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Jennifer Hermaim
Introduo
O perodo de 1974-84 abriga uma srie de eventos e mudanas estruturais
.jrcantes para a histria poltica e econmica do Brasil. Data de 1974 o incio do
: -.io processo de distenso do regime autoritrio imposto aps o golpe armado de
I-r>4, que, gradualmente e a despeito da resistncia de grupos militares ,
Avaria redemocratizao do pas. Esse processo atravessou trs mandatos presi-
denciais: do general Ernesto Geisel (1974-78), do general Joo Figueiredo {1979-
?* e do primeiro presidente civil aps o golpe, Jos Sarney (1985-89), eleito
Kr.da pelo Colgio Eleitoral.1 Sua concluso s ocorre, efetivamente, em 1989,
se restabeleceu no pas a eleio direta para presidente da Repblica. Mas
94 Economia Brasileira Contempornea: 1945-2004 ELSEVIER
A sexta seo conclui o captulo com algumas consideraes sobre o alto "preo"
a restrio externa e as polticas de ajuste representaram para a economia
partir de 1984.
Tabela 4.1
Consumo (C) e Preos de Petrleo (P) para o Brasil: Indicadores Selecionados
1967-1984 Anos Selecionados
P oi3pop O
O modelo IS-LM-BP uma extenso do modelo IS-LM que contempla as contas do BP.
: 3P :ompe-se da conta de transaes correntes (TC) e da conta capital e financeira (CF).
:~ ~eira, atravs das importaes, negativamente afetada pelo produto agregado (Y);
: " afetada positivamente pela taxa domstica de juros (r). De acordo com essas
ra-pes, a curva BP, que descreve a relao Y-r que mantm o BP em equilbrio, positi-
-e-^te inclinada: um aumento em Y reduz o saldo do BP, exigindo um aumento em r
-= nant-lo em equilbrio.
3s grficos a seguir mostram curvas BP tpicas de pases com baixa mobilidade de
2: -= (curvas bastante inclinadas), como era o caso do Brasil (e de outros pases latino-
:-= :anos) nos anos 70, em trs situaes distintas: equilbrio interno-externo no caso
i :ficit externo no caso (b) e superavit externo em (c).
De 1968 a 1973, o Brasil tinha superavit no BP, como em (c). Em 1974 esse quadro se
^=~eu, e o pas passou situao (b). O ajuste externo, nesses casos, visa conduzir o
'< a uma posio do tipo (a), o que pode ser obtido pelo deslocamento das curvas IS-LM
zi = esquerda (via polticas fiscal e/ou monetria restritivas) e/ou pelo deslocamento, de
-. = duradoura, da curva BP para a direita (via polticas estruturais, de substituio de
~: ilaes e de aumento da capacidade de exportao do pas). O ajuste recessivo
c" -ntural) enfatiza a primeira via, enquanto o ajuste estrutural, adotado no governo
i* ;e , priorizou a segunda.
100 Economia Brasileira Contempornea: 1946-2004 ELSEV1E5
"Em suma, uma resposta ortodoxa crise [de 1974] conduziria a restries econmi-
cas imediatas, acirraria os conflitos distributivos e reduziria muito as possibilidades
de o governo promover com sucesso a "distenso" poltica em que se empenhava."
Sallumjr. (1996, p. 51).N
Contudo, apesar das diversas condies favorveis opo pelo ajuste estrutu-
ral em 1974, esta no foi isenta de dilemas. Alm da necessidade de superao da
restrio externa, reconhecia-se tambm no governo a necessidade de uma polti-
ca de controle da inflao. A despeito da prtica de controle direto de preos-
chave, durante o "milagre", a inflao persistia em dois dgitos e mostrava claros
sinais de acelerao ao longo de 1974. Esse ano se encerrou com inflao (pelo
IGP) de 35%, ante 16% no ano anterior. A manuteno de um ritmo de crescimen-
to acelerado que, se sabia, ampliaria o desequilbrio externo, trazia consigo a ameaa
de descontrole inflacionrio seja pelo excesso de demanda, ou pela eventual
necessidade de correes cambiais. Esse risco explica as inflexes da poltica eco-
nmica comandada pelo ministro Mrio Henrique Simonsen, que ocupou a pasta
da Fazenda durante todo o governo Geisel.
