUSTIFICATIVA DO ESTUDO .......................................................................................15 1.5 METODOLOGIA DE PESQUISA ....................................................................................16 1.5.1 Definio da Estratgia Metodolgica..........................................................................18 1.5.2 Coleta e Anlise de Dados ............................................................................................20 1.6 LIMITAO DA PESQUISA ...........................................................................................20 1.7 ORGANIZAO DO TRABALHO ...................................................................................21 2 FUNDAMENTAO TERICA ......................................................................................22 2.1 LICITAES ....................................................................................................................25 2.1.1 Princpios da Licitao .................................................................................................26 2.1.2 Compras ........................................................................................................................32 2.1.3 Modalidades de Licitao .............................................................................................35 2.1.4 Dispensa e Inexigibilidade de Licitao .......................................................................45 2.1.5 Edital de Licitao ........................................................................................................48 2.1.6 Contratos .......................................................................................................................50 2.1.7 Crimes e Penas nos processos Licitatrios ...................................................................53 2.1.8 Procedimentos Judiciais................................................................................................55 2.2 FRAUDES.........................................................................................................................56 3 ANLISE DA PESQUISA.................................................................................................59 3.1 TIPOS DE FRAUDES NAS LICITAES PARA AQUISIO DE BENS .....................62 3.2 PROCEDIMENTOS PREVENTIVOS...............................................................................74 3.2.1 Notcia 1 - Novo convnio permite ao TCE identificar fraudes em licitaes ..............75 3.2.2 Notcia 2 - O Tribunal de Contas da Unio e as fraudes nas licitaes.......................75 3.2.3 Notcia 3 - CGU lana ferramenta que dificulta fraudes em licitaes e cartes ........76 3.2.4 Notcia 4 - Fraudes em licitaes do prejuzo de R$ 2,3 bi ........................................77 3.2.5 Outras Formas de Preveno as Fraudes.....................................................................77

3.3 ALGUNS RESULTADOS DE PARECERES DE AUDITORIAS EM INSTITUIES PBLICAS...............................................................................................................................81 3.4 CONTABILIDADE FORENSE COMO FORMA DE PREVENO AS FRAUDES..87 4 CONSIDERAES FINAIS E SUGESTES PARA FUTUROS TRABALHOS.....93 REFERNCIAS .....................................................................................................................96 ANEXO A BOLETIM INFORMATIVO DE RELATRIOS DE AUDITORIA E PARECER DE AUDITORIAS............................................................................................106 ANEXO B NOTCIAS DA AMOSTRA..........................................................................118

1 INTRODUO

Este trabalho tem como assunto principal as Fraudes em Licitaes para Aquisio de Bens na Administrao Pblica. um tema que quando discutido sempre gera polmica entre os interessados e as pessoas direta ou indiretamente envolvidas no processo. de suma importncia o tema fraude em licitaes, pois parece ser de interesse de toda sociedade, dela que atravs dos impostos se obtm os recursos para que o servio pblico funcione, ento, tem que ser a sociedade a maior questionadora para que o oramento pblico seja gasto de forma correta pelos seus administradores. Assim, espera-se um trabalho monogrfico que permita ao leitor adquirir maior conhecimento na rea das licitaes, podendo identificar o quanto de evoluo j foi criada para a regularizao na compra de bens por parte da administrao pblica, e constatar com alguns mecanismos que esto sendo implantados, para que erros sejam corrigidos o mais breve possvel.

1.1 TEMA E PROBLEMA

Veicula-se com alguma frequncia, notcias sobre escndalos que aumentam cada vez mais os gastos do governo, so superfaturamentos em licitaes, pagamentos de propinas entre outros tipos de fraudes e desrespeitos com o dinheiro pblico. Um tema considerado importante e comentado nos dias de hoje a licitao, que sob determinados aspectos vem auxiliando o governo na luta para a diminuio dos gastos indevidos. A administrao pblica estatal num estado de direito, submete-se ao estabelecido na Carta Magna. Nela explicitamente tm-se os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, conforme pode ser visto no art. 37 da Constituio Federal do Brasil. Um dos meios de tentar cumprir os princpios da impessoalidade, da moralidade e da eficincia praticar, com seriedade, legalidade e legitimidade a aquisio de produtos (bens ou servios) adotando para tal os mecanismos admitidos pela lei de licitaes. As licitaes na modalidade prego presencial e eletrnico surgiram no Brasil com a Lei 10.520 de 17 de julho de 2002. Opina-se que essas duas modalidades aumentaram a transparncia nos processos licitatrios, mais ainda no atingiram a perfeio no controle a ganncia das pessoas envolvidas em todos os tramites legais do processo.

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Acredita-se que se h fraude porque existem os profissionais que no respeitam o dinheiro do povo e que trabalham em desfavor a tica, obrigando que a lei seja cada vez mais severa e isenta de ambigidades para que no possa dar margem para atos ilcitos. Por isso entende-se importante adotar leis que amarrem os processos dentro da administrao pblica estatal, para que possam punir e diminuir espaos das pessoas mal intencionadas. Um importante ramo da contabilidade, que se espera venha a auxiliar no controle aos crimes dos gastos indevidos na administrao pblica, a contabilidade forense. Acredita-se que ela ajudar os rgos pblicos no cumprimento da lei, intensificando e estudando as causas da ocorrncia das fraudes. Ao defrontar-se com os entornos e abordagens do assunto, entende-se ser relevante fazer um enquadramento legal e um estudo mais aprofundado das licitaes, a curiosidade pelo assunto provocou a tentativa de buscar resposta para a seguinte pergunta: Quais os procedimentos necessrios e possveis de ser acoplados ou integrantes dos processos licitatrios para que se atenue ou evite a ocorrncia de gastos abusivos financiados pela receita pblica estatal?

1.2 OBJETIVO GERAL

O objetivo geral deste estudo sugerir iniciativas que possam vir a contribuir para que alguns tipos de fraudes identificados em licitaes que tratam da aquisio de bens em mbito municipal, estadual e federal, sejam inibidas ou deixem de existir na administrao pblica brasileira.

1.3 OBJETIVOS ESPECFICOS

No intuito de alcanar o objetivo geral, tm-se os seguintes objetivos especficos: - Comentar a lei de licitaes e demonstrar que um edital bem escrito pode diminuir ambigidades e demais fatores que contribuem para burlar processos licitatrios, ocasionando inmeras despesas aos cofres pblicos atravs das lacunas encontradas no edital. Dentre elas, vendas de produtos com qualidades inferiores, no cumprimentos de alguns requisitos bsicos dos processos licitatrios, entre outros fatores que contribuem para a formao de irregularidades.

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- Coletar e comentar fraudes reais ligadas s licitaes e sugerir procedimentos que se acredita ser capazes de reduzir ou eliminar as fraudes identificadas. - Apresentar a contabilidade forense como uma das formas de controle as fraudes.

1.4 JUSTIFICATIVA DO ESTUDO

A populao procura no governo os meios para sua subsistncia, e este para suprir as necessidades exigidas, necessita prestar com eficincia e eficcia seus servios, como exemplo, a populao tem direito a educao, segurana, saneamento bsico, dentre outras necessidades. O governo em suas atribuies tem a obrigao de oferecer a mnima qualidade necessria para o desenvolvimento das pessoas na sociedade. Para isso a administrao pblica necessita de bens e servios para se manter em funcionamento. Segundo Musgrave (1976, p. 36) Os bens e servios devem ser proporcionados livres de qualquer nus direto sobre o usurio; ao mesmo tempo, no preciso que sejam produzidos sob a administrao ou superviso direta do governo. Para o governo suprir suas necessidades ele pode optar por produzir o que deseja ou contratar junto a empresas privadas ou outras empresas pblicas o que necessita para dar continuidade a seus servios. Na atual conjuntura da economia nacional importante refletir sobre qual aspecto mais vantajoso, produzir ou contratar junto a outros, o que se necessita. Se for preciso comprar bens ou servios obrigatoriamente ter que ser feita licitao. Com exceo dos casos de dispensa e inexigibilidade, todo o restante deve ser licitado, sob responsabilidade das penas cabveis se este quesito no for cumprido. Ento as licitaes so utilizadas quando o governo precisa contratar junto a outras entidades os bens e servios que necessita para se manter em funcionamento. A fim de realar a distino entre o governo produzir ou contratar Musgrave (1976, p. 37) visualiza duas economias:
Uma na qual todos os bens so produzidos pelo governo e vendidos no mercado, e outra onde todos os bens so produzidos no setor privado, sendo, porm, comprados pelo governo e distribudos, sem qualquer nus direto para os beneficiados. No primeiro caso, no h proviso para as necessidades pblicas, ao mesmo tempo em que a produo est sob a administrao governamental. No segundo caso, no h produo por parte do setor pblico, mas todos os recursos so canalizados de forma a prover as necessidades pblicas. Portanto, a proviso para as necessidades pblicas no requer administrao pblica da produo, da mesma forma que esta no requer proviso para as necessidades pblicas.

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Segundo o que se constata nos noticirios parece ser cada vez mais complexo contratar servios ou comprar bens sem que haja um beneficio a qualquer empresa, ou a qualquer outro particular envolvido nestas transaes. Opina-se que a partir de 1993 com a Lei 8.666 o governo deu um passo importante na busca de uma maior transparncia aos gastos pblicos. Esta lei trata de um assunto muito pertinente e constantemente discutido na atualidade, as licitaes. importante licitar para aumentar a competitividade do mercado e garantir maior transparncia aos gastos pblicos.
Os rgos pblicos de todas as esferas de governo, quer municipais, estaduais ou federais, para a prestao dos servios pblicos inerentes s suas finalidades, necessitam adquirir no mercado local, estadual, nacional e internacional, com o mesmo tratamento e igualdade de disputa dada ao setor privado, um grande nmero de bens e/ou servios teis. (FIGUEIREDO, 2002, p.19, grifo do autor)

Mesmo com a criao da Lei 8.666/93 ainda existem fraudes e vrios outros tipos de atos ilcitos acontecendo. Por este motivo faz-se necessrio um estudo das fraudes comuns em licitaes. necessrio tambm dar sugestes e tentar trazer o que j vem sendo feito na preveno dos problemas com as fraudes, para isso importante dar destaque ao enquadramento legal das licitaes, tendo presente que este apenas um enfoque dentre as mltiplas dimenses da vida humana associada.

1.5 METODOLOGIA DE PESQUISA

Para realizar estudos na rea de contabilidade ou em qualquer outra rea do conhecimento preciso definir parmetros que auxiliem no desenvolvimento e estruturao da pesquisa. O conhecimento se ramifica por todos os aspectos da vida cotidiana, sendo a contabilidade um destes, e mesmo dentro da contabilidade a uma diviso de temas e pesquisas em que o conhecimento se expande ainda mais, tornando-se abrangente dentre os inmeros assuntos j pesquisados e os que ainda esto por pesquisar. Lakatos e Marconi (2000, p. 18-21) dividem o conhecimento em popular, filosfico, religioso e cientfico. Conhecimento cientifico racional, visa explicar por que e como os fenmenos ocorrem na tentativa de evidenciar os fatos que esto correlacionados. Difere-se do conhecimento popular pela forma, o modo ou mtodo e os instrumentos do conhecer. (LAKATOS; MARCONI, 2000, p.16).

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Com vrios problemas sociais o Brasil ainda no desfruta de uma comunidade acadmica satisfatria com relao a sua populao. Nas vrias regies em que se divide este pas, em muitas delas no se tem a estrutura necessria e no se fornece a oportunidade para o povo adquirir e explorar o conhecimento cientfico, ficando este ainda restrito as classes sociais de maior poder aquisitivo. Este problema vem sendo corrigido ao longo do tempo, mas ainda no foram atingidos nveis suficientes de pesquisadores cientficos. A necessidade das pessoas menos privilegiadas terem que comear logo cedo a sustentar suas famlias, leva estas a uma desmotivao por uma vida acadmica, e conseqentemente dificulta o andamento do processo de aprendizagem da sociedade em relao ao conhecimento cientifico, ficando o conhecimento popular o mais encontrado no Brasil. Para Lakatos e Marconi (2000, p. 18) o conhecimento popular valorativo por excelncia, pois se fundamenta numa seleo operada com base em estados de nimo e emoes. O conhecimento popular tambm pode ser reflexivo, assistemtico, verificvel, falvel e inexato. Continuando-se a falar do conhecimento cientfico, ele tambm real (factual), suas proposies ou hipteses tm sua veracidade ou falsidade conhecida por meio da experimentao e no apenas pela razo, sistemtico, verificvel, falvel e aproximadamente exato, pois novas proposies e o desenvolvimento de tcnicas podem reformular uma teoria j existente. (LAKATOS; MARCONI, 2000, p.20). O conhecimento cientfico difere-se do filosfico e religioso nas seguintes caractersticas: do filosfico por no ser racional e do religioso por no ser inspiracional. No sentido de fazer uma pesquisa que busque explicar e melhorar fatores do cotidiano da administrao pblica, mais coerente que este trabalho tenha como base os procedimentos metodolgicos do conhecimento cientfico. Para Raupp e Beuren (2006, p.76):
No rol dos procedimentos metodolgicos esto os delineamentos, que possuem um importante papel na pesquisa cientfica, no sentido de articular planos e estruturas a fim de obter respostas para os problemas de estudo. No h um tipo de delineamento particular para o estudo de questes relacionadas contabilidade. No entanto, encontram-se tipos de pesquisas que mais se ajustam investigao de problemas desta rea do conhecimento.

A seguir o estudo delimitado por algumas abordagens metodolgicas que visa necessidade do aprimoramento dentro do tema que est sendo explorado.

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1.5.1 Definio da Estratgia Metodolgica

Esta monografia adota procedimentos metodolgicos que melhor se enquadrem aos objetivos da pesquisa proposta. Segundo Lakatos e Marconi (1982, p. 189), monografia trata-se de um estudo sobre um tema especfico ou particular, com suficiente valor representativo e que obedece a rigorosa metodologia. De acordo com Raupp e Beuren (2006, p. 79) algumas tipologias de delineamento de pesquisas, so mais aplicadas rea de conhecimento da contabilidade e elas so agrupadas em trs categorias: Quanto ao objetivo (exploratria, descritiva e explicativa); quanto aos procedimentos (estudo de caso, levantamento, pesquisa bibliogrfica, documental, participante e experimental); e finalmente quanto a abordagem do problema (pesquisa qualitativa e a quantitativa). Para ser exploratria, o tema a ser pesquisado necessita ser pouco conhecido, tendo assim a obrigatoriedade de se adquirir maior conhecimento sobre o assunto, de modo a tornlo claro e proporcionar uma viso geral do fato a ser estudado. No caso da pesquisa descritiva, analisado o comportamento do meio, populao, ou fenmeno, descrevendo os acontecimentos, mudanas ou o estabelecimento de relaes entre as variveis do fenmeno ocorrido. Se a pesquisa descritiva relata os acontecimentos, a pesquisa explicativa leva ao conhecimento do porque o fenmeno aconteceu, identificando os fatos ou fatores que levaram ao desenvolvimento de determinada conseqncia ou forma. Ento quanto aos objetivos o estudo se enquadra em pesquisa descritiva, pois conforme Andrade (2002 apud RAUPP; BEUREN, 2006, p. 81) a pesquisa descritiva tentar descrever os fatos (notcias de jornais ou internet) recorrendo-se a observao do que foi relatado, buscando analisar, interpretar e classificar o problema sem interferir nele. A pesquisa tambm pode ser considerada explicativa, pois conforme Andrade (2002 apud RAUPP; BEUREN, 2006, p. 82) a pesquisa explicativa um tipo de pesquisa mais complexa, pois, alm de registrar, analisar, classificar e interpretar os fenmenos estudados, procura identificar seus fatores determinantes. O trabalho identifica os tipos de acontecimentos dentro da amostra, que determinem os tipos de fraudes nos processos licitatrios na gesto pblica. Estas fraudes so analisadas e explicadas no decorrer da pesquisa, identificando-se tambm quais os procedimentos que podem ser utilizados no intuito de inibir estes fatos ocorridos.

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De acordo com a tipologia de pesquisa quanto aos procedimentos, o estudo sobre as fraudes comuns na aquisio de bens atravs de licitao utiliza a pesquisa bibliogrfica e adotou-se tambm a pesquisa documental. Bibliogrfica porque segundo Cervo e Bervian (1983 apud RAUPP; BEUREN, 2006, p. 86)
Explica um problema a partir de referenciais tericos publicados em documentos. Pode ser realizada independentemente ou como parte da pesquisa descritiva ou experimental. Ambos os casos buscam conhecer e analisar as contribuies culturais ou cientficas do passado existentes sobre um determinado assunto, tema ou problema.

Para Raupp e Beuren (2006, p. 89) a pesquisa documental, devido suas caractersticas, pode chegar a ser confundida com a pesquisa bibliogrfica. Gil (1999 apud RAUPP; BEUREN, 2006, p. 89) nos relata que a diferena entre pesquisa bibliogrfica e documental, esta na natureza das fontes de ambas as pesquisas. A bibliogrfica utiliza-se principalmente da contribuio de vrios autores sobre determinada temtica de estudo, j a pesquisa documental baseia-se em materiais que ainda no receberam um tratamento analtico ou que podem ser elaborados de acordo com os objetivos de pesquisa. De acordo com a tipologia de pesquisa sobre a abordagem do problema, utilizada a pesquisa qualitativa, pois o objetivo analisar leis e fraudes tentando dar sugestes de como podem ser evitados certos procedimentos que acarretam prejuzos a administrao pblica. Segundo Raupp e Beuren (2006, p. 92) bastante comum na contabilidade o uso de uma abordagem qualitativa como tipologia de pesquisa. Apesar de a contabilidade lidar intensamente com nmeros, ela uma cincia social, e no uma cincia exata, o que justifica a relevncia do uso da abordagem qualitativa. Richardson (1999 apud RAUPP; BEUREN, 2006, p. 91) menciona que:
Os estudos que empregam uma metodologia qualitativa podem descrever a complexidade de determinado problema, analisar a interao de certas variveis, compreender e classificar processos dinmicos vividos por grupos sociais. Ressalta tambm que podem contribuir no processo de mudana de determinado grupo e possibilitar, em maior nvel de profundidade, o entendimento das particularidades do comportamento dos indivduos.

A pesquisa tambm pode ser considerada quantitativa, pois traz dois grficos que apresentam dados estatsticos sobre a incidncia das fraudes nas esferas de governo e quais so os tipos de fraudes que mais so cometidas dentro da amostra da pesquisa. Segundo Raupp e Beuren (2006, p. 92) a abordagem quantitativa caracteriza-se pelo emprego de instrumentos estatsticos, tanto na coleta quanto no tratamento dos dados.

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Neste sentido a pesquisa qualitativa atinge com maior eficcia que a pesquisa quantitativa os objetivos pretendidos neste trabalho sendo o ltimo no menos importante para se elencar dados que interessam no desenvolvimento da pesquisa na forma qualitativa.

1.5.2 Coleta e Anlise de Dados

Buscar dados entre os anos de 1990 a 2008 e compor as informaes atravs da internet, jornais, livros, e outros tipos de documentos que relatem ou expliquem fatos sobre fraudes em licitaes para aquisio de bens de consumo e permanente. Buscar na internet atravs de stios eletrnicos do governo nas trs esferas do poder (federal, estadual e municipal), tambm buscar em stios eletrnicos que tem como tema principal as licitaes e em stios eletrnicos de jornais e revistas que trazem matrias polmicas sobre escndalos e fraudes envolvendo a administrao pblica no Brasil. Afim de um maior entendimento sobre os problemas no andamento dos processos licitatrios dentro das reparties pblicas sero coletados dados sobre relatrios de auditorias, sendo verificadas as diligncias dos Tribunais de Contas a cerca dos problemas ocorridos. Finalmente, necessrio que sejam feitas amplas pesquisas em livros na rea de licitaes, fraudes e crimes envolvendo aquisio de bens por parte do poder pblico estatal. Estas bibliografias servem para fazer um comparativo entre os autores, verificando seus entendimentos em relao s leis, fraudes e os processos que regulam as compras pblicas.

1.6 LIMITAO DA PESQUISA O presente estudo trata das fraudes comuns na aquisio de bens de consumo e permanente atravs de processos licitatrios, no tem como propsito as licitaes para contratao de servios, obras, etc. Limita-se a verificao dos tipos de fraudes mais comuns na aquisio de bens atravs de processos licitatrios, abrangendo processos federais, estaduais e municipais. A pesquisa tem como base, notcias e relatrios que apontem irregularidades nos gastos pblicos na compra de materiais de diversos tipos, utilizados no funcionamento dos rgos do poder pblico. Considerando-se o grau limitado na neutralidade envolvida os

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princpios da transparncia e publicidade so, sob a tica da doutrina contbil, apenas presumidos.

1.7 ORGANIZAO DO TRABALHO No intuito de apresentar este trabalho de forma organizada, o mesmo foi estruturado em quatro captulos. O primeiro, denominado introduo, apresenta os aspectos que sero tratados dentro desta pesquisa, tema e problema, os objetivos (geral e especfico), a justificativa do presente estudo, a delimitao da pesquisa, a estrutura do trabalho e a metodologia a ser aplicada. O segundo captulo apresenta a fundamentao terica dos temas bsicos ligados aos conceitos destacados para o assunto desta monografia. Neste captulo busca-se fazer o enquadramento legal das licitaes e sobre alguns temas que repercutem sobre a pesquisa proposta. O terceiro captulo contm a pesquisa realizada na pretenso de cumprir com os objetivos propostos no presente projeto. Neste captulo busca-se falar a respeito das fraudes, mostrando os tipos de fraudes nas licitaes para aquisies de bens e comentando sobre o novo tipo de forma de estudos das fraudes, a contabilidade forense. Por ltimo, o quarto captulo aborda as consideraes finais, enfocando quais objetivos foram cumpridos, outras constataes a serem feitas e recomendaes para futuros trabalhos.

2 FUNDAMENTAO TERICA

O Estado uma organizao poltica formada atravs da conscincia de um povo abrangendo um determinado territrio e que tem como atribuies principais gerenciar, estruturar e regular os procedimentos a serem realizados por uma sociedade. dever do estado, proporcionar segurana, sade, educao para toda populao submetida a seus cuidados. bastante antigo o conhecimento a respeito do estado, Aristteles j conceituava as necessidades bsicas do estado que de acordo com Silva (2003, p. 21) na concepo Aristotlica, as finalidades so a segurana e o bem comum, ainda Silva (2003, p. 23 - 24) cita outra teoria, a do Estado Moderno em que o estado se classifica como intervencionista, influenciando o processo de formao e distribuio de riquezas, e tem o dever de estabelecer o equilbrio geral das estruturas institucionais (jurdica, poltica, moral e religiosa). Enquanto, de acordo com Silva (2003, p. 21) Aristteles em seu tempo, j apresentava a viso de que o estado trabalha para o povo para garantir suas necessidades bsicas, na teoria do estado moderno as preocupaes aumentam, pois a populao e a complexidade de se administrar diferentes instituies jurdicas, econmicas, morais e religiosas se expandem e o governo obrigado a intervir atravs das finanas pblicas para estabelecer um equilbrio geral das estruturas institucionais. No Brasil o Estado se divide em trs poderes, o poder legislativo que tem funo normativa, poder executivo com funo administrativa e poder judicirio com funo judicativa. Todo o procedimento que o Estado se submete para garantir as necessidades bsicas do povo que o institui. Os conceitos de povo e Estado esto diretamente ligados e segundo Roland (2004):
No h povo sem organizao poltica, assim como no h organizao poltica sem povo, pois ambos tem a mesma origem. Assim, povo a dimenso humana do Estado, e a dinmica entre povo e Estado to ntima que possvel afirmar que o povo no subsiste sem a organizao e o poder do Estado, de forma que inexistindo um ou outro, levaria ao desaparecimento do povo.

