II PND e endividamento externo

Contexto de 1973-1974: crise global, desaceleração cíclica e novo projeto

da ditadura
 O contexto de 73-74 é diferente do que caracteriza o período do milagre
econômico. Trata-se de um momento de
o crise econômica global
o incerteza das instituições e do funcionamento e do crescimento da
economia global
o desaceleração cíclica no Brasil
o Novo projeto econômico e político da ditadura militar

 Contexto global: marcado pelo choque do petróleo. Praticamente se

quadruplica o preço do barril do petróleo. Isso no auge do momento do
crescimento da economia capitalista no mundo e relativo esgotamento dos
aumentos de produtividade e redução de preços associados ao padrão fordista
de produção. O choque do petróleo se superpõe ao auge e desaceleração da
economia mundial e prejudica em particular os países importadores de
petróleo. Isso ocorre num momento de crise do sistema BW (em 71, o dólar
deixa de ser conversível em ouro e a partir de 73 há a transição para um regime
de flutuação cambial administrada – com taxas de câmbio flutuantes) > para os
países importadores (europa, japão e vários países da periferia) isso foi uma
merda, pois além de aumentar os preços em U$ do petróleo, a desvalorização
cambial aumenta ainda mais o preço local do petróleo.
 No Brasil, esse choque se superpõe e reforça a queda do salário real já ocorrida
em 1974, por conta de um choque agrícola e por conta de um expurgo da
inflação (contabilidade criativa no cálculo da inflação que reduz a reposição do
choque inflacionário para os salários). Aumenta o descontentamento popular
> um dos elementos que aprofunda a desaceleração do milagre econômico +
capacidade ociosa e desequilíbrio setorial (em alguns setores falta capacidade).
Desaceleração reforçada pelo choque que diminui a renda dos consumidores.
 Ditadura: tenta fugir para frente. Programa ambicioso para acelerar o
crescimento e também um plano de reabertura democrática (“distensão
democrática”, uma abertura lenta, gradual e segura, nos termos do presidente
Geisel, que assume em março de 1974). Objetivos: realizar o “Brasil potência”
(transformação industrial, nuclear e afirmação geopolítica) e controlar a linha
dura da ditadura. Como isso se expressou?
o II PND – anunciado em setembro de 1974
o Reatamento diplomático com a China – agosto de 1974
o Acordo Brasil-Alemanha – junho de 1975 – transferência de tecnologia
nuclear. EUA não queria que se concretizasse o erguimento de uma
potência nuclear na América do Sul
o Reconhecimento, pelo Brasil, da independência de Angola – novembro
de 1975.
o Denúncia do acordo militar existente desde 1952 com os EUA –
retaliação ao governo Jimmy Carter (forte crítico das ditaduras latino-
americanas) e alinhamento 75-80 com o terceiro mundo na ONU
(reivindicação de uma nova ordem econômica internacional que
ampliasse a autonomia para políticas de desenvolvimento, com
transferência de tecnologia, financiamento para o desenvolvimento e
autorização de nacionalização de setores estratégicos). Maior
autonomia do Brasil em relação aos EUA; aponta para uma maior
autonomia da inserção internacional, sustentada numa grande
reestruturação industrial interna.
ADMINISTRAÇÃO DAS CRISES: CRESCIMENTO ECONÔMICO É FUNDAMENTAL PARA
MANTER O CONTROLE SOBRE O PROCESSO DE ABERTURA POLÍTICA

 Crescimento econômico como fundamental para garantir a controle sobre a

abertura (estabilidade política)
 Mas havia distintas pedras no meio do caminho para esse projeto:

1. Choque do petróleo
Resposta do governo: incentivo às estatais para se financiarem em moeda
estrangeira e propondo o II PND (como uma mudança estrutural).