No binio 1974-75, o crdito manteve a tendncia de forte expanso dos anos
anteriores (especialmente para o setor pblico Tabela 4.2), e os investimentos
pblicos previstos no II PND comearam a ser implementados. 15 Em 1976, ainda
sob efeito dessa poltica, o PIB cresceu pouco mais de 10%, mas acendeu-se a "luz
amarela" da inflao, que atingiu 46%. Ainda nesse ano iniciou-se uma poltica
monetria contencionista, que, no entanto, no impediu que o crdito mantivesse
taxas positivas de crescimento real at o fim do governo Geisel. Do lado fiscal, foi
adotada uma poltica de conteno dos gastos da administrao pblica direta
(Ministrios).
Por outro lado, na contramo dos controles monetrio e fiscal, os investimentos
das estatais se expandiam, elevando a taxa de investimento da economia, bem como
a participao do governo na FBCF, que atinge 40% do total no perodo de 1974-78,
ante 33% no perodo de 1971-73 (Tabela 4.3). Vale notar que esse aumento expli-
Auge e Declnio do Modelo de Crescimento com Endividamento... (1974-1984) 103
Tabela 4.2
Meios de Pagamento (M1) e Crdito no Brasil 1974-1984
(mdias anuais por perodo)
Fonte: IBGE, Estatsticas do Sculo XX. Via Web site: www.toge.gev.br, Acessado em 21/02/2004.
Tabela 4.3
Indicadores Fiscais no Brasil1 1974-1984
(mdias por perodos % do PIB)
FBCF
Composio
%BC
Em% Pbl. Importados/
AM do PIB2 Total Prto, Total Gov. Estatais FBCF
Tabela 4.4
Indicadores da FBCF no Brasil 1970-1984
(mdias anuais por perodo)
dcada de 1980. Eram eles: (1) avano na ISI, que se manifestaria pela reduo do
coeficiente de importao de bens de capital; (2) reduo da dependncia externa
em relao ao petrleo; e (3) aumento da capacidade exportadora do pas, acompa-
nhado de diversificao da pauta de exportaes, em favor dos bens manufaturados
c semimanufaturados (reduzindo, portanto, o peso relativo dos bens primrios).
A evoluo das contas do BP entre 1974 e 1984 parece confirmar as expectati-
> do governo. Nos anos 1974-78, percebe-se ntida deteriorao na composio
:D BP (ver Apndice Estatstico e Tabela 4.5). Em termos de mdias anuais, nes-
se perodo: (1) o dficit em conta corrente eleva-se para US$6,5 bilhes, ante
l"SSl,2 bilho no perodo de 1968-73; (2) parte dessa deteriorao deve-se ba-
ina comercial, que sai de uma situao, em mdia, equilibrada entre 1968-73
rara um dficit anual mdio de US$2,3 bilhes entre 1974-78; (3) o dficit da
- jnta de servios e rendas eleva-se para USS4,3 bilhes, ante uma mdia anual de
tSSl,2 bilho entre 1968-73, sendo esse aumento liderado pelas remessas de
-cros e despesas com juros sobre a dvida externa (parte dela, vale lembrar, con-
::ida antes do II PND); (4) o superavit da conta de capital eleva-se sensivelmen-
:;. da mdia de US$2,2 bilhes entre 1968-73 para US$7,9 bilhes entre 1974-78,
permitindo a gerao de supervits no BP a partir de 1976, apesar do dficit cres-
cente na conta corrente; e (5) entre os mesmos perodos, deteriora-se a posio
r-inceira do pas, tendncia expressa no aumento da relao "dvida externa/
\:>ortaes" (Tabela 4.5), de l,8 para 2,5.
