Artigo Lei Responsabilidade Fiscal

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VOLUME I. N.1 SET-NOV/2004
ADMINISTRAO PBLICA: LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A CONTROLADORIA

Marco Aurlio Kalife1
RESUMO Este artigo apresenta a evoluo dos fatos mais importe antes que caracterizaram o Controller e o planejamento oramentrio antes, durante e depois da Lei de Responsabilidade Fiscal. Mostra-se a necessidade do planejamento oramentrio e procura-se identificar as razes pelas quais o administrador pblico estar cada vez mais direcionado ao planejamento. O artigo conclui com uma avaliao cautelosamente otimista acerca das perspectivas da administrao municipal brasileira e do Controller na nova viso oramentria, voltada ao cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal. Palavras-chave: Controller, Lei de Responsabilidade Fiscal, oramento pblico, planejamento oramentrio, previso oramentria, Comportamento do Gestor Pblico. ABSTRACT: This article presents the evolution of the facts most important that they had characterized the Controller and the budgetary planning before, during and after the law of Fiscal responsibility. Necessity of the budgetary planning reveals to it and is looked to identify to the reasons for which the public administrator will be each directed time more to the planning. The article concludes with a cautiously optimistical evaluation concerning the perspectives of the Brazilian municipal administration and the Controller in the new budgetary vision consonant the Law of Fiscal Responsibility.
Mestre em controladoria UFRGS e Professor no Centro Universitrio La Lalle.
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Key words : Controller, Law of Fiscal Responsibility, public budget, budgetary planning, budgetary forecast, , behavior of public-resource managers
Introduo A Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, publicada no Dirio Oficial da Unio de 05.05.2000 - estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e tem sido amplamente debatida em todo o Pas, com grande repercusso na imprensa. Antes da Lei, a administrao pblica, de modo geral, no tinha o mesmo grau de compromisso com o oramento. Gastava-se dinheiro, muitas vezes contando com verbas futuras incertas. A partir da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, esse ato passa a ser ainda mais temerrio porque agora o gestor gasta dinheiro e oramento. Se a despesa no estiver prevista no oramento, sero necessrios cortes e ajustes mais adiante, esclarece (SILVA, 2002).2 A Constituio Federal, ao consagrar o princpio da moralidade administrativa como vetor da atuao da administrao pblica, igualmente consagrou a necessidade de proteo moralidade e h responsabilizao do administrador pblico, amoral ou imoral. Anota Sobrinho (2002): Difcil de saber por que o princpio da moralidade no direito encontra tantos adversrios. A teoria moral no nenhum problema especial para a teoria legal. As concepes na base natural so analgicas. Por que somente a proteo da legalidade e no da moralidade tambm? A resposta negativa s pode interessar aos administradores mprobos. No Administrao, nem ordem jurdica. O contrrio, seria negar aquele mnimo tico mesmo para os atos juridicamente lcitos. Ou negar a exao no cumprimento do dever funcional.
Lino Martins Silva Graduado em Cincias Contbeis e Direito, professor adjunto da Faculdade de Administrao e Finanas da UERJ, lecionando Contabilidade Pblica.Foi Inspetor Geral de Finanas da Secretaria de Fazenda do Estado do Rio de Janeiro. Atualmente o Controlador Geral do Municpio do Rio de Janeiro.
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Dessa forma, deve o Poder Judicirio, ao exercer o controle jurisdicional, no se restringir ao exame estrito da legalidade do ato administrativo, mas, sim, entender por legalidade ou legitimidade no s a conformao do ato com a lei, como tambm com a moral administrativa e com o interesse coletivo. Tal controle, pressupe Silva (2002), est na existncia de um nico rgo de controle, a que denominamos CONTROLADORIA ou RGAO CENTRAL DE CONTROLE INTERNO -nos moldes existentes em outros pases, como nos Estados Unidos, onde o General Accounting Qffice (GAO) exerce, na esfera federal, as funes de controle desde 1921. O princpio da moralidade est intimamente ligado com a idia de probidade, dever inerente do administrador pblico. Como recorda Lopes (2002)3, o velho e esquecido conceito do probus e do improbus administrador pblico est presente na Constituio da Repblica, que pune a improbidade na Administrao com sanes polticas, administrativas e penais. A conduta do administrador pblico, em despeito aos princpios
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norteadores da Lei de Responsabilidade Fiscal e da moralidade administrativa, enquadra-se nos denominados atos de improbidade, a Lei n 10.028/00 permite ao Ministrio Pblico a propositura de ao civil pblica por ato de
5 improbidade, enquanto a Lei n 8.429/92 permite ao Poder Judicirio o
controle jurisdicional sobre leso ou ameaa de leso ao patrimnio pblico. O administrador pblico precisa ser eficiente, ou seja, deve ser aquele que planeja o oramento pautado pela obedincia objetividade e imparcialidade. Igualmente, aquele que produz o efeito desejado da execuo oramentria, que d bom resultado, exercendo suas atividades sob o manto da igualdade de todos perante a lei. O oramento pblico surgiu, como instrumento administrativo, na Inglaterra no ano de 1822. Constitua-se num modo da sociedade impor uma limitao aos gastos pblicos, evitando os sucessivos e crescentes aumentos
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Promotor de Justia da Infncia e da Juventude, em So Paulo Projeto de Lei n. 621/99, de autoria do Poder Executivo, que altera e acresce dispositivos ao Decreto-lei n. 2.848, de 7 de dezembro de 1940 Cdigo Penal, Lei n. 1.079, de 10 de abril de 1950, e ao Decretolei n201, de 27 de fevereiro de 1967, e d outras providncias.