2. Campanha contra a estatização

O empresariado brasileiro, especialmente os setores que lucraram

muito durante o milagre econômico (automobilística e construção civil
residencial, p. ex.), criticam o excesso de nacionalismo de Geisel. Como o
governo contorna, acomoda isso: eleva bastante os subsídios diretos e
indiretos para o setor privado, às custas das estatais. Foi de 3% para 7,6%
do PIB entre 1973 e 1980. E a política de preço das estatais transferiu
subsídios indiretos para os setores usuários dos insumos produzidos pelas
estatais, com a correção de seus preços abaixo da inflação.
Era a maneira de cooptar e consensuar com os setores que não eram
diretamente favorecidos pelo II PND.

3. Grande derrota eleitoral novembro de 1974 pela ditadura

 MDB ganha 17 de 22 cadeiras para o senado e ganha o governo de
importantes estados (ex: sp, mg e rj). Políticos pouco conhecidos > as
principais lideranças políticas preferiram manter seus cargos no legislativo.
Rolou uma eleição plebiscitária. Grandes centros urbanos votaram em peso
contra o partido da ditadura, a ARENA.
Reação do governo: proibir propaganda política (lei falcão), cassação de
alguns candidatos; pacote de abril de 1977: objetivo de aumentar a
representação da ARENA no Congresso Nacional > eleições indiretas para
governadores (78) e para 1/3 dos senadores, mudança de
proporcionalidade dos deputados federais (para driblar a rejeição à
ditadura e ao ARENA nos grandes centros)

4. Revolta do aparato repressivo da ditadura

Ações para conter a linha dura do aparato repressivo da ditadura, que era
contra a reabertura
O aparato repressivo realizou várias ações provocadoras contra o PCB,
sindicalistas e jornalistas no período entre 1974-75. Resposta do Geisel:
demissões no DOI-CODI em São Paulo e aposentadoria compulsória do general
Sylvio Frota, em 77, liderança da linha dura.

DIAGNÓSTICO DO II PLANO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO – II PND (09/1974)

 Diagnóstico crítico do padrão de crescimento do milagre econômico: o

crescimento era desequilibrado, pois concentrado no setor de bens de
consumo. Supostas consequências:
 o Limitação dos encadeamentos cumulativos entre os setores industriais
o Elevação das importações de bens de produção
o Aumento da vulnerabilidade a choques externos (ex: choque do
petróleo)
 Causa principal: falta de planejamento dos investimentos para superar os
estrangulamentos nos setores básicos.
 Objetivo geral do II PND: atacar os desequilíbrios da estrutura industrial
brasileira com planejamento, a afim de completar a estrutura industrial e
reduzir a vulnerabilidade externa, através de um plano de investimentos para
substituir importações (de bens de produção. Insumos estratégicos como
petróleo e bens de capital) e ampliar exportações (não apenas primárias, mas
também as industriais).

Como projeto de desenvolvimento industrial, o objetivo era preservar o crescimento

