O COLGIO DE LDERES: SURGIMENTO E EVOLUO

Juliana Baldoni Figueiredo

E-Legis, n. 8, p. 6-33, 1 semestre de 2012

E-Legis | Revista Eletrnica do Programa de Ps-Graduao Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara do Deputados

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O COLGIO DE LDERES: SURGIMENTO E EVOLUO

Juliana Baldoni Figueiredo

Resumo: Este artigo discute o funcionamento do Colgio de Lderes e seus efeitos sobre a atividade legislativa da Cmara dos Deputados. Para isso, a pesquisa se baseou em artigos cientficos sobre o tema e documentos que demonstram o que motivou a criao do colegiado, como ele se rene e de que modo ele colabora para a definio da pauta de votaes do Plenrio. Incluindo entrevistas com figuras que participaram ativamente da criao e da evoluo do Colgio de Lderes no cenrio poltico, este trabalho descreve de que forma a sua atuao limita a representatividade parlamentar e que solues poderiam ser adotadas para amenizar esse conflito, j que, apesar de colaborar para a concentrao de poderes no Congresso Nacional, esse rgo se tornou indispensvel para a organizao e agilidade dos trabalhos legislativos. Para ilustrar como se d na prtica a atuao do colegiado, procedeu-se a uma anlise das reunies realizadas no primeiro perodo da sesso legislativa ordinria de 2009, tudo com base em dados fornecidos pela Secretaria-Geral da Mesa da Cmara dos Deputados e em notcias da Agncia Cmara divulgadas naquele semestre.

Palavras-chave: Colgio de Lderes; representatividade; lderes partidrios; processo legislativo.

Abstract: This paper discusses the operation of the party Leader's Committeeand their effects on the legislative activity of the Chamber of Deputies. For this, the research was based on scientific articles on the subject and documentation demonstrating what that motivated the creation of the college, as it meets and how it contributes to setting the agenda of the plenary vote. Including interviews with figures who participated actively in the creation and evolution of the College of Leaders in the political arena, this work describes how its performance limits the parliamentary representation and what solutions could be adopted to mitigate this conflict, since, although it works for the concentration of power in Congress, this organ has become indispensable to the organization and agility of legislative work. To illustrate how it happens, in

Graduada em Direito pelo UniCEUB e ps-graduada em Processo Legislativo pelo CEFOR, exerce o cargo de Analista Legislativo na Cmara dos Deputados, onde atua como Taqugrafa Legislativa, lotada no Departamento de Taquigrafia, Reviso e Redao (juliana.figueiredo@camara.gov.br).

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practice, the performance of the college, an analysis was performed on the meetings held in the first period of the legislative ordinary session of 2009, all with base on data provided by the General Secretariat of the Board of the Chamber and in news of Agency Chamber disclosed this semester.

Keywords: party Leader's Committee; representation; party leaders; legislative process.

1 Introduo Os registros da atuao de grandes lderes no Parlamento brasileiro datam da poca do Imprio, ainda que, at o incio do perodo republicano, alguns deles se manifestassem na arena poltica no pela defesa de um partido ou por vinculao prpria atividade parlamentar, mas por exerccio cvico. Desde ento, destacou-se a participao de lderes que lograram modificar a estrutura de Estado, mas hoje, por buscarem mais a manuteno ou ampliao do poder at ento alcanado por sua sigla do que propriamente a mudana da situao vigente, eles se caracterizam por colaborar para o desenvolvimento de um processo lento e contnuo de evoluo do cenrio legislativo. Aps longo perodo autoritrio imposto pelo regime militar, quando as liberdades parlamentares foram severamente cerceadas, a redemocratizao veio inaugurar um novo panorama social e poltico no pas, e j durante a Constituinte, iniciada em 1987, os lderes partidrios exerceram relevante e notvel funo nas negociaes engendradas para a elaborao da nova Constituio. Como resultado de um natural processo de integrao e representao dos interesses sociais e como herana desse processo constituinte, em 1989 foi institucionalizado o Colgio de Lderes, cujas atribuies constam em diversos dispositivos espalhados por todo o Regimento Interno da Cmara dos Deputados (RICD). Sua criao teve como objetivo definir os poderes de um rgo que vinha funcionando informalmente na Casa, mas tambm organizar o processo de votao e oferecer maior dinamismo s atividades em Plenrio. Desde a sua criao, o Colgio de Lderes vem recebendo diversas crticas por contribuir para a excessiva concentrao de poderes que se observa no Parlamento brasileiro, mas tambm defendido por aqueles que entendem que o Plenrio no seria capaz de organizar seus trabalhos sem as discusses prvias conduzidas por um rgo reduzido que, em conjunto com o Presidente da Casa, se responsabilizasse pela elaborao da pauta de votaes. De l para c, foram publicados diversos trabalhos cientficos relacionados ao tema, mas poucos abordaram com mais profundidade o nascimento do colegiado, seu funcionamento e seus efeitos sobre a atividade parlamentar na Cmara dos Deputados. Nesse particular, o artigo

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pretende descrever o surgimento do Colgio de Lderes, discutindo a sua evoluo, o seu funcionamento e a influncia de suas decises sobre a agenda legislativa federal. Tratando-se de pesquisa bibliogrfica, mas com cunho tambm documental, foram coletados os registros disponveis na Secretaria-Geral da Mesa da Cmara dos Deputados acerca das reunies de lderes ocorridas durante o primeiro semestre da sesso legislativa ordinria de 2009 e notcias da Agncia Cmara veiculadas no mesmo perodo. Para o enriquecimento do trabalho, tambm foram realizadas entrevistas com Mozart Vianna de Paiva, Nelson Jobim e Miro Teixeira. Inicialmente, o artigo descreve o histrico da liderana parlamentar no Brasil e demonstra a atuao dos lderes no Congresso Nacional durante o regime militar, o perodo da redemocratizao quando as reunies entre os lderes assumiram importncia central para a promulgao da nova Constituio e os governos de Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva, at os dias atuais. Em seguida, trata do surgimento do Colgio de Lderes durante a Constituinte, de sua institucionalizao no RICD em 1989, sua estrutura e seu funcionamento. Com esteio na opinio de cientistas, tcnicos e deputados, discute-se o papel do rgo no cenrio legislativo, debatendo sua importncia para o desenvolvimento dos trabalhos no Parlamento brasileiro, bem como as crticas e sugestes visando reduo dos efeitos negativos sobre a representao parlamentar decorrentes da atuao do Colgio de Lderes. Por fim, pretende ilustrar o quanto tenha sido at ento descrito teoricamente. Com base nos dados da Secretaria-Geral da Mesa da Cmara sobre as reunies ocorridas no primeiro semestre de 2009 e nas notcias divulgadas pela Agncia Cmara, procura-se demonstrar, na prtica, como ocorrem os encontros entre o Presidente e os lderes partidrios e como se d a elaborao da pauta da Ordem do Dia. Busca-se descobrir tambm em que medida as deliberaes do colegiado influenciam as decises do Plenrio.

2 A liderana parlamentar no Brasil Lderes, assim como os acordos por eles engendrados, sempre estiveram presentes como caracterstica inerente ao processo legislativo tanto assim que, no Brasil, os registros de sua atuao remontam poca do Imprio. J a forma como eles se organizavam e a importncia atribuda s suas aes so fatores que sempre oscilaram em funo do momento histrico. Durante todo o Imprio e nos momentos iniciais da Repblica, quando o Brasil se iniciava na prtica parlamentar, muitos lderes surgiram. Nem sempre, contudo, eles desempenharam uma liderana realmente poltica; por vezes, nem mesmo estavam ligados a partidos. Nesse perodo, em que uma liderana se caracterizava sobretudo como exerccio