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de tributos. Por isso, natural que o oramento esteja ligado ao controle sobre a ao administrativa e a definio da responsabilidade fiscal. Oramento nasceu como instrumento de controle controle da sociedade sobre a administrao pblica; na essncia, o esprito da ao democrtica que sentido. Nada mais relevante do que permitir ao povo que imponha ao governante limite ao direito de arrecadar, em nome do povo e para o povo. de vital importncia ressaltar o carter instrumental imposto pelo oramento e que este no um fim em si mesmo, mas uma ferramenta, sem a qual no se administra. O oramento inter-relaciona e interage com diversos campos do conhecimento, entre eles podemos citar a Contabilidade, a Economia, o Direito, a Administrao. O impulso dado na implementao do regime oramentrio e fiscal brasileiro atual uma marca da poltica econmica dos ltimos anos, constituindo-se um importante apoio para o atual cenrio de crescimento econmico. Seguido de estabilidade de preos, este crescimento passou a ser auto-sustentvel. Alm da melhora nos resultados oramentrios e fiscais, significando um maior comprometimento com resultados para a sociedade, vrias foram as mudanas institucionais, com o objetivo no s de permitir a solvncia do setor pblico a longo prazo, por meio da estabilizao do endividamento pblico, mas tambm de aumentar a transparncia fiscal, haja vista a importncia dada ao planejamento oramentrio. As previses oramentrias atuais so peas criadas aps o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal que se prope a diminuir os riscos que afetam o cumprimento de metas de resultados. Com relao aos riscos oramentrios, a Lei de Responsabilidade Fiscal, no seu art.9 prev que, se ao final de um b imestre, a realizao da receita no comportar o cumprimento das metas de resultados estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes,
Dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional e d outras providncias. (DOU 03.06.1992).
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limitao de empenho e movimentao financeira. Este mecanismo permite que desvios em relao s previses sejam corrigidos ao longo do ano de forma a no afetar o cumprimento das metas de resultado. Dessa forma, a Lei de Diretrizes Oramentrias estabelecer as prioridades e metas da administrao pblica, a estrutura e organizao dos oramentos, as diretrizes para execuo dos oramentos e as disposies sobre alteraes na legislao tributria, baseados no planejamento previsto no Plano Plurianual. A Lei de Oramento discriminar a Receita e a Despesa previstas para o prximo exerccio financeiro (01 de janeiro - 31 de dezembro), de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do Governo. O Governo define no Projeto de Lei Oramentria as prioridades contidas no Plano Plurianual - PPA e as metas que devero ser atingidas naquele ano. A Lei Oramentria disciplina todas as aes do governo nas esferas Federal, Estadual e Municipal. A visualizao do processo de integrao das leis oramentrias apresenta-se na figura abaixo : Leis Oramentrias e Anexos Lei do Plano Plurianual (PPA) Encaminhamento no 1 ano de mandato at 4 meses antes do fim do exerccio Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) Anexo de metas fiscais : Metas anuais para 3 exerccios Anexo de riscos fiscais Lei Oramentria Anual (LOA) Demonst. de compatibilidade Demonst. de efeitos redutrios Reserva de contingncia
Art 3., LRF, vetado Art.165,I, 1, CF
Art.4, LRF Art.165, 2, CF
Art.5, LRF Art.165, 5, CF
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Art. 35, 2,ADCT

6 Unio : Lei n. 9.989/00 7 Unio : Lei n. 9.995/00 8 Unio : Lei n. 10.171/01
Figura 1 Leis Oramentrias e Anexos Fonte: MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar 101.
1 CONTROLADORIA PBLICA Quando vamos para o artigo 74, conforme cita Silva (2002), observamos que os Poderes Judicirio, Executivo e Legislativo tm sistemas de controle interno, contrariando dispositivos da Constituio anterior, que dizia que s ao Poder Executivo incumbia a funo de controle interno. Esses sistemas de controle interno so geradores de informaes da execuo oramentria e, portanto, de demonstraes de contabilidade. As demonstraes aludidas vo para um rgo central de controle que denominamos Controladoria, a qual assume o papel de fazer a integrao dos controles dos demais Poderes. Ressalte-se que este procedimento levado a efeito na estrutura governamental do Municpio do Rio de Janeiro. Evidentemente, essa Controladoria um rgo de apoio institucional ao Tribunal de Contas, citada pela Constituio Federal. Na dcada de 60, foi aprovada uma reforma administrativa federal, cujo documento mais relevante foi o Decreto-lei n- 200/67, no qual o sistema de controle interno experimentou uma mudana significativa, passando a dar nfase ao processo de fiscalizao financeira, surgindo, ento, no lugar da Contadoria Geral da Repblica, as Inspetorias Gerais de Finanas, como rgos do sistema de administrao financeira, contabilidade e auditoria (Silva 2002, p205).
