Revista Sul-Americana de Cincia Poltica, v. 1, n. 2, 121-134.

Cobertura Previdenciria, Juventude e Pobreza no Brasil

Paulo Tafner
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

Carolina Botelho
Universidade do Estado do Rio de Janeiro

Rafael Erbisti
Universidade Federal do Rio de Janeiro Resumo. Apesar de ainda ser um pas jovem, iniciando um processo de envelhecimento, os gastos com a seguridade social no Brasil, com relao ao PIB, alto, como nas sociedades demograficamente mais maduras. Alguns pesquisadores justificam o alto custo do sistema de penses como redutor de dois fatores: (a) o carter distributivo da seguridade social brasileira, sendo fundamental na reduo da pobreza individual e familiar e; (b) o escopo amplo e cobertura do seu sistema de penses. Na verdade, a eficcia da segurana, como a reduo da pobreza, foi relevante at 2002, mas perdeu a eficincia depois. Por outro lado, analisando os dados disponveis na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD / IBGE), verifica-se que crianas, jovens e adultos jovens tm baixa cobertura previdenciria direta e tambm so os grupos mais afetados pela pobreza e pela extrema pobreza no Brasil. A baixa cobertura desses grupos uma das razes por que o instrumento tenha perdido fora na luta contra a pobreza e a pobreza extrema. Dadas essas questes, a pesquisa tem como objetivo contribuir para o debate sobre o sistema de seguridade social brasileiro, apontando o caminho a seguir para a construo de polticas pblicas especficas para crianas, jovens e jovens adultos no Brasil. Palavras-chave: previdncia social no Brasil; pobreza; juventude; polticas pblicas. Social Security Coverage, Youth and Poverty in Brazil Abstract. Despite still being a young country, starting a process of aging, the spending on social security in Brazil as a proportion of PIB is high, such as more demographically mature societies. Some researchers justify the high cost of the pension system as reductor of two factors: (a) the distributive character of the Brazilian social security, being instrumental in reducing individual and family poverty and (b) the broad scope and coverage of its pension system. In fact, the effectiveness of security as a reduction of poverty was relevant until 2002, but it lost efficiency thereafter. Analyzing the data available in National Household Sample Survey (PNAD/IBGE), it turns out that children, youth and young adults have low pension coverage directly and they are also the most affected groups by poverty and extreme poverty in Brazil. The low coverage for these groups is one of the reasons why the instrument has lost force in the fight against poverty and extreme poverty. The research aims to contribute to the debate on the Brazilian social security system, pointing out the way to follow for the construction of specific public policies for children, youth and young adults in Brazil. Key-words: social security in Brazil; poverty; youth; public policies.

1 Introduo Nos ltimos anos, tm-se intensificado as discusses, tanto nos meios acadmicos e de opinio pblica, quanto entre as autoridades competentes, sobre a urgncia de se achar solues definitivas para os problemas sociais. A questo da pobreza e da desigualdade so temas recorrentes na pauta de discusso pblica brasileira h bastante tempo, mas, atualmente, o esforo em prol das solues tem sido cada vez mais frequente, alimentando o debate sobre a necessidade de polticas pblicas voltadas para estes temas. Analisando a literatura relacionada, comum se deparar com tentativas frustradas na busca de solucionar as mazelas sociais, e alguns desses fracassos, muitas vezes, acabam contribuindo para o agravamento e a manuteno das condies de vida da populao mais atingida.

