DE APERFEIOAMENTO PROFISSIONAL

DISCIPLINA: DIREITO PREVIDENCIRIO

Professor: Dr. Wagner Balera

Captulo 1 - Aula 1 CONCEITO E PRINCPIOS DA SEGURIDADE SOCIAL

Coordenao: Prof. Dr. Wagner Balera

Captulo 1
1. Conceito de seguridade social
Em torno do conceito de seguridade social, ncleo essencial da nossa disciplina, ser desenvolvido todo este Curso de Direito Previdencirio. Tal conceito , hierarquicamente, precedido por alguns valores constitucionais que, por assim dizer, conformam seus limites e contornos. O primeiro valor, que quase pode ser considerado a suma conceitual do Direito em geral e do Direito Previdencirio em particular a Justia: fim da Ordem Social Constitucional. Para que a seguridade social cumpra a sua rdua misso constitucional, dela se espera, como resultado necessrio, que se concretize a Justia Social. Para ns, estudiosos do direito, o conceito atua como ncleo do pensamento que se edifica em torno do objeto a ser examinado. E, ao lume do conceito, sero compreendidos os diferentes passos a serem percorridos no itinerrio que ter como ponto de chegada a Justia Social. Quando se cogita da Justia Social, o que se pretende nada menos do que a modificao dos diferentes estados de coisas que geram as situaes de necessidade amparadas pelos programas de seguridade social. A quem imagine que se trata de programa ambicioso, lembremos as palavras de VILANOVA, segundo quem: "o Direito positivo tem a pretenso de modificar o mundo;". Ademais do fim ltimo que a implantao do Estado do Bem Estar, sinnimo da Justia Social, a Ordem Social (art 193) se identifica com outro valor fundamental, a partir de cuja construo histrica os homens perceberam que careciam um dos outros para a superao das situaes de necessidade. esse o valor social do trabalho. LOURIVAL VILANOVA, "As estruturas lgicas e o sistema do direito positivo", So Paulo, Ed. Rev. dos Tribunais, 1977, p. 229. O trabalho humano se situa no plano existencial como realidade sem a qual ningum pode levar uma vida digna. celebre a crua advertncia do Apstolo PAULO: Quem no trabalha no tem o direito de comer. Meio atravs do qual o homem conquista a subsistncia, se olhado em perspectiva meramente econmica, o trabalho bem mais do que isso. Trata-se, como assinalou o filsofo MICHEL FOUCAULT , de valor "quase transcendental". S o trabalho se ajusta ao iderio proposto como fim da Ordem Social: constituio de uma sociedade mais justa. O trabalho faz parte do conceito de Justia, com o significado que esta possui dentro do nosso Direito.
"Proibida a reproduo total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a incluso em qualquer sistema de processamento de dados. A violao do direito autoral crime punido com priso e multa (art. 184 do Cdigo Penal), sem prejuzo da busca e apreenso do material e indenizaes patrimoniais e morais cabveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais). www.r2direito.com.br

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O relevo dado ao valor trabalho permite, a todos quantos buscam o conceito de Justia (velho problema com que se defronta a filosofia do Direito), fixar-lhe limites precisos. necessrio termos presente que toda norma jurdica, sobre ser a imposio de um dever ser (segundo a objetiva terminologia de KELSEN); opera como limite ao ser. Por essa razo, as normas pretendem impor a ordem onde, at o momento em que foram editadas, operava a desordem. As normas de seguridade social identificam a desordem com as situaes de necessidade geradas pelo mundo do trabalho que at ento no obtiveram concretas medidas de proteo jurdica. De fato, sero incorporadas ao conceito de seguridade social e delas cuidar o Direito Previdencirio, as normas que descrevem eventos sociais (que, comumente, denominaremos riscos, em ateno ao primitivo modelo normativo que os albergou) e, de pronto, acionam sobre tais eventos as medidas jurdicas de proteo social. Verifica-se, deste modo, que o conceito no se firmar como realidade esttica. Sempre que novos e desconhecidos perigos vierem a exigir medidas de proteo social do tipo daquelas que a seguridade apta a concretizar, o conceito merecer correes, ampliaes e reparos, para melhor descrio do objeto. A realidade, observa VILANOVA, sempre muito mais abrangente do que o conceito que a descreve. Nem tudo aquilo que a realidade desvela pode ser albergado pelo conceito. O estudioso toma da realidade, ento, como que uma fotografia instantnea, retrato fiel do direito atual. Sempre que o mundo fenomnico vier a se modificar, se a modificao provocar pela sua gravidade e importncia - alterao na ordem normativa, outra fotografia dever ser tomada. A srie histrica das normas opera, portanto, como uma reportagem da realidade social subjacente, reconstruda pela ordem normativa a partir da interferncia sobre ela do Direito Positivo, sempre armado para modificar a realidade. MICHEL FOUCAULT, "As Palavras e as Coisas", traduo de Antnio Ramos Rosa, Lisboa, Portuglia Editora, p. 327. No conceito de seguridade social estaro identificados, necessariamente, quem sero os destinatrios da proteo do Direito, assim como quem deve prestar tal proteo; o tipo de proteo oferecida pela ordem normativa e os meios pertinentes respectiva concretizao. Afirmava, com razo, o Lorde BEVERIDGE que o conceito de seguridade social se confunde, a seu modo, com o de poltica social. "A seguridade social", afirmou o Social Insurance and Allied Services, "tem por objeto abolir o estado de necessidade." Mas um conceito to amplo correria srio risco de denegao prtica. Nenhuma nao foi capaz de inventariar a totalidade dos problemas que a questo social traz baila.