(DOU 24.07.2000) Dispe sobre o Plano Plurianual para o perodo de 2000/2003.Unio 7 (DOU 26.07.2000) Dispe sobre as diretrizes para a elaborao da lei oramentria de 2001 e d outras providncias.Unio 8 (DOU 08.01.2001, ret. DOU 09.01.2001, DOU 13.07.2001, DOU 11.10.2001 e DOU 15.10.2001) Estima a Receita e fixa a Despesa da Unio para o exerccio financeiro de 2001.Unio
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Conforme Silva (2002), com a edio da Constituio de 1988, embora os aspectos da legalidade e da formalidade ainda permaneam como focos culturalmente importantes por parte dos rgos de controle interno e externo, constatam-se diversas experincias inovadoras em que os sistemas tradicionais esto sendo gradativamente abandonados e, conseqentemente, a contabilidade e a auditoria passam a estar mais voltadas para aspectos gerenciais. No mbito municipal, cabe destacar que, em 1993, o Municpio da Cidade do Rio de Janeiro aprovou a lei de criao da Controladoria Geral do Municpio, com nvel de Secretaria Municipal diretamente subordinada ao Prefeito, que aglutinou em sua estrutura as funes de Contabilidade e Auditoria e tem como atribuies principais exercer os controles contbil, financeiro, oramentrio, operacional e patrimonial de toda a administrao municipal, zelar pela eficincia da aplicao das receitas pblicas e apoiar o Tribunal de Contas (Silva 2002, p. 207) Neste modelo municipal criado no municpio do Rio de Janeiro, segundo Silva (2002), desde sua implantao, a Controladoria tem desenvolvido projetos de controle preventivo com o objetivo de tornar a administrao transparente, reduzir os gastos pblicos e promover a eficincia e a eficcia das atividades da Prefeitura. Sobre o tema, Lino (2002, p. 209) cita como significativa opinio de Antonino M. Trevisan, Publicada no Boletim do Auditor do Audibra, n 25, p. 9, out. 1986, a seguir transcrita:
"Nas empresas americanas, o 'controller' quase urna extenso do brao da alta administrao, quer dizer, o brao armado dos diretores executivos da empresa. Ento, a funo abrange todas as reas financeiras -exceto a tesouraria, para evitar conflito de funes - e tudo que seja controle operacional da empresa. Contabilidade comercial e gerencial, custos e oramentos, planejamento e a parte de auditoria interna normalmente se enquadram na pessoa e no trabalho do 'controller'.
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2 PLANEJAMENTO O planejamento inerente atividade administrativa, e, no Brasil, h dcadas, encontra-se entre os princpios legais que estruturaram a reforma administrativa levada a efeito pelo Decreto-lei 200, de fevereiro de 19679. Desde ento, recursos pblicos, oramento e gesto deveriam estar compatibilizados entre si, estruturando o desenvolvimento socioeconmico do Pas. A terminologia mudou de Plano Geral de Governo e Oramento Anual para os atuais Plano Plurianual - PPA, Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e Lei Oramentria Anual - LOA. Os programas de governo devem, assim, iniciar, a partir da quantificao financeira de metas e objetivos , por perodos de tempo, exigindo-se uma mudana de mentalidade, no sentido de se assegurar a continuidade de programas, independentemente de perodos de governo. Na implementao do sistema de controle interno-integrado, como preconizado na Constituio Federal, fundamental entender que a contabilidade e a auditoria devem estar vinculadas ao rgo central de controle, a que denominamos de CONTROLADORIA ou CONTADORIA E AUDITORIA GERAL, pois, assim, o controle passar a abandonar, de modo gradual, o exame das formalidades para direcionar seus esforos ao exame e anlise dos aspectos finalsticos. As experincias j adotadas nesse particular revelam que um sistema de controle com tal estrutura tem mais facilidade de gerar relatrios sobre a economicidade, a eficincia e a eficcia das aes de governo. Portanto, na implantao da Controladoria, segundo as normas constitucionais, tem de constar, entre outras, as seguintes atribuies: prestao de contas apresentadas anualmente pelo Governo ao Poder Legislativo, por meio do Tribunal de Contas; servir, por meio de documentos e relatrios, de instrumento de auxlio no processo decisrio;
Art6., inc. I
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produzir avanos no uso dos sistemas tradicionais de controles oramentrio, financeiro e patrimonial, estabelecendo um elenco de indicadores financeiros, econmicos e sociais que permitam a melhoria do processo decisrio.
