1

A ao do controle
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes: Advogado, mestre em Direito Pblico, professor de Direito Administrativo, escritor, consultor, conferencista e palestrante. Foi tambm procurador-geral do Ministrio Pblico junto ao TC/DF e juiz do Trabalho da 10 Regio.

A ao do controle O poder poltico, por ser uno, indivisvel, (1) mas a cultura da humanidade, desde Aristteles, vislumbra na ao do Estado a presena de vrias funes, as quais devem ser limitadas quanto ao seu alcance e contedo. Na teoria clssica da diviso dos poderes, na atualidade melhor cognominada de separao das funes do Estado, elaborada por Mostesquieu, vislumbra-se o interesse em dividir as atividades do Poder e estabelecer sobre todas elas controle. (2) Se inexiste dvida quanto necessidade do controle sobre as funes do Estado e seus realizadores, o mesmo no se pode afirmar acerca dos meios de torn-lo efetivo, operacional, isento e eficaz. Em breve pesquisa realizada, encontramos mais de uma centena de proposies doutrinrias sobre a expresso controle, na acepo voltada para o exame de atos da administrao pblica, em obras nacionais, com dezenas de propostas de classificao. A ao do controle deve evoluir, a partir da estruturao cientfica inicialmente concebida por Montesquieu, para uma viso mais prxima da realidade atual do Estado e da sociedade, aproveitando a experincia histrica acumulada, suas deficincias e acertos. A doutrina, de modo no uniforme, j sedimentou alguns parmetros que merecem destaque. Em primeiro plano, insta asserir que qualquer estrutura de controle que no vislumbra a possibilidade de ao individual do cidado estar fadada a transferir a iniciativa a grupos, corporaes ou instituies, nos quais mais facilmente se permearo aes ideolgicas. na possibilidade propulsora da iniciativa individual do cidado estar fadada a transferir a iniciativa a grupos, corporaes ou instituies, nos quais mais facilmente se permearo aes ideolgicas. na possibilidade propulsora da iniciativa individual, que reside a fora de um sistema de controle.

A propsito, no iderio da Revoluo Francesa, que mais pelo seu simbolismo do que pela sua concretizao, iluminou o mundo, fizeram os revolucionrios estabelecer, na Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, em 1789, que "a sociedade tem o direito de pedir conta a todo agente pblico de sua administrao". (3) Em segundo, que o controle deve ser reconhecido como uma atividade acessria do Estado, mas no menos importante. Em presciente estudo sobre o controle da Administrao Pblica, a Prof. Odete Medauar, citando Berti e Tumiati, destaca que "na acepo lgico-filosfica o termo controle designa aspecto do agir humano necessariamente secundrio e acessrio, porque destinado a rever ou reexaminar ou confrontar uma atividade de carter primrio ou principal". (4) Esse enfoque coloca a funo do controle na sua verdadeira dimenso institucional: por no ser um fim em si mesma, busca acrescentar algo s atividades ditas principais e prpria sociedade. Em terceiro, que o controle deve; ser atividade permanente, desenvolvida prvia, concomitante e posteriormente prtica do ato, acompanhando toda sua extenso; ocupar a ateno de toda sociedade, para afastar a idia de omisso e impunidade; ser desenvolvida por todos os rgos do aparelho do Estado e da iniciativa privada, quando exercente de funo estatal, mesmo que em regime de colaborao; e ser atribuda a um rgo especfico, para o qual ser atividade-fim. Essa concepo, como facilmente se percebe, s pode permear num pas que adote um regime democrtico. O controle, como uma funo do Estado, exige, como o regime democrtico, um grau de desenvolvimento da sociedade e dos agentes de administrao para alcanar seu escopo, evoluindo de modo permanente, como num ciclo de realimentao permanente: democracia - controle - democracia. Foi sensvel a essa questo a Organizao das Naes Unidas, quando consagrou a Declarao Universal dos Direitos do Homem erigindo, entre outros dois direitos: ao de participar ativamente no processo de desenvolvimento. Franco Montoro, em sua importante obra Estudos de Filosofia do Direito, assinala que "no se trata, simplesmente, de receber passivamente os benefcios do progresso, mas de tomar parte nas decises e no esforo para a sua realizao.

Em lugar de ser tratado como "objeto" das atenes paternalistas dos detentores do poder, o homem tem o direito de ser considerado pessoa consciente e responsvel, capaz de ser "sujeito" e "agente" no processo do desenvolvimento.. (5) Se o povo que mantm o Estado e, por meio dos seus legtimos representantes, define a aplicao dos recursos pblicos, nada mais adequado do que atribuir-lhe o controle externo da Administrao Pblica. Salienta Manoel Gonalves Ferreira Filho que "por tradio que data do medievo, compete autorizar a cobrana de tributos, consentir nos gastos pblicos, tomar conta dos que usam do patrimnio geral. Na verdade, o poder financeiro das cmaras historicamente anterior ao exerccio, por elas, da funo legislativa". (6) Para desempenhar a funo tcnica do controle da Administrao, o Brasil, a exemplo de outros pases, adota o modelo de Tribunal de Contas. Assim, enquanto esses tratam exclusivamente do exame dos atos e da atividade administrativa, o julgamento final da gesto do governo como um todo continua na restrita competncia do parlamento da respectiva esfera de governo. Com sua habitual clareza, ensina Celso Antonio Bandeira de Mello que "no h negar-se que o encargo de controlar a funo administrativa do Estado, ante os explcitos dizeres constitucionais, assiste ao Poder Legislativo. Entretanto, tambm no h negar que a este Poder acode sobretudo uma funo poltica, a de fazer as opes sobre as regras fundamentais que iro ditar o destino do Pas e reger os comportamentos dos indivduos. J a misso de efetuar um apurado controle sobre a legitimidade dos atos administrativos conducentes despesa pblica , obviamente, uma misso tcnica - tcnico-jurdica e, portanto, dificilmente poderia ser desempenhada a contento por um corpo legislativo, sem que contasse com o auxlio de um organismo especializado ao qual incumba esta apreciao tcnica, que ir iluminar a posterior deciso poltica do Legislativo na apreciao da gesto dos recursos pblicos". 1. Natureza e funes dos Tribunais de Contas Para no perder a objetividade e que se prope este trabalho e obviar o amplo debate que, desde o tempo do Brasil Imprio, ocupa a