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cvico, destacaram-se ilustres figuras de nossa histria, como Joaquim Nabuco e Rui Barbosa (RODRIGUES, 1996). A histria nos mostra tambm que foi sempre maior o destaque dado aos lderes que tencionavam alterar o modelo de Estado ento institucionalizado. Para a estabilizao de uma nova estrutura governamental, a participao dos lderes partidrios sempre foi fundamental. A prpria consolidao da Repblica somente foi possvel dada a firme atuao desses lderes, fossem eles partidrios ou independentes. Hoje a liderana parlamentar busca to somente a manuteno ou ampliao do poder angariado pelo partido e a consecuo de seus objetivos. O lder passou, portanto, a exercer a funo de administrador de sua sigla, buscando sempre mant-la, pelo menos, na mais elevada posio hierrquica at ento conquistada. Por isso, ele tem hoje uma atuao mais discreta, porm no menos relevante, at porque, nas palavras de Soares (1993, p. 334), ele , de fato, o gerenciador da adoo das reformas que aos poucos transformam o panorama nacional. Aps o fim do Estado Novo, entre 1946 e 1964, o Parlamento brasileiro sentiu a intensa fragilidade do sistema partidrio. Entidades coletivas, tais como os partidos polticos, no figuravam como organismos to relevantes atividade parlamentar, tendo em vista as variadas e descentralizadas fontes de distribuio de benefcios a contemplar os redutos eleitorais dos deputados. Como a criao de despesas no era matria reservada ao Executivo, o Presidente da Repblica dispunha de limitado poder de barganha, e suas decises eram influenciadas sobremaneira pelas ameaas dos membros dos partidos, individualmente considerados. De acordo com essa dinmica, os legisladores no dependiam da intermediao de seus partidos para ver suas demandas particularistas atendidas (SANTOS, 2002). Durante o regime militar, diante de uma poltica extremamente centralizadora, dominada pelo Executivo, os lderes partidrios no ostentavam muitos poderes; por isso, limitavam-se a fazer discursos de resistncia ou a intermediar negociaes entre membros da sociedade civil e entidades governamentais. Durante esse perodo de autoritarismo, surgiu uma herana que se manteve at mesmo aps iniciada a Assembleia Nacional Constituinte: a atuao discreta dos lderes de partido (BAAKLINI, 1993; SOARES, 1993). Como meio de dinamizar as votaes, j que grande parcela dos parlamentares costumava se ausentar do Plenrio, o RICD, modificado em 1972, passou a prever o voto de liderana. Por meio desse expediente, a manifestao dos lderes representava o voto de seus liderados. Alguns autores, como Pertence (1989), o consideravam incompatvel com os princpios basilares do mandato legislativo; para outros, como Falco (1988, p. 252), nem sempre a sujeio partidria indicava autoritarismo, e o voto de liderana servia, poca, como remdio para o mal de falta de presentes no recinto.

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Com o fim do bipartidarismo a partir da reforma partidria de 1979 e do regime militar, o pas, aos poucos, voltava normalidade democrtica. Para tanto, foi instalada em 1987 a Assembleia Nacional Constituinte, cujos trabalhos se estenderam at o segundo semestre do ano seguinte, com uma participao mais efetiva das lideranas partidrias. Uma das instncias dos trabalhos constituintes era a Comisso de Sistematizao, que tinha a atribuio de reunir os relatrios produzidos pelas comisses temticas em um Anteprojeto de Constituio. Mas essa era uma atividade to trabalhosa e complexa que as negociaes entre os lderes de partido foram fundamentais para a coordenao de todo o processo. Sem os acordos prvios promovidos pelos lderes, muito provavelmente no se chegaria etapa final, concluso do processo de votao, ou se demoraria muito mais para atingi-la (JOBIM, 1994). Aps a promulgao da Constituio de 1988, os partidos brasileiros passaram a apresentar um comportamento mais disciplinado durante as votaes nominais em Plenrio, ao mesmo tempo em que os lderes demonstraram dispor de mais amplos poderes no encaminhamento de projetos e de maior influncia sobre o comportamento dos liderados (SANTOS, 2002). Toda essa dinmica se deve, principalmente, transferncia de poderes decisrios ao Executivo, implementada primeiro aps o golpe de 1964 e, depois, ratificada pela Constituio de 1988. A previsibilidade do comportamento dos legisladores aparece como consequncia da organizao dos deputados e da relevncia do papel exercido pelos partidos polticos em perodo mais recente (SANTOS, 2002). As ameaas individuais por parte dos parlamentares s fazem frente s estratgias governistas quando os legisladores possuem outras fontes, alm das decorrentes de concesses do Presidente da Repblica, para a distribuio de benefcios s suas bases eleitorais, o que no se verifica no perodo ps-1988. O Executivo, desde o golpe de 1964, passou a deter monoplio no que tange iniciativa em matria oramentria (SANTOS, 2002). Os partidos polticos, ento, passaram a ocupar relevante papel no cenrio legislativo. So eles que do o amparo necessrio aos representantes para que suas demandas individuais sejam atendidas. Lidando com uma entidade coletiva que congrega diversos parlamentares, o Presidente se v pressionado a atender s reivindicaes do lder partidrio, sob pena de perder o apoio de parte de sua base. Toda essa relao caracteriza, para Santos (2002, p. 246), a transio de um sistema presidencialista faccional para um presidencialismo de coalizo racionalizado. A teoria partidria define o partido como instrumento de dissoluo de conflitos que atua como autoridade central. Aps o advento da Constituio de 1988 e a institucionalizao do Colgio de Lderes no RICD, a estrutura organizacional da Casa concentrou nas mos dos

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lderes de partidos relevante capacidade decisria. Angariando amplos poderes a partir de prerrogativas regimentais e do controle de informaes e benefcios, eles passaram a influenciar diretamente o comportamento dos demais parlamentares (MLLER, 2005). Durante o Governo Fernando Henrique Cardoso, as prerrogativas constitucionalmente asseguradas ao Executivo, aliadas concentrao de poderes nas mos dos lderes partidrios, permitiram ao presidente garantir um modelo institucional que favorecia amplamente a governabilidade. Mas, para aprovar reformas e projetos de mbito nacional, ele precisou e conseguiu ampliar sua base de apoio (FIGUEIREDO, LIMONGI, VALENTE; 1999). Essa dinmica foi acompanhada pelo Presidente Lula durante seus dois mandatos. Tambm dispondo de consistente apoio partidrio, ele conquistou a aprovao da maioria de seus projetos. Altamente disciplinados, hoje os deputados que integram a base governista seguem, em geral, a recomendao do lder do Governo. Dissenses no interior da coalizo de apoio ao Presidente ocorrem com muito pouca frequncia. A capacidade dos lderes partidrios de prever o comportamento em Plenrio dos membros de sua sigla fundamental, portanto, para que se construa esse cenrio, no qual o Executivo raramente derrotado (LIMONGI, 2006). As lideranas dos partidos da base do Governo promovem amplas negociaes partidrias e no individuais , garantindo o apoio da maioria implementao da agenda poltica do Executivo. Alm disso, os lderes costumeiramente utilizam-se de expedientes como a votao simblica e os requerimentos de urgncia, especialmente a urgncia urgentssima, para patrocinar o sucesso do Governo. Aps um longo perodo no exerccio de uma liderana enfraquecida, os lderes de partido exercem seu papel livremente na democracia atual, sendo certo que sua capacidade representativa avaliada no s no mbito do Congresso, mas tambm na esfera da sociedade civil organizada. Dessa maneira, a ao do lder passou a delinear mais claramente as caractersticas e o perfil de seu partido perante a sociedade (SOARES, 1993). Mas, apesar da livre manifestao das lideranas, elas atuam hoje em funo do domnio exercido pelo Presidente da Repblica no que tange iniciativa legislativa das matrias administrativas e oramentrias. Por isso, os parlamentares tm a opo de integrar a coalizo governista, controlando as minorias, ou de se manifestar em oposio ao Governo, fiscalizandoo na medida do possvel e esperando vencer as prximas eleies presidenciais (LIMONGI, 2006).

3 O Colgio de Lderes 3.1 Origem As negociaes entre lideranas partidrias sempre ocorreram no Parlamento brasileiro. Como se sabe, cabe aos lderes de partido debater com os demais membros de sua bancada as
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matrias de interesse da sociedade, levar a posio da sigla discusso com outros lderes e, por fim, defend-la em Plenrio. Esse sistema de procura pelo consenso por parte das lideranas com o fim de costurar acordos e viabilizar uma atividade legislativa to qualificada quanto dinmica funcionou de maneira informal, no Brasil, at a institucionalizao do Colgio de Lderes no RICD, em 1989. A iniciativa no s de disciplinar a atuao do colegiado, como tambm de constitu-lo como rgo da Casa legislativa surgiu da prtica iniciada durante os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte, quando os lderes partidrios se reuniam para construir acordos em torno das propostas de modificao ao projeto de Constituio. Tais negociaes orientavam e organizavam os trabalhos legislativos, de modo a determinar quais matrias seriam levadas a discusso e votao em Plenrio. Mas essa dinmica no foi observada no perodo inicial da Constituinte; somente foi adotada aps a aprovao de um segundo Regimento Interno para a elaborao do projeto de Constituio (GOMES, 2006). A princpio, ancorados nas regras regimentais, os progressistas, que compunham maioria na Comisso de Sistematizao, mas minoria em Plenrio, dificultaram sobremaneira as modificaes ao projeto de Constituio e o avano dos trabalhos da Assembleia. Ao fim, o projeto enviado ao Plenrio havia sido definido por esse seleto grupo que integrava o rgo responsvel por organizar os trabalhos da Constituinte e que, portanto, desempenhava papel decisivo no processo de votao (GOMES, 2006). Da se formou o Centro, coalizo de