3. LEGISLAO 3.1 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL A Constituio de 1988 tornou obrigatrios alguns instrumentos bsicos de planejamento e a Lei de Responsabilidade Fiscal rene, em um nico dispositivo, normas de Planejamento, Oramento, Receita, Despesa, Dvida Pblica e Endividamento. uma Lei que busca, principalmente, o Controle dos atos da Administrao Pblica. O intuito da Lei de Responsabilidade Fiscal a gesto fiscal responsvel, que dever ocorrer mediante cuidadoso planejamento, cuja execuo busque o equilbrio das contas pblicas, a preveno de riscos, a correo de desvios verificados em sua execuo, o cumprimento de metas propostas e, principalmente, a transparncia de todos os atos da Administrao Pblica. A Lei de Responsabilidade na Gesto Fiscal foi editada para regulamentar os artigos 163, 165, 167 e 169 da Constituio Federal. Esta Lei dirigida aos Entes Polticos (Unio, Estados-membros, Distrito Federal, e Municpios); aos trs Poderes que exercem as funes Executiva Legislativa e Judiciria; a todos os rgos da Administrao Direta e Indireta (Autarquia, Fundaes, Fundos); a todas as Estatais controladas e dependentes (assim entendidas as que recebem, do rgo Poltico a que esto vinculadas, recursos financeiros para o custeio); ao Ministrio Pblico; aos Tribunais de Contas (da Unio, dos Estados e dos Municpios onde houver, exemplo: cidade de So Paulo) Com relao ao Planejamento, prev a Lei de Responsabilidade Fiscal a obrigatoriedade de elaborao de quatro anexos, que devero acompanhar a Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO. So eles: o Anexo de Metas Fiscais, o
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Anexo de Riscos Fiscais, o Anexo de Compatibilidade do Oramento com os objetivos e as metas fiscais e, finalmente, o Anexo de Poltica Econmica (obrigatrio somente para a Unio). Com efeito, outros tm sido utilizados para um melhor desempenho das aes de planejamento municipal. O objetivo de se levantar tais informaes de verificar com quais instrumentos os municpios efetivamente esto trabalhando, com a finalidade de melhor elaborar o planejamento municipal. A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe um novo horizonte e, tambm, adptou-se nova normatizao da lei de crimes contra a administrao pblica lei n 10028/00. A par das sanes administrativas previstas no corpo da Lei Complementar 101/00, tais como a que fulmina de nulidade determinados atos, quando praticados em detrimento da boa e regular gesto de recursos pblicos (despesa de pessoal, desapropriao de imvel urbano sem observncia do disposto no art. 182, 3 da Constituio Federal), ou ainda, a que veda o recebimento de transferncias voluntrias de outros entes polticos e realizao de operaes de crdito, dentre outras, o art. 73 prev a responsabilizao pessoal dos Agentes Pblicos. Na maioria das vezes, o executivo municipal desconhece o que oramento, deixando a cargo das Secretarias de Finanas a incumbncia da preparao oramentria. Na condio de responsvel, o executivo municipal deve ter presente o que a Lei considera como crime de responsabilidade: deixar de ordenar a reduo do montante da dvida consolidada, nos prazos estabelecidos em lei (Lei Complementar 101/00), quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicao do limite mximo fixado pelo Senado Federal; ordenar ou autorizar a abertura de crdito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei oramentria ou na de crdito adicional ou com inobservncia de prescrio legal;
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deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o cancelamento, a amortizao ou a constituio de reserva para anular os efeitos de operao de crdito realizada com inobservncia de limite, condio ou montante estabelecido em lei; deixar de promover ou de ordenar a liquidao integral de operao de crdito por antecipao de receita oramentria, inclusive os respectivos juros e demais encargos, at o encerramento do exerccio financeiro; ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realizao de operao de crdito com qualquer um dos demais entes da Federao, inclusive suas entidades da administrao indireta, ainda que na forma de novao, refinanciamento ou postergao de dvida contrada anteriormente; captar recursos a ttulo de antecipao de receita de tributo ou contribuio, cujo fato gerador ainda no tenha ocorrido; ordenar ou autorizar a destinao de recursos provenientes da emisso de ttulos para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou; realizar ou receber transferncia voluntria em desacordo com limite ou condio estabelecida em lei. A Lei de Responsabilidade Fiscal est apoiada em quatro grandes eixos: planejamento, transparncia, controle e responsabilizao. Princpios Fundamentos Permitir planejamento fiscal No gastar mais do que arrecadar No se endividar mais do que a capacidade de pagar Escolher corretamente os gastos prioritrios Combater o desperdcio consistente Tornar gesto fiscal transparente Criar instrumentos de controle social eficazes e democrticos Responsabilizar e punir o mau gestor