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Sempre surgiro novas situaes de risco social que a componente aleatria do fenmeno protetivo no foi capaz de identificar ao seu tempo. Sempre que as novas situaes qualificadas como riscos sociais demandassem equacionamento teriam, assim o legislador como o executor da lei de proporcionar o devido socorro ao usurio do sistema. Mas aqui podemos apontar uma vantagem na configurao do nosso sistema jurdico positivo. que o constituinte foi suficientemente explicito ao definir os objetivos da seguridade social e, com esse labor, acabou fixando os limites do conceito. Mesmo assim, o bem elaborado programa constitucional de proteo social tem amargado diversas deformaes por causa das reformas redutoras de direitos levadas em efeito por intermdio das Emendas Constitucionais n. 20, de 1998 e n. 41, de 2003. Permanece, mesmo aps as redues, o conceito de seguridade social como sendo a completa conjuno entre o seguro social (entre ns mais comumente denominado previdncia social) e os servios sociais (de sade e de assistncia social). Para dar acabamento ao quadro conceitual no se pode deixar de considerar a cada vez mais significativa presena dos particulares na conduo dos programas de proteo. assim na rea da sade, com os planos privados assumindo posio de destaque. Do mesmo modo na esfera da assistncia social, em que predomina a iniciativa e a ao das entidades beneficentes de assistncia. E segue sendo ampliada a rede complementar de previdncia, com as entidades abertas e fechadas cumprindo papel da maior relevncia. O Relatrio de 1942 e foi traduzido por ALMIR DE ANDRADE, com o ttulo de "O Plano Beveridge". Rio, 1943. Podemos identificar duas vias de acesso aos problemas sociais: a via previdenciria (seguro social) e a via assistencial (composta por dois instrumentos de atuao: o sistema de sade e o sistema de assistncia social). Quando estuda os valores, princpios, regimes, normas e institutos da seguridade social, portanto, o Direito Previdencirio examina as relaes jurdicas que implementam essas duas vias. A seguridade social brasileira nada mais , pois, do que: "O conjunto de medidas constitucionais de proteo dos direitos individuais e coletivos concernentes sade, previdncia e assistncia social.

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Quando temos presente o conceito jurdico, j estamos posicionados para compreender e interpretar quais sero os diferentes regimes jurdicos que gravitam em torno de tal ncleo conceitual. De todo modo, o conceito nada mais do que o ponto de partida para que o intrprete e o estudioso venham a melhor identificar o objeto conceituado. Sendo cada vez maiores as frmulas de integrao das medidas de proteo social, mediante complementares iniciativas que os setores da sade, da previdncia e da assistncia implementam, assim como de inumerveis programas levados adiante pelas instituies privadas, j se pode afirmar que a arte de combinar tais elementos se traduz, a cada passo, em novos campos de conhecimento do objeto posto sob exame do estudioso. Destarte, s advento da Constituio de 1988 recebeu a proteo social ptria a sua emancipao. Doravante, a validade inconteste dos programas de seguridade social, assim como a abrangncia do grupo protegido, tornou o conjunto de direitos sociais, que tais setores implementam, o mais denso e coeso instrumental de libertao de todas as necessidades, que j fora proclamada como programa pelo Presidente ROOSEVELT h vrias dcadas. A elaborao do conceito jurdico, apto a albergar os mltiplos institutos, regimes e programas de proteo social implantados em nosso pas, tarefa imprescindvel. Sem ela, o Estado principal executor das tarefas de proteo social se veria autorizado a tudo incluir na conta das despesas, eximindo-se dos investimentos que lhe cabe fazer com os recursos fiscais dos impostos. Cf. o meu: "A Seguridade Social na Constituio de 1988", So Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1989, p. 34. Em passado recente questionou-se, com razo, que o dinheiro da previdncia social estaria financiando as obras de saneamento bsico de certa cidade. E, por essa zona cinzenta, como verdadeira vlvula de escape, seriam drenados os recursos aptos a satisfazer as necessidades sociais freqentes da comunidade protegida. Naquela que nos parece ser a primeira anteviso do conceito de seguridade social, tal como viria a ser engendrado pelo constituinte de 1988, o saudoso MOACYR VELLOSO CARDOSO DE OLIVEIRA averbava: "A essa atuao conjunta do Seguro Social e dos Servios Sociais, inicialmente ainda em termos mais ou menos indefinidos, mais recentemente por forma mais precisa, vem sendo dado o nome de "SEGURIDADE SOCIAL. " Na verdade, a vetusta frmula do j citado Relatrio BEVERIDGE pela primeira vez ganhou estatuto constitucional no Brasil, passando a integrar o conjunto dos direitos sociais. direitos sociais so direitos humanos revestidos de pleno grau de eficcia.