veto que pleiteou a alterao do Regimento Interno, para que as modificaes ao projeto de Constituio fossem facilitadas em Plenrio. A Resoluo n 3 foi aprovada, mas com as novas regras outros problemas emergiram (GOMES, 2006). As possibilidades de emendar o projeto foram extremamente ampliadas, e o nus na votao do projeto da Comisso de Sistematizao foi invertido: ao invs de se exigir maioria absoluta para a modificao do texto, era necessrio esse mesmo qurum para que fosse mantida qualquer parte do projeto. Isso significa que todo o texto produzido pela Comisso de Sistematizao, incluindo-se questes consensuais, seria submetido a votao nominal (Gomes, 2006). O processo constituinte se tornou demasiadamente trabalhoso. A soluo encontrada foi, ento, centralizar as negociaes nas mos dos lderes partidrios. Organizando o processo de votao, de fato eles permitiriam a aprovao mais rpida do projeto de Constituio (GOMES, 2006). A experincia constituinte foi decisiva para o surgimento de um novo comportamento dos lderes em relao Mesa. Naturalmente, eles passaram a dispor de mais poder e de maior autonomia para se comunicar entre si e tomar decises importantes, solicitando a participao da Presidncia somente para a homologao de acordos j celebrados (JOBIM, 1994). O processo de votao passou a ser administrado pelos lderes, em comum acordo com o Presidente da Cmara, que perdeu a prerrogativa fundamental da elaborao exclusiva da
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pauta. Isso passou a ser uma discusso acertada pelas lideranas. Para Jobim (2011), o Colgio de Lderes nasceu para formular a pauta e para costurar acordos, afinal, era um elemento central da administrao da discusso do Plenrio, j que antecipava e reduzia o nvel da discusso. Rodrigues (1996) afirma que, aps o fim do regime militar, extinguiu-se o voto de liderana, mas o Colgio de Lderes veio a substitu-lo. Nesse sentido tambm se manifestam Figueiredo e Limongi (1995), ao afirmarem que, apesar de a atuao de cada um desses institutos na arena legislativa se apresentar de modo bastante diverso, a centralizao do poder decisrio em um seleto grupo de parlamentares, que acabam decidindo pelos demais, o que assemelha o Colgio de Lderes e o voto de liderana, que vigorava no perodo autoritrio. As reunies do colegiado tornavam-se recorrentes, notadamente no perodo final da Constituinte, como reflexo de um intenso processo de aglutinao poltica interna. Naturalmente, elas foram amplamente reconhecidas pelos congressistas como recurso eficiente e vitorioso indispensvel concluso dos trabalhos. Por isso, em 1989, quando discutiam as alteraes ao RICD, os parlamentares deliberaram acerca de destaque para votao da emenda de autoria do ento Deputado Nelson Jobim que aditava ao Ttulo II da Resoluo n 17 da Cmara dos Deputados um captulo intitulado Colgio de Lderes. Era evidente a resistncia da Mesa em institucionalizar o colegiado. Para no perder parte de seu poder, preferia ela convocar, discricionariamente, reunies eventuais. J entre os parlamentares, a resistncia se dava, principalmente, quanto ao voto ponderado dos lderes em funo da expresso numrica de suas bancadas, procedimento que deveria ser adotado no caso de no haver consenso nas reunies do colegiado. Os deputados de partidos menores temiam que as duas maiores agremiaes partidrias dominassem a Casa, que se formasse uma ditadura dos dois maiores partidos poca: o PMDB e o PFL. Ao fim, os parlamentares decidiram pela institucionalizao do colegiado como rgo da Casa, e o art. 20 do Regimento Interno passou a dispor (BRASIL, 1989):
Art. 20. Os Lderes da Maioria, da Minoria, dos Partidos, dos Blocos Parlamentares e do Governo constituem o Colgio de Lderes. 1 Os Lderes de Partidos que participem de Bloco Parlamentar e o Lder do Governo tero direito a voz, no Colgio de Lderes, mas no a voto. 2 Sempre que possvel, as deliberaes do Colgio de Lderes sero tomadas mediante consenso entre seus integrantes; quando isto no for possvel, prevalecer o critrio da maioria absoluta, ponderados os votos dos Lderes em funo da expresso numrica de cada bancada.

Diante de um rgo extremamente poderoso que exercia suas funes na informalidade, os deputados poderiam destru-lo ou regulament-lo. Se a primeira opo j no era mais possvel, em razo da proporo que as reunies de lderes haviam atingido, os parlamentares decidiram pela formalizao do colegiado, definindo seus poderes regimentalmente.

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3.2 O papel do colegiado no debate sobre o funcionamento do Congresso Nacional H quem defenda que a combinao entre uma forte tradio presidencialista, a heterogeneidade estrutural e o fracionamento partidrio resulte, como consequncia irretorquvel, em instabilidade democrtica e pouca governabilidade, qualquer que seja o quadro poltico e institucional vigente. Entretanto, conforme exposto por Abranches (1988), tamanha diversidade do sistema poltico-partidrio brasileiro, definido pelo autor como

presidencialismo de coalizo, deve ser controlada por instrumentos criados justamente para aplicao em nossas instituies sui generis, de modo a promover a normalidade democrtica e a justia social. Estudos recentes baseados em anlises empricas sobre a produo legislativa e o comportamento parlamentar no Congresso Nacional derrubaram a aplicao dominante das teses distributivistas em relao poltica brasileira e desabonaram as afirmaes de cientistas como Ames (2003), Mainwaring (1993) e Sartori (1993) no sentido de que o sistema partidrio brasileiro, ao congregar parlamentares adeptos da patronagem e do clientelismo, seria incapaz de sustentar nossa democracia. Se assim fosse, a indisciplina e o comportamento individualista dos deputados se sobreporiam ao poder dos coordenadores do processo legislativo, como os membros da Mesa Diretora, os presidentes de comisses e os lderes partidrios, e no essa a dinmica que se observa. Pelo contrrio, so as prerrogativas conferidas pelo RICD aos lderes de partidos polticos que, preconizando aes coletivas em detrimento das individuais, impedem uma ao singular efetiva dos parlamentares sobre o processo legislativo federal. Essa centralizao, aliada ao controle da agenda pelo Presidente da Casa, neutraliza o paroquialismo, mantendo a disciplina partidria e permitindo o controle parlamentar. Inevitvel, porm, reconhecer as dificuldades em se manter a almejada ordem democrtica em sistema institucional to heterogneo. Quintela (2006) comenta que no fcil conciliar as funes da representao no Congresso. Se, de um lado, a representatividade deve se materializar, de forma que os parlamentares tenham direito a voz, voto e expresso poltica, em conformidade com o princpio do pluralismo poltico, a governabilidade tambm deve ser assegurada, para que o Executivo, como parte vencedora no processo eleitoral, tenha a oportunidade de ver seus projetos efetivados. E, para manter a mencionada governabilidade, de rigor que a organizao do Congresso brasileiro centralize o poder decisrio em alguns poucos atores. O Colgio de Lderes, instncia na qual se discute grande parcela dos pedidos de urgncia e se elabora a agenda dos trabalhos legislativos, um exemplo dessa concentrao. Os lderes podem pedir verificao de votao em Plenrio e urgncia na tramitao de projetos, assim como solicitar votaes nominais e encerramento de debates, prerrogativas

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procedimentais relevantes que inibem o poder individual dos deputados e sua capacidade de exercer influncia sobre a nova legislao. Desde a sua institucionalizao, o colegiado vem recebendo variadas e pesadas crticas por centralizar decises relevantes no mbito de sua atuao, e hoje encarado de maneira controversa: visto como importante organizador e agilizador dos trabalhos legislativos, mas tambm condenado por impor severas restries atuao dos parlamentares, alijando a maioria deles do processo de elaborao normativa, e por favorecer a agenda estabelecida pelo Poder Executivo. importante esclarecer, contudo, que o Poder Legislativo no possui atuao secundria no processo decisrio. Em que pesem as opinies contrrias, que consideram o Congresso mero homologador das decises do Executivo, certo que, no raras vezes, o Governo, aps debates intensos com as lideranas, deixa de enviar ao Legislativo matrias polmicas cuja aprovao tenha se mostrado improvvel (CINTRA, LACOMBE, 2007). Isso tem ocorrido, por exemplo, no caso da criao do imposto sobre grandes fortunas. bem verdade que o Executivo exerce relevante influncia sobre as votaes no Plenrio da Cmara, principalmente em funo da reiterada utilizao do recurso de urgncia pelos lderes visando incluir matrias em pauta (Amaral, 2009). Mas esse privilgio conquistado custa de muita negociao com os legisladores. As proposies de interesse do Governo que chegam apreciao do Plenrio costumam ser discutidas exaustivamente entre os lderes, e, com frequncia, a maioria para a aprovao desses projetos alcanada votao a votao, aps inmeras concesses feitas de ponta a ponta, tanto entre os Poderes quanto entre lderes e liderados. A fora do Colgio de Lderes nem sempre foi a mesma, oscilando em funo dos momentos vividos pelo Parlamento. Jobim (2011) menciona, por exemplo, que o poder das lideranas foi extremamente enfraquecido aps a eleio de Severino Cavalcanti para Presidente da Cmara. Atualmente, ele considera que, se movimentos organizados dentro do Parlamento, como a bancada ruralista e as frentes parlamentares, rivalizam com o Colgio de Lderes, isso consequncia imediata da fragilidade imposta s lideranas a partir da eleio de Severino Cavalcanti, j que, naquele perodo, o Presidente da Casa tomou para si atribuies que antes eram de responsabilidade dos lderes de partido, que tiveram seus poderes diminudos. Para o Deputado Miro Teixeira (2011), a eleio de Severino Cavalcanti de fato enfraqueceu o Colgio de Lderes, mas foi exatamente a relativa perda de poderes dos lderes que provocou a retirada de Severino da Presidncia e, mais importante que isso, permitiu a diluio do poder dentro do Parlamento brasileiro, uma descentralizao necessria para que a soberania popular pudesse se expressar de forma cada vez mais visvel e mais clara.

