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EDUCAO:

POLTICA EDUCACIONAL

revoluo pela inrcia?

O novo Plano Nacional de Educao, em debate no Congresso, foi recebido com muitas crticas, mas estas tratam mais da alegada inutilidade da expanso de gastos prevista e menos das estratgias do setor diante das exigncias do desenvolvimento do pas e de sua insero na chamada economia do conhecimento. Essas crticas so contestadas neste artigo, em especial a proposta de aguardar a reduo esperada da populao de crianas e jovens antes de agir. As decincias educacionais em quantidade e em qualidade exigem ao imediata, o que depende da destinao de mais recursos para a educao no Brasil.
CELIA KERSTENETZKY ARIANA MARTINS DE BRITTO LVIA VILAS-BAS FBIO WALTENBERG

Centro de Estudos sobre Desigualdade e Desenvolvimento (Cede), Universidade Federal Fluminense

as desenvolvido tem poucos analfabetos e oferece escola para todas as crianas e adolescentes. Pas desenvolvido procura garantir acesso universal educao infantil e ao ensino universitrio. O Brasil, portanto, embora ostente o sexto Produto Interno Bruto (PIB) do planeta, no pode ser considerado um pas desenvolvido: seus resultados francamente insatisfatrios em educao, destacando-se o atendimento incompleto em todos os nveis e os deficientes padres de qualidade, barram a entrada no clube. O envelhecimento da populao, porm, no permite mais tolerar a herana social que condena boa parte dos brasileiros a oportunidades de baixo nvel de realizao e diminuto retorno econmico, j que uma populao ativa cada vez mais produtiva necessria para sustentar o crescente nmero de inativos. Tal situao se torna ainda mais dramtica quando a oportunidade a educao. Em plena economia do conhecimento e no olho do furaco dos mercados globais, a educao crucial em qualquer estratgia de desenvolvimento, seja este entendido como ampliao dos horizontes de realizao humana, elevao do patamar civilizatrio, elemento enriquecedor das democracias ou sob a tica pecuniria como PIB per capita. >>>

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FOCO NA DESIGUALDADE
Os objetivos do Centro de Estudos sobre Desigualdade e Desenvolvimento so estimular, propor e divulgar pesquisas sobre diferentes aspectos e efeitos da desigualdade social e sobre as opes de polticas pblicas voltadas para essa questo. Os dados mencionados no texto foram retirados da publicao Education at a Glance (OCDE, 2012), da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (IBGE, 2009 e 2011) e do Censo Escolar 2009.

No entanto, a despeito de deficincias antigas e urgncias novas, o ritmo da ateno governamental ao problema mantm-se inabalvel, o que pode ser facilmente constatado pelos gastos na educao em relao ao PIB, praticamente constantes desde os anos 1990. No h pressa, no h urgncia. Acompanhando a inrcia, no se testemunha nenhuma revoluo na educao. Enquanto evolumos lentamente, nossa distncia em relao aos pases desenvolvidos s abisma. Recentemente, foi definido o texto final do novo Plano Nacional de Educao (Projeto de Lei 8.035, de 2010, em tramitao no Congresso), entre cujas metas se destaca a aplicao de 10% do PIB no setor percentual a ser alcanado progressivamente at 2020. Esse plano, que inclui metas desenvolvimentistas como eliminar o analfabetismo, universalizar a educao bsica e estender a cobertura de creches e ensino superior, foi em geral alvo de reaes fortemente negativas. As reaes, infelizmente, no contestam a estratgia, mas a contabilidade: ao contrrio do desejvel, o plano no ensejou um debate substantivo sobre estratgias alternativas para a educao no Brasil silncio que, em interpretao otimista, poderia sinalizar um consenso em torno dos objetivos. As crticas se dirigiram demonstrao de sua impossibilidade. As teses centrais resumem-se afirmao de que o pas no gasta pouco em educao (para muitos, gasta o suficiente), mas gasta mal (em ensino superior, com professores ruins, em isonomia salarial sem levar em conta o mrito) e que gasto e qualidade no esto relacionados. A concluso que a alocao adequada de recursos, associada a uma gesto apropriada, resolveria problemas de cobertura e de qualidade. Tentaremos aqui reagir a essas reaes.

Os gastos e as carncias

O Brasil gasta muito em educao? H dois critrios para avaliar a questo: a comparao com outros pases e a estimativa de nossas prprias necessidades. Em ambos os critrios, fica evidente que a educao subfinanciada no Brasil.

