FACULDADE DE ECONOMIA E FINANAS IBMEC

PROGRAMA DE PS-GRADUAO E PESQUISA EM

ADMINISTRAO E ECONOMIA

DISSERTAO DE MESTRADO PROFISSIONALIZANTE EM ADMINISTRAO

O SETOR DE TELECOMUNICAES: HISTRIA E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL

JAMERSON ROGRIO DO NASCIMENTO

ORIENTADOR: PROF. DR. LUIZ ALBERTO NASCIMENTO CAMPOS FILHO

Rio de Janeiro, 28 de novembro de 2008

O SETOR DE TELECOMUNICAES: HISTRIA E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL

JAMERSON ROGRIO DO NASCIMENTO

Dissertao apresentada ao curso de Mestrado Profissionalizante em Administrao como requisito parcial para obteno do Grau de Mestre em Administrao. rea de Concentrao: Administrao Geral

ORIENTADOR: PROF. DR. LUIZ ALBERTO NASCIMENTO CAMPOS FILHO

Rio de Janeiro, 28 de novembro de 2008.

O SETOR DE TELECOMUNICAES: HISTRIA E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL

JAMERSON ROGRIO DO NASCIMENTO

Dissertao apresentada ao curso de Mestrado Profissionalizante em Administrao como requisito parcial para obteno do Grau de Mestre em Administrao. rea de Concentrao: Administrao Geral Avaliao:

BANCA EXAMINADORA:

_____________________________________________________ Professor DR. LUIZ ALBERTO NASCIMENTO CAMPOS FILHO (Orientador) Instituio: IBMEC _____________________________________________________ Professor DR. JOS LUIZ NEIMAYER DOS SANTOS FILHO Instituio: IBMEC _____________________________________________________ Professor DR. JOO ROBERTO DE TOLEDO QUADROS Instituio: CEFET/RJ

Rio de Janeiro, 28 de novembro de 2008.

FICHA CATALOGRFICA 384.0981 N244 Nascimento, Jamerson Rogrio do. O setor de telecomunicaes: histria e polticas pblicas no Brasil / Jamerson Rogrio do Nascimento Rio de Janeiro: Faculdades Ibmec, 2008. Dissertao de Mestrado Profissionalizante apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Administrao das Faculdades Ibmec, como requisito parcial necessrio para a obteno do ttulo de Mestre em Administrao. rea de concentrao: Administrao geral. 1. Telecomunicaes - Brasil. 2. Brasil Polticas pblicas. 3. Setor pblico.

DEDICATRIA

Ao meu filho Gabriel, meus pais Jos e Telma, minha esposa Patrcia.

AGRADECIMENTOS Agradeo respeitosamente ao amigo e professor Dr. Luiz Alberto Nascimento Campos Filho grande incentivador deste trabalho e pela confiana em mim depositada como seu orientando.

Agradeo ao professor Dr. Jos Luiz Niemayer dos Santos Filho pelas crticas construtivas, contribuio e por sua presteza em elogiar qualidades e/ou esforo pessoal resultando em mais motivao e empenho.

Agradeo ao professor Dr. Joo Roberto de Toledo Quadros pelo seu tempo e comprometimento, mesmo que em cima da hora, com toda a sua pacincia e conhecimento a mim dispensado.

A todos os professores e funcionrios do IBMEC pelo convvio e ensinamentos.

Aos amigos Joo Batista, Rogrio Jernimo e Rodrigo Dantas, pela indescritvel solidariedade, que se traduziram sempre em entusiasmadas respostas, continuados estmulos e valiosas parcerias.

Ao meu filho Gabriel Cavalcante Nascimento, que teve de se conformar com um pouco menos da minha presena em sua vida.

vi

Aos meus pais pelo apoio e incentivo a minha formao acadmica.

A minha esposa Patrcia, pela sua pacincia e dedicao.

A todos o meu profundo agradecimento.

vii

RESUMO Pouco se tm debatido, no campo da pesquisa acadmica em administrao, as polticas pblicas para as telecomunicaes no Brasil. Esta dissertao analisa essas polticas de acordo com uma perspectiva histrica a partir dos anos 50 at o presente, utilizando como fonte trabalhos acadmicos, no-acadmicos e o manancial legal existente. A anlise foi feita com base em princpios e postulados tidos como essenciais: ao funcionamento do setor, os interesses privados e a participao que setor privado tem na formao da infra-estrutura necessria s Telecomunicaes. Assim, o debate se divide em duas dimenses originais: a tecnolgica, referente montagem da infra-estrutura existente; e a informacional, dependente da regulao pelo Estado. As consideraes finais apontam para o carter questionvel da independncia do setor; a vinculao entre os interesses pblicos e privados.

Palavras Chave: Polticas Pblicas, Telecomunicaes.

viii

ABSTRACT Brazilian researchers in the administration field seldom debate Telecommunications policies. This dissertation analyzes these policies in a historical perspective from the years 50 up to our days, using as sources academic and non-academic literature and the existing legislation. It focuses the broadcasting system, based on principles and postulates considered essential to this sector, interests and participation in the construction of the Telecommunications infrastructure. This debate is divided in two original dimensions: technological, referring to the existing infrastructure, and informational, dependent on State regulation. Final considerations to: the questionable character of the Brazilian independence of the sector; the ties between public and private interests.

Key Words: Public Policies; Telecommunications.

ix

LISTA DE QUADROS Quadro 1 Artigos por peridico/EnANPAD (1998 a 2007).................................................. 5 Quadro 2 Sistematizao do modelo de Kingdon sobre os processos de formao da agenda governamental e de formulao de polticas pblicas.................................................... 13 Quadro 3 Trajetria das Telecomunicaes ....................................................................... 21 Quadro 4 Principais responsveis no processo decisrio sobre poltica de abertura das Telecomunicaes ........................................................................................................ 29

LISTA DE ABREVIATURAS

ANATEL ANPAD BNDES CADE CBT CONTEL CTB DENTEL EMBRATEL FNT FUNTTEL FUST IPEA LGT OCDE PGMC PGMU RAE

Agencia Nacional de Telecomunicaes Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Administrao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social Conselho Administrativo de Defesa da Concorrncia Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes Conselho Nacional de Telecomunicaes Companhia Telefnica Brasileira Departamento Nacional de Telecomunicaes Empresa Brasileira de Telecomunicaes Fundo Nacional de Telecomunicaes Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Lei Geral de Telecomunicaes. Organisation for Economic Co-operation and Development Plano Geral de Metas de Competio Plano Geral de Metas para a Universalizao Revista de Administrao de Empresas xi

RAUSP RAC REAd SBTVD SMC SMP STFC TELEBRS

Revista de Administrao da Universidade de So Paulo Revista de Administrao Contempornea Revista Eletrnica de Administrao Sistema Brasileiro de Televiso Digital Servio Mvel Celular Servio Mvel Pessoal Servio Telefnico Fixo Comutado Telecomunicaes Brasileiras S.A.

xii

SUMRIO

1 2 3

INTRODUO.....................................................................................................1 METODOLOGIA ..................................................................................................3 REVISO DA LITERATURA ...............................................................................6

3.1 POLTICAS PBLICAS........................................................................................................................ 6 3.1.1 Introduo a Polticas Pblicas............................................................................................................. 7 3.1.2 Formulao de Polticas Pblicas......................................................................................................... 9 3.1.3 Anlise de Polticas Pblicas.............................................................................................................. 15

4 O SETOR DE TELECOMUNICAES: HISTRIA E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL...............................................................................................................19

4.1 TRAJETRIA DAS TELECOMUNICAES ................................................................................ 19 4.1.1 Evoluo das Telecomunicaes ........................................................................................................ 22 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 PRIVATIZAO DO SETOR DE TELECOMUNICAES ........................................................ 26 REGULAMENTAO O MARCO CONCEITUAL..................................................................... 33 REGULAMENTAES DO SETOR DE TELECOMUNICAES............................................. 37 PRINCIPAIS MARCOS GERAIS ...................................................................................................... 39 PRINCIPAIS LEIS E DECRETOS DO SETOR DE TELECOMUNICAES............................ 41

CONSIDERAES FINAIS ...............................................................................44

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .........................................................................48 ANEXO A REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS DIRETAMENTE LIGADAS A PESQUISA................................................................................................................59 ANEXO B REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS INDIRETAMENTE LIGADAS A PESQUISA................................................................................................................70 xiii

INTRODUO

Diante do processo de reestruturao econmica e tecnolgica pelo qual tem passado o setor de telecomunicaes nas economias ocidentais, Polticas Pblicas para o setor se traduz em tema central de debates e conflitos pautados no controle desse mercado e no seu modelo regulatrio e econmico, sobretudo quando se trata do equilbrio entre interesses da iniciativa privada e do pblico. No Brasil, especificamente, foi adotado um modelo econmico baseado na livre competio entre empresas privadas nacionais e estrangeiras.

O Sistema de Telecomunicaes Brasileiro, controlado pelo Sistema Telebrs, sob o monoplio estatal, foi privatizado em maio de 1995 e rapidamente desnacionalizado. O Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (CBT), de 1962, documento legal que ditava as regras de funcionamento do setor, regulado pelo Ministrio das Comunicaes (Minicom), rgo do Poder Executivo, foi substitudo pela Lei Geral de Telecomunicaes (LGT), em 1997, legislao aplicada e regulada pelo rgo regulador, Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel).

O objetivo desta dissertao ser apresentar o histrico do setor de Telecomunicaes e suas polticas pblicas nos ltimos 40 anos. Em paralelo, ser apresentada a evoluo do mercado brasileiro e a configurao da sua cadeia de servios. Ir ser demonstrada com este trabalho a

formulao e anlise das polticas pblicas, a trajetria, a privatizao do setor no final dos anos 90, sua regulamentao e seus principais marcos.