inteligncia dos estudiosos, examinar-se a seguir a natureza dos Tribunais de Contas, pondo em relevo as concluses de administrativistas que procuraram compreend-la, a partir do contexto definido pelo Estatuto Poltico Fundamental. (7) O eminente administrativista Celso Mello, referindo-se ao assunto averbou que "como o Texto Maior desdenhou design-lo como Poder, intil ou improfcuo perguntarmo-nos se seria ou no um Poder. Basta-nos uma concluso ao meu ver irrefutvel: o Tribunal de Contas, em nosso sistema, um conjunto orgnico perfeitamente autnomo." (8) Na mesma linha de entendimento, assere a Prof Odete Medauar que"se a sua funo de atuar em auxlio ao Legislativo, sua natureza, em razo das prprias normas da Constituio, de rgo independente, desvinculado da estrutura de qualquer dos trs poderes. (9) Com relao s funes das Cortes de Contas, tambm h divergncia na doutrina e jurisprudncia ptria. Uma corrente de pensamento sustenta a funo jurisdicional, enquanto outra restringe as decises mera manifestao de vontade administrativa. A questo no meramente acadmica, apresentando relevantes consequncias prticas no que concerne, especialmente, aos limites de revisibilidade das decises dos Tribunais de Contas pelo Poder Judicirio. Para a primeira corrente de pensamento, somente caberia o exame extrnseco do ato e a verificao de sua conformidade ou no, com a Lei, pelo Judicirio; para a segunda, a reviso poderia, inclusive, adentar no mrito do ato deliberativo da Corte. Tudo parece indicar que o ponto nodal da questo repousa na acepo do termo julgamento, utilizado pela Constituio Federal, para designar a deciso do Tribunal de contas. Esse termo, mereceu detido exame de brilhantes juristas ptrios, a iniciar-se pelo Procurador do Ministrio Pblico junto ao TCU, Leopoldo da Cunha Melo, (10) asserindo que "o Tribunal de contas no simples rgo administrativo", mas exerce "uma verdadeira judicatura sobre os exatores, os que tm em seu poder, sob sua gesto, bens e dinheiros pblicos". Conquanto o Tribunal de Contas no integre, at hoje, o elenco de rgos do Poder Judicirio, h muito, de fato, j assinalava o eminente e saudoso Seabra Fagundes, que "inobstante isso, o art. 71 4, lhe comete o julgamento da regularidade das contas dos administradores e

demais responsveis por bens ou dinheiros pblicos, o que implica em investi-lo no parcial exerccio da funo judicante. No bem pelo emprego da palavra julgamento, mas sim pelo sentido definitivo da manifestao da corte, pois se a regularidade das contas pudesse dar lugar a nova apreciao (pelo Poder Judicirio), o seu pronunciamento resultaria em mero e intil formalismo. Sob esse aspecto restrito (o criminal fica Justia da Unio) a Corte de Contas decide conclusivamente. Os rgos do Poder Judicirio carecem de jurisdio para examin-lo." (11) Tambm Pontes de Miranda, com seu perene brilho, sustenta que "a funo de julgar as contas est clarssima no texto constitucional. No havemos de interpretar que o Tribunal de Contas julgue e outro juiz as rejulgue depois. Tratar-se-ia de absurdo bis in idem." (12) O debate tem prosperado, notadamente, porque os estudiosos costumam analisar a questo apenas pela perspectiva do Direito Constitucional ou do Direito Administrativo, faltando reflexo uma viso abrangente e mais atualizada da restrita tripartio das funes do Estado. Essa posio muito bem se entende, se for considerado que a teoria da separao dos poderes de Montesquieu, consagrada na obra LEsprit des lois, 1748, jamais foi adotada em seu sentido estrito. O j citado Pontes de Miranda assere que "uma coisa a distino das funes do Estado em legislativa, executiva e outra a separao absoluta dos poderes segundo tal critrio distintivo." (13) O silogismo fundamental para a correta equao assenta-se nas seguintes premissas: - a separao das funes legislativa, administrativa e judiciria, no absoluta, nem restrita aos rgos do respectivo Poder. O Poder Executivo exerce funes legislativas quando se lhe comete a iniciativa de leis, - art. 84, III- ou editar medidas provisrias, com fora de lei - art. 84, XXVI - sancionar, promulgar e vetar leis, - art. 84, IV - e tambm funes judiciais, como comutar penas e conceder indulto - art.84, XII. Ao poder legislativo, alm das funes legislativas, constitucionalmente lhe foi deferida competncia judiciria para processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica e outras autoridades - , incs. I e II - e funes administrativas, como dispor sobre sua organizao - art.51,inc. IV.

Ao poder Judicirio foi conferida competncia administrativa de organizar suas secretarias - art. 96, inc. I, b - e legislativa, para propor leis - art. 96, inc. II - ou declarar a inconstitucionalidade de leis - arts. 97, 102, inc. I, a - e impor a sentena normativa em dissdio coletivo, art. 114, 2. - o Poder Judicirio no tem competncia para a ampla revisibilidade dos atos no-judiciais estritos. Arrimando-se no art. 5, inc. XXXV, da Constituio Federal, os menos atentos pretendem erigir o princpio da revisibilidade judicial como norma absoluta. A simples leitura desse dispositivo, demonstra que vedado Lei excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa de leso, mas no Constituio. De fato, a interpretao sistemtica dos preceitos constitucionais revelam que, em alguns casos, o prprio Estatuto Poltico delineia a competncia para outros rgos procederem ao julgamento de determinadas questes, tal como ocorre com o julgamento do impeachment e dos Tribunais de Contas, que Seabra Fagundes classifica como excees ao monoplio do Poder Judicirio. De outra parte, admitindo-se, ad argumentandum, que a deliberao das Cortes de Contas fosse mero ato administrativo e no judicante, mesmo assim, no poderia o Poder Judicirio adentrar ao exame de mrito desse ato, ficando restrito ao exame da legalidade formal. (14) Nesse contexto, compreende-se facilmente que a jurisdio no monoplio do Poder Judicirio, sendo funo tambm exercida pelo outros poderes. Os efeitos do julgamento - como tal entendida a possibilidade de dizer o direito nos casos concretos, - pelas Cortes de Contas prevaleceriam frente aos rgos do Poder Judicirio? Estariam os condenados sujeitos ao cumprimento forado da deciso das Cortes de Contas, em matria de TCE? Ao contrrio do que sustentavam Chiovenda e Adolf Wach, que s entendiam a jurisdio como a "atividade do Estado dirigida atuao do Direito objetivo, mediante a aplicao da norma geral ao caso concreto e mediante a realizao forada da prpria norma geral" esse segundo elemento, na moderna processualstica, necessita existir apenas potencialmente e sua efetivao, quando necessria, poder ocorrer com o auxlio de outros rgos. (15) Nesse contexto evolutivo, situam-se as manifestaes do prprio Judicirio em sede de jurisdio voluntria ou graciosa e a homologao e execuo de sentena estrangeira.