Figura 2 Princpios norteadores da LRF
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Fonte: Adaptado : MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Responsabilidade Fiscal, Lei complementar 101. No planejamento, devem ser estabelecidas informaes, metas, limites e condies para: renncia de receita; gerao de despesas; despesas com pessoal e da seguridade; dvidas e operaes de crdito, antecipao de receita oramentria e concesso de garantias. No eixo da transparncia, a Lei prev ampla divulgao, inclusive pela Internet, de quatro novos relatrios de acompanhamento da gesto fiscal, que permitem identificar receitas e despesas possibilitando maior acesso s contas pblicas por parte do contribuinte. A transparncia fiscal inclui ainda audincias pblicas na Cmara de Vereadores, sempre que o Executivo enviar os relatrios quadrimestrais de cumprimento de metas. Aprimorado pela maior transparncia e qualidade das informaes, o controle exigir uma ao fiscalizadora mais efetiva e permanente. Lino Martins alerta para a necessidade de os gestores conhecerem princpios e normas bsicas da Lei. " importante que escolham assessores e tcnicos para estudar a legislao em profundidade, alm de determinar ao controle interno ateno redobrada na elaborao e nos prazos de divulgao das novas formas de prestao de contas". Os modelos de relatrios de execuo oramentria referentes s exigncias da LRF tm sido divulgados pela internet, atravs dos tribunais de contas, conforme figura abaixo : Ms de Referncia: 2002/07 (valores correspondentes aos ltimos doze meses) Descrio 6 7 Receita Corrente Lquida RCL Dvida Consolidada R$ 27.003.814,8 2 32.010.907,1 1 32.010.907,1 1 118,54 118,54 % RCL
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Mobiliria 8 Pessoal (Total) Legislativo 9 Executivo Administrao Direta Administrao Indireta 10 11 12 Concesses de Garantias Antecipao de Receitas Oramentrias Restos a Pagar
0,00 13.808.278,7 8 410.300,76 13.397.978,0 2 12.848.469,9 3 549.508,09 0,00 0,00 825.408,51
0,00 51,13 1,52 49,62 47,58 2,03
Figura 3 Comparativo do Cumprimento dos Limites da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF Municpio X Fonte: Adaptada, http://sis.tce.rs.gov.br:8084/sis/gfiscal/consulta gfiscal TCE /RS O quarto eixo da Lei a responsabilizao dever ocorrer sempre que houver descumprimento das regras, com a suspenso de transferncias voluntrias, garantias e contrataes de operaes de crdito, inclusive antecipao de receita oramentria. As penalidades previstas vo desde multa sobre os vencimentos anuais at deteno e cassao do mandato. O governante dever estar atento para que nenhum gasto seja realizado sem planejamento oramentrio ou eventuais compensaes com aumento permanente de receita ou reduo permanente de despesa. Um dos principais mritos da Lei de Responsabilidade Fiscal obrigar o administrador a manter ateno gerencial. 3.2 LEI ORGNICA MUNICIPAL A Lei Orgnica Municipal o conjunto de leis bsicas de cada municpio e passou a ser de formulao obrigatria a partir da Constituio Federal de 1988 Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos,
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com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos : [...] XII - cooperao das associaes representativas no planejamento municipal; (inciso renumerado pela Emenda Constitucional n 01/92) Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, verificase que no Brasil 96,4% dos municpios possuem Lei Orgnica, sendo que, na faixa acima de 200 mil habitantes, ela existe em 100% dos municpios. Relativamente data da Lei Orgnica, ressaltam-se os altos percentuais de promulgao com at dez anos, refletindo a fase em que esta legislao passou a ser obrigatria. Pesquisa IBGE (2002) cita que no grupo dos municpios instalados em 1997, ou seja, nos de criao recentssima, o percentual de existncia da Lei Orgnica cai para 88, 1 %, o que explicvel, pois muito destes municpios ainda no tiveram tempo para se adequarem lei.
