Cidades- Comunidades e Territ6rios

Dez. 2000, n.
0
1, pp. 37-55
0 Planeamento Estrategico das Cidades
Organizar;ao do Espar;o e Acr;ao Colectiva
Isabel Guerra *
Resumo: Este texto tern como objectivos clarificar as problematicas sociol6gicas
subjacentes ao planeamento estrategico ao nfvel urbano, ilustrar a evolugao hist6rica do
planeamento urbano e apontar OS questionamentos e metodos que, de forma prospectiva,
formatam hoje a problematica do planeamento estrategico das cidades a luz da profissao de
soci6logo. Parte-se de uma consciencia crescente da emergencia de novas problematicas
socio-urbanfsticas que exigem novas formas de pensar e agir sobre a cidade, e na
importfincia que a problematica do planeamento estrategico ao nfvel territorial tern vindo a
assumir. De facto, assiste-se a uma complexificagao do pensamento, das metodologias e das
formas de avaliagao ao nfvel do ordenamento territorial e defende-se que o planeamento
estrategico dos territ6rios requer uma metodologia estruturada que resolva coerentemente
tres desafios conceptuais e operativos: a grande incerteza criada pelos dinamismos do
exterior, a crescente complexidade dos processos urbanos, e a diversidade dos agentes e
interesses que intervem no desenvolvimento urbano.
Palavras Chave: Planeamento estrategico, acr;iio colectiva, jogo estrategico de acto res
Dinamicas Urbanas e Modos de Olhar
Neste final do seculo assiste-se a uma
profunda alteragao das formas urbanas de que
apenas comegamos a visualizar OS efeitos. Nao e
apenas a constatagao da importfincia da forma de
crescimento metropolitano, e o seu papel na
estruturagao dos territ6rios, mas e tambem 0
questionamento que esta forma de crescimento
arrasta no que se refere as formas de fazer e de
agir sobre o urbano.
Crescimento metropolitano e complexifi-
das formas de
De facto, as l6gicas subjacentes as formas
de organizagao territorial sempre interessaram in-
vestigadores e planeadores na medida em que
agir sobre a cidade implicava urn conhecimento
dos mecanismos que a promoviam. Na diversi-
dade das formas de abordagem encontramos
paradigmas mais descritivos, mais interpretativos
ou mais prescnt1vos (McConnel, 1981) numa
relagao complexa entre o entender e o intervir
que faz com que o autor escreva que "One critic of
town planning, ].G. Davies, has alleged that there
is no objective body of knowledge, allied to a
coherent theory, wich can be uses as a basis for
rational decision-making. Davies believed
planning theories to be vague in comparison with
the diagnoses and policies advanced by a genuine
profession which were capable of being or
However a difficulty in meeting such a
challenge is the nature of the family of theories
which together comprise planning theory"
(McConnel, 1981:12).
Ao longo do que a sociologia urbana apelida
de "processo hist6rico de urbanizagao" a impor-
tancia crescente das cidades foi sendo valorizada.
No entanto, hoje estamos perante urn novo fen6-
meno urbano de que s6 apenas ha poucos anos
nos demos conta - o crescimento e a importfincia
crescente das metr6poles e das regioes metropoli-
tanas no desempenho econ6mico dos territ6rios
nacionais e internacionais. Esta importfincia,
' Prof. " Associ ada de Sociologia do ISCTE. lnvestigadora-Coordenadora do CET.
37
CIDADES Comunidades e Territrios
38
advm, em larga medida, do papel das cidades na
evoluo da fisionomia dos territrios e nos
mecanismos de polarizao do crescimento
econmico. Nas turbulncias da mundializao,
a vantagem comparativa das naes , crescen-
temente, comandada pelo poder das suas redes
metropolitanas. Todas as anlises o confirmam
a Europa competitiva, do sculo XXI, ser
aquela onde brilharo as grandes concentraes
urbanas.