Na primeira, por inexistir de forma imediata a realizao forada; no segundo, porque h interferncia, para a fora coativa da sentena, de rgo diverso do prolator da sentena. As decises das Cortes de Contas, no Brasil, so expresses da jurisdio; no jurisdio "especial" ou seguida de qualquer adjetivao que pretenda diminuir sua fora. Mas, apenas jurisdio, qual se pode, em homenagem ao rgo prolator, referir-se como jurisdio de contas. Uma vez que o constituinte, repetindo Constituies anteriores, empregou a expresso julgar para algumas deliberaes do Tribunal de contas e, tendo em linha de considerao que, quando "so empregados termos jurdicos, deve crer-se ter havido preferncia pela linguagem tcnica" (16) os julgamentos das Cortes de Contas devem ser acatados pelo Poder Judicirio, vez que no pode rejulgar o que j foi julgado, como acentua Pontes de Miranda. O julgamento sobre as contas, decidindo a regularidade ou irregularidade, soberano, privativo e definitivo. Soberano, porque no se submete a outra corte revisional. Sendo as Cortes de Contas independentes dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, suas decises em sede de contas especiais, cuja competncia lhe foi deferida pelo constituinte, com exclusividade, no poderia ser subalterna a qualquer dos poderes, sob pena de, diante do caso concreto, permitir a um rgo cujas contas fossem julgadas irregulares, rever por si prprio, a deciso. Tal ocorreria, v.g., se o Tribunal de Contas da Unio julgasse uma TCE envolvendo agentes do Supremo Tribunal Federal e, a esse, fosse permitido rever o julgamento. O sistema de "freios e contrapesos", nota caracterstica da evoluo do processo democrtico, ficaria irremediavelmente comprometido. Somente o julgamento das contas anuais do governo que foge competncia exclusiva das Cortes de Contas. O julgamento, em matria de contas especiais, privativo dos Tribunais de contas. No pode ser delegado, transferido ou diminudo por lei ou qualquer ato normativo, nem mesmo regimental das prprias Cortes. possvel, porm, atribuir, no mbito desses Tribunais, a competncia turmas ou cmaras, conforme disciplina interna, desde que os julgadores sejam os membros dos Tribunais de Contas da Unio (17) e do Distrito Federal, pode tambm ser fixado valor de alada, abaixo do qual os autos de TCE no so remetidos para as Cortes, mas esse fato, de ficar o processo na origem, no

implica, nem pode implicar, na transferncia do julgamento das contas para os rgos da administrao: deve o administrador pblico, nesse caso, envidar esforos para o ressarcimento ao errio, observando, porm, que quaisquer providncias que vier a adotar, no podero implicar no julgamento, estrito senso, pela regularidade ou irregularidade, como ocorre quando decidido pelas referidas Cortes. (18) O julgamento dos Tribunais de Contas definitivo, observados os recursos previstos no mbito desses colegiados. Esgotados os recursos ou os prazos para a interposio, a deciso definitiva e, em matria de contas especiais, no sujeita revisibilidade de mrito pelo Poder Judicirio, conforme o magistrio dos doutrinadores referidos. Assim, sem laivo de dvida algumas funes das Cortes de Contas se inserem como judicantes, inibindo o reexame pelo Judicirio quanto ao mrito. Nesse sentido j se pronunciou a Justia Federal: "o TCU s formalmente no rgo do Poder Judicirio. Suas decises transitam em julgado e tm, portanto, natureza prejudicial para o juzo no especializado". (19)
NOTAS
1.

2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

11.

12.

Jos Celso de Mello Filho, Constituio Federal Anotada, So Paulo, Saraiva, l984, pg. 20. Consulte sobre o assunto relevante monografia do eminente jurista Jos Celso de Mello Filho, amparado nos estudos de Karl Loewenstein, publicada na RT 526:290. Art. 15. Controle da Administrao Pblica, Ed. Revista dos tribunais, So Paulo, pg. 17. Ed. Saraiva, So Paulo, 2 ed., pg. 228. Curso de Direito Constitucional, So Paulo, Saraiva, 1992, 19 ed., pg. 137. O saudoso jurista Alfredo Buzaid colocava o tribunal de Contas como corporao administrativa autnoma. RDP 72: 137. Ob. cit., pg. 141 Pareceres, 1950, vol.IV pg. 118/9, apud Seabra Fagundes, O controle dos atos administrativos pelo Poder Judicirio, Rio de Janeiro, Forense, pg. 144, nota de rodap ao 69. O controle dos atos administrativos pelo Poder Judicirio, ed. Forense, Rio de janeiro, 4 ed., pg. 142; o texto refere-se a artigos da Constituio de 1946, mas atual porque a CF/88 repete a expresso "julgar" e continua no elencando o Tribunal de Contas entre os rgos do Poder Judicirio. Comentrios Constituio de 1946. vol.II, pg. 95, (tambm citado por Seabra Fagundes, ob. cit., pg.142).

13. Os fundamentos atuais do Direito Constitucional, 1932, pg.319. 14. "Inteiramente livre para examinar a legalidade do ato administrativo, est proibido o Poder Judicirio de entrar na indagao de mrito, que fica totalmente fora do seu policiamento in Dos atos administrativos especiais, Cretella Jr., 1 ed., 1995, Rio de Janeiro, Forense, pg. 448. 15. Q.cfr. Ranelleti e Massari. 16. Hermenutica e aplicao do direito, Carlos Maximiliano, Ed. Forense, Rio de Janeiro, 10 ed., pg. 109. 17. Ver art. 148, 2, do Regimento Interno do TCU, e Instruo Normativa n11, publicada no DOU de 11.12.95, pg.20.391; e art. 159, do Regimento Interno do TCDF, aprovado pela RES-038/90. 18. Consulte o captulo IX, item 1. 19. Apelao Cvel n 89.01.23993-0/MG, DDJU 14.09.92, pg.28.119, TRF 1 Regio, 3 Turma, Rel. Juiz Adhemar Maciel.

JJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNN

tica e controle
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes Elaborado em 11/2005

A relao entre tica e controle anunciada como novo paradigma, na medida em que se faz mais presente, no desenvolvimento das funes das Cortes de Contas, a permanente cobrana por valores como austeridade e exemplo de conduta.