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O Deputado afirma tambm que, durante muitos anos, se posicionou contra a constituio de frentes parlamentares. Isso porque, em sua opinio, a atuao delas no se mostra decisiva para as deliberaes em Plenrio, j que os legisladores se interessam muito mais pela proteo dos interesses de sua base eleitoral que pela defesa dos objetivos das frentes parlamentares. Mas, posteriormente, Miro Teixeira passou a assinar os requerimentos de constituio dessas frentes justamente para limitar o poder do Colgio de Lderes, porque enxergou nelas um antdoto para a tendncia crescente de centralizao das decises. Por outro lado, o Colgio de Lderes passa a ter maior influncia medida que o sistema partidrio se fortalece, j que o robustecimento dos partidos favorece o controle da ao coletiva por parte das lideranas. A partir de 2007, duas medidas importantes atuaram em favor desse fortalecimento: a vinculao do critrio da proporcionalidade partidria aos resultados das eleies, o que determina a perda de cargos em comisses e na Mesa Diretora em virtude de migraes entre siglas, e a deciso do TSE no sentido de que o mandato do partido, e no do parlamentar. So frequentes os juzos negativos emitidos por acadmicos e pesquisadores, como tambm por boa parte dos parlamentares, em relao ao funcionamento do Colgio de Lderes. Em 1991, pouco depois de haver sido institucionalizado, deputados da Comisso de Modernizao da Cmara dos Deputados sugeriram a sua extino, mas a proposta no alcanou xito. A sedimentao at ento alcanada pelo rgo impediu que tal intento viesse a se concretizar (Figueiredo, 1995). Entre os cientistas, Figueiredo (1995) se destaca por defender uma reforma institucional que promova a extino do Colgio de Lderes e a atribuio de maiores poderes s comisses temticas, j que, para ela, somente o Congresso pode resolver o seu problema interno de centralizao decisria. O ex-Deputado Prisco Viana, adepto do sistema anterior existncia do Colgio de Lderes quando as lideranas negociavam entre si e cada uma delas levava sua posio respectiva bancada, sustentando em Plenrio suas decises , critica o fato de as reunies de lderes ocorrerem revelia dos demais parlamentares componentes da sigla. Repreende tambm o sistema de concesses recprocas que resultam das reunies do colegiado (Viana, 1994). O Deputado Miro Teixeira, em seminrio do CEBRAP no ano de 1994, afirmou que, quando no existia o Colgio de Lderes, as discusses eram mais vivas, e o deputado no era um apertador de boto. O parlamentar assim tambm se manifestou (VIANA, 1994, p. 33):
Ento no se pode admitir que, quando os lderes se renem com a Presidncia, no se saiba como foi convocado, de que maneira, com que antecedncia, com que pauta. S eles sabem. (...) Sou contra esse tipo de procedimento porque isso deixa no plenrio o conjunto dos deputados exatamente como descreveu o deputado Prisco Viana, na expectativa do que vai ser descrito nessa reunio. O deputado entra no plenrio e pergunta: o que vai ser votado? E logo em seguida: Como que ns votamos? Sim ou no?
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No se pode, portanto, responsabilizar esse deputado, porque ele massacrado por uma estrutura na qual ele no participa da deliberao. Ele fica ali apertando o boto do sim, no, absteno, porque o lder diz no microfone a posio do partido e o deputado vota.

Mas h tambm aqueles que defendem a atuao do Colgio de Lderes, reconhecendo os benefcios que o rgo proporciona ao funcionamento do Congresso Nacional. Soares (1993), por exemplo, acredita que o Colgio de Lderes, como reflexo natural de uma nova forma de organizao da sociedade civil aps o regime militar, inaugurou um sistema decisrio mais gil e coeso na Cmara dos Deputados. Ao se reunirem com o Presidente da Casa e promoverem negociaes acerca dos projetos mais importantes, os lderes assumem responsabilidades que garantem maior celeridade s votaes, sendo certo que isso se d sob o olhar vigilante da imprensa e da prpria sociedade. Jos Genoino, que exerceu diversos mandatos de Deputado Federal e participou do processo de formalizao do Colgio de Lderes no Regimento Interno da Cmara, atribui a centralizao de poderes na Mesa e no colegiado ao fato de muitos dos deputados eleitos no acompanharem a dinmica do Plenrio e das comisses. Para ele, os legisladores esto sempre prontos para votar, mas tambm sempre espera da pauta e da orientao do seu lder, ficando, por deciso prpria, margem do processo legislativo. Por essa razo, as lideranas partidrias passariam a centralizar no colegiado as decises quanto s matrias mais relevantes (GENOINO, 1994). O cientista poltico Fernando Limongi manifestou preocupao quando se debatia uma possvel extino do Colgio de Lderes. Ele lembrou que h sempre uma tendncia ao fortalecimento do sistema partidrio e, ao mesmo tempo, uma tentativa de objurgar o colegiado, o que lhe parece uma contradio. Primeiramente, seria necessrio definir quem tomaria para si as atribuies daquele rgo e de que forma seriam tomadas as decises (VIANA, 1994). Carlos Alberto Novaes se une corrente contrria extino do Colgio de Lderes. O pesquisador salienta que o Plenrio, sozinho, no teria organizao suficiente para conduzir o processo decisrio. Aduz ainda que, se fosse retirada dos lderes essa prerrogativa, outro rgo interno da Cmara seria responsvel por isso. Sob o seu ponto de vista, o ideal seria a criao de mecanismos novos que configurassem os lderes como efetivos representantes de suas bancadas (NOVAES, 1994). Ao controlar a agenda poltica da Casa, o Colgio de Lderes limita a autonomia e a efetiva participao dos demais parlamentares no processo de elaborao das leis. Por outro lado, permite uma coeso interna dos partidos e mantm linearidade na execuo dos projetos de governo. Alm disso, apesar do prejuzo representatividade, deve-se questionar se seria necessrio ou melhor, se seria desejvel que os projetos aprovados pelo Legislativo refletissem sempre a vontade da maioria dos parlamentares.

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A esse respeito, Jobim (2011) destaca que a operacionalidade de um Parlamento tanto maior quanto menor a sua representatividade. Um alto ndice de representatividade gera um baixo ndice de homogeneidade dentro da assembleia, o que prejudica o processo decisrio. Um parlamento bastante representativo e heterogneo, ao apresentar capacidade decisria reduzida, termina por ser pouco produtivo, j que no permite ampla produo de maioria. O choque entre a necessidade de decidir e a no produo de maioria acaba levando ambiguidade dos textos legais, j que esse um dos mecanismos que permite a aprovao de leis em ambientes to heterogneos. E da surge o mal da transferncia, ao Poder Judicirio, de um poder legislativo supletivo. Durante pouco mais de vinte anos, j foram apontadas diversas sadas para amenizar os danos causados representatividade parlamentar em razo da excessiva concentrao de poderes no Colgio de Lderes. Para alguns, como Jos Genoino e Carlos Alberto Novaes (VIANA, 1994; NOVAES, 1994), o melhor seria uma reforma institucional cautelosa e criteriosa que introduzisse no Regimento Interno o disciplinamento no s das reunies de liderana, mas tambm das reunies de bancada. Os demais parlamentares teriam mais voz e influncia sobre o seu lder, participando indireta, porm mais ativamente, das deliberaes do Colgio de Lderes. Ocorre que as diretrizes para o funcionamento das bancadas parlamentares, como a definio da periodicidade com que se renem os seus integrantes, constituem assunto interna corporis, alheio competncia do Regimento Interno. A matria regulada pelos partidos polticos, que, pelo 1 do art. 17 da Carta de 1988, receberam autonomia constitucional para definir sua estrutura interna, sua organizao e seu funcionamento (BRASIL, 1988). Alis, a soluo apontada acima dificilmente encontraria amparo nas lideranas partidrias, em razo da j conhecida resistncia das siglas a mecanismos externos de controle de sua estrutura e de seus procedimentos. Outras solues so propostas, como a apresentada por Jobim (1994). Ele considera improvvel a abertura do processo legislativo para a massa dos parlamentares, principalmente em funo das corporaes em atividade no Congresso. O ex-Deputado indica, portanto, como possvel resposta ao impasse no processo decisrio do Legislativo, uma nova organizao da pauta, com maiores prazos entre a divulgao das proposies e a sua apreciao e com maior observncia agenda publicada antecipadamente. Esse mecanismo obrigaria os lderes a promover discusses internas nas bancadas a respeito dos temas constantes do cronograma, de forma que, quando chegasse o momento das negociaes no Colgio de Lderes, a vontade dos liderados estivesse ali efetivamente representada. De qualquer modo, as propostas apresentadas apontam sempre para dois caminhos: a regulao do funcionamento das bancadas pelo Regimento Interno e (ou) a democratizao da