Esta complexidade e crescimento urbano
tm vindo a fazer emergir novas problemticas e a
exigir uma srie de mudanas relevantes para a
operatividade quotidiana do planeador e gestor
urbano que obrigou reviso crtica dos
instrumentos disponveis.
Trata-se por um lado, da descentralizao
das competncias urbansticas que tem dado, su-
cessivamente origem transferncia de com-
petncias urbansticas dos governos centrais para
os regionais e locais. Esta situao favoreceu a
adaptao da legislao urbanstica s particula-
ridades de cada regio, substituindo a planifi-
cao normativa e centralizada e gerando novos
conflitos entre os nveis de interveno muni-
cipais, regionais e centrais.
Por sua vez, esta descentralizao faz emer-
gir novos agentes com influncia no processo de
planeamento. Os agentes econmicos tm im-
pacto nas decises urbansticas, quer direc-
tamente mediante as suas actividades produtivas,
quer indirectamente, atravs do desenvolvimento
de infra-estruturas, influenciam de forma rele-
vante as decises urbansticas. Tal como os agen-
tes econmicos, tambm a sociedade civil come-
a a intervir no processo de desenvolvimento ur-
bano em particular, os movimentos sociais cana-
lizam as suas preocupaes para a qualidade de
vida e assiste-se a um peso crescente dos movi-
mentos sociais e de lutas urbanas no urbanismo
1
.
Por outro lado, incorporam-se inovaes
tecnolgicas na gesto urbanstica sistemas
cartogrficos, automatizao dos procedimen-
tos administrativos cada vez mais sofistica-
dos, etc e simultaneamente, assiste-se a uma
maior exigncia de transparncia. Os cidados
j no admitem que os processos de planea-
mento e de gesto urbanstica sejam elabora-
dos por um grupo de decisores e tcnicos em
ambiente de obscurantismo e discricionarida-
de dificilmente admissveis em sociedades
democrticas.
Mas salienta-se no apenas a importncia
crescente dos territrios na formatao, controlo
e desenvolvimento dos processos econmicos;
o espao reflecte tambm as questes mais agu-
das e contemporneas da actividade humana e
dos factos societais. A questo social tornou-se
hoje territorial, concentrada em sectores fragili-
zados nos grandes conjuntos metropolitanos.
Mas no apenas o crescimento urbanstico
e a complexidade das formas de planeamento que
tornam o espao de hoje um actor da maior im-
portncia. O espao, sobretudo o espao metro-
politano, emerge na arena poltica promovendo
novas reflexes sobre a democracia e o governo
da nao. Expresso maior da organizao
colectiva, afirma-se cada vez mais como o terreno
privilegiado de inovaes nas formas de fazer do
sector privado e pblico. A este ltimo nvel, a
necessidade de manter a competitividade, a crise
da coeso social de que expoente mximo, as
necessrias inovaes nas formas de gesto, etc,
interrogam tambm o rosto de um Estado em
plena mutao e uma cidade em crise, coloca um
governo em crise assumindo a maior importncia
poltica
2
.
O espao, sobretudo, o espao urbano
hoje, alis como outrora, em larga medida, o
domnio por excelncia da aco colectiva
questionando formas de entender, de concertar
interesses e lgicas divergentes e contraditrias.
Complexidade crescente e procura de
novas formas de pensar e de agir
As problemticas estratgias emergem assim
de uma dupla vontade: a de questionar a inrcia
das polticas tradicionais e a de aproximar os me-
canismos de gesto da rapidez e flexibilidade
exigvel por estes processos de mudana. As pro-
blemticas estratgicas ambicionam instalar na
gesto dos espaos, novas categorias de pensar e
de agir que derivam do reconhecimento da com-
plexidade crescente e incerteza das dinmicas
territoriais. Esta nova abordagem das cidades
advm, em larga medida, do reconhecimento do
pouco impacto do planeamento tradicional, mas
1
Este reforo do interesse e interveno sobre o espao arrasta consigo tambm um agravamento da componente da conflitualidade entre
cidades, nomeadamente, para atrair e reter as actividades econmicas.