Sumrio: 1 Os valores tutelados pelo controle - 1.1 Legitimidade 1.2 Economicidade - 1.3.Probidade administrativa e moralidade - 1.4 Agentes de controle - 2 tica no julgamento pelo controle - 3 Exemplo e ao pedaggica do controle A relao entre tica e controle vem sendo anunciada como um novo paradigma de ao, na medida em que se faz mais presente, no desenvolvimento das funes das Cortes de Contas, a permanente cobrana da sociedade por valores como austeridade e exemplo de conduta. H uma explicao lgica para a repercusso das exigncias de valores ticos, porque o Tribunal de Contas trabalha no terreno que se expande alm da fronteira da legalidade, alcanando a necessidade de

10

aferio do ato legal, sob o aspecto da legitimidade e economicidade. No raro o uso de valores ticos na aferio da conduta do administrador pblico. Interessa notar que o desenvolvimento do tema tica e controle tem exigido a difuso de cdigos, como que retornando antiga e confusa interao entre tica (moral) e direito (leis).1 As acepes de controle prximas s da atualidade, fiscalizando agentes da administrao, nascem inseridas no Estado, nos principados, e se destinam a verificar se os sditos dos governantes realizam adequadamente o mister. Por esse motivo, revela a histria, a gnese de controle deturpada, vez que destinada a fiscalizar aqueles que no merecem a confiana direta do soberano, pessoas de menor importncia na administrao dos negcios do Rei. Estabelecido um conjunto de regras na cincia jurdica to cnscia de sua autonomia como cincia pura e distante da moral, surgem duas questes no seu mago, irredutvel para a funo do controle, cujo direito j estava assegurado, inclusive com feies de direito fundamental. A primeira delas que as leis e normas no poderiam regular o amplo espectro de funes do Estado: por mais que avance a regulamentao no sentido de limitar a vontade do administrador, sempre restar um grande espao que ser regulado pela tica. Montesquieu alerta que "a degradao moral j matou muitos Estados" exatamente pela impossibilidade jurdica de enfeixar todas as aes possveis e imaginveis no mbito da lei. Pouco a pouco, encontrando-se j assentada a autonomia do Direito como cincia, vai se desenvolvendo o esforo pela tutela da tica, da moral, da probidade e, com tantas outras expresses, como ser visto. No Direito Administrativo, portanto, inclusive com repercusso na esfera penal, a tutela da tica se faz com extrema intensidade.2 Anulam-se atos lesivos moralidade, integram-se normas com base no princpio da probidade administrativa, pune-se o agente por violar o Cdigo de tica do Servidor Pblico.3 Sobre a segunda questo, relacionando tica e controle, cabe recordar interessante passagem de um dos mais emblemticos conselheiros: Maquiavel.

11

No seu opsculo sobre o poder, em aconselhamento ao prncipe para a instalao de um novo principado, assinala que: "Aquele que se dedica a tal empreendimento tem por inimigo todos quantos se beneficiavam das instituies antigas, e s acha tbios defensores naqueles a quem seriam teis as novas." Impossvel no deixar de estabelecer um paralelo,guardadas as devidas propores, com o exerccio da funo de controle num pas em desenvolvimento. Os que gerem a coisa pblica, antigos "detentores do poder", no querem o controle; aqueles que seriam beneficiados mostram-se tbios nessa exigncia: seja porque cuidam de forma egostica da prpria vida, sem viverem a extenso do termo res publicae, seja por temerem a retaliao dos poderosos. Assim, como operacionalizar a feio tica do controle? S o poder controla e limita o poder. Todo poder sem limites no poder ser legtimo. Dos pensamentos de Montesquieu, usualmente referidos, estruturou-se o sistema de checks and balances, definindo-se de permeio entre os poderes delineados por aquele filsofo para assegurar o efetivo comando do dever de prestar contas. Nascia assim um rgo com feies diferenciadas, encarregado de fiscalizar, uma auditoria geral, um Tribunal de Contas. No outro segmento das garantias, forjavam-se os instrumentos jurdicos de defesa contra o abuso de direito em relao ao particular, assegurando-se os chamados direitos de primeira gerao. Mais tarde, o ordenamento jurdico Constituio do Mxico (1917), da Alemanha de Weimar (1919) vai definir nova categoria de direitos, de segunda gerao, consistentes numa prestao de contedo obrigacional positiva, at que exsurgem os direitos difusos, sem titularidade determinada, destinados ao ltimo grau de proteo. Poucos se aperceberam, mas o Direito Administrativo acolheu a tica como bem jurdico a ser tutelado e a assegurou definitivamente no seu arcabouo. S no plano federal, entre leis e decretos, temos 256 ocorrncias das palavras tica, moral, probidade e improbidade. Presentes nas normas as duas questes aqui lanadas: a primeira, o inegvel fato de que a norma no conseguiu prever todos os possveis fatos que poderiam ocorrer na atividade administrativa; a segunda, a definio de uma titularidade para o exerccio do direito, em carter subsidirio iniciativa do cidado.

12

H pelo menos trs inter-relaes entre a atividade de controle e a tica. A primeira dirigida aos fundamentos do controle; a segunda, aos agentes do controle; a terceira, ao julgamento. 1 Os valores tutelados pelo controle Diferentemente do Poder Judicirio, que est adstrito ao exame da legalidade, o controle da Administrao Pblica fica mais distante das operaes de subsunes lgicas da lei. Julga alm da lei,4 porque tutela outros valores que do suporte gerncia administrativa. Nesse julgamento, tanto o suporte legal pode ser exigncia, pressuposto - por exemplo, quando o ato, embora revestido de legalidade, no atende ao parmetro de legitimidade -, ou no ser essencial, como ocorre com a chamada falha estrutural.5 Os vetores interferentes na formao desse juzo tm por centro da constelao, intimamente amalgamados, a moral (ethos) e a Justia (justitia). Como uma lenda, assumindo, em cada momento, um personagem, um matiz diferente de uma mesma luz. A Constituio alem em vigor,6 como parece pretender a brasileira, d nfase regularidade, expresso tambm sem contedo jurdico predefinido a indicar a interao com a tica. Foi-se o tempo em que o julgamento das contas anuais limitava-se a verificar se os gastos efetivavam-se de acordo com a lei oramentria anual; observavam os crditos; assinavam as despesas. No novo milnio, tal como j prev a atual Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio e de todas as esferas de governo, os Tribunais de Contas analisam a eficincia dos rgos jurisdicionados. Basta ver o que estabelece, v.g.: art. 5: definida a jurisdio, determina sua abrangncia: representantes da Unio ou do Poder Pblico na Assemblia Geral das empresas estatais e sociedades annimas, de cujo capital a Unio ou o Poder Pblico participem, solidariamente, com os membros dos Conselhos Fiscal e de Administrao, os quais respondem pela prtica de atos de gesto ruinosa ou liberalidade custa das respectivas sociedades; art. 49: determina a avaliao das metas previstas no Plano Plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio e a comprovao da legalidade e avaliao dos resultados