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A tarefa do Direito Previdencirio resultou, desde ento, bastante simplificada porque o seu objetivo ltimo se acha respaldado pela prpria Lei Suprema. Trata-se, pois, de identificar as necessidades sociais e implementar, em favor do carente, competentes medidas de seguridade social. Naturalmente, conforme o proceder jurdico, que este curso cuidar de explicitar, h regime jurdico especfico para cada programa de seguridade social. De como tal regime jurdico venha a ser observado com os devidos cuidados pode-se dizer que depende o futuro dos programas e, conseqentemente, o futuro da comunidade protegida. Atento a essa gigantesca tarefa e impossibilitado de concretizar, de chofre, todas as medidas, o constituinte teve o prudente cuidado de organizar um sistema dotado de principiologia ampla que, bem articulada, configura a base institucional do sistema brasileiro de proteo social. A nomenclatura jurdica, com supedneo na linguagem da Norma Fundamental, farta em identificar essa espcie normativa, ora denominando tais regras de princpios, como faz o art. 4 da Constituio, ora preferindo optar por termo mais vago, como faz o art. 194, pargrafo nico, ao se referir a objetivos. MOACYR VELLOSO CARDOSO DE OLIVEIRA, "Previdncia Social: doutrina e exposio da legislao vigente", Rio de Janeiro, Freitas Bastos, p. 14. Esse livro foi publicado em 1987. Qualquer que seja a terminologia, a fora atrativa dos princpios ressalta a evidencia. Deles partem e para eles convergem a soluo de situaes que os diversos riscos sociais desencadeiam. A idia fundamental, encravada no Ttulo VIII da Constituio, parece ser esta: a regra bsica de interpretao se traduz em objetivo geral (art. 193). E, quais sedimentos basilares do sistema, princpios abrangentes (art. 194, Pargrafo nico) do acabamento regra bsica. Todo esse esquema normativo indica ao exegeta o nico caminho possvel. o modelo de seguridade social que se organiza, qual foras dispostas em campo de batalha, para enfrentar as inumerveis situaes da vida geradoras de necessidade. Disposto a romper com as prprias estruturas que idealizou e sempre impulsionado para o dever que se pode sintetizar na regra singela estampada no art. 198, II, que ordena o atendimento integral como seu supremo objetivo, o esquema normativo constitucional pode ser visto como simples "esboo pobre" de tudo o que significa a seguridade social.

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Naturalmente, como se ver em outro momento deste curso, o objeto do Direito Previdencirio no se esgota na anlise dos princpios constitucionais. Deve albergar a Lei Orgnica da Sade, o Plano de Benefcios da Previdncia Social, o programa de Proteo Criana e ao Adolescente Carentes, as medidas jurdicas em favor dos idosos, o sistema de Proteo ao Desempregado e as aes catalogadas na abrangente Lei Orgnica da Assistncia Social. Ademais, no se pode descurar o relevante papel que ser desempenhado pela jurisprudncia, tanto na esfera administrativa como na judicial, mormente agora em que o acesso justia se viu facilitado em significativa medida. Em suma, o conceito de seguridade realidade dinmica que se vai conformando com a implementao gradativa das aes, prestaes e servios, assim como mediante a constante institucionalizao das estruturas organizacionais que lhe do suporte. Cabe agora o exame dos denominados princpios da seguridade social. TRCIO SAMPAIO FERRAZ JUNIOR, reproduzindo lies que hauriu em EMIL LASK, explica que: "A "norma jurdica", contudo, diferencia-se da mera "norma moral", na medida em que expressa o etos comum, no na sua totalidade, mas enquanto seu "esboo pobre" (drftiges Umrissen).", in "Conceito de Sistema no Direito", So Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1976, p. 126.