Sendo assim o Estado se planeja atravs do oramento para conseguir gerenciar as necessidades do povo. Uma das formas de se controlar os gastos efetuados atravs dos programas de governo so os procedimentos licitatrios. O conceito de licitao surge de forma ainda primitiva na idade mdia. Conforme Truran (2007) foram nos Estados medievais da Europa, que os procedimentos de licitao

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comearam a ser utilizados atravs de um sistema denominado Vela e Prego, esse consistia em apregoar-se a obra desejada e, enquanto ardia uma vela, os construtores interessados faziam suas ofertas, quando a chama se extinguia, entregava-se a obra a quem houvesse oferecido o melhor preo para o Estado. No Brasil, a licitao surge a mais de cento e quarenta anos atravs do decreto 2.926 de 14.05.1862, neste decreto ainda era utilizado o nome arrematao, este nome lembra a origem da palavra licitao que conforme Truran (2007) provm do latim lititatione, ou seja, arrematar em leilo. Aps o decreto 2.926 de 1862, a licitao foi consolidada pelo decreto 4.536 de 1922, que organizou a contabilidade da unio. A palavra licitao aparece pela primeira vez no direito pblico brasileiro em 25.02.1967 atravs do Decreto-lei n 200, que estabeleceu a reforma administrativa federal e instituiu no seu art. 127 as modalidades de licitao, concorrncia, tomada de preos e convite. Entretanto, foi somente em 1968, atravs da Lei n 5.456 que as normas relativas s licitaes previstas no Decreto-lei n 200 foram estendidas aos estados e municpios. (CONLICITAO, 2008) Conforme o stio eletrnico Conlicitao (2008), em 1986 foi institudo no Brasil o primeiro estatuto jurdico das licitaes e contratos administrativos atravs do Decreto-lei 2.300, atualizado em 1987 atravs dos Decretos-lei 2.348 e 2.360. Com a nova Constituio Federal de 1988 pode-se observar no art. 37, XXI a obrigatoriedade de licitar como princpio constitucional.
ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.

Finalmente em 1993 atravs da Lei 8.666 reforado o Art. 37, XXI da Constituio Federal, esta lei e suas alteraes feitas pelas Leis 8.883/94, 9.648/98 e 9.854/99 que servem de alicerce para o enquadramento legal que ser realizado no presente trabalho. Historicamente todas as leis que dizem respeito ao tema licitao foram evoluindo na busca de uma maior transparncia e economia aos cofres pblicos, um exemplo disso a Lei 10.520 de 2002 que cria uma nova modalidade de licitao, o prego, este procura maior agilidade no processo de contrataes por parte dos rgos pblicos, tambm surge como uma ferramenta importante no controle e tentativa de se evitar as fraudes muito comuns na administrao pblica brasileira.

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Este trabalho alm de fazer um enquadramento legal ao tema licitao, tambm procura identificar alguns tipos de fraudes mais comuns em processos de compras de materiais por parte dos rgos da administrao pblica federal, estadual e municipal. O tema fraude bastante polmico, para Soares (2005, p. 77) fraude logro, engano, dolo, abuso de confiana, contrabando, manobra enganosa para enganar algum; obteno de vantagens de forma ilcita. Em todos os ramos da administrao pblica a fraude se faz presente e para Soares (2005, p. 77) segundo a teoria da fraude o seu acontecimento proveniente de trs situaes: A fraude acontece a partir do sistema, a fraude acontece a partir do agente e a fraude acontece a partir do envolvimento do sistema e do agente. Ento para ter a fraude preciso que tenham pessoas mal intencionadas e um sistema falho. Mesmo aps a evoluo das leis, h acontecimentos suficientes para demonstrar que as fraudes no param de acontecer, talvez tenha havido uma diminuio, mas a erradicao esta longe de ficar completa. Um novo ramo da contabilidade que auxilia no controle das fraudes e crimes a Contabilidade Forense, esse tipo de contabilidade ainda no muito conhecido e pouco discutido no meio acadmico e profissional. Conforme Cardoso (2008):
A Contabilidade Forense se apresenta como uma evoluo do processo de controle do patrimnio, expandindo suas fronteiras alm da coleta, do registro e da divulgao das informaes contbeis. Dessa forma, ao se tornar a cincia responsvel pelo combate fraude, qualifica-se como estrutura capaz de produzir provas hbeis e admissveis em juzo, implicando o domnio de conhecimentos contbeis, de procedimentos de investigao especiais e multidisciplinares, inclusive.

No que tange a fraude o Conselho Federal de Contabilidade (CFC) assim conceitua o termo fraude refere-se a ato intencional de omisso ou manipulao de transaes, adulterao de documentos, registros e demonstraes contbeis. No podem ser confundidos os erros com as fraudes, pois conforme CFC erro refere-se a ato no intencional na elaborao de registros e demonstraes contbeis, que resulte em incorrees deles. Aps as definies sobre fraudes e erros trazidas pelo Conselho Federal de Contabilidade, a contabilidade forense deve ter a preocupao de trabalhar apenas as fraudes, ou seja, os atos intencionais de burlar processos, separando-se destes os erros ou atos no intencionais, cometidos por falta de conhecimento sobre os procedimentos licitatrios. Este ramo da contabilidade ter destaque na parte da anlise da pesquisa, como um forte procedimento para se prevenir ou solucionar as fraudes que acontecem nas licitaes, tema que comea a ser abordado a partir do prximo tpico.

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2.1 LICITAES

As licitaes vm normatizando os gastos pblicos no Brasil desde 1862, e at ento foram diversas as mudanas feitas para que este processo torne-se mais confivel e transparente. Meirelles (2007, p. 27) conceitua licitao da seguinte forma A licitao o procedimento administrativo atravs do qual a Administrao Pblica seleciona a proposta que oferece mais vantagens para o contrato de seu interesse. Na inteno de ir alm do que ensina Meirelles, busca-se em Di Pietro (1994, p. 254) a seguinte afirmao A licitao um procedimento integrado por atos e fatos da Administrao e atos e fatos do licitante, todos contribuindo para formar a vontade contratual. Pode-se perceber que a licitao no depende apenas da vontade do ente pblico, h uma necessidade de que as empresas privadas queiram participar e ofertar seus produtos e servios de forma a ocorrer o processo licitatrio. Sem a vontade das duas partes a licitao no se completa. Ento, a licitao a competio na qual a Administrao pblica submete as empresas para adquirir de forma mais vantajosa bens e servios de seu interesse. Deve garantir igualdade de competio a todos os participantes no devendo haver privilgios, sob o risco de estar desrespeitando seus prprios princpios norteadores. A licitao visa propiciar iguais oportunidades aos que desejam contratar com o poder pblico, e atua como fator de eficincia e moralidade nos negcios administrativos.
A finalidade da concorrncia pblica (licitao) precisamente a de, mediante publicidade adequada, limitar o arbtrio, restringir o mbito das opes, cercear a livre escolha dos candidatos, tornar objetivos os requisitos das propostas, a fim de impedir solues pessoais e que no sejam inspiradas no interesse pblico. (SILVA apud MEIRELLES, 2007, p. 28)

Dentre as finalidades das licitaes tem-se a de inibir prticas ilcitas e tambm obter a contratao mais vantajosa para a administrao pblica, para que isso ocorra, preciso seguir uma sucesso ordenada de atos por ela praticada para que os objetivos sejam alcanados. de responsabilidade da administrao conforme Di Pietro (1994, p. 254) o edital ou convite, o recebimento das propostas, a habilitao, a classificao, a adjudicao, alm de outros atos intermedirios ou posteriores, como o julgamento de recursos interpostos pelos interessados, a revogao, a anulao, os projetos, as publicaes,(...), etc. Meirelles (2007, p. 29 30) complementa a afirmao de Di Pietro informando, que estes atos praticados pela

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administrao, devem obedecer de forma rigorosa ao estabelecido em lei e no pode admitir discricionariedade na sua realizao. Como regra geral as licitaes buscam a proposta que apresenta menor preo, mas, em determinados casos, a tcnica pode ser preponderante. Aspectos de extrema relevncia so os princpios da Lei de licitaes, que baseados nos princpios descritos na Constituio Federal de 1988, norteiam os procedimentos a serem seguidos pelos processos licitatrios.

2.1.1 Princpios da Licitao

Ao se falar em princpios pensa-se nos princpios de cada ser humano, que muitas vezes so diferentes uns dos outros, pois depende do tipo de educao que submetida cada pessoa. Nas licitaes no possvel deixar que os princpios das pessoas interfiram nos procedimentos, pois assim no se alcanaria uma padronizao, tornando-se desorganizado o certame, cada pessoa seguindo seus interesses e deixando de atender o objetivo principal que a contratao com a maior economia, de um servio ou produto de relativa qualidade atendendo de forma geral a populao interessada. Por isso a Lei 8.666/93 segue princpios padronizados que devem ser obedecidos por todos os participantes do processo. O Art. 3 da Lei 8.666/93 dita que as licitaes devem observar o princpio constitucional da isonomia, e os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos. O princpio constitucional da isonomia um dos mais importantes, ele est na Constituio Federal do Brasil, e prima pela igualdade. Conforme Niebuhr (2000, p. 50-51) a igualdade constitui um valor que, embora a variao de significados imposta pela histria e filosofia, se fez a base do que hoje denominado Direitos Humanos e Direitos Fundamentais. este valor de direito que o princpio da isonomia revela. Ainda Niebuhr (2000, p. 163) nos fala que O princpio da isonomia conceituado como princpio jurdico que incorpora a amplitude do valor social de igualdade. Meirelles (2007, p. 35, grifo do autor) afirma que A igualdade entre os licitantes princpio primordial da licitao. A prpria Constituio Federal (Art. 37, XXI, grifo meu) menciona igualdade:

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ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.

O princpio da igualdade busca uma padronizao dos atos. Todas as empresas devem ter os mesmos direitos para participao no certame. Segundo Meirelles (2007, p. 35) O princpio da igualdade entre os licitantes probe clusula ou clusulas discriminatrias ou o julgamento tendencioso que desiguala os iguais ou iguala os desiguais, favorecendo a uns e prejudicando a outros, com exigncias inteis ao servio pblico, mas privilegiando determinados candidatos. Ainda para Meirelles (2007, p. 35) Essa a forma mais insidiosa de desvio de poder, com que a Administrao quebra a isonomia entre os licitantes, razo pela qual o judicirio tem anulado editais e julgamentos em que se descobre perseguio ou favoritismo administrativo [...]. Um exemplo do princpio de igualdade nas licitaes pode ser na especificao do material a ser adquirido, se esta for direcionada a apenas uma determinada marca, as outras no podero ofertar proposta por no apresentarem o material na especificao solicitada pela administrao pblica, sendo assim a uma restrio a competitividade e desrespeito ao princpio de igualdade entre os participantes. Este exemplo serve para mais um dos princpios licitatrios, o da legalidade, que ser comentado na seqncia, pois na lei de licitaes proibida a especificao com marca ou que direcione a uma nica marca, feito este direcionamento no se cumpre a legalidade do processo. O princpio da legalidade informa, que todo processo de aquisio de bens ou servios por parte da administrao pblica deve seguir os tramites previstos em lei. Niebuhr (2000, p. 92) vai alm, ele afirma que para se controlar o poder pblico este deveria respeitar aquilo que estava prescrito no texto legislativo, no prejudicando as aspiraes individuais. O princpio da legalidade estritamente ligado ao da isonomia. Niebuhr (2000, p. 93) escreve que [...] percebe-se que a lei o intento de se objetivar e assegurar o respeito igualdade. Ele ainda afirma que O valor da igualdade o pressuposto da lei. Meirelles (2007, p. 42) conceitua o princpio da legalidade como basilar de toda administrao pblica. Significa que toda atividade administrativa est sujeita aos mandamentos da lei e deles no se pode afastar ou desviar, sob pena de invalidade. Tudo o que precede a vida cotidiana, esta pautado na Lei, a moralidade e a tica so analisadas em virtude do que a lei probe ou no fazer, assim tambm so os procedimentos

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licitatrios, tudo que pode ser feito em uma licitao o que consta da Lei 8.666/93. O funcionrio pblico ao contrrio do privado s pode fazer aquilo que a Lei autoriza. Conforme averba Caio Tcito (1996 apud NIEBUHR, 2000, p. 94) ao contrrio da pessoa de direito privado, que, como regra, tem a liberdade de fazer aquilo que a lei no probe, o administrador pblico somente pode fazer aquilo que a lei autoriza expressa ou implicitamente. Desse modo, a lei concernente administrao pblica deve ser seguida a risca. O prximo princpio a ser comentado o da impessoalidade. Este afirma que no podem ser coagidos os participantes envolvidos no certame das licitaes, tambm indica que todos os atos devem ser feitos para o bem da administrao pblica e no para alguns privilegiados. Para Niebuhr (2000, p. 100) o princpio da impessoalidade que fundamenta a despersonalizao da atividade administrativa, [...], sempre pautado satisfao dos interesses da coletividade. Niebuhr (2000, p. 101) ainda afirma que a inteno deste princpio restringir a atuao do agente pblico quilo que permitido ou previsto na legislao, impossibilitando-o de agir conforme suas convenincias. A atividade administrativa de um funcionrio pblico deve ser entendida como o auxlio populao interna e externa da sua instituio, na procura do melhor para todo o povo e no apenas para um nico indivduo. A ao do agente pblico deve estar restrita aos interesses da sociedade, traduzido na legislao vigente. Para Meirelles (2007, p. 42) o princpio da impessoalidade exige que a administrao trate os administrados sem perseguies e sem favorecimentos, como consectrio do princpio da igualdade de todos perante a lei. O interesse pblico deve ser o nico objetivo certo e inafastvel de qualquer ato administrativo. Um exemplo de violao ao princpio da impessoalidade o pagamento de propinas por parte dos empresrios a agentes pblicos para que estes favoream a empresa durante os procedimentos licitatrios. Neste sentido, o agente pblico no esta agindo em favorecimento da coletividade, esta sim, agindo com pessoalidade, colocando seus interesses a frente da instituio, significando estar em total desacordo ao princpio da impessoalidade. Este tipo de exemplo pode ser utilizado ao prximo princpio a ser comentado, o da moralidade, pois se o funcionrio aceitou propina ele no esta agindo de boa f, ou de maneira honesta, estando ele fora da moralidade necessria e exigida para as licitaes. O administrador pblico deve ter seus direitos respeitados e ter a liberdade para praticar o que de interesse para seu rgo. A finalidade da entidade pblica trabalhar no melhoramento das atividades bsicas para a populao, o princpio da impessoalidade nos

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procedimentos licitatrios serve como garantia do respeito do agente pblico para com seu empregador, o povo. Niebuhr (2000, p. 103, grifo do autor) faz a seguinte colocao em relao ao princpio da impessoalidade:
Desde a feitura do edital vedada a incluso de exigncias a serem apuradas subjetivamente, como, verbi grati, o mais eficaz, bonito, confortvel, sem que se faa acompanhar de critrios objetivos que os determinem. E assim o princpio se prolonga at o julgamento, impedindo que os agentes administrativos cotejem as propostas de acordo com gastos pessoais. Visando a garantir a equidade, repelem-se ao mximo as consideraes subjetivas, devendo a licitao reger-se pelo interesse pblico.

Mais um dos princpios o da moralidade, que impe tratar licitantes e outros com honestidade, sem pretender prejudic-los. Segundo Niebuhr (2005, p. 45) o princpio da moralidade exige que os agentes administrativos envolvidos em processos licitatrios atuem de boa f, de maneira digna e honesta, sem esconderem dados ou informaes, sem pretenderem receber vantagens indevidas, ainda que favorveis administrao. Enfim o princpio da moralidade relaciona-se aos padres morais, isto , aos comportamentos reputados como honestos e virtuosos pelos membros da sociedade. importante tambm comentar o princpio da publicidade, este princpio busca a transparncia e divulgao de todos os procedimentos realizados, antes, durante e depois do processo licitatrio. Meirelles (2007, p. 32-34) deduz que no h, nem pode haver, licitao sigilosa. Se seu objeto exigir sigilo em prol da segurana nacional, ser contratado com dispensa de licitao. Nunca, porm, haver licitao secreta, porque da sua natureza a divulgao de todos os seus atos [...]. Niebuhr (2000, p. 104) comenta a publicidade essencial ao Estado de Direito, democracia, cidadania e legitimidade. Todo e qualquer cidado deve ser informado e incentivado a fiscalizar e se interar de todos os procedimentos realizados pelos governantes, para isso a publicidade dos atos do governo se torna de suma importncia para toda sociedade. Na licitao, a publicidade comea, no momento do lanamento do instrumento convocatrio, que onde o negcio de interesse da Administrao, torna-se pblico a todas as empresas ou outrem, que quiserem participar do processo. Meirelles (2007, p. 34, grifo do autor) cita a abrangncia da publicidade de licitao:
abrange desde a divulgao do aviso de sua abertura at o conhecimento do edital e de todos os seus anexos, o exame da documentao e das propostas pelos interessados e o fornecimento de certides de quaisquer peas, pareceres ou decises relacionados com o processo licitatrio, desde que solicitados em forma legal e por quem tenha legitimidade para pedi-los. Essa publicidade se far, conforme o caso,

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pela afixao do edital em recinto aberto ao pblico, pelas publicaes no rgo oficial, pela divulgao na imprensa particular e pelos demais meios de comunicao em massa [...], conforme a modalidade e importncia da licitao. Completa-se a publicidade do procedimento licitatrio com abertura dos envelopes de documentao e propostas em pblico e com a subseqente publicao oficial das decises dos rgos julgadores e do respectivo contrato, ainda que resumidamente [...]. Sem essa publicidade a licitao e o contrato tornam-se passveis de anulao.

Para entender melhor o princpio da publicidade importante que se mostre um exemplo de desrespeito a este princpio. Se uma entidade pblica lana um edital e no faz uma ampla divulgao, menos empresas tero conhecimento da licitao e no podero ofertar propostas no certame, podendo assim, serem avisadas apenas as empresas que so de preferncia da administrao desta entidade, no havendo uma concorrncia suficiente para garantir economicidade aos cofres pblicos. Outro princpio importante o da vinculao ao instrumento convocatrio, este tem como fator principal seguir as formalidades que convocam a participao no certame licitatrio. Esse princpio tambm chamado, por Hely Lopes Meirelles (2007, p. 39) e Joel de Menezes Niebuhr (2005, p. 44), de princpio da vinculao ao edital. Vinculao ao edital porque tudo que consta no edital deve ser respeitado, sendo que o edital deve estar pautado na Lei 8.666/93, seguindo o princpio da legalidade j comentado neste trabalho. Dallari (apud NIEBUHR, 2000, p. 110) assevera: O edital h de ser completo, de molde a fornecer uma antiviso de tudo que possa vir ocorrer no decurso das fases subseqentes da licitao. A administrao pblica no pode colocar nada no instrumento convocatrio que possa frustrar a formulao de propostas por parte dos licitantes. Meirelles (2007, p. 40) refora que O edital a lei interna da licitao, e, como tal, vincula aos seus termos tanto os licitantes quanto a Administrao que o expediu. O princpio da vinculao ao instrumento convocatrio nos mostra o quanto importante um edital bem formulado, pois pode reduzir as chances de fraudes e um fator a ser considerado no combate as falhas que ainda esto contidas na lei. Para o princpio da vinculao do edital poderia ser utilizado o mesmo exemplo do princpio da igualdade, onde h o direcionamento da marca do produto a ser adquirido. Mas no intuito de diferenciar do exemplo j citado, pode-se utilizar na mesma linha de raciocnio, uma especificao incompleta da mercadoria a ser adquirida. Se a especificao que consta do instrumento convocatrio estiver incompleta ou erroneamente escrita, a empresa que participar da licitao poder se beneficiar e cobrar por um produto de qualidade questionvel

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o valor da mercadoria que a administrao realmente necessita. A administrao no vai poder questionar a empresa na hora da entrega do material, pois a especificao daquilo que esta sendo entregue atende aquela descrita no instrumento convocatrio, tendo a entidade pblica de arcar com seu erro. Aps os comentrios sobre o princpio da vinculao ao edital, cita-se o princpio do julgamento objetivo, este est diretamente ligado ao edital, pois ele se baseia nos critrios dispostos no edital para julgar propostas e tomar as decises necessrias para o correto andamento do processo. Este princpio, leciona que os julgamentos tornem-se o menos subjetivos possveis, pois qualquer deciso que possa ter um mnimo de subjetividade pode ser passvel de contestao por parte dos licitantes, que podero atravs da justia obter anulao do processo em questo. Neste sentido Sundfeld (1995 apud NIEBUHR, 2005, p. 50) preleciona que o julgamento objetivo, obrigando que a deciso seja feita a partir de pautas firmes e concretas, princpio voltado interdio do subjetivismo e do personalismo, que pem a perder o carter igualitrio do certame. Julgar um fator determinante no certame, no pode ser feito de forma inconseqente, obscura, subjetiva, deve-se ter em mente o que foi estabelecido no instrumento convocatrio, respeitando-se a especificao, preo mdio de mercado, dentre outros fatores que trazem confiabilidade na compra a ser realizada.
O princpio do julgamento objetivo afasta o discricionarismo na escolha das propostas, obrigando os julgadores a se aterem ao critrio prefixado pela administrao, levando sempre em considerao o interesse do servio pblico, os fatores qualidade, rendimento, eficincia, durabilidade, preo, prazo, financiamento, carncia e outras condies pertinentes pedidas ou admitidas pelo edital. (MEIRELLES, 2007, p. 40, grifo do autor).

O princpio do julgamento objetivo est atrelado ao do instrumento convocatrio, tendo os agentes pblicos julgar com clareza baseando-se no que est descrito no edital. Um exemplo deste princpio, pegando por base o prego presencial. Empresas esto ofertando seus lances e chegam a um valor final, mas este valor ainda esta acima da pesquisa mdia de mercado que consta do instrumento convocatrio. Estas empresas argumentam com o pregoeiro que o preo de mercado descrito no processo no condiz com a real situao dos valores desta mercadoria. O pregoeiro deve ou no aceitar a proposta ofertada no certame? A resposta do pregoeiro deve ser negativa, o julgamento correto o de anular o item ou a licitao se for apenas este item o objeto do certame, para que sejam realizadas novas pesquisas de mercado verificando se os valores esto ou no em conformidade com os

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praticados pelas empresas. Em caso do pregoeiro dar um julgamento positivo, ele estar arcando com a responsabilidade de no respeitar o instrumento convocatrio e o de estar fazendo um julgamento equivocado podendo talvez fazer a compra do produto a preo elevado, abrindo margens para futuras contestaes sobre o procedimento licitatrio em questo, desrespeitando o princpio do julgamento objetivo. Todos estes princpios se relacionam para a formao da base dos procedimentos licitatrios, nada que diz respeito a licitaes podem fugir as regras impostas por eles. Respeitados os princpios, pode-se agora falar sobre como acontecem s compras de bens nas licitaes.