13

quanto eficcia e eficincia da gesto oramentria, financeira e patrimonial, nos rgos e entidades da Administrao Federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de Direito Privado; art. 58: autoriza a aplicar multa pela prtica de ato de gesto ilegtimo ou antieconmico, de que resulte injustificado dano ao Errio. Por esse motivo, no mundo inteiro, as entidades de fiscalizao externa caminham por abandonar o controle contbil e buscar o controle gerencial, que no se limita a dizer se a despesa foi realizada de acordo com os critrios de validade da contabilidade, mas define a contabilidade analtica de custos e busca de resultados efetivos. Luz para o princpio da eficincia, colaborando com o processo decisrio de polticas pblicas, como o controle tradicionalmente estabelece o feedback para o sistema administrativo, o redirecionamento das aes programadas. Essa ambiciosa avaliao pressupe o conhecimento, pelo controle, num hospital, por exemplo, do custo dos medicamentos e equipamentos, da equipe, da folha de pagamentos, das compras e servios contratados, da aplicao da dotao oramentria, de gerao de receita, de xitos em tratamentos mdicos. Isso controle! Assim, se o controle avanar no campo da discricionariedade, pode contribuir decisivamente na estruturao de um modelo capaz de aambarcar as expectativas de controle da corrupo. Levado adiante, por que no considerar que compete tambm funo de controle a fiscalizao do fluxo de capitais especulativos, da poltica monetria, das alteraes cambiais, de emprstimos internacionais? Todos os anos, o Tribunal de Contas da Unio progride no controle dos programas de governo, e lana novos paradigmas, sem olvidar as atuais e menores competncias. O cdigo de tica e padres de conduta profissional dos administradores da dvida pblica7 tambm definiu condutas vedadas, entre elas a de receber presentes e utilizar informaes privilegiadas para qualquer fim, em benefcio prprio ou de terceiro. Esse amplo elenco de aes pretendidas, possveis ou j efetivadas, revela os valores ticos a definir o campo de atuao do controle, para alm da lei, mas em absoluta consonncia com as pretenses da sociedade de controlar o poder discricionrio do administrador pblico.

14

1.1 Legitimidade A Constituio Federal emprega diferentemente os termos legalidade e legitimidade, definindo, a toda evidncia, a necessidade de que sejam distinguidos. Manoel Gonalves Ferreira Filho esclarece que a legitimidade diz respeito substncia do ato, revelando insuficiente ter sido adotada a forma prevista ou no de defesa em lei para exigir-se o ajustamento da substncia lei, assim como aos princpios da boa administrao.8 Tem a tentativa de conceito o mrito de destacar a existncia de um valor no implcito na lei, embora como a imensa maioria no o situe na esfera do controle e da tica, perdendo, pois, a validade da especializao. Fernando Augusto Mello Guimares9 e Ricardo Lobo Torres assinalam que o aspecto da legitimidade engloba os princpios oramentrios e financeiros, a apreciao de justia, a apurao da relao custo/benefcio e a segurana jurdica. Marcos Vincios Vilaa, situando o tema na esfera do controle, assinala que a legitimidade apresenta duas acepes distintas: a primeira, formal, significa que as contas esto em conformidade com a lei; a segunda, substantiva, significa o bom uso dos recursos pblicos, o uso socialmente desejado, tecnicamente factvel e economicamente eficiente.10 Foi preciso mesmo a experincia do controle para trazer essa dupla acepo aos nominados doutrinadores, no sentido de que h uma correlao para alm da estrita legalidade, quando se refere a recursos pblicos e sua regular aplicao. A legitimidade no plano jurdico o atributo do ato que se conforma com a pretenso da lei, guarda conformidade com a forma, com o seu objetivo. Quando, porm, na esfera particular do controle, sem incorrer numa transladao de sentido, o termo vivifica o componente subjacente, a origem dos recursos pblicos pode com esta se compatibilizar. Desse modo, no legtimo o uso de recurso pblico que no vise preservao do elemento intrnseco origem, ou seja, que no emprega a finalidade pblica. o caso do gasto feito por um rgo em coquetel para o qual est prevista dotao oramentria: legal, mas no legtimo. Diversamente, se o mesmo ocorre numa embaixada, que tem em sua natureza a atividade de representao, o fato pode ser legtimo.

15

Compreende-se porque a legitimidade assume a feio tica, o agir virtuoso, a efetivao do bem e da Justia. Sob o aspecto do controle a apreciao deontolgica da legitimidade, encontra-se em ntima afinao com os princpios da razoabilidade para alguns autores , da proporcionalidade, da supremacia do interesse pblico sobre o privado. 1.2 Economicidade Como regra, no direito, o exame da convenincia e da oportunidade do ato administrativo, terreno do mrito, de competncia exclusiva da autoridade administrativa. Nele no pode penetrar o judicirio.11 Por fora de expressa previso constitucional, porm, o Tribunal de Contas pode fazer o exame de mrito, apreciando inclusive a relao custo/benefcio. corolrio da lio dos gregos de thos: a distribuio eqitativa ou proporcional do bem constitui o justo. No caso em que a comunidade define o uso dos recursos pblicos, preciso que ele seja adequado, maximizando a relao custo/benefcio. Referindo-se tica do homem pblico, assinala Josaphat Marinho: " a forma adequada de proceder, que vale como padro para todo o corpo social."12 Assim como na avaliao da legitimidade, os Tribunais de Contas aferem a correlao entre a origem e o destino, na economicidade aferem a relao entre o custo da medida e o benefcio coletivo. O contedo tico seria enfraquecido, verdadeiramente empobrecido, se a Constituio Federal estabelecesse a aferio do menor custo ou, isoladamente, do maior benefcio. No entanto, o estatuto poltico usou o termo mais nobre e compatvel com a tica e o contedo axiolgico da economia. Isso porque a aferio pretendida pelo constituinte no repousa necessariamente no aspecto limitado da economia. Deve-se recordar aqui um fato curioso ocorrido em Curitiba no qual uma autoridade administrativa provou que, sob o aspecto econmico, foi vantajosa a construo de um viaduto, computando o nmero de bitos e acidentes e inferindo a receita tributria que deixaria de ser arrecadada. Tal perspectiva no deve ser parmetro de conduta, valendo pela curiosidade o caso, pois as polticas pblicas tm um retorno benefcio sem expresso econmica, como o caso da construo de uma calada.