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Barros, Henriques e Mendona (2001, p. 1) observam que a desigualdade um desafio histrico de enfrentar uma herana de injustia social que excluiu parte significativa de sua populao do acesso a condies mnimas de dignidade e cidadania. Cardoso (2010) afirmou que so traos marcantes na histria da sociedade brasileira os altos patamares dos indicadores que medem desigualdade e pobreza. Segundo ele, a persistente desigualdade brasileira continua a desafiar a imaginao sociolgica. No para menos. Em 1872, o ndice de Gini, uma das possveis medidas da desigualdade de distribuio de renda, pode ter sido de 0,56, segundo estimativas recentes. Quase cinquenta anos depois (1920), o ndice parece ter piorado, chegando a 0,622. Em 1976, outros cinquenta anos decorridos, tnhamos o mesmo valor, 0,62 (2010, p. 755). A despeito deste quadro, podemos tambm citar vrios estudos que demonstram que, a partir de 1995, ocorreu uma melhora significativa no que se refere diminuio do nmero de pobres no Brasil, embora com resultados ainda inaceitveis (Paes de Barros, Henriques e Mendona, 2001; Barros, Carvalho, Franco e Mendona, 2006). Nesse sentido, mesmo que tenham ocorrido avanos, as respostas em busca de solues ainda se mostram insuficientes. A Constituio de 1988 representou uma mudana significativa no que diz respeito relao do Estado com as polticas sociais. Apesar dos temas sociais j estarem presentes desde Vargas, quando o governo do Estado Novo traz mudanas irreversveis s instituies da vida poltica e da administrao pblica, segundo Skidmore (1976, p. 55) e introduzindo na agenda pblica temas, tal como observado por Cardoso (2010, p. 787), que incluem a instituio de um salrio mnimo, jornada de trabalho, descanso semanal remunerado, frias, proteo ao trabalho da mulher e do menor, aposentadoria etc., podemos afirmar que somente a partir de 1988 que a questo social , de fato, ampliada e universalizada nas diversas dimenses. Naquele momento h o restabelecimento dos direitos individuais, violados no perodo autoritrio, so definidos novos direitos sociais como deveres do Estado e tambm o momento em que se reformulam mecanismos institucionais de ao do Estado para o enfrentamento dos graves problemas sociais. Entre estes mecanismos esto a atribuio aos estados e aos municpios de responsabilidades que antes no havia. Arretche (2009, p. 411) lembra que, o modelo de Estado federativo brasileiro autoriza as elites do governo central a apresentar iniciativas legislativas em todas as reas relevantes de polticas pblicas, em particular naquelas cuja execuo de competncia de estados e municpios. Foi tambm no mbito dessa nova Constituio que foi criado o ambiente necessrio para as inmeras reformas que estavam por vir 1 , em especial, as reformas constitucionais do sistema previdencirio (EC n. 20/1998 e EC n. 41/2003)2, que sero tratadas daqui para frente conectadas discusso sobre o seu papel na diminuio da pobreza e da desigualdade. Ainda que o custo da aprovao de uma pauta ligada questo social pudesse enfrentar obstculos dentro e fora do Congresso, Mello (2005, p. 846) viu que as reformas da chamada rea ou setor social constituem em um subconjunto das reformas denominadas de segunda gerao que apresentam caractersticas peculiares que as tornam difceis de aprovar e, em especial, de implementar, entretanto, o Executivo tinha incentivos e capacidades institucionais para levar a cabo tal reestruturao. 2 Previdncia Social no Brasil A origem formal da previdncia no Brasil remonta dcada de 1920, com as Caixas de Aposentadorias e Penses (CAPs), criadas em 1923. Na dcada de 1930, as CAPs foram transformadas em Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs). Esse modelo previdencirio,
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Segundo Mello (2005, p. 848), as reformas da primeira gerao foram realizadas nos anos 1980 e incio dos anos 1990, com o objetivo de estabilizar e liberalizar a economia. 2 Como consequncia de acordo partidrio sobre itens especficos da EC n. 41/2003, a EC n. 47/2005 estabeleceu regras de transio para os servidores ativos em 2003.

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organizado em torno da lgica da incorporao e tutela de categorias profissionais reconhecidas pelo Estado, consolidou-se na Constituio de 1934 e constituiu o processo de atribuio de direitos que Santos (1987, p. 68-70) denominou cidadania regulada, conceito tambm sustentado por Cardoso (2010). Esse padro vigorou, sem grandes mudanas estruturais, at a promulgao da Constituio de 1988, que fundou um novo modelo de organizao do sistema previdencirio, agora parte do sistema universalista da seguridade social. Como explicitado por Tafner (2006, p. 16), a seguridade social formada por trs componentes, quais sejam: Previdncia social programa de pagamentos feitos ao indivduo como compensao da perda de capacidade laborativa, desemprego involuntrio, recluso ou morte daqueles de quem dependia economicamente. A perda da capacidade laborativa est relacionada incapacidade, idade avanada, ao tempo de servio e maternidade. As pessoas que recebem esse benefcio so os segurados, que contribuem com parte da sua renda para o seguro social (salrio contribuio). A existncia de um salrio de contribuio, com alguma relao entre o valor dos benefcios a receber, caracteriza um vnculo contributivo. Assistncia Social programa de pagamentos em dinheiro, distribuio de bens in natura e prestao de servios, distribudos segundo o critrio de necessidade, sem vnculo contributivo. Esse programa tem por objetivo prover o atendimento das necessidades bsicas do indivduo atravs da proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia, velhice e pessoa portadora de deficincia. Sade conjunto de polticas e aes de natureza mdica, sanitria e nutricional com o objetivo de prevenir e curar os problemas do bem-estar fsico e mental, primeiramente do indivduo e secundariamente de seus familiares, alm de reduzir o risco de doena e de outros agravos. Entendido de forma mais ampla, pode compreender aes voltadas para a sade pblica. A previdncia social do Brasil possui quatro regimes. O regime geral de previdncia social, os regimes prprios de previdncia dos servidores pblicos e dois regimes de previdncia complementar, que podem ser: a) fundos estruturados e financiados pelas empresas e seus funcionrios e; b) fundos abertos, operados pelo sistema financeiro e abertos participao de qualquer indivduo. Nos regimes geral (RGPS) e dos servidores (civis e militares - RPPs), vigora o sistema de repartio simples, em que os recursos arrecadados em um determinado exerccio so utilizados para pagamentos de benefcios durante o mesmo exerccio. J os regimes complementares so sistemas de capitalizao, em que o indivduo recebe de volta o que pagou acrescido dos rendimentos e descontadas as taxas de administrao. Tabela 1: Resultado previdencirio (% PIB) - Brasil: 2009 e 2010.
Composio Servidores pblicos Receita Despesa INSS Receita Despesa Total (Necessidade de financiamento) Receita Despesa
Fonte: Giambiagi e Tafner (2010).