Na comparao com outros pases, uma primeira questo qual o indicador de gasto em educao a ser utilizado. O percentual do PIB revela a prioridade nacional concedida rea. O percentual do PIB per capita indica o grau de sacrifcio que cada brasileiro faz (em mdia) para sustentar aquele gasto. J o gasto por aluno revela o montante de recursos que o pas de fato investe, em mdia, em cada estudante. Anlises que privilegiam os dois primeiros indicadores desconsideram a questo do tamanho dos recursos, insistindo que nossa prioridade idntica dos pases de comparao e que nosso sacrifcio pessoal comparvel ao deles. Entretanto, os gastos reais, sem qualquer ambiguidade, nos deixam mal na foto. Assim, na comparao entre o Brasil e os pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), nosso gasto, em termos de percentual do PIB, no parece destoar muito da mdia (em torno de 5% a 6%), e como frao do PIB per capita nossa posio no de todo desfavorvel (24%, contra 29% na OCDE mas na Coreia, 31%). Em gastos reais, porm, o Brasil aparece na 36a posio em um grupo de 38 pases, com um dos mais baixos gastos por aluno em educao bsica, frente apenas de frica do Sul e Indonsia. Investimos por ano em cada aluno R$ 4 mil (pouco mais de US$ 2 mil, em paridade de poder de compra), menos que Mxico (US$ 2.339), Chile (US$ 2.935), Coreia (US$ 8.122) e a mdia da OCDE (US$ 8.617). Se tomarmos os gastos para todos os nveis educacionais, mas excluindo gastos auxiliares e com pesquisa e desenvolvimento, o Brasil aparece na ltima posio de um total de 24 pases para os quais h dados disponveis. A agravar nosso quadro, alm dos problemas de custeio, temos dficit de capital (verba para investimentos). Quantas creches precisamos construir? Quantas escolas, para evitar vrios turnos no mesmo dia e ter espao para expandir a minscula jornada escolar? E universidades, para receber agora e mais tarde todos os jovens que queremos incluir? Chile e Mxico gastam entre 10% e 40% a mais do que ns em educao e no equacionaram esses problemas. Pases desenvolvidos de fato, que gastam entre trs e quatro vezes mais do que ns, no tm dficit de capital significativo. Apesar disso, as despesas de capital do Brasil chegam em mdia a 5,4% (do total de gastos com educao), contra 7,5% na Finlndia, 14,6% na Coreia e 8,7% em mdia na OCDE. Diante das prprias carncias, a educao precisa de mais recursos? Temos reconhecidamente carncias quantitativas e qualitativas. A necessidade de recursos evidenciada pelas subcoberturas em educao infantil (cerca de metade das crianas com menos de seis anos fora da escola e apenas 17%, entre zero a trs anos, em creches), na educao bsica (em torno de 16% dos jovens de 15 a 17 anos fora da escola) e superior (nvel completado por menos de 12% dos brasileiros acima de 25 anos) e pelo persistente ndice de analfabetismo (ainda em torno de 9% dos maiores de 15 anos), sem

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contar analfabetos funcionais e crianas que concluem o ensino fundamental com graves deficincias cognitivas. Mesmo mantendo o baixssimo gasto atual por aluno, seriam necessrios mais recursos para universalizar a cobertura, ainda que apenas na educao bsica. Os objetivos do novo PNE, no entanto, parecem mais ambiciosos: garantir acesso, permanncia e qualidade. Tanto o acesso, pela expanso de capacidade e dos gastos em custeio, quanto a permanncia, pela elevao da atratividade da escola, parecem inapelavelmente requerer injeo de recursos.

Gasto versus qualidade Melhorar a qualidade do ensino exige mais recursos? Muitos autores se apressam a afirmar que o aumento do gasto no significa aumento de qualidade, ou que a melhoria da qualidade no depende do simples aumento do gasto. Contudo, seria mais correto dizer que essa relao no automtica. Sabe-se hoje que a relao gasto-qualidade fraca apenas em pases ricos, mas forte em pases no ricos. Em outras palavras, quanto maior o gasto total em educao, menor o impacto de um gasto adicional. Importante trabalho brasileiro, que subsidiou estudo internacional conduzido pelo norte-americano Eric Hanushek, especialista em educao, confirmou esse achado para o Brasil, ao mostrar que o aumento dos gastos em educao, com o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (Fundef), levou melhora do aprendizado. Parece claro que o Brasil, situado nas ltimas posies

nos testes de desempenho escolar do Programa Internacional de Avaliao de Alunos (Pisa), da OCDE, e com os mais baixos nveis de gasto por aluno, teria muito a ganhar, qualitativamente, com mais recursos na educao. Para onde dirigir esses recursos? Relatrio produzido pela firma internacional de consultoria McKinsey em 2010, comparando diversos pases em termos de polticas, gastos e resultados educacionais, mostrou que, entre as 575 intervenes observadas em 20 pases, uma das estratgias mais relevantes e eficazes a relacionada garantia de uma estrutura de remunerao e valorizao dos professores.