4 INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO MUNICIPAL 4.1 PLANO PLURIANUAL De acordo com a Constituio Federal, o Projeto de Lei do Plano Plurianual PPA deve conter as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. O PPA estabelece a ligao entre as prioridades de longo prazo e a Lei Oramentria Anual. O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um perodo de quatro anos e deve ser enviado pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional at o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato. O Art. 165, 2, no captulo II Finanas Pblicas, da Constituio Federal cita o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas
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de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. Neste artigo destaca-se, ainda : I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais. [...] 3. O Poder Executivo publicar, at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre, relatrio resumido da execuo oramentria.10 4. Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual [...] [...] 6. O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia. 7. Os oramentos [...] sero compatibilizados com o plano plurianual, tero entre suas funes a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio populacional. [...] 9. Cabe lei complementar: I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual; II - estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos. 4.2 LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS Inserida na Constituio Federal de 1988, a exemplo das constituies da Frana e Alemanha, a Lei de Diretrizes Oramentrias possui a finalidade
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de servir como uma espcie de pr-oramento, como um instrumento de planejamento que deve servir como um elo entre o plano plurianual PPA e a lei oramentria anual LOA. A Lei de Diretrizes Oramentrias tem seu escopo delineado na Constituio da Repblica (art. 165, 2) e possui objetivo de definir e quantificar metas fsico-financeiras, de acordo com os programas e aes previamente previstos no PPA; estabelecer prioridades na execuo do oramento de um exerccio; estabelecer a poltica tributria e de pessoal para o exerccio seguinte e a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento e, por fim, o objetivo de traar orientaes lei oramentria para a manuteno ou o alcance do equilbrio fiscal (de receitas e despesas) e, em conseqncia, das contas pblicas. A funo bsica da Lei de Diretrizes Oramentrias a de definir as prioridades a serem executadas e, tambm, de nortear sobre as alteraes na poltica tributria e de pessoal, bem como estabelecer alguns critrios no funcionamento da administrao, tais como: avaliao de resultados, sistemas de custos, definio de despesas irrelevantes, aplicabilidade da reserva de contingncia e outros que se fizerem necessrios para orientar a administrao nos seus atos pertinentes elaborao e execuo do oramento anual. Existem ainda outras funes como: a) O poder Executivo deve disponibilizar a previso da receita, nos termos do art. 12 da LRF, para o exerccio de 2003, para que possa o Legislativo elaborar a sua proposta oramentria, nos termos do art. 12 da LRF. Observe-se que apesar de o art. 12, 3, da LRF, se referir proposta oramentria, no deve ser somente na lei oramentria a ocorrncia deste procedimento. A idia de que o oramento integrado e se constitui em um processo, sendo que em todas as suas fases deve ser revista a previso de receita, nos leva a uma interpretao sistmica, mais abrangente, e que contempla todo o processo oramentrio e que seja condizente com os princpios da prpria LRF arrolados no art. 1 da Lei. Alm disso, o art. 12, que se
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Em cumprimento ao que dispem os artigos 52 e 53 da Lei Complementar n 101, de 04 de maio de
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refere estimativa de receita, no se vincula ao PPA, lei de diretrizes oramentrias ou lei oramentria anual, perfazendo-se em captulo desvinculado de qualquer etapa do processo de planejamento; b) O poder Legislativo, aps elaborar a sua proposta, dever encaminh-la, para fins de integrao, ao Executivo; c) as audincias pblicas devem ser realizadas pelo Poder Executivo (fase da elaborao) e pelo Poder Legislativo (fase da discusso). As audincias devem ser regulamentadas em cada Poder e o edital deve dar conhecimento populao sobre a realizao da(s)s audincia(s). No Executivo a regulamentao se d por decreto e no Legislativo por resoluo. Como a lei de diretrizes se referir ao exerccio de 2003 e dever conter os programas e aes para aquele exerccio, nada mais natural que seja realizada a audincia pblica conjunta do oramento anual, por se tratar da mesma matria, todavia, imperioso que tal referncia deva ser feita; d) Como o Poder Executivo submete-se aos conselhos municipais para a escolha de diretrizes e estratgias da aplicao de recursos destinados, por exemplo, sade (com poder inclusive de deliberao), educao, meio-ambiente, assistncia social, agricultura e outros, natural que, para um planejamento srio, os conselhos sejam chamados para a elaborao e discusso (no Legislativo nas audincias) da LDO, como condio de eficcia para o planejamento e validao do processo. A LDO dever dispor,ainda, sobre: i) ii) iii) iv) Transferncias dos recursos ao Legislativo; cronograma de desembolso financeiro; reserva de Contingncia; critrios e formas de limitao de empenho em caso de no atingimento das metas fiscais e endividamento (s os
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municpios com mais de 50.000 habitantes), bem como as contas em que no podero ser limitados empenhos; v) condies para transferncias de recursos a entidades (todos) A LDO dever estabelecer as condies, de maneira impessoal, para que possa o municpio transferir recursos a entidades. No pode a LDO, e tampouco o oramento, conter nomes de entidades. Importante referir que, para a transferncia de recursos para fundos e fundaes, cuja finalidade seja cobrir dficits de manuteno, necessitar de lei especfica, conforme determina a CF, art. 167, VIII; vi) Normas relativas a sistemas de custos e avaliao dos resultados dos programas de governo. Sobre os custos, primeiro os municpios devem se preocupar com o controle interno, depois custos. No a como se falar em custos sem controles internos fortes. Sobre a avaliao de resultados dos programas de governo, esta se refere no h resultados fiscais, no se fez determinada obra ou no, mas, sim, ao andamento dos indicadores de desempenho. Este item em nada tem a ver com as audincias pblicas de que trata o art. 9, 4 da LRF; vii) definio de despesa irrelevante para fins do art. 16 da LRF criao, expanso e aperfeioamento da ao governamental (art. 16, 3); viii) previso dos casos em que ser possvel a realizao de horas extras se ultrapassados os limites de pessoal (art. 22, nico, V); ix) x) xi) condies para transferncias pessoas fsicas e jurdicas (art. 26); condies para o incio de novos projetos, priorizando os j em andamento e as despesas de manuteno (art. 45); custeio de despesas de outros entes - art. 62;
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xii)
forma de utilizao da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado.