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Ordem do Dia. Na verdade, a segunda proposta, ao elevar a transparncia, a previsibilidade e a capacidade informacional do parlamentar, busca tambm alterar as relaes entre o lder e o restante da bancada, atravs do favorecimento do debate. A obrigatoriedade de um cronograma de votaes relativo s comisses e ao Plenrio e uma pauta mensal organizada e transparente, divulgada ampla e antecipadamente, de modo a se conferir aplicao efetiva ao art. 17, inciso I, alnea s, do Regimento Interno, estimularia uma maior participao dos deputados e no traria malefcios ao desenvolvimento do processo legislativo. Infelizmente, porm, as prioridades no jogo poltico se transformam em velocidade tal que qualquer pauta que pretenda se concretizar em um perodo de 30 dias ou mais resta inviabilizada. Alm disso, alteraes institucionais como essa no despertam o interesse dos lderes e nem do Presidente da Casa, atores que esto mais preocupados em conservar o controle concentrado da pauta e, consequentemente, do prprio Parlamento. A observncia de uma pauta mensal dificultaria o trabalho do lder junto sua bancada, j que a ele seria imposto o nus de convocar os deputados para debater assuntos constantes da pauta. Alm disso, ao ampliar o nvel de discusso, um cronograma mensal faria desaparecer caracterstica fundamental do poder do lder, atributo que hoje se assemelha ao voto de liderana do regime militar: a fora ligada imprevisibilidade da pauta, que garante ao lder o poder de imposio de sua orientao. mais cmodo e adequado s lideranas que se d continuidade dinmica atual, em que boa parte dos parlamentares surpreendida em Plenrio e acaba votando de acordo com o encaminhamento de seu lder. Mozart Vianna de Paiva, que exerceu o cargo de Secretrio-Geral da Mesa da Cmara entre 1991 e 2011, oferece uma proposta mais factvel: a extino da votao simblica para os requerimentos previstos pelo art. 155 do Regimento Interno. Para ele (PAIVA, 2011), a imposio da votao nominal para todos os requerimentos de urgncia urgentssima permitiria que a totalidade dos deputados fosse chamada ao processo de votao. Assim, todos seriam forados a se manifestar acerca da matria, e o argumento de diversos parlamentares no sentido de se sentirem excludos das decises mais relevantes seria afastado, pelo menos quanto a esse tipo de votao. Na verdade, ainda no se implementou reforma regimental que apresente, em sua essncia, mtodo alternativo ao Colgio de Lderes. De fato, alguns mecanismos poderiam ser adotados com o intuito de reduzir o poder das lideranas e favorecer a participao dos demais deputados no processo legislativo. Exemplo disso seria o fortalecimento das comisses temticas, com a extenso do perodo de mandato de seus membros e o estabelecimento de normas que impusessem maior equidade na distribuio das relatorias. Desde que a Constituio de 1988 delegou s comisses do Congresso Nacional e de suas Casas capacidade deliberativa para discutir e votar conclusivamente projetos de lei, vem se

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observando um intenso trabalho legislativo desses rgos fracionrios, que apresentam produo relevante no apenas em termos numricos, mas tambm no campo temtico. Matrias importantes, de interesse tanto do Poder Executivo quanto do Poder Legislativo, tm sido apreciadas pelas comisses da Cmara dos Deputados mediante seu poder conclusivo, o que colabora para a descentralizao dos trabalhos legislativos no Parlamento brasileiro (AMARAL, 2009). Medidas que favoream cada vez mais a especializao das comisses contribuem tambm para o seu fortalecimento e, consequentemente, para uma participao maior e mais qualificada dos legisladores no processo normativo. Por isso, necessrio implementar alteraes regimentais que dilatem o perodo de mandato dos presidentes e vice-presidentes das comisses temticas que hoje equivale a um ano , assim como seria importante conceder mandatos fixos aos seus integrantes. Tais mecanismos permitiriam um andamento mais gil dos trabalhos e confeririam aos deputados uma atuao mais estvel e independente em relao a seus lderes, que perderiam a prerrogativa de substituir seus liderados nas comisses a qualquer tempo. Aliadas a isso, regras que determinem uma distribuio mais igualitria das relatorias no mbito das comisses, hoje operada a critrio de seus presidentes e com considervel interferncia das lideranas partidrias, tambm colaborariam para a descentralizao do poder decisrio. No panorama atual, um deputado pode vir a relatar dezenas de proposies durante uma legislatura, a depender do partido ao qual pertena e (ou) da credibilidade de que disponha perante seus pares, enquanto outros recebem quando recebem apenas um ou dois projetos para proferir parecer no mesmo perodo (AMARAL, 2009). Enquanto a reforma no vem, salutar que os parlamentares passem a apreciar com maior afinco at mesmo aquelas matrias que no suscitam, em particular, o interesse do seu Estado ou do seu eleitorado. Alm disso, cabe ao legislador conversar com seu lder, insistir para que sua demanda seja atendida, usando os meios que considerar necessrios e suficientes para atingir esse objetivo. Entre aes brandas e extremadas, o parlamentar deve escolher aquela que mais lhe parea conveniente s suas necessidades, utilizando-a como objeto de presso sobre o lder de seu partido.

3.3 Estrutura, funcionamento e atribuies As representaes partidrias e os blocos parlamentares compem a estrutura da Cmara dos Deputados. Aos que agrupam ao menos um centsimo da composio da Casa garantida a prerrogativa da escolha de um lder. A deciso, adotada no incio da legislatura ou a partir da criao de um bloco parlamentar, deve ser encaminhada Mesa com a assinatura da maioria absoluta dos integrantes da representao ou do bloco. Registre-se que o Governo

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tambm representado por um lder e por cinco vice-lderes, todos indicados e destitudos por deciso do Presidente da Repblica. Os lderes da Maioria, da Minoria, dos partidos, dos blocos parlamentares e do Governo constituem o Colgio de Lderes, instituto que consagrou a liderana parlamentar em nosso processo decisrio legislativo. No primeiro binio aps a sua institucionalizao (1989 a 1991), quando a Presidncia era exercida pelo Deputado Paes de Andrade, as reunies do colegiado eram conduzidas pelo lder do maior partido da Casa poca, o PMDB. Mas, a partir de 1991, a convocao do rgo j dependia de determinao do Presidente da Cmara, que passou a coordenar esses encontros (VIEIRA, 2009). Aos lderes da Maioria, da Minoria, do Governo e de partidos que compem bloco parlamentar franqueado o direito a voz, mas no a voto, porque os integrantes dessas representaes j tm suas posies defendidas pelos demais lderes nas reunies do colegiado. As decises so, sempre que possvel, tomadas pelo consenso entre seus membros. No havendo acordo, determina o Regimento Interno que o resultado das deliberaes acompanhe o critrio da maioria absoluta, ponderando-se os votos dos lderes de acordo com a expresso numrica de suas bancadas. O consenso sempre perseguido, mas a regra majoritria, amplamente criticada pelos integrantes de partidos menores durante o processo de formalizao do Colgio de Lderes, letra morta do Regimento Interno. Vianna (2011) afirma que, durante os 20 anos em que secretariou as reunies de lderes, viu pouqussimas tentativas, sem sucesso, de utilizao desse mecanismo. Na prtica, as matrias so discutidas e os lderes se manifestam, defendem sua posio, oferecem sugestes e fazem cobranas ao Presidente, mas, no havendo acordo, a deciso sobre o impasse fica suspensa ou entregue anlise do Plenrio. Como no existem regras regimentalmente definidas acerca da elaborao da pauta, quando o Presidente decide enviar a votao matria cuja incluso na Ordem do Dia no obteve consenso entre os lderes, cabe a eles, a partir da, conforme os interesses polticos de sua sigla, conduzir negociaes e manobras regimentais em Plenrio para tentar construir acordos sem suscitar conflitos com os membros de sua bancada. O Presidente, no entanto, o ator mais interessado no alcance do consenso nas reunies, j que seu conceito perante a opinio pblica fica to melhor quanto maior o nmero de proposies aprovadas em menor espao de tempo. Matrias levadas a votao em Plenrio sem acordo prvio entre as lideranas tendem a procrastinar o andamento das sesses, transmitindo uma falsa percepo de lentido do Legislativo, conceito que geralmente atribudo, em parte, a uma suposta ineficincia na conduo do processo por parte do Presidente da Cmara.