Quanto metodologia de pesquisa que ser adotada para os estudos do setor de Telecomunicaes e Polticas Pblicas, ser o longitudinal, pois estaremos analisando os artigos publicados no perodo de 1998 a 2007. Os resultados preliminares da pesquisa indicam uma constante nos artigos publicados sobre o tema Polticas Pblicas e Telecomunicaes; o ano de 2006 se destaca no aumento de publicaes com um salto de 35%, o tema mais encontrado na ANPAD com 42,21%; a Revista de Administrao Pblica vem em segundo lugar com uma mdia de 35% do total de artigos publicados.

A Dissertao est organizada em cinco captulos. Aps a Introduo so apresentadas as Opes Metodolgicas, neste captulo apresentam-se tambm os resultados observados na pesquisa, o capitulo trs apresenta-se a reviso bibliogrfica sobre Polticas Pblicas e Telecomunicaes. No capitulo quatro apresentado a historia do setor de Telecomunicaes, iniciando com a trajetria do setor de Telecomunicaes, apresenta a privatizao do setor, suas regulamentaes, principais Marcos e suas Leis e Decretos. No quinto capitulo as consideraes finais e sugestes para o desenvolvimento de futuras pesquisas, no Anexo A, todas as referncias bibliogrficas utilizadas neste estudo, e por fim, no Anexo B, todas as referencias bibliogrficas que tambm foram utilizadas, mas que no so diretamente ligados a Polticas Pblicas e/ou Telecomunicaes, porm, foram de extrema importncia para esta pesquisa.

METODOLOGIA

Este estudo uma pesquisa documental e bibliogrfica baseada nos artigos publicados no Encontro Nacional da ANPAD e nas principais revistas brasileiras de Administrao, classificadas pela CAPES como A RAC (Revista de Administrao Contempornea, da ANPAD), RAE (Revista de Administrao de Empresas, da FGV/SP), RAUSP (Revista de Administrao da USP), REAd (Revista Eletrnica de Administrao) e RAP (Revista de Administrao Pblica). Nenhuma das cinco revistas especializada em Polticas Publicas e Telecomunicaes, mas, regularmente, publicam artigos relacionados a essa rea.

Nesta pesquisa utiliza-se o mtodo longitudinal, posto que ela compreende o perodo de 1998 a 2007. Longitudinal porque avalia a mesma varivel de um mesmo grupo de sujeitos, com duas ou mais mensuraes dessas variveis durante um perodo de tempo (APPOLINRIO, 2006). As informaes sobre os artigos publicados nas revistas foram obtidas, na sua grande maioria, mediante busca manual e atravs de busca eletrnica nos Peridicos da CAPES (http://www.periodicos.capes.gov.br), nas bibliotecas do IBMEC e da FGV/RJ ou nos prprios sites das revistas analisadas (http://www.ebape.fgv.br/; http://www.rae.com.br; http://www.rausp.com.br/publicacao/; http://www.anpad.org.br/publicacoes/ e

http://read.adm.ufrgs.br/). J as informaes sobre os artigos do ENANPAD foram todas obtidas no site da ANPAD (http://ww.anpad.org.br/frame_enanpad.html) e atravs de CDs da

biblioteca do IBMEC. Ao todo, 109 artigos foram encontrados, sendo 46 (42.21%) publicados no EnANPAD e 63 (57.79%) nas revistas analisadas.

Embora grande parte das informaes buscadas estivesse presente no resumo de cada artigo pesquisado, no ttulo ou nas palavras-chave, procurou-se revisar o texto de cada artigo, de modo a garantir com maior segurana a sua classificao quanto aos tpicos e, principalmente, quanto metodologia empregada.

A anlise referente s estratgias de pesquisa adotadas em Polticas Pblicas e Telecomunicaes classificou, primeiramente, os artigos em tericos ou prticos. Os estudos tericos foram divididos seguindo a classificao de Alavi e Carlson (1992): estudos conceituais, estudos ilustrativos e estudos com conceitos aplicados. Os estudos conceituais so aqueles onde modelos ou teorias so definidas, sendo suas razes ou explicaes bem esclarecidas e justificadas. Os estudos ilustrativos, por sua vez, funcionam como um guia prtico, oferecendo recomendaes de ao ou estgios a serem atingidos sob circunstncias especficas possui foco no que e no como, e no no por que. Os estudos tericos com conceitos aplicados so aqueles que combinam algumas caractersticas dos estudos conceituais s dos estudos ilustrativos. J os estudos prticos seguiram a mesma classificao adotada no estudo de Hoppen e Meirelles (2005).

O intuito desta anlise no foi analisar a qualidade cientfica dos artigos tarefa muito bem realizada no estudo de Hoppen e Meirelles (2005) e sim identificar os principais mtodos utilizados na investigao dos diferentes tpicos e assuntos de pesquisa e, se existe uma predominncia de determinado mtodo dependendo do tema ou assunto estudado.

O total de artigos identificados e classificados como sendo pertencentes rea de Poltica Pblica e Telecomunicaes de 1998 a 2007 foram 109, o Quadro 1 mostra a quantidade de artigos levantados no perodo de 1998 a 2007.
Ano RAE RAE eletrnica RAUSP RAC RAP REAd EnANPAD TOTAL ANO

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Total

0 0 0 0 2 1 3 2 1 1 10

/// /// /// /// 0 0 0 1 0 1 2

0 0 0 1 0 0 0 1 1 0 3

0 0 2 1 0 0 1 0 1 1 6

5 2 1 2 6 5 1 5 8 3 38

0 0 0 0 1 1 2 0 0 0 4

5 7 9 3 3 4 6 3 6 0 46

10 9 12 7 12 11 13 12 17 6 109

Quadro 1 Artigos por peridico/EnANPAD (1998 a 2007)

Analisando a produo cientfica brasileira em Polticas Pblicas e Telecomunicaes ano a ano, observa-se uma quantidade mdia de artigos publicados entre os anos de 1998 e 2007. Nota-se tambm que os anos de 2004 e 2006 tiveram um salto media de 25% a mais de publicaes neste assunto. A revista que mais publicou a cerca deste assunto foi a RAP com 38 artigos (35%), a que menos publicou foi a RAE eletrnica com 2 artigos (2%), se levarmos em considerao a RAE, foram 10 artigos (9%). O ano de 2001 foi o ano com menos publicaes, apresentando assim apenas 7 artigos (6.5%).

REVISO DA LITERATURA

O desenvolvimento tecnolgico e os avanos na organizao da sociedade criaram novos nveis de complexidade para o estabelecimento de polticas pblicas. Para fazer face nova realidade, a administrao pblica contempornea vem acumulando esforos tcnicos para a alocao de recursos escassos de maneira a maximizar os resultados advindos da utilizao destes recursos. No entanto, algumas polticas ainda so implementadas sem que haja um estudo do seu impacto a curto, mdio e em longo prazo. Este captulo tem como objetivo discutir a questo das Polticas Pblicas.

3.1

POLTICAS PBLICAS

A origem da expresso portuguesa Anlise de Polticas Pblicas vem do ingls public policy analysis. Neste sentido, policy no se confunde com politics, esta ltima corretamente traduzida para poltica em portugus. Assim sendo, policy no possui traduo direta na lngua portuguesa. Policy seria sim um princpio, um plano ou um curso de ao seguido por um governo, uma organizao ou um indivduo (RUA, 1998). J poltica se define no contexto de negociao, ideologia, processo poltico, uma forma de conduta humana, uma atividade que se expressa em relaes de poder, de mando e de obedincia, o conjunto de conhecimentos sistematizados referentes organizao e governo das comunidades humanas passadas e presentes, de suas instituies e das diversas doutrinas polticas que tem inspirado seu desenvolvimento, levando em conta as relaes de poder estabelecidas entre seus 6

membros (SUBIRATS & GOM, 1998). Uma poltica pblica seria ento algum tipo de ao governamental que tenha reflexos na sociedade, ou em partes dela (PEDONE, 1986) e (CASTELLS, 1999). Pode-se entender como Polticas Pblicas a soma das aes governamentais, seja atuando diretamente, ou por meio de agentes, de modo que tais aes tenham influncia sobre a vida dos cidados (DRACHE, 1999) e (SHAPIRO & VARIAN, 1999).

3.1.1

Introduo a Polticas Pblicas

Tal como afirma RUA (1998), anlise de polticas pblicas pode ser entendida como produto ou outputs da atividade poltica, compreendendo o conjunto das aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas. A atividade poltica mencionada inscreve-se numa estrutura de poder que informa possibilidades e formas de interao entre os responsveis. possvel dizer que tais interaes encontram-se restritas a um universo marcado por dificuldades em relao definio dos problemas e competncias; por construes sociais da realidade que se convertem em referenciais para aqueles que pressionam em busca de uma ou outra soluo; por idias utilizadas aqui e ali para provocar mudanas nas preferncias e alternativas; e por "comunidades epistmicas" que trabalham de forma conjunta para utilizar seus conhecimentos como recurso no jogo da tomada de decises (SUBIRATS & GOM, 1998).

Nesse ambiente, os responsveis, com interesses e recursos distintos, envolvem-se em interaes diferenciadas, com pautas de jogo provavelmente distintas em cada poltica, gerando redes de interaes, comunidades e, tambm, instituies que so incorporadas ou apenas servem de marco para o processo de elaborao, formao e implementao das polticas pblicas. Da, a anlise de poltica pblica concreta resultaria na viso de Kingdon 7

(SUBIRATS & GOM, 1998), da abertura de uma "janela" (policy window), produto da convergncia momentnea dos problemas, das alternativas de polticas pblicas e do processo poltico. Tudo isso, num contexto constitudo a partir de fatores estruturais e institucionais.