2
No por acaso, que a governao das principais metrpoles hoje um cargo poltico de relevncia e, frequentemente, uma etapa de
outras responsabilidade de maior relevncia. Veja-se, em Portugal, a presidncia de Jorge Sampaio frente da Cmara Municipal de
Lisboa e depois na Presidncia da Repblica.
39
O Planeamento Estratgico das Cidades
tambm de uma nova forma de encarar o territ-
rio e as suas dinmicas. Impe-se a ideia de que
este construdo e apropriado por uma mirade
de actores de interesses e lgicas de aco
diferentes.
A explorao de mtodos de planeamento
estratgico corresponde largamente a um
movimento de racionalizao instrumental da
aco pblica urbana que utiliza utenslios e
procedimentos mais ou menos formalizados
invocando procedimentos cientficos e tcnicos
com vista melhoria das formas de trabalho da
aco pblica. Mas tambm na tentativa de
alargamento da base democrtica da cidade de
forma a que todos tenham a conscincia explcita
de que participam na racionalizao da aco
pblica urbana. "la drnire modalit de ra-
tionalisation consiste envelopper laction
publique dans les problmatiques et dans des
pratiques dites stratgiques permettant de donner
de nouveux visages aux activits de la planifica-
tion et des politiques urbaines" (Padioleu, 1989,
p. 158).
Os procedimentos estratgicos, inicialmente
derivados de um quadro de leitura conservador
3
,
so hoje subscritos por outras famlias ideolgicas
e largamente consensuais, nos seus pressupostos
embora no o sejam nas suas prticas.
A principal distino introduzida pelo pla-
neamento estratgico face ao planeamento tradi-
cional pretender ser interactivo. O seu quadro
de referncia a aco e valoriza os processos
mais dos que os produtos do planeamento. O pla-
neamento encarado como uma vontade de pro-
duzir resultados e de os controlar tratando-se, em
ltima instncia, de um processo de racionaliza-
o da aco pblica urbana.
Os territrios da aco colectiva
A procura das formas de governar sistemas
complexos, cujas variveis sistmicas so
frequentemente no coincidentes est no centro
do repensar o "governo urbano". Conscientes do
papel de primeiro plano que o territrio joga, e
jogar, como terreno privilegiado de aco
pblica de grande visibilidade, a governao
interroga-se sobre as novas regras do jogo s
quais se ajustam os diversos proptagonistas do
espao social, e confrontam-se com a desade-
quao das formas tradicionais de gesto do
espao urbano e perifrico.
Como evitar um espao fragmentado, divi-
dido, dualizado? Como gerir terririos e admi-
nistrativos e funcionais descoincidentes? Como
remediar fragmentao dos diversos plos de
deciso e estratgias que modulam hoje o rosto
das metrpoles? Que nveis de governao so
adequados e que descentralizao de competn-
cias? Como "contratualizar" os diferentes interes-
ses num projecto coerente, vivel e pragmtico?
Qual o papel do actor pblico? E dos actores
privados?
A organizao do territrio hoje partilhada
por uma grande diversidade de actores o
Estado, a Europa, os muncipios, os actores
privados numa grande diversidade de interesses
e lgicas. Nesta fase de transio emergem
confusas competncias que embaraam as regras
do jogo de quem quem? Para fazer o qu?
O Estado faz um apelo s autarquias e actores
privados, as autarquias lastimam a falta de
investimento pblico, a iniciativa privada
lastima-se da falta de transparncia e de uma
gesto discricionria, as populaes falam de
uma falta de condies de vida e de um territrio
desorganizada apelando a um desenvolvimento
sustentado.
As transformaes atrs referidas distribui-
ram papis e poderes num ambiente marcado
pela mundializao das economias e mercados e
por esse papel crescente das cidades (sobretudo
metropolitanas) nos processo de acumulao e
essa importncia hierarquizou as necessidades
urbanas e os actores mais relevantes.
No entanto, se esta diversidade de actores
se encontra desperta para a necessidade do orde-
namento territorial, pese embora, a indefinio
desta fase de transio, todos reconhecem, e ape-
lam para a importncia crescente da aco
pblica ao nvel dos territrios.