2009 2010 -1,7 0,3 2,0 -1,4 5,8 7,2 -3,1 6,1 9,2 -1,7 0,3 2,0 -1,5 5,8 7,3 -3,2 6,1 9,3

Os resultados de 2009 demonstram que o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), que d conta dos trabalhadores do setor privado, paga algo prximo a R$224,9 bilhes; o segundo, Regime 123

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Prprio de Previdncia (RPP) restrito aos trabalhadores civis do setor pblico dos trs nveis de governo, sendo que cada nvel tem seu prprio regime. No mbito da Unio, o RPP paga algo ligeiramente superior a R$ 3,5 bilhes. Os militares tm plano especfico, com regras diferentes daquelas observadas entre civis. Podemos observar na Tabela 1, o resultado previdencirio para os anos de 2009 e 2010. Ao fundar um sistema de seguro social sob controle do Estado e estruturado com base em contribuies de trabalhadores e de seus patres, o Estado moderno trouxe o risco associado ao desequilbrio entre o volume de contribuies e o montante de benefcios. Tal desequilbrio tornouse mais proeminente em funo das mudanas demogrficas, sendo este o principal motivo reforma dos pases subdesenvolvidos, das condies macroeconmicas e do mercado de trabalho. No foi diferente no Brasil. A rpida mudana na estrutura demogrfica, aliada a pouca restrio na concesso de benefcios e aos baixos nveis de crescimento econmico, produziram rpido e forte dano das contas pblicas e crescentes dficits. Para responder a essas questes, o sistema previdencirio brasileiro 3 passou por duas reformas constitucionais e regulamentaes decorrentes dessas reformas. No caso das reformas da previdncia apesar da primeira reforma ter ocorrido em 1998 e a segunda em 2003 elas j eram previstas na agenda de mudanas no mbito da formulao da Constituio de 1988, ou nas palavras de Arretche (2009, p. 377), como 1998 facilitou 1995. Nesta perspectiva, as transformaes profundas no padro de polticas pblicas referidas anteriormente exigem, sem dvida, uma explicao. Para alguns autores, as reformas eram necessrias para criar um ambiente favorvel s polticas sociais que da emergiriam. Segundo Mello, as reformas da segunda gerao se definem em termos dos resultados a serem atingidos eficincia administrativa, eliminao da pobreza, ambientes regulatrios adequados e estveis (2005, p. 848). Nesse sentido, as reformas da primeira gerao foram realizadas nos anos 1980 e incio dos anos 1990, com o objetivo de estabilizar e liberalizar a economia. Elas consistiam de medidas pontuais como o corte no oramento, aumento de taxa de juros, reduo da oferta monetria, episdios de privatizao etc. Em contraste, as reformas da segunda gerao tm, em sua maioria, um foco institucional, cujos objetivos so complexos e pouco tangveis para aperfeioar a proviso de servios, as estruturas regulatrias e as capacidades administrativas (Mello, 2005, p. 848). 3 Cobertura Previdenciria Duas das preocupaes mais recorrentes dos analistas da Previdncia Social brasileira so a relativamente baixa taxa de cobertura previdenciria e a persistente e elevada taxa de no filiao contributiva. Esses dois indicadores de abrangncia do sistema previdencirio, apesar de frequentemente serem tratados como sinnimos, possuem grandes diferenas determinadas por fatores diferentes que atingem, em geral, pblicos tambm diferentes, ainda que, por vezes, o mesmo indivduo esteja sujeito a ambos. A Lei n. 8.213, de 24/07/1991, define e regulamenta o Plano de Benefcios da Previdncia Social e a Lei n. 8.742, de 7/12/1993 (Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS), define que, no Brasil, a assistncia social direito do cidado e dever do Estado. Como poltica de seguridade social no contributiva, a assistncia social deve garantir os mnimos sociais e ser realizada atravs de um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica e da sociedade, para garantir o atendimento s necessidades bsicas da populao. A cobertura previdenciria, em termos amplos, diz respeito s muitas formas pelas quais um indivduo pode ter proteo social. Nesse sentido, ser contribuinte uma e apenas uma dessas formas. Todos aqueles que recebem benefcios previdencirios esto cobertos (protegidos) pelo
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Isto no foi exclusividade do Brasil. Vrios pases no mundo foram obrigados a reformar seus sistemas pressionados por mudanas na sociedade.

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sistema previdencirio, ainda que no seja e nem tenha sido no passado contribuinte da previdncia social. Em 2008, por exemplo, 7 em cada 10 brasileiros dispunham de proteo social, enquanto menos de 45% dos indivduos em idade ativa eram contribuintes da previdncia social. A no filiao previdenciria contributiva atinge mais de 50% dos indivduos em idade produtiva e, por consequncia, cria um grave problema social, pois deixa fora da proteo social tambm os seus filhos, que so beneficirios do sistema quando os pais so cobertos pelo mesmo. Isso particularmente observado em grupos de jovens adultos, em fase de constituio familiar, com filhos de pouca idade, sem chances, ou pouqussimas chances, de obteno de renda e de proteo social autnoma. Isso cria um cenrio bastante problemtico em que deixa boa parcela da populao jovem desprotegida e muito vulnervel aos problemas sociais. Tabela 2: Incidncia de cobertura previdenciria total e para indivduos com 60 anos ou mais e 65 anos ou mais (em %) - Brasil: 1984 e 2009.
Ano 1984 Condio Previdenciria Total 32,0 68,0 100,0 26,6 73,4 100,0 60 anos ou mais 13,8 86,2 100,0 7,3 92,7 100,0 65 anos ou mais 9,8 90,2 100,0 5,4 94,6 100,0

Sem cobertura Com cobertura Total 2009 Sem cobertura Com cobertura Total Fonte: Pnad/IBGE.