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O Colgio de Lderes convocado de acordo com a necessidade dos trabalhos legislativos e o perfil do Presidente da Casa. Lus Eduardo Magalhes, por exemplo, no convocou nenhuma reunio de lderes durante os dois anos em que presidiu a Cmara, de 1995 a 1997. J no binio seguinte, no qual Michel Temer ocupou a Presidncia, foram realizadas 55 reunies (VIEIRA, 2009). Ao Presidente da Cmara cabe, ouvido o Colgio de Lderes, elaborar a agenda de proposies que devero ser apreciadas no ms subsequente. O colegiado, portanto, atua como um frum orientador das discusses, sendo certo que a atuao do Presidente como coordenador das reunies permite concluir que sua a palavra final, conforme a autonomia a ele conferida pelo Regimento Interno (VIEIRA, 2009). Contudo, quando os lderes estabelecem consenso em relao a determinada matria e solicitam a sua incluso na Ordem do Dia, dificilmente a oposio exclusiva do Presidente se sobrepe vontade unnime das lideranas. As reunies do Colgio de Lderes se realizam, como regra, no gabinete da Presidncia da Cmara, mas, em diversas ocasies, os encontros so marcados na residncia oficial do Presidente da Casa, na Pennsula dos Ministros. Isso ocorre quando h temas sensveis, cuja discusso merea a convocao de reunies restritas, ou por simples ato de delicadeza, de deferncia, para que aos lderes seja oferecido mais conforto ao se reunirem com o Presidente. As reunies do colegiado no so abertas ao pblico e imprensa. A elas comparecem, alm dos lderes e do Presidente da Casa, qualquer parlamentar com interesse nas deliberaes e os assessores das lideranas dos partidos. A participao da assessoria nesses encontros fundamental para o desenvolvimento do processo legislativo, j que os funcionrios devem estar a par de toda e qualquer negociao entre os lderes para melhor orientar os trabalhos em Plenrio. Mas a atuao do Colgio de Lderes no se restringe s reunies formais, em geral realizadas semanalmente. O colegiado funciona tambm nos eventos e encontros informais em que os lderes discutem estratgias e promovem negociaes. Alm disso, os acordos e tambm os desacordos muitas vezes so estabelecidos em Plenrio, no calor das discusses. Tudo isso faz parte do funcionamento do rgo. O poder dos lderes se manifesta de variadas formas. Em primeiro lugar, so eles, em conjunto com o Presidente da Cmara dos Deputados, que determinam a pauta da Ordem do Dia das sesses plenrias e regulam o funcionamento das comisses. So tambm os lderes que aproximam os deputados e as diversas autoridades do Poder Executivo. Ademais, a utilizao de mecanismos como a votao simblica e os requerimentos de urgncia d o tom da influncia das lideranas partidrias sobre o processo legislativo federal. Os requerimentos de urgncia, especialmente a urgncia urgentssima, embora sejam prerrogativas concedidas aos lderes individualmente, abrigam concesses que se realizam sob a

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gide do colegiado. Quando um parlamentar se interessa por determinado projeto, ele recorre ao seu lder, que negocia com outras lideranas a incluso da proposio na pauta do Plenrio atravs da aprovao de um pedido de urgncia. Esse tipo de barganha, cujo resultado satisfatrio depende de transaes promovidas entre lderes, sustenta as relaes de liderana e, em associao com outros fatores, justifica a transferncia de poderes individuais dos deputados para seus lderes. Apesar de prevista pelo Regimento Interno como recurso excepcional para cuidar de temas relevantes e urgentes, a urgncia urgentssima, prevista no art. 155 do Regimento Interno e normalmente decidida durante as reunies do Colgio de Lderes, passou a ser deliberadamente utilizada. Ela permite uma aprovao mais gil dos projetos de lei, inclusive das propostas originrias do Poder Executivo, fazendo com que a agenda do Governo seja efetiva e mais rapidamente aprovada. O pedido de verificao de votao tambm um recurso dos lderes em Plenrio para forar a votao simblica de determinada matria, evitando uma possvel derrota pela votao nominal. que o Regimento Interno determina no ser possvel novo pedido de verificao antes de decorrida uma hora do anterior, salvo pela aprovao de requerimento apresentado por um dcimo dos membros da Casa ou por lderes que representem esse nmero. Ento, no prazo de uma hora, solicita-se votao nominal sobre matria menos importante para que, quanto a projeto cuja aprovao interesse aos lderes, torne-se obrigatria a votao simblica (NOVAES, 1994). Por fim, registre-se a comparao, no quadro abaixo, entre as prerrogativas individuais conferidas aos lderes e os poderes especficos garantidos ao Colgio de Lderes pelo Regimento Interno:

Quadro n 1 Prerrogativas individuais e colegiadas atribudas aos lderes (Quadro elaborado pela autora)

PRERROGATIVAS Incluir proposio pela dispensa de interstcio, com a distribuio de avulsos (art. 150, pargrafo nico) Incluir em pauta proposio urgente (art.154, II) Incluir em pauta proposio que trate de relevante e inadivel interesse nacional (urgncia urgentssima art. 155)

COLGIO DE LDERES Imediato

LDER -

Requerimento, ao plenrio, de lderes que representem 1/3 dos membros da Casa Requerimento, ao plenrio, de lderes que representem maioria absoluta dos membros da Casa

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PRERROGATIVAS Alterar a ordem de discusso ou votao de proposio sobre as do mesmo grupo (art. 160) Adiar votao de proposio por at 5 sesses (art. 193) Adiar, por at 2 sesses, votao de proposio em tramitao urgente (art. 193, 3) Destacar parte de proposio para votao em separado (art. 161, I) Dispensar discusso de proposio com todos os pareceres favorveis (art. 167) Encerrar discusso (art. 178, 2)

COLGIO DE LDERES Requerimento Mesa -

LDER -

Requerimento ao plenrio Requerimento, ao plenrio, de lderes que representem 1/10 dos membros da Casa Requerimento, ao plenrio, de lderes que representem 1/10 dos membros da Casa Requerimento de lder ao plenrio Requerimento, ao plenrio, de lderes que representem 5/100 dos membros da Casa Requerimento, ao plenrio, de lderes que representem 6/100 dos membros da Casa Requerimento, ao plenrio, de lderes que representem 1/10 dos membros da Casa Requerimento, ao plenrio, de lderes que representem 1/10 dos membros da Casa Requerimento de lder ao plenrio Requerimento de lder ao plenrio Requerimento, ao plenrio, de lderes que representem 1/10 dos membros da Casa -

Submeter matria a votao nominal (art. 185, 3) Solicitar verificao de votao antes do decurso de 1 hora da ltima (art. 185, 4) Submeter matria a votao secreta (art. 188, II) Submeter a votao matria no emendada no segundo turno (art. 149, II) Convocar sesso secreta (art. 92, I e II) Convocar sesso solene (art. 68)

Imediato -

Convocar sesso extraordinria e prorrogar prazo de sesso ordinria e de Ordem do Dia (art. 67, 1, art. 72 e art. 84) Convocar sesso extraordinria para discusso e votao de matrias constantes do ato de convocao (art. 66, 4) Criar Comisso Especial (art. 34, II) Transformar sesso ordinria em Comisso Geral (art. 91, I) Fonte: BRASIL. Cmara dos Deputados (1989).
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Imediato