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A questo da universidade Desviar recursos do ensino superior pblico saldaria a dvida? Crticos do PNE sugerem redistribuir recursos do ensino universitrio para outros nveis, em especial a educao infantil. A proposta se apoia na afirmao de que o Brasil gasta com ensino superior proporcionalmente mais que os demais pases. Essa comparao tem complicaes, pois a metodologia adotada pelos pases para determinar seus gastos nem sempre a mesma. Em alguns, entre eles o Brasil, entram na conta despesas com pesquisa, laboratrios e hospitais universitrios, mas outros pases excluem um ou mais desses itens. Feita essa ressalva, os gastos brasileiros (incluindo as despesas citadas) no parecem excessivos (em paridade de poder de compra) diante dos padres internacionais: US$ 11,7 mil por aluno no ensino superior, contra US$ 13,7 mil em mdia na OCDE (sem aquelas despesas, para a maioria dos pases). Recentemente, as universidades federais passaram por longa paralisao, na qual se pleiteou melhoria das (em muitos casos) degradadas condies de trabalho e dos salrios de professores. Alm dessas questes, a subcobertura nesse nvel de ensino pe o Brasil em extrema desvantagem em relao aos pases de comparao. Dobrar ou triplicar o acesso para se aproximar dos padres de pases desenvolvidos, ou mesmo dos de vizinhos como a Argentina (em 2010, 28% dos jovens de 20 a 24 anos na universidade) ou o Chile (33% em 2010), certamente exigir mais recursos. A pergunta : os gastos em ensino superior so to grandes que se poderia reduzi-los e ainda assim cumprir as metas de aumento da incluso universitria? Mais: se por um passe de mgica se acabasse com a universidade pblica, os recursos economizados bastariam para tapar os buracos da educao bsica? Como o gasto pblico total com ensino superior no Brasil prximo de 1% do PIB, parece evidente que, se todo ele fosse destinado para os nveis inferiores, ainda assim as deficincias e subcoberturas desses nveis persistiriam. >>>
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Alm do mais, no existe hoje um pas desenvolvido que no subsidie universidades, mesmo que sejam cobradas mensalidades dos alunos, porque as pesquisas no sobreviveriam e delas que emana boa parte da inovao na economia do conhecimento. Pases como Chile, Reino Unido e Estados Unidos, que se apoiam pesadamente em mensalidades, acabam gerando excluso dos menos favorecidos (em geral mais vulnerveis aos riscos da tomada de emprstimos) e problemas de endividamento e inadimplncia, em especial em momentos de crise. Enquanto os argumentos crticos se concentram na contabilidade financeira, salta aos olhos a ausncia de qualquer perspectiva estratgica, desenvolvimentista, no exame da questo universitria. Nos dois ltimos governos, o ministro da Educao compreendia a mesma como um processo sistmico em que os diversos nveis esto interligados: a universidade o bero de formao de professores que ensinaro nos demais nveis e ao mesmo tempo recebe e educa indivduos vindos desses nveis. Um no funciona se os outros no funcionam. Essa compreenso corrigiu o rumo adotado por administrao anterior, que confinou a universidade pblica a longa penria. Embora hoje esteja surgindo novo consenso quanto importncia da educao infantil elo originrio de um sistema de qualidade uma ininteligncia julgar que basta a educao infantil: dos outros nveis que viro os mestres e a esses outros nveis que se destinaro as crianas pequenas devidamente estimuladas em creches de qualidade. H, porm, mais um aspecto a ser examinado na questo da mensalidade e este se refere ao lugar da classe mdia em um sistema de ensino. No mundo desenvol-

vido, h de modo simplificado dois modelos: em um, a classe mdia paga servios privados de educao e sade e menos impostos; no outro, paga mais tributos e usufrui de servios pblicos nos dois setores. No primeiro, so desiguais os nveis de bem-estar associados aos servios, no segundo, os mesmos servios de qualidade esto disponveis para todos. O Brasil precisa escolher seu modelo: a Constituio de 1988 consagra o segundo, mas a prtica tem sacramentado o primeiro.