Uma poltica pblica, seja qual for, envolve, cria, mantm e muda instituies. Isto , constitui-se a partir da articulao de um aglomerado de instituies. Acredita-se que uma poltica pblica envolva conjuntos de regras e procedimentos, na medida em que possui objetivo a serem alcanados e que os busca atravs da definio de metodologias que instruem processos e definem maneiras de se desempenhar certas aes. Alm disso, polticas pblicas envolvem organizaes, desde aquelas ligadas a sua formulao quelas relacionadas sua operacionalizao e, sendo assim, so tanto frutos de arenas institucionais e polticas quanto s partes que as constituem e representam elementos constritores destes e/ou de outros ambientes organizacionais.

Concordar, portanto, que uma a anlise de polticas pblicas envolve e se constitui a partir da articulao de um aglomerado de instituies polticas o que nos leva a constatar que as suas etapas de implementao e manuteno possuem a capacidade de influenciar os resultados polticos, uma vez que incorporam elementos capazes de moldar a identidade, o poder e a estratgia. Sendo assim, podemos inferir que uma poltica pblica capaz de moldar (influenciar) comportamentos na medida em que, muitas vezes, as instituies que ela envolvem e atuam de forma a restringir os cursos de ao possveis, alm de incutir, num processo freqentemente gradual, novos valores orientadores de novas prticas e vice versa.

3.1.2

Formulao de Polticas Pblicas

Na formulao o ciclo de uma poltica pblica composto por quatro fases: formao da agenda, formulao da poltica pblica, implementao e avaliao (RUA,1998). Para Dagnino (2002), essas fases so escopo dos estudos de anlise de poltica pblica, cujos principais objetivos consistem em descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que diferena isto faz. Em outras palavras, essa rea do conhecimento busca identificar e explicar as causas e conseqncias da ao do governo, enfatizando o processo de formulao de polticas pblicas. Nessa perspectiva, destacam-se a necessidade de abordar os contextos histrico, poltico, econmico e/ou social nos quais se inserem os objetos de estudo.

Desse modo, verifica-se a importncia de se considerar a dinamicidade da poltica, pois como afirma Draibe (2001, p. 13):

(...) as polticas ou os programas tm vida. Nascem, crescem, transformam-se, reformam-se. Eventualmente estagnam, s vezes morrem. So decididas e elaboradas por pessoas, dirigemse s pessoas ou ao seu habitat, so gerenciadas e implementadas por pessoas e, quando isso ocorre, so avaliadas tambm por pessoas. Ora, as pessoas ou os grupos de pessoas que animam as polticas, fazem-no segundo seus valores, seus interesses, suas opes, suas perspectivas. Que no so consensuais nem muito menos unnimes, como sabemos. Ao contrrio, o campo onde florescem as polticas e programas pode ser pensado como um campo de fora, de embates, conflitos, que se sucedem e se resolvem ao longo do tempo.

Menicucci e Brasil (2006) acrescentam que a incorporao de um problema na agenda governamental um momento privilegiado do debate, que resulta do movimento dialtico de divergncias e consensos de opinio, normas, interesses, percepes e juzos cognitivos que

permeiam a opinio pblica ou pelo menos os grupos e responsveis sociais que atuam diretamente durante o processo de formao da agenda.

Faria (2003) indica a aplicao do modelo proposto por Kingdon para analisar os processos de formao da agenda governamental e de formulao de polticas pblicas. Segundo Menicucci e Brasil (2006), Kingdon, em seus estudos, buscou explicar por que determinados temas se inseriam na agenda governamental; enquanto outros eram negligenciados, assim como, entender por que algumas alternativas e solues polticas eram consideradas em detrimento de outras.

Nesse sentido, Kingdon (1995) elaborou o modelo conhecido por correntes ou dimenses mltiplas (multiple streams), identificando trs processos interdependentes que possibilitam a insero de um tema na agenda governamental, a saber: o problema (problems stream) que consiste na definio de uma questo especfica; a poltica, correspondendo ao processo poltico (political stream); e as polticas, ou seja, a proposio de alternativas e solues polticas para o tema em debate (policy stream). Quanto mais articuladas estiverem essas dimenses, maior ser a probabilidade de um dado tema ser incorporado agenda decisria. Isso depende em grande parte, afirma Kingdon (1995), da mobilizao dos responsveis e da capacidade de, no momento certo, aproveitar as oportunidades janelas (policy window) que surgem devido a determinados eventos (mobilizaes polticas internacionais e/ou nacionais, conferncias, mudanas de gesto, eleies e crises so exemplos de eventos que podem gerar oportunidades janelas (KINGDON, 1995)), os quais ocorrem tanto na fase de definio de problemas, quanto durante o processo de poltico. Em outras palavras, explica Faria (2003), a adeso dos responsveis a uma dada alternativa poltica pode depender da ocorrncia simultnea de determinados eventos, que geram oportunidades para chamar a ateno poltica para um tema especfico, e da atuao de certos responsveis que assumem um 10

comportamento estratgico para defender e fazer prevalecer suas idias e interesses nos processo de negociao.

Kingdon (1995) destaca que a ao dos responsveis est presente nos trs streams. Eles investem seus recursos e poderes econmico, poltico e de conhecimento para favorecer os objetos de polticas pblicas que defendem (MENICUCCI; BRASIL, 2006). Os responsveis sociais tm suas concepes e prioridades em torno de um dado problema formuladas de acordo com a imagem da realidade sobre a qual eles querem intervir. Desse modo, suas idias e interesses se tornam o referencial para a formulao de uma poltica pblica. Processo no qual so definidas as alternativas e solues polticas e as propostas de ao para um determinado tema que j est inserido na agenda governamental.

Segundo Cerny (2001), os principais responsveis que atuam no processo de formao de agendas nacionais e internacionais formam uma imagem de um pentgono de ouro, no qual se inserem polticos, burocratas e grupos de interesse (dentre os responsveis que compem os grupos de interesse se incluem grupos de advocacy, comunidades de polticas pblicas, comunidades epistmicas e redes de polticas pblicas (FARIA, 2003)) o conhecido tringulos de ferro das Cincias Polticas juntamente com as organizaes internacionais e os responsveis internacionais privados quarto e quinto vrtices do pentgono, respectivamente.

Kingdon (1995) explica que os responsveis envolvidos nos processos de formao da agenda e de formulao de polticas pblicas podem ser participantes visveis ou ocultos.

De acordo com Kingdon (1995), a ao dos responsveis pode se limitar a alguma dimenso (streams) ou estar presente em todas. Para ele, um tema ou proposta pode entrar na agenda 11

poltica se for reconhecido como um problema importante, ao compar-lo com outros ou com a realidade de outros pases. Os responsveis sociais reconhecem os problemas, produzem propostas de reformulao das polticas pblicas e se engajam em atividades polticas, tais como campanhas eleitorais, militncia de grupos de presso e formao de coalizes polticas e de advocacy. Quando uma dada demanda ou situao consegue se inserir no debate das autoridades pblicas, pode-se transformar uma questo especfica em um problema poltico que, ao ser compreendido como prioridade, pode, por sua vez, entrar na agenda governamental.

O segundo stream, o processo poltico, corresponde atividade poltica propriamente dita. Independentemente do reconhecimento de problemas ou do desenvolvimento de propostas de poltica, os eventos polticos fluem de acordo com uma dinmica e regras prprias. Os responsveis percebem mudanas no ambiente poltico nacional, formam coalizes polticas e tentam impor suas demandas ao governo no jogo de disputa de idias e interesses. Nesse processo, Kingdon (1995) salienta que os tomadores de deciso podem considerar o apoio nacional e internacional; a viabilidade tcnica; a congruncia com os valores da sociedade; as limitaes oramentrias; a aceitabilidade pblica; e a receptividade dos polticos, como critrios de escolha para selecionar um tema e suas respectivas alternativas e solues polticas como prioridade. Desse modo, quanto mais slida for a articulao poltica entre os responsveis, envolvendo diversos segmentos da sociedade, maior a probabilidade de se formar uma agenda forte e legitimada para um determinado tema ou questo.

O ltimo stream, as polticas, consiste na formao de alternativas e de solues polticas. Trata-se de uma onda de polticas, em que muitas idias surgem e se confrontam umas com as outras, propondo novas combinaes e recombinaes, gerando novas idias em torno das quais ocorre a disputa e negociao dos interesses durante a formao da proposta de poltica 12

pblica propriamente dita. Faria (2003) afirma que os responsveis normalmente, utilizam o poder econmico, poltico e o conhecimento e a eqidade, como critrios para orientar a formulao de propostas de alternativas e solues polticas.

importante tambm enfatizar que o processo de formao de consensos desenvolvido nos trs streams pode ocorrer por meio de lobby, uso da razo, barganha e coero, bem como, mediante o uso do conhecimento e da expertise para instrumentalizar a argumentao e contribuir no processo persuaso (FARIA, 2003). O Quadro 2 abaixo esquematiza o modelo de Kingdon, facilitando a visualizao das trs dimenses o problema, a poltica e as polticas.
Grupos de advocacy, Comunidades de Polticas Pblicas Comunidades epistmicas Redes de Polticas Pbicas Disputas e consensos entre diferentes idias, interesses e instituies sobre um determinado tema

POLTICA

Policy Window

Fase Pr-Decisional Insero do tema na agenda Governamental

Fase Decisional Aprovao

Resultado dos Ciclos de Polticas Pblicas: Leis Portarias Resolues Polticas Pblicas, Etc.

PROBLEMAS

Formulao da Poltica Pblica

POLTICAS

Responsveis por Diferentes Instituies: Organizaes Internacionais Responsveis Internacionais Privados Definio do Tema ou Problema; Processo Poltico Alternativas e Solues Polticas No Aprovao

Quadro 2 Sistematizao do modelo de Kingdon sobre os processos de formao da agenda governamental e de formulao de polticas pblicas

Faria (2003) menciona como limitao da proposta de Kingdon o fato de no aprofundar a discusso sobre coalizes polticas e uso do conhecimento como um instrumento de exerccio de poder, mesmo considerando relevantes essas questes. Desse modo, Faria (2003) sugere

13

que, ao adotar o modelo multiple stream, o analista acrescente algumas reflexes tericas de Sabatier (1988) desenvolvidas em seus estudos sobre advocacy coalitions (coalizes promotoras ou coalizes de advocacy), assim como, de Haas (1992) sobre comunidades epistmicas.