Observa-se que entre 1984 e 2009, a cobertura previdenciria se elevou mais de 5 pontos percentuais e atualmente (2009), praticamente da populao goza de cobertura, como pode ser visto na Tabela 2. A cobertura previdenciria direta para crianas e jovens, que j era muito baixa em 1982, caiu pela metade em 2009. Isso ocorreu basicamente pela reduo da cobertura por contribuio, o que revela um avano social posto que, relativamente, menos crianas e adolescentes esto no mercado de trabalho. No outro extremo da distribuio etria, constata-se que a cobertura previdenciria direta do grupo de 60 anos ou mais se elevou de 67,4%, em 1982, para 82%, em 2009, com aumento de 14,7%. Em sntese, a expanso da cobertura previdenciria para este grupo foi motivada exclusivamente pela expanso da concesso de benefcios previdencirios (aposentadorias e penses). Esta passou de 60,6% para 77,3%, o equivalente a 17%. No caso do segmento etrio economicamente ativo (indivduos entre 16 e 59 anos) a cobertura previdenciria expandiu-se de 40,8%, em 1982, para 48,7% (expanso de 19,4%) em 2009. Em termos relativos, esse aumento observado repartiu-se quase igualmente entre ampliao da concesso de benefcios e filiao contributiva. A Tabela 3 resume essas informaes.

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Tabela 3: Incidncia de cobertura previdenciria direta por tipo, segundo grupo etrio Brasil: 1982-2009.
Ano Com cobertura At 15 anos Sem cobertura At 15 anos

16 a 59 anos

16 a 59 anos Benefcios 4,57 4,59 4,72 4,88 5,05 4,97 5,06 5,27 5,24 4,99 5,33 5,65 6,02 6,18 6,41 6,21 6,21 6,16 6,23 5,68 5,77 5,62 5,81 5,46 5,39

60 anos + 67,36 66,69 68,87 70,25 71,56 71,62 72,23 73,45 74,86 74,97 79,35 80,71 80,67 80,72 80,79 81,27 81,73 81,95 82,40 81,51 82,48 81,09 80,93 82,03 82,03

60 anos + Benefcios 60,62 59,73 62,45 63,91 64,91 65,15 65,53 65,95 67,46 68,82 73,68 76,02 75,94 75,88 76,50 76,95 77,40 77,68 77,95 77,37 78,16 76,72 76,12 77,18 77,34

16 a 59 anos 59,24 59,78 60,16 59,01 57,12 56,50 55,48 50,07 49,00 54,92 57,32 56,89 57,45 57,51 58,44 58,95 57,88 57,80 57,15 57,27 55,89 54,63 53,63 52,18 51,34

1982 0,59 40,76 1983 0,51 40,22 1984 0,50 39,84 1985 0,61 40,99 1986 0,92 42,88 1987 0,96 43,50 1988 0,88 44,52 1989 1,01 49,93 1990 0,97 51,00 1992 0,61 45,08 1993 0,55 42,68 1995 0,64 43,11 1996 0,56 42,55 1997 0,57 42,49 1998 0,46 41,56 1999 0,32 41,05 2001 0,25 42,12 2002 0,22 42,20 2003 0,24 42,85 2004 0,15 42,73 2005 0,15 44,11 2006 0,13 45,37 2007 0,22 46,37 2008 0,21 47,82 2009 0,22 48,66 Fonte: Pnad/IBGE. Elaborao prpria.

99,41 99,49 99,50 99,39 99,08 99,04 99,12 98,99 99,03 99,39 99,45 99,36 99,44 99,43 99,54 99,68 99,75 99,78 99,76 99,85 99,85 99,87 99,78 99,79 99,78

60 anos + 32,64 33,31 31,13 29,75 28,44 28,38 27,77 26,55 25,14 25,03 20,65 19,29 19,33 19,28 19,21 18,73 18,27 18,05 17,60 18,49 17,52 18,91 19,07 17,97 17,97

4 Previdncia, Reduo da Pobreza e da Desigualdade e Juventude no Brasil No debate sobre a questo da pobreza e da desigualdade, reside uma srie de solues que admite ser o sistema de previdncia social o elemento-chave para a superao desse dilema social. possvel consultar uma vasta literatura que defende a ideia de que a previdncia social tem sido o melhor instrumento para tanto (Delgado e Cardoso Jr., 2000; Delgado, 2005; Lavinas, 2006). Os autores admitem tambm que a previdncia um sistema assistencial e redistributivo, em que as contribuies devem ser pagas de acordo com a disponibilidade de cada indivduo e os benefcios recebidos conforme a necessidade. Dessa forma, sustenta-se a tese de que a previdncia deve ser vista como uma renda mnima.

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Grfico 1: Pobreza familiar antes e depois do pagamento de aposentadorias e penses (em %) - Brasil: 1992 a 2005.

Fonte: Pnad/IBGE: elaborado por Tafner (2007), diversos anos.