2.1.2 Compras

Esta uma parte muito importante dentro da lei de licitaes, onde ser definido o objeto, e todas as especificaes necessrias para que os rgos pblicos adquiram de forma correta o que se pretende para manuteno dos servios sociedade. Figueiredo (2002, p. 45) define compra como toda aquisio remunerada de bens para fornecimento de uma s vez ou parceladamente. Meirelles (2007, p. 64) afirma que a compra, objeto da licitao, a mesma compra e venda dos Cdigos Civil e Comercial, ou seja, contrato pelo qual uma das partes se obriga a transferir o domnio de certa coisa, e a outra, a pagar-lhe certo preo em dinheiro. Quer dizer que uma pessoa ou empresa vende algum produto, e a administrao pblica se compromete a pag-lo. Para adquirir o que necessita sem margens para erros ou complicaes na hora do recebimento do material necessria a especificao adequada dos produtos/equipamentos que se est comprando, no mnimo deve-se indicar no memorial descritivo do processo, a qualidade e a quantidade a ser comprada, bem como as condies em que se deseja adquirir. Completando a afirmao do pargrafo anterior Figueiredo (2002, p. 51, grifo do autor) diz que As compras somente podero ser feitas com a adequada caracterizao do seu objeto e a indicao dos recursos oramentrios para o seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa. Para completar o raciocnio sobre o que essencial dentro das compras, Meirelles (2007, p. 64) fala que A perfeita caracterizao do objeto da compra essencial para possibilitar a correta formulao das propostas e o oferecimento das vantagens do negcio, [...].

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A indicao de recursos oramentrios de que trata Figueiredo, regulamentada na Lei 4.320/64 em seu capitulo 3(terceiro), Da Despesa, segundo Cruz (1988, p. 90) tem-se pelo menos trs estgios obrigatrios na realizao da despesa pblica: empenho, liquidao e pagamento. Antes da realizao da despesa no processo de licitao, obrigatrio o bloqueio oramentrio, nenhum processo pode ser realizado, sem a garantia devida de separao da dotao oramentria informando a inteno de compra por parte da entidade pblica do valor previsto da mercadoria. O rgo pblico para honrar seu compromisso com a contratada, dever dispor de adequada cobertura oramentria, separando a reserva de dotao oramentria antes da assinatura do contrato. Somente aps a concretizao e assinatura contratual emitido o empenho que formalizado no documento denominado nota de empenho, que segundo Carvalho (2005, p. 225) ao se emitir um empenho, o ordenador de despesas deve deduzir o seu valor da dotao adequada despesa a realizar, por fora do compromisso assumido, no podendo, jamais, o seu valor exceder o saldo da dotao. Significa que, o valor da aquisio a ser emitida na nota de empenho nunca poder ultrapassar o valor disponvel do oramento do rgo pblico contratante. A Lei 4.320/64 em seu Art. 58 conceitua empenho de despesa o ato emanado de autoridade competente que cria para o estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio. So trs as modalidades de empenho. Conforme Cruz (1988, p. 93) tem-se os empenhos:
Ordinrio: Empenhos para despesas que tenham parcela nica e cujo valor seja conhecido priori. Estimativa: Empenho para despesas cujo valor exato do montante no possa ser determinado a priori. Global: Empenho para despesas contratadas e outras sujeitas ao parcelamento. O valor determinado a priori e as apropriaes de despesas se do a posteriori

Depois da adjudicao e homologao do processo ao vencedor, celebrado o contrato entre as partes e efetuado o empenho global do valor da aquisio da mercadoria no processo licitatrio. Conforme Art. 62 da Lei 4.320/64 o pagamento da despesa s ser efetuado quando ordenado aps sua regular liquidao. A liquidao acontece aps a celebrao do contrato da administrao com terceiros, e conforme Cruz (1988, p. 93) na liquidao so verificados os documentos e os controles de entrada dos materiais ou os registros da efetiva prestao dos servios.

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O estgio de liquidao nada mais do que o momento em que a empresa, entrega os produtos ofertados no certame, com suas respectivas notas fiscais, havendo uma conferncia por parte do representante da entidade pblica, dos dados que constam da nota com a especificao do material que se esta entregando, fazendo-se um comparativo com o descritivo explicitado no edital ou convite de licitao. Se tudo estiver em conformidade prossegue-se a efetuao do pagamento ao credor. O pagamento o estgio em que o credor recebe o crdito (valor da venda) a que tem direito. correto quando se trata de compras para administrao pblica, que o agente envolvido no processo, pense que est adquirindo algo como se fosse para si, pois inevitvel pensar que quando algum vai utilizar seu dinheiro, procure o que o traz mais economia e que o objeto a ser adquirido atenda toda a sua necessidade, esse tambm deve ser o pensamento dos que esto comprando para a administrao pblica. Neste sentido Meirelles (2007, p. 64) nos diz que sempre que possvel s condies para aquisio e pagamento deve ser semelhante s praticadas pelo setor privado. Meirelles (2007, p. 65) ainda afirma que a compra deve realizar-se sempre atravs de contrato bilateral perfeito, cumulativo e oneroso, ou seja, com obrigaes iguais para as duas ou mais partes envolvidas. O contrato tambm real, porque visa diretamente ao objeto a ser adquirido. Contrato bilateral perfeito quando a administrao pblica, consegue adquirir o objeto de seu interesse, dentro das regras impostas pelo edital, e por esse objeto paga ao fornecedor sem atrasos, mantendo-se as duas partes satisfeitas. Ambos respeitam os termos estabelecidos em contrato. As compras devem observar uma ampla estimativa de preo e o princpio da padronizao. A padronizao sempre que possvel deve ser adotada, segundo Figueiredo (2002, p. 53) a padronizao no opo da Administrao. A sua adoo visa colher benefcios, impondo a compatibilidade de especificaes tcnicas e de desempenho, condies de manuteno, assistncia tcnica e garantia dos bens a serem adquiridos.
O princpio da padronizao impe que as compras de materiais, equipamentos e gneros de uso comum na Administrao se realizem mediante especificaes uniformes, que dentre outras coisas, busquem compatibilizar a tcnica com o desempenho e igualar as condies de manuteno e assistncia tcnica, [...]. (MEIRELLES, 2007, p. 66)

Por fim, as compras devem atender aos mesmos requisitos que constam no Art. 12 da Lei 8.666/93 que trata das obras e servios, mas principalmente conforme Meirelles (2007, p. 66-67) aos requisitos segurana, funcionalidade, adequao ao interesse pblico e normas

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tcnicas adequadas. [...], a especificao-padro de bens de uso comum dever aliar a esses requisitos impositivos os da economicidade e facilidade de operao e manuteno. Para a realizao das compras os processos licitatrios se dividem em modalidades e tipos de licitao, que so diferentes formas dentro da licitao para a compra dos diversos tipos de materiais e necessidades da administrao pblica.

2.1.3 Modalidades de Licitao

Por modalidade de licitao entende-se a forma com que se realiza o certame competitivo entre os fornecedores. As modalidades de licitao so seis: concorrncia, tomada de preos, convite, concurso, leilo e a modalidade do prego. Com exceo do prego as outras cinco modalidades aparecem no texto da Lei 8.666/93. Nesta parte do trabalho importante comentar somente sobre concorrncia, tomada de preos, convite e prego. Concurso e leilo no fazem parte do contexto desta pesquisa, embora reconhecidamente teis no contexto da administrao pblica brasileira. importante antes de se falar sobre as diferentes modalidades de licitao, comentar sobre os tipos de licitao que esto na lei 8.666/93 e so quatro: Menor preo, melhor tcnica, tcnica e preo, maior lance ou oferta. Este ltimo maior lance ou oferta no se faz necessrio comentar no trabalho, pois o tipo de licitao adotada pela modalidade leilo, que no ser tratada nesta pesquisa. Menor Preo: Neste tipo objetiva-se adquirir o produto ou servio que atenda as especificaes contidas no edital ou convite aceitando-se a proposta que ofertar o menor valor. Melhor Tcnica: Tm a inteno de adquirir o produto ou servio da proposta que apresente valor igual ou inferior ao preo mximo fixado em edital atendendo quanto qualificao tcnica a avaliao e a classificao conforme tabela de pontuao previamente fixada, com pontuao igual ou superior ao valor mnimo fixado e apresentar o menor preo negociado. Tcnica e preo: Determina-se vencedor, o licitante que apresentar a proposta de maior valorizao em mdia ponderada entre o preo ofertado e a classificao tcnica conforme tabela de pontuao previamente fixada no edital.

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Meirelles (2007, p. 79) Do instrumento convocatrio deve constar a modalidade e o tipo adequado ao certame, para orientar os licitantes e o julgamento das propostas. Aps adquirir conhecimento sobre os tipos de licitao, pode-se comear a explicar as modalidades licitatrias.

a) Concorrncia: Esta uma das mais complexas modalidades de licitao. Segundo Figueiredo (2002, p. 28) a modalidade entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitao preliminar comprovem possuir requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para a execuo do seu objeto. Niebuhr (2000, p. 118) afirma que concorrncia a modalidade de licitao que contm o mais rigoroso procedimento, contemplando de forma ampla as exigncias da eqidade consubstanciadas primordialmente na isonomia. Destina-se s licitaes de maior vulto econmico, [...]. A concorrncia difere da tomada de preo, porque admite a participao de qualquer licitante atravs da convocao de maior amplitude. Na tomada de preos s podem participar interessados previamente cadastrados. A concorrncia por se tratar de valores mais vultosos, difere-se das outras modalidades de licitao, com exceo do prego que no apresenta limite de valores. Outra diferena em relao s demais, que na concorrncia os prazos para convocao so maiores, conforme pode ser verificado na afirmao abaixo, descrita por Meirelles. Sobre concorrncia Meirelles (2007, p. 79) afirma a modalidade de licitao prpria para contratos de grande valor, em que se admite a participao de quaisquer interessados, registrados ou no, que satisfaam as condies do edital, convocados com antecedncia mnima de 45(quarenta e cinco) ou 30(trinta) dias. Outro fator importante a ser destacado que antes de ser criada a modalidade prego, a seleo dos interessados em participar do sistema de registro de preos, s poderia ser feita por meio de concorrncia, com a edio da Lei 10.520/02 este sistema tambm foi autorizado para realizao atravs de prego. Meirelles (2007, p. 80) escreve que a concorrncia tem requisitos peculiares que so: a universalidade, a ampla publicidade, a habilitao preliminar, a idoneidade dos concorrentes, o julgamento por comisso. Conceituam-se agora os requisitos peculiares a concorrncia: Universalidade: possibilidade que se oferece a participao de quaisquer interessados no certame, independente de registro cadastral na Administrao que a realiza ou

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em qualquer outro rgo pblico ou particular. Sem a universalidade descaracteriza-se a concorrncia. (MEIRELLES, 2007, p. 80-81). Significa que quaisquer empresas que tenham o interesse de participar do certame podem faz-lo sem precisar de prvio registro, as nicas documentaes que podem ser exigidas so os comprovantes de habilitao profissional, de capacidade tcnica e de idoneidade financeira compatveis com o objeto e valor da licitao, e isto deve ocorrer na fase preliminar de habilitao. Qualquer exigncia que exceda a estas mencionadas vai em desacordo com o princpio da universalidade. Ampla Publicidade: Trata-se da divulgao do edital, quanto mais exposto, melhor para a administrao pblica, sendo que esta divulgao deve ser realizada pelo menos uma vez no Dirio Oficial da Unio, do Estado ou do Municpio, conforme seja a entidade estatal promotora da licitao, sendo que a Lei 8.666/93 no art. 21. II, determina que o municpio efetue a divulgao de seus editais no Dirio Oficial do Estado. Pode ser divulgado tambm em jornal de grande circulao no Estado ou na regio onde ser realizado o objeto da licitao. Habilitao Preliminar: Segundo Meirelles (2007, p. 82) a verificao da idoneidade dos concorrentes, sob o qudruplo aspecto jurdico, fiscal, tcnico e financeiro. O art. 27 da Lei 8.666/93 bem especfico com relao a isto, ele afirma para habilitao nas licitaes exigir-se- dos interessados exclusivamente, documentao relativa : habilitao jurdica, qualificao tcnica, qualificao econmico-financeira, regularidade fiscal. A Lei 8.666/93 em seus artigos de 27 a 33 dispe sobre a habilitao para as empresas participarem dos processos licitatrios. Exemplos de documentaes referentes a habilitao jurdica, qualificao econmicofinanceira, regularidade fiscal: Documentos referente habilitao jurdica: registro comercial, no caso de empresa individual; ato constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor, devidamente registrado, em se tratando de sociedades comerciais, e, no caso de sociedades por aes, acompanhado de documentos de eleio de seus administradores, com a comprovao da publicao no Dirio Oficial da ata arquivada, bem como das respectivas alteraes, caso existam; inscrio do ato constitutivo no caso de sociedades simples, acompanhada de prova da eleio dos administradores ou diretoria em exerccio; decreto de autorizao, em se tratando de empresa ou sociedade estrangeira em funcionamento no pas, e ato de registro ou autorizao para funcionamento, expedido pelo rgo competente, quando a atividade assim o exigir; as microempresas ou empresas de pequeno porte que pretendam usufruir os benefcios previstos

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no Captulo V da Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006, devero enviar, obrigatoriamente, incluso no envelope n 1 (Habilitao), declarao de que se enquadram nesta categoria jurdica empresarial, e que no se enquadram nas excees do 4 do art. 3. Documentos referentes a regularidade fiscal: prova de inscrio no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas (CNPJ); prova de inscrio no cadastro de contribuinte municipal ou estadual, se houver, relativo ao domiclio ou sede da licitante, pertinente ao seu ramo de atividade e compatvel com o objeto contratual; prova de regularidade fiscal para com a Fazenda Nacional, a ser realizado mediante apresentao da certido conjunta de dbitos relativos a tributos federais e a dvida ativa da unio expedida pela Secretaria da Receita Federal; prova de regularidade fiscal para com a Fazenda Estadual do domiclio ou sede da licitante, expedida pelo rgo competente; caso o licitante seja de outra Unidade da Federao dever apresentar, tambm, a regularidade para com a Fazenda do Estado de Santa Catarina; prova de regularidade fiscal para com a Fazenda Municipal do domiclio ou sede da licitante expedida pelo rgo competente; para os municpios que mantm Cadastro Mobilirio e Imobilirio separados, as proponentes devero apresentar as duas certides, isto , Certido sobre Tributos Imobilirios e Certido sobre Tributos Mobilirios; prova de regularidade relativa Seguridade Social INSS; prova de regularidade relativa ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS. Documentos referentes qualificao econmico-financeiro: balano patrimonial do ltimo exerccio social (representado pelas contas de ativo e passivo) que comprove a boa situao financeira da empresa, acompanhadas dos termos de abertura e encerramento devidamente autenticados pela Junta Comercial do Estado, vedada a sua substituio por balancetes ou balanos provisrios, podendo ser atualizado por ndices oficiais quando encerrados h mais de trs meses da data estabelecida para apresentao dos documentos nesta licitao; certido negativa de falncia, recuperao judicial ou extrajudicial, expedida pelo distribuidor ou pelos cartrios de registro da falncia, recuperao judicial ou recuperao extrajudicial da sede da pessoa jurdica, com prazo de validade expresso; a boa situao financeira da empresa ser aferida por meio da apurao do ndice de Liquidez Geral (ILG) e Grau de Solvncia (GS), representado por: ILG = ativo circulante + realizvel a LP passivo circulante + exigvel a LP GS= Ativo Total PC + ELP PC = Passivo Circulante

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ELP = Exigvel a Longo Prazo; As frmulas devero estar devidamente aplicadas em memorial de clculos juntado ao balano; se necessria a atualizao do balano, dever ser apresentado, juntamente com os documentos em apreo, o memorial de clculo correspondente. Os ndices acima devero apresentar resultado igual ou superior a 1 (um); Cpia do documento comprobatrio de recolhimento do valor, relativo a uma das modalidades de garantia prevista no art. 31, da Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993, no valor de R$ 720,80 (setecentos e vinte reais e oitenta centavos). Conforme Art. 30 da Lei 8.666/93 os documentos referentes a qualificao tcnica so:
I - registro ou inscrio na entidade profissional competente; II - comprovao de aptido para desempenho de atividade pertinente e compatvel em caractersticas, quantidades e prazos com o objeto da licitao, e indicao das instalaes e do aparelhamento e do pessoal tcnico adequados e disponveis para realizao do objeto da licitao, bem como da qualificao de cada um dos membros da equipe tcnica que se responsabilizar pelos trabalhos; III - comprovao, fornecida pelo rgo licitante, de que recebeu os documentos, e, quando exigido, de que tomou conhecimento de todas as informaes e das condies locais para o cumprimento das obrigaes objeto da licitao; IV - prova de atendimento de requisitos previstos em lei especial, quando for o caso.

Idoneidade dos concorrentes: Esta fase da concorrncia quando se tem certeza de que a empresa participante est de acordo com a documentao exigida e de que nunca cometeu atos ilcitos. A verificao da idoneidade dos participantes dos processos deve ser conferida sempre antes da abertura das propostas. Qualquer concorrente participante do certame pode questionar a idoneidade de outro participante, mas isto dever ser feito no momento em que se est analisando a documentao da referida empresa, aps este momento, mais nada poder ser feito. Comisso de Julgamento: Esta ser composta por no mnimo trs membros, que analisaro as propostas das empresas concorrentes, verificando a conformidade com o objeto solicitado no edital. a comisso que julgar qual a proposta se sagrar vencedora. Conforme Meirelles (2007, p. 85) A comisso rgo julgador da concorrncia, e, por isso, nenhuma autoridade pode substitu-la na sua funo decisria, estabelecida por lei federal, ..., poder ser assessorada por tcnico e at mesmo por outras comisses de especialistas. Aps cumpridos os requisitos peculiares da concorrncia, Niebuhr (2000, p. 118) conclui que concorrncia a modalidade licitatria que melhor recebe o princpio da isonomia, uma vez que a todos aberta, com adequada publicidade e tempo suficiente para anlise e elaborao das propostas, [...].

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Como o princpio da isonomia prega a ampla participao nos processos licitatrios, a modalidade da concorrncia por se tratar de licitaes com valores mais vultosos e conseqentemente de processos que representam importncia destacada para as entidades pblicas, nele realizada uma ampla publicidade, e seu tempo da data de publicao do edital at o dia marcado para abertura das propostas superior a de outras modalidades que sero comentadas neste trabalho. Outro fator relevante de que qualquer empresa que satisfaa a fase preliminar de habilitao pode participar desta modalidade licitatria. As concorrncias esto submetidas a trs tipos de licitao: menor preo, melhor tcnica, tcnica e preo.

b) Tomada de Preos Outra das modalidades de licitao, a tomada de preo tambm uma das formas para aquisio de materiais e servios na administrao pblica. Segundo Figueiredo (2002, p. 28) a modalidade entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condies exigidas para cadastramento at o 3(terceiro) dia anterior data do recebimento das propostas, observada a necessria qualificao. A tomada de preos segue a linha da concorrncia, mas ela utilizada quando o rgo pblico objetiva contratos com valores reduzidos, pois a tomada de preos um processo mais gil do que o da concorrncia tendo um nmero menor de formalidades. De acordo com Niebuhr (2000, p. 119) a tomada de preo se diferencia da concorrncia, pois nela tem-se a existncia de um cadastro anterior , que substitu a fase especfica da habilitao, conferindo mais agilidade ao certame. Com isto a administrao pblica no precisa perder tempo na anlise da documentao e pode partir diretamente para o julgamento das propostas. Outra diferena da tomada de preo para a concorrncia que o prazo para ser ofertado as propostas por parte das empresas menor, tornando-se o procedimento ainda mais gil. Ento, na tomada de preos finalizando-se a parte da habilitao parte-se diretamente para o julgamento das propostas, com todas as etapas semelhantes a da concorrncia e j comentadas nesta monografia.

C) Convite a menos complexa das modalidades de licitao, tambm a que trata de menores valores conforme pode ser verificado no Quadro 1, pgina 44 deste trabalho. Pode-se dizer

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que este tipo de modalidade fere o princpio da isonomia, pois segundo Niebuhr (2000, p. 120) se trs potenciais interessados recebem em seus estabelecimentos um convite para participarem da licitao e outros tantos, talvez inmeros, no so sequer avisados, mais do que palmar o tratamento diferenciado. Segundo legislao vigente no convite no a necessidade de publicao em Dirio Oficial ou em outros meios de ampla divulgao, pois so enviadas cartas-convites as empresas em que a administrao pblica tenha o interesse que participem do processo. importante lembrar que o processo no restringe a participao de outros interessados que no tenham recebido o convite, estes tero que formalizar seu interesse em at 24(vinte e quatro) horas antes da apresentao das propostas. Figueiredo (2002, p. 28, grifo do autor) assim define a modalidade convite:
a modalidade entre interessados do ramo pertinente ao objeto da licitao, cadastrados ou no, escolhidos e convidados em nmero mnimo de 3 (trs) pela Unidade Administrativa, a qual afixar, em local apropriado, cpia do instrumento convocatrio e o estender aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedncia de at 24 (vinte e quatro) horas da apresentao das propostas.

O local apropriado para fixar o instrumento convocatrio, poder ser a sede da repartio responsvel pela licitao. A homologao da proposta vencedora dever ser feita por servidor designado ou por comisso responsvel para o julgamento das mesmas. Este procedimento deve ser pblico no dia e hora marcados na carta-convite.

D) Prego O prego tem sua redao disposta conforme j foi dito nesta monografia na Lei 10.520 de 17 de julho de 2002. Ele se divide em presencial e eletrnico, e so hoje as modalidades de licitao mais utilizadas e que se pode dizer inibem com intensidade superior as demais, a ocorrncia das fraudes nos procedimentos licitatrios. O prego tem sua aplicabilidade em todas as esferas do governo e consiste conforme Figueiredo (2002, p. 29, grifo do autor) na disputa pelo fornecimento de bens ou servios comuns em sesso pblica, por meio de propostas de preos escritas e lances verbais. Busca por meio da disputa justa entre os interessados. A compra mais econmica, segura e eficiente para a Administrao Pblica.

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Diferente da forma de classificao para as outras modalidades de licitao onde o valor do objeto que determina qual modalidade pode ser utilizada, o prego destina-se a aquisio de bens e servios comuns. Segundo Meirelles (2007, p. 103 - 104) consideram-se bens e servios comuns aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no mercado. Em busca de entender os procedimentos empregados no prego, importante falar de como funciona o prego presencial e o prego eletrnico.