Os argumentos de Faria (2003) defendem que a perspectiva das coalizes de advocacy favorece a identificao e anlise das aes e interaes que ocorre no interior dos e entre os distintos grupos de advocacy, que compartilham um conjunto de pensamentos e posicionamentos polticos (policy beliefs) e que atuam em uma rea setorial especfica por exemplo, Telecomunicaes. Esses grupos podem ser formados por responsveis domsticos e/ou internacionais, que representam o Estado, o mercado e/ou a sociedade civil.

Em sntese, associando ao modelo de Kingdon as contribuies de Sabatier e de Haas, presume-se neste estudo que a formao da agenda governamental e a formulao de polticas pblicas resultam dos seguintes processos, como afirmam Menicucci e Brasil (2006):

Problematizao de questes a partir da ao dos responsveis sociais e sua converso

em idias e interesses em torno de determinados projetos scio-polticos;

Interao entre grupos de advocacy, formando coalizes de advocacy;

Ao de um conjunto de responsveis com idias reformadoras, que podem formar

comunidades de polticas pblicas. Algumas dessas podem se transformar em comunidades epistmicas e constituir, a partir da interao entre essas comunidades, uma rede de polticas pblicas interessada por um determinado objeto de poltica pblica;

14

Surgimento de oportunidades janelas favorveis para que coalizes de advocacy,

responsveis estratgicos, comunidades de polticas pblicas, comunidades epistmicas e redes de polticas pblicas defendam suas idias e interesses;

Mudanas no contexto macro poltico que podem gerar oportunidades janelas;

Disputas e consensos entre as diversas idias e interesses de diferentes instituies

durante a definio do escopo, das alternativas e das solues para a poltica pblica em questo

3.1.3

Anlise de Polticas Pblicas

Polticas pblicas podem ser definidas como ... o nexo entre teoria e ao do Estado (PEDONE, 1986, p.10), vale lembrar ainda a clssica definio de LASSWELL, segundo a qual poltica quem ganha o qu, quando e como, ou seja, o Estado regulando o fluxo de riqueza atravs da sociedade (PEDONE, 1986, p22).

O fenmeno da globalizao um dos grandes problemas colocados formulao de polticas pblicas na atualidade (CASTELLS, 1999, p. 115-116) e (DRACHE, 1999, p. 13), que ganha uma dimenso especialmente significativa quando se trata de telecomunicaes.

A capacidade e a eficcia da ao governamental so bastante reduzidas pela globalizao, ao contrrio da necessidade de novas polticas, capazes de promover essa transio e proteger os segmentos sociais mais vulnerveis. No campo das telecomunicaes, em especial, esta ao tambm deve ser coerente com seu carter globalizado, integrar-se e ser compatvel com os esforos de regulamentao desenvolvidos em nvel mundial, nos diversos fruns especficos.

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Outro problema determinante a grande abrangncia do tema ligado telecomunicao, por implicar a atuao e a formulao de polticas relacionadas a diferentes setores do governo. Isto significa dificuldades de coordenao, na definio de uma linha de ao coerente, entre vises do problema e interesses diversificados, quando no divergentes ou antagnicos, no mbito das diversas reas e rgos governamentais.

Ao Estado cabe ainda atuar, no apenas no papel de prover uma regulamentao adequada s necessidades emergentes, mas tambm no campo do fomento e da promoo do desenvolvimento econmico, com o objetivo de promover a competitividade, incentivar o investimento em setores da economia ainda no consolidados (SHAPIRO & VARIAN, 1999, p. 311), e apoiar o processo de transio das atividades existentes, preservando a fora de trabalho, as economias nacionais e a prpria sociedade que o constitui. importante tambm, aprofundar os aspectos de democracia substantiva e de promoo da igualdade de oportunidades, subjacentes s polticas propostas.

Na anlise, o estudo tenta visualizar possveis impactos da poltica sendo proposta. O ideal que diversas anlises de sensitividade sejam feitas para que vrios cenrios sejam vislumbrados e possveis erros sejam evitados ou minimizados. Na implementao, a anlise pode ser utilizada para a correo de rumos da poltica sendo praticada. J na avaliao, a anlise vai ser um estudo em que o antes e o depois vo ser comparados e analisados seguindo parmetros estipulados pelos gestores. Paralelamente, existe o trabalho acadmico de anlise de polticas pblicas que muitas vezes feito sobre projetos amplos em andamento, ou a posteriori da implementao, com o objetivo de levantar questionamentos e propor solues. Estes trabalhos podem vir a sugerir prticas mais eficientes, e podem se tornar marcos de referncia para a construo de futuras polticas.

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Como qualquer exame mais aprofundado, uma anlise de poltica pblica no pode ser feita sem uma estruturao prvia que tem como objetivo delinear os passos do trabalho a ser realizado. De maneira genrica, a anlise de polticas pblicas pode ser desenvolvida em cinco etapas (STOKEY e ZECKHAUSER, 1978):

1. Estabelecer o contexto: Qual o problema com que vamos lidar? Quais so os objetivos especficos que sero buscados ao enfrentarmos o problema?

2. Listar as alternativas: Quais so as alternativas de ao? Como conseguimos mais informaes sobre as alternativas?

3. Prevendo as conseqncias: Quais so as conseqncias de cada uma das aes alternativas? Quais as tcnicas que poderemos utilizar para prevermos as conseqncias?

4. Dando valores aos resultados: Qual vai ser o critrio de sucesso nos objetivos da poltica pblica? Reconhecer quais alternativas vo ser superiores as outras e quais as combinaes que podem ser feitas.

5. Tomar uma deciso: Desenhar todos os aspectos da anlise juntos e decidir qual o curso de ao preferido a partir da comparao.

As cinco etapas da anlise de polticas pblicas so contextualizadas com o auxlio de modelos. Um modelo uma representao simplificada da realidade que pode assumir a forma de um objeto, uma situao, um processo ou um sistema. De maneira leiga, utilizamos modelos diariamente tais como mapas rodovirios que so a representao das rodovias que devemos seguir para chegarmos ao nosso destino final; jogos de computador que simulam o 17

vo de um avio ou partidas da copa do mundo de futebol; e plantas baixas para a construo de casas, que do ao engenheiro e seus ajudantes a localizao das instalaes eltricas e hidrulicas de uma casa.

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O SETOR DE TELECOMUNICAES: HISTRIA E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL

Com a grande demanda de tecnologias da informao TI, o setor de telecomunicaes tem se revelado extremamente dinmico, tanto na oferta de novos servios quanto na sua qualidade. At o final dos anos 70, telecomunicaes era sinnimo de monoplio da telefonia fixa. A evoluo do setor era regida pelo conjunto fornecedor de equipamentos e estatal, geralmente empresas multinacionais. Por um curto perodo, esta estrutura de funcionamento se mostrou eficiente e de uma forma geral inovadora, alcanando de certa forma a reduo dos custos, difundindo e universalizando os servios, claro que isso pode ajudar de certa maneira nas inovaes incrementais.

4.1

TRAJETRIA DAS TELECOMUNICAES

Um vigoroso e amplamente disseminado movimento de reorganizao caracteriza o cenrio atual das telecomunicaes no mundo. Este processo teve incio j nos primeiros anos da dcada de 80, notadamente nos EUA e Inglaterra, sendo progressivamente acompanhado por outros pases da Europa Central, sia e Amrica Latina. Os processos de redefinio das formas tradicionais de organizao tm seguido diversificadas orientaes, sugerindo um continuum que vai desde a gradual flexibilizao dos monoplios e polticas de regulao a

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modelos que combinam a liberalizao total dos mercados, a privatizao e a desregulao do setor.

O Brasil convive h muito com diversos problemas no setor e inmeras presses no sentido da liberalizao e reorganizao das telecomunicaes. O modelo histrico cuja base era o monoplio pblico foi revisado e, apesar da existncia de algumas iniciativas pontuais ao longo dos ltimos anos visando a reforma do setor, s recentemente o governo brasileiro apresentou uma proposta ampla de redefinio das telecomunicaes no pas, como veremos a seguir.

A configurao organizativa original das telecomunicaes no pas caracterizava-se pela extrema fragmentao do poder de outorgar concesses, na forma de explorao dos servios, nas diretrizes e metas de ampliao ou cobertura territorial dos servios e no estabelecimento de tarifas. Competia Unio, aos Estados e Municpios a garantia da prestao do servio, quer atravs da explorao direta, quer mediante outorga de concesses, conforme estabelecido na Constituio de 1946. A participao de empresas estrangeiras era predominante neste perodo.

A Companhia Telefnica Brasileira (CTB), subsidiria da Canadian Traction Light and Power Company concentrava, em 1957, dois teros dos telefones existentes no Brasil, os quais estavam localizados principalmente nas reas dos Estados do Rio de Janeiro e So Paulo. O restante estava distribudo entre a Companhia Telefnica Nacional, filial da ITT (International Telephone and Telegraph) no Rio Grande do Sul, as subsidirias da CTB em Minas Gerais e Esprito Santo e as aproximadamente 900 concessionrias municipais ento existentes.

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A organizao fragmentada do setor naquele momento refletia-se na ausncia de coordenao e de objetivos comuns de desenvolvimento e ampliao dos servios, gerando uma situao de extrema precariedade no condizente tanto com as fortes diretrizes governamentais de modernizao da infra-estrutura do pas, quanto com as preocupaes de integrao territorial relacionadas ao aprofundamento do iderio da segurana nacional.

