Desafios para a gesto de recursos hdricos e o desenvolvimento urbano

Arlindo Philippi Jr. Giuliano Marcon Luis Eduardo Gregolin Grisotto

RESUMO: O trabalho objetiva analisar demandas e condies para integrao intersetorial e interinstitucional entre polticas, planejamento e gesto de recursos hdricos, saneamento e desenvolvimento urbano, propondo estratgias para enfrentar os desafios que se apresentam. Focalizam-se conflitos para a efetividade dessa integrao, avaliando-se seus efeitos e especificidades no gerenciamento de guas urbanas de reas conurbadas e metropolitanas. Esta temtica analisada em reas urbanas das Bacias Hidrogrficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia, Estado de So Paulo, Brasil, como estudo de caso. Em concluso, so apresentadas propostas e recomendaes visando o equacionamento das questes abordadas. PALAVRAS-CHAVE: gesto de recursos hdricos; bacias hidrogrficas; desenvolvimento urbano; planejamento; saneamento. ABSTRACT: The purpose of this paper is to analyze demands and conditions for inter-sector and interinstitutional integration between policies and systems for the planning and management of water resources, environmental sanitation and urban development, and to propose strategies to confront the challenges that appear. We focus on the possible obstacles against achieving this integration, assessing their effects and specific characteristics in the management of urban waters in amalgamated and metropolitan areas. This issue is analyzed in urban areas of the Piracicaba, Capivari and Jundia River Basins, in the State of So Paulo, Brazil, taken as a case study. In conclusion, we present proposals and recommendations for addressing the issues covered. KEYWORDS: water resources management; watersheds; urban development; planning; sanitation.

Planejamento e gesto de recursos hdricos em reas urbanas: dilemas e inquietaes Nos anos recentes, a compreenso dos problemas ambientais e urbanos deixou de se restringir, meramente, a uma leitura compartimentada das cidades, ou mesmo a um conjunto justaposto de conflitos e desafios para o seu desenvolvimento. Hoje, h espao para formas mais integradas de anlise dos diversos fenmenos sociais e urbanos que - por essncia e vocao se aderem ao modus, no menos ousado, de regular e organizar as cidades, segundo as suas aptides e a funo social para a qual se prestam. Inegavelmente, um dos principais fenmenos refere-se ao processo de urbanizao. preciso lembrar que a populao urbana mundial multiplicou-se de forma pronunciada nas ltimas dcadas, evoluo esta desigual e heterognea, concentrando maiores

contingentes e taxas de urbanizao em regies economicamente mais desenvolvidas, como as regies metropolitanas, vinculada ao processo de industrializao, extenso e complexidade crescente do setor de servios, maior ou menor concentrao da propriedade fundiria, ao tipo de cultura agrcola praticada ou, mais localizadamente, s restries de carter ambiental. As conseqncias desse processo acentuam-se, de modo mais evidente, nas reas conurbadas e regies metropolitanas, com toda a sorte de problemas e conflitos sociais, econmicos e ambientais. Nas metrpoles, a secular combinao de complexidade fsica e poltico-administrativa, com a presena de nveis acentuados de misria social, configura um cenrio de dificuldades que especfico a estas aglomeraes, e que requer, em muitas ocasies, posturas, planejamento e intervenes pblicas, seno ousadas,

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bastante criativas e articuladas, aplicveis grande parte dos pases em desenvolvimento. E, em matria de planejamento e gesto, h um longo caminho a se percorrer. No caso do Brasil, o desafio se inicia pela prpria organizao do Estado onde, na condio de repblica federativa, se estabelece a repartio de competncias entre os chamados entes federados a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios - para o planejamento, a gesto e a prestao de servios pblicos. Esse tipo de organizao obedece, alm do critrio poltico-administrativo e organizacional, a lgica da diviso territorial brasileira, onde cada ente federado controla e administra o espao geogrfico correspondente. O que se pe em evidncia, neste caso, a aparente dificuldade de integrao deste tipo de organizao com as formas mais recentes de planejamento e gesto do espao territorial do Pas, tais como as regies metropolitanas e as bacias hidrogrficas, as quais abrangem mais de um municpio e so, usualmente, constitudas em funo de caractersticas ou interesses comuns, sejam estes relacionados ao desenvolvimento econmico e social, proteo ambiental e de recursos hdricos ou, propriamente, s caractersticas fsico-territoriais e urbanas (como o caso das regies metropolitanas conurbadas, tais como So Paulo, Curitiba, Rio de Janeiro, entre outras). Tanto nas regies metropolitanas quanto nas bacias hidrogrficas, o interesse regional ntido, extravasando os limites das competncias ou dos interesses meramente locais. Ainda que os sistemas de planejamento e gesto das regies metropolitanas ou de bacias hidrogrficas tenham concretude e demonstrem um grau de maturidade cada vez maior no Brasil, estes no superpem ou substituem as autonomias poltico-administrativas dos entes federados, cuja questo um dos principais fatores de conflitos atualmente verificados. De outro modo, o interesse comum ou regional no pode ser entendido como mera somatria de interesses municipais adjacentes dentro da mesma regio, tampouco de perceb-la mecanicamente, como conjuntos justapostos. O interesse comum integra, por sua prpria natureza, a unidade orgnica de medidas e operaes que no suportam diviso de elementos simples e localizados. Ou seja, o interesse comum est expressamente referido unidade operacional a ser constituda de uma diversidade representada pelos Municpios agregados de uma determinada regio ou bacia hidrogrfica, associados ao Estado Federado.

Seu reconhecimento jurdico , por conseqncia, resposta institucional para problemas urbano-regionais de carter complexo e de dimenses supralocais. Tais dimenses, no entanto, no esto diretamente referenciadas ocupao fsica de espaos supramunicipais, mas sim aos efeitos, impactos ou polarizaes que eventualmente esses problemas possam exercer no entorno regional, nacional e at internacional. Dos problemas relacionados organizao do Estado desdobram-se outros mais diretamente associados ao processo de planejamento e gesto setorial. Ainda que o exerccio do planejamento e da gesto tenham sido restauradas ou incentivadas por um processo recente de estabilizao da economia do Brasil e pela mudana das vises e das prticas dos atores sociais e dos agentes pblicos, subsistem problemas na integrao dos planos, projetos, programas, etc. com o contexto regional ora enunciado. Primeiro, h um conjunto de planos estratgicos, setoriais, oramentrios, etc. que no se articulam, mesmo dentro de um mesmo ente federado (Municpio, Estado, etc.). Essa situao se deve a um conjunto de fatores e limitaes, tais como: as limitaes da legislao que define e caracteriza os planos; a dificuldade de integrao entre os rgos da administrao pblica responsveis pela proposio e discusso das propostas contidas nos planos; a desarticulao entre os instrumentos de gesto tcnica e oramentria (Fundos, Sistemas de Informaes, etc.), onerando ou tornando mais complexos os sistemas integrados de planejamento e gesto; os conflitos de competncias, na medida em que os sistemas de planejamento e gesto regional no so supervenientes s autonomias dos entes federados; etc. Em segundo lugar, no h coincidncia temporal entre o processo de elaborao e implementao desses planos e os mandatos da administrao pblica, cuja descontinuidade no permite que o planejamento e a gesto de longo prazos se consolidem. Esta uma das principais preocupaes dos planejadores atuais, porquanto implicam num minucioso estudo para a viabilizao de recursos e investimentos, vinculados aos respectivos planos de governo e estratgias de desenvolvimento municipal, estadual ou nacional.