Parece, portanto, consenso entre esses analistas que a previdncia social a includa a componente assistencial gera impacto significativo na reduo da pobreza individual e familiar e tambm da desigualdade 4 . Desta tese, podem-se admitir duas falhas: a primeira de natureza conceitual, isto , a ideia de que a previdncia passa a ser uma renda mnima, e no um benefcio contributivo, subverte a prpria definio de previdncia, cuja caracterstica fundamental ser um seguro que necessita de contribuio para se sustentar. A outra falha est na dimenso que atribuda previdncia como redutora da pobreza e da desigualdade. De fato, aps o pagamento de aposentadorias e penses para as famlias, a pobreza reduzida, como vemos no Grfico 1, mas apresenta limitaes. A eficcia do instrumento como redutor da pobreza se acelerou at 2002, mas deixou de crescer e caiu ligeiramente a partir de ento. Em 1992, a previdncia reduzia a incidncia de pobreza em 7,5 pontos percentuais (de 50,4% para 42,9% e reduo de percentual de 15%), em 2003, reduziu 11,9 pontos percentuais (de 43,6% para 31,7% ou queda percentual de 27%). Entretanto, em 2005, a reduo da pobreza foi de 10,5 pontos percentuais, correspondentes a uma queda de 25%. O aumento observado do perodo inicial se deve a dois fatores simultneos: de um lado, a oferta, ou concesso de benefcios continuou a crescer em ritmo acelerado, sobretudo aqueles cujo valor o piso, e de outro, o valor real do benefcio bsico tem crescido a partir da segunda metade da dcada de 90. Mas a reduo recente revela o esgotamento do instrumento. Nesse sentido, o fato de a previdncia atuar como redutor da pobreza no implica que o instrumento seja eficientemente utilizado e nem que esteja atuando sobre os mais pobres. Para tanto, basta indicar que se houver dois indivduos pobres, sendo um deles mais pobre do que o outro, se a poltica pblica dedicar recursos ao menos pobre, certamente diminuir a pobreza, mas no atingir o mais pobre, nem tampouco atingir sua potncia mxima. Por isso, reduzir a pobreza no significa
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Ver, entre outros, Delgado e Cardoso Jr. (2000); Delgado (2005); Barros e Carvalho (2005); Barros, Henriques e Mendona (2000); Moura, Tafner e Jesus Filho (2006).

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necessariamente atender aos mais pobres, mas apenas aos pobres. Barros (2006) mostrou que: primeiro, apenas trs de cada dez beneficirios da previdncia que recebem o piso salarial vivem em famlia pobre (os demais esto fora da pobreza); segundo, que o salrio mnimo entre 3 e 4 vezes menos eficiente para reduzir pobreza do que um programa focalizado5 (como o Bolsa-Famlia, por exemplo) e, por consequncia, quatro vezes mais caro do que esse programa para atingir o mesmo objetivo. Nesse sentido, se o objetivo diminuir pobreza, a previdncia no o melhor e mais eficiente instrumento para tanto, pois no atinge o pblico mais carente alm de ser mais custoso para o governo. Grfico 2: Pobreza familiar antes e depois do pagamento de aposentadorias e penses e simulao de programa focalizado entre os mais pobres (em %) - Brasil: 1992 a 2005.

Fonte: Pnad/IBGE: elaborado por Tafner (2007), diversos anos.

A partir de simulao feita apenas por exerccio (Tafner, 2007), seria possvel idealizar um programa de transferncia de renda focalizado nos mais pobres, nos moldes do Bolsa-Famlia. Segundo o autor para efeitos de comparao, o exerccio feito mantendo -se constante o montante de recursos transferidos pela previdncia. Caso o programa fosse focalizado nos segmentos mais desprovidos de renda, o impacto sobre a pobreza (reduo da mesma) seria muito mais intenso do que a previdncia, como mostra o Grfico 2, acima. Uma segunda questo, tambm criticada por Tafner (2010), em relao capacidade da previdncia em reduzir a pobreza familiar, posio muito defendida pelos estudiosos que a caracterizam como uma renda mnima. Para esses, crianas e jovens se beneficiariam de um
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Em termos gerais, podemos entender que polticas universalizadas foram a base do processo de fundao do Welfare State, no ps - II Guerra. O pressuposto principal deste tipo de poltica que todos so responsveis por todos e a sociedade deve repartir os seus recursos de forma mais equnime, garantindo com que todos tenham acesso aos mesmos bens e servios sociais. J nas polticas de focalizao, defendido o princpio bsico de atendimento prioritrio queles que no podem pagar. Os servios pblicos seriam destinados a um grupo de pessoas que estivessem em situao mais carente e mais exposto a riscos, sendo atendidos como numa fila organizada por algum critrio de prioridade. No caso de polticas de transferncia de renda como BPC (Benefcio de Prestao Continuada) e o PBF (Programa Bolsa Famlia), o critrio de formao da fila deve ser o de carncia de renda.

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suposto compartilhamento de renda oriunda da percepo dos benefcios previdencirios por parte dos idosos. Nesse caso, a incidncia de pobreza no variaria com a idade e, mais especificamente, a incidncia de pobreza entre crianas e jovens no poderia ser superior pobreza entre os idosos. O problema que no isso o que ocorre no Brasil. 5 Os Jovens no Brasil e Descobertura Previdenciria Sabemos que a produo acadmica sobre juventude 6 est muito articulada com questes como violncia, problemas sociais etc. Isto revela, hoje, uma preocupao em relao aos jovens como catalisadores especiais de preocupaes sociais. Pensar em polticas pblicas para a juventude requer refletir sobre a construo de uma agenda social de insero desse grupo nos processos produtivos da sociedade7. No Brasil, a incidncia de pobreza entre crianas e jovens (at 18 anos) mais de trs vezes maior do que a entre idosos (pessoas com 65 anos e mais). Isso indica que o compartilhamento de renda entre geraes est muito aqum daquele imaginado pelos defensores desta ideia e, portanto, a renda previdenciria no est gerando benefcios significativos entre as crianas e os jovens, grupos cuja incidncia da pobreza e da extrema pobreza maior. Tabela 4: Renda familiar per capita e pobreza (Brasil: 2009).
Idade (em anos) 5 16 17 18 19 20 21 22 23 24 0 a 14 15 a 24 25 ou mais Fonte: Pnad/IBGE. Renda familiar per capita (R$) mensal 423 446 469 494 541 551 582 578 608 611 383 528 766 Pobreza (%) 34,8 32,3 30,0 26,2 24,5 23,9 22,8 21,6 22,4 22,0 42,7 26,2 17,2 Extrema Pobreza (%) 12,8 12,2 11,5 10,3 9,4 9,5 9,2 8,9 8,5 8,6 17,9 10,1 6,0