No entanto, temos de reconhecer a crise e o
mal profundo das polticas territorais que se
confrontam em primeiro lugar com a sua
legitimidade, quer dizer, com os fundamentos e
as finalidades da aco pblica na organizao
dos espaos. Da mesma forma como noutros
campos do espao pblico se questiona a
autoridade e legitimidade do Estado, tambm a
este nvel se desacreditam os recursos da
autoridade e os valores de que so depositrios os
decisores e os tcnicos de urbanismo, bem como
os registos instrumentais das polticas territoriais,
questionando os utenslios, os mtodos e os
3
Estas abordagens desenvolvem-se com a chegada ao poder da direita conservadora britnica e americana.
CIDADES Comunidades e Territrios
40
procedimentos das operaes de planeamento e
de gesto urbanstica.
Tais perturbaes incitam a procurar as
causas desse mal-estar de identidade das polti-
cas territoriais, elucidar as causas da sua desre-
gulao e ensaiar novas formas de pensar e fazer.
E se todos aceitam que hoje o governo da cidade
antes mais um processo de aco colectiva,
fundamental lembrar, como o faz Watcher (1989)
que diante do aumento das dinmicas processuais
de organizao do territrio que alimenta o
fetichismo da cidade-mercado h uma distino
elementar "celle qui spare la dmocracie de
gestion, fonde sur la ngociation et la recherche
de compromis et la dmocracie politique, qui
repose sur des valeurs et des principes traduits
par la dfinition dobjectifs et de choix politiques
que lgitime ou sanctionne la rgle du j eu
lectoral" (1989 : 27). Por ignorarem demasiado
esta distino, frequentemente os bem intencio-
nados decisores e gestores do planeamento estra-
tgico destruram a autoridade do "governo urba-
no" a que tanto apelavam e do do planeamento
estratgico uma imagem de volatibilidade ao sa-
bor de conjunturas e de interesses no clari-
ficados.
O planeamento urbano consiste, assim, em
aumentar as capacidades estratgicas dos actores
que produzem e se apropriam da cidade, utili-
zando utenslios e procedimentos cientficos e
tcnicos com a inteno de melhorar a eficcia,
ou melhor as competncias da aco pblica.
Histria do Planeamento Estratgico
O planeamento estratgico militar
Apesar da banalidade da afirmao, que lhe
retira uma parte do seu interesse, de notar que a
palavra e o conceito de "estratgia" vem da palavra
grega stratego, resultante da combinao de stratos
ou exrcito e ego lider e tem origem no campo
militar podendo definir-se como "a arte de conduzir
um exrcito at presena do inimigo e dirigir as
operaes de forma a atingir o objectivo desejado"
(Guell, 1997:18).
A aplicao da estratgia arte militar
remonta s origens da histria. H mais de 2300
anos, o grande estratega chins Sun Tzu dizia
"Se sou capaz de determinar os planos do inimi-
go ao mesmo tempo que oculto os meus, ento
posso concentrar-me enquanto que ele tem de
dividir-se. E se eu me concentro enquanto ele
se divide, posso utilizar toda a minha fora
para atacar uma fraco da sua" (referenciado
por Guell, 1997:18). Numa perspectiva histrica
considera-se que podem diferenciar-se trs
modos de estratgia militar (referenciado citado
por Guell, 1997):
Estratgia clssica directa. Fundamenta-
se no conceito de buscar a deciso atravs de um
conflito violento com as foras militares como
meio principal. Esta estratgia inspirada nos
princpios de Clausewitz e inspirou as duas
guerras mundiais.
Estratgia indirecta. Inspira todas as for-
mas de conflito que no pretendem uma deciso
directa perante o conflito e que pretendem reso-
luo por via indirecta poltica, econmica,
psicossocial. As guerras revolucionrias e de des-
colonizao so exemplos tpicos deste tipo de
estratgia.