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Por fim, e no menos importante, esto as dificuldades na compatibilizao entre os planos setoriais com o planejamento estratgico ou o macroplanejamento dos entes federados, das regies metropolitanas ou das bacias hidrogrficas, cuja tarefa um dos principais desafios na atualidade. Trata-se de uma integrao vertical, onde as aes, projetos e programas setoriais devem estar vinculadas s propostas de desenvolvimento local e regional, ao planejamento oramentrio e s diretrizes para a gesto sustentvel do territrio. Esse descompasso, decorrente das diversas condies e situaes apresentadas, pode ser ilustrado na Figura 1 seguinte, cujo exemplo se aplica ao Estado e ao Municpio de So Paulo. Segundo a Figura 1, observa-se que o timing de elaborao e reviso quadrienal dos planos de recursos hdricos e de proteo dos mananciais, por exemplo, no se compatibiliza com a lgica de atualizao dos planos diretores municipais, com freqncia decenal, e com o mandato do Poder Executivo Municipal, o que no exime a possibilidade de existncia de outros problemas, tais como a no coincidncia destes com

os planos plurianuais e leis de diretrizes oramentrias provocando, com efeito, um descolamento funcional. Muito embora as polticas setoriais, especialmente as polticas de recursos hdricos, estabeleam a necessidade de integrao de instrumentos tcnicos e de planos setoriais, sua institucionalizao de difcil equacionamento, a iniciar-se por divergncias temporais. Instrumentos tcnicos, tais como as outorgas, licenas ou sistemas de informaes, tambm no encontram mecanismos de articulao ou unificao, muitas vezes coexistindo numa mesma regio ou bacia hidrogrfica sistemas tecnologicamente diferentes, mas operados com finalidades semelhantes, tal como o caso dos sistemas de fiscalizao e monitoramento do uso e ocupao do solo, monitoramento hidroambiental, mapeamento e georreferenciamento. referida falta de integrao aliam-se deficincias e limitaes administrativas e oramentrias, normalmente acrescidas da falta de capacidade tcnica, de corpo gerencial e de estrutura de planejamento compatveis com as demandas da gesto urbana sustentada.

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Figura 1. Vinculao entre o planejamento ambiental e urbano e a administrao pblica no Estado de So Paulo

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Corroboram com estas questes, o fato de que a tradio de cooperao entre diferentes esferas de governo ou entre diferentes organizaes de natureza pblica , ainda, bastante reduzida e limitada, de modo que os esforos institucionais mais recentes voltados ao tratamento mais abrangente da questo urbana, principalmente em relao gesto de recursos hdricos, ainda carecem de ganhos relevantes (Bittencourt e Arajo, 2002). Com isso, objetiva-se analisar demandas e condies para integrao intersetorial e interinstitucional entre polticas, planejamento e gesto de recursos hdricos, saneamento e desenvolvimento urbano, propondo estratgias para enfrentar os desafios que se apresentam. A partir de reviso bibliogrfica sobre esta temtica e da experincia pessoal dos autores, foca-se os nveis de relacionamento funcional entre as polticas, planejamento e gesto destes setores, comentados a seguir. Demandas para integrao das polticas de recursos hdricos, saneamento e desenvolvimento urbano O planejamento e a gesto dos recursos hdricos, embora recobertos de uma srie de especificidades, esto crescentemente apegados aos ritos de planejamento e gesto urbana e do setor de saneamento, tornando-se cada vez mais difcil dissoci-los entre si. Nas grandes metrpoles, as polticas, planos, programas e empreendimentos urbanos, relacionados proviso de infra-estrutura, habitao, desenvolvimento econmico e social, proteo ambiental, fortalecimento institucional, entre outros, j no conseguem ser viabilizados sem, antes, observar e respeitar diretrizes e condicionantes destas polticas setoriais, o que requer, normalmente, um estudo profundo das restries jurdico-legais, da organizao institucional vigente e do relacionamento funcional, entre os diversos instrumentos e dispositivos aplicveis sustentabilidade hdrica nas reas conurbadas. O relacionamento funcional deve ser entendido, aqui, como o conjunto de vnculos e relaes estabelecidas ou factveis que se viabiliza e se organiza em torno do exerccio de atividades, atribuies, competncias, responsabilidades e funes diversas. Esse relacionamento, portanto, somente se justifica quando h uma funo normalmente carregada de um sentido de utilidade e de interdependncia que atue como elo de ligao entre polticas, sistemas de

planejamento e de gesto, instituies, instrumentos e ferramentas de gesto. Desse relacionamento funcional entre as ditas polticas setoriais e de recursos hdricos nascem as chamadas redes de vnculos, que correspondem s formas de dependncia, associao e vinculao operacional e institucional entre elas. Pela vinculao operacional, entende-se toda a forma de relacionamento dos mecanismos e instrumentos de gesto, bem como a integrao de processos de implementao e operacionalizao das polticas, como o caso tpico dos procedimentos de licenciamento ambiental, do uso e ocupao do solo e as outorgas de direitos de uso das guas, cujos instrumentos guardam forte correspondncia quando da aprovao de empreendimentos ambientalmente impactantes. A vinculao institucional, a seu tempo, refere-se aos diferentes modos e arranjos que articulam as instituies responsveis pela formulao, atualizao, implementao, execuo e sustentao das polticas e modelos de gesto, o que significa, em termos prticos, a abertura de espaos de interlocuo e de concertao poltica e institucional em favor da efetividade dos sistemas de gesto. , tambm, no nvel de vinculao institucional que se inclui a gesto descentralizada, democrtica e participativa, marca indelvel de recentes polticas de recursos hdricos e de grande parte das polticas e normas aplicveis gesto das guas urbanas, sobretudo na Amrica Latina. Da anlise mais focalizada do trinmio recursos hdricos saneamento desenvolvimento urbano em regies metropolitanas, pode-se estabelecer uma rede de vnculos funcionais entre as polticas e as aes de planejamento tal qual apresentadas na Figura 2 adiante. No centro da figura, encontra-se a condio desejada de sustentabilidade e de equilbrio entre as polticas e planos, nos nveis local ou regional, sobre a qual devem se apoiar todos os esforos de integrao funcional e articulao institucional dos temas de recursos hdricos, saneamento e desenvolvimento urbano. Essa condio, na verdade, implica numa srie de critrios e diretrizes para o aproveitamento e a utilizao dos recursos hdricos e naturais a serem incorporados ao desenvolvimento urbano e s prticas de uso e ocupao do solo, local ou regionalmente. Da mesma forma, uma vez que no mais persistam conflitos e desequilbrios entre o desenvolvimento regional (desenvolvimento econmico, social, poltico e administrativo, tecnolgico, etc.) e o meio