por meio da diversificação produtiva. Assim, seria possível superar um contexto
mundial desfavorável, contornar a desaceleração cíclica e atacar a restrição cambial ao
crescimento (ao substituir importações de insumos e bens de produção).
Superar estrangulamentos externos envolvia atacar a debilidade do setor de bens de
produção. Teria que superar a debilidade do tripé, que era o capital nacional. Os
empresários nacionais do setor de bens de capital são privilegiados no II PND > criação
de uma elite industrial pós-democratização capaz de comandar o país no momento em
que os militares deixarem o poder. Objetivo, portanto, econômico e político.
Não se queria deixar de lado os exportadores primários também. Alguns projetos de
exportação de minérios, papel e celulose são desenvolvidos, mas é basicamente nos
insumos básicos e na infraestrutura que o II PND avança, com muitos projetos
privados-nacionais no setor de bens de capital.
Como estimular o setor nacional de bens de capital? Eram necessárias fontes de
demanda e fontes de financiamento.
Principal fonte de demanda: encomendas de projetos de empresas estatais nas áreas
de insumos básicos e infra-estrutura, especialmente siderurgia (conglomerado
Siderbrás que incorporava várias empresas siderúrgicas, como a CSN e a Usiminas),
energia elétrica (eletrobras), telebras e petrobras. Demanda de equipamentos para o
setor nacional de bens de capital. Bloco integrado de empresas estatais e setor
nacional de bens de capital.
Outra fonte de demanda: fomento de projetos na produção de commodities (soja,
laranja, álcool, papel e celulose) > isso poderia produzir alguma demanda também
para o setor de bens de capital (máquinas agrícolas)
Fontes de financiamento:
BNDE: participação crescente no financiamento do setor privado
Euromercado: fonte de recursos especialmente para as estatais. Estatização da dívida
externa. Estatais estimuladas a tomar recursos no exterior para realizar investimentos.
Estatais estimuladas a tomarem recursos no exterior para realizar seus investimentos
que dariam conta das encomendas do setor privado nacional de bens de capital.
As estatais cumpriam importantes papéis no II PND
Aumentavam os investimentos no setor de infra e insumos básicos e,
consequentemente, as encomendas, sem pressionar as poupanças internas (as estatais
se endividavam no exterior. Era uma maneira de reagir à campanha contra a
estatização).
BNDE e Tesouro financiando o setor privado nacional
Estatais: subsidiando o setor privado nacional indiretamente com a política de preços
(retirava parte da sua capacidade de reinversão de lucros também) e pegando
empréstimo no exterior e financiando o balanço de pagamentos.
Determinantes do endividamento externo:
Fim da verdade tarifária (política desde 1964 de reajustar preços e tarifas públicas
segundo a taxa de inflação): menor capacidade de se autofinanciar.
Também havia restrição aos repasses do BNDE, Tesouro e bancos privados
Isso ocorreu ao mesmo tempo em que o governo federal impunha a expansão de
seus investimentos. Logo, só deixa para as estatais a opção de endividamento
externo para conseguir realizar os programas de investimento do II PND.
APORIAS DO II PND