4.3 LEI ORAMENTRIA ANUAL especialmente por meio de programas que os Governos Federal, Estadual e Municipal, atravs das peas oramentrias PPA, LDO e LOA, promovem o atendimento das demandas sociais e o desenvolvimento da infraestrutura econmica , no intuito de melhorar as condies de vida da populao brasileira e proporcionar a base para o crescimento sustentado da atividade produtiva. O Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, estruturou por bom tempo a reforma administrativa e, desde ento, recursos pblicos, oramento e gesto deveriam estar compatibilizados entre si, estruturando o desenvolvimento socioeconmico do Pas, apresentando-se to somente como plano geral de governo e oramento-programa anual. A dinmica dos tempos trouxe-nos a necessidade de uma terminologia adequada s mudanas e os programas de governo passaram a estruturar-se como sendo o elo determinante entre as demais peas oramentrias. Observadas as situaes do Plano Plurianual de Investimentos, da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei de Oramento Anual, legislao obrigatria pelo artigo 165 da Constituio supramencionado, esperava-se encontrar um alto percentual de municpios que afirmasse dispor destes instrumentos, o que realmente acorreu com relao s Leis de Diretrizes Oramentrias e do Oramento Anual, que apresentam altssimos percentuais de implantao em todas as faixas de populao de municpio, chegando a atingir segundo estudos do IBGE, 100% em algumas faixas. Apenas 6,2% e 5,1% dos municpios no dispem da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei de Oramento Anual, respectivamente. O Plano Plurianual de investimentos, entretanto, embora exista tambm na maioria dos municpios brasileiros
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(81,1%), apresenta percentuais de implantao inferiores em municpios de todas as faixas de populao. interessante notar, ainda, que nos municpios criados mais recentemente, ou seja, que foram instalados em 1997 e, portanto, estavam em sua primeira gesto no momento da realizao da pesquisa, o cumprimento desta legislao obrigatria encontra-se presente em um percentual menor de municpios. O Plano Plurianual de investimentos no existia em 22,4 % dos municpios instalados em 1997, enquanto as Leis de Diretrizes Oramentrias e as de Leis Oramentrias Anuais no foram implementadas em 8,7% e 8,5% destes municpios, respectivamente. Estes fatos so esperados, pois os municpios , em suas primeiras gestes, apresentam dificuldades de se adequarem a todas as regulamentaes necessrias. Quando se observam os dados dispostos no grande cenrio nacional nas grandes regies, destacam-se Norte e Nordeste como aqueles onde os percentuais de implementao da legislao bsica em seus municpios apresentam-se mais baixos. Embora no sejam de implementao obrigatria, o plano de governo ou plano de Diretrizes Governamentais e o plano estratgico so desejveis no sentido de propiciarem um melhor planejamento governamental. O plano de governo, j de longa data implementado no Brasil por vrias gestes municipais, s foi registrado em cerca de 35,8% dos municpios existentes em 1999. Quando se observam os municpios, segundo o tamanho da populao, os dados so bastante significativos, pois os municpios mais populosos, acima de 50.000 mil habitantes, com maior freqncia tm Plano de Governo, chegando a 83,3% nos municpio de mais de 1 milho de habitantes. O plano estratgico, de implementao mais recente no Pas, foi encontrado em apenas 6,5% dos municpios. Quando se observam os dados por tamanho de municpios, verifica-se que, tambm neste caso , os percentuais de municpios que elaboraram planos estratgicos so maiores nas faixas de populao acima de 50 mil habitantes, chegando a um tero dos municpios na faixa de 1 milho.
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5 INSTRUMENTO DE GESTO URBANA Este grupo de informaes objetiva verificar a situao dos municpios relativamente gesto urbana, atravs da situao dos diversos instrumentos de regulao, desde os mais gerais, como plano diretor, permetro urbano, zoneamento, parcelamento, cdigo de obras e de postura, at os mais especficos como a legislao sobre reas de interesse especial e social, o solo criado, o IPTU progressivo, operaes interligadas, operaes urbanas e transferncias do potencial construtivo. A expectativa com relao aos dados sobre os instrumentos de gesto urbana nos municpios brasileiros era de que seriam mais freqentes nos municpios de maior porte populacional, onde os problemas de gesto urbana tendem a ser mais crticos e , portanto, instrumentos de regulao so mais necessrios De uma maneira geral os dados encontrados pelo censo IBGE confirmam esta tendncia e revelam a necessidade de se estender regulao para gesto urbana a um nmero muito maior de municpios do que aqueles onde ela j existe. O plano diretor passou a ser obrigatrio, desde a constituio de 1988, para todos os municpios com mais de 20 mil habitantes. Tomando-se o conjunto de municpios brasileiros apenas cerca de 15% possuem Plano-Diretor. Entretanto, acima do patamar populacional estabelecido, ainda grande o percentual de municpios que no dispem de plano diretor, contrariando as expectativas. Segundo as faixas de populao, conforme vai crescendo o porte, so encontrados percentuais maiores de municpios que possuem plano diretor. Na faixa populacional entre 20 e 50 mil habitantes, apenas 20,6% dos municpios possuem plano diretor.