Este modelo permaneceu at fins dos anos 60 ainda que, no perodo que compreende a dcada, importantes alteraes foram efetivadas atravs da aprovao do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (1962) que forneceu as bases para aes normativas (atravs da criao do Contel) e executivas do Estado (com a criao da Embratel, empresa que passa a operar parte dos servios de ligaes internacionais, o que caracterizou a primeira interveno governamental direta no setor). Registra-se ainda a criao do Ministrio das Telecomunicaes Minicom, a interveno e posterior compra da CTB e, em 1972, a criao da Telebrs.

O Quadro a seguir sumariza a trajetria do setor no Brasil:

Criao do MINICOM e TELEBRAS Lei Geral de Telecomunicaes (1995)

At dcada de 60 Operadores privados; Fragmentao das aes; Ausncia de coordenao; Insuficincia de investimentos; Demanda reprimida.

Entre 60 e 90 Operadores pblicos; Centralizao de aes diretivas; Investimentos em P&D; Expressivo desenvolvimento tecnolgico.

A partir de 95 Lei Geral das Telecomunicaes; Elaborao do plano de outorgas; Criao da Anatel (anterior s privatizaes).

Quadro 3 Trajetria das Telecomunicaes

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4.1.1

Evoluo das Telecomunicaes

Segundo consta no site da TELEBRS:

As concesses dos servios de telecomunicaes eram distribudas indistintamente pelos governos federal, estaduais e municipais, propiciando que empresas operadoras surgissem e se expandissem de forma desordenada, com custos onerosos e sem qualquer compromisso com a qualidade.

Essa afirmativa evidenciava que at os anos 50 no se existia uma preocupao com a organizao e/ou regulamentao do setor, com a criao de polticas pblicas que viabilizase um maior controle.

Em outro ponto o site da TELEBRS, aponta para um inicio de regulamentao nos anos 60.

O primeiro passo para o desenvolvimento ordenado das telecomunicaes no Brasil foi dado com a aprovao pelo Congresso Nacional, em 27 de agosto de 1962, da Lei 4.117, instituindo o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, responsvel pela transformao radical do panorama do setor, disciplinando os servios telefnicos e colocando-os sob o controle da autoridade federal.

Com isso o Congresso Nacional pode definir uma poltica bsica para as telecomunicaes, preocupando com as tarifas que eram cobradas, com a integrao entre as operadoras existentes, dentre os mais importantes so:

(...)

22

 criar o Conselho Nacional de Telecomunicaes subordinado Presidncia da Repblica, com as atribuies de coordenar, supervisionar e regulamentar o setor de telecomunicaes;

autorizar a criao da EMBRATEL - Empresa Brasileira de Telecomunicaes S/A com a finalidade de implementar o sistema de comunicaes a longa distncia, ligando, entre si, as capitais e as principais cidades do Pas;

instituir o FNT - Fundo Nacional de Telecomunicaes, destinado a financiar as atividades da Embratel.

(...)

No ano de 1967 no dia 25 de fevereiro atravs do Decreto-Lei n 200 foi criado o Ministrio das Comunicaes.

No incio dos anos 70 a interconexo urbana no tinha um bom nvel de qualidade para resolver este problema foi criada uma sociedade de economia mista atravs da Lei 5792, de 11 de julho de 1972, autorizado a criao da TELEBRS (Telecomunicaes Brasileiras S/A) que tinha como responsvel o Ministrio das Comunicaes (responsvel por operar o Sistema Nacional de Telecomunicaes).

Com isso o governo tem por objetivo adquirir todas as empresas e realizar a integracao do seu sistema:

(...)

23

Neste sentido a TELEBRS instituiu em cada estado uma empresa-polo e promoveu a incorporao das companhias telefnicas existentes, mediante aquisio de seus acervos ou de seus controles acionrios.

Este perodo foi marcado por uma expanso expressiva da planta telefnica, passando de 1,4 milhes para 5 milhes de terminais instalados.

Foi nesse perodo que a TELEBRS implantou em Campinas, So Paulo, o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento - CpQD, para o desenvolvimento tecnolgico do setor.

Foi tambm estabelecida uma poltica industrial visando a consolidao de um parque industrial brasileiro, voltado demanda do SNT.

(...)

Diante de tantas modificaes no setor at o final dos anos 70, houve grandes dificuldades nos anos 80, o Brasil atravessava um momento poltico extremamente delicado, mesmo assim tivemos um grande marco, que foi a integrao territorial com o lanamento dos satlites BrasilSat-I e II.

Principais acontecimentos:

(...)

consolidou-se o processo de incorporao das companhias telefnicas, ficando a TELEBRS responsvel pela operao de mais de 95% dos terminais telefnicos em servio

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e o restante por apenas 5 empresas de servios telefnicos no pertencentes ao Sistema TELEBRS;

foram lanados os satlites de comunicaes BrasilSat-I em 1985 e o BrasilSat-II em 1986, atravs dos quais se conseguiu a integrao total do territrio brasileiro, levando sinais de telefonia, telegrafia e televiso a todas as regies do Pas;

a existncia dos satlites possibilitou o lanamento do Programa de Popularizao e Interiorizao das Telecomunicaes, destinado a levar ao maior nmero de localidades brasileiras as facilidades de comunicaes e proporcionar maior integrao entre cidados e suas comunidades.

(...)

Passada as turbulncias no inicio dos anos 90 o pas estava voltado para a retomada do crescimento e da qualidade na prestao dos servios de telecomunicaes.

Neste sentido a TELEBRS formou parceria com universidade e indstrias para o desenvolvimento e inovaes tecnolgicas:

(...)

centrais de comutao telefnica digital, que permitem grande variedade de servios no disponveis nas centrais convencionais;

fibra-tica, que permite altssima capacidade de transmisso de informaes;

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 sistema de comunicao de dados e textos, permitindo a interligao de terminais e computadores rede telefnica.

(...)

Em 29 de julho de 1998 o Sistema TELEBRS foi privatizado. Como evoluo tecnolgica tivemos a ligao via fibra ptica entre EUA e toda a Amrica Latina, podemos presenciar a Guerra do Iraque, primeira utilizao de Videofone em um front, imagens ao vivo e atualmente temos a Portabilidade Numrica.

4.2

PRIVATIZAO DO SETOR DE TELECOMUNICAES

Diversas empresas privadas e pblicas prestavam servios de telecomunicaes no Brasil. Estas empresas atendiam, prioritariamente, as reas de maior poder econmico, poltico e social, o que provocava diferenas regionais na existncia e na prestao destes servios e, dificultava o desenvolvimento do pas. Diante deste quadro e como parte da infra-estrutura bsica do Programa de Integrao Nacional e Social, foi construdo o Sistema Nacional de Telecomunicaes, numa estrutura de monoplio pblico, que, atravs da disponibilizao de redes de transporte e de servios, integrou o Brasil, possibilitou a comunicao de todo o pas com todas as naes do mundo e permitiu a abertura do caminho do desenvolvimento e da integrao nacional das diversas regies do pas, especialmente, as de menor poder econmico, poltico e social.

Um dos principais fatores, no desenvolvimento brasileiro, foi criao de empresas estatais, que tinham a funo de explorar os recursos primrios, fornecendo insumos bsicos ao setor privado. Alm disso, as polticas adotadas favoreciam a formao de conglomerados, mediante fuses, facilidades de crdito e incentivos fiscais, entre outros. Nesse contexto, as 26

empresas estatais e os rgos pblicos apareciam como instrumentos efetivos de poltica industrial (NASCIMENTO, 1996), o que implicou na formao de um aparato estatal complexo, voltado para a regulao das atividades econmicas.

O Estado definia as regras de concorrncia e de acumulao do sistema econmico por meio de incentivos, subsdios, controle de preos e custos (salrios, insumos ou servios pblicos). At a dcada de 80, houve forte interveno reguladora, particularmente em investimentos, preos e salrios, implicando reservas de mercado informais e eliminao da competio por preos em alguns setores ou indstrias.

Desde o final dos anos 80, promove-se uma redefinio do papel do Estado, com especial nfase na abertura comercial, privatizao de empresas e na desregulamentao de algumas atividades econmicas. Busca-se configurar um novo modelo para a economia brasileira, com o parque industrial cada vez mais exposto concorrncia externa, o que torna urgentes investimentos em modernizao, para manter ou ampliar sua competitividade. O cenrio tornou-se muito diferente do existente e as estratgias das empresas passaram a ter, cada vez mais, uma viso global.

A necessidade cada vez maior de especializao das empresas e sua atuao em segmentos muito especficos do mercado tornaram essenciais esforos para o desenvolvimento de relaes interempresas. Isso porque a produo se tornou cada vez mais dependente de vnculos estveis com fornecedores e do controle estrito sobre a qualidade dos insumos e dos produtos, assim como da flexibilidade e rapidez no atendimento s variaes da demanda (BAUMANN, 1996).

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Alm disso, desde o incio da dcada de 80, o grau de internacionalizao da indstria brasileira aumentou, destacando-se o crescimento acentuado das importaes, principalmente em virtude da opo de estabilizao ancorada na taxa de cmbio defasada. Por outro lado, a globalizao tem levado a uma homogeneizao das estruturas de oferta e demanda em todo o mundo e este processo favorece os ganhos advindos de maiores escalas, uniformizao das tcnicas de produo e da gesto e reduo do ciclo do produto.

Segundo Castells (2001), com o advento das transformaes da dcada de 90, aliada demanda crescente por servios de telecomunicaes e aos anseios da opinio pblica, surgia tambm a sociedade da informao que consiste num novo paradigma que provocou e continua provocando a necessidade de mudanas, em diversas reas da sociedade brasileira e mundial.

A partir desse novo paradigma, tomaram grandes propores os efeitos das deficincias na prestao dos servios de telecomunicaes e surgiu, ento, a necessidade de novos servios e novos investimentos para atender a demanda.