A definio de jovens, neste trabalho, a mesma utilizada pela ONU, na Assembleia Geral de 1985, que aprovou o Programa Mundial de Ao para a Juventude at o ano 2000. Nessa Assembleia, decidiu-se que a faixa etria de juventude seria entre 15 e 24 anos. 7 Como problemas associados especialmente aos jovens, destacam-se a alta incidncia de criminalidade, os acidentes de trnsito, o desemprego e a ocupao precria, as doenas sexualmente transmissveis, a gravidez indesejada, o uso de drogas etc. Entre as experincias de transio para a vida adulta, tm-se o estudo, os primeiros relacionamentos sexuais e alguns eventos que marcam a passagem para a vida adulta, como o ingresso no mercado de trabalho, a constituio de domiclio prprio, o casamento e a reproduo. Os dados sobre a violncia demonstram que, no Brasil, h uma sobremortalidade de jovens do sexo masculino. dos 18 aos 24 anos de idade que se concentram tanto os perpetradores, quanto as vtimas de homicdios, leses corporais, sequestros e roubos a transeuntes. Tambm se concentram nessa faixa etria os estupradores, geralmente com vtimas de 12 a 17 anos, e os ladres de veculos, subtrados principalmente de jovens de 25 a 29 anos. ainda entre 18 e 24 anos que se registra a maioria dos casos de posse e uso de drogas, traficadas com mais frequncia por jovens de 25 a 29 anos (IPEA, 2008).

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Grfico 3: Porcentagem de jovens brasileiros entre 15 e 24 anos com remunerao de at 1 salrio mnimo Brasil: 2009.

Fonte: Pnad/IBGE.

Na Tabela 4 e no Grfico 3, podemos observar algumas informaes importantes sobre a condio desses grupos no que se refere renda familiar per capita, pobreza e extrema pobreza. Os dados mostram que, mesmo que a previdncia reduza a pobreza no pas isso no significa que esse instrumento esteja atuando sobre os mais pobres. Se fosse o contrrio, os recursos da previdncia no fluiriam entre as geraes de modo a promover um equilbrio para todas as idades e no veramos jovens com condies de vida to precrias. Nesse sentido, as polticas pblicas orientadas para a reduo da pobreza e da desigualdade devem seguir um caminho em direo a um diagnstico mais preciso. O pobre e o miservel no Brasil no podem ser classificados como categorias universalizantes, generalizadas. Como mostrado nas tabulaes acima, no Brasil, bem mais provvel que essas categorias estejam circunscritas s crianas e jovens e quanto mais jovens, maior a possibilidade da pobreza. Alguns autores chamam de subproletariado aqueles mais afetados pela misria e pela pobreza no pas. Singer (2009) define e localiza o grupo mais pobre como aquele encontrado (...) no Nordeste. No somente porque nessa regio empobrecida, que a segunda mais populosa do pas, habitam boa parte dos subproletrios, mas tambm porque dela irradiam aqueles que buscam oportunidade no centro capitalista, o Sudeste (Singer, 2009, p. 99). Devemos ir mais alm que o autor. Quais so os pobres de que estamos falando? Neste trabalho, mostramos que os mais pobres e miserveis no Brasil se concentram entre crianas e jovens. Como visto nos grficos anteriores, de fato, a pobreza caiu neste perodo, mas est longe de ter criado um ambiente totalmente favorvel para uma parte significativa da populao. O autor acerta, em parte, o argumento, mas insiste no erro bastante frequente de ciclos acadmicos e governamentais sobre o diagnstico dos pobres no Brasil.

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Tabela 5: Proporo de pobres e indigentes nos grupos de crianas, jovens e idosos Brasil (2006 a 2009).
Anos 0 a 14 anos Pobre 48,9 46,5 43,1 42,7 -12,7 Indigente 22,2 20,5 17,9 17,9 -19,3 15 a 29 anos Pobre 30,3 28,1 25,2 25,0 -17,5 Indigente 12,0 11,1 9,4 9,6 -19,7 60 anos + Pobre 8,1 8,0 6,8 6,0 -26,0 Indigente 1,7 1,9 1,6 1,5 -10,7

2006 2007 2008 2009 Var (%) Fonte: Pnad/IBGE, diversos anos.

Tabela 6: Incidncia de pobreza e indigncia em crianas de 7 a 14 anos, Brasil e regies (2006- 2009).
Regies Pobre 2006 46,1 56,6 70,0 32,0 32,4 31,0 2007 44,5 58,0 68,6 30,3 29,3 29,3 2008 41,2 51,0 64,8 27,6 26,3 25,5 2009 40,8 53,7 63,5 26,9 25,5 24,1 Indigente 2006 19,5 23,7 37,1 9,5 10,3 9,3 2007 18,7 24,0 35,8 9,2 9,4 7,6 2008 16,3 19,3 31,2 8,1 7,2 7,7 2009 16,2 21,1 30,0 7,9 8,0 7,2

Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Fonte: Pnad/IBGE, diversos anos.