O perodo de 1979-80 manteve, em termos de mdias anuais, as tendncias de
i_-nento do dficit em conta corrente, do superavit na conta de capital e da rela-
-I "dvida/exportaes". Contudo, duas diferenas importantes podem ser per-
:r~idas em relao ao perodo anterior: no binio 1979-80, o aumento do dficit
r- conta corrente explicado, predominantemente, pelo aumento das despesas
"-inceiras (rendas), j que o dficit comercial mdio do perodo apenas marginal-
rcnte superior ao dos anos 74-78 o que se explica pelo significativo aumento da
^tu de crescimento das exportaes (Tabela 4.5); o superavit da conta de capital
-. mais suficiente para financiar o elevado dficit em conta corrente, tornando o
*? -ignificativamente deficitrio (dficit mdio de US$3,3 bilhes). As tendncias
a: BP nesse perodo refletem os choques externos antes mencionados o segundo
:- cue do petrleo e o aumento dos juros no mercado financeiro internacional e
rrr-.unciam a crise da dvida, que viria tona em 1983.
No perodo de 1981-83, embora o quadro de elevado dficit em conta corren-
* :enha se mantido, houve ntida reverso da tendncia da balana comercial,
uc se torna superavitria. Tal reverso refletiu a combinao de trs fatores, es-
rcialmente: os efeitos de duas maxidesvalorizaes cambiais (da ordem de 30%
Ci uma) determinadas pelo ministro Delfim Netto, em 1979 e 1983; a recesso
106 Economia Brasileira Contempornea: 1945-2004 ELSEVIE1
Tabela 4.5
Economia Brasileira: Sntese de Indicadores Macroeconmicos 1974-1984
{mdias anuais por perodo)
bsicos nos Estados Unidos, aprime rate subiu para 9,1% em 1978, aps dois anos
de estabilidade no nvel de 6,8% ao ano. Internamente, a inflao se aceleravs.
apesar das polticas de controle da demanda agregada (por via fiscal e monetria
implementadas desde 1976.
Nesse contexto, Simonsen iniciou sua gesto no Ministrio do Planejament:
com um conjunto de medidas restritivas, que visavam reforar o controle sobre o<
meios de pagamento e o crdito bancrio (inclusive os emprstimos do BNDE >.
bem como conter os investimentos das estatais e as despesas com subsdios.-
Alm disso, o ministro anunciou uma nova poltica cambial, cujo objetivo era pro-
mover desvalorizaes reais da taxa de cmbio. Para compensar o impacto dessi
nova poltica sobre os devedores em dlares, foram editadas as Resolues 432 e
230 do Banco Central (Bacen), que permitiam, respectivamente, a empresas e
bancos depositarem no Bacen os dlares devidos antes do vencimento das obriga-
es. Isso, na prtica, transferia o risco cambial e os custos de futuras desvaloriza-
es para o governo, que se tornava, ento, responsvel pela liquidao das dvidas
em suas datas de vencimento.
Em meados de 1979, o segundo choque do petrleo e a resposta restritiva
dos pases industrializados, que rapidamente elevaram suas taxas de juros, mu-
daram radicalmente, e por longo perodo, o cenrio externo at ento "amig-
vel". O novo contexto exigia do Brasil novas e rpidas medidas de ajuste exter-
no. Na viso de Simonsen, dessa vez, o ajuste recessivo se impunha como nica
forma de controlar o grave desequilbrio do BP. A frase do ministro na epgrafe a
este captulo foi dita nessa ocasio e, sendo ele um economista conhecido pela
baixa tolerncia inflao, reflete bem a gravidade do quadro externo poca.