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2. Princpios da Seguridade Social

O regramento da seguridade social imenso. Sua leitura e anlise dependem necessariamente, da compreenso dos princpios informadores de tal conjunto normativo. So princpios da seguridade social - bases estruturais do sistema - os objetivos estampados no pargrafo nico do artigo 194 da Constituio. Abrindo aqui um parntese explicativo, esclarecemos que coube a ARMANDO DE OLIVEIRA ASSIS a primazia na formulao do que aquele mestre cognominou "princpios tcnicos". Os princpios tcnicos, explica ASSIS, devem ser tomados como "constitutivos sobre os quais se esteia o sistema, e que so, a bem dizer, o sistema em si mesmo" . Princpios que, diramos ns, se constituem em verdadeiros "guides" interpretativos da Constituio em determinada matria. Os princpios podem ser identificados com aquelas normas-objetivo cujo propsito, no dizer de EROS GRAU, assim se revela: "... a existncia de uma norma-objetivo no bojo de uma parcela do ordenamento jurdico vincula o intrprete na interpretao de suas normas de conduta e de Organizao, de modo que no poder ser tida como aceitvel hermenutica que no seja estritamente coerente com a realizao dos fins nela inscritos." O pilar estrutural da seguridade social se expressa no inciso I, do Pargrafo nico do art. 194 da Constituio e assim enunciado: universalidade da cobertura e do atendimento. Pode-se dizer que, dessa base, a universalidade, modo pelo qual a seguridade social dever ser implementada em nosso pas, todas as demais derivam. As prprias regras de modificao do preceiturio constitucional devem estar sujeitas a esse princpio, verdadeira pedra fundamental em que se encontra baseada toda a edificao da seguridade social. Funciona ao modo de barreira de conteno do sistema, impedindo os recuos da rede de proteo social para limites antecedentes j implementados. ARMANDO DE OLIVEIRA ASSIS, Compndio de Seguro Social, Rio Servio de Publicaes da Fundao Getlio Vargas, 1963, p.152. EROS ROBERTO GRAU, "Direito, conceitos e normas jurdicas", So Paulo, Ed. Rev.dos Tribunais, 1988, p. 153

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Em plena congruncia com o princpio da igualdade - fixado no caput do art. 5 da Lei das Leis - a universalizao da proteo tornar a seguridade social habilitada a igualar todas as pessoas que residam no territrio nacional. A todos reservado igual lugar, aquele que lhe confere cobertura e atendimento segundo a respectiva necessidade, na estrutura institucional da proteo social. Eis a razo de termos afirmado que a universalidade se constitui: Na especfica dimenso do princpio da isonomia (garantia estatuda no art. 5 da Lei Maior), na Ordem Social. a igual proteo para todos." So dois os modos pelos quais se concretiza a universalidade. De um lado, ela opera implementando prestaes. De outro, ela identifica os sujeitos que faro jus a essas prestaes. A universalidade da "cobertura" refere-se s situaes da vida que sero protegidas. Sejam todas e quaisquer contingncias que possam gerar necessidades. J a universalidade do "atendimento" diz respeito aos titulares do direito proteo social. Todas as pessoas possuem tal direito. NAIR LEMOS GONALVES tambm atribui dupla dimenso ao objetivo em estudo. Denomina princpio da abrangncia diretriz da universalidade do atendimento; chama de princpio da universalidade quanto ao campo de aplicao regra da universalidade da cobertura. Verificam-se, pois, dois ngulos de estruturao da isonomia entre as pessoas protegidas. Relacionado direta e imediatamente com a regra da universalidade vamos encontrar, logo em seguida na enunciao constitucional da matria, o inciso II, do mesmo artigo 194, par. nico, que determina a uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais. Em perodo antecedente promulgao da Constituio de 1988, os trabalhadores rurais e respectivos dependentes eram cobertos por mui restrito plano de proteo. WAGNER BALERA, A Seguridade Social na Constituio de 1988, RT, So Paulo, 1989, p. 36 idem, ibidem, p. 35. NAIR LEMOS GONALVES, Novo Benefcio da Previdncia Social, So Paulo, IBRASA, Instituto Brasileiro de Difuso Cultural, 1976, p.50.