CONCLUSO Municpios como o do Rio de Janeiro j se encontram bastante avanados quanto funo do Controller. Sua funo abrange: controle interno e suas diversas operaes nas esferas executiva, legislativa, exceto no
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judicirio em nvel municipal. Ser necessrio investir nos municpios para a modernizao e eficincia de seus controles A nova situao apresentada aps a Lei levou o Governo Federal, atravs do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, em parceria com o BNDES, a dar apoio tcnico aos municpios brasileiros. Foram disponibilizadas linhas de crdito aos prefeitos dentro do Programa de Modernizao da Administrao Tributria e de Gesto dos setores sociais bsicos PMAT - que vem alcanando grande receptividade junto a prefeituras de todos os tamanhos e regies do Pas. O auxlio do Governo Federal representa esperana de que estejamos mais prximos da boa gesto pblica, ou seja, equilbrio das contas pblicas, correo de desvios verificados na execuo oramentria, cumprimento das metas propostas, transparncia de todos os atos da administrao pblica e, principalmente, funcionamento de uma controladoria eficiente e eficaz.
6 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 11. ed. So Paulo: Malheiros, 1999. BASTOS, Celso Ribeiro. Lei complementar: teoria e comentrios. So Paulo: Saraiva, 1985. BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil. 19. ed. So Paulo: Saraiva, 1995. BRASIL.Lei complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade Fiscal. _____ Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. comentada. Rio de Janeiro: IBAM,2000/2001. LOPES, Maurcio Ribeiro. Improbidade do administrador pblico. Disponvel em : <http:// www.jus.com.br/pecas>. Acesso em : 31 de ago 2002. LEGISLAO. Disponvel em: < http://www.contabilidadegovernamental.com.br/legislao>.Acesso em: 07de jan 2002 MEIRELLES, Hely Lopes. Curso de direito administrativo. 18 ed. So Paulo: Malheiros, 1993.
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MODELO projeto de Lei LDO. Disponvel em: <http://www.contabilidadegovernamental.com.br/modelo>. Acesso em: 31 de ago 2002 MOTTA, Carlos Pinto Coelho; FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Responsabilidade Fiscal: Lei Complementar 101 de 04/05/2000. 2.ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. PERFIL dos Municpios Brasileiros - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE 2002 Disponvel em: < http://www.ibge.gov.br>. Acesso em: 07 de jan 02 RELATRIOS de execuo oramentria. Disponvel em: <http://sis.tce.rs.gov.br:8084/sis/gfiscal/consulta>. Acesso em: 07 de jan 02 REVISTA do BNDES. Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/conhecimento/publicaes>. Acesso em 07 de jan 02. REVISTA dos tribunais. Rio de Janeiro: Sono Press,2002. v.795 a 798, jan../abr. CD-ROM SILVA, Lino Martins da. A necessidade da correta integrao entre os controles interno e externo na administrao pblica. Revista Tribunal. Disponvel em: http://www.tce.rj.gov.br/revista/artigos/r35c002.htm Acesso em 14de jan 02 _____,Lino Martins da. Contabilidade governamental: um enfoque administrativo. 5.ed. So Paulo, 2002. SOBRINHO, Manuel de Oliveira Franco. Da competncia na atividade administrativa, Revista Tribunal. Disponvel em: http://www.tce.rj.gov.br/revista/artigos/r35c001.htm Acesso em: 07 de jan 02 SANCHES, Oswaldo Maldonado. Dicionrio de Oramento, planejamento e reas afins. Braslia. Prisma, 1997
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ADMINISTRAO PBLICA: LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A CONTROLADORIA

Mestre em controladoria UFRGS e Professor no Centro Universitrio La Lalle.

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Art 3., LRF, vetado Art.165,I, 1, CF

Art.4, LRF Art.165, 2, CF

Art.5, LRF Art.165, 5, CF

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Art. 35, 2,ADCT

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Figura 2 Princpios norteadores da LRF

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0,00 13.808.278,7 8 410.300,76 13.397.978,0 2 12.848.469,9 3 549.508,09 0,00 0,00 825.408,51

0,00 51,13 1,52 49,62 47,58 2,03

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Em cumprimento ao que dispem os artigos 52 e 53 da Lei Complementar n 101, de 04 de maio de

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