D.1) Prego Presencial O prego presencial consiste na formulao de propostas pelas empresas concorrentes, podendo estas, no dia estipulado da sesso pblica para abrir os envelopes, ofertarem na hora seus lances e com isso reduzindo-se os preos da aquisio dos materiais. O prego presencial pode ser dividido em fase interna e fase externa. A fase interna considerada a preparatria, onde so efetuados dentro da instituio os pedidos do material que se necessita, as especificaes tcnicas destes materiais, o levantamento de preo de mercado para se obter um preo mdio devidamente registrado em planilha com os preos unitrios de cada material. Aps o levantamento de preos tem-se a abertura do processo com ampla justificativa do porque se deve adquirir o determinado tipo de produto, depois se tem as exigncias de habilitao que sero solicitadas as empresas participantes, os critrios de aceitao das propostas, as clusulas do contrato e a fixao dos prazos para o fornecimento. Para completar a especificao tcnica dos materiais a serem adquiridos, sempre que possvel deve ser exigido o selo de qualidade do material. Um exemplo de selo de qualidade o ABIC utilizado na verificao da qualidade do caf. Estes selos garantem a credibilidade do produto no mercado. Aps todos os passos da fase interna evidenciados, hora da elaborao do edital, este depois de pronto dever ser encaminhado ao departamento jurdico da instituio para anlise da conformidade da lei. No edital estar designado a pessoa responsvel pelo prego denominado pregoeiro, e nele tambm ser indicado equipe de apoio para auxiliar o pregoeiro na conduo do prego. A fase externa inicia-se pela publicao por meio de dirio oficial e jornal de grande circulao. A publicao do prego dever ocorrer com no mnimo 8(oito) dias de

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antecedncia do dia estipulado para a abertura das propostas e comeo da sesso pblica do prego. Na sesso pblica aps a abertura das propostas, estas sero classificadas em ordem crescente de valor at 10% (dez por cento) do preo mais baixo ofertado, as propostas acima dos 10% (dez por cento) no podem concorrer na etapa de lances, ficando de fora da disputa para aquele determinado objeto a ser contratado. Faz parte da fase externa o julgamento das propostas.
O julgamento realizado em uma nica sesso, que ser conduzida pelo pregoeiro, com o auxlio da equipe de apoio. A ele caber receber o envelope com as propostas de preos, sua abertura e classificao, os lances, a anlise de sua aceitabilidade e classificao final, bem como a adjudicao do objeto do certame ao vencedor. (MEIRELLES, 2007, p. 106, grifo do autor)

Uma das maiores vantagens e que garante maior agilidade deste processo que s as vencedoras tm sua habilitao conferida. Nas outras modalidades a habilitao sempre tem sua conferncia antes do incio da abertura das propostas e so conferidas as documentaes de todas as empresas participantes, ocasionando uma morosidade no processo superior a do prego.

D.2) Prego Eletrnico O prego eletrnico tem basicamente todos os procedimentos do prego presencial, a grande diferena que ele feito com o auxilio da internet. Os concorrentes fazem seu cadastro no sitio eletrnico e na hora prevista no edital, eles acessam e ofertam seus lances. Segundo Meirelles (2007, p. 107, grifo do autor):
Prego eletrnico aquele efetuado por meio da utilizao de recursos de tecnologia da informao, ou seja, por meio de comunicao pela internet. Est previsto no 2 do art. 2 da Lei 10.520/2002, tendo sido regulado pelo Decreto 3.697, de 21.12.2000, o qual recentemente foi revogado e substitudo pelo Decreto 5.450, de 31.5.2005. Seu procedimento segue as regras bsicas do prego comum, mas, como evidente, deixa de ocorrer na presena fsica do pregoeiro e dos participantes, j que todas as comunicaes so feitas via eletrnica.

Na atualidade, o prego eletrnico, opina-se ser a modalidade de licitao mais difcil de ser burlada ou mais eficaz no controle as fraudes, ainda no utilizado com tanta freqncia quanto o prego presencial, mas o governo est tentando impor com que esta modalidade de licitao seja utilizada por todos os rgos da administrao pblica, para que possam reduzir gastos e diminuir as fraudes nas licitaes. uma das modalidades licitatrias mais difceis de ser burlada por ser realizada atravs de um sistema, gerenciado pelo pregoeiro, este sistema dentre seus muitos atributos

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traz como uma de suas principais diferenas com relao ao prego presencial, um mecanismo onde o tempo para oferta das propostas em um determinado momento torna-se aleatrio, no podendo ser gerenciado pelo pregoeiro, fazendo com que as irregularidades sejam menos freqentes. Os demais procedimentos se assemelham ao prego presencial, sendo que algumas irregularidades ainda so difceis de serem controladas. Opina-se que em um breve espao de tempo est modalidade de licitao possa se tornar a mais utilizada pelas instituies pblicas brasileiras. No intuito de explicar as limitaes de cada modalidade de licitao, no Quadro 1, fazse a separao das modalidades por valores utilizados nas compras e servios comuns descritos no texto da Lei 8.666/93. Os valores de que trata o Quadro 1, podem ser alterados por nova lei e segundo Figueiredo (2002, p. 30) a modalidade de licitao ser determinada em funo do valor estimado da contratao, respeitando certos limites, que sero anualmente revistos, pelo Poder Executivo Federal, com publicao no Dirio Oficial da Unio. Esses valores so divididos em dois grupos: 1) Obras e servios de engenharia e 2) Para compras e servios no includos no 1(primeiro) grupo. Nesta pesquisa trataremos apenas dos valores que constam no 2(segundo) grupo.

Quadro 1: Valores limites nas compras e servios comuns, para cada modalidade de licitao comentada neste trabalho. Modalidades de Licitao Convite Tomada de Preos Concorrncia Valores

At R$ 80.000,00 (oitenta mil reais) At R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqenta mil reais) Acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqenta mil reais) utilizado somente na aquisio de bens e servios comuns e Prego no tm nenhum valor limite estipulado. Fonte: Adaptado de Figueiredo (2002, p. 30)

Existem alguns casos em que no precisa ser apreciada nenhuma das modalidades das licitaes mencionadas, estas compras podem ser feitas atravs da dispensa ou da inexigibilidade de licitao, assunto que ser discutido a partir de agora no prximo tpico.

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2.1.4 Dispensa e Inexigibilidade de Licitao

Na dispensa e inexigibilidade de licitao a Administrao pblica pode contratar com terceiros, no precisando se submeter ao processo licitatrio.

A) Dispensa de Licitao A dispensa de licitao se caracteriza pela urgncia ou por motivo de j terem sido esgotadas todas as tentativas de se adquirir atravs de processo licitatrio comum. Para Niebuhr (2000, p. 123) Ocorre a dispensa quando a competio possvel, mas, por fatores de convenincia calcados na razoabilidade, entende-se no realiz-la. Razoabilidade um princpio jurdico que visa prudncia na concretizao das normas e sua correta interpretao por parte dos cientistas jurdicos. Todos os outros princpios existentes devem estar pautados na razoabilidade no intuito de atender ao interesse pblico, sendo razovel o princpio ou deciso que com ela se harmonizar. As dispensas de licitao ocorrem tambm quando os valores para aquisio de determinado tipo de bem, no ultrapasse durante o ano o valor de R$ 7.999,99 (sete mil novecentos e noventa e nove reais e noventa e nove centavos). Mesmo o Administrador efetuando atravs da dispensa a compra direta dos materiais, ele ainda esta obrigado a seguir os princpios bsicos que norteiam os procedimentos licitatrios. Citadini (1999, p. 183) fala o seguinte sobre a dispensa de licitao:
A licitao dispensada,..., em situaes descritas pela legislao, nas quais se poder, em tese, realizar o procedimento licitatrio, mas que,..., entende-se desnecessrio o certame, j que sua realizao no proporcionaria ao Poder Pblico a escolha de proposta economicamente mais adequada, nem o pronto atendimento do interesse pblico (nacional, estadual ou local) que requer providncias imediatas.

No intuito de uma maior economicidade aos cofres pblicos alguns processos so mais viveis se efetuados atravs da dispensa de licitao. Visando esta economia na Lei 8.666/93 em seu art. 24, so elencados os casos em que o administrador pblico poder realizar suas compras atravs de dispensa. Jos Reinaldo Figueiredo em seu livro Licitaes Pblicas para Principiantes, informa os principais casos em que pode ocorrer a dispensa de licitao, Dentre os citados por este autor, alguns esto voltados apenas para as contrataes de obras e servios, e no sero expostos aqui neste trabalho. Os cinco primeiros casos principais so:

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(...) b) para compras de valor at 10% do limite previsto para a modalidade de convite, desde que no se refira a parcelamento de um mesmo servio ou compra que possa ser realizada de uma s vez; (...) e) nos casos de guerra ou grave perturbao da ordem; f) nos casos de emergncia e calamidade pblica, quando caracteriza urgncia de atendimento; g) quando no acudirem interessados licitao anterior (licitao deserta) e esta, justificadamente, no puder ser repetida sem prejuzo para a administrao; h) quando a unio tiver que intervir no domnio econmico. (FIGUEIREDO, 2002. p. 34 35, grifo do autor)

Nos casos citados acima, pode-se notar que as dispensas como j comentado podem ser feitas at o valor de R$ 7.999,99 (sete mil novecentos e noventa e nove reais e noventa e nove centavos) dentro do ano exerccio em que est prevista a compra, item b. Nos itens e, f, h, esto os casos onde constatada urgncia para realizao das compras e servios. O item g trata-se de quando foram esgotadas as possibilidades de compras atravs da licitao e nenhuma empresa apresentou proposta, ou seja, quando j aconteceram processos licitatrios de determinado material e este terminou frustrado, sem a administrao pblica conseguir adquirir o objeto de que necessitava. Outros cinco casos principais de acordo com Figueiredo (2002, p. 35 36, grifo do autor):
i) quando as propostas apresentadas consignarem preos manifestamente superiores aos praticados no mercado nacional e a situao persistir aps fixado pela administrao prazo de oito dias que, no caso de convite pode ser reduzido para trs, para os licitantes apresentarem novas propostas; j) para a aquisio, por pessoa jurdica de direito pblico interno, de bens produzidos por rgo ou entidade que integre a Administrao Pblica, desde que por preos compatveis com os praticados no mercado; k) quando houver a possibilidade de comprometimento da segurana nacional, nos casos estabelecidos em decreto do Presidente da Repblica, ouvido o Conselho de Defesa Nacional; l) para compra de imvel destinado ao atendimento das finalidades precpuas da Administrao, desde que o preo seja compatvel com o valor de mercado, segundo avaliao prvia.

No item i assim como no item g j comentado, trata-se de quando foram esgotadas as possibilidades de compras atravs da licitao, ou seja, quando j aconteceram processos licitatrios de determinado material e este terminou frustrado, sem a administrao pblica conseguir adquirir o objeto de que necessitava. A diferena do item i para o g que neste processo apareceram empresas interessadas em vender o produto solicitado, mas os preos ofertados foram acima daqueles estimados pela administrao pblica. O item j sobre compras de materiais ou servios de entidades pblicas com outras entidades pblicas, um exemplo o caso da IOESC Imprensa Oficial do Estado de Santa Catarina, os rgos do

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estado de Santa Catarina fazem aquisio de servios de impresso, livros, etc, com a IOESC sem necessitar de licitao para isso. Mas um caso de urgncia na administrao pblica o que trata o item k citado. Na compra de imvel destinado ao atendimento das finalidades principais da administrao pblica tambm dispensado exigncia de licitao, item l. Os cinco ltimos principais casos de que trata Figueiredo (2002, p. 36 37, grifo do autor) em relao dispensa licitatria so:
p) para aquisio de bens nos termos de acordo internacional especfico aprovado pelo Congresso Nacional; (...) s) para aquisio de componentes ou peas de origem nacional ou estrangeira, necessrios manuteno de equipamentos durante o perodo de garantia tcnica, junto ao fornecedor original desses equipamentos, quando tal condio de exclusividade for indispensvel para a vigncia da garantia; t) nas compras para o abastecimento de navios, embarcaes, unidades areas ou tropas e seus meios de deslocamento, em estadas de curta durao, em valor que no exceda ao limite de convite; u) nas compras de materiais de uso das foras armadas, com exceo de materiais de uso pessoal e administrativo, mediante parecer de comisso instituda por decreto; (...) w) para aquisio de bens destinados exclusivamente pesquisa cientfica e tecnolgica com recursos concedidos pela CAPES, FINEP, CNPq ou outras instituies oficiais de fomento pesquisa credenciadas pelo CNPq para esse fim especfico.

Os acordos internacionais mencionados no item p podem ser considerados convnios entre o Brasil e outros pases ou qualquer outro tipo de acordo que far com que ambas as partes obtenham vantagem desta relao. Item s, os materiais comprados que ainda esto na garantia tcnica, muitas vezes necessitam de peas de reposio para que possam ser consertados, as compras destas peas esto dispensadas dos processos licitatrios. O item t trata-se de aquisies de materiais bsicos para a manuteno dos referidos navios, embarcaes, etc, sendo que estas aquisies no podem ultrapassar o valor de R$ 7.999,99 (sete mil novecentos e noventa e nove reais e noventa e nove centavos). Os materiais utilizados pelas foras armadas tambm so dispensados de licitao, assim como as aquisies de bens destinados a pesquisa cientfica com recursos concedidos pela CAPES, FINEP, CNPq, itens u e w. Para todos os procedimentos licitatrios necessita-se de ampla justificativa, no caso da dispensa no diferente, importante que se faa uma boa justificativa para que os interesses da administrao fiquem claros para toda sociedade. Considerando-se que cada justificativa tem seus aspectos especficos e prprios para destacar, opina-se que os gestores deveriam ter a sua disposio um manual ou um

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instrumento semelhante, capaz de orientar quanto aos procedimentos tcnicos e legais aplicveis.

b) Inexigibilidade de Licitao A inexigibilidade de licitao premia os casos em que a competio entre os fornecedores ou licitantes se torna invivel. Onde os produtos so bastante especficos, sendo encontrados muitas vezes em apenas uma empresa, no havendo a possibilidade de competio. A inexigibilidade tratada na Lei 8.666/93 em seu art. 25. Conforme Citadini (1999, p. 217) enquanto na dispensa tem-se a possibilidade de licitar, na inexigibilidade impossvel a realizao do certame, a realizao constituir-se-ia em uma farsa, neste sentido Di Pietro (apud NIEBUHR, 2000, p. 127) afirma que no caso da inexigibilidade existe apenas um objeto ou uma pessoa que atenda s necessidades da Administrao; a licitao , portanto, invivel. Para a inexigibilidade importante destacar um caso referente aquisio de bens. Segundo Meirelles (2007, p. 124) A lei considera inexigvel a licitao para aquisio de materiais, equipamentos ou gneros que s possam ser fornecidos por produtor ou vendedor exclusivo, porque seria intil licitar o que no passvel de competio de preo ou de qualidade. (grifo do autor) Aps escrever sobre os temas dispensa e inexigibilidade de licitao, aborda-se na seqncia sobre os editais, procedimento fundamental nas licitaes.

2.1.5 Edital de Licitao

Um dos procedimentos mais importantes nos processos licitatrios a elaborao do edital, quanto mais bem elaborado, maiores so as chances de no acontecerem problemas na licitao. O edital utilizado em 3(trs) das quatro modalidades de licitao explicadas anteriormente neste trabalho. S no est presente na modalidade de licitao denominada convite. Segundo Figueiredo (2002, p. 83) O Convite no propriamente um edital, mas sim um instrumento convocatrio prprio, no afastando a imperiosidade de se fazer constar dele todos os elementos necessrios perfeita configurao do objeto e das condies do negcio.

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O instrumento convocatrio no tem os mesmos moldes do edital mas tem o mesmo objetivo, que esclarecer todos os aspectos que incorrero nesta modalidade de licitao. O edital o instrumento atravs do qual a Administrao leva ao conhecimento pblico a abertura da concorrncia ou da tomada de preos, fixa as condies de sua realizao e convoca os interessados para apresentao de suas propostas(MEIRELLES, 2007, p. 130, grifo do autor). O edital e seus anexos devem ser objetivos, ter clareza, e trazer todo o interesse da instituio descrito de forma que os formuladores das propostas no tenham dvidas ou no possam ter dupla interpretao, de forma a no impugnar todo o processo. O edital deve abranger e resguardar todos os direitos dos rgo pblicos que o esto emitindo, para que no sejam facilitados atos ilcitos. Ele a base da licitao e do contrato e nele que devero estar esclarecidas todas as dvidas que podero surgir no decorrer do processo. Enfim o edital deve abranger todos os requisitos necessrios para a correta aplicao da Lei 8.666/93, desde a definio dos locais e hora para abertura das propostas e as formas de habilitao, at a assinatura e gesto dos contratos firmados com as empresas vencedoras. A divulgao do edital requisito obrigatrio e conforme Meirelles (2007, p. 131, grifo do autor) a divulgao se far, pelo menos uma vez, no Dirio Oficial da entidade ou rgo que promover a licitao: federal, estadual ou municipal. Este seria um requisito mnimo de divulgao de edital, pois sabido que quanto maior for a divulgao deste maior a probabilidade de aumentar o nmero de participantes e da compra ser bem sucedida ao rgo pblico. A publicao em Dirio Oficial conforme Mukai (1992, p. 57) deve ser feita em resumo, com a indicao do local onde os interessados podero obter o texto do edital na integra. Atualmente comum que se encontre a verso do edital online em stios eletrnicos das 3(trs) esferas do governo Unio, Estados e Municpios. O aviso de licitao ou o prazo mnimo para convocao dos licitantes dever obedecer ao disposto no Quadro 2:

Quadro 2: Prazos de Publicao do Aviso de Licitao Tempo Mnimo de Antecedncia para Publicao do Aviso de Licitao 45 (quarenta e cinco) dias

Modalidades Concorrncia, quando o contrato a ser celebrado contemplar

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regime de empreitada integral ou quando a licitao for do tipo melhor tcnica ou tcnica e preo. Concorrncia, nos demais casos; 30 (trinta) dias Tomada de Preos, quando a licitao for do tipo melhor tcnica ou tcnica e preo. 15 (quinze) dias Tomada de Preos, nos demais casos. 8 (oito) dias Prego 5 (cinco) dias Convite Fonte: Adaptado de Figueiredo (2002, p. 88) e Meirelles (2007, p. 132). Conforme Figueiredo (2002, p. 89) qualquer modificao no edital, exceto quando no afetar a formulao da proposta, exige nova divulgao pela mesma forma que se deu o texto original, reabrindo-se o prazo inicialmente estabelecido. O edital deve conter prembulo, texto e fecho. Onde prembulo a parte introdutria, texto a parte fundamental do edital onde estar toda a parte legal e fecho a parte final. O corpo do texto deve conter elementos que o constituem, e foram separados por Meirelles (2007, p. 133 - 136) em 10 tipos: 1) Condies para a participao na licitao; 2) Objeto da licitao com todos os seus detalhes e especificao; 3) Prazo e condies para o cumprimento do estabelecido no contrato (entrega do objeto da licitao); 4) Garantias exigidas a execuo do contrato; 5) Condies de pagamento e reajustamento de preos; 6) Recebimento do objeto da licitao; 7) critrio de julgamento das propostas; 8) Recursos admissveis; 9) Informaes sobre a licitao; 10) Outras indicaes, abrangendo o que no foi contemplado nos itens anteriores. Aps a formulao do edital e a realizao da licitao tero que ser formalizados os contratos com as empresas vencedoras do certame, este contrato j previsto no edital e agora firmado entre as empresas e a instituio pblica objetivo do estudo no prximo tpico. Nos contratos importante ter ateno ao bloqueio e cobertura oramentria j comentada no item 2.1.2 Compras deste trabalho.

2.1.6 Contratos

No menos importante do que o j discutido edital, o contrato na administrao pblica ainda falho. Diversas so as empresas que no cumprem os contratos e tambm no sofrem punio por parte da administrao pblica, ento elas continuam a participar dos

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certames e a cometerem as mesmas irregularidades prejudicando o andamento dos servios pblicos e da correta aplicao do dinheiro. Na Lei 8.666/93 em seu art. 2, pargrafo nico considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre rgos ou entidades da administrao pblica e particulares, em que aja um acordo de vontade para a formao de vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual for a denominao utilizada. O contrato administrativo bilateral, isto , de vontade das duas partes, tanto do contratado quanto do contratante. Ele dividido em clusulas na qual segundo Figueiredo (2002, p. 142 143, grifo meu) deve constar o objeto, a forma de fornecimento, o preo e as condies de pagamento, os prazos de inicio das etapas de execuo, o crdito pelo qual correr a despesa, as garantias oferecidas, os direitos e as responsabilidades das partes, os casos de resciso, o reconhecimento dos direitos da Administrao, se for o caso as condies de importaes, a vinculao ao edital ou qualquer outro documento que tenha estabelecido o processo licitatrio, as obrigaes do contratado, declarao do foro da sede da Administrao e o prazo de vigncia dos contratos, pois no pode existir contrato com prazo de vigncia indeterminado. Outra etapa da elaborao do contrato sua formalizao que devem ser sempre escritos. Os contratos verbais com administrao pblica so nulos sobre quaisquer aspectos e efeitos, com exceo de pequenas compras de pagamento imediato, entendidas como aquelas que no ultrapassam os 5% (cinco por cento) dos valores de compras de bens aceitos atravs da dispensa de licitao. Citadini (1999, p. 419) sobre a formalizao dos contratos:
Os contratos firmados pela administrao, assim como os termos aditivos posteriormente efetuados, devero ser lavrados no rgo licitante, numerados em ordem cronolgica, anotados em registro prprio, devendo-se juntar cpia no processo de licitao (ou de dispensa ou de inexigibilidade) que lhe deu origem.

Para cumprir as formalidades do contrato, preciso dar publicidade para manter a transparncia das decises tomadas dentro do servio pblico, com exceo se tratar-se de processo sigiloso por razes de segurana nacional. O material publicado ser apenas um resumo do contrato original, o qual estar em posse da administrao pblica e estaro acessveis a quaisquer interessados. O contedo do contrato h de ser basicamente, o do edital e o da proposta aceita pela Administrao. Sendo o edital a matriz do contrato, este no pode divergir daquele, sob pena de nulidade do ajuste ou da clusula discrepante. (MEIRELLES, 2007, p. 222)

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Por esta afirmao de Meirelles a respeito do contrato, pode-se observar a importncia do edital, pois j nesta fase do processo licitatrio em que todos os objetivos do contrato j tm que estar traados. Os contratos podero sofrer alteraes de forma unilateral pela administrao ou por acordo das partes. Na forma unilateral so casos em que o poder pblico faz uso de clusulas descomedidas ou em demasia. Os contratos firmados pela administrao pblica, podem ser alterados por vrios motivos segundo Citadini (1999, p. 429) entre os quais: modificao no objeto contratado, aumento ou decrscimo nos quantitativos, melhor adequao tcnica, inviabilidade da tcnica contratada, mudana na forma de pagamento ou para restabelecer o equilbrio econmico-financeiro da avena. Na execuo do contrato as partes envolvidas tero que respeitar e fazer cumprir as clusulas ali descritas e o texto da Lei 8.666/93. Esta etapa a mais complexa do contrato e conforme Citadini (1999, p. 445) onde ocorrem as maiores irregularidades e ilegalidades; superior, muitas vezes ao momento da contratao e at mesmo da realizao dos procedimentos licitatrios. A Lei 8.666/93 normatiza e exige figura do gestor do contrato, esta pessoa ser responsvel pela fiscalizao, cobrana e perfeito andamento do contrato da administrao pblica com terceiros, muitas vezes por falta de profissionalismo ou comodismo de alguns funcionrios, o contrato no cumprido de forma correta. Pode tambm ocorrer falta de idoneidade da pessoa responsvel, que com inteno de beneficio prprio, faz com que o contrato seja cumprido de acordo com seu interesse ou de acordo com o interesse de terceiros, contratante da Administrao Pblica. Para Meirelles (2007, p. 235, grifo do autor) O acompanhamento da execuo do contrato direito e dever da Administrao, e nele se compreendem a fiscalizao, a orientao, a interdio, a interveno e a aplicao de penalidades contratuais. Para diminuir as ilicitudes nesta fase do procedimento licitatrio a figura de um gestor de contrato idneo garante os interesses pblicos dentro das instituies governamentais. A administrao pblica e o contratado tm seus direitos e obrigaes. O principal direito da administrao pblica fazer cumprir as prerrogativas do contrato sem precisar do auxlio do poder judicirio para tal. E o principal direito do contratado receber o valor do contrato a ser cumprido. As principais obrigaes se invertem as do direito disposto no pargrafo anterior. A principal obrigao da administrao pagar o preo do que est sendo contratado. E a principal obrigao da contratada cumprir as clusulas existentes no contrato.