Estratgia de dissuaso. Responde ao mo-
delo da ameaa directa revelada pela perigo-
sidade do armamento militar. Assim, esta estra-
tgia, assenta no sobre princpios de aco mas
sobre as virtudes da dissuaso.
Do ponto de vista militar, a estratgia era
traada sempre em funo do interesse do exrci-
to que pretendia dominar e baseava-se num pen-
samento que pode resumir-se em quatro pontos:
disperso do adversrio mediante a aproximao
indirecta; surpresa conseguida pela sistemtica
eleio de actuaes imprevistas; preferncia
pela aco do forte contra o fraco; procura de
soluo em teatros secundrios.
De facto, o conceito parte do reconhecimen-
to de divergncias entre adversrios e conflitos de
interesses e a estratgia definida como um
pensamento (e um modo de fazer) que permite
hierarquizar e classificar aces para escolher os
procedimentos mais eficazes dirigidos reduo
ou eliminao de confrontos ou antagonismos.
Adopo dos princpios estratgicos pelas
empresas
A passagem dos pressupostos da estratgia
militar para as empresas s se produz j bem en-
trados no sculo XX. Desde o princpio do sculo
que os fundamentos da moderna gesto empresa-
rial foram desenvolvidos por Frederick Taylor,
Henri Fayol e Max Weber dando lugar a uma s-
rie de experimentaes que visavam melhorar a
gesto de grandes empresas. Assim, entre as duas
guerras, nas empresas dos EUA nasceram as
primeiras distines entre responsabilidades
estratgicas (fixao de objectivos) e tcticas
41
O Planeamento Estratgico das Cidades
(meios para alcan-las) ainda que sem se
integrarem nos planos das empresas.
Depois da Segunda Guerra Mundial, desen-
volveram-se intensamente o planeamento de
programas com pressupostos militares. As empre-
sas comearam a prever e a organizar de uma
forma mais sistemtica o desenvolvimento e a di-
versificao das suas actividades, especialmente
a partir de uma anlise a curto prazo do produtos
e mercados, conhecido sob o nome de marketing.
Na dcada de 50, desenvolveu-se a estrat-
gia a longo prazo, a qual supunha que as
tendncias do passado continuavam no futuro e
portanto aceitava-se a projeco no futuro de da-
dos do passado em matria de vendas, custos,
tecnologia, etc. Assim, o planeamento consistia
em desenvolver a mo-de-obra e tecnologia da
empresa para responder s vendas previstas num
futuro. Faziam-se projecces a 2, 5, 10 anos. Du-
rante estes anos aplicaram-se com profuso a
gesto descentralizada (Sloan, 1963) e a gesto
por objectivos (Drucker, 1954).
No entanto, frequentemente as projeces
revelaram-se desadequadas porque no previam
as transformaes do meio ambiente e no intro-
duziam s correspondentes correces estratgi-
cas. Por outro lado, assiste-se ao crescimento das
empresas e da sua complexidade e eram ne-
cessrios meios de gesto sistemticos para re-
gular as decises estratgicas. Em suma, a
necessidade de novas abordagens e instrumentos
de gesto empresarial deu lugar, a que nos finais
dos anos 50, surja na Universidade de Harvard,
uma corrente de pensamento em que se enfatiza a
importncia da estratgia corporativa global
(Ansoff, 1965; Chandler, 1962).
Com o desenvolvimento do planeamento es-
tratgico, o foco da ateno deslocou-se da
realizao de projeces compreenso profunda
do contexto do mercado, particularmente da con-
corrncia e dos consumidores. Resultava, pois,
como desejvel uma reflexo sobre as condies
existentes e tambm sobre a capacidade para se
antecipar s mudanas que pudessem ter impli-
caes estratgicas no desenvolvimento da
empresa.