16

A tica orientada para exercitar a atividade mais alta que o "raciocnio possa consagrar-se, que a theoria ou contemplao das realidades".13 A aplicao do princpio da economicidade s tem sentido nessa percepo do ethos, concebida pela abstrao entre as possveis alternativas existentes poca do fato e a escolhida. Releva obtemperar, porm, que em homenagem ao princpio da segregao das funes, o controlador no pode substituir a vontade do administrador,14 especialmente quando as opes postas no processo decisrio tm todas em tese ou melhor, sobre a contingncia do acaso, a que se referem os gregos (tyche), iguais riscos e/ou semelhantes vantagens, benefcios. Nesse caso, a aferio da economicidade, no processo de julgamento, deve dirigir-se apenas correo futura do ato. 1.3 Probidade administrativa e moralidade Celso Antnio Bandeira de Mello15 assere que, de acordo com o princpio da moralidade: [...] a Administrao e seus agentes tm de atuar na conformidade de princpios ticos. Viollos implicar violao ao prprio Direito, configurando ilicitude que assujeita a conduta viciada invalidao, porquanto tal princpio assumiu foros de pauta jurdica, na conformidade do art. 37da Constituio. Como foi assinalado anteriormente, a grande marca para o Direito Administrativo foi exatamente ter tutelado juridicamente o valor tica, transferindo-o para a rbita da validade do ato, impondo-o como pedra angular a sustentar a validade dos atos administrativos. Corresponde ao outro extremo da evoluo de uma idia: o Direito, para firmar-se como cincia, divorcia-se da moral; autnomo, com ela se reconcilia e a aambarca em sua estrutura como elemento integrador da validade da conduta. O problema seguinte tutela da tica, promovida com estatura constitucional, sua aferio. Diogenes Gasparini, referindo-se a Maurice Hauriou, aps lembrar que o mesmo foi o sistematizador desse princpio, esclarece que o mesmo prope seja extrado do "conjunto de regras que regulam o agir da Administrao Pblica; tirase da boa e til disciplina interna da Administrao Pblica".16 Como explicao, o critrio de Hauriou parece satisfatrio; como elemento para definir a validade, para controlar a conduta, no. Klitgaard, em aprofundado estudo,17 observa que o contgio pela

17

corrupo pode ser uma questo cultural, hiptese em que "o agir da Administrao Pblica" no estaria compatvel com a moralidade. novamente o precursor da tica, Aristteles, na preciosa sntese de Henrique C. L. Vaz, que responde: o agir tico, tanto da comunidade como do indivduo, compreendendo os costumes e hbitos, exprime a nossa situao fundamental como seres que habitam a morada do ethos. O agir voltado a um fim, o que significa que movido por razes, mas o fim na lio de Aristteles sempre o bem, aparente ou real, ou seja, apresenta-se sempre sob a razo do melhor. Da que a exteriorizao das razes do agir do administrador pblico integra a tica da conduta, constituindo-se em elemento fundamental para a atividade do controle. A produo, a posteriori da motivao que ocorre porque os rgos de controle devem garantir o primado da ampla defesa , no de todo suficiente para a aferio da conduta. Somente o ser a prvia motivao, dever ao qual esto jungidos todos os administradores na prtica do ato. nessa concepo da theoria, extrada da contemplao e da busca racional do bem que pode ser aferida, sempre com o esforo da abstrao, a moralidade administrativa para a efetivao do controle. DEntrve18 esclarece que a recuperao do liame entre legalidade e legitimidade, sob bases diferentes, deve ocorrer a partir do abandono da noo formal da primeira, visando efetivao das condies necessrias para o desenvolvimento da dignidade humana, portanto, associada moralidade. 1.4 Agentes de controle A relao entre tica e controle tambm ilumina a situao dos agentes de controle externo. No poderia ser diferente, at pelo fundamento lgico, eis que encarregados de formar juzo de valor sobre a moralidade dos atos praticados pela Administrao Pblica, sem ficarem restritos s fronteiras da legalidade. Para os membros julgadores de contas, a Constituio Federal exige, entre outros, o atributo da "idoneidade moral e reputao ilibada". Marcos Valrio de Arajo, em estudo de direito comparado, assinala que, em alguns pases, do candidato ao cargo mximo das entidades de fiscalizao superior _ EFS _ exigida conduta moral inquestionvel, "o que significa nunca ter se envolvido em qualquer escndalo".19

18

Tema que desperta debates a insero da tica enquanto componente dos procedimentos e critrios da escolha. H diversos processos, cada um com suas vantagens e desvantagens. O Brasil, em particular, caminha numa histria lenta, mas firme, rumo ao aperfeioamento, sendo possvel inferir a inevitvel concretizao de novos critrios num prazo razovel, vez que reclamada por vrios setores e freqente nas iniciativas de parlamentares do Congresso Nacional. O elemento tico pode ser considerado no processo de escolha de dois modos: primeiro, a reflexo sobre a tica do prprio processo; segundo, como critrio a ser aferido em relao conduta do candidato ao cargo. 2 tica no julgamento pelo controle A terceira inter-relao entre tica e controle diz respeito aplicao de preceitos ticos como critrio de julgamento. Os rgos de controle tm uma funo essencial na manuteno dos valores ticos de uma sociedade e podem alavancar a restaurao dos mais nobres valores da cultura moral, inclusive servindo-se da indignao popular para coloc-la a servio da dignidade. Nesse rido tema, mais do que em outros, a parcimnia e o equilbrio de esprito se impem. 3 Exemplo e ao pedaggica do controle H um tipo especfico de agentes sujeitos ao do controle: agentes pblicos ou particulares que, por lei ou contrato, passaram a ser responsveis pela gesto de recursos pblicos. So, pois, alvos permanentes da ateno do povo, mesmo onde a cultura da virtude no tem plena ressonncia. E quel che fa il signore fanno poi molti, che nel signore son tutti gli occhi volti.20 A fora do exemplo, do mau exemplo, foi considerada por Maquiavel, nessa orao apontada numa referncia conduta corrupta de Lorenzo de Medici. Para esse estudioso do poder, o pior de todos os pecados seria a corrupo dos governantes pelo mau exemplo que do sociedade.