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ambiente, favorece-se a condio de sustentabilidade, explicando-se, com isso, o seu posicionamento central na figura apresentada. Na esfera mais prxima ao centro, das polticas, so caracterizadas as principais condies para a ideal integrao de objetivos, fundamentos e diretrizes de cada poltica pblica. A poltica de recursos hdricos, em diferentes nveis de governo, define, por exemplo, limites e condies para o aproveitamento dos recursos hdricos (inclusive sob situaes de escassez e racionamento), buscando proteger as reas ambientalmente vulnerveis tais como os mananciais de abastecimento pblico. Essa condio deve ser observada quando da definio das polticas urbanas locais e dos cenrios de desenvolvimento municipal, tendo os planos diretores de desenvolvimento como o seu principal instrumento de viabilizao. Em grande parte das bacias hidrogrficas situadas em reas urbanas densas, tais como nas Regies Metropolitanas de So Paulo - RMSP, Cidade do Mxico, Buenos Aires, Rio de Janeiro, etc., dada a complexidade dos problemas relativos s reas de proteo aos mananciais, esses insumos esto sendo fundamentais para a definio das leis e dos parmetros urbansticos dos municpios inseridos nestas reas crticas, o que no significa, de outro lado, que todas as municipalidades j tenham revisado ou implantado os seus planos diretores locais de desenvolvimento urbano. Subsistem problemas relacionados autonomia municipal para disciplinamento do uso e ocupao do solo em alguns pases superveniente s diretrizes estaduais acrescida da recorrente deficincia na capacidade tcnica e financeira dos municpios para o controle e fiscalizao da ocupao desordenada e das invases, principalmente em fundos de vale e reas crticas do ponto de vista geotcnico. Nesse quesito, h que serem ressaltados os efeitos da ocupao irregular, com destaque para o lanamento de efluentes no tratados em crregos e rios de reas densamente povoadas; o aporte de cargas difusas e resduos slidos no assoreamento dos corpos dgua; a impermeabilizao das reas urbanas; a canalizao de riachos, etc., muitos deles com conseqncias diretas sobre o sistema de drenagem e, por conseguinte, no aumento da freqncia de inundaes (Tucci, 2004a). Em contrapartida, a poltica de desenvolvimento urbano, ao definir objetivos e abrigar noes importantes como a funo social da propriedade urbana, o direito cidade, a qualidade de vida urbana, a gesto democrtica da cidade, etc., acabam por orientar e

direcionar o equacionamento dos problemas e conflitos inerentes aos recursos hdricos, estabelecendo diretrizes, condies e estratgias a serem seguidas durante a execuo das polticas de recursos hdricos e a gesto das guas urbanas. Ainda na esfera das polticas pblicas, h um segundo nvel de inter-relacionamento funcional entre as diretrizes de recursos hdricos e de desenvolvimento urbano que corresponde, efetivamente, vinculao institucional, seguramente um dos pontos de maior fragilidade do sistema. No mbito das polticas urbanas locais pode haver uma multiplicidade de rgos e entidades pblicas da administrao direta e indireta responsveis pela coordenao da poltica urbana, variando de acordo com a estrutura organizacional de cada administrao e, normalmente, sujeita a alteraes a cada mudana de governo. Nas regies metropolitanas, grande parte das administraes que possuem estruturas para o planejamento e a gesto urbana designam os seus rgos de Planejamento, Desenvolvimento Urbano, Habitao e Meio Ambiente para a orientao e organizao da poltica urbana, fato este que no suprime as dificuldades internas para integrao intersetorial e interinstitucional. Conta-se, a perder de vista, o nmero de comisses, cmaras tcnicas e unidades executivas descentralizadas responsveis pelo acompanhamento e execuo das diretrizes e estratgias de desenvolvimento urbano, porm desajustadas, em larga medida, de um sistema de gesto unificado e eficiente. bem verdade que muitas das leis, decretos e normas que detalham as atribuies de cada um desses rgos exigem um razovel esforo institucional para a democratizao das decises, que importam na sustentabilidade ambiental e urbana das cidades. Tradicionalmente, porm, esta realidade ainda no faz parte do modus operandi das administraes pblicas, revelando-se um processo carente de amadurecimento e de engenhosa construo de consensos e pactuaes polticas. Em muitos pases da Amrica Latina, no nvel metropolitano e de modo mais grave, h deficincias no arranjo institucional ou nos modelos de gesto regional que permitam criar interfaces com o sistema de gesto das bacias hidrogrficas. Dessa forma, a desejvel convergncia institucional e organizacional da gesto urbana com a de recursos hdricos no se edifica. Mesmo que a gesto de recursos hdricos esteja estruturada e formalmente instituda, h pouco estmulo, sobretudo econmico, para a atrao dos municpios e administraes

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pblicas ao planejamento e gesto integrada, exceo feita ao debate de questes emergenciais ou de prioridades na alocao de investimentos oriundos de fontes externas de financiamento, tais como do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento BIRD , etc. De outro lado, no h cultura institucional e de planejamento local ou regional que d conta de incorporar as estratgias de sustentabilidade hdrica metropolitana s polticas urbanas locais, o que se revela por meio de problemas de representatividade e envolvimento municipal nos comits e sub-comits de bacia hidrogrfica, em conflitos polticos e na insuficincia de recursos financeiros por parte dos municpios metropolitanos. Essas disfunes so ainda mais pronunciadas no relacionamento entre a poltica de desenvolvimento urbano e a de saneamento. Na Figura 2 apresentada, h uma forma de relacionamento ideal que promove uma troca de insumos e diretrizes para a prestao

e regulao dos servios de saneamento: de um lado a poltica urbana definindo objetivos e aes estratgicas com vistas, principalmente, ao ordenamento territorial, ao desenvolvimento social e econmico e melhoria das condies sanitrias e de qualidade de vida da populao; de outro, a poltica de saneamento, gerando demandas e estabelecendo diretrizes para os investimentos pblicos e privados e para a prpria gesto dos servios, compatveis com as especificidades locais e com a capacidade de suporte de cada localidade. Em termos prticos, contudo, essa combinao no to simples. Alm dos problemas atinentes gesto urbana, j enunciados, h que ser considerada a inexistncia, em muitos pases, de polticas de saneamento que definam as diretrizes gerais para a regulao e a gesto do setor, orientando, por exemplo, questes estratgicas como a universalizao dos servios, a titularidade, o disciplinamento dos subsdios fiscais, as regras para o financiamento e as

Figura 2. Vnculos funcionais entre polticas e planos de recursos hdricos, saneamento e desenvolvimento urbano visando sustentabilidade.