Esperar? Aumentar impostos?

Esperar a reduo da demanda? Outro argumento dos crticos do PNE o de que a virada demogrfica, com a reduo relativa e absoluta da populao infantil e adolescente no Brasil decorrente da queda na taxa de fecundidade, reduzir a demanda por educao. Com crescimento econmico de 3% ao ano e reduo da demanda, o gasto por estudante poderia aumentar sem comprometer uma poro maior do PIB. Aqui h duas perplexidades. Em primeiro lugar, para confirmar uma economia de recursos com a virada demogrfica seria necessrio fazer a conta do dficit educacional per capita, levando em conta as dvidas de quantidade e qualidade j citadas. Em segundo lugar, mas no menos importante, vlido esperar a virada demogrfica e enquanto isso condenar uma gerao inteira indigncia cognitiva? Voc concordaria com essa proposta de nada fazer, caso seus filhos fossem essas vtimas? Em 2030, se os gastos forem excessivos, que se legisle novamente. preciso aumentar a carga tributria? Qual a carga suportvel? Gasto em educao custo? Em todo o mundo, os estudos e o bom-senso associam o apoio carga tributria percepo de sua legitimidade. pos-

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svel que, se a educao melhorar em consequncia do aumento tributrio, aumente a legitimidade e o apoio a uma carga mais alta. Alm do mais, a carga no tem necessariamente que aumentar, a menos que se suponha que os gastos financeiros do governo se mantero rgidos e que gastos em educao no passem de custos a fundo perdido. Enquanto gastos financeiros (com juros) dependem de fatores macroeconmicos e tm efeitos reais perniciosos, gastos em educao so investimentos sociais com retorno calculvel. O gasto de hoje reverte em recursos futuros, com efeitos multiplicadores sobre a renda familiar e o PIB. Uma anlise do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) mostrou que o fator de multiplicao do gasto em educao superior a todos os demais includos no estudo (sade, investimento, exportaes etc.): para cada real aplicado em educao, o PIB cresceria em R$ 1,85 e a renda das famlias em R$ 1,70. A educao, ao favorecer a qualificao do trabalhador, permite acesso a empregos mais produtivos e melhores salrios. Outra boa notcia que o gasto em educao reduz as desigualdades econmicas, uma das mais evidentes chagas do subdesenvolvimento.

Parece ingnuo acreditar que se possa melhorar a deficiente educao brasileira somente aprimorando a gesto de escolas e secretarias de educao. Ainda que, como dizem alguns, houvesse tanto espao para uma verdadeira revoluo na gesto, como faz-la sem mais recursos? Que melhoria produziria uma simplria realocao dos gastos entre nveis de educao? Mesmo sem um consenso quanto ao tamanho do lenol da educao e quanto ao lado para o qual deve ser puxado, no h dvida de que curto. Quanto ideia de resignada pacincia demogrfica, no seria uma fatalidade condenar tantos concidados a baixos nveis de educao, pela simples razo de no se desejar enfrentar desde j por miopia? conformismo? elitismo? o desafio de uma reorganizao de prioridades do gasto pblico brasileiro, necessria agora, e no daqui a duas dcadas. O PNE um passo correto nesse sentido.

Sugestes para leitura

ABRAHO, J.; MOSTAFA, J.; HERCULANO, P. Gastos com a poltica social: alavanca para o crescimento com distribuio de renda. Rio de Janeiro: Ipea, 2011 (Comunicados do Ipea no. 75) MENEZES-FILHO, N.; PAZELLO, E. Do teachers wages matter for proficiency: Evidence from a funding reform in Brazil, em Economics of Education Review, v. 26(6), p. 660, 2007. MOURSHED, M.; CHIJIOKE, C.; BARBER, M. How the worlds most improving school systems keep getting better. Londres, McKinsey, 2010.

Reorganizar prioridades

possvel esperar uma revoluo educacional suave sem aumentar gastos, como prev o PNE? Assim como evidente que se deve gastar do modo mais inteligente possvel os recursos pblicos destinados educao, tambm no se questiona que mudanas demogrficas inexorveis exigiro, no mdio prazo, reflexes e eventuais reorganizaes das prioridades do gasto pblico brasileiro.

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