Esta corrente de pensamento encontrou boa
aceitao entre as empresas dos EUA apoiadas
pela estabilidade e crescimento econmico da d-
cada de 60. No entanto, face recesso de 1973
evidenciaram-se os primeiros fracassos que ques-
tionaram os pressupostos de crescimento ilimi-
tado da dcada anterior e complicaram os meios
de obteno de recursos financeiros. Como res-
posta a estes problemas, a partir dos anos 80
emergiu uma nova corrente de pensamento que
pugnava pela implantao da gesto estratgica
como forma de dotar de maior flexibilidade a pla-
nificao estratgica clssica (Ansoff, 1979; Pe-
ters, 1987; Pascale; 1990). Este enfoque exigia
contar com sistemas de informao actualizados e
de anlises contnuas que permitissem equacio-
nar antecipadamente os desenvolvimentos inter-
nos e/ou externos da organizao que pudessem
afectar a estratgia.
No princpio dos anos 90 , depois de um pe-
rodo caracterizado por fortes ajustamentos das
despesas e profunda reestruturao das empresas,
produziu-se um renascimento dos princpios da
estratgia. Neste contexto, desenvolve-se a cha-
mada planificao estratgica criativa e parti-
cipativa, a qual busca estratgias inovadoras que
transformem radicalmente as formas de abor-
dagem dos negcios e prossigam a participao
de todos os elementos da empresa na elaborao
de uma estratgia corporativa.
Paralelamente a esta evoluo filosfica, o
corpus de conhecimento sobre ao planeamento
estratgico empresarial enriqueceu-se progressi-
vamente com abordagens inovadoras em reas de
estratgia competitiva (Porter, 1980, 1985), an-
lise de carteiras (matrizes de McKinsey e Boston
Group) e marketing estratgico (Kotler, 1989),
etc.
A definio mais apropriada de planificao
estratgica empresarial pode expressar-se nos
seguintes termos "modo sistemtico de gerir a mu-
dana numa empresa com o propsito de competir
com vantagens no mercado, adaptar-se ao
contexto envolvente, redefinir os produtos e
maximizar os benefcios" (Guell, 1997:25).
Noutras palavras, este processo reflexivo e
criativo d lugar a uma srie de estratgias para
que a empresa expanda o seu crescimento, a sua
rentabilidade e eficincia, tendo em conta os
pontos fortes e as debilidades presentes assim
como os desafios e oportunidades futuras.
De facto, hoje, a reflexo estratgica longe
de desaparecer, segue com vitalidade e aceitao
no meio empresarial j que permite dar resposta
s exigncias crescentes impostas por um con-
texto e uns mercados cada vez mais competitivos
e mutantes.
A Pl ani fi cao Estratgi ca dos
Territrios
A complexidade crescente das formas de
ocupao territoriais, as conflitualidades e diver-
CIDADES Comunidades e Territrios
42
gncias de interesses que se manifestam, os efei-
tos perversos da concentrao, depressa fizeram
caducar os quadros de reflexo e os meios de
aco face ao territrio.
As questes que desde os anos 80 se
colocam com maior acuidade gesto das
cidades so as seguintes:
Quais so os actuais instrumentos de plani-
ficao e de gesto territorial capazes de dar
resposta gil e adequada s mudanas do
contexto exterior e que considerem a diver-
sidade de interesses e lgicas presentes na
"produo da cidade"?
Que razes explicam as limitaes dos ins-
trumentos tradicionais de planeamento e
como impulsionar um planeamento territo-
rial capaz de aumentar a competitividade e
habitabilidade das cidades mas, e simulta-
neamente, capaz de garantir a coerncia de
um desenvolvimento a mdio prazo e qui a
longo prazo?
Como conciliar desenvolvimento e coeso
social garantindo um "desenvolvimento sus-
tentado" dos grandes aglomerados urbanos e
das regies?
Hoje, aceita-se que o planeamento estrat-
gico dos territrios requer uma metodologia
estruturada que resolva coerentemente 3 desafios
conceptuais e operativos:
a grande incerteza criada pelos dinamismos
do exterior,
a crescente complexidade dos processos
urbanos,
a diversidade dos agentes e interesses que
intervm no desenvolvimento urbano.