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formas de regulao e controle, a includas as formas de participao da sociedade. Alm disso, as polticas terminam por se corporificar, muitas vezes, na figura da concessionria ou empresa de saneamento e no exerccio dos servios autnomos ou privatizados que regulam e controlam a prestao de servios em suas reas de abrangncia, estabelecendo, com isso, os preos e tarifas a serem aplicadas (Tucci, 2004a). Estes cenrios vm dando margem a iniciativas de muitas localidades e municpios de forma superveniente a uma poltica de carter regional - buscando estabelecer regras e critrios prprios para o controle e a superviso dos servios de saneamento, apoiandose em pressupostos legais. Se, por um lado, essas polticas so benficas ao processo de estruturao e organizao do setor, no h, em contrapartida, relacionamento efetivo com metas ou objetivos regionais, estaduais ou nacionais, o que reala uma situao de pulverizao de poder, ou mesmo, de isolamento institucional. Em contrapartida, h uma tentativa declarada, por parte da maior parte do Poder Pblico, de regulamentar a poltica e os instrumentos de gesto do setor de saneamento e de desenvolver estudos sobre marcos regulatrios mais flexveis e coerentes com as demandas emergentes de melhoria na qualidade dos servios de gua e esgoto. Por fim, e no menos importante, est a articulao entre as polticas de recursos hdricos e de saneamento, cujo relacionamento , por essncia, bastante prximo. O saneamento, composto, entre outros, pela produo e abastecimento de gua, e coleta e disposio de resduos lquidos, representa parte dos sistemas hdricos urbanos (Tucci, 2004b), induzindo a uma srie de interfaces operacionais e institucionais como, por exemplo, o relacionamento dos rgos e foros colegiados de gesto. Questes como a proteo dos mananciais de abastecimento e da qualidade hdrica so igualmente estratgicas para ambas as polticas pblicas, o que se resume, quase sempre, a um debate conjunto para a formulao de propostas integradas de mitigao de impactos e de investimentos em infra-estrutura, como no caso da ampliao das capacidades de tratamento, reservao e distribuio de gua. nesse esprito que a poltica de saneamento, tal como representada na Figura 2, deve fornecer elementos e informaes sobre a oferta e a demanda de recursos hdricos para que o sistema de gesto de recursos hdricos tenha condies de estruturar as estratgias e os limites para a operacionalizao dos instrumentos

de gesto. Em complemento, a poltica de recursos hdricos, ao definir as diretrizes e estabelecer as restries para a gesto e para o uso sustentvel das guas, deve motivar a qualificao dos servios de saneamento mediante a universalizao e a melhoria no atendimento, ajustadas s prioridades e estratgias definidas pelos rgos colegiados e, portanto, sujeitas ao controle social por parte da sociedade e dos usurios de recursos hdricos. Alm das questes at aqui abordadas, h uma outra dimenso de anlise que corresponde esfera mais externa da Figura 2, relativa s aes de planejamento, que, da mesma forma, merecem ser destacadas. Os critrios e diretrizes que orientam a formulao do nvel superior do planejamento dos recursos hdricos se vinculam formulao dos outros dois instrumentos disponveis, apresentados num plano inferior da figura, ou seja, os planos urbansticos (incluindo-se os planos diretores municipais e os planos de desenvolvimento e organizao territorial) e os planos de saneamento, que por sua vez, balizam o desenvolvimento e a elaborao dos planos setoriais. No que concerne ao planejamento, a figura ainda comporta uma linha imaginria de limite das solues especficas, cuja linha poderia delimitar dois blocos distintos: os temas de carter regional, aos quais associam-se solues e diretrizes gerais relacionadas aos interesses comuns metropolitanos, ao macro desenvolvimento e ao planejamento integrado, onde se inclui o meio ambiente, na sua forma mais ampla e abrangente; e as solues especficas propriamente ditas, onde se situam os planos locais e de bacia hidrogrfica, de organizao territorial e os planos setoriais e onde est expressa a estreita relao entre uso do solo e os recursos hdricos. Os planos de desenvolvimento urbano local ou metropolitano, como referencial dos interesses municipais ou comuns, so os instrumentos que subsidiam os planos de bacia hidrogrfica e os planos de saneamento quanto aos requisitos e parmetros urbansticos, inerentes ao zoneamento e ao parcelamento do solo urbano, a includas projees e tendncias socioeconmicas, de crescimento demogrfico e de vetores de expanso urbana, essenciais para o dimensionamento da situao de deteriorao ambiental e de evoluo da disponibilidade e da qualidade hdrica. No outro sentido, os planos de recursos hdricos subsidiam o planejamento urbano estipulando as demandas e disponibilidades hdricas frente capacidade de suporte do ambiente urbano, fundamentais para a seleo de estratgias de ex-

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panso e crescimento urbano, de desenvolvimento social e econmico e de priorizao de investimentos aplicveis, por exemplo, aos planos oramentrios e governamentais. Os planos de recursos hdricos tambm respaldam os planos urbansticos com relao s informaes sobre os usos e usurios da gua na sua rea de abrangncia, sobre a situao quantitativa e qualitativa dos recursos e os insumos tcnicos, econmicos e ambientais para o apoio s atividades de desenvolvimento local e regional. Situao anloga ocorre na relao entre os planos de saneamento e o planejamento urbano, o primeiro fornecendo informaes importantes para a gesto, tais como as caractersticas e restries fsicas e econmicas para a expanso dos servios sobretudo nas reas mais pobres , as programaes de investimentos e de melhorias tecnolgicas, etc. Num nvel mais ntimo, os planos de saneamento e de recursos hdricos pressupem uma integrao mais profcua, principalmente na articulao de instrumentos tcnicos e operacionais de gesto presentes em muitos pases, como por exemplo, a interao entre a cobrana pelo uso dos recursos hdricos e as outorgas de direito de uso dos recursos hdricos, bem como a operacionalizao de tarifas com base nas prioridades estabelecidas por comits de bacias hidrogrficas. Todavia, cumpre assinalar os possveis desdobramentos dessas ferramentas na gesto compartilhada dos recursos hdricos e do uso do solo, cujo exemplo de integrao j rendeu frutos bastante positivos, como o desenvolvimento de modelos de simulao e correlao uso do solo-qualidade da gua, sistemas georreferenciados de anlise e sistemas gerenciais de informaes, cujo emprego vem se refletindo na elaborao e aperfeioamento do arcabouo jurdico-institucional de muitos sistemas de gesto. Da mesma forma, no mbito operacional dos dois sistemas de gesto tm destaque as articulaes entre os fundos de recursos hdricos e de saneamento, sobretudo nas questes atinentes ao planejamento e programao de aplicao de recursos nas reas de mananciais metropolitanos, cujo assunto deve ser explcito nas respectivas polticas. Para a consolidao dessa integrao, faz-se, tambm, necessrio que os regulamentos de ambos os fundos tratem das diretrizes e critrios gerais dessa articulao, assegurando que os objetivos de ambos os sistemas sejam viabilizados e implantados. Finalmente, os planos setoriais recebem dos trs sistemas de planejamento (hdrico, urbano e de

saneamento) subsdios sobre a oferta e demanda de recursos hdricos, sobre regras e diretrizes para uso e a ocupao do solo e saneamento ambiental, bem como indicadores para o desenvolvimento urbano e implantao de infra-estrutura. Em fluxo contrrio, subsidiam todos os planos quanto aos aspectos pontuais relacionados a conflitos e aspectos especficos, de mbito local ou regional, alimentando os sistemas de informaes e contribuindo de forma efetiva para o planejamento e a gesto integrada das guas urbanas. Planejamento e gesto de guas urbanas: o caso das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia, Estado de So Paulo, Brasil Panorama regional para a integrao Entre os problemas associados integrao funcional das polticas de recursos hdricos e de desenvolvimento urbano no Brasil, podem ser destacado, como ponto central, a falta de articulao institucional e dos instrumentos de gesto, e a incompatibilidade temporal entre planos e perodos da administrao pblica, questes essas de difcil equacionamento no curto prazo. No caso da Poltica de Recursos Hdricos do Estado de So Paulo, instituda por meio de Lei Estadual em 1991, define-se como responsvel por sua implementao o Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos - SIGRH, composto por rgos e entidades colegiadas, entre elas um Conselho Estadual de Recursos Hdricos CRH e Comits de Bacias Hidrogrficas, ambos contando com a participao do poder pblico e de representantes da sociedade civil na sua estrutura. Os Comits de Bacia assumem um papel central na elaborao e viabilizao de estratgias locais e possuem, entre outras, atribuies de resoluo de conflitos, bem como de consolidao de planos relacionados a recursos hdricos em sua rea de abrangncia (estadual e de bacias hidrogrficas, respectivamente). Compem ainda o SIGRH, um Comit Coordenador do Plano Estadual de Recursos Hdricos - CORHI, um Conselho de Orientao do Fundo Estadual de Recursos Hdricos - COFEHIDRO, o Departamento de guas e Energia Eltrica DAEE, como responsvel pela outorga de direitos de uso dos recursos hdricos e fiscalizao de seu uso, a Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental CETESB, como responsvel pelo licenciamento e fiscalizao de atividades poluidoras de