 Financiamento das estatais era em parte realizado com crédito de fornecedores

externos
o Parte dos bancos europeus buscava oferecer crédito externo vinculado
à importação de bens de capital de empresas de seus conglomerados.
o Isso implica que a demanda por bens de capital e insumos básicos pelas
estatais produzidos pelo setor privado nacional não cresceu tanto
quanto poderia se as fontes de financiamento nacionais não tivessem
sido restringidas.
o Logo, apesar do aumento do investimento estatal entre 74 e 78, o
crescimento do setor de bens de consumo durável continuou sendo
maior que o de bens de capital;
 Contradição entre estrutura do passivo (financiamento externo) e estrutura do
ativo (mercado interno)
o Passivo era acumulado em moeda estrangeira e a estrutura do ativo
(receita em moeda local). Desequilíbrio patrimonial em potencial no
caso de desvalorizações cambiais mais fortes: encarecimento do
passivo, sem que as empresas aumentassem suas receitas em moedas
externas.
o Grande vulnerabilidade financeira externa;
o Trata-se de uma grande vulnerabilidade do II PND, que deestrutura o
setor produtivo estatal na década de 1980, provocando uma grande
crise da economia brasileira naquela década.
A participação das estatais no endividamento externo passa de 25% em 1972 para 88%
em 1984.
Os subsídios ao setor privado mais que dobram.
Até o BC vai assumir parcela desse endividamento. A resolução 432 de 1977 permitiu
transferir o encargo da variação cambial para o setor público. As empresas
depositavam recursos no BC e ele ficava responsável pelo custo cambial. Ainda por
cima, esses recursos rendiam taxa de juros em moeda local.
As empresas poderiam contrair dívidas no exterior a taxa de juros baixíssimas e
transferir esses recursos para o BC, ganhando sob uma maior taxa de juro e sem risco
cambial, por conta da transferência do encargo de riscos cambiais para o BC.
Logo, elas poderiam realizar planos de investimentos internos com financiamento
externo como se o crédito fosse tomado em moeda nacional.
Depois da crise da dívida, através dos depósitos de projetos, haverá uma transferência
de mais passivos externos para a autoridade central.
Consequência: dívida externa de 27 bilhões de dólares em 1985 do BC, com as estatais
responsáveis por 88% do ingresso bruto.
Endividamento externo aumenta muito a vulnerabilidade financeira do setor público
ao longo da implementação do II PND.
ENDIVIDAMENTO POR MOTIVOS FINANCEIROS
Argumento da ditadura para justificar o endividamento externo: a poupança externa
era fundamental para alavancar o investimento na economia brasileira.
Porém, o motivo fundamental do endividamento foi menos a cobertura de déficits
comerciais para cobrir importações de bens de k supostamente financiado pela
poupança externa do que o custo de financiamento muito menor da tomada de
empréstimos do exterior. Os bancos brasileiros que repassavam esse crédito externo
cobravam taxas menores.
1967-1973: determinação do endividamento externo é especialmente financeira. A
balança comercial e de serviços produtivos é muito financiamento por IED líquido
(remessa de lucros) e o empréstimo líquido é muito maior que o necessário pela
transferência de poupança externa para cobrir o déficit de serviço comercial + custos
como fretes. Há acumulação de reservas, mais do que cobertura de déficit comercial.
1974-76: cobertura do déficit comercial (produzido especialmente pelo choque de
petróleo e diferencial de crescimento da economia brasileira em relação à economia
mundial). Não há aumento de reservas no período.
77-78: grande redução do déficit comercial e se cobre parte dele com IDE líquido e o
empréstimo é muito superior a isso > nova acumulação de reservas. Só não se acumula
mais porque os juros dos empréstimos anteriores passam a ser importantes no passivo
externo, o que fica mais evidente a partir de 1979.
79-80: 2º choque do petróleo e choque de juro do FED. A partir daí, piora da balança
comercial e da conta de serviços produtivos. Mas o custo do juro acumulado com a
dívida é maior até que o saldo produtivo. I.e, se está tomando empréstimos líquidos
para pagar juro líquido. Não está havendo mais contribuição de poupança externa para
financiar o investimento através da importação de máquinas e equipamentos.
81-82: finanças ponzi > só dá para pagar a dívida contratando mais dívida. Crescimento
em bola de neve. Financiamento externo inpagável

Em grande medida, isso é explicado pela piora nas condições de crédito

Acentuada desvalorização cambial nos EUA e subida nos custos do trabalho (greves
para assegurar repasse da inflação para os salários) + choque do petróleo
Real 2: taxa de juro real pelo índice das exportações brasileiras: como as exportações
brasileiras tendem a cair com a recessão, a taxa de juro real explode entre 81-82
Real 3: taxa de juro deflacionada pela prime (a Selic americana). A partir de 80, o índice
de relações de troca piora muito para o Brasil: 79 já piora muito por conta do choque
do petróleo (aumento o custo das importações brasileiras ao mesmo tempo que as
exportações brasileiras caem pela recessão.
O choque de juro (79-82) aumenta muito o custo financeiro da dívida: entre 10 e 16
bilhões de dólares
Para uma dívida líquida que em 1978 era de 38biU$. I.e, cresce quase metade desse
valor em 79;
As taxas de crescimento da dívida foram enormes.