Imediato

Requerimento ao Presidente

Requerimento de lder ao Presidente da Casa -

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4 A atuao do Colgio de Lderes durante o primeiro perodo da sesso legislativa ordinria de 2009: expectativas, prioridades e resultados Para demonstrar a influncia dos lderes partidrios e a efetividade das decises do Colgio de Lderes sobre a agenda legislativa da Cmara dos Deputados, foram analisados os registros disponveis na Secretaria-Geral da Mesa acerca das reunies do colegiado ocorridas durante o primeiro semestre de 2009, bem como as notcias da Agncia Cmara divulgadas no mesmo perodo. Tal estudo tem como objetivo ilustrar a atuao das lideranas, esclarecendo de que modo o Colgio de Lderes participou da elaborao da pauta da Ordem do Dia e investigando se as votaes em Plenrio foram, de fato, orientadas pelos acordos celebrados naquelas reunies. Cumpre ressaltar, inicialmente, que as concluses aqui expostas se basearam apenas no primeiro semestre de 2009, quando a Cmara dos Deputados era presidida pelo ento Deputado Michel Temer, e, portanto, se prestam a apresentar ponderaes acerca da atuao dos lderes apenas durante aquele perodo. Concluses mais amplas demandariam um estudo mais aprofundado sobre todas as legislaturas posteriores institucionalizao do Colgio de Lderes, at porque cada Presidente vem adotando um modo particular de conduzir as reunies do colegiado e de facultar a participao dos lderes. Quanto ao perodo analisado, h duas razes principais para a sua escolha. A primeira diz respeito ao fato de o Presidente Michel Temer sempre ter se destacado por permitir ampla participao dos lderes partidrios no processo decisrio, o que possibilita uma anlise mais completa da atuao das lideranas em perodo mais curto. A segunda est associada deciso de Temer, em maro de 2009, no sentido de que as medidas provisrias somente passariam a sobrestar a pauta com relao a leis ordinrias, entendimento que se caracterizou como um divisor de guas para as votaes no Plenrio da Casa. Em fevereiro de 2009, a Agncia Cmara divulgou entrevistas com os lderes de quase todos os partidos com representao na Casa, momento em que cada um declarou as matrias consideradas prioritrias pelo seu partido para discusso no primeiro semestre daquele ano. Os principais pleitos, mencionados por quase todos os lderes entrevistados, eram: destrancamento da pauta, por meio da aprovao da PEC das Medidas Provisrias(511/2006); reforma poltica (PL 5498/2009); reforma tributria (PEC 233/2008); PEC dos Vereadores (333/2004); e enfrentamento da crise financeira.

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O Presidente da Casa, em manifesto apoio aos lderes, promoveu o debate desses cinco temas, conseguindo solucionar, total ou parcialmente, quatro deles. Da j se observa, mesmo inicialmente, o constante entendimento buscado entre Presidente e lderes partidrios. A partir do estudo realizado, foi possvel concluir que, nas reunies destinadas elaborao da pauta, o Presidente sempre dispunha de uma lista inicial com suas sugestes, que depois vinham a ser submetidas apreciao dos lderes. E eles acabavam se posicionando contra ou a favor dos assuntos apontados pelo Presidente, mas tambm eram incentivados a oferecer sugestes, o que de fato ocorria. Contudo, tantas eram as propostas levadas por cada um dos lderes que se tornava impossvel para o Presidente atender a todos. Quando a reunio se encerrava, o resultado, em geral, era uma pauta composta pelas sugestes iniciais levadas pelo Presidente, alm de alguns projetos solicitados pelos lderes. A tendncia costuma ser, portanto, a de os lderes negociarem os pontos nos quais se baseia a pauta inicialmente proposta pelo Presidente. O Colgio de Lderes acaba atuando, quanto elaborao da pauta da Ordem do Dia das sesses plenrias, exatamente conforme prev o Regimento Interno: ele apenas ouvido pelo Presidente, que efetivamente o responsvel por elaborar a pauta. Tanto assim que, no perodo analisado, de todas as proposies discutidas em Plenrio, entre medidas provisrias, projetos de lei, projetos de lei complementar, projetos de resoluo e propostas de emenda Constituio, o Presidente no se ops a nenhuma delas; pelo contrrio, a maioria havia sido sugerida por ele ou j tinha recebido o seu apoio manifesto durante as reunies. Os diversos pleitos dos lderes, por sua vez, ora foram atendidos, ora no, a depender do interesse do Presidente, sem que se tenha observado favorecimento a qualquer partido.

Proposies analisadas pelo Plenrio da Cmara dos Deputados

(exceto projetos de decreto legislativo) Matrias encaminhadas anlise do Plenrio aps proposta do Presidente da Cmara dos Deputados ao Colgio de Lderes Matrias encaminhadas anlise do Plenrio aps proposta dos Lderes partidrios ao Presidente da Cmara dos Deputados Matrias apreciadas em Plenrio no discutidas anteriormente pelo Colgio de Lderes

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Figura 1: Grfico representativo das matrias apreciadas pelo Plenrio da Cmara dos Deputados durante o primeiro perodo da Sesso Legislativa Ordinria de 2009, excludos os projetos de decreto legislativo.

Tambm se pde confirmar, conforme demonstrado pela tabela abaixo, que o Presidente Michel Temer de fato franqueava a palavra a todos os lderes, e, considerando-se a expresso numrica de cada bancada, havia relativo equilbrio entre eles no que se refere s suas manifestaes durante as reunies. Como esperado, a maioria dos partidos denominados nanicos pouco apareceu nos registros, enquanto as legendas mais numerosas se manifestaram com frequncia nos encontros. Nesse ponto, merece destaque a liderana do PSOL, que, apesar de contar com apenas 3 parlamentares, fez mais reivindicaes que os lderes do PMDB detentor da maior bancada poca, abrangendo 89 deputados e do Governo.
Quadro n 2 Manifestao das lideranas de partidos, blocos e representaes nas reunies do Colgio de Lderes PARTIDO, BLOCO OU REPRESENTAO PSDB PT DEM PR PSOL Governo PDT PPS PCdoB PMDB PP PSB PTB PV Bloco PSB/PCdoB/PMN/PRB Bancada Feminina PMN PSC PTC 43 3 9 3 4 1 1 1 NMERO DE PARLAMENTARES REPRESENTADOS 66 83 65 25 3 24 22 13 89 41 27 22 13 44 MANIFESTAES NO COLGIO DE LDERES 12 12 10 10 10 9 9 9 7 7 7 7 6 6 5