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recursos hdricos, e a agncia de bacias, com a funo de apoiar tcnica e financeiramente o comit de bacia hidrogrfica, atuando como seu brao executivo. Para ajustar-se a esse sistema, as polticas de desenvolvimento urbano do Estado de So Paulo no dispem de mecanismos eficazes de articulao que assegurem a sinergia e a compatibilidade com a necessidade do desenvolvimento e da sustentabilidade regional, ainda que no nvel local (nos municpios) haja legislaes que estimulem um ntimo relacionamento entre elas. Incluem-se, no rol dessas legislaes, as lei orgnicas municipais, obrigatrias a partir da Constituio Federal de 1988 (Oliveira, 2000) e a recente diretriz brasileira para a elaborao e implementao da Poltica Urbana em todo o territrio nacional, atravs da Lei Federal que instituiu o chamado Estatuto da Cidade. Essa articulao institucional , ainda, mais complexa no nvel metropolitano. No Brasil, conforme afirmam Grisotto e Philippi (2004), desde a Constituio Federal de 1967, o conceito de regio metropolitana esteve sempre sob discusso, em que se questionava a existncia de um governo metropolitano, at que, em 1973, se estabelecessem as primeiras oito regies metropolitanas do Pas, entre elas a Regio Metropolitana de So Paulo - RMSP. Neste processo previu-se, para a RMSP, um esquema diretivo a cargo de um Conselho Deliberativo e outro Consultivo indicando os chamados servios comuns de interesse da Regio Metropolitana. Porm, a Constituio Federal de 1988 afastou, definitivamente, os princpios de centralizao expressos na Constituio Federal de 1967, conferindo autonomia aos entes federados e destinando aos estados a faculdade de instituir, mediante lei complementar, regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo do que se chamou de funes pblicas de interesse comum. Da por diante, nem os ditos Conselhos nem os rgos tcnicos vinculados ao planejamento metropolitano conseguiram se articular para o exerccio efetivo da gesto do espao metropolitano, fazendo adormecer qualquer estratgia de desenvolvimento regional mais estruturada. Outro ponto importante diz respeito falta de uma ambincia econmica favorvel gesto, vinculada, principalmente, limitao de recursos destinados gesto regional e integrada dos recursos hdricos em reas metropolitanas. Ainda que essa dificuldade seja um dos principais entraves para o desen-

volvimento do sistema de gesto de recursos hdricos na RMSP, h que se ressaltar avanos importantes na implementao da Poltica de Recursos Hdricos do Estado de So Paulo, tais como a institucionalizao da Fundao Agncia de Bacia Hidrogrfica do Alto Tiet (na RMSP), a primeira do Estado, formalizada em 27 de dezembro de 2002, seguida, mais recentemente, da aprovao e regulamentao da cobrana pelo uso da gua, aprovada mediante Lei Estadual em 2005. A cobrana, sem dvida, uma das grandes conquistas obtidas pela sociedade, medida que prev a transferncia de recursos para as bacias hidrogrficas que os arrecada. Essas fragilidades da poltica de desenvolvimento urbano no nvel regional tambm rebate no seu relacionamento com a poltica de saneamento. Embora o Estado de So Paulo possua sua prpria poltica de saneamento, a falta de clareza quanto a questes estratgicas (titularidade, subsdios cruzados, regulao, financiamento e prestao dos servios) e de uma diretriz nacional efetivamente normativa, ensejam mudanas tmidas na consolidao de estratgias e de propostas para a gesto do setor. A Lei do Estado de So Paulo (So Paulo, 1992) que institui a Poltica Estadual de Saneamento, definiu como instrumentos de execuo o plano estadual de saneamento, o Sistema Estadual de Saneamento - SESAN e o Fundo Estadual de Saneamento - FESAN. O SESAN composto pelo Conselho Estadual de Saneamento - CONESAN, j regulamentado (So Paulo, 1997), e por Comisses Regionais de Saneamento Ambiental - CRESANs, com atuao em reas especficas de abrangncia. O FESAN e o plano estadual de saneamento, no entanto, ainda no foram institucionalizados. De outro lado, h sinais de evidente empenho na tentativa de disciplinamento regional do setor, tendo como exemplo a proposta de criao de uma Agncia Reguladora dos Servios de Saneamento ARSAN, j aprovada pelo CONESAN, como uma autarquia especial com a atribuio de atuar como agente regulador. Aos municpios, s empresas privadas e ao Governo do Estado, atravs da sua empresa de saneamento bsico, caberia a execuo dos servios. A ARSAN atuaria, mediante convnios com os respectivos titulares dos servios, nos mbitos geogrficos nos quais houvesse recebido delegao. Porm, dada a complexidade na construo e regulamentao do setor de saneamento e de institucionalizao desses rgos, a vinculao funcional com

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a poltica de desenvolvimento urbano ficam, ainda, espera de um sinal mais evidente de integrao. Finalmente, no caso da relao entre as polticas de saneamento e de recursos hdricos, h uma ntida situao de integrao mais slida e avanada que nos outros casos enunciados, como por exemplo, a transferncia das CRESANs junto s cmaras tcnicas de saneamento de cada comit de bacia hidrogrfica no Estado de So Paulo (So Paulo, 1997). Ainda que ambas as polticas caream de regulamentao de muitos dos seus instrumentos de gesto - como o caso do rateio de custos e do sistema de informaes sobre saneamento previsto na Lei Estadual a integrao funcional j se prenuncia como uma condio indispensvel para a gesto exitosa das bacias hidrogrficas inseridas em reas metropolitanas. Na grande maioria dos casos, observa-se, tambm, que o timing de elaborao e reviso dos planos de recursos hdricos e de proteo dos mananciais, por exemplo, no se compatibiliza com a lgica de atualizao dos planos locais de desenvolvimento urbano ou com o mandato dos Poderes Executivos,

conforme j antecipado nos captulos anteriores, o que no exime a possibilidade de existncia de outros problemas, tais como a no coincidncia destes com os planos de investimentos e leis de diretrizes oramentrias provocando, com efeito, um descolamento funcional. A Figura 1 anteriormente apresentada ilustra alguns exemplos de incompatibilidade de elaborao e implementao destes planos, aplicveis ao Estado de So Paulo, Regio Metropolitana de So Paulo e s bacias aqui analisadas. Articulao dos instrumentos de gesto nas Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia O Estado de So Paulo, de acordo com legislao especfica, instituiu 22 unidades de gerenciamento de recursos hdricos - as chamadas UGRHIs como forma de disciplinar a gesto e a viabilizao de estratgias de desenvolvimento e sustentabilidade, segundo a lgica dos sistemas hdricos das bacias hidrogrficas. Uma delas - a UGRHI 5 - corresponde s Bacias Hidrogrficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia, conforme apresentado na Figura 3 adiante.