Como toda poltica econmica restritiva, porm, a implementada pelo ministro
gerou crticas e resistncias no setor privado e at dentro do governo (nas esta-
tais). Essas presses culminaram com a renncia de Simonsen em agosto, sendo,
ento, substitudo por Delfim Netto, que comandou a poltica econmica at o
fim do governo Figueiredo. 1 "
O diagnstico inicial de Delfim Netto foi de que o estrangulamento externo
que afetava a economia brasileira cm 1979 refletia, antes que um excesso genera-
lizado de demanda, um desajuste de preos relativos que distorcia a distribuio
dessa demanda entre os diversos setores. Em especial, diante dos novos choques
externos, a taxa de cmbio deveria ser corrigida, para promover o redireconamento
da demanda cm favor dos bens de produo domstica e estimular as exportaes.
Para tanto, as medidas de controle monetrio j estabelecidas foram reforadas,
gerando taxas negativas de crescimento do Ml e do crdito no binio 1979-80
(Tabela 4.2), e foi determinada uma maxidesvalorizao cambial, de 30% nomi-
nais, em dezembro de 1979,
Auge e Declnio do Modelo de Crescimento com Endividamento... (1974-1984) 109
tambm doquantum das importaes; (3) sob o efeito do aumento dos juros inter-
nacionais, as despesas com rendas cresceram; (4) os supervits da conta de capita!
no foram suficientes para cobrir os dficits correntes, tornando o BP deficitrio.
Com isso, o pas registrou significativa perda de reservas internacionais, que pas-
saram de US$12 bilhes em 1978 para US$7 bilhes em 1980, o que, em termos
de meses de importao mdia anual, equivalia a uma queda de 10,4 para 3,0
meses no mesmo perodo.
RECOMENDAES DE LEITURA
Castro e Souza" leitura indispensvel para entender a complexidade de
perodo de 1974-84, no que tange ao desequilbrio externo e s possibilidades de
ajuste que se apresentavam economia brasileira. Fishlow24 faz a mesma discus-
so, porm com uma viso mais crtica que Castro e Souza opo do governe
Geisel pelo ajuste estrutural.
LEITURAS ADICIONAIS
Bonelli e Malan 25 fazem uma interessante anlise crtica do debate da poca
sobre as razes do desequilbrio externo de 1974. Coutinho e Belluzzo 26 trazem
uma detalhada exposio e discusso das diretrizes da poltica econmica do perodo
de 1974-81, com nfase na poltica de curto prazo.
NOTAS
1. O Colgio eleitoral era formado por membros do Congresso Nacional e representantes das assem-
bleias legislativas estaduais.
2. Ver, nessa linha de interpretao, Bonelli e Malan (1976).
3. O dado de 1973 dilui a verdadeira dimenso do choque, por se tratar de um preo mdio no ano.
Como o aumento determinado pela OPEP ocorreu em dezembro, a dimenso do choque s pode ser
percebida nos preos mdios a partir de 1974.
4. Nos Estados Unidos, a taxa bsica de juros passou de 8,7% ao ano na mdia de 1973 (j num patamar
elevado, que visava conter o processo inflacionrio alimentado pelo excesso de demanda e peia
flcxibilizao cambial, com o fim do Acordo de Brctton Woods) para 10,5% em 1974. O crescimento
real do P1B passou de 5,8% cm 1973 para matas 0,5% cm 1974 e menos 0,2% em 1975. Dados do IFS/
FMI, disponveis no IpcaData: www.ipea.gov.hr, acesso em abril de 2004.
5. Todos os dados referentes prime ratf aqui citados so de IpeaData (2004).
6. Para uma anlise e discusso das opes de ajuste externo disponveis ao governo Geisel em 1974, ver
Castro e Souza (1985), pp. 30-47.
7. II PND, p. l,apudCastro e Souza (1985), p. 30.
8. Ver Serra (1982), p. 104.
9. A reforma financeira de 1964-67 foi bastante eficaz no segmento de crdito ao consumidor e da
dvida pblica. Contudo, mecanismospmWW de financiamento de/ongoprazo no chegaram a ser
desenvolvidos at o perodo do II PND e nos primeiros anos da dcada de 2000 so ainda
precrios.