Em consonncia a esta realidade mundial, a sociedade brasileira, atravs de acordos e negociaes com vrios setores do pas, tambm se mobilizou para a efetivao de mudanas que proporcionassem o atendimento a esta nova realidade mundial. Apresentam-se, no Quadro 4, os principais responsveis que participaram neste processo, bem como, a sua representatividade e os interesses associados a cada um destes.
Conjunto de Responsveis Executivo Federal Representao Presidncia da Repblica, rea econmica, Minicom, BNDES, executivo estadual, ex-dirigentes do Minicom e Interesses Prerrogativas legais; formulao da poltica setorial; financiamento da dvida e do dficit pblicos;

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da Telebrs.

Congresso Nacional

Partidos Polticos da base governista e oposio (PMDB, PSDB, PFL, PPB, PTB, PT, PDT, PC do B, PSB e outros).

Indstria de Telequipamentos

Grandes Usurios

Indstria nacional (Promon, ABC, Alcatel, Batik, etc.), indstria estrangeira (Ericsson, Equitel, NEC, Siemmens, Motorola, Nokia, Northel, Lucent, Hughes e outras), Abinee, FIESP e outras. Grandes bancos nacionais (Bradesco, Ita, Unibanco e outros) e grande mdia (Globo, OESP, RBS, Abril, etc.). Operadoras estrangeiras, bancos de investimento (Safra, Opportunity, Simmonsen, Fator e outros), grandes construtoras nacionais e outras grandes empresas nacionais. Sinttel, Fittel, Fenattel, CUT e outros.

Operadoras estrangeiras e investidores

exerccio da hegemonia dominante; obteno de prestgio poltico; reeleio presidencial; estabilidade econmica; deciso sobre recursos do sistema; deteno do poder e da influncia poltico eleitoral. Prerrogativas legais; prestgio e acesso mdia; formao de redes de interesses nas bases eleitorais; manter poder e influncia nos cargos da Telebrs; prestgio poltico e eleitoral. Influncia sobre o poder de compra do setor de Telecomunicaes; influncia na poltica industrial e tecnolgica setorial; incentivo tecnolgico nacional; poltica de crdito; garantia de mercado. Servios eficientes, confiveis e de baixo custo; gerao dos novos servios de telefonia; fragmentao do Setor; ocupar o novo espao de acumulao. Acumuluo de capital ou enriquecimento; competio e ocupao de mercados potenciais; valorizao do capital financeiro. Garantia do emprego e melhoramento do salrio; criao de uma empresa nica, Brasil Telecom; manter o controle estatal. Disponibilidade e acesso a servios eficientes e a novos servios a preos acessveis. Manter o financiamento estatal para a P&D bsico e aplicado ao setor.

Organizaes Sindicais

Consumidores Comunidade Cientifica

Massa de usurios Universidades, CPqD e outros.

Quadro 4 Principais responsveis no processo decisrio sobre poltica de abertura das Telecomunicaes Fonte: DALMAZO (1999)

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O Executivo Federal e o Congresso Nacional buscaram a implementao de um modelo que pudesse manter alguma forma de poder e influncia sobre as empresas do setor de telecomunicaes, com o objetivo de instrumentaliz-las para viabilizar os seus projetos polticos.

Cada indstria de equipamento, operadora estrangeira e investidor procuraram influenciar na regulamentao do setor para participar ou controlar o maior mercado potencial possvel.

Os grandes usurios mobilizaram-se no sentido de buscar alguma forma de manter os subsdios para alguns servios e, principalmente, de participar efetivamente deste promissor mercado de telecomunicaes.

As organizaes sindicais, os consumidores e a comunidade cientfica tiveram grande importncia neste processo, pois, atuaram no sentido de garantir: a soberania nacional, boas condies de trabalho, a melhoria da qualidade, a diminuio dos preos e a universalizao do maior nmero possvel de servios, e a melhoria das condies de pesquisa e desenvolvimento para o setor de telecomunicaes.

A poltica de abertura das telecomunicaes tinha o objetivo de flexibilizar todos os novos servios, privatizada o Sistema Telebrs, criar um modelo competitivo e permitir a entrada da iniciativa privada, eliminar o Estado produtor e instituir uma agncia reguladora, limitar a participao do capital estrangeiro e manter a participao estatal minoritria nas operadoras (golden share ao com direito a veto). O Ministrio das Comunicaes teve atuao decisiva para garantir uma participao significativa do grande capital nacional nas telecomunicaes, associado ou no ao capital estrangeiro e, este processo culminou com a

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alterao da legislao de telecomunicaes em vigor e a conseqente privatizao deste setor.

O modelo atual, adotado pelo Estado brasileiro, consiste numa ao indireta sobre a atividade econmica, no sentido de deixar de realizar tais atividades diretamente, passando agora a operar como agente regularizador e normatizador dessa atividade. O Estado passa a implementar e garantir o controle da livre concorrncia nesses servios pblicos, agora delegados a particulares. Assim, uma importante prerrogativa do atual Estado Regulador garantir o direito de escolha e o bem-estar do consumidor. Outra prerrogativa desse modelo de Estado, no que diz respeito defesa da concorrncia, o controle preventivo e de represso s infraes da Ordem Econmica. Essa competncia atribuda ao Conselho Administrativo de Defesa da Concorrncia (CADE), que tem a funo de reprimir as infraes e prejuzos causados Ordem Econmica. De modo geral, passa o direito de concorrncia (Leis Antitruste e outras) a ser a funo precpua do atual Estado regulador.

A nova regulamentao das telecomunicaes, coordenada pela Agncia Nacional das Telecomunicaes (ANATEL), foi elaborada com o objetivo de promover o surgimento de novas empresas de mbito local, regional, nacional e internacional, chamadas de empresas autorizadas (entidade que explora o servio telefnico fixo comutado (STFC) em regime privado em uma determinada regio, conforme o Plano Geral de Outorgas (Resoluo 33/98)), para possibilitar o incio de uma efetiva competio no mercado das telecomunicaes com as empresas concessionrias ( a empresa que detm concesso para prestao dos servios de telecomunicaes em regime pblico numa determinada regio (Lei 8.977/95)), que consistem nas antigas empresas estatais gerenciadas por um novo controlador privado. Apresentam-se abaixo os elementos que caracterizam o modelo de organizao do setor de telecomunicaes: 31

Institucional: So as regras e regulamentos, as instituies, os responsveis e o

arcabouo legal e jurdico;

Estrutura: Constitui a organizao do setor em funo de sua estrutura econmica.

Nestes casos, a estrutura horizontal se refere ao nmero dos responsveis participantes de uma indstria, s condies de entrada e sada do mercado e aos questionamentos sobre a possibilidade de fuses de empresas. A estrutura vertical, por outro lado, diz respeito ao grau de participao de uma empresa em diferentes estgios da produo dos servios de infraestrutura e estabelece regras para a interconexo de outras empresas rede. Em geral, pode-se falar da organizao de estruturas monopolistas e oligopolistas de mercado, com um maior grau ou menor nvel de integrao vertical, ou de estruturas abertas, mais competitivas, associadas com esquemas de desverticalizao (unbuldling) de determinadas atividades (GOMES, 1998);

Responsveis: So os agentes que se interessam, em participar, pelos negcios

desenvolvidos no mbito do setor, podendo-se destacar: o governo, as empresas, os consumidores e as demais instituies que participam direta ou indiretamente no setor (universidades, bancos, consultorias, fornecedores, empreiteiros, sindicatos, institutos de pesquisas etc.);

Regulao: O rgo regulador define a estrutura econmica e dita as regras do jogo

para o desenvolvimento das diversas atividades e o respectivo desempenho dos agentes econmicos envolvidos. Desse modo, o sistema regulatrio, ou marco regulatrio legal, o conjunto de atividades que fundamenta a operacionalizao do esquema institucional e permite a sua materializao. o fator fundamental, que permite aos fornecedores e consumidores a sinalizao correta para um funcionamento adequado e eficiente do mercado, 32

induzindo e incentivando a concorrncia. Assim, possvel e conveniente, nos casos em que a estrutura econmica monopolista, a atuao do rgo regulador como substituto das foras do mercado;

Concesses ou autorizaes: Constituem-se no instrumento jurdico atravs do qual se

estabelece o direito dos investidores promoverem a realizao dos investimentos e as negociaes de contratos com os consumidores no mercado. atravs delas e de toda a legislao correspondente que h o espao para a participao dos agentes econmicos, pblicos e privados, vinculados estrutura econmica e ao sistema regulatrio, dentro das condicionantes de ordem poltica e social de cada pas.

4.3

REGULAMENTAO O MARCO CONCEITUAL

A regulao pode ser entendida como o ato de estabelecer regras para administrar as relaes entre o Estado, os prestadores dos servios pblicos e o usurio, no caso, o cliente-cidado. Vrias podem ser as formas de atuao do Estado no contexto da regulao, incluindo: a aplicao de multas e de sanes ao setor privado, quando esse atuar de forma irregular; a facilitao, na medida em que o Estado auxilia na implementao de atitudes de interesses dos cidados; a promoo do desenvolvimento econmico, nas aes que o Estado desempenha para atrair novos investimentos do setor privado; a mediao entre o setor pblico e o privado, atuando aquele como rbitro nos casos que possam envolver conflitos e ambigidades entre os prestadores de servios e a populao, entre outras modalidades de atuao.

Para Abranches (1999), a regulao est praticamente presente em toda ao do Estado, embora alguns setores da economia sejam merecedores de maior ateno da funo regulatria. Segundo esse autor, existem diversas formas de regulao, como o prprio

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monoplio estatal, as aes de rgos fiscalizadores do meio ambiente, dos conselhos de defesa do consumidor e dos agentes pblicos que tm, como funo, a inibio da formao de cartis, de trustes ou de aes por parte dos agentes econmicos que acarretem aumento abusivo de preos. Na viso de Abranches (1999, p.21), o estado burocrtico e intervencionista deveria ser substitudo por um estado regulador, onde estariam presentes a participao de trs responsveis: o Estado, a sociedade e os agentes produtores privados. Ao comentar a triangulao, Estado, setor privado e cidado, Przeworski (1996) define as relaes entre esses trs responsveis dentro de uma perspectiva denominada agente x principal, caracterizada por contratos explcitos ou implcitos, onde o agente o prestador de servios e o principal, o cliente. Segundo esse autor, cabe ao Estado regular as relaes entre o setor privado, como agente e a sociedade, como principal.