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A base estrutural lanada pelo constituinte exige igual sistema de proteo social, vale dizer, o mesmo elenco de prestaes, com critrios idnticos de apurao do respectivo valor, contemplar assim os trabalhadores do campo como os que laboram na cidade. Ao fim e ao cabo, o que se quer a imediata implantao da isonomia entre as diversas categorias de trabalhadores, qualquer que seja o local do territrio nacional no qual exeram as atividades profissionais. Explicitando, por outra via, a igualdade a ser alcanada por intermdio da seguridade social, o constituinte valeu-se de base ttica, apta a adaptar o plano de proteo a variveis situaes de fato. Trata-se do principio previsto no inciso III, do Pargrafo nico do mesmo art. 194 da Lei Magna, a determinar a: seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e dos servios. Mediante a seletividade, o legislador chamado a estimar aquele tipo de prestaes que, em conjunto, concretizem as finalidades da Ordem Social, a fim de fixar-lhes o rol na norma jurdica. Realizada a estimativa, a distributividade faculta a escolha, pelo legislador, de prestaes que - sendo direito comum a todas as pessoas - contemplam de modo mais abrangente os que se encontram em maior estado de necessidade. Novas circunstncias podero exigir a definio de outro plano ttico e a fixao de outras prestaes, com valores diferenciados, a fim de que se realize, em plenitude, a igualdade de cobertura e do atendimento. Essa base estrutural exige que o sistema de seguridade social implante a justia distributiva, proporcional, geomtrica, que permite maior amparo parcela da populao cujas necessidades so maiores. Nada mais conforme com os termos do artigo 3 da Lei das Leis que quer a construo d'uma sociedade livre, justa e solidria (inciso I), com erradicao da pobreza e reduo das desigualdades sociais (II), e promoo do bem de todos (III). outro o valor constitucional que d suporte seguinte base estrutural do sistema. Com efeito, ao assegurar a irredutibilidade do valor dos benefcios o inciso IV, do art. 194, Pargrafo nico, da Constituio, est prestigiando a garantia individual que protege o direito adquirido (art. 5, XXXVI, do mesmo Diploma Fundamental). A modificao unilateral do direito que constitui objeto da relao existente entre a pessoa protegida e a entidade previdenciria criaria a desordem social. Os benefcios so prestaes pecunirias que no podem sofrer modificaes nem em sua expresso quantitativa (valor monetrio) nem em sua expresso qualitativa (valor real).

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A fim de que esse princpio no seja nunca violado, imprescindvel que a legislao estabelea criterioso modelo de aferio do poder aquisitivo do benefcio. Poder aquisitivo que, se vier a ter sua expresso ameaada, dever ser prontamente restabelecido, mediante mecanismo de reajustamento adequado. A articulao racional entre os princpios da seguridade social e a isonomia retorna cena quando se cuida do critrio que deve nortear a definio normativa dos recursos financeiros que alimentaro o sistema. Para que se mostre conforme a isonomia, o principio constitucional ordena que, nas normas definidoras das fontes de financiamento se observe, com rigor, a eqidade na forma de participao no custeio. Nesta medida, cumpre ao legislador estabelecer adequada proporo entre as quotas a serem vertidas pelos diferentes atores sociais para a implementao da seguridade social. No nos esqueamos que, logo em seguida, o art. 195 afirmar: toda a sociedade financiar a seguridade social. A necessria congruncia estrutural entre isonomia e eqidade exige ponto de equilbrio entre a capacidade econmica do contribuinte e o esforo financeiro que dele ser cobrado para a constituio do fundo comum de proteo social. Aplicado o critrio em comento, esse meio indispensvel para a concretizao da seguridade, que a forma de participao no custeio, no se constituir em outro elemento apto a propulsionar ou agravar as desigualdades sociais que, como fatores de risco, a ordem econmica acaba criando. Em suma, a regra ordena que o legislador, ao produzir a norma de custeio, atue com o propsito indireto de reduzir as desigualdades, mediante a prudente e adequada repartio dos encargos sociais. Ao definir o desenho genrico das fontes de recursos para a seguridade social, o constituinte j tratou de pr em evidncia como entende que pode ser concretizada a equidade. Determina o art. 194, par. nico, em seu inciso VI que h de existir: diversidade da base de financiamento. Esse princpio pode ser observado sob dois ngulos: o objetivo e o subjetivo. Do ponto de vista objetivo, o comando exige diversificao dos fatos que geraro contribuies sociais. Em perspectiva subjetiva, a regra exige considerao das pessoas naturais ou jurdicas que vertero contribuies. Queremos notar que a caracterstica da regra sua maior abertura, quando comparada ao esquema de financiamento previdencirio que vigorou, entre ns, desde a Constituio de 1934. No entanto, ao prever e regular grupos e casos onde a incidncia ocorrer, o constituinte restringiu o mbito de incidncia, pondo em risco a expanso do sistema.