Figura 3. Localizao da UGRHI do Piracicaba, Capivari e Jundia

Philippi Jr.,A.; Marcon, G. Grisotto, L. E. G.

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Esta UGRHI localiza-se na regio leste do Estado de So Paulo e possui uma rea de drenagem de cerca de 14.042,6 km2, abrigando 57 municpios total ou parcialmente inseridos nas bacias. Nesta UGRHI esto alguns dos municpios mais desenvolvidos do Estado de So Paulo, abrigando a segunda maior regio metropolitana do Estado a Regio Metropolitana de Campinas, com mais de 2,2 milhes de habitantes, conforme Tabela 1 seguinte, alm de uma ampla rede viria, logstica e de transportes que conecta a regio aos grandes centros de produo industrial, de comrcio e de servios do Estado. Nesta UGRHI, a participao regional da indstria de transformao evoluiu de 15%, na dcada de 1980, para 21% em 1995, correspondendo a mais de 40% da produo do interior do Estado. Os recursos hdricos, nesta bacia, so estratgicos para o desenvolvimento da economia regional e internacional, devido relao do rio Piracicaba com a hidrovia Tiet-Paran, um dos principais eixos integradores e facilitadores de comrcio e negcios para o Mercosul. De outro lado, segundo Grisotto (2003), h problemas decorrentes da expanso urbana descontrolada sobre a sustentabilidade dos recursos naturais especialmente as guas urbanas na medida em que, j no incio da dcada de 90, se registravam cerca de 110.000 pessoas na condio de aglomerados subnormais ou favelas, revelando a presena de dficits habitacionais e de presses sociais e urbanas incompatveis com a gesto sustentada dos recursos hdricos, sobretudo nos municpios mais populosos. Os problemas urbanos estendem-se, igualmente, deficincia na infra-estrutura, constatando-se que, embora o ndice de cobertura de coleta de esgoto

chegue a 83%, o tratamento de esgotos na UGRHI 5 no supera 27% deste volume (Consrcio PCJ, 2004). Esta UGRHI foi pioneira no Estado na implementao de seu Comit de Bacia Hidrogrfica CBH -PCJ, instalado em novembro de 1993, dois anos aps a promulgao da Poltica Estadual de Recursos Hdricos. Embora a UGRHI 5 conte com uma estrutura de gesto de recursos hdricos diferenciada, isto , bastante avanada em relao s demais UGRHIs do Estado, h uma srie de problemas que ainda colocam em xeque a efetividade dos instrumentos de planejamento e de integrao das polticas urbanas e setoriais, tal qual enunciado nos itens precedentes. O primeiro deles o relacionamento formal das estruturas de planejamento e gesto urbana municipais e o sistema de gesto de recursos hdricos vigente. A partir de dados coletados junto s prefeituras da UGRHI 5, o CBH-PCJ (1999) efetuou um levantamento de documentos legais que possuem interface direta com a gesto dos recursos hdricos, observando-se explcita carncia de diplomas legais e modelos organizacionais internos s administraes pblicas estruturados e capacitados ao exerccio do planejamento e da gesto integrada, tal qual requerido. Com base no levantamento e anlise de leis orgnicas (constituies municipais), de planos diretores urbansticos e da legislao de uso e ocupao do solo, vigentes at 2003, Marcon (2005) apresentou casos dos 6 municpios mais populosos da UGRHI 5, cuja soma da populao perfaz mais da metade do total da Regio, de 4.322.073 habitantes (IBGE, 2003): i) Americana, com 182.593 habitantes ; ii)

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Tabela 1 Principais caractersticas das regies metropolitanas do Estado de So Paulo Regies metropolitanas Baixada Santista Grande So Paulo Campinas Total Estado de So Paulo Fonte: EMPLASA (2002) No de municpios 09 39 19 67 645 Populao (habitantes) - 1999 1.368.051 17.218.461 2.229.236 20.815.748 35.582.772 PIB (US$ bilhes) 1997 9,3 147,0 26,2 182,5 284,6 PIB per capita (US$) 7,015 8,758 12,272 8,921 8,232

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Campinas, com 969.396 habitantes ; iii) Jundia, com 323.397 habitantes; iv) Limeira, com 249.046 habitantes; v) Piracicaba, com 329.158 habitantes; e vi) Sumar, com 196.723 habitantes. Nestas normas, no somente a proteo da qualidade da gua referenciada, mas tambm seus aspectos de quantidade, por meio da manuteno e recuperao de matas ciliares e restries ao uso de solo em reas de recarga de aqferos. Aspectos cuja relao com os recursos hdricos so localmente mais perceptveis, tais como drenagem urbana e oferecimento de servios de saneamento, so observados tambm em grande parte destas legislaes. Ainda que planos diretores de alguns dos 6 municpios mais populosos da UGRHI 5 apiem-se em parte, na melhoria do bem-estar e na qualidade de vida da populao, com nfase na busca da melhoria e otimizao da infra-estrutura e na adequao ambiental da ocupao, muitos carecem de regulamentao. Tal regulamentao refere-se a sua compatibilizao com leis de uso e ocupao do solo, que por vezes foram estabelecidas anteriormente aos planos diretores, no compartilhando, portanto, de uma viso mais atual e integrada, incorporando, por exemplo, temas como a gesto democrtica da cidade, a funo social da propriedade urbana, os direitos difusos, etc. No menos importante, a segunda questo diz respeito compatibilidade dos instrumentos de gesto setorial aos interesses mais amplos e abrangentes de proteo e sustentabilidade das bacias hidrogrficas e das estratgias regionais de desenvolvimento econmico e social. Num exemplo mais focalizado, vinculado ao aspecto econmico, figuram os instrumentos financeiros e fiscais da gesto urbana (adstritos s polticas de desenvolvimento urbano); a poltica tarifria (no caso da poltica de saneamento); e a cobrana pelo uso dos recursos hdricos, circunscrita Poltica Nacional e Estadual de Recursos Hdricos. Os instrumentos de gesto urbana, tendo como principal finalidade apoiar a implantao e oferecer suporte financeiro, de custeio e de investimentos aos sistemas municipais de planejamento e gesto urbana, abrangem desde os fundos municipais relacionados ao desenvolvimento urbano at aqueles institutos preconizados pelo Estatuto da Cidade (Brasil, 2001), incluindo-se a outorga onerosa do direito de construir, as operaes urbanas consorciadas, as concesses urbansticas, as contribuies de melhorias, as receitas de Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU (inclusive do IPTU Progressivo no