Segundo Corry (1995) e OCDE (1993), a regulao tem por objetivo administrar as relaes entre o Estado, os prestadores de servios pblicos e os consumidores. O que se regula so relaes, por exemplo, entre profissionais e clientes, entre consumidores e empresas, entre governo e empresas, entre empresas e outras empresas, que envolvem a utilizao de recursos estratgicos e interesses conflitantes ou complementares. A atividade regulatria pode ser exercida por diferentes agentes, como as associaes profissionais, destinadas autoregulao do exerccio das profisses; as redes voluntrias de consumidores, de representantes de categorias sociais, de moradores, entre outros agentes que podem exercer uma regulao delegada, e por meio de agncias governamentais. A regulamentao governamental, necessria atividade regulatria, pode tanto promover os direitos e liberdades dos cidados, quanto a restrio de seu comportamento. De qualquer forma, a maioria dos cidados reconhece a necessidade da interveno governamental quando um mercado no regulado pode prejudicar direitos e quando mercados falham em garantir uma aceitvel igualdade social. 34

Cabe aos governos o dever de garantir que a regulao seja realizada de forma justa, efetiva, equilibrada e que haja participao e comprometimento da sociedade nessa atividade. Existem alguns objetivos de Estado que justificam uma regulao como: a) O de proteger e enfatizar direitos e liberdades dos cidados, buscando a igualdade de oportunidades, a no discriminao e a liberdade de informao; b) O de proteger a sociedade contra abusos econmicos, incluindo a manuteno dos nveis de emprego, o estabelecimento de padres de comrcio, a garantia da concorrncia, a proteo da propriedade intelectual e industrial; c) O de arrecadar impostos e taxas, assegurando que os recursos sejam gastos de acordo com os objetivos das polticas pblicas arquitetadas pelos governos (Corry, 1995).

Conforto (1997) sugere que a misso principal da regulao dos servios de interesse pblico a garantia da continuidade desses servios, mantendo-se o padro de qualidade, a modicidade das tarifas e o incentivo para atrair novos investimentos, de modo a estimular a concorrncia. Cabe ao governo, alm de implementar uma parte da atividade regulatria, por intermdio de agncias especializadas, exercer tambm a regulao da regulao. Isto corresponde a formular, implementar e coordenar a execuo das polticas e diretrizes da regulao, com o envolvimento de mltiplos nveis de governo, passando a soluo de problemas, freqentemente, pela ao cooperativa. A cooperao, por sua vez, pode demandar a construo de novas formas de parcerias e relacionamentos administrativos.

Adicionalmente, a regulao acarreta algumas conseqncias nas relaes entre os agentes envolvidos, como o estabelecimento de padres de responsabilizao e de penalidades e a reduo da autonomia das empresas no processo de tomada de deciso sobre preos. Existem alguns princpios norteadores para a obteno de eficcia do agente regulador no desempenho das atividades de regulao. Entre esses princpios, esto: a) A independncia que possa equilibrar os interesses envolvidos na prestao dos servios, envolvendo governo, consumidores, sociedade e prestadores de servios; b) Incentivos para uma operao eficiente, 35

incluindo a adoo de mecanismos que estimulem a competio entre os prestadores de servios; c) Aes que possam controlar as metas das prestadoras de servios, definidas em contrato e pelas normas vigentes; d) Prtica de tarifas que representem o custo real dos servios prestados; e) Transparncia, consistindo em constantes informaes para os usurios dos servios e para a sociedade, em geral, sobre os padres dos servios, alcance de metas dos prestadores de servios, direitos e deveres dos usurios, publicidade por parte do agente regulador; f) Legitimidade, consistindo no exerccio conjunto entre os representantes das prestadoras de servios, dos agentes governamentais, dos consumidores e da sociedade civil. (Gray, 1995 apud Santos, 2000, p.3).

A atividade regulatria necessita de uma srie de cuidados, no sentido de evitar ou minimizar as falhas de regulao. Um dos principais problemas da regulao est ligado ao fenmeno da captura, que ocorre quando o rgo regulador submete-se ao domnio dos entes regulados. Segundo Figueiredo (1999), a captura lesiva ao consumidor e sociedade porque pode submeter o rgo regulador s vontades do regulado, afetando o equilbrio das tarifas, em favor dos concessionrios e abrandando multas e penalidades que o Estado deveria aplicar sobre os prestadores de servios, por decorrncia de um desempenho insatisfatrio.

Na viso de Corry (1995), os riscos de captura do regulador pelo regulado ou a situao que caracteriza a formao de monoplio, precisam ser olhados de frente pelo poder pblico. Esse autor sustenta que muitas vezes pode-se ter a impresso de que o regulador ter somente as informaes que as empresas reguladas desejam divulgar. Ainda segundo esse autor, alguns fatores inerentes s atividades de regulao podem ser questionados, como os prs e contras da taxa de retorno em relao aos preos praticados pelas concessionrias e o aumento do custo decorrente da atividade regulatria o qual, por sua vez, acarreta o aumento dos preos dos servios prestados. 36

A estrutura regulatria governamental brasileira, no nvel federal, compreende uma srie de rgos que podem ou no encontrar-se sob a forma de agncia reguladora. Entre os rgos que no esto denominados como agncias reguladoras esto a Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN), que regula as atividades de energia nuclear, o Banco Central do Brasil (BACEN) e a Comisso de Valores Mobilirios (CVM), que regulam o mercado financeiro, o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), a Secretaria de Direito Econmico (SDE) e a Secretaria Especial de Acompanhamento Econmico (SEAE), voltadas para defesa da concorrncia. As agncias reguladoras oficialmente constitudas so: a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), a Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL), a Agncia Nacional do Petrleo (ANP), a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA), a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS) e a Agncia Nacional de guas (ANA).

Pelo que foi descrito, a natureza da atividade regulatria governamental requer a existncia de polticas de regulao, de organizaes reguladoras autnomas e flexveis, impondo ao modelo de administrao pblica a adoo de novos princpios. Entre esses princpios esto o da descentralizao e o da flexibilizao da gesto das organizaes pblicas, para que estas possam acompanhar as velocidades das mudanas polticas, econmicas e tecnolgicas, incluindo os marcos regulatrios, a participao da sociedade na formulao, execuo e acompanhamento das polticas pblicas, a profissionalizao dos empregados envolvidos no processo regulatrio e o da retroao, que oferece as oportunidade para que as prprias prestadoras de servios corrijam os seus erros.

4.4

REGULAMENTAES DO SETOR DE TELECOMUNICAES

Segundo a ANATEL foram aprovados, em 2006, os seguintes instrumentos normativos:

37

Norma de Informaes sobre a Prestao do Servio Mvel Pessoal (SMP), que dispe

sobre as formas e prazos para apresentao de informaes por prestadoras do SMP;

Regulamento de Remunerao pelo Uso de Redes de Prestadoras do Servio Mvel

Pessoal, que define os critrios aplicveis remunerao pelo uso de redes do Servio Mvel Pessoal quando interconectadas a redes de outras prestadoras de servios de telecomunicaes de interesse coletivo;

Norma sobre Processo de Aferio do Grau de Satisfao da Sociedade com Relao

ao Servio Telefnico Fixo Comutado (STFC), ao Servio Mvel Pessoal e aos servios de TV por Assinatura, que estabelece o processo de aferio do grau de satisfao da sociedade com relao a esses servios de modo contnuo, e que no futuro poder agregar outros servios de telecomunicaes.

A ANATEL tambm atuou ao longo do exerccio na anlise das contribuies recebidas e na consolidao de minutas a serem apresentadas ao Conselho Diretor, para apreciao, e relacionadas com as seguintes consultas pblicas:

n 642, sobre a proposta de alterao no Regulamento do Servio Mvel Pessoal, no

Plano Geral de Autorizaes do Servio Mvel Pessoal e no Regulamento de Numerao do Servio Mvel Pessoal;

n 734, sobre a proposta do Regulamento Geral de Portabilidade, que permitir ao

usurio trocar de prestadora de servio fixo ou mvel e manter seu nmero de telefone.

38

4.5

PRINCIPAIS MARCOS GERAIS

Em 1994, o programa de governo do ento candidato Presidncia da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, "Mos Obra, Brasil", no captulo referente s telecomunicaes, afirmava:

"A tecnologia da informao tornou-se a pea fundamental do desenvolvimento da economia e da prpria sociedade. Isto significa que o atraso relativo do nosso pas dever ser necessariamente superado, como condio para retomar o processo de desenvolvimento. No se trata apenas de alcanar uma maior difuso de um servio j existente, por uma questo de eqidade e justia. Trata-se de investir pesadamente em comunicaes, para construir uma infra-estrutura forte, essencial para gerar as riquezas de que o pas necessita para investir nas reas sociais.

O setor das telecomunicaes hoje, sem dvida, um dos mais atraentes e lucrativos para o investimento privado, em nvel internacional. Trata-se de um dos setores lderes da nova onda de expanso econmica, que se formou a partir da chamada terceira revoluo industrial. Pode-se contar que no faltaro investidores interessados em expandir essa atividade no mundo, em geral, e num pas com as dimenses e o potencial do Brasil, em particular. O problema, que no s do Brasil, encontrar uma frmula para a organizao institucional do setor de telecomunicaes que, ao mesmo tempo em que promova fortemente os investimentos privados, reforce o papel regulador do Estado e reserve ao setor pblico a atuao em segmentos estratgicos do ponto de vista social ou do interesse nacional".