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Resta, de todo modo, ao legislador complementar a faculdade para explorar e identificar, com base no art. 195, 4, combinado com o art. 154, I, da Constituio, outros sinais de riqueza que podero ensejar a cobrana de novas contribuies sociais, a fim de que fique garantida a manuteno ou expanso da seguridade social. Em outra ordem de idias, mas dentro do tema dos recursos financeiros, cumpre considerar que a manuteno das atividades da seguridade social, exige receitas obtidas mediante fontes bsicas de custeio que so, na esfera pblica, as contribuies sociais e as receitas oramentrias das diferentes pessoas polticas. A previsibilidade dessas receitas elemento indispensvel para que o sistema tenha preservado, em carter permanente, como exigem os artigos 40 e 201, da Constituio, o equilbrio financeiro e atuarial. A contribuio dos empregadores incidir sobre a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho, sobre o faturamento e sobre o lucro. O importador de bens ou servios do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar, tambm chamado a verter o seu tributo social. Os trabalhadores contribuem com base na respectiva remunerao ou com base no resultado da comercializao da respectiva produo. Remanescente atual das antigas cotas de previdncia prevista, ainda, a contribuio sobre a receita de concursos de prognsticos, incidente sobre loterias, jogos e apostas. Ainda que sob argumentos os mais meritrios, todo e qualquer desvio dos recursos da contribuio sobre a receita de concursos de prognsticos afronta a destinao constitucional desses valores. No convivem com o sistema, pois, o desvio de recursos para o programa de crdito educativo (art. 26 da Lei n. 8.212, de 1991, com a redao dada pela Lei n. 8.436, de junho de 1992); a verba destinada ao Fundo Penitencirio Nacional (Lei Complementar n.79, de janeiro de 1994, art. 2o, inciso VIII) e a receita lquida da loteria esportiva destinada Federao Nacional das APAE'S (Lei n. 9.092, de setembro de 1995). Conquanto esta ltima se refira a uma atividade compreendida no universo da seguridade social a proteo da pessoa portadora de deficincia h modelo sistemtico de procedimento para a destinao de recursos da seguridade social para quaisquer fins. a via oramentria j referida aqui, a exigir que todos os recursos da seguridade social integrem o oramento especifico e sejam, de modo integrado, distribudos pelo colgio gestor na proposta oramentria a ser submetida ao Poder Legislativo. J o conjunto da sociedade verte recursos, de modo direto, da contribuio provisria sobre movimentao financeira e, de modo indireto, atravs das transferncias oramentrias a serem operadas pelas entidades federativas do pas: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.

"Proibida a reproduo total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a incluso em qualquer sistema de processamento de dados. A violao do direito autoral crime punido com priso e multa (art. 184 do Cdigo Penal), sem prejuzo da busca e apreenso do material e indenizaes patrimoniais e morais cabveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais). www.r2direito.com.br

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Estes, porm, s esto obrigados, nos termos do art. 77 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, a contribuir com percentuais fixos de seus oramentos para o setor de sade (percentuais que variam de 5% a 15%, conforme o nvel institucional em que se situa a pessoa poltica). No entanto, a falta de compromisso com as verbas a serem vertidas aos programas de assistncia social impede que outro dos objetivos fundamentais da Constituio (a erradicao da pobreza e da marginalizao) venha a se concretizar em breve tempo. Naturalmente, outras contribuies podero ser institudas nos termos do estabelecido no art. 195 da Constituio de outubro de 1988. Em outra abordagem inovadora, conforme a definio estampada no seu prembulo, a Constituio define o Brasil como Estado Democrtico de Direito. Essa vontade, expressa no art. 1 da Lei Magna, parte do arcabouo normativo e exige integrao com outras regras capazes de configurar a respectiva concretizao. Eis a funo que cabe ao derradeiro princpio da seguridade social, grafado no pargrafo nico, inciso VII, do art. 194 da Lei Maior: completar a definio constitucional do que se entende por Estado Democrtico de Direito. Na parte social do Estado Democrtico de Direito, dizer, no setor do Estado brasileiro que ir tocar a seguridade social, deve imperar o: carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do governo. Aponta MOACYR VELLOSO CARDOSO DE OLIVEIRA as razes histricas que levaram a emisso desse comando. Merecem ser consideradas, por igual, as normas de direito internacional que, ao criarem a Organizao Internacional do Trabalho, predefiniram e conformaram o prottipo da legislao social dos diferentes pases membros. claro que, em setor no qual o futuro dos trabalhadores, empresrios e aposentados est sendo decidido, a presena dos mesmos se coloca como exigncia democrtica fundamental. A fim de dar consistncia prtica estrutura que idealizou, permitindo que a mesma se aproxime dos destinatrios das medidas de proteo social, o constituinte determinou a descentralizao da gesto da seguridade social. A descentralizao transfere para a periferia do sistema o poder de deciso, permitindo que os conselhos estaduais e municipais discutam e proponham - a partir da situao local, sempre peculiar, da necessidade particular daquela populao assistida - diretivas e planos de ao.
"Proibida a reproduo total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a incluso em qualquer sistema de processamento de dados. A violao do direito autoral crime punido com priso e multa (art. 184 do Cdigo Penal), sem prejuzo da busca e apreenso do material e indenizaes patrimoniais e morais cabveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais). www.r2direito.com.br