Nas tabelas 5 e 6, podemos observar a incidncia de pobreza e de extrema pobreza entre crianas, jovens e idosos no Brasil e verificar a incidncia nas crianas e jovens nas regies do pas. O argumento de que a poltica previdenciria deve ser mantida como est, porque um mecanismo de transferncia de renda , pelo menos, questionvel. Seja por que o fundamento da previdncia o seguro social8, seja por que, cada vez mais, quem beneficirio da previdncia, quando perder sua capacidade laboral, no o mais pobre entre os pobres. mais adequado, portanto, corrigirmos os problemas da previdncia e aprimorarmos os programas sociais, concentrando recursos e ateno nos pobres, com atendimento prioritrio aos mais pobres. A discusso da diminuio da pobreza e da extrema pobreza impe sociedade brasileira um dilema. Continuaremos, como consequncia de regras inadequadas da previdncia, destinando crescentes recursos Previdncia, amparados por uma tese equivocada de que o caminho mais apropriado para a superao da pobreza e da pobreza extrema ou optaremos, preservados o poder de compra dos aposentados e pensionistas, por reformar nosso sistema previdencirio evitando aposentadorias precoces, acmulo de benefcios e outras disfunes, abrindo espao fiscal para destinao de maiores recursos a programas focalizados de forma a atender os mais carentes e mais expostos aos riscos? J foi comprovado que programas de focalizao, tal como o Bolsa Famlia, tema de inmeros estudos empricos (Barros, Carvalho, Franco e Mendona, 2006; Tafner, Carvalho e Botelho, 2009; Ipea, 2012), tm eficcia elevada na reduo da pobreza e da desigualdade de renda, dado seu elevado grau de focalizao, alm de ter reduzido custo fiscal. Esta eficcia deve-se, basicamente, a sua capacidade de atingir os mais pobres. Alm disso, elevar cada vez mais o gasto com previdncia

O que quer dizer que o sistema previdencirio um contrato em que cada indivduo ativo se compromete a contribuir com uma parte de sua renda para sustentar o sistema e depois ter sua renda garantida pelas geraes sucessoras, quando perder sua capacidade laboral.

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diminui a disponibilidade de recursos para reas como sade, educao e infraestrutura, todas elas essenciais sustentao do crescimento da economia brasileira (Rocha e Caetano, 2008). 6 Desafios e Concluso Entre 1979 e 2006 reduzimos o grau de proteo previdenciria de crianas e jovens. No entanto, crianas e adolescentes so, em geral, filhos de jovens adultos. O que significa dizer que necessria uma poltica que incorpore jovens e adultos jovens ao mercado formal de trabalho para que suas proles tenham cobertura previdenciria. O grupo de jovens e crianas no Brasil o mais afetado pela pobreza e extrema pobreza. So eles que vm sendo sistematicamente excludos do acesso a posies que lhes permitam condies de vida autnoma. Nesse sentido, o fato de a pobreza ter diminudo no significa que tal diminuio tenha atingido os mais carentes, como tem sido amplamente comemorado. A falta de cobertura previdenciria uma das causas e uma das consequncias dessa grave situao social. Jovens adultos, excludos do mercado de trabalho formal, excluem consequentemente seus filhos da proteo social, produzindo e reproduzindo um ciclo de pobreza que se repete por geraes. Definir uma agenda pblica que contemple esses segmentos da sociedade e melhore as suas condies de vida uma necessidade urgente. O Brasil passou por reformas importantes no sistema previdencirio, ainda que paramtricas, como respostas inadequao desses sistemas que no acompanharam as mudanas demogrficas, econmicas e sociais que ocorreram na sociedade. Sabemos que o custo poltico de aprov-las alto, em funo da grande resistncia e porque uma nova reforma suscita no cidado uma sensao de permanente mudana de regras. E . Porm, esse um problema a ser enfrentado com vigor. Outro aspecto importante que como as reformas envolvem, por definio, vrios pequenos ajustes operacionais, como alterar idade de acesso ao benefcio, tempo de contribuio, valor do benefcio, condies de cessao etc. O resultado agregado produz tambm, em geral, elevado grau de resistncia a mudanas, normalmente acompanhado de intensa mobilizao popular. No entanto, se houver melhor conduo deste debate poltico, demonstrando a partir de diagnsticos precisos, que a agenda em torno da urgncia das reformas previdencirias fundamental para a diminuio da pobreza e da desigualdade no Brasil, muito provvel que as resistncias dos grupos diminuam e que a adeso dos mesmos se amplie. Mello (2005) demonstrou que h um exagero no que se refere resistncia s reformas: a literatura sobre a segunda gerao de reformas de fato tende a exagerar os mecanismos de resistncia reforma. Uma srie de fatores contribuiu para que essa resistncia fosse superada. A estratgia big bang do governo de Fernando Henrique Cardoso mostrou-se efetiva no estabelecimento de um vnculo entre o programa altamente popular de controle da inflao e o restante de sua agenda. Segundo, houve amplo consenso nacional sobre a necessidade de combate pobreza. Esta, quando extrema, era vista no apenas como abjeta, mas tambm como prejudicial competitividade do pas. Isso contribuiu para formar um consenso e criar apoio para a reduo da pobreza (Mello, 2005, p. 882). Nesse sentido questiona-se por que as elites polticas no ampliaram ainda mais o debate sobre a reforma da previdncia e diminuio da pobreza e da misria, de modo a incluir neste a questo dos mais desprotegidos do sistema? O Executivo deveria ter papel mais ativo nesse processo, e ele tem poder para isso. Cheibub e Figueiredo (2002), afirmam que o arcabouo institucional em vigor prov poucos recursos e pequenas possibilidades para que os legisladores venham a influenciar individualmente nos resultados da alocao de recursos. Dado esse quadro, considerar que nas barganhas entre o Legislativo e o Executivo este ltimo seja o contendor mais fraco faz pouco sentido (Cheibub e Figueiredo, 2002, p. 333). Prosseguindo com o raciocnio, como afirmam Pereira e Muller, o governo de presidencialismo de coalizo no Brasil propicia condies para que o Executivo obtenha, a um baixo custo, alto grau de governabilidade. A gama de recursos institucionais que conferem ao Executivo o controle do processo de elaborao e 132