Auge e Declnio do Modelo de Crescimento com Endividamento... C1974-1984) 115
\'o perodo de 1974-78, a participao dos desembolsos do BNDE na FBCF elevou-se para 8,7%, em
r^dia, ante 4,0% entre 1963-73, conforme Monteiro Filha (1995), p. 155.
: Ver Castro e Souza (1985), pp. 35-37.
. Ser, nesta linha de interpretao, Sallum Jr. (1996) e Fishlow (1986).
li O MDB elegeu 16 senadores (ante 6 da Arena) e praticamente dobrou seu nmero de cadeiras na
Amara, de 87 para 165 deputados federais. A Arena ainda manteve a maioria, mas passou de 223
r^ra 199 deputados. Nos estados, o MDB elegeu 335 deputados.
I-1 >_<breas metas do M PND, ver Serra (1982), p. 104. Em retrospecto, nota-se que o governo Geise! foi
muito bem-suceddo na vertente econmica de seu projeto de poder, mas nem tanto no campo
poltico. A resistncia da "ala dura" do poder militar foi forte c organizada. Diante disso, a abertura
poltica manteve um ritmo mais lento que o planejado e no logrou manter os militares ny poder pelo
oto: o AI-5 s foi extinto em dezembro de 1978; a Lei de Anistia ,s foi assinada em ayosto de 1979
_ j pelo presidente Figueiredo), e a reforma partidria que extinguiu o hipartdarismo s foi aprovada
:TI novembro do mesmo ano; as primeiras eleies diretas para governadores e prefeitos ocorreram
> rr.ente em 1982 (com importantes vitrias de civis da oposio) c, para presidente, cm 1989.
r:, a respeito, Coutinhoe Belluzzo (1984).
> i um regime de cmbio fixo, a entrada de dlares no mercado cambial fora o Banco Central a
. rr.pr-los, para evitar uma apreciao da taxa de cmbio. Com isso, expande-se a base monetria. A
;>:erilizao" se d, ento, pela venda de ttulos pblicos ao mercado, que transfere o excesso de
-Cervas bancrias para o Banco Central. Alm disso, possvel que o aumento da dvida pblica
:- ::e 1974-78 tenha sido tambm explicado pela ocorrncia de dficit nominal (soma do resultado
:~ T.irio com as despesas financeiras) nas contas do governo. Contudo, no h como confirmar ou
T etar essa hiptese, porque esse indicador s passa a ser apurado no Brasil a partir de 1981.
V- Cominho e Belluzzo (1984), pp. 166-67.
***i r poa, Delfim Netto ocupava o cargo de ministro da Agricultura. Sua volta ao comando da econo-
- i foi recebida com grande entusiasmo nos meios empresariais, ansiosos por uma volta aos tempos
ac crescimento rpido do "milagre econmico".
^ r notar que a taxa de investimento da economia foi crescente at 1981.
!do operacional das contas pblicas medido pela diferena entre a receita total do governo e a
:~a de suas despesas primrias (inclusive subsdios e transferncias) ecomjurosrarsobreadvida
r-,- :ca. Essa medida de juros exclui as despesas relativas correo monetria e cambial incidentes,
-r-Activamente, sobre os ttuios indexados inflao e taxa de cmbio. H ainda dois outros
-;<.!; eitos de dficit pblico no Brasil: o dficit primrio, que exclui do operacional as despesas com
_*-"* reais, e o nominal, que contabiliza o total de despesas, inclusive correo monetria e cambial.
V- nessa linha, Fishlow (1986).
*L- uma anlise crtica do modelo de ajuste externo e dos impactos dos encargos da dvida externa
KC'? as condies de operao da economia brasileira nos anos 80, ver Batista Jr. (1987).
"e- '.iasiro e Souza (1985).
fc-Fishlow (1986).
fc Bonelli e Malan (1976).
fcr Coutinho e Belluzzo (1984).