39

Essa afirmativa evidenciava uma preocupao em inserir o Brasil de forma efetiva no grupo das naes que devem conduzir, no mundo, o processo de integrao da sociedade atravs dos meios de comunicao, como exigncia da nova "era da informao".

Em outro ponto, o "Mos Obra, Brasil" assumia um compromisso:

"O Governo Fernando Henrique propor emenda constitucional visando flexibilizao do monoplio estatal nas telecomunicaes. Entretanto, isso no esgota o problema da definio do modelo institucional do setor. A grande atualidade do debate sobre a organizao desse setor na maioria dos pases desenvolvidos torna a deciso brasileira ainda mais complexa e importante. Amplos segmentos da sociedade brasileira devero ser ouvidos para que o governo defina completamente sua proposta, atravs de projeto de lei a ser encaminhado ao Congresso para uma deciso final".

Esse compromisso foi cumprido logo no incio do Governo, atravs do encaminhamento ao Congresso Nacional, em 16 de fevereiro de 1995, da Mensagem n 191/95, com a Proposta de Emenda Constitucional n 03-A/95. Dessa proposta resultou a Emenda Constitucional n 8, de 15 de agosto de 1995, que alterou o inciso XI e a alnea "a" do inciso XII do art. 21 da Constituio Federal, dando-lhes a seguinte redao:

"Art. 21. Compete Unio:

(...)

40

XI - Explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais;

XII - Explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso:

a) Os servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens;

(...)"

Objetivava-se com essa emenda flexibilizar o modelo brasileiro de telecomunicaes, eliminando a exclusividade da concesso para explorao dos servios pblicos a empresas sob controle acionrio estatal e buscando introduzir o regime de competio na prestao desses servios, visando, em ltima anlise, ao benefcio do usurio e ao aumento da produtividade da economia brasileira.

4.6

PRINCIPAIS LEIS E DECRETOS DO SETOR DE TELECOMUNICAES Lei n 10.052, de 28 de novembro de 2000: institui o Fundo para o Desenvolvimento

Tecnolgico das Telecomunicaes (Funttel).

Lei n 9.998, de 17 de agosto de 2000: institui o Fundo de Universalizao dos

Servios de Telecomunicaes (Fust).

Lei n 4.117, de 27 de agosto de 1962: institui o Cdigo Brasileiro de

Telecomunicaes (CBT).

41

Lei n 9.472, de 16 de julho de 1997 (LGT): dispe sobre a organizao dos servios

de telecomunicaes, a criao e funcionamento de um rgo regulador e outros aspectos institucionais, nos termos da Emenda Constitucional n 8, de 1995.

Decreto n 2.338, de 7 de outubro de 1997: aprova o regulamento da Agncia Nacional

de Telecomunicaes (Anatel).

Decreto n 2.592, de 15 de maio de 1998: aprova o Plano Geral de Metas para a

Universalizao do Servio Telefnico Fixo Comutado Prestado no Regime Pblico.

Decreto n 3.624, de 5 de outubro de 2000: dispe sobre a regulamentao do Fundo

de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes (Fust).

Decreto de 18 de outubro de 2000: cria, no mbito do Conselho de Governo, o Comit

Executivo do Governo Eletrnico.

Decreto n 3.737, de 30 de janeiro de 2001: dispe sobre a regulamentao do Fundo

para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes (Funttel).

Decreto n 4.149, de 1 de maro de 2002: altera e acresce dispositivos ao Decreto n

3.737, de 30 de janeiro de 2001, que dispe sobre a regulamentao do Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes (Funttel).

Decreto n 4.901, de 26 de novembro de 2003: institui o Sistema Brasileiro de

Televiso Digital - (SBTVD).

42

Decreto de 29 de outubro de 2003: institui Comits Tcnicos do Comit Executivo do

Governo Eletrnico.

Decreto n 4.733, de 10 de junho de 2003: dispe sobre polticas pblicas de

telecomunicaes.

Decreto n 4.769, de 27 de junho de 2003: aprova o Plano Geral de Metas para a

Universalizao do Servio Telefnico Fixo Comutado Prestado no Regime Pblico (PGMU).

Decreto n 5.220, de 30 de setembro de 2004: aprova a Estrutura Regimental e o

Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso e das Funes Gratificadas do Ministrio das Comunicaes.

Decreto n 5.393, de 10 de maro de 2005: altera e acrescenta dispositivos ao Decreto

n 4.901, de 26 de novembro de 2003, que institui o Sistema Brasileiro de Televiso Digital (SBTVD).

Diretrizes de Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior: dispe sobre as

Diretrizes de Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior, incluindo o setor de telecomunicaes.

43

CONSIDERAES FINAIS

A presente dissertao teve como objetivo apresentar o histrico do setor de Telecomunicaes e suas polticas pblicas. Foi apresentada a evoluo do mercado brasileiro e sua configurao de servios. Demonstrou a formulao e anlise das polticas pblicas, a privatizao do setor, sua regulamentao, leis decretos e os principais marcos no setor de telecomunicaes.

A anlise dos artigos publicados entre 1998 e 2007 nas cinco principais revistas de Administrao do Brasil e nos anais do ENANPAD permitiu apresentar um panorama atual das pesquisas realizadas em Polticas Pblicas e Telecomunicaes no Brasil. Percebe-se que o setor vem passando por um processo de constante evoluo, seja pelos tpicos pesquisados quanto pelos mtodos de pesquisa empregados.

O ENANPAD aparece, hoje, como o principal veculo de divulgao do que se desenvolve no setor de Telecomunicaes e Polticas Pblicas, embora as revistas analisadas apresentem um certo amadurecimento por publicarem artigos relacionados ao assunto. Destaque deve ser dado Revista de Administrao Pblica, por ter publicado o maior nmero de artigos sobre Polticas Pblicas e Telecomunicaes no perodo analisado, e Revista de Administrao de Empresas (incluindo a eletrnica), pela constante publicao de artigos relacionados Politicas Pblicas e Telecomunicaes. Encontrou-se uma forte relao entre o que 44

publicado no ENANPAD e nas revistas cientficas da rea, pois alm de vrios artigos serem divulgados nos dois veculos, no foram encontradas diferenas significativas quanto aos temas e tpicos publicados nestes dois meios.

A anlise de poltica pblica que tenha por inteno a regulao do setor de telecomunicaes em um pas com dimenso continental desafiador. Sobretudo, quando apresenta um grande cenrio da falta de documentos acerca deste assunto. Transformar este cenrio uma tarefa que exige determinao e uma viso ampla por parte de seus dirigentes e do corpo de gestores.

O combate ao monoplio se faz determinante em um momento em que se amplia a competitividade dentro do pas. Este cenrio, em grande parte motivado pelo aumento de empresas internacionais no mercado interno, pelas transformaes ocorridas no mercado nacional nos ltimos anos.

A falta de perspectiva quanto criao de polticas publicas para este setor, fragiliza a competio. Diante disto, faz-se necessrio repensar sobre as atribuies do Estado, se ela tem possibilitado o pleno desenvolvimento do setor de telecomunicaes, garantido o seu crescimento e a inovao.

A ineficcia das polticas pblicas para o setor de telecomunicaes implementadas encontrase basicamente na ausncia de uma viso estratgica, que decorre na inadequao de seu desenho a ausncia de um foco definido. Agrega-se, ainda, a descontinuidade destas polticas justificada pela necessidade de visibilidade de seus executores, dado pelos mandatos governamentais.

45

A importncia em se visualizar o processo de concepo de polticas pblicas sob o ponto de vista estratgico de extrema relevncia, pois independentemente do princpio adotado, colocada em evidncia a execuo de estudos como forma de ampliao do conhecimento do terreno em que se vai atuar. Reduzindo, portanto, a margem de erro quanto s aes a serem empreendidas.

A limitao de polticas pblicas no pode ser considerada como entrave a resoluo dos problemas no setor, faz-se necessrio um maior rigor quanto a sua aplicao. A abordagem estratgica sob o ponto de vista acadmico tem por propsito neste estudo ressaltar a importncia de uma melhor regulamentao do setor.

Em vista disto, tem-se uma ruptura do que se entende por polticas pblicas no mais como poltica governamental, mas como aquela que se realiza em espao pblico, com a cooperao dos responsveis governamentais e no-governamentais, por meio da construo de uma rede de responsveis pela transformao da gesto pblica e integradora. Isto se d devido emergncia de uma nova sociedade que se percebe com a necessidade de novas tecnologias, de inovao, exercendo influncia de forma ativa na vida do pas, o que contribui para a consolidao da democracia e no desenvolvimento do pas.

Como sugesto para pesquisas futuras aproveita-se a oportunidade para sugerir novas temticas de pesquisas que, podem contribuir para uma melhor anlise do setor de Telecomunicaes e das Polticas Pblicas. A publicao nessa rea ainda pequena quando comparada s demais reas da Administrao. O espao utilizado pelas revistas e eventos cientficos um importante veculo de divulgao do estado da arte de qualquer disciplina. Quanto maior a divulgao dos estudos e pesquisas feitas no setor de Telecomunicaes e Polticas Pblicas, maior ser o respeito e a importncia dada ao setor. Entretanto, cabe aos 46

pesquisadores de Polticas Pblicas e Telecomunicaes lutarem por maior espao nas revistas cientficas, seja pelo envio de um maior nmero de artigos, pela sua participao no corpo editorial, ou ainda, pela criao de sees dedicadas s Polticas Pblicas e Telecomunicaes em revistas que ainda no possuam. Alm disso, devem garantir a qualidade e a seriedade dos congressos cientficos brasileiros, onde so divulgadas as pesquisas desenvolvidas em Polticas Pblicas e Telecomunicaes: somente assim, a consolidao do Tema Polticas Pblicas e Telecomunicaes sero possveis.

47

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