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 o que leciona MICHEL TEMER: "A descentralizao administrativa implica, pois, na criao de novos centros dotados de capacidade, os quais agem e deliberam em nome prprio." De ordem que a descentralizao tambm adjudica a execuo do plano de proteo, que consiste na prestao dos benefcios e dos servios; na implementao de programas de sade e de assistncia social e dos projetos de enfrentamento da pobreza, aos rgos locais. Rebela-se, porm, contra referida diretriz a Medida Provisria n. 2.216-37, de agosto de 2001. Com efeito, sem maiores explicaes, o art. 7o da Lei n. 8.213, de julho de 1991, que institura os Conselhos Estaduais e Municipais da Previdncia Social, revogado. Trata-se de manifesta afronta ao propsito descentralizador engendrado pelo constituinte. MOACYR VELLOSO CARDOSO DE OLIVEIRA, Um pouco da histria da Previdncia Social. O Conselho Nacional do Trabalho, suas origens, in Revista de Previdncia Social n. 90, p. 269. MICHEL TEMER, Territrio Federal nas Constituies Brasileiras", So Paulo, RT - EDUC, 1976, p. 58. essa, em apertada sntese, a estrutura em que se assenta o edifcio da seguridade social, como concebido pelo constituinte ptrio. importante salientar quando se cogita dos recursos da seguridade social que o constituinte, ainda que tenha catalogado como primeiro dos objetivos do sistema o da universalidade da cobertura e do atendimento (art.194, par. nico, I), no universalizou o modo de financiamento. Essa universalizao consagraria o modo indireto de financiamento, mediante o qual as receitas de seguridade social so hauridas do oramento geral do Estado, que constitudo de tributos vertidos por toda a sociedade. De outra parte, o custeio do sistema previdencirio motivo de preocupao permanente do legislador. A Constituio estabelece dispositivo que, pelo seu alcance, merece transcrio. Trata-se do 5 do art. 195, que assim se encontra grafado: Nenhum benefcio ou servio da seguridade social poder ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total. Temos considerado que essa diretriz, que denominamos regra da contrapartida, desvela a preocupao do legislador constituinte, vedando a criao de benefcios ou servios sem previso da fonte de custeio, com o equilbrio financeiro do sistema de proteo social.
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 notria a crise do sistema, que antecede a atual estrutura constitucional dos programas. A norma limita o agir do legislador ordinrio, vedando a imposio de ainda maiores nus ao sistema mediante criao, majorao ou extenso de benefcios ou servios. S com a concomitante previso da fonte de custeio que se pode cogitar de novas prestaes. at certo ponto paradoxal que a seguridade social brasileira, ainda to deficiente e repleta de lacunas, no possa desenvolver aperfeioada linha de benefcios ou criar servios sociais mais modernos. Cf. o nosso: A Seguridade Social na Constituio de 1988, So Paulo, Revista dos Tribunais, 1989, p. 68. Sobre as causas e as razes da crise vide CELSO BARROSO LEITE, A Crise da Previdncia Social, ZAHAR, Rio de Janeiro, 1981 e RIO NOGUEIRA, A Crise Moral e Financeira da Previdncia Social, DIFEL, So Paulo, 1985. Para resolver este paradoxo preciso ressaltar que as deficincias do sistema no se encontram no elenco dos benefcios ou dos servios - que se ajustam ao modelo internacional estampado na Norma Mnima de 1952 - mas em incompreensveis distores de tratamento fiscal que impedem a reduo de desigualdades econmicas e sociais. A contribuio social dos trabalhadores no respeita a eqidade no custeio, cuja implementao exige progressivas alquotas incidentes no apenas sobre valores qualificados como salrios de contribuio e sim sobre todas as verbas percebidas pelos segurados. Com tal configurao, o modo de financiamento resultaria desgarrado das estruturas primitivas do seguro e imporia a cooperao de todos em prol do bem comum. A contribuio dos empregadores, para respeitar a eqidade no custeio, deve guardar intimidade com o risco social inerente atividade econmica do contribuinte. Incidindo com maior intensidade sobre aqueles setores de atividades que provocam maior situao de risco, a contribuio definiria melhor as responsabilidades sociais pelo financiamento do sistema. , alis, o que determina 9 do art. 195 da Constituio, acrescentado pela Emenda n. 20/98, ao comandar: 9 As contribuies sociais previstas no inciso I deste artigo podero ter alquotas ou bases de clculo diferenciadas, em razo da atividade econmica ou de utilizao intensiva de mo de obra. O 4 do art. 239, da Constituio, em preceito que se relaciona com o adrede transcrito, tambm estabelece:

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 4 O financiamento do seguro-desemprego receber uma contribuio adicional da empresa cujo ndice de rotatividade da fora de trabalho superar o ndice mdio de rotatividade do setor, na forma estabelecida por lei. Quanto maior o risco, maior a alquota! Eis a diretriz constitucional que deve se concretizar em cada contribuio do empregador, a fim de tornar mais conformes com a equidade as bases de financiamento do sistema. A Norma Mnima, denominao pela qual conhecida a Conveno n. 102, de 1952, estabelecida pela Organizao Internacional do Trabalho, estabelece o quadro referencial das prestaes que qualquer sistema deve oferecer para poder classificar-se como sendo de seguridade social. Em ateno ao perfeito funcionamento do plano de proteo constitucional, o sistema no pode subtrair-se a certas regras. Segundo a estrutura interna que lhe d suporte, s pode o plano de proteo buscar suas bases de financiamento sem se valer de certa construo lgica. Atentando para a construo lgica do chamado "modus tollens" percebe-se que: dado um condicional [se p ento q], a negao do conseqente [q] leva a negar tambm o antecedente [p]. A regra da contrapartida se ajusta a esse esquema lgico, condio sem a qual o sistema no pode funcionar com equilbrio. que, se o esquema engendrado pelo 5, do art. 195 da Constituio, no admite a criao de nenhum beneficio sem a correspondente fonte de custeio total, por simples aplicao do modo tollens deve carregar consigo a conseqncia natural de que posta a fonte de custeio, j est criado o beneficio. Assim agiu o constituinte ao definir, de modo especifico, a fonte de custeio do programa do segurodesemprego e do abono anual, que ser a massa de recursos do antigo fundo PIS/PASEP , oportunamente transformado em Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT. Resultou configurada, ainda que de maneira latente, a estrutura de financiamento dos demais programas de seguridade social. Deveras, prestigiou as bases de financiamento j existentes (as contribuies de trabalhadores e de empregadores sobre os salrios e a contribuio sobre a receita de concursos de prognsticos) pressupondo que as mesmas eram at ento suficientes para a sustentao financeira do plano de proteo at ento vigente. E, consciente, de estar redefinindo a proteo social brasileira e implementando a universalidade,

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tratou de estabelecer, de pronto, novas bases de financiamento para o sistema. Considerou, alis, que essas bases poderiam se revelar insuficientes para a manuteno e expanso da seguridade social, permitindo que outras fontes, de futuro, e com observncia da contrapartida, fossem constitudas (art. 195, 4, da Lei Fundamental). Recordando a dinmica prpria da lgica, esclarece o Professor LOURIVAL VILANOVA que a norma mesma, o Direito positivo que institui o relacionamento entre o descritor (hiptese) e o prescritor (tese). Agora, uma vez posta a relao, uma vez normativamente constituda, a relaode-implicao, como relao lgico-formal, obedece s leis lgicas. Assim, se se d a hiptese, segue-se a conseqncia; se no se d a conseqncia, necessariamente no se d a hiptese ( "se p, ento q, "se no-q, ento no-p")." (in "As Estruturas Lgicas e o Sistema do Direito Positivo", So Paulo, Revista dos Tribunais, 1977, p. 53). Isto serve para mostrar que a mecnica do financiamento do sistema, bem definida, permitiria o imediato implemento das prestaes, em conformidade com o modelo constitucional da seguridade social.

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