19

nesse sentido que assere Montesquieu expresso anteriormente citada: "A degradao moral j matou muitos Estados",21 revelando que a violao da tica pelos governantes um mal da civilizao e um mal contagiante. A corrupo no beneficia a todos, mas a todos afeta, porque a uns espolia e de outros retira a tranqilidade e a qualidade de vida pela misria que, expandindo-se, circunda a esfera dos que dela sobrevivem. a vantagem de poucos sobre muitos. Por isso, mais cedo ou mais tarde, a civilizao corrompida entra em crise. J foi dito, e com muita propriedade, que "insurreies armadas s eclodem quando malogram os esforos da poltica, ou falta coragem aos juzes" e que "a derrubada das tiranias, o mais das vezes, exige o tributo do sangue. Governos corruptos caem acossados pela voz irada do povo, e, sempre, pela ao das leis onde h democracia e instrumentos institucionais."22 Por esse motivo, ao zelar pela tica na gesto pblica, em mero cumprimento ao dever, no Brasil, os Tribunais de Contas contribuem para a justia, para o bem, para a paz social. A corrupo no mais pode ser considerada nos restritos campos da criminologia. Antes, no campo da moral, da filosofia, da antropologia cultural, que deve ser analisada e compreendida para ser combatida. No existe um corrupto isolado, mas uma societas sceleris.23 Quanto mais elevado o posicionamento social, econmico ou hierrquico do portador da doena - corrupo -, mais larga a amplitude do seu contgio, mais nefastos seus efeitos, mais misria semeia. A experincia revela que as maiores expresses desse mal, os doentes mais enfermos, nem sempre se encontram entre os menos privilegiados pela sorte ou pela intelectualidade. Ao contrrio, e por isso mesmo exige-se das estruturas de controle a percepo tica de que a busca da apenao um dever inexorvel da atividade. A postura pedaggica da ao do controle, tantas vezes enaltecida como finalidade mais nobre do controle, tem espao, tempo e destinatrio determinado. possvel sustentar que o efeito pedaggico tambm existe no combate impunidade.

20

A crena na capacidade do controle de orientar e do controlado de aprender a percepo de que essa atividade controle constitui apenas uma etapa do processo decisrio, a ltima que completa a ao, a primeira que redireciona os esforos. Por isso, a punio somente se evita quando ausente a m-f, sendo possvel e factvel uma mudana. O ethos que aponta o caminho do bem; o controlador que tem motivo para ter esperana; o controlado com a vontade do aprimoramento; cada qual, a seu modo, com a percepo do interesse pblico e da sua menor dimenso frente ao todo. Mas h tambm a pedagogia do castigo, da punio. Aqui, um estreito caminho entre a possibilidade de resgatar a credibilidade de todos, pela punio dos que a merecem, ou o equvoco de aceitar o clamor pblico e satisfaz-lo, contribuindo para uma vingana coletiva. Se o controle tem o dever de prestar contas sociedade, no menos certo que deva julgar pela serenidade, de forma eqidistante das paixes e sem medo de reprimendas quando efetiva a Justia, mesmo que a muitos contrarie. Mahatma Ghandi ensina que na aplicao do "olho por olho" todos acabaro cegos, numa aluso ao resultado prtico da vingana. preciso, porm, no ignorar que a indignao da comunidade deve servir aos propsitos de restaurar a dignidade, o ethos coletivo. A proposta de aplicao da tica ao controle deve repousar em vertentes que compem um mesmo todo. O rigor competente na apurao, a firmeza e a adequada fundamentao da acusao, a serenidade na garantia da defesa, o equilbrio, a maturidade e a sabedoria no julgamento e a preciso na dosimetria da pena. Que tanto sirva ela como castigo que pelo exemplo educa a todos, quanto no sirva de instrumento de vingana destrutiva. Esse ciclo vital de controle, porm, resta absolutamente vazio de significado quando no se efetiva opportunus tempore. O tempo serventia crucial da estratgia: tempo prazo e oportunidade. Renato Jorge Brown Ribeiro revela que, em pesquisa promovida pelo Tribunal de Contas da Unio, "o problema da tempestividade considerado crucial" pelos pesquisados.24 tica tambm pressupe ajustamento entre o idealizado e o concreto. Pressupe conhecimento da raiz, da causa, da origem, porque s pelos efeitos no se julga com sabedoria.

21

Calheiros Bonfim assinala que "acossado pela fome, o homem sobrepe o instinto de sobrevivncia razo, no respeita leis, costumes, moral, nem se detm diante de obstculos materiais".25 Guardadas as devidas propores, no se evidencia Justia quando a apenao dirige-se para os que, submetidos a um esforo invencvel e irrecusvel, administraram com o que tinham, vivenciaram a carncia dos organismos pblicos mais pobres, sobrelevaram o esprito para fazer frente s necessidades da comunidade e do princpio da continuidade do servio pblico. No se podem julgar todas as conseqncias de fatos iguais pela mesma pena, quando lhe esto subjacentes causas diferentes. preciso no se deixar seduzir pela igualdade dos resultados quando a semelhana desaparece pela investigao prudente. Essa a forma de vivificar a Justia muito mais do que com o emprego da estrita legalidade, que no plano ocidental valoriza efeitos antes do contexto. O thos iter para tutum,26 flexvel para percorrer com sabedoria e impor com rigor, at extremo rigor, que considera boa-f e honestidade pressupostos da gesto pblica e no qualidades excludentes de responsabilidade, que guia um combate efetivo e sem trguas pela virtude, ao mesmo tempo em que pode esculpir em monlitos o caminho da Justia que consome esforo e energia para o bem, permitindo que seja admitido descumprir a lei por desconhecimento, que uma falha estrutural27 possa ser invencvel ao esforo humano. Por mais cpticos que se oponham a essa aquarela, no sentido de que o controle a porta mais eficaz para a reconstruo das virtudes e da tica, fato inconteste que existe um poderoso instrumental jurdico espera de bons operadores do direito, considerado este complementado com a moral, com capacidade para fazer desta ltima baluarte e critrio de julgamento. Essa a virtude da coragem de julgamento, que cala canhes, ressuscita a Justia, ensina pelo exemplo, orienta pela oportunidade, abate a letargia, vivifica a temperana e resgata, na crise, o caminho do bem.
Notas
1 Na relao entre moral e direito, aproveitando a lio de Paulo Dourado de Gusmo podemos distinguir, de forma muito singela, para fins acadmicos, uma ampla corrente de pensamentos com seus extremos e uma infinidade de matizes: os que reconhecem uma influncia mnima da tica sobre o direito, como Jellinek e Wundt; os que, no outro extremo, pecam pelo excesso, considerando como a moral sancionada pelo poder pblico, ou como a moral codificada, na