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O contrato se no cumprido por algum motivo ou forma, seja por parte da administrao pblica ou por parte do contratado, pode ser rescindido. Segundo Citadini (1999, p. 458) a resciso de contrato poder acontecer das seguintes formas: por ato cometido pelo contratado, por ato cometido pela administrao, por acontecimentos exteriores ao contrato alheios a vontade das partes. Para garantir a punio aqueles que no respeitam os contratos, e que utilizam processos licitatrios, aproveitando-se das diversas etapas para buscar em algum momento cometer atos ilcitos ou procedimentos que no correspondem ao interesse pblico, devem sofrer as penalidades por seus crimes. No prximo tpico sero abordados os crimes e as penas aplicveis aos maus feitores do processo licitatrio.

2.1.7 Crimes e Penas nos processos Licitatrios

Para aqueles, que tem por objetivo cometer irregularidades na administrao pblica atravs das licitaes, a Lei 8.666/93 traz em seus artigos 89 a 99 os crimes e penas praticados durante os processos licitatrios, por servidores pblicos, por contratados, ou por terceiros no envolvidos diretamente nos procedimentos. Meirelles (2007, p. 187) afirma que o texto apresentado na Lei 8.666/93 sobre os crimes e penas Trata-se de norma especial, com m tcnica legislativa, a ensejar, com certeza, divergncias doutrinrias. Os tipos penais so anormais, por conterem dispositivos de natureza penal e de Direito Administrativo, havendo, assim, conjugao de conceitos extrapenais. Com tal afirmao fica claro o posicionamento de Meirelles em desacordo com a forma tcnica que esta parte da Lei de licitaes foi escrita. Os tipos penais so diferentes dos aplicados em outras leis, so mais rspidos, justamente no sentido de que com uma punio mais rigorosa desencorajar a prtica das fraudes. Citadini (1999, p. 491) sobre esta parte da Lei 8.666/93 tambm afirma que torna-se especial e inovadora a forma como so caracterizados os crimes e as penas nos casos de irregularidades cometidas no processo licitatrio, e na execuo contratual. Ainda Citadini na mesma pgina afirma que a lei de licitaes a primeira que dispe de forma exaustiva e sistematizada os crimes e suas respectivas penas. No intuito de facilitar a compreenso dos crimes e das penas cabveis a cada crime, elaborou-se o Quadro 3:

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Quadro 3: Crimes x Penalidades aplicveis nos processos licitatrios Penalidade Crimes

- Patrocinar direta ou indiretamente, interesse privado perante a administrao, dando causa a instaurao de licitao ou a celebrao de contrato, cuja invalidao vier a ser decretada pelo poder judicirio; - impedir, perturbar ou fraudar a realizao de qualquer ato de Deteno, de procedimento licitatrio; 6(seis) meses a - admitir licitao ou celebrar contrato com empresa ou profissional 2(dois) anos, e declarado inidneo. O mesmo acontece no caso contrrio, quando o multa. inidneo vier a participar do processo; - obstar, impedir ou dificultar, injustamente, a inscrio de qualquer interessado nos registros cadastrais ou promover indevidamente a alterao, suspenso ou cancelamento de registro do inscrito. Deteno de - Devassar o sigilo de proposta apresentada em procedimento 2(dois) a 3(trs) licitatrio, ou proporcionar a terceiro o ensejo de devass-lo. anos, e multa. - Frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinao ou qualquer outro expediente, o carter competitivo do procedimento licitatrio, com o intuito de obter, para si ou para outrem, vantagem decorrente da adjudicao do objeto da licitao; - admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificao ou vantagem, inclusive prorrogao contratual, em favor do adjudicatrio, Deteno de durante a execuo dos contratos celebrados com o poder pblico, sem 2(dois) a 4(quatro) autorizao em lei, no ato convocatrio da licitao ou nos respectivos instrumentos contratuais, ou, ainda, pagar fatura com preterio de anos, e multa. ordem cronolgica de sua exigibilidade; - afastar ou procurar afastar licitante, por meio de violncia, grave ameaa, fraude ou oferecimento de vantagem de qualquer tipo, incorrendo na mesma pena quem se abstm ou desiste de licitar, em razo de vantagem oferecida, somando-se, ainda, a pena correspondente violncia. - Dispensar ou inexigir licitao fora das hipteses previstas em lei, ou deixar de observar as formalidades pertinentes dispensa ou Deteno, de inexigibilidade, incorrendo tambm aquele que, tendo 3(trs) a 5(cinco) comprovadamente concorrido para a consumao da ilegalidade anos, e multa. beneficiou-se da dispensa ou inexigibilidade ilegal, para celebrar contrato com o Poder Pblico. - Fraudar em prejuzo da Fazenda Pblica, licitao instaurada para aquisio ou venda de bens ou mercadorias, ou contrato dela Deteno de decorrente: elevando arbitrariamente os preos; vendendo, como 3(trs) a 6(seis) verdadeira ou perfeita, mercadoria falsificada ou deteriorada; anos, e multa. entregando uma mercadoria por outra; alterando substncia, qualidade ou quantidade da mercadoria fornecida; tornando, por qualquer modo, injustamente, mais onerosa a proposta ou a execuo do contrato. Fonte: Adaptado do texto da Lei 8.666/93.

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No art. 99 da Lei 8.666/93 esto as informaes relacionadas as multas aplicadas nos artigos 89 a 98 da Lei, corresponde no pagamento de quantia fixada na sentena e calculada em ndices percentuais que no podero ser inferiores a 2% (dois por cento) , nem superiores a 5% (cinco por cento) do valor do contrato licitado ou celebrado com dispensa ou inexigibilidade de licitao. A base para a quantia aplicada corresponder ao valor da vantagem efetivamente obtida ou potencialmente aufervel pelo agente. O produto da arrecadao da multa reverter, conforme o caso Fazenda da esfera do governo em que for incorrida seja, Federal, Distrital, Estadual ou Municipal. Agora que j foram observados os crimes e as penalidades existentes da lei de licitaes, abre-se a discusso no prximo tpico, sobre os procedimentos judiciais, como se chegar a apurao dos crimes e posteriormente as penalidades aqui demonstradas.

2.1.8 Procedimentos Judiciais

Os procedimentos judiciais so revelados desde o acontecimento da fraude at o julgamento e a sentena dos condenados. Comea por haverem as provas fsicas ou testemunhais sobre as irregularidades acontecidas, para ento verificar-se a veracidade das informaes, se verdadeiras, cumpre-se as penalidades dispostas na Lei 8.666/93 comentadas no tpico anterior. Os procedimentos judiciais esto previstos nos artigos 100 a 108 da Lei 8.666/93. Conforme o art. 100, os crimes de que trata esta lei so de ao penal pblica incondicionada, cabendo ao Ministrio Pblico promov-la. Conforme o descrito no art. 103 e Citadini (1999, p. 502) Quando no ajuizada no prazo legal, admitir-se- a ao penal privada, como subsidiria. Informado do ilcito,..., dever o rgo do Ministrio Pblico promover investigaes,..., o que permitir, aps concludo, a denncia dos responsveis pelo crime. Nos artigos do 104 ao 107 so disponibilizados os prazos para cada etapa do processo judicial, desde o recebimento da denncia e citao do ru, com prazo de 10 (dez) dias para apresentao de defesa escrita, contado da data do seu interrogatrio. Passando-se para alegaes finais, com prazo de 5 (cinco) dias, contados aps ouvir-se as testemunhas e praticadas as diligncias instrutrias pelo juiz, este ter 10 dias para proferir a sentena aps a concluso dos autos que ser feita em no mais de 24 (vinte e quatro) horas. Quando da divulgao da sentena, conforme o art. 107 da Lei 8.666/93, cabe apelao, interponvel no prazo de 5 (cinco) dias.

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O ltimo dos artigos que tratam dos procedimentos judiciais o 108 que informa a aplicao em todo o procedimento de forma subsidiria, o Cdigo de Processo Penal e a Lei de Execuo Penal. Aps o enquadramento legal da Lei de licitaes, e antes de se efetuar a anlise da pesquisa, importante falar sobre fraudes, trazendo conceitos e caractersticas desta palavra que se traduz em atos que incomodam e exploram a sociedade.

2.2 FRAUDES As leis tem seu tratamento diferenciado para a administrao pblica e privada, enquanto na segunda pode ser feito tudo aquilo que a lei no probe, na administrao pblica os agentes s podem fazer o que a lei autoriza ou aquilo que nela est escrito. Ento na administrao pblica as irregularidades ou ilicitudes acontecem quando os responsveis ou participantes dos processos cometem atos que no provm da lei, fazendo com que esta no seja respeitada. So desses atos que surge as fraudes na administrao pblica, que em razo disto tem suas peculiaridades em relao aos procedimentos efetuados por empresas privadas. Um agente pblico idneo segue o que a lei regula, enquanto o inidneo trabalha de forma contrria, tomando frente a atitudes que no condizem a literatura das normas que o regem. Com relao a diferenciao da atividade empresarial ou privada e a atividade dos entes da administrao pblica Soares (2005, p. 69) comenta que a funo da sociedade privada produzir um produto (mercadorias, bens) ou prestar um servio num nvel de qualidade satisfatrio, seu principal objetivo obter lucro satisfazendo acionistas, clientes, fornecedores, empregados dentre outros. J a funo da entidade pblica regulada por lei e dividida em administrao direta e indireta. Tendo funo essencialmente social, com exceo das empresas pblicas ou sociedade de economia mista. Em qualquer situao existe a probabilidade da ocorrncia de fraudes, nas licitaes essa situao no diferente, mesmo com o avano nos procedimentos, e a rigorosidade nas punies, ou a criao de novas modalidades que num contexto geral inibem de forma mais consistente os indcios e as formas de ilicitudes, opina-se que as fraudes nunca deixaro de existir enquanto as pessoas tiverem em seus pensamentos a ganncia e a vontade de

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enriquecer a todo custo. O que pode ser feito evitar uma quantidade abusiva de fraudes, mas extinguir um pensamento um tanto utpico. Em um conceito geral sobre a teoria da fraude, Soares (2005, p. 79) explica o acontecimento ilcito proveniente de ato (s) de agente: funcionrio, particular, operadores de direito, terceiro, etc., visando obter vantagens pouco regulares e ilegais. Coderre (apud CARDOSO, 2008, p. 16) assim define fraude uma grande variedade de atos caracterizados pela inteno de enganar ou obter benefcios imerecidos Nas duas definies citadas acima nota-se que as pessoas esto diretamente envolvidas e delas que a fraude surge na tentativa de se obter a vantagem ou o beneficio para si, sem compartilhar de uma atitude tica profissional de respeito ao interesse de toda a sociedade. No sentido mais amplo de sociedade Silverstone e Sheetz (apud CARDOSO, 2008, p. 17) definem a fraude como uma atividade que ocorre em um meio social, sendo responsvel por graves conseqncias para a economia, para as corporaes e indivduos. Numa verso puramente contbil o Conselho Federal de Contabilidade, atravs da resoluo n 836 de 22 de fevereiro de 1999, especfica as fraudes como:
a)manipulao, falsificao, ou alterao de registros ou documentos de modo a modificar os registros de ativos, passivos e resultados; b) apropriao indbita de ativos; c) suspenso ou omisso de transaes nos registros contbeis; d) registro de transaes sem comprovao; e e) aplicao de prticas contbeis indevidas.

Uma forma de se evitar as fraudes tanto nas empresas privadas quanto nas entidades pblicas obter um eficiente sistema de procedimentos de controle interno, segundo pesquisa de Bunce e Scharrer (2002) os controles internos so as formas mais eficientes de controlar as fraudes ficando com 51% (cinqenta e um por cento) das descobertas de fraudes nas empresas, sendo seguido por auditoria interna com 34% (trinta e quatro por cento), informaes de terceiros com 29% (vinte e nove por cento), informaes de funcionrios e investigao especial com 22% (vinte e dois por cento), denncia annima 13% (treze por cento), coincidncia 8% (oito por cento) e auditoria externa com 2% (dois por cento). A pesquisa revela que em vrios casos de fraudes descobertos foram utilizados mais de um dos mtodos citados acima. Pode-se concluir que so vrios os procedimentos contbeis que auxiliam no controle e identificao das fraudes, mas para isso acontecer, estes procedimentos tem que ser tratados de forma eficiente, havendo algum tipo de deficincia em suas implementaes, os resultados esperados no sero os mesmos.

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Para se evidenciar as fraudes devem existir fatores que comprovem as ilicitudes, nessa linha de pensamento Soares (2005, p. 80 81) afirma que a prova deve ser documental, testemunhal, pericial e indiciria. Prova documental: a comprovao atravs de documentos formais. Prova testemunhal: Comprovao atravs de pessoas que participaram ou presenciaram o fato ocorrido. Prova Pericial: Comprovao atravs dos relatrios de percias contbeis. Prova indiciria: Segundo Soares (2005, p. 81) Indcios so fragmentos de provas que, reunidos, como um quebra-cabea, permitem formar uma prova visvel. O intuito deste trabalho analisar atravs de uma amostra com diversas notcias os tipos de fraudes e o percentual que elas aparecem na amostra. Examinando Soares (2005, p. 115 116) verificam-se algumas situaes de fraudes no ambiente de licitao:
a) documentos falsos na habilitao; b) declaraes de certides; c) cartis; d) licitao dirigida; e) superfaturamento de preos; f) dispensa de licitao; g) fracionamento de licitao e compra; h) casos configurados como emergncia; i) exigncias no edital rol de exigncias grau maior ou grau menor; j) violao de propostas; k) apropriao indbita no sistema de compra; l) outras situaes de irregularidades.

No se faz necessrio comentar estes tipos de fraudes, pois no tpico seguinte que contempla a anlise da pesquisa sero verificados os tipos de fraudes encontrados na amostra que se assemelham a estas citadas e tambm aparecero vrios novos tipos, todos eles sero explicados no desenvolvimento da anlise da pesquisa.

3 ANLISE DA PESQUISA Em uma amostra de 41 (quarenta e uma) notcias coletadas para atender os objetivos desta monografia, 35 (trinta e cinco) foram consideradas aptas a pesquisa, as demais foram descartadas. Para que os dados estatsticos apresentem coerncia, as notcias que tratavam do mesmo assunto foram agrupadas com o intuito de facilitar a interpretao e posterior anlise. Numa primeira composio foram descartadas 6 (seis) notcias por no se adequarem aos objetivos ou apresentarem contedo distante daquele fixado como, o objeto da presente investigao, conforme demonstra o Quadro 4.

Quadro 4: Notcias descartadas Motivo do descarte Esta notcia deve ser descartada da pesquisa, pois no apresenta, para o objetivo da PF apura fraudes em licitaes e 1 presente monografia, nenhum dado que possa desvio de verbas pblicas na Bahia gerar informao relevante sobre qual tipo de fraude foi cometida nas licitaes. Esta notcia deve ser descartada, pois trata MPF denuncia 61 pessoas por 2 estritamente de fraudes em licitaes para fraudes em licitaes obras, o que no o objeto desta pesquisa. Esta notcia deve ser descartada, pois no apresenta nenhum dado que possa gerar informao relevante sobre os tipos de Corrupo lidera os crimes de 3 fraudes que estavam sendo cometidos, e a servidores maioria das informaes so sobre fraudes em licitaes para obras, o que no faz parte do objetivo deste trabalho. Notcia no atende ao objetivo da pesquisa, pois apesar de se tratar do tema a ser MP investiga mais fraudes em pesquisado, na notcia no especifica o grau 4 licitaes em Minas de detalhe desejvel e delimitado para atender o objetivo desta monografia, qual tipo de fraude foi feita na ocasio. Esta notcia deve ser descartada da pesquisa, pois a Operao Pororoca desvenda em quase Operao Pororoca Estoura maior 5 sua totalidade fraudes em licitaes de obras e esquema de corrupo no Amap servios, assuntos que fogem ao tema da investigao proposta. Esta notcia deve ser descartada da pesquisa, pois no especfica o grau de detalhe Operao da pf prende 28 pessoas 6 desejvel que possa atender ao objetivo desta por fraude em licitaes monografia, qual tipo de fraude foi realizada na ocasio. Fonte: Elaborao prpria. Item Titulo da reportagem

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Para as 35 (trinta e cinco) notcias aprovadas, fez-se uma composio onde procura-se respeitar o nome da operao veiculada pela imprensa para obrigar o hbito predileto adotado pela polcia federal, em um dos casos foi feita a separao por UDESC I e UDESC II, pois no se apresentava nome algum a operao da policia federal, mas dentro deste mesmo assunto as notcias se repetiam ento optou-se por fazer esta separao. Esta providncia fez com que se tivesse um agrupamento das notcias em 26 (vinte e seis), que foram separadas em 4 (quatro) quadros, obedecendo a esfera de governo a que est vinculada a fraude, conforme fica evidenciado nos Quadros 5, 6, 7, 8. O Quadro 5 apresenta as 7 (sete) notcias pesquisadas e agrupadas que pertencem apenas a Esfera Federal do governo:

Quadro 5: Notcias da Esfera Federal Item 1 Titulo da reportagem Nome da Operao da Policia Federal Operao Metstase

O Tribunal de Contas da Unio e as fraudes nas licitaes CGU lana ferramenta que dificulta fraudes em 2 licitaes e cartes 3 MPF/PE denuncia servidores por fraudes em licitao PF realiza operao contra fraudes em licitaes na 4 Funasa MP denuncia por fraude em licitaes no Ministrio 5 da Sade 6 Dossi Operao Vampiro 7 Fraudes em licitaes do prejuzo de R$ 2,3 bi Fonte: Elaborao prpria.

Operao Vampiro

O Quadro 6 apresenta as 8 (oito) notcias pesquisadas e agrupadas que pertencem apenas a Esfera Estadual do governo:

Quadro 6 Notcias da Esfera Estadual Item 1 2 3 4 Titulo da reportagem Governo constatou indcios de fraude nas licitaes do PFL SP: Acusados de fraude na sade em 5 Estados so presos Novo convnio permite ao TCE identificar fraudes em licitaes Gesto dos Contratos Administrativos, Uma Urgncia para o Brasil Nome da Operao da Policia Federal -

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Em Sentena de 90 pginas, Carlo condenado a 26 anos em regime fechado 6 Irregularidades em compra de materiais e licitaes 7 TCE v superfaturamento em compras da Udesc SC: Fraude em universidade teria dado prejuzo de R$ 8 1 mi Fonte: Elaborao prpria. 5

Operao Domin UDESC I UDESC II

O Quadro 7 apresenta as 13 (treze) notcias pesquisadas e agrupadas que pertencem apenas a esfera do governo municipal:

Quadro 7: Notcias da Esfera Municipal Item 1 Titulo da reportagem Nome da Operao da Policia Federal Operao Antdoto Operao B--B

Fraudes em licitaes lideram irregularidades em municpios Pequenas cidades inovam nas artimanhas para 2 embolsar dinheiro pblico em licitaes irregulares. 3 Outras Fraudes Sobretudo em licitaes... MPF/AP denuncia mais envolvidos em fraudes de 4 licitaes Fraudes em licitaes, obras abandonadas e muito 5 mais, foi o resultado das fiscalizaes da CGU no 22 sorteio dos municpios. 6 Socorro: MP investiga possveis fraudes em licitaes MPF/AP denuncia mais oito pessoas por fraudes em 7 licitaes Promotoria investiga fraudes em compra de material 8 escolar em SP Operao "I-Licitao": PF cumpre 12 mandados de 9 priso e 20 de busca na Paraba Operao I-licitao: PF cumpre 12 mandados de 10 priso na PB Esquema de fraudes na Bahia desviou mais de R$ 28 11 milhes, diz PF 12 CGU denuncia esquema de desvio de verba na Bahia Polcia Federal apura fraudes a licitaes e desvio de 13 verbas na Bahia Fonte: Elaborao prpria.

Operao I-Licitao

Operao Vassoura de Bruxa

O Quadro 8 apresenta as 7 (sete) notcias pesquisadas e agrupadas que pertencem a mais de uma esfera do governo:

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Quadro 8: Numa mesma notcia mais de uma esfera do governo Item 1 Titulo da reportagem Nome da Operao da Policia Federal Operao Breakdown Operao Parasita

PF aponta fraudes da Tec Mac em licitaes de rgos pblicos 2 Operao Busca Evidncias de Fraudes 3 Fraudes em licitaes da sade 4 SP: denunciados 13 por fraude em licitao hospitalar Polcia prende 30 pessoas acusadas de fraudes em 5 licitaes 6 Fraudadores de Licitaes so presos no Amazonas MPF/TO denuncia acusados de fraudes em licitao 7 para compra de uniformes da GMP Fonte: Elaborao prpria.

Operao Sava -

Cada notcia descrita nos Quadros 5, 6, 7, 8, aprovadas, obteve um tratamento analtico e delas foram retiradas tipos de fraudes e em alguns casos formas para se evitar as fraudes, assuntos que sero comentados nos tpicos seguintes.

3.1 TIPOS DE FRAUDES NAS LICITAES PARA AQUISIO DE BENS

Foram encontradas nas notcias pesquisadas 32 (trinta e dois) tipos de fraudes, no qual sero separadas em trs tabelas identificando fraudes por iniciativa de agentes passivos, por iniciativa de agentes ativos e por conluio ou associao mtua de interesses dos agentes passivos e ativos. Fraudes por iniciativa de agentes passivos so aquelas em que os funcionrios esto direta ou indiretamente ligados aos atos censurveis ocorridos. De acordo com o cdigo penal brasileiro em seu art. 317 a corrupo passiva est assim definida solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da funo ou antes de assumi-la, mas em razo dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem, todo funcionrio que no exerccio de suas atribuies, praticar atos ilcitos em vantagem prpria ou para outrem se caracteriza como agente passivo da corrupo ou no caso desta monografia da fraude. No Quadro 9 est definido os 13 (treze) tipos de fraudes encontrados nas reportagens da amostra que caracterizam serem por iniciativa de agentes passivos:

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Quadro 9: Fraudes por iniciativa de agentes passivos Item 1 2 3 Fraude Quantidade de Fraudes Encontradas 20 9 5 4 2 2 2 2 2 2 1 1 1

Envolvimento de funcionrios pblicos. Superfaturamento do preo de compra no processo licitatrio. Utilizao de documentos falsos. Favorecimento de funcionrios pblicos a empresas de parentes, 4 funcionrios ou ex-funcionrios. Falsificao de assinaturas do representante de empresa vencedora no 5 processo licitatrio. 6 Falsificao na montagem de propostas de empresas. 7 Falsificao de Dirio Oficial. 8 Licitaes simuladas. Equipamentos adquiridos atravs de compra direta com valores muito 9 superiores ao permitido na lei de licitaes. Realizao de compras por dispensa e inexigibilidade de licitao fora 10 das hipteses previstas em lei. 11 Fracionamento das despesas para evitar licitao. Compra fictcia de mercadorias, no existe processo algum, mas foi 12 efetuado pagamento. 13 Equipamentos adquiridos a anos e nunca utilizados. Fonte: elaborao prpria.