Tempo), entre outras receitas normalmente previstas nos cdigos tributrios municipais. O principal entrave para a operacionalizao destes instrumentos reside, justamente, na ausncia de regulamentao e de procedimentos prprios sua execuo, controle e fiscalizao, dado que estas formas de gesto so bastante recentes no Brasil. Alm disso, h poucos avanos quanto ao sistema de captao e aplicao de recursos idealmente ou sugestivamente a cargo de fundos especficos de desenvolvimento urbano - os quais no so aderidos, por sua vez, aos tambm recentes arranjos institucionais ou sistemas de planejamento e gesto urbana em vigor. Essas deficincias, com efeito, impedem a integrao funcional com o sistema de gesto de recursos hdricos, obstando, por exemplo, os repasses de recursos e os sistemas de compensao e rateio no caso dos empreendimentos urbano-ambientais. No que concerne aos instrumentos de tarifao e de cobrana pelo uso dos recursos hdricos, as questes prescindem de uma anlise mais detida. preciso ponderar, antes, a criticidade da situao dos recursos hdricos na UGRHI 5, tanto em termos da quantidade (CBH-PCJ, 1999) como da qualidade (CETESB, 2004), devendo-se considerar que , tambm, da UGRHI 5 que se reverte, por meio do Sistema Cantareira, cerca de 31 m3/s para a UGRHI 6 (correspondente bacia do Alto Tiet, na Regio metropolitana de So Paulo), destinados ao abastecimento de aproximadamente 8 milhes de pessoas. O esgoto domstico considerado por Consrcio PCJ (2004) a principal causa da poluio na UGRHI 5. Dessa forma, aes na melhoria da disponibilizao de gua em quantidade e qualidade tm efeito direto na sade da populao da Regio. O primeiro plano de bacia hidrogrfica da UGRHI 5 foi aprovado em novembro de 1993 (CBH-PCJ, 1993) e tinha como destaque a delimitao da UGRHI 5. No segundo plano de bacia hidrogrfica, relativo ao perodo 2000 a 2003 (CBH-PCJ, 2000), constava um plano de metas que indicou a necessidade de investimentos da ordem de R$ 760,58 milhes, dentro dos quais 17% seriam direcionados para sistemas de produo e distribuio de gua potvel, com vistas ao atendimento de 98% da populao urbana a partir de 2005, e 67% para obras de aproveitamentos mltiplos, coleta, transporte e tratamento de esgotos urbanos, e tratamento de efluentes industriais.

Philippi Jr.,A.; Marcon, G. Grisotto, L. E. G.

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Na UGRHI 5, esta demanda por investimentos bastante superior ao total de recursos disponveis para esta finalidade, sendo que a maior parte dos recursos provm da compensao financeira que o Estado de So Paulo e os Municpios recebem de empresas e concessionrias geradoras de energia eltrica. Os geradores de energia eltrica, pela Lei brasileira, devem destinar 6% de seu faturamento como compensao financeira por reas alagadas. Destes recursos, 45% so direcionados a municpios possuidores de reas inundadas por reservatrios; outros 45% so direcionados aos estados nos quais estes municpios se inserem e 10% para o Governo Federal. Dos recursos destinados pela compensao financeira ao Estado de So Paulo, 70% so destinados a um fundo especfico, vinculado ao Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos do Estado de So Paulo - SIGRH, denominado FEHIDROFundo Estadual de Recursos Hdricos (SRHSODAEE, 1999). Os investimentos do FEHIDRO, entre 1994 e 2003 na UGRHI 5, refletem a limitao de recursos para a implementao de aes e projetos relacionados aos recursos hdricos, ao saneamento e ao desenvolvimento urbano-ambiental na bacia, totalizando pouco mais de R$ 27 milhes, dos quais 9,6% destinaram-se conservao e proteo de mananciais superficiais e 61,4% a servios e obras de conservao, proteo, recuperao da qualidade dos recursos hdricos (DAEE 2004b, citado por Marcon, 2005). A situao ainda mais preocupante quando se considera a necessidade de reenquadramento dos corpos dgua da Regio at 2020 (CBH-PCJ, 2000), contexto em que a demanda total de aporte de recursos financeiros previstos de R$ 3,12 bilhes, com base no Programa de Investimentos para Proteo e Aproveitamento dos Recursos Hdricos das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia - PQA (SRHSO, 1999). Na tentativa de efetivar as aes planejadas para o perodo 2000/03, o Comit de Bacia (CBH-PCJ, 2000) identificou que a cobrana pelo uso dos recursos hdricos seria responsvel por quase 50% dos R$ 554,79 milhes inicialmente previstos. A maior parte dos investimentos do FEHIDRO, na UGRHI 5, tm sido feitos em servios e obras de conservao, proteo e recuperao da qualidade dos recursos hdricos, tais como em estaes de tratamento de esgoto e extenso de redes coletoras em seus municpios componentes. Alm disso, ainda que em menor volume, outros tipos de projeto

tm sido realizados com recursos do Fundo, como por exemplo, o programa de gesto municipal de recursos hdricos, reflorestamento ciliar e proteo de mananciais, planos de macrodrenagem, proteo de margens e redimensionamento de bueiros, entre outros (DAEE 2004b, citado por Marcon, 2005). Tais investimentos poderiam ter efeitos amplificados, caso os municpios desempenhassem adequadamente suas funes de organizao do territrio e direcionassem esforos sistemticos para a conservao, proteo e preservao dos recursos hdricos. Num cenrio de criticidade hdrica, importante tambm verificar a poltica de tarifao de servios de abastecimento de gua e o impacto da eventual cobrana pelo uso dos recursos hdricos, conforme o mximo valor fixado pela legislao (So Paulo, 2000), na promoo do uso racional da gua. Neste caso analisa-se o caso da Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo - SABESP, concessionria e prestadora dos servios de saneamento em 22 dos 57 municpios da UGRHI 5. Assim sendo, verifica-se que h possibilidade de contratao de demanda firme, para o qual, a partir de 5.000 metros cbicos mensais, o preo do metro cbico varia descendentemente, ou seja, conforme as faixas de consumo aumentam, o preo por metro cbico diminui (SABESP, 2004). O impacto relativo da cobrana pelo uso dos recursos hdricos, com base nas tarifas de servios de gua dos contratos de demanda firme da SABESP disponveis a alguns municpios da UGRHI 5 est representado na Tabela 2. Pela Tabela 2 e pelo grfico da Figura 4, em termos absolutos, pode-se afirmar que o impacto da cobrana pelo uso dos recursos hdricos sobre o montante total a ser pago pelos usurios baixo em contratos de demanda firme. O que se pe em evidncia o seguinte questionamento, ilustrado pela Figura 4: o fato de se acrescer R$ 50,00 a uma conta de R$ 27.750,00 (0,18%) ou R$ 500,00 a uma conta de R$ 208.000,00 (0,24%) capaz de fazer com que o usurio torne seu consumo de gua mais racional? provvel que no. Assim, no seria exagero afirmar que a adoo isolada da cobrana pelo uso dos recursos hdricos no suficiente para promover a busca da racionalizao do uso da gua. Alm disso, necessrio observar que a poltica tarifria identificada na Tabela 2, isoladamente, no coerente com a busca da racionalizao do consumo,