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execuo do oramento federal contrabalana as possveis fragilidades dos seus sistemas eleitoral, partidrio e federativo, tantas vezes apontados pela literatura como responsveis pelas mazelas e problemas governativos no Brasil (2002, p. 295). Para que haja mudana, necessria informao tcnica de modo a orientar o debate sobre essas questes. Informaes tcnicas so importantes, porque permitem que propostas sejam apresentadas, as partes envolvidas percebam e calculem os custos envolvidos no apenas das reformas, mas, sobretudo, da ausncia de reformas. A explicitao dos trade-offs fundamental para que se avance. Se, a partir de um diagnstico correto concordssemos que a previdncia fosse entendida como um programa redistributivo, poderamos, ento, redesenh-la de modo a, mantido o volume de recursos, deslocar parte deles aos mais pobres os jovens e as crianas e, com isso, reduzir o grau de pobreza (e de desigualdade) na sociedade. Barros (2006) mostrou que se fossem transferidos 20% da parcela transferida aos idosos para os mais jovens, isso reduziria a pobreza em praticamente 10% e 13% entre as crianas e teria como contrapartida um aumento de apenas 3% na pobreza entre idosos. A mudana nas polticas pblicas que visam diminuir pobreza e desigualdade fundamental para conter uma dvida futura que s aumenta cada vez mais. Essa dvida com o grupo de crianas e jovens de hoje, que j sofre com a falta de perspectivas e com a falncia e a carncia de polticas pblicas voltadas para o mesmo. Ainda que para as geraes atuais seja difcil compreender e relacionar uma questo com a outra, razoavelmente fcil compreender que a falta de polticas focalizadas para esses grupos tende a fragiliz-los cada vez mais diante de importantes problemas sociais a que esto expostos. A questo da previdncia uma entre vrias dimenses que devem ser reavaliadas pelas nossas autoridades pblicas a fim de conferir maior eficincia para a soluo das questes sociais. Referncias ARRETCHE, M. Continuidades e descontinuidades da federao brasileira: de como 1988 facilitou 1995. Dados: Revista de Cincias Sociais, v. 52, n. 2, 2009, p. 377-423. BARROS, R. P. de; CARVALHO, M. Salrio mnimo e distribuio de renda. Rio de Janeiro, IPEA, set. 2005. BARROS, R. P.; CARVALHO, M.; FRANCO, S.; MENDONA, R. Sobre a recente queda da desigualdade de renda no Brasil. In: PAES DE BARROS, Ricardo; FOGUEL, Miguel; ULYSSEA, Gabriel (Orgs.). Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Rio de Janeiro: IPEA, 2006. BARROS, R. P.; HENRIQUES, R.; MENDONA, R. Estabilidade inaceitvel: desigualdade e pobreza no Brasil. In: Desigualdade e Pobreza no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 2001. BRASIL. Anurio Estatstico da Previdncia Social Suplemento Histrico, MPAS. 2008. ______. Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Boletim Estatstico da Previdncia Social. 2004. Relatrios Dataprev (diversos nmeros). CARDOSO, A. Uma utopia brasileira: Vargas e a construo do estado de bem-estar numa sociedade estruturalmente desigual. Dados: Revista de Cincias Sociais, v. 53, n. 4, 2010, p. 775819. CHEIBUB, A., LIMONGI, F. Incentivos eleitorais, partidos e poltica oramentria. Dados: Revista de Cincias Sociais, v. 45, n. 2, 2002, p. 303-344. DELGADO, G. Poltica social e distribuio de renda no Brasil. In: Seminrio: salrio mnimo e desenvolvimento. Campinas: IE/Unicamp, 2005. ______; CARDOSO Jr, J. C. Universalizao de direitos sociais mnimos no Brasil: o caso da previdncia rural nos anos 90 In: Previdncia, assistncia social e combate pobreza. Braslia: MPAS, 2000. 133

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Paulo Tafner (paulo.tafner@gmail.com) doutor em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro. Pesquisador no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Carolina Botelho (carolinabotelho02@yahoo.com.br) doutoranda em Cincia Poltica pelo Instituto de Estudos Sociais e Polticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Rafael Erbisti (rafaerbisti@gmail.com) mestrando em Estatstica pela Universidade Federal do Rio de Janeiro.

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