Nas fraudes por iniciativa de agentes ativos, pessoas ou empresas de fora da Administrao Pblica atuam corrompendo funcionrios ou cometendo outros atos censurveis de forma a burlar os processos em tramitao nos rgos pblicos. De acordo com o Cdigo Penal Brasileiro em seu Art.333 corrupo ativa significa Oferecer ou prometer vantagem indevida a funcionrio pblico, para determin-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofcio. So 4 (quatro) as fraudes por iniciativas de agentes ativos e elas esto descritas no Quadro 10:

Quadro 10: Fraudes por iniciativa de agentes ativos Item 14 Fraude Quantidade de Fraudes Encontradas 10 7 4 1

Organizao entre empresas para ganhar licitaes Recebimento pelos funcionrios, vantagens indevidas das empresas 15 participantes dos processos licitatrios. 16 Empresa em nome de laranjas participando do certame. 17 Entrega de produtos contrabandeados Fonte: Elaborao prpria.

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Entende-se por conluio ou associao mtua de interesses dos agentes passivos e ativos quando estes dois tipos de agentes agem em conjunto para conseguir fraudar o sistema de Administrao Pblica. So 15 (quinze) os tipos de fraudes encontradas que representam conluio e elas esto listadas no Quadro 11:

Quadro 11: Fraudes encontradas que representam conluio Item 18 Fraude Quantidade de Fraudes Encontradas 6 5 5 3 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Entrega de apenas parte ou nenhuma mercadoria, sendo o montante do valor pago a empresa. Entrega de mercadorias de qualidade inferior a descrita no edital, 19 com defeito ou com prazo de validade vencido. 20 Pagamento antecipado, antes do recebimento das mercadorias. Criao de empresas fantasmas para dar validade ao processo 21 licitatrio. Funcionrios pblicos e empresas se associando para frustrar a 22 competitividade nos processos licitatrios. Aplicao do dispositivo da lei chamado preo inexeqvel, de forma 23 a desclassificar empresas e favorecer outras. 24 Superfaturamento do preo mdio de mercado No publicao de processo licitatrio em Dirio Oficial ou jornal de 25 grande circulao. Empresa apresentou proposta e sagrou-se vencedora sem mostrar a 26 documentao necessria. Contratao de empresa com a justificativa de que no havia 27 concorrentes para fornecer o tipo de produto necessrio. Desrespeito aos princpios da isonomia e da seleo da proposta mais 28 vantajosa a administrao pblica. 29 Manipulao de edital, favorecendo determinadas empresas 30 Violao do sigilo das propostas 31 Direcionamento de licitaes Utilizao por parte das empresas de materiais como amostras que j 32 faziam parte do almoxarifado do rgo licitante. Fonte: Elaborao prpria.

importante aps a verificao dos quadros acima, tecer um comentrio sobre o que significa cada tipo de fraude citado. Envolvimento de funcionrios pblicos: Funcionrios do governo atuando diretamente na corrupo, desrespeitando os procedimentos licitatrios, adulterando,

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simulando, favorecendo empresas, se apropriando do dinheiro pblico, agindo em beneficio prprio, dentre outros. Organizao entre empresas para ganhar licitaes: Empresas combinando preos e se revezando para ganhar os certames, combinando previamente os valores ofertados e os resultados do processo licitatrio. Superfaturamento do preo de compra no processo licitatrio: Os valores aceitos pela comisso de licitao superavam os valores da pesquisa de mercado, fator de extrema importncia para uma aquisio vantajosa a administrao pblica. Recebimento pelos funcionrios, vantagens indevidas das empresas participantes dos processos licitatrios: Funcionrios aceitando presentes e propinas para prestar favores s empresas envolvidas no certame. Entrega de apenas parte ou nenhuma mercadoria, sendo o montante do valor pago a empresa: As empresas ganhadoras da licitao, entregavam nos rgos pblicos a nota fiscal destacando todos os produtos licitados, mas estes produtos no eram entregues, ou s se entregava parte deles, sendo que o funcionrio responsvel pelo recebimento destes itens agia com negligncia ou m f e encaminhava a nota fiscal para pagamento, como se todo o material j estivesse chego. Entrega de mercadorias de qualidade inferior a descrita no edital, com defeito ou com prazo de validade vencido: Funcionrios recebiam das empresas ganhadoras do certame, mercadorias com qualidade inferior, com defeito ou j com o prazo de validade vencido, sendo que estes funcionrios no tomavam nenhuma atitude para que a empresa trocasse este material ou no pediam nenhuma punio a estas empresas, que no seguiram o que estava descrito no edital de licitao. Utilizao de documentos falsos: Falsificao de documentos de empresas que no tinham conhecimento e no participaram do processo licitatrio e as assinaturas que constavam no processo eram falsas. Servidores pblicos forjavam os processos apresentando documentao falsa. Tambm acontecia o falso reconhecimento de firma e certides negativas de dbitos falsificadas. Pagamento antecipado, antes do recebimento da mercadoria: As empresas emitiam as notas fiscais e eram pagas sem entregarem as mercadorias, que eram entregues posteriormente ou em alguns casos no eram entregues. Empresas em nome de laranjas participando do certame: Empresrios abriam novas empresas em nome de outras pessoas, para participarem de licitaes. Muitas dessas eram criadas, pois os donos no podiam mais participar de licitaes por j terem cometido

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irregularidades. Outro fator de que estas empresas participavam do certame especulando, superfaturando preos de suas propostas, aumentando assim os valores ofertados no processo, onde suas empresas principais se sagrariam vencedoras. Favorecimento de funcionrios pblicos a empresas de parentes, funcionrios ou ex-funcionrios: Funcionrios articulavam os processos para que conhecidos tivessem privilgios e ganhassem as licitaes. Criao de empresas fantasmas para dar validade ao processo licitatrio: Funcionrios pblicos ou empresrios envolvidos na criao de empresas fictcias, que s existiam no papel, ou muitas vezes nem no papel existiam (documentos falsificados), estas empresas serviam para dar validade aos processos licitatrios, formalizando uma concorrncia entre empresas que na verdade era apenas fachada, legitimando o processo ao vencedor do certame. Falsificao de assinaturas do representante de empresa vencedora no processo licitatrio: Geralmente este tipo de fraude aparece na modalidade de licitao Convite, os funcionrios convidavam as empresas para participar do certame sendo que estas no tinham o interesse de participar, ento para dar validade ao processo foram falsificadas assinaturas de seus representantes, que afirmam no serem suas as assinaturas constantes nos processos. Falsificao na montagem de propostas de empresas: Funcionrios de rgos pblicos montaram propostas de empresas. As propostas no tm assinaturas e apresentam logotipo diferente do existente em outras propostas apresentadas anteriormente pelas mesmas empresas. Os responsveis pelas empresas negaram a participao nos certames. Em outro caso, proprietrios de duas empresas supostamente convidadas para apresentar proposta de preo negaram ter participado dos certames, afirmando serem falsas as assinaturas atribudas a eles nos respectivos processos licitatrios. Falsificao de Dirio Oficial: Pginas de Dirios Oficiais de municpios foram falsificadas ou adulteradas de modo a simular a publicao (que de fato no ocorreu) do aviso de licitao e com isso forjar licitaes. Para fraudar uma licitao de compras de material didtico e de escritrio, no valor de R$ 178.000,00 (cento e setenta e oito mil reais), uma prefeitura falsificou uma pgina do Dirio Oficial do municpio. Bastou uma simples consulta dos fiscais na internet para saber que a pgina no correspondia publicada na edio citada pelos licitantes. Licitaes simuladas: Funcionrios fazem licitaes fictcias para converter os valores em benefcio prprio. Um exemplo mostrado em uma das reportagens relacionadas na pesquisa, servidores municipais flagrados forjando processos licitatrios com documentos

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falsos, a CGU acionou a Polcia Federal que, autorizada pela Justia, foi residncia do ento secretrio e encontrou carimbos de empresas supostamente convidadas para as licitaes. Equipamentos adquiridos atravs de compra direta com valores muito superiores ao permitido na Lei de Licitaes: O valor permitido para aquisio de bens sem precisar utilizar licitao at R$ 7.999,99 (sete mil novecentos e noventa e nove reais e noventa e nove centavos) no ano, acima deste, obrigatrio a utilizao da licitao nas modalidades previstas em lei e j comentadas neste trabalho. Neste tipo de fraude foram comprados equipamentos com valores superiores a este definido na lei. Um exemplo verificado em uma das reportagens da amostra a compra direta de R$ 800.000,00 (oitocentos mil reais) em material didtico, este valor passa em 100% (cem por cento) o valor permitido para aquisies de bens atravs de compras diretas. Realizao de compras por dispensa e inexigibilidade de licitao fora das hipteses previstas em lei: Realizao de compras de equipamentos por dispensa e inexigibilidade de licitao em valores superiores aos preos praticados no mercado. Utilizao de dispensa de licitao para produtos com valores no cabveis de dispensa ou compra por inexigibilidade, de materiais que poderiam ser adquiridos atravs de processos licitatrios, pois estes no se tratavam de materiais especficos e mais empresas poderiam estar concorrendo diminuindo-se os valores de aquisio para estes materiais. Diversos outros tipos de compras realizadas alm das citadas, no poderiam se enquadrar em dispensa ou inexigibilidade de licitao. Funcionrios pblicos e empresas se associando para frustrar a competitividade nos processos licitatrios: Empresas e funcionrios pblicos trabalhando em conjunto para burlar, fraudar os processos licitatrios. As empresas combinavam ganhos ilcitos com os servidores pblicos, em muitos casos, pregoeiros se empenhavam no trabalho de desclassificar os concorrentes das empresas que eles tinham interesse que ganhassem o certame. Aplicao do dispositivo da lei chamado preo inexeqvel, de forma a desclassificar empresas e favorecer outras: A empresa ganhadora do certame sabia com antecedncia o valor do preo inexeqvel, e apresentava proposta um pouco acima deste preo, as demais empresas apresentavam proposta abaixo deste valor, ou muito acima sendo desclassificadas. Considera-se preo inexeqvel os valores em que so impossveis das empresas venderem no intuito de adquirir lucro. Valores muito abaixo dos praticados no mercado.

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Fracionamento das despesas para evitar licitao: Para evitar processos licitatrios os produtos por classificao de despesas eram adquiridos em momentos distintos e em processos diferentes para que no se caracterizasse que os valores haviam passado dos R$ 7.999,99 (sete mil novecentos e noventa e nove reais e noventa e nove centavos) exigveis de licitao. Superfaturamento do preo mdio de mercado: Para lanar o edital de licitao, preciso que se faa um amplo levantamento de preos obtendo uma mdia realizada pelo mercado para os produtos a serem adquiridos. Esses preos formam a base para que os valores praticados no certame no excedam aos de mercado. Funcionrios pblicos de alguma forma estavam conseguindo alterar os resultados do preo mdio estabelecido nas informaes para o processo licitatrio. Na licitao, os valores alterados obtinham um impacto bastante relevante, pois as empresas que participavam do processo poderiam ofertar mercadorias com preos maiores dos que eram realmente praticados, ocasionando assim uma venda superfaturada por parte das empresas envolvidas nas fraudes. No publicao de processo licitatrio em dirio oficial ou jornal de grande circulao: Para lanar edital de licitao preciso uma ampla divulgao, por Lei exigido que o mnimo de publicao deva constar no Dirio Oficial e em jornal de grande circulao na regio onde ocorrer o processo licitatrio, de acordo com cada modalidade adotada dever ser respeitado um determinado prazo mnimo de divulgao. Neste caso, para que no ocorresse um mnimo de concorrncia, no foram respeitados estes preceitos da Lei e no foi divulgado o processo licitatrio em andamento. Assim deixou de ser cumprido um fator fundamental nas compras dos rgos pblicos que a ampla concorrncia, que faz com que os preos caiam e que os materiais sejam comprados de forma mais correta, no acarretando desperdcio do dinheiro pblico. O exemplo encontrado nas reportagens foi a no publicao em dirio oficial ou em qualquer outro jornal o aviso da tomada de preos no valor de R$ 275.800 (duzentos e setenta e cinco mil e oitocentos reais), para compra de medicamentos. Empresa apresentou proposta e sagrou-se vencedora sem mostrar a

documentao necessria: Na Lei 8.666/93 existem exigncias de documentao para que as empresas participem dos processos licitatrios, geralmente esta documentao aparece descrita no edital. No caso desta fraude a empresa no apresentou a documentao exigida e os funcionrios responsveis pela licitao no exigiram esta documentao, e deixaram que a empresa se sagrasse vencedora do certame.

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Compra fictcia de mercadorias, no existe processo algum, mas foi efetuado pagamento: Foi utilizado dinheiro pblico para compra de material ou equipamentos que no esto registrados em nenhum processo, seja de licitao ou por dispensa e inexigibilidade. O exemplo apresentado na amostra das notcias de compra fictcia de medicamentos. No existe processo licitatrio e no existe registro da entrada ou sada dos medicamentos na Secretaria Municipal de Sade ou nos postos de sade. Contratao de empresa com a justificativa de que no havia concorrentes para fornecer o tipo de produto necessrio: Foi comprovado que havia mais empresas para participar de um possvel processo licitatrio. No se respeitou a concorrncia que um dos fatores de extrema importncia para as compras do governo, quanto mais elevada for a concorrncia maior a probabilidade de uma economia aos cofres pblicos. O exemplo de um municpio em que a prefeitura contratou o fornecimento de gasolina com um determinado posto, alegando que este era o nico posto da regio, quando na verdade, existem mais dois postos de gasolina que poderiam estar concorrendo. O posto que fornecia o servio pertencia a me do prefeito. Equipamentos adquiridos h anos e nunca utilizados: Um verdadeiro disparate ao dinheiro pblico, ningum adquire para sua casa algo que no vai utilizar. Em uma mesma notcia da amostra aparecem dois exemplos deste tipo de fraude, Em Aracaju/SE, os fiscais em visita ao Pronto-Socorro Zona Sul, encontraram equipamentos hospitalares sem uso aps cinco meses da compra, por R$189.500,00 (cento e oitenta e nove mil e quinhentos reais). Para justificar a falha apontada na inspeo, um representante da prefeitura alegou pendncia no controle patrimonial. J em Panam/GO, os fiscais constataram em 2007 que, trs equipamentos hospitalares adquiridos pela prefeitura, em 2004, com recursos repassados pelo Ministrio da Sade, ainda no haviam sido instalados. Os equipamentos, entre eles um aparelho de raio X, custaram R$56.500,00 (cinqenta e seis mil e quinhentos reais). A prefeitura informou que j estava providenciando a instalao. Desrespeito aos princpios da isonomia e da seleo da proposta mais vantajosa a Administrao pblica: Conforme j explicado nesta monografia, o princpio da Isonomia quer assegurar igualdade de condies a todos os concorrentes. No respeitando-se este princpio, algumas empresas estaro sendo menos ou mais favorecidas do que outras nos processos, ocasionando assim um problema na escolha de qual proposta a mais interessante para a administrao pblica.

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Entrega de produtos contrabandeados: As empresas vencedoras dos certames entregavam produtos adquiridos de forma ilcita, os funcionrios pblicos recebiam, pois no tinham como saber ou imaginar a procedncia deste material. Manipulao do Edital, Favorecendo determinadas empresas: Devido especificidade de algumas empresas interessadas em participar dos certames, os funcionrios pblicos que tinham interesse que as mesmas se sagrassem vencedoras, modificavam o edital no intuito de favorec-las. Violao do sigilo das propostas: As propostas entregues pelos interessados em participar do certame tinham seus envelopes abertos e analisados antes do procedimento licitatrio, os funcionrios pblicos responsveis pelos processos verificavam o que cada empresa estava ofertando, informando empresa que tinham interesse que vencesse o contedo dos envelopes, esta em posse das informaes se beneficiava fazendo a melhor proposta e derrotando as demais no processo licitatrio. Direcionamento de licitaes: Funcionrios pblicos e empresas trabalhando juntos para influenciar nos resultados de licitaes. Eles que decidiam qual empresa ganharia o certame. Utilizao por parte das empresas de materiais como amostras que j faziam parte do almoxarifado do rgo licitante: Os scios das empresas, receberam de um integrante da GMP (Guarda Metropolitana de Palmas) e cunhado de um dos empresrios, as amostras dos produtos que apresentaram Comisso de Licitaes. As amostras foram indevidamente retiradas do almoxarifado da Guarda, portanto j pertenciam corporao. A fraude somente foi descoberta quando o presidente da Comisso de Avaliao de Materiais e Equipamentos constatou que as amostras apresentadas pertenciam Guarda Metropolitana. No intuito de obter uma melhor visualizao das fraudes encontradas, so mostrados nos Grficos 1 e 2 a seguir apresentados, quais foram as que mais prejudicaram os recursos pblicos no Brasil. O Grfico 1 mostra a incidncia de fraudes em relao s notcias que foram agrupadas na pesquisa, sendo que nas 26 (vinte e seis) notcias agrupadas; em muitas foram encontrados mais de um tipo de fraude. V-se que, a real situao percentual da das fraudes em relao s notcias agrupadas ultrapassa, da forma adotada aos 100% (cem por cento) tradicionalmente utilizado para demonstrar o todo. Isto ser compensado pelo Grfico 2.

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Grfico 1: Fraudes x Notcias Agrupadas


Fraudes X Noticias Agrupadas
Envolvimento de funcionrios pblicos. Organizao entre empresas para ganhar licitaes Superfaturamento do preo de compra no processo licitatrio 53,85% 7,69% 7,69% 7,69% 7,69% 7,69% 7,69% 7,69% 11,54% 15,38% 15,38% 19,23% 19,23% 19,23% 23,08% 34,62% 26,92% 76,92% 38,46% Entrega de mercadorias de qualidade inferior a descrita no edital, com defeito ou com prazo de validade vencido. Utilizao de documentos falsos Pagamento antecipado, antes do recebimento das mercadorias. Empresa em nome de Laranjas participando do certame. Favorecimento de funcionarios pblicos a empresas de parentes, funcionrios ou exfuncionrios Criao de empresas fantasmas para dar validade ao processo licitatrio. Falsificao de assinaturas do representante de empresa vencedora no processo licitatrio Falsificao na montagem de propostas de empresas Falsificao de dirio oficial. Licitaes Simuladas Equipamentos adquiridos atravs de compra direta com valores muito superiores ao permitido na lei de licitaes Realizao de compras por dispensa e inexigibilidade de licitao fora das hipteses previstas em lei. Funcionrios pblicos e empresas se associando para frustar a competitividade nos processos licitatrios. Outros tipos de fraudes Recebimento pelos funcionrios vantagens indevidas das empresas participantes dos processos licitatrios. Entrega de apenas parte ou nenhuma mercadoria, sendo o montante do valor pago a empresa.

Fonte: Elaborao prpria. Pode-se notar no grfico, que em 76,92% (setenta e seis virgula noventa e dois por cento) das notcias coletadas e agrupadas na amostra, os funcionrios pblicos so os colaboradores em potencial para que as fraudes em licitaes ocorram. Tem-se a percepo que os funcionrios pblicos deveriam ser habilitados e preparados para combater a corrupo deixando o egosmo e a cobia material de lado. Entretanto, essas pessoas que deveriam ser os maiores incentivadores para o combate a corrupo, muitas vezes atravs de atitudes egostas participam freqentemente das fraudes, no pensando na comunidade que de alguma forma est sendo prejudicada por estes atos de imoralidade. Outro fator que merece relevncia o da organizao entre empresas para ganharem as licitaes, nota-se que este aparece na amostra em 38,46% (trinta e oito virgula quarenta e seis por cento) das notcias pesquisadas, e um descaso das empresas com seus clientes e o pblico que busca nestes estabelecimentos formas para adquirirem sua sobrevivncia e o seu bem estar. A ganncia em obterem lucros a todo custo, faz com que se criem obscuridades, na qual as empresas se organizam para de alguma forma usufruir do dinheiro do povo, isso que acontece quando so cometidas fraudes utilizando-se o dinheiro do governo. Nos demais casos de maior relevncia descritos no grfico, pode-se notar que empresas e funcionrios pblicos ou estes em conjunto esto sempre envolvidos, como superfaturamento de preos que detm um percentual de 34,62% (trinta e quatro virgula

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sessenta e dois por cento) na amostra em comento, por outro lado o recebimento pelos funcionrios de vantagens indevidas pagas pelas empresas participantes dos certames atinge conforme demonstrado 26,92% (vinte e seis virgula noventa e dois por cento), Alm disso, tem-se a entrega de parte ou de nenhuma mercadoria sendo o montante dos valores pagos as empresas, tambm h casos de entrega de material inferior ao descrito no edital, dentre outros que podem ser verificados no Grfico 1. O percentual de 53,85% (cinqenta e trs virgula oitenta e cinco por cento) visualizado no grfico, representa vrias fraudes que aparecem em menor nmero nas notcias analisadas. Apesar de quantitativamente incidentes na amostra, estas no so menos importantes, pois de alguma forma tambm afetam os recursos pblicos, sendo as que provavelmente causam o maior volume de prejuzo monetrio aos rgos pblicos. No intuito de obter a correta anlise estatstica, o Grfico 2 mostra a incidncia de fraudes no montante de fraudes encontradas nas 26 (vinte e seis) notcias agrupadas, fechando assim o percentual de 100% (cem por cento). Grfico 2: Fraudes X Quantidade de Fraudes Encontradas nas Notcias Agrupadas

Fraudes X Quantidade de Fraudes Encontradas


11,67% 1,67% 1,67% 1,67% 1,67% 1,67% 1,67% 1,67% 2,50% 3,33% 3,33% 4,17% 4,17% 4,17% 5,00% 5,83% 7,50% 16,67% 8,33%

Envolvimento de funcionrios pblicos. Organizao entre empresas para ganhar licitaes Superfaturamento do preo de compra no processo licitatrio Recebimento pelos funcionrios vantagens indevidas das empresas participantes dos processos licitatrios. Entrega de apenas parte ou nenhuma mercadoria, sendo o montante do valor pago a empresa. Entrega de mercadorias de qualidade inferior a descrita no edital, com defeito ou com prazo de validade vencido. Utilizao de documentos falsos Pagamento antecipado, antes do recebimento das mercadorias. Empresa em nome de Laranjas participando do certame. Favorecimento de funcionarios pblicos a empresas de parentes, funcionrios ou ex-funcionrios Criao de empresas fantasmas para dar validade ao processo licitatrio. Falsificao de assinaturas do representante de empresa vencedora no processo licitatrio Falsificao na montagem de propostas de empresas Falsificao de dirio oficial. Licitaes Simuladas Equipamentos adquiridos atravs de compra direta com valores muito superiores ao permitido na lei de licitaes Realizao de compras por dispensa e inexigibilidade de licitao fora das hipteses previstas em lei. Funcionrios pblicos e empresas se associando para frustar a competitividade nos processos licitatrios. Outros tipos de fraudes

Fonte: Elaborao Prpria

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No Grfico 3 pode-se analisar em que esfera do governo as fraudes acontecem em maior nmero em relao as notcias agrupadas. Trazendo assim, a real situao percentual da das fraudes em relao s esferas do governo. O mesmo segue as caractersticas tcnicas do Grfico 1 e a repercusso para o todo de 100% (cem por cento) apresentada no Grfico 4. Grfico 3: Incidncia de Fraudes nas Esferas do Governo x Notcias Agrupadas

Incidncia de Fraudes nas Esferas do Governo X Noticias Agrupadas


54%
Estadual

69%

Federal

38%
Fonte: Elaborao prpria.