Piora nas relações de troca

Há queda forte do preço das commodities > maior preção ainda da BP dos países
primário-exportadores
Aumento dos preços das importações (petróleo e manufaturados)

AJUSTE VOLUNTÁRIO, CHOQUE INFLACIONÁRIO E MUDANÇA DE EXPECTATIVAS

EMPRESARIAIS
A partir de 1980, o governo brasileiro inicia um ajuste voluntário, precedida por uma
grande desvalorização cambial no final de 1979, com o objetivo de encarecer as
importações e estimular as exportações. Porém, isso gerou um enorme impacto
inflacionário.
Em janeiro de 1980, o governo pré-fixa as taxas anuais de câmbio e juro. O pretexto foi
de controle da inflação, mas esta chega a mais de 100% em 1980. Dessa maneira, as
empresas usam essas prefixação para cortar as suas dívidas em moeda estrangeira
(transferindo para o BC e sistema bancário nacional privado). Pagavam as dívidas com
juros controlados e a medida que as suas receitas são valorizadas pelo dobro do custo
de seus passivos. Empresas passam a ser cada vez mais rentistas: emprestar para o
governo brasileiro do que tomar empréstimo junto ao sistema bancário.
Em 1980, há aperto quantitativo do crédito (restrição monetária) e corte dos
investimentos das estatais
Em novembro de 1980, “pacote voluntário” com os banqueiros. Delfim Netto. Brasil
inicia forte corte dos gastos, enquanto as estatais e o BB fazem rolagem da dívida
externa brasileira (em condições ponzi)

O México decreta moratória da dívida externa e tenta criar um “clube dos devedores”
(atrair Brasil e outros países para negociação conjunta com os credores externos) para
forçar redução do principal devido, dado que o aumento da dívida era explicado
principalmente pela elevação de juro nos EUA. O Brasil não aceita entrar nessa com o
México.
O resultado imediato da moratória mexicana é uma contração imediata do crédito
pelos bancos privados, o que forçaria moratória dos países endividados, uma vez que
só conseguiriam rolar os passivos em vencimento tomando novos empréstimos. É
nessa condição de fim da rolagem automática, que os bancos vão buscar impor
negociação com o FMI e monitoramento dos pagamentos. O comando era do Estado
Americano: controlava o FMI, empréstimos-ponte do tesouro americano para o Brasil.
Enquanto isso, acerta-se uma renegociação da dívida e a transferência da
responsabilidade de monitoramento de programas de ajuste externo para o FMI.
Assim, o governo americano entrou com os empréstimos-ponte para evitar
moratórias, mas em troca exige negociação caso-a-caso monitorada pelo FMI, com
promessa futura de volta ao mercado voluntário. Esses programas de ajuste externo se
basearam em cartas de intenção do que os países devem fazer. Ajustes baseados na
austeridade monetária e fiscal (restrição enorme da soberania da política econômica
ao FMI), com exigência de superávit comercial (rédea curta).

O padrão de negociação da dívida que tem por objetivo impor programas que tenham
metas de saldo comercial com grande austeridade vai formar um cartel de credores (só
negociam em bloco e são organizados pelo FMI – orientação do governo americano).
Se o Brasil e o México não pagassem a dívida, o sistema bancário norte-americano iria
diretamente para a bancarrota, porque o volume de empréstimos feitos aos países
periféricos era maior que o capital dos bancos: poder-se-ia produzir uma crise
financeira mais rapidamente que na década de 1929 e 1930.
Era um objetivo geopolítico fundamental dos EUA evitar a transferência da crise para o
sistema bancário do sistema americano e de países desenvolvidos e jogar o custo da
dívida para os países endividados.
Oferecimento de empréstimos mínimos e involuntários para manter os países sob
rédea curta, sem poder acumular reservas. E se exige uma fragmentação dos
devedores: o cartel dos credores negociava caso a caso, prometendo o prêmio – para
os bem-comportados – de volta deles ao mercado. Dividir os devedores para reinar
sobre eles.
Os programas de ajuste exigiam metas de saldo comercial sem renegociação do valor
devido. Olha que sacanagem: foram os eua que causaram a elevação dessa dívida.
Esses acordos anuais regulados por cartas de intenção liberavam recursos à rédea
curta: se os países acumulassem reservas cambiais, tinham que transferi-las para os
bancos. As metas de pagamento da dívida seguiam a variação das próprias reservas
cambiais. Autonomia de política econômica extremamente limitada.