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Tabela 2 Simulao da adoo de R$ 0,01 da cobrana pelo uso dos recursos hdricos sobre as tarifas de servios de gua, contratos de demanda firme da SABESP, relacionados aos municpios Bragana Paulista, Joanpolis, Nazar Paulista, Pedra Bela, Pinhalzinho, Piracaia e Vargem Faixas de consumo (m3 / ms) 5.000 10.000 Tarifa (R$) 5,55 5,21 4,85 4,51 4,16 Impacto relativo 0,18% 0,19% 0,21% 0,22% 0,24%

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10.000 20.000 20.000 30.000 30.000 - 40.000 Acima de 40.000 Fonte: SABESP (2004)

Figura 4. Preo de servios de gua e da mxima cobrana pelo uso dos recursos hdricos: contrato de demanda firme da SABESP, municpios de Bragana Paulista, Joanpolis, Nazar Paulista, Pedra Bela, Pinhalzinho, Piracaia e Vargem Fonte: SABESP (2004)

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em funo dos contratos de demanda firme, embora respeite a lgica de mercado. Nesse contexto, vale compreender como podem coexistir campanhas de uso racional da gua ao mesmo tempo em que se possibilita o fornecimento de gua por meio de contratos de demanda firme, incentivando-se altos consumos de gua. A falta de integrao entre gesto de recursos hdricos, saneamento e desenvolvimento urbano identificada neste estudo de caso refora, portanto, a necessidade de readequao do relacionamento funcional das respectivas estruturas de vigentes de planejamento e gesto. Estratgias propostas e recomendaes O presente estudo ao abordar um problema da complexidade apresentada revela dependncia de aes do governo para o seu equacionamento. O que se depreende, por certo, que os conflitos e problemas de integrao intersetorial e interinstitucional das polticas e dos sistemas de planejamento e gesto encontram, nas reas conurbadas e metropolitanas, os seus maiores desafios, porquanto essa integrao uma das poucas formas de viabilizao de estratgias, programas e investimentos para o enfrentamento de questes socioambientais e de gesto de recursos hdricos em reas urbanas. Nas regies metropolitanas as distores e os problemas de integrao so particularmente evidentes quando analisadas, conjuntamente, as polticas de recursos hdricos, saneamento e desenvolvimento urbano, revelando que muitos dos instrumentos ainda carecem de regulamentao e, em larga medida, de melhor ajuste aos objetivos do desenvolvimento local ou regional. O plano estadual de recursos hdricos, os planos de bacia hidrogrfica, os planos diretores e urbansticos municipais, os planos plurianuais municipais, o plano estadual de saneamento e os planos setoriais, igualmente, carecem de uma efetiva conexo entre si, espera de um processo de calibrao do seu contedo e do timing de preparao (compatveis ao desejo de sustentabilidade regional) e de uma reforada vinculao funcional, conforme amplamente abordado no estudo de caso. Numa anlise mais focalizada desses problemas na UGRHI 5, onde se insere a Regio Metropolitana de Campinas, h evidncias do descolamento dos sistemas de planejamento e gesto urbana municipais, ainda carentes de melhor estruturao e regulamentao

de instrumentos econmicos e urbansticos com o sistema de gesto de recursos hdricos, sugerindo um amplo espectro de atuao para a integrao funcional e institucional dessas polticas. Igualmente, questiona-se a qualificao de instrumentos econmicos e fiscais, tais como as tarifas de gua e a cobrana pelo uso aguados recursos hdricos na efetividade dos objetivos e diretrizes de racionalizao do uso dos recursos hdricos nas Bacias Hidrogrficas dos Rios Piracicaba, Capivari, Jundia, parecendo, igualmente, colidir com alguns princpios de sustentabilidade hdrica nas reas urbanas. De qualquer forma, a crise somente ser resolvida quando forem atendidas algumas condies bsicas, incluindo-se o desenho de formas e modelos de integrao dotados de uma ampla readequao institucional sobretudo do setor de saneamentoa qual contemple a redefinio das atribuies e da inferncia dos agentes pblicos, privados e das prprias companhias estaduais e na qual inclua-se a reduo do papel do Estado nas atividades que possam ser desempenhadas por outros setores da economia como o setor privado alm de uma vigorosa descentralizao que favorea as administraes municipais e de uma poltica de revitalizao e dignificao do servidor pblico e da funo pblica, enxuta, competente e eficiente. A remodelao institucional, assinale-se, no se torna vivel sem a devida redefinio das estruturas organizacionais e funcionais existentes, o que resulta, normalmente, na (re)configurao administrativa de rgos e entidades intervenientes e na realocao dos nveis decisrios (deliberativos, consultivos e executivos), associados a um sistema de gesto integrado que privilegie a descentralizao das responsabilidades, atribuies e competncias dos rgos envolvidos. A segunda questo, igualmente relevante, refere-se aos instrumentos e mecanismos que podem atuar no detalhamento e estruturao das redes de vnculos entre as diversas polticas incidentes sobre a gesto das guas urbanas, a ponto de oferecer meios para a escolha de melhores alternativas para a sua articulao e alcance dos objetivos. Um desses instrumentos a Avaliao Ambiental Estratgica - AAE, cuja ferramenta cuida de acolher e estudar as formas de viabilizao e aperfeioamento das polticas, planos e programas e de sua integrao - cuja questo o objeto central da presente abordagem. Tambm h que se destacar, como estratgia geral de integrao, a necessidade de estruturao e implementao de programas destinados capacitao

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tcnica e gerencial, cujo papel das universidades e de institutos de ensino e pesquisa referencial para a qualificao e a preparao de tcnicos, profissionais, agentes pblicos e da prpria sociedade para a gesto de temas e situaes complexas como as que ora se apresentam. H que ser igualmente observada a necessidade de aperfeioamento tecnolgico sobretudo com relao aos sistemas de informao e de controle e monitoramento ambiental - e de aparelhamento das estruturas pblicas para o pleno exerccio do planejamento e da gesto integradas, tradicionalmente descoladas de uma viso sistmica e estratgica, sobretudo nas regies metropolitanas. Esse conjunto de solues deve respeitar, por fim, a premncia de maior participao e de um envolvimento mais qualificado da sociedade nos processos

decisrios que envolvam os interesses comuns ou difusos, tendo a educao ambiental como um dos pilares para o fortalecimento da cidadania e para a criao de uma ambincia institucionalmente favorvel e orientada ao desenvolvimento sustentado. Agradecimentos Os autores agradecem a Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo - FAPESP pelo apoio realizao do Doutoramento de Giuliano Marcon, cuja Tese intitulada Avaliao da Poltica Estadual de Recursos Hdricos de So Paulo nas Bacias Hidrogrficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia, defendida em 2005 junto Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So Paulo, serviu de base para desenvolvimento de parte deste trabalho.

Referncias
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Pblica, Universidade de So Paulo. So Paulo, Brasil (aphij@usp.br). Giuliano Marcon Ncleo de Informaes em Sade Ambiental - NISAM, Universidade de So Paulo. So Paulo, Brasil (giulianomarcon@hotmail.com). Luis Eduardo Gregolin Grisotto Ncleo de Informaes em Sade Ambiental - NISAM, Universidade de So Paulo. So Paulo, Brasil (edugrisotto@ hotmail.com).

Arlindo Philippi Jr. Departamento de Sade Ambiental, Faculdade de Sade