Municipal

Conforme o Grfico 3, as fraudes acontecem em maior intensidade na esfera municipal de governo com 69% (sessenta e nove por cento), seguido pelos estados com 54% (cinqenta e quatro por cento) e na terceira e ltima colocao est a esfera federal que representa 38% (trinta e oito por cento) do montante pesquisado nas notcias. O grau de dificuldade para se fiscalizar os municpios grande, pois a quantidade muito maior em relao s demais esferas, talvez esteja a uma das causas do percentual dos municpios serem mais elevado do que os demais. Outro fator que diferencia que na esfera federal em quase toda sua totalidade j vem sendo praticada a nova modalidade de licitao chamada prego eletrnico, que dificulta o aparecimento das fraudes. Para obter a correta anlise estatstica, o Grfico 4 mostra a incidncia do montante de fraudes em cada esfera do governo que foram encontradas nas 26 (vinte e seis) notcias agrupadas, obtendo o percentual de 100% (cem por cento).

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Grfico 4: Incidncia da Totalidade das Fraudes Encontradas nas Notcias Agrupadas da Amostra x Esferas do Governo.

Incidncia da totalidade das Fraudes Encontradas nas Notcias da Amostra x Esferas do Governo

Estadual 33% 43% Federal

Municipal 24%

Fonte: Elaborao Prpria. Nota-se que o Grfico 2 se iguala ao Grfico 1 no percentual de diferena de uma fraude para outra. O mesmo acontece na relao do Grfico 3 para o Grfico 4, o percentual de diferena de cada esfera do governo o mesmo. A nica mudana, que os Grficos 2 e 4 esto em conformidade com a estatstica, obtendo um valor final de 100% (cem por cento).

3.2 PROCEDIMENTOS PREVENTIVOS

Alm dos tipos de fraudes encontrados nas reportagens da amostra, tambm foram separados algumas formas de preveno, que segundo os stios eletrnicos de notcias, Jornal Eletrnico do Nordeste, DireitoNet, Monitor das fraudes e licitao.com.br, j esto sendo ou vo ser utilizados por rgos pblicos que foram prejudicados em processos que ocorreram as fraudes. Na amostra de 41 (quarenta e uma) notcias analisadas, apenas 4 (quatro) apresentaram algum tipo de soluo para a preveno das fraudes em licitaes. Estas notcias sero separadas e comentadas nos tpicos a seguir.

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3.2.1 Notcia 1 - Novo convnio permite ao TCE identificar fraudes em licitaes

Notcia disponvel no Jornal Eletrnico do Nordeste, informa que o Tribunal de Contas do Estado da Paraba assina trs convnios a partir do qual seu presidente ter acesso direto a arquivos que levem imediata identificao de empresas de fachada, notas fiscais frias e fraudes aos processos licitatrios. Com este convnio, poder acontecer uma fiscalizao mais rotineira dos gastos pblicos do governo. A assinatura envolveu o TCE, a Junta Comercial e os secretrios da Receita e da Controladoria Geral do Estado. Tambm est sendo concludo, entendimentos para firmar convnios com a Caixa Econmica Federal, agente repassador de recursos ao Estado e Municpios. Conforme a reportagem, antes da assinatura dos trs convnios, o TCE abriu reunio com os contadores a servio das Prefeituras e Cmaras Municipais, na Sala de Sesses do TCE. Ali, eles receberam informaes sobre o sistema de tramitao eletrnica de processos (medida voltada para a eliminao de papis e a celeridade processual) e a criao do Dirio Eletrnico, espao tambm disposto, gratuitamente, aos municpios para as publicaes que a lei exija. A idia que estes convnios sejam repassados a todos os municpios do Estado, para que tambm tenham melhor controle de seus gastos.

3.2.2 Notcia 2 - O Tribunal de Contas da Unio e as fraudes nas licitaes

Nesta notcia disponvel no stio eletrnico DireitoNet, demonstrado o problema das fraudes dentro do Tribunal de Contas, rgo fiscalizador dos procedimentos licitatrios. Opina-se que o Tribunal de Contas deveria aumentar a sua fiscalizao em relao aos demais rgos da Administrao Pblica, mas quando o problema j vem de dentro do tribunal difcil fazer com que outras instituies no cometam os mesmos tipos de irregularidades. Representantes do Tribunal de Contas afirmam que fiscalizam todos os rgos pblicos, mas que infelizmente no tm olhos para tudo. Conforme explica a notcia esta afirmao trata-se de uma absurdidade, quando sabemos que a Corte imprescindvel na estrutura governamental e no cenrio nacional, com a obrigatoriedade de dar luz a austeridade e a probidade administrativa, atravs da natureza e da finalidade da sua atuao.

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importante que se de nfase a um rigoroso controle interno, que segundo Meirelles (apud RAMOS, 2004) visa comprovar a probidade da Administrao e a regularidade da guarda e do emprego dos bens, valores e dinheiros pblicos, assim como a fiel execuo do oramento. , por excelncia, um controle poltico de legalidade contbil e financeira Nesta notcia da amostra a forma encontrada para se evitar as fraudes foi a utilizao do controle interno, que objetiva a criao de condies indispensveis eficcia do controle externo, fiscalizando o Tribunal de Contas internamente este poder exercer sua funo de fiscalizador de todos os entes pblicos de forma mais ativa e correta.

3.2.3 Notcia 3 - CGU lana ferramenta que dificulta fraudes em licitaes e cartes

A Controladoria Geral da Unio (CGU) lana o ODP - Observatrio das Despesas Pblicas. Uma unidade permanente que pretende fazer um acompanhamento dos gastos governamentais. A idia identificar e prevenir possveis tipologias de desvios que possam ocasionar prejuzos aos cofres pblicos, alm de contribuir para a tomada de deciso de dirigentes de cada rgo do governo. O ODP agrega diversas fontes como o Portal da Transparncia e o sistema de compras do governo, alm de dispor de uma equipe tcnica que faz anlise de editais em desenvolvimento. O Secretrio de Controle e Preveno da CGU, explica que o rgo dispe de um aplicativo que faz o cruzamento de dados de forma a identificar facilmente, os valores envolvidos na transao, os rgos que participaram do procedimento, as empresas irregulares e os lugares onde a determinada situao acontece. So utilizados aplicativos com capacidade de inteligncia artificial, que informam, por exemplo, que 30% (trinta por cento) dos gastos com tal equipamento foram feitos em determinado Ministrio, ento so analisados os dados e gerados grficos destas anlises. O sistema identifica, por exemplo, o conluio entre empresas que tm os mesmos scios ou endereos equivalentes, as empresas recm criadas no perodo de inscrio para participar do certame licitatrio e entrega de propostas em dias no teis. Ao todo, o sistema capaz de gerar 11 (onze) trilhas indicadoras de situaes atpicas. Outras cinco trilhas esto em fase de implementao: vnculos entre licitantes e servidores pblicos so duas delas. A idia monitorar a dvida pblica sem precisar sair do CGU. O que com certeza trar agilidade ao processo de fiscalizao.

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3.2.4 Notcia 4 - Fraudes em licitaes do prejuzo de R$ 2,3 bi

Esta notcia disponvel no sitio eletrnico licitao.com.br, trata de fraudes na aquisio de hemoderivados atravs da modalidade de licitao chamada concorrncia pblica. Envelopes de propostas foram violados e os hemoderivados estavam por treze anos sendo adquiridos com preos superfaturados. A soluo encontrada para amenizar este tipo de problema foi de comear a utilizar a modalidade de licitao chamada de prego, modalidade esta que j foi comentada neste trabalho. De acordo com a notcia a nova modalidade de compra revelou que o governo podia pagar ainda menos pelo medicamento, apesar de o preo j ter cado de US$ 0,41 (quarenta e um centavos de dlar) para US$ 0,23 (vinte e trs centavos de dlar). No prego, a Octapharma, laboratrio suo que havia ganhado a ltima concorrncia por US$ 0,23 (vinte e trs centavos de dlar), ofertou o mesmo produto a US$ 0,13 (treze centavos de dlar). Nos preges seguintes, os preos chegaram a cair a US$ 0,12 (doze centavos de dlar) e se estabilizaram em US$ 0,16 (dezesseis centavos de dlar). Assim, em treze anos de fraudes no setor de hemoderivados, o pas deixou de pagar o preo real pela unidade do medicamento. Nesse perodo, ao comprar o remdio a US$ 0,41 (quarenta e um centavos de dlar) e depois a US$ 0,23 (vinte e trs centavos de dlar), arcou com um prejuzo avaliado em US$ 801.000.000,00 (oitocentos e um milhes de dlares) ou R$ 2.310.000.000,00 (Dois bilhes e trezentos e dez milhes de reais).

3.2.5 Outras Formas de Preveno as Fraudes

Neste tpico abordado tipos de preveno as fraudes que no esto no universo da amostra da pesquisa.

a) Edital bem elaborado

Um facilitador do surgimento das fraudes nos processos licitatrios o edital mal elaborado, ou seja, que tenha dupla interpretao ou que deixe lacunas que podem ser

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exploradas para prticas maliciosas. O edital se bem escrito no gera dvidas e exime o poder pblico do nus ocasionado pelas prticas ilcitas de agentes passivos ou ativos que podem utilizar do edital mal escrito para auxiliar em seus atos. De acordo com Milton Jnior (2008) so principalmente dois os quesitos de m formulao do edital descrio do objeto a ser comprado ou contratado e condies de habilitao para empresas. Para que o edital seja bem elaborado preciso um trabalho exaustivo das pessoas envolvidas na sua formulao buscando-se sempre premiar a isonomia, legalidade, moralidade e a competitividade, sem deixar de lado quesitos como qualidade e preo.

b) Maior Rigor na Aplicao da Lei por parte do Poder Judicirio

Muito das fraudes que acontecem hoje no Brasil, so problemas da falta de punio dos envolvidos. Na licitao no diferente, a Lei 8.666/93 traz em seu texto punies s pessoas que no a respeitam e cometem irregularidades, estas punies ainda no so as ideais, mas se fosse seguido o que impe a Lei 8.666/93 de forma a aplicar suas punies na integra, as fraudes poderiam ser reduzidas. O representante no Brasil para fazer com que se cumpra a lei o poder judicirio, se houver um empenho por parte do judicirio para que se obedea s penalidades legais disposta da Lei 8.666, isso se tornaria um fator motivador do controle das fraudes.

c) Acompanhamento e Controle dos Contratos licitatrios

A exemplo do que j foi comentado nesta monografia de que o edital deve ser exaustivamente bem elaborado o mesmo pode ser entendido nas clusulas dos contratos firmados com a empresa vencedora do certame. O contrato deve seguir as proposies descritas no edital devendo o mesmo garantir administrao pblica a entrega dos materiais da forma como foi estabelecido no certame licitatrio. Como j foi visto, na amostra desta pesquisa aparecem casos de fraudes onde o contrato ou a gesto deste contm falhas, importante que seja respeitado o dispositivo da Lei 8.666/93 onde mencionada a obrigatoriedade da figura do gestor de contrato ou preposto para garantir que se cumpra o que exigido das empresas contratadas, sem prejuzo a Administrao Pblica.

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d) Capacitao de funcionrios pblicos

Boa parte das irregularidades constatadas nos rgo fiscalizados no tem relao com a inteno de desviar recursos ou descumprir a lei, mas est relacionada, sobretudo, com a falta de informao e orientao tcnica. importante o desenvolvimento de atividades de educao presencial, produo de materiais didticos, para passar informaes aos funcionrios despreparados. Esta capacitao vem sendo realizada pela CGU atravs do Programa de Fomento ao Controle Social e Capacitao de Agentes Pblicos Municipais Olho Vivo no Dinheiro Pblico, sendo implementado em mbito municipal. Conforme folder de divulgao do CGU, este programa tm por objetivos: - Orientar os agentes pblicos municipais no que diz respeito transparncia, responsabilizao e necessidade do cumprimento dos dispositivos legais; - Contribuir para o desenvolvimento e fomento do controle social. O programa conforme o folder, do programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico, segue as seguintes linhas de atuao: - Fomento ao controle social tem como principal pblico-alvo os conselheiros municipais responsveis pelo acompanhamento e fiscalizao da execuo das polticas pblicas e as lideranas da sociedade civil, mas atinge tambm, atravs de vrias aes, lideranas locais e cidados em geral; - Fomento capacitao de agentes pblicos municipais tem como pblico-alvo servidores pblicos, secretrios municipais, membros de comisses de licitao, responsveis por prestaes de contas, alm de outros agentes municipais envolvidos com o planejamento e a execuo financeira e oramentria. Este programa da CGU j um grande passo na busca de um desenvolvimento profissional eficiente e eficaz dos funcionrios pblicos, mas ele apenas para funcionrios municipais o que ainda restringe o controle das fraudes. Nesta linha de pensamento, importante que se faa programas mais abrangentes que englobem todas as esferas do governo, incluindo-se a Unio, Distrito Federal e Estados.

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e) Cadastro de Informao sobre Pessoas e Empresas Proibidas de Participar em Licitaes

Uma ferramenta de grande utilidade aos agentes pblicos. Se eles tivessem fcil acesso as informaes das empresas e das pessoas que participam de licitaes por todo o Brasil e que j tiveram envolvimento em irregularidades, muitas fraudes seriam evitadas. Este cadastro est em tramitao no senado, conforme notcia disponvel no stio eletrnico UOL do dia 15/09/2008 onde se faz meno votao da aprovao ou no da criao deste cadastro. Se aprovado, os rgos e entidades da Administrao Pblica podero contar com um cadastro de pessoas fsicas e jurdicas suspensas ou declaradas inidneas para participar de licitaes e contratos.
sero escritos no cadastro as empresas ou profissionais que, em razo de contratos realizados com a Administrao Pblica, tenham sofrido condenao definitiva por praticarem, por meios dolosos, fraude fiscal no recolhimento de quaisquer tributos. Tambm tero os nomes includos na lista os que tiverem praticado atos ilcitos visando a frustrar os objetivos da licitao, bem como demonstrem no possuir idoneidade para contratar com a administrao em virtude de atos ilcitos praticados. (UOL, 2008)

Na poca a matria foi includa extra-pauta, mas ocorreu pedido de vista coletivo adiando a votao por j existir um processo semelhante tramitando no Plenrio, um outro cadastro s que com informaes contrrias a esse, seria o cadastramento das empresas habilitadas a participar do certame. De qualquer forma criando-se um ou outro a finalidade vai ser a mesma e ajudar no controle das fraudes em processos licitatrios. Aps consulta ao stio eletrnico do senado pode-se constatar que esse cadastro tratase do projeto de lei do senado n 500 de 2007, este projeto j foi aprovado pelo CCJ Comisso de Constituio, Justia e Cidadania, e aps outras tramitaes legais ele foi encaminhado em 06/11/2008 para a Cmara dos Deputados para reviso, nos termos do art. 65 da Constituio Federal O projeto de lei aprovado por uma Casa ser revisto pela outra, em um s turno de discusso e votao, e enviado sano ou promulgao, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar. importante que ocorra aperfeioamento contnuo dos processos licitatrios, buscando-se a erradicao das fraudes, para isso vrias formas de preveno podem ser criadas, mas de suma importncia que o agente pblico tenha a conscincia do seu papel na sociedade, pois a partir deles que as fraudes podem comear a serem reduzidas, de nada adianta a criao de vrios procedimentos de preveno, se as pessoas envolvidas na aplicao dos procedimentos sejam eles licitatrios ou de qualquer outra natureza do ente

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pblico no tenham a responsabilidade e a disponibilidade necessria para seguir o disposto em lei. Para evidenciar mais irregularidades busca-se alguns resultados de pareceres de auditorias dentro de instituies pblicas, os quais sero comentados no tpico seguinte.

3.3 ALGUNS RESULTADOS DE PARECERES DE AUDITORIAS EM INSTITUIES PBLICAS

Encontrou-se arquivos recentes de boletins e pareceres de auditorias em 2 (duas) instituies pblicas no que tange aos processos licitatrios, o primeiro relatrio o Boletim Informativo Tcnico n 02/2008 do SECONTI (Secretaria de Controle Interno) da Universidade do Estado de Santa Catarina UDESC. O contedo deste boletim trata de orientaes da Secretaria de Estado da Fazenda SEF, extrado de relatrio do Tribunal de Contas do Estado TCE, onde este, apresenta irregularidades constatadas na administrao pblica direta e indireta de Santa Catarina. Observados tambm dois pareceres de auditoria interna da Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Os pareceres so os de nmeros 286/2007 e 347/2008 importante dizer que estes pareceres e o Boletim Informativo Tcnico, no caracterizam que estas instituies esto sendo vtimas de fraudes, podem ser somente procedimentos administrativos sendo realizados erroneamente, ou falta de conhecimento por parte dos funcionrios na elaborao de alguns procedimentos licitatrios. Para fazer anlise dos relatrios das auditorias internas e do Boletim Informativo Tcnico, procura-se separar os resultados encontrados e informados nestes documentos em 4(quatro) quadros com os respectivos ttulos: irregularidades nos documentos inerentes ao julgamento, irregularidades no credenciamento/divulgao para participao no certame, irregularidades na exposio de elementos relacionados diretamente com o conhecimento contbil e irregularidades em outros procedimentos licitatrios.

82 Quadro 12: Irregularidades nos documentos inerentes ao julgamento Descrio Norma Legal Desobedecida Ausncia de exposio das razes da escolha do Infrao ao inciso II do pargrafo fornecedor ou executante do contrato; nico do art. 26 da Lei 8.666/93. Ausncia de justificativa do preo; Infrao ao inciso III do pargrafo nico do art. 26 da Lei 8.666/93. Ausncia de comprovao de que o grupo contratado Infrao ao art. 25, inc. III da Lei consagrado pela crtica especializada ou pela 8.666/93. opinio pblica; Comentrios Trata-se de caso de inexigibilidade, em que no realizada ampla pesquisa de mercado, faltando justificativas do porque da contratao do referido fornecedor e preo. O art. 25 trata da inexigibilidade a licitao quando houver inviabilidade de competio. Neste caso no a viabilidade se o referido grupo seja consagrado pela crtica especializada, mas a administrao pblica precisa comprovar que o grupo consagrado, o que no foi realizado. Tambm trata-se de um caso de inexigibilidade, onde a empresa ou pessoa contratada, no apresenta documentao legal. No possui CNPJ ou qualquer outro comprovante jurdico. Com exceo do caso de ausncia de exame e aprovao da assessoria jurdica, os demais dizem respeito falta de algumas das documentaes exigidas no art. 38 da Lei 8.666/93. importante lembrar, que todo processo licitatrio dever passar por anlise do departamento ou assessoria jurdica do ente que o est realizando. O jurdico deve indicar sua aprovao para haver a continuao da tramitao do processo licitatrio.

Contratao de ente despersonalizado juridicamente;

Infrao ao art. 37, inc. XXI da CF/88, art. 3 da Lei 8.666/93, art. 16 da Lei Federal n 3.857/60 e artigos. 29, 105, 109 e 110 da Lei n 9.610/98.

Ausncia de juntada nos autos do procedimento Infrao ao art. 38, inc. X da Lei n licitatrio do termo de contrato; 8.666/93. Ausncia de juntada do ato de adjudicao; Infrao ao art. 38, VII da Lei n 8.666/93. Ausncia de exame e aprovao da Assessoria Infrao ao pargrafo nico do art. 38 Jurdica da Unidade; da Lei n 8.666/93. Ausncia de juntada do ato de homologao; Infrao ao art. 38, VII da Lei n 8.666/93. Ausncia de juntada ao processo licitatrio do ato de Infrao ao art. 38, inc. III da Lei n designao da comisso de licitao; 8.666/93. Fonte: Adaptado de UDESC (2008), UFSC (2007) e UFSC (2008)

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Quadro 13: Irregularidades no credenciamento/divulgao para participao no certame Descrio Ausncia de indicao sucinta, clara e objetiva do objeto da licitao; Ausncia de autorizao pela autoridade competente para a realizao da licitao; Norma Legal Desobedecida Infrao ao art. 38, caput da Lei 8.666/93. Infrao ao art. 38, caput da Lei n 8.666/93. Comentrios O art. 38 da Lei 8.666/93 fala que O procedimento de licitao ser iniciado com a abertura do processo administrativo, (...), contendo autorizao respectiva, a indicao sucinta de seu objeto (...). Pode-se notar aps rever a verificao de que trata o caput do art. 38 que nestes dois casos no foi obedecido lei. A licitao exige que a empresa apresente diversas documentaes para estar apta a concorrer nas licitaes. Neste caso a empresa deixou de apresentar o documento que comprove que ela no emprega menores, documento este que est previsto na lei de licitaes e na Constituio Federal de 1988. Um dos procedimentos bsicos para aprovao de que um produto ou servio inexigvel de licitao, a comprovao da inviabilidade de abertura de licitao. Neste caso este procedimento no foi realizado pela administrao pblica. No foram publicados na imprensa oficial dentro dos prazos previstos em lei o instrumento de contrato ou seus aditamentos. Conforme art. 61 publicidade dever ocorrer at o 5(quinto) dia til do ms seguinte a assinatura do contrato. Assim como no pode faltar nenhuma das

Habilitao de licitante sem apresentao de Infrao ao art. 27, V da Lei n declarao de que a empresa no emprega menores; 8.666/93. e art. 7, XXXIII da CF/88.

Reconhecimento de Inexigibilidade de Licitao Infrao ao art. 37, XXI da CF/88, ao quando no comprovada a inviabilidade de art. 3 e art. 25 da Lei n 8.666/93. competio;

Descumprimento ao prazo de publicidade;

Infrao ao pargrafo nico do art. 61 da Lei n 8.666/93.