22 perspectiva de Maggiore, ou como o mximo tico, no pensamento de Schmoller. GUSMO, Paulo Dourado de. 4. ed. Filosofia do Direito. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 63. Mais recentemente, entre outros, Jrgen Habermas ocupou-se de resolver a intricada questo de em que sentido e de que maneira podem ser fundamentados os mandamentos e normas morais. HABERMAS, Jrgen. Conscincia Moral e Agir Comunicativo. Trad. Guido A. de Almeida. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1989, p. 78. 2 Ruppert assinala que entre a regra jurdica e a moral no h diferena de domnio, de natureza e de fim. Alis no pode mesmo haver "porque direito deve realizar a Justia e a idia de justo uma idia moral". Exemplifica a ntima relao com as obrigaes do direito civil, como a teoria contratual que nega proteo ao sujeito que agiu de m-f, com malcia ou fraude; com o princpio do enriquecimento sem causa, e outros. Na doutrina ptria, encontram-se iguais representantes como Washington de Barros Monteiro, Slvio Rodrigues e Pontes de Miranda. 3 BRASIL. Decreto n 1.171, de 22 de junho de 1994. Aprova o Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal. Dirio Oficial da Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 23 jun. 1994. 4 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby: Julgar alm da Lei. Correio Braziliense, 14 maio 1997. Suplemento de Direito e Justia, p. 4; Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, n. 3, p. 75/81; Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, ano XV, n. 27, 2 semestre de 1997, p. 251/253; Informativo Notcias, Tribunal de Contas do Estado de Gois, 1998, m. 03/98, ano IV, n. 17, 1998, p. 4-5. 5 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tomada de Contas Especial. 2. ed. Braslia: Braslia Jurdica, 1998, p. 333 e 358. 6 ALENCAR, Ana Valderez A. N.; CERQUEIRA, Laudicene de Paula de. Constituio do Brasil e Constituies Estrangeiras/textos, ndice Temtico Comparativo. Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 1987, v. 1, p. 170, art. 114. 7 BRASIL. Portaria n 44, de 20 de fevereiro de 2001. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 21 fev. 2001, p. 13. 8 FERREIRA Filho, Manoel Gonalves. Comentrios Constituio Brasileira de 1988. 2. ed. atual. e rev. So Paulo: Saraiva, 1992, 1. v. 9 GUIMARES, Fernando Augusto Mello. Julgamento das Contas Anuais pelo Tribunal de Contas. Revista do Tribunal de Contas do Estado do Paran, v. 117, jan./mar. 1996, p. 71-91. 10 VILAA, Marcos Vincios: Contas Pblicas e Descentralizao. Jornal do Brasil, 30 maio 1988. 11 CRETELLA Jr., Jos. Dos Atos Administrativos Especiais. Rio de Janeiro: Forense, 1995, p. 488. 12 MARINHO, Josaphat: tica e Justia; PINHEIRO, Pe. Jos Ernane et al. Reflexes sobre a Reforma do Judicirio. Petrpolis: Vozes, 1996, p. 125-132. 13 ARISTTELES: tica Nic., X, cap. 6-9 apud VAZ, Henrique C. de Lima: tica e Justia: Filosofia do Agir Humano; PINHEIRO, Pe. Jos Ernane et al. tica, Justia e Direito Reflexes sobre a Reforma do Judicirio. Petrpolis: Vozes, 1996, p. 19-40. 14 No mesmo sentido, com o uso de outras expresses: MEDAUAR, Odete. Controle da Administrao Pblica pelo Tribunal de Contas. Revista de Informao Legislativa, Braslia, ano 27, n. 108, out./dez. 1990, p. 18-19. 15 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 9. ed. So Paulo: Malheiros, 1997. Grifos do original. 16 GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 6. ed. rev., atual. e aumentada. So Paulo: Saraiva, 1995, p. 9. 17 KLITGAARD, Robert. Controlando la Corrupcin - una Indagacin Prctica para el Gran Problema Social de Fin de Siglo. Traduccin de Emilio M. Sierra Ochoa. Buenos Aires: Sudamericana, 1994. 18 Apud SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 9. ed., 2. tiragem. So Paulo: Malheiros, 1993, p. 371. 19 ARAJO, Marcos Valrio. Como Controlar o Estado: Reflexes e Propostas sobre o Controle Externo nas Amricas, Portugal e Espanha. Braslia: UNITEC, 1992, p. 22.

23 20 Em vernculo: Aquilo que fazes, fazem tambm os outros, depois de ti, porque sobre o senhor todos os olhos se voltam. 21 MONTESQUIEU. Grandeza e Decadncia dos Romanos. Trad. Glson Csar Cardoso de Sousa. Ed. Paumape, apud AMARAL, Luiz Otvio O. Endemia Nacional Corrupo Generalizada. Revista Jurdica Consulex, Braslia, ano III, v. I, n. 33, 30 set. 1999, p. 26-29. 22 Na apresentao do Relatrio Final da Comisso Parlamentar de Inqurito, criada pelo Requerimento n 151/93-CN, destinada a apurar os fatos contidos nas denncias do Sr. Jos Carlos Alves dos Santos, referente s atividades de parlamentares, membros do governo e representantes de empresas envolvidas na destinao de recursos do Oramento da Unio. 23 Sociedade de celerados (fins criminosos). 24 RIBEIRO, Renato Jorge Brown. Controle Externo da Administrao Pblica Federal no Brasil: O Tribunal de Contas da Unio - uma Anlise Jurdicoadministrativa. Rio de Janeiro: Amrica Jurdica, 2002, p. 98. 25 BONFIM, B. Calheiros. Pensamentos Selecionados. 2. ed. Rio de Janeiro: Destaque, p. 108. 26 Em vernculo: prepara o caminho seguro. 27 Consultar no Captulo IV, que trata da Defesa nos Tribunais de Contas, o subttulo 5.3.4.: falhas estruturais.
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes - Mestre em Direito Pblico. Professor de Direito Administrativo. Conferencista. Autor de vrias obras na rea de Direito Administrativo, entre as quais Tribunais de Contas do Brasil - Jurisdio e Competncia, a obra mais completa sobre Tribunais de Contas escrita em lngua portuguesa, e o Vade-Mcum de Licitaes e Contratos Administrativos Publicao: Editora Frum, Revista Frum Administrativo de Direito Pblico, Belo Horizonte, MG, ano 5. n 55, setembro de 2005.