Fontes: Banco de dados da autora produzido com base em informaes disponibilizadas pela SecretariaGeral da Mesa da Cmara dos Deputados; dados disponveis em http://www2.camara.gov.br/deputados/liderancas-e-bancadas/bancada-na-eleicao.
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Como se v, no foi confirmada nesta pesquisa a assertiva de alguns autores, como Novaes (1994), no sentido de que no Colgio de Lderes as lideranas de partidos maiores, por sentirem maior dificuldade em controlar a totalidade de suas bancadas e arregimentar seus liderados nas votaes nominais, se sentem acuadas pelos lderes dos partidos minoritrios. Alm disso, os dados disponveis no confirmam o argumento de que as menores legendas, por serem mais numerosas, acabam exercendo poder de influncia bem superior ao que lhes caberia caso seus votos fossem ponderados de acordo com a expresso numrica de suas bancadas. Tambm chamou a ateno o modo como se manifestaram os partidos de oposio, cada um sua maneira. O PSDB costumava apresentar inmeras sugestes de proposies para incluso em pauta; o PPS solicitava reiteradamente a formulao de uma pauta ampla e definida para as votaes; e o DEM era o que mais se insurgia contra as propostas apresentadas pelas demais agremiaes. Convm registrar que, dos quatro projetos prioritrios apresentados pelo DEM (PL 5498/2009, que promoveu a reforma eleitoral; PL 3514/2008, que tratava da rastreabilidade das carnes bovina e bubalina; PL 1472/2007, que dispunha sobre direitos do consumidor; PLP 12/2003, que fixava normas a serem cumpridas pelos entes federados para a preservao do meio ambiente), trs foram votados e aprovados no perodo estudado, enquanto o lder do Governo no foi atendido em nenhum de seus cinco pedidos especficos (PL 3021/2008, que dispunha sobre filantropia; PL 1664/2007, que tratava dos direitos dos estrangeiros; PL 1746/2007, que criava cargos no MEC; PRC 47/2007, que dava poderes conclusivos s comisses permanentes para a aprovao de acordos internacionais; PLP 92/2007, sobre as fundaes pblicas). Talvez isso tenha acontecido porque a pauta do Presidente costumava coincidir com as prioridades do Governo, tanto que o Lder Henrique Fontana, no raras vezes, demonstrou apoiou explcito s decises de Michel Temer nas reunies. Mas isso pode demonstrar tambm que, na verdade, o Presidente busca o alcance do consenso, e no um constante favorecimento pauta do Executivo, como alguns autores costumam defender. O que fica realmente claro o domnio do Presidente sobre a elaborao da pauta da Ordem do Dia. Por outro lado, notrio tambm que os lderes devem manter em Plenrio os acordos realizados nas reunies do colegiado ou, ento, promover novas negociaes para que as proposies sejam discutidas e finalmente votadas. E neste ponto, no desenrolar da sesso, que se observa o maior poder das lideranas. No perodo estudado houve casos de sobreposio do poder dos lderes deciso do Presidente da Casa. No dia 13 de maio de 2009, por exemplo, os lderes retiraram de pauta o PL 836/03, que criava o cadastro positivo de consumidores e cuja incluso na pauta da Ordem do Dia vinha sendo reiteradamente defendida por Michel Temer nas reunies. A deciso dos lderes
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partiu do fato de o Presidente ter tentado votar a proposio na mesma sesso em que se apreciava a MPV 458/2009, mas o acordo anterior entre os lderes era de que o projeto de lei s seria discutido em sesso extraordinria convocada exclusivamente para esse fim. Em outro momento, no dia 14 de julho, aps tentar, sem sucesso, promover um consenso entre os lderes acerca da votao da MPV 460/2009, o Presidente forou a apreciao da medida e decidiu que ela deveria ser discutida na sesso seguinte. No Plenrio, contudo, sem acordo entre os lderes, a matria foi retirada de pauta. Essa relao simbitica entre Presidente e lderes partidrios indica que o primeiro administra a tramitao das matrias e o responsvel direto pela elaborao da pauta de votaes, enquanto os lderes exercem extrema influncia sobre os procedimentos em Plenrio. O poder de agenda compartilhado entre esses atores porque nem o Presidente consegue implementar suas prioridades sem a concordncia de boa parte dos lderes e nem os lderes alcanam seus objetivos sem a anuncia do Presidente. O Presidente e os lderes definem, nas reunies, o que ser discutido durante a Ordem do Dia, mas tambm negociam o mrito das matrias pautadas. Observe-se que o resultado da votao de todas as proposies que tiveram sua tramitao concluda em Plenrio durante o perodo analisado coincidiu com a deciso acertada anteriormente nas reunies do Colgio de Lderes. A Medida Provisria das Filantrpicas (MPV 446/2008), por exemplo, foi a nica matria rejeitada em Plenrio, e isso ocorreu por deciso dos lderes aps sugesto do Presidente, j que a inteno era pautar, posteriormente, o PL 3021/2008 para disciplinar a matria, que no havia sido considerada relevante ou urgente pelo Relator da medida provisria. A respeito das negociaes no mbito do Colgio de Lderes, Teixeira (2011) argumenta que, antes da institucionalizao, havia apenas acordo de procedimentos, sendo bem menor o nmero de deputados que no estavam no Plenrio desde o incio dos debates e que chegavam perguntando como deveriam votar. Mas, com o passar do tempo, os lderes passaram a negociar tambm o mrito das matrias, e, em sua opinio, foi esse o fator primordial para a quebra de um ambiente de debate muito proveitoso que havia no Plenrio. Nas palavras do Deputado: o combate em Plenrio perdia o sentido. Foi aumentando esse nmero dos (deputados) que perguntavam como que se vota. A pesquisa realizada permitiu a observao do que se propunha inicialmente: entender como se manifestam as lideranas nas reunies com o Presidente e verificar se as decises tomadas no Colgio de Lderes de fato orientam as votaes em Plenrio, possibilidade que se confirmou. Quanto ltima concluso, os dados registrados mostram que, de todas as proposies votadas nas sesses plenrias, apenas as seguintes no passaram pelo crivo do colegiado: o PL 4383/2008, que instituiu a Semana Nacional para Doao de Medula ssea e foi aprovado em

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um gesto de solidariedade ao Deputado Beto Albuquerque, cujo filho havia falecido aps lutar contra a leucemia; grande parte dos projetos de decreto legislativo sobre acordos internacionais, que em geral no suscitam controvrsias; o PRC 297/2006, que criou o Grupo Parlamentar Brasil-Sucia; e o PRC 27/2007, que instituiu o Prmio Dr. Pinotti. Como se v, so poucos e incontroversos os projetos cuja discusso e aprovao em Plenrio no foram definidas por deliberao prvia do Colgio de Lderes, o que demonstra a ampla concentrao de poderes conduzida por esse rgo da Cmara dos Deputados.

5 Concluso As negociaes entre lideranas so to antigas quanto o prprio Parlamento brasileiro, mas o Colgio de Lderes, como rgo da Cmara dos Deputados, somente foi constitudo em 1989, durante o processo de reforma do Regimento Interno da Casa. Essa institucionalizao foi resultado da evidncia alcanada pelos lderes partidrios durante a Constituinte, j que os acordos entre lideranas foram os responsveis pela celeridade e organizao do processo de votao do projeto de Constituio. A formalizao das atividades do Colgio de Lderes acabou colaborando para a j existente centralizao decisria no Congresso Nacional, que vem permitindo s lideranas conter o comportamento individualista dos deputados e garantir a disciplina entre os membros de sua bancada. Aliada a coalizes estveis construdas pelo Presidente da Repblica, essa centralizao promove o controle parlamentar, evidenciado pelos elevados ndices de congruncia entre a orientao dos lderes e os votos de seus liderados. Os poderes individuais dos legisladores restam inibidos pela frequente utilizao, pelos lderes partidrios, de suas prerrogativas regimentais, que incluem os mecanismos de verificao de votao, urgncia e solicitao de votaes nominais e de encerramento de debates. Por outro lado, a atividade coordenada dos lderes que traz organizao aos trabalhos legislativos, permitindo que estes se desenvolvam com qualidade e celeridade. Para alguns, o sistema decisrio anterior, pelo qual as lideranas negociavam entre si, discutiam as matrias com os membros de sua bancada e defendiam em Plenrio a posio de seu partido, permitia maior participao dos deputados no processo decisrio. Mas, para a maioria dos cientistas, a extino do Colgio de Lderes somente transferiria para outro rgo da Casa a atribuio de colaborar para a organizao da agenda legislativa, j que o Plenrio no conseguiria preparar seus trabalhos sem o auxlio de um organismo responsvel por selecionar e prever as discusses. Alm disso, o Colgio de Lderes, apesar de limitar a participao da massa dos deputados, amplia a operacionalidade do Congresso, j que um parlamento to mais eficiente quanto menor a sua representatividade (JOBIM, 2011).

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A abolio do Colgio de Lderes ou a reforma isolada de suas atribuies no surtiria bons efeitos em favor do processo legislativo e nem seria a soluo para o problema da representatividade parlamentar; poderia, pelo contrrio, ocasionar um andamento catico do processo legislativo e provocar uma centralizao de poderes ainda mais acentuada que a observada atualmente, mas nas mos de rgo diverso dentro da estrutura da Casa. O que se faz relevante discutir, em futura e necessria reforma legislativa, so os limites a serem adotados para reduzir as mazelas causadas representao parlamentar, mas a restrio ao poder concedido atualmente ao colegiado, sozinha, no solucionaria esse conflito. Quanto ao funcionamento do Colgio de Lderes, impera a busca pelo consenso. No havendo acordo, o Presidente decide no pautar a matria ou, decidindo paut-la, o impasse transferido para o Plenrio. Na verdade, o colegiado se caracteriza apenas como um grupo que orienta os debates parlamentares, j que a pauta efetivamente definida pelo Presidente da Cmara. A atuao do Colgio de Lderes no se limita, porm, s reunies destinadas elaborao da agenda legislativa. Muitas das decises relevantes so tomadas em conjunto pelos lderes em Plenrio, durante a discusso das proposies. Alis, o xito das votaes depende diretamente da aquiescncia dos lderes, conforme se pde concluir pelo perodo analisado nesta pesquisa. Tambm foi possvel inferir que, durante as reunies, no houve favorecimento a um ou outro partido, mas se percebeu que os partidos denominados nanicos pouco registraram suas reivindicaes, enquanto lderes de maiores bancadas se manifestaram com mais frequncia. O Governo tambm no foi favorecido durante o perodo estudado, mas no se sabe se isso ocorreu porque a pauta inicial do Presidente levada s reunies j coincidia com a pauta do lder governista ou se realmente o Presidente no tinha interesse em favorecer o Executivo, mas, sim, em chegar ao consenso para possibilitar, no fim de seu mandato, estatsticas que demonstrassem aprovao substancial de proposies. Por fim, a pesquisa alcanou um de seus objetivos especficos ao confirmar que as negociaes levadas a efeito no mbito do Colgio de Lderes de fato orientam as votaes em Plenrio. Observou-se que, de todas as matrias aprovadas no perodo, somente algumas poucas proposies que no suscitam controvrsia deixaram de passar pelo crivo do colegiado. As concluses deste artigo apenas complementam estudos anteriores que comprovam haver uma densa concentrao decisria no Congresso Nacional, da qual o Colgio de Lderes importante e poderoso colaborador. Entretanto, percebe-se que se torna cada vez mais trabalhoso implementar reformas institucionais que reduzam essa centralizao, principalmente porque tais alteraes no despertam o interesse dos atores que conduzem o processo legislativo federal.

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Artigo recebido em: 11/04/2012 Artigo aceito para publicao em: 09/05/2012

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