Habilitao de licitante com a CND/INSS vencida;

Infrao ao art. 29, IV da Lei n

8.666/93 e art. 195, 3 da CF. Infrao ao art. 29, III e art. 32, 1 da Lei n 8.666/93. Infrao ao art. 29, IV e art. 32, 1 da Lei n 8.666/93 e art. 27, alnea a da Lei n 8.036/90 e art. 47, I, a, Lei 8.212/91. Ausncia de caracterizao da situao emergencial Infrao ao art. 37, XXI da CF/88, ao ou calamitosa que justificasse a dispensa; art. 3 e art. 24, inc. IV e art. 26, pargrafo nico, inc. I da Lei 8.666/93. Habilitao de licitante com a CND junto s Fazendas Municipal, Estadual ou Federal vencida; Habilitao de licitante com a CND junto ao FGTS vencida;

84 documentaes exigidas para habilitao no certame, a apresentao de certides que esto vencidas tambm desaprova as empresas para a participao nos certames. Nestes casos as empresas foram aprovadas incorretamente com suas certides negativas de dbitos vencidas. Trata-se de dispensa de licitao, onde no foram realizados processos licitatrios, ento os valores a serem contratados no poderiam ultrapassar R$ 7.999,99 (sete mil novecentos e noventa e nove reais e noventa e nove centavos). Este caso por se tratar de uma situao emergencial o processo deveria acompanhar justificativa detalhada de qual emergncia se refere a dispensa, isso no aconteceu, sendo assim irregular o processo.

Fonte: Adaptado de UDESC (2008), UFSC (2007) e UFSC (2008)

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Quadro 14: Irregularidades na exposio de elementos relacionados diretamente com o conhecimento contbil

Comentrios Existem alguns procedimentos que so obrigatrios para realizao do processo licitatrio, um deles o levantamento de preos detalhado em planilha a fim de se obter uma estimativa do valor de mercado do que se quer adquirir, estes valores servem de base para haver o bloqueio oramentrio, pois toda despesa na administrao pblica deve ser precedida de reserva de recursos. Esta estimativa de preos tambm serve para que o produto desejado no seja adquirido a preos superiores dos praticados no mercado. Nestes casos esses procedimentos obrigatrios no foram seguidos corretamente. Aquisio de medicamentos utilizando-se a Afronta ao estabelecido na Lei n As aquisies atravs da modalidade convite modalidade de licitao convite, quando os valores 8.666/93, art. 23, II, b, e 5. so realizadas at o valor de R$ 80.000,00 empenhados no exerccio exigiam a modalidade de (oitenta mil reais), a aquisio destes licitao tomada de preos. medicamentos ultrapassaram este valor, sendo inferiores a R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqenta mil reais), as compras at este ltimo valor devem ser feitas atravs da modalidade licitatria denominada tomada de preos. Outra informao relevante de que as licitaes que se enquadram no valor da modalidade convite, tambm podem ser realizadas atravs de tomada de preos. Fonte: Adaptado de UDESC (2008), UFSC (2007) e UFSC (2008)

Descrio Ausncia de oramento detalhado em planilhas com todos os custos unitrios; Ausncia de pesquisa prvia de preos para fins de definio do valor estimado da licitao; Ausncia de prvio empenho; Homologao de licitao com valor superior ao preo global estimado pela administrao sem justificativa adequada;

Norma Legal Desobedecida Infrao ao art. 6 IX, f, c/c art. 7 2, II da Lei n 8.666/93. Infrao ao art. 23, caput da Lei n 8.666/93. Infrao ao art. 60 da Lei n 4.320/64. Infrao ao art. 48, III da Lei n 8.666/93.

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Quadro 15: Irregularidades em outros procedimentos licitatrios

Norma Legal Desobedecida Comentrios Afronta aos princpios da licitao, art. Estas irregularidades vo contra os princpios 3 da Lei n8.666/93 e o inciso XXI do da isonomia, legalidade, da igualdade, dentre art. 37 da Constituio Federal. outros que constam na Constituio Federal e na Lei 8.666/93. No primeiro caso a exigncia Infrao ao 3 do art. 3 da Lei abusiva por parte da administrao pblica. No segundo caso, de acordo com a Lei envelopes de propostas; 8.666/93. 8.666/93, no pode haver processo licitatrio sigiloso, estes tem que ser realizados em local pblico e de livre acesso a qualquer interessado. Aquisio de combustvel sem processo licitatrio. Em desacordo com art. 2 da Lei Neste caso a aquisio de combustvel 8.666/93; ultrapassou o valor R$ 7.999,99 (sete mil novecentos e noventa e nove reais e noventa e nove centavos) permitido para dispensa de licitao. Conforme o art. 2 da Lei 8.666/93 todas as aquisies para entidades pblicas devem ser efetuadas atravs de processo licitatrio, ressalvadas as hipteses previstas nesta mesma lei. Fonte: Adaptado de UDESC (2008), UFSC (2007) e UFSC (2008)

Descrio Exigncia de apresentao de comprovante assinado pela Gerncia de Licitaes, atestando que a licitante recebeu o edital e anexos, para fins de qualificao tcnica, sem amparo legal; Previso irregular de sesso privada para abertura de

Ferramenta importante no auxlio ao controle das fraudes e irregularidades j discutidas nesta pesquisa, a contabilidade forense, embora ainda pouco comentada no Brasil, este ramo da contabilidade que ser falado a seguir, pode ajudar a melhorar os procedimentos de preveno as fraudes em licitaes e outros procedimentos pblicos e privados no Brasil.

3.4 CONTABILIDADE FORENSE COMO FORMA DE PREVENO AS FRAUDES

Um ramo da contabilidade que auxilia no controle das fraudes a contabilidade forense, que no Brasil um tema ainda pouco discutido e pouco divulgado. Nos Estados Unidos este tipo de contabilidade j bastante conhecida e ganhou um impulso aps os escndalos de empresas como no caso da Enron. Segundo o stio eletrnico da Controladoria Geral do Municpio do Rio de Janeiro citando o especialista em auditoria de deteco de fraudes e diretor da KPMG, Senhor Barry Wolfe, nos Estados Unidos tornou-se comum entre as empresas contratar o servio de diagnstico e de preveno, o motivo destas novas tticas utilizadas pelas empresas daquele pas constatado principalmente depois dos ecndalos provocados pro crimes contbeis j citado neste pargrafo. Na Administrao pblica a contabilidade forense tambm importante no controle aos gastos excessivos, as fraudes, a corrupo, dentre outras irregularidades. Para melhor explicar a contabilidade forense importante conceituar a contabilidade de forma geral que para Iudicibus e Marion (apud CARDOSO, 2008, p. 11) a contabilidade tem por objeto o patrimnio, sendo, portanto, a fonte natural de dados para o usurio da informao, inclusive para o combate, a deteco e a mitigao dos efeitos de atos lesivos (fraudes).... Pode-se verificar neste conceito geral da contabilidade que ela estuda as variaes do patrimnio de uma entidade, gerando informaes a seus usurios e combatendo as ilicitudes, podendo para tal ser auxiliada por um de seus campos de atividades que a contabilidade forense. Para ilustrar o pargrafo acima Cardoso (2008, p. 11) fala que a contabilidade forense apresenta-se como uma evoluo do processo de controle do patrimnio, expandindo suas fronteiras alm do registro e chamando a sua responsabilidade o combate fraude... No intuito de completar o conceito de contabilidade forense Gomide (2008, p. 5) fala que esta a ...aplicao de habilidades de contabilidade e investigao a assuntos

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envolvendo desempenho financeiro, disputas, ou onde h riscos, preocupaes ou alegaes de fraude ou outra conduta irregular. Para explicar o significado do termo forense recorre-se ao texto de Janoni disponvel no stio eletrnico da Kroll Brasil significa que os dados foram obtidos e compilados de forma a preencher os critrios tcnicos necessrios para utilizao no tribunal. Por essa razo, comum o uso de contadores forenses como peritos em julgamentos. A contabilidade forense exige uma experincia em cincias contbeis e tambm que as pessoas deste ramo sejam proativas a identificar e analisar atravs de processos investigativos as finanas, os riscos e outros fatores que levam a atos ilcitos dentro de uma organizao ou processo, que no caso deste trabalho so os procedimentos licitatrios. De acordo com o stio eletrnico da Controladoria Geral do Municpio do Rio de Janeiro a atividade da contabilidade forense consiste basicamente na investigao sobre suspeitas de fraudes e irregularidades e no rastreamento da origem e do destino de grandes somas de dinheiro. Esse tipo de levantamento pode resultar na abertura de processos civis, criminais ou disciplinares. De acordo com o stio eletrnico da Controladoria Geral do Municpio do Rio de Janeiro dados do estudo A Fraude no Brasil, da KPMG, mostram que entre as fraudes praticadas com maior frequncia esto: a falsificao de cheques ou documentos, roubo de ativos, contas de despesas e notas fiscais frias.. Nota-se que alguns destes problemas apontados pelo estudo da KPMG acontecem na administrao pblica brasileira em seus procedimentos licitatrios, a saber, falsificao de documentos e notas fiscais frias. Ainda com base nos dados disponibilizados pelo stio eletrnico da Controladoria Geral do Municpio do Rio de Janeiro, agora citando o Caderno de Controladoria de junho de 2008, acessado em 30 de junho de 2009, verifica-se que ele traz uma reportagem sobre palestra de Eduardo de Freitas Gomide, revelando que os enfoques mais comuns adotados pela empresa Kroll, so as fraudes em estoque e fraudes em compras. Pode-se notar que as fraudes em compras so o objeto de estudo desta pesquisa e suas perspectivas em relao as fraudes com relao de empresas privadas e pblicas so comuns, tendo grande incidncia de irregularidades. Segundo estudos de empresas especializadas na rea de contabilidade forense, muito grande o percentual de empresas que tem problemas com as fraudes, por este motivo tanto as multinacionais como as firmas brasileiras de consultoria esto apostando no crescimento da demanda por contratos que envolvam a contabilidade forense. Ento para os profissionais de

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contabilidade que queiram ser peritos nesta rea, nota-se a tendncia para crescimento e possibilidades de futuro nesta profisso. Na palestra de Gomide para a Controladoria Geral do Municpio do Rio de Janeiro, citada a anlise contratual como fator de extrema relevncia ao controle das irregularidades, segundo Gomide (2008) se fizessem uma simples anlise de aderncia desses contratos, eu diria que 70% das fraudes deixariam de existir: apenas uma simples anlise dos contratos, uma verificao se aquilo que ocorre no exerccio daquele contrato o que est previsto como preos, volumes e prazos. O problema do cumprimento dos contratos na administrao pblica brasileira deve ser considerado, pois grande parte das fraudes, como pode ser analisada nesta pesquisa, ocorrem por no ser respeitado o teor do que est escrito nas folhas contratuais. Outro fator de importncia que est sendo apontado pelas empresas de contabilidade forense na preveno da ocorrncia das fraudes a utilizao de controles internos eficientes e que estes sejam regularmente monitorados e melhorados por uma auditoria interna atuante e eficaz. No stio eletrnico da Controladoria Geral do Municpio do Rio de Janeiro citada a pesquisa de 2002 da empresa KPMG onde mostrado:
que as fraudes nas empresas foram detectadas principalmente por meio de controles internos e auditoria (respectivamente, 51% e 34% das respostas. Talvez por isso, como perspectiva para diminuir a possibilidade de fraudes, a maioria das organizaes (84%) afirmou apostar no aprimoramento de seus sistemas de controle interno.

A auditoria tradicional no pode ser confundida com o conceito de contabilidade forense embora esta no deixe de ser uma forma de auditoria. A auditoria utilizada para confirmar a exatido dos registros e das demonstraes contbeis. Entre as diferenas encontradas entre a auditoria e a contabilidade forense pode ser destacada que na auditoria tradicional no h uma preocupao particular em interpretar os fatos, mas no raciocnio investigativo que est a principal diferena, pois este tipo de raciocnio obrigatrio para os peritos em contabilidade forense. Segundo Grippo e Ibex (apud CARDOSO, 2008, p. 15):
Contabilidade forense uma cincia que lida com fatos contbeis reunidos por meio de mtodos e procedimentos de auditoria aplicados a problemas de ordem legal, usualmente afetos a questes contbeis e de avaliao. significativamente diferente da auditoria tradicional, sendo que as evidncias obtidas devem ser capazes de serem apresentadas em ambiente judicial.

Pesquisando-se no stio eletrnico da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas de Portugal, encontra-se que a designao para contabilidade forense em Portugal auditoria

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forense que deriva da auditoria de fraude. Segundo a Ordem dos Revisores de Contas de Portugal (2005):
na literatura internacional, o termo contabilista forense aparece relacionado sobretudo com processo de contencioso (na sua maioria judiciais) que exigem conhecimentos contabilsticos-financeiros, ao passo que a designao auditor forense funciona, normalmente, em substituio da de auditor da fraude. A responsabilidade dos auditores pela deteco da fraude um tema polmico que est no mago da evoluo da profisso do auditor.

A auditoria forense trata do mesmo problema da contabilidade forense, s mudando sua denominao em Portugal e na Espanha, no mais os conceitos so os mesmos. Janoni em seu texto sobre auditoria financeira e contabilidade forense vai de encontro a designao adotada por Portugal.
A contabilidade forense erroneamente muito confundida com auditoria de fraude. Enquanto a auditoria representa a obteno de evidncias geralmente de natureza financeira, sendo implementada numa fase inicial da investigao, a contabilidade forense aplica o padro forense, que torna possvel apresentar evidncias de maneira apropriada aos tribunais, podendo resultar na abertura de processos civis, criminais ou disciplinares. (JANONI, Kroll Brasil)

Se a Ordem dos Revisores Oficiais de Contas de Portugal afirma que o termo auditoria forense deriva de auditoria da fraude e a auditoria forense tem o mesmo conceito e prtica da contabilidade forense, conforme pode-se notar na afirmao de Janoni utilizar o termo auditoria forense para contabilidade forense errneo. Entretanto admite-se que este assunto precisa ser melhor estudado no plano da doutrina e das teorias de contabilidade para que se tenha uma opinio mais aprofundada. A Pericia tambm um ramo de atividade da contabilidade que possu muitos pontos em comum com relao contabilidade forense, mas elas no apresentam a mesma conceituao, logo, no se confundem. Segundo Alberto (apud Ornelas, 2003, p. 35) a pericia um instrumento tcnicocientfico de constatao, prova ou demonstrao, quanto veracidade de situaes, coisas ou fatos oriundos das relaes, efeitos e haveres que fluem do patrimnio de quaisquer entidades. A contabilidade forense utiliza-se de diversos mecanismos da pericia, como laudo pericial, sendo que o profissional para trabalhar em contabilidade forense, tambm pode ser chamado de perito nesta rea. A estrutura mnima para elaborao de um laudo pericial em contabilidade forense deve conter conforme recomendaes do stio eletrnico espindula.com, acessado em 30 de junho de 2009:

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Ementa: Discriminando o local e a data do laudo pericial, o nome do instituto e rgo superiores aos quais est subordinado, tipo de laudo, dentre outros requisitos bsicos. Histrico: Breve relato do que originou a percia e da instituio envolvida. Tambm dever descrever o objetivo pericial. Fazer a relao dos documentos ou dos livros contbeis ou dos sistemas de contabilidade. Discriminar todas as tcnicas e mtodos empregados e os respectivos exames realizados que contriburam para a percia. Exames periciais. Por ltimo o contador forense em seu laudo pericial dever determinar suas concluses e/ou respostas aos quesitos analisados e anexar ao laudo pericial os documentos produzidos que sejam necessrios acompanhar o laudo para fins da melhor compreenso do laudo. Segundo o stio eletrnico espindula.com onde so expostas recomendaes tcnicas para padronizao de procedimentos e metodologias Exames Periciais, os peritos para realizarem percias de contabilidade forense precisam ter formao tcnica mnima indispensvel de graduao em cincias contbeis, ter especializao em diversas reas da contabilidade, formao pericial em grafodocumentoscopia (anlise de diversos tipos de documentos), conhecimentos slidos de informtica no que diz respeito contabilidade. Para ser um contador forense preciso ter uma mentalidade investigativa e duvidar da veracidade de todos os relatrios, demonstraes e processos analisados. Conforme o stio eletrnico de Portugal ArticleDevise.com, acessado em 30 de junho de 2009, o contador forense tambm pode ser chamado de polcia contabilista, pois combina diversas atividades com as de detetive. De acordo com o stio eletrnico da empresa KPMG o trabalho da contabilidade forense pode ser empregado nas seguintes reas: - Investigaes civis e criminais; - Elaborao e reviso de provas; - Preparao de laudos periciais; - Declaraes juramentadas e comprovao de evidncias; - Fornecimento de provas perante o juiz; - Determinao pericial, arbitragem, mediao ou outra alternativa para a resoluo da controvrsia; - Investigao de suporte e insolvncia; e - Estratgias de conscientizao e preveno de fraudes.

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E ainda segundo o stio eletrnico da KPMG as circunstncias que podem dar origem contratao de servios de contabilidade forense so: - Fraude e rastreamento de bens; - Aes civis e criminais relacionadas a irregularidades financeiras e fraude; - Insolvncia bancria; - Violao contratual; - Quebra de garantia, principalmente em aquisies de empresas; - Aes por negligncia profissional; - Pedidos de indenizao de seguro; - Lucros cessantes; - Suporte liquidao; - Investigaes especiais de diligncia. Opina-se que essas caractersticas e atribuies da contabilidade forense a faz uma importante ferramenta no controle as fraudes mencionadas nesta pesquisa. Acredita-se que a administrao pblica e vrios outros setores da sociedade s tem a ganhar com a divulgao e o conhecimento a respeito das prticas da contabilidade forense.

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4 CONSIDERAES FINAIS E SUGESTES PARA FUTUROS TRABALHOS

No presente trabalho monogrfico entende-se que o objetivo geral, foi alcanado porque foi aplicada metodologia suficiente para verificar se as vrias notcias que tratavam de fraudes em licitaes para a aquisio de bens por parte da administrao pblica e toda a fundamentao terica escrita, auxiliaram na resposta as dvidas que se tinham ao incio deste. Antes de analisar a amostra foi feito o enquadramento legal das compras efetuadas pelas entidades pblicas atravs da Lei 8.666/93, comentando a importncia do edital que era um dos propsitos dos objetivos especficos. Verifica-se, aps o trmino desta pesquisa, que o edital um dos quesitos de vital importncia dentro dos procedimentos licitatrios e opina-se ser dele que surge a base para se efetuar um contrato justo entre contratante e contratado neste tipo de processo. Sobre o enquadramento legal das licitaes constatou-se que o edital qualificado ajuda na elaborao de um contrato consistente e consequentemente tende a provocar transaes mais transparentes entre os entes pblicos e terceiros. Aps o enquadramento legal foi comentado sobre fraudes, trazendo-se conceitos e formas de fraude. Verificou-se, na amostra feita de maneira no aleatria que o envolvimento de funcionrios pblicos foi o maior problema encontrado, aparecendo em 76,92% (setenta e seis virgula noventa e dois por cento) das notcias da amostra, como pode ser verificado no Grfico 1, pgina 71 desta monografia. Alm do maior ndice de fraudes terem sido atravs de envolvimento de funcionrios pblicos, a amostra revela, e pode ser comprovado atravs do Grfico 3, pgina 73, que as licitaes da esfera municipal so as que mais apresentam casos de fraudes. Opina-se que isto pode ter como motivo a existncia de mais prefeituras e rgos municipais do que das demais esferas de governo. Aps verificar os tipos de fraudes, a presente pesquisa monogrfica se concentrou nas formas de evitar as fraudes, procurando-se demonstrar alguns tipos de prevenes que podem ser utilizadas para sanear as irregularidades e que podero auxiliar na reduo das ilicitudes nas licitaes. O trabalho monogrfico tambm trouxe dados sobre relatrios de auditoria interna e boletim informativo de irregularidades encontradas pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina em instituies pblicas da administrao direta e indireta, levando a

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compreenso de que muito dos problemas ocorridos nos processos licitatrios acontecem por negligncia ou falta de conhecimento de alguns funcionrios pblicos e no apenas por m f. Acredita-se que para comear o combate as fraudes em licitaes preciso que exista um treinamento dos funcionrios envolvidos no processo, e que estes, sejam acima de tudo pessoas idneas, que respeitem os valores da sociedade e os bens pblicos sob sua responsabilidade. Opina-se que cursos de licitaes, capacitao de pregoeiros, gesto de contratos pblicos, curso na rea de almoxarifado e patrimnio, e em outros determinados procedimentos dentro da administrao pblica so bastante comuns e acontecem periodicamente. Por outro lado com o resultado constatado na amostra desta pesquisa, onde se destaca o envolvimento de funcionrios pblicos nas fraudes. Defende-se a idia de que a capacitao destes funcionrios, urgente e necessria na atual conjuntura dos processos licitatrios e tende a diminuir a incidncia de fraudes. Defende-se, ainda, que preciso tambm uma lei mais rigorosa em suas punies e que o que consta na lei seja plenamente exercido. Opina-se que o contido na Lei 8.666/93 enfatizando em matria de punies no o suficiente para a eliminao das irregularidades nas compras de bens pblicos. Nota-se que preciso ter nos rgos fiscalizadores um bom controle interno, para poderem monitorar de forma eficiente as entidades pblicas de suas responsabilidades. Cr-se que o exemplo tem que partir dos rgos fiscalizadores, se acontecerem s fraudes nestes, mais fceis acontecer nos rgos por eles fiscalizados. Outros procedimentos para preveno das fraudes foram sugeridos e citados nesta monografia, dentre eles esto a necessidade de um maior acompanhamento e controle dos contratos licitatrios, criao de um cadastro de informaes sobre pessoas e empresas proibidas de participar de licitaes, utilizao de sistemas informatizados que buscam o acompanhamento dos processos pblicos controlando os gastos do governo de forma rpida e eficaz. Ainda no que tange os procedimentos preventivos, pde-se neste trabalho trazer na ltima parte da anlise da pesquisa uma noo sobre a contabilidade forense, sua forma de trabalho, e como ela pode contribuir na identificao e controle das fraudes no s em licitaes, mas em todos os procedimentos da administrao pblica e privada no Brasil. Ao se iniciar esta pesquisa um dos objetivos era o de comentar a respeito do Novo Estatuto das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte e seu impacto nas contrataes atravs das modalidades licitatrias, mas no decorrer do estudo notou-se que este um

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assunto que merece tratamento aprofundado. Neste sentido fica este assunto como recomendao para futuros trabalhos no Curso de Cincias Contbeis. As fraudes em licitaes tm seu contedo bastante abrangente, e nesta monografia foi abordado apenas as fraudes em licitaes para aquisio de bens. Entende-se que em futuros trabalhos podem ser explorados outros temas das fraudes em licitaes: a) para servios comuns; b) para obras; c) para servios de engenharia, dentre outros temas ligados. Pode-se ainda deter-se a estudos combinando outras modalidades de licitaes que no foram discutidas nesta pesquisa, a saber: leilo e concurso. Por ltimo, espera-se ter contribudo para a verificao e conhecimento do cotidiano dentro dos procedimentos licitatrios demonstrando suas falhas, irregularidades e fraudes. Como tambm, espera-se ter contribudo com alguma forma para a diminuio das ilicitudes que acontecem nas licitaes, na tentativa de reduzir os gastos abusivos da administrao pblica brasileira.

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106

ANEXO A BOLETIM INFORMATIVO DE RELATRIOS DE AUDITORIA E PARECER DE AUDITORIAS

118

ANEXO B NOTCIAS DA AMOSTRA