Pressupostos do planeamento estratgico
das cidades
Como se afirmou, o planeamento estratgico
das cidades encontra os seus fundamentos nas
"crises" do pensamento e da aco que tem carac-
terizado as polticas sociais nas ltimas dcadas e
na "reconceptualizao" que tem vindo a ser exi-
gida pela mudana do modelo civilizacional. Est
assim, em causa uma certa concepo algo sim-
plista e linear do desenvolvimento, que servia de
fundamento ao planeamento tradicional mas es-
t, sobretudo, em causa uma profunda discusso
qui ainda pouco clara e algo ideolgica
sobre as formas de governo da "coisa pblica" .
Questiona-se a hierarquia do papel assumido
pelo Estado remetendo-o para um papel de "ani-
mador" em nome do reforo da democracia
participativa.
a) Concepes do desenvolvimento e da
aco pblica
O primeiro pressuposto do planeamento
estratgico das cidades o reconhecimento da
complexidade do desenvolvimento que advm dos
jogos de interaco entre as variveis que fazem o
desenvolvimento, num contexto de complexidade
e incerteza, mas tambm a defesa de um Estado
"animador" mais do que de um Estado gestor.
Desde o ps-guerra, que o planeamento ur-
bano vai conhecendo evolues que acompanham
a interveno crescente do Estado no territrio e
a complexidade dos fenmenos de crescimento.
A passagem da ideia de crescimento para a noo
de desenvolvimento no apenas uma questo de
nome e tem enormes consequncias prticas cla-
rificando que aco pblica complexa. Em pri-
meiro lugar essa complexidade tributria da di-
versidade de variveis que formatam esse desen-
volvimento. Este econmico mas tambm cultu-
ral, social, tcnico, poltico e ambiental. Esta
complexidade provm do jogo de interaco entre
estas mltiplas dimenses que no tm relaes
lineares entre si.
Mas essa complexidade tambm tributria
da omnipresena desse jogo de interdependn-
cias o que obriga a ter uma viso global,
"sistmica" de forma a ser capaz de considerar to-
do o sistema de aco mesmo quando se age face
a um parte dele. Dito de outra forma, a configura-
o de todos os sistemas de aco humanos e em
particular os territoriais apresentam fenmenos
de interdependncia que mostram a sua sensibili-
dade mudana e a pouca estabilidade das
relaes entre as vrias dimenses que o com-
pem. O desenvolvimento dos sistemas
complexos familiariza-nos com as noes de
descontinuidade e incerteza.
Ainda na concepo de Guell (1997), a
abordagem sistmica na cidade "pode entender-se
como um ecossistema complexo de elementos ou
partes conectadas, onde as actividades humanas
esto entrelaadas por comunicaes que
interactuam enquanto o sistema evolue dinamica-
mente". Neste sistema, qualquer variao ou
alterao, espacial ou estrutural, numa das suas
partes origina uma reaco em cadeia que
modifica ou influencia a outras partes do sistema.
A cidade assim considerada como um
sistema funcional entendendo-se este como um
conjunto de componentes relacionadas entre si
para a consecuo de fins comuns.
O que distingue o planeamento estratgico
do planeamento tradicional um certo discurso
43
O Planeamento Estratgico das Cidades
sobre a aco pblica. A palavra-chave a da
mudana e o planeamento estratgico conside-
rado como um mtodo sistemtico para gerir essa
mudana
4
. Neste sentido, o planeamento estrat-
gico corresponde a uma "rtorica da prtica"(Jean
Padioleau) visando tornar aceitveis, convenien-
tes, as novas formas de aco pblica urbana e
apelando a uma legitmidade no eleitoral mas
democrtica baseada nas decises colectivamente
assumidas
A aco pblica pretende satisfazer critrios
crescentes de autoridade demonstrando que est
legalmente mandatada e exercendo uma aco no
contexto das normas formais existentes.
Uma ideia fundamental guia o planeamento
pblico a necessidade de tomar decises para a
aco desenvolvendo-se metodologias de apoio
deciso e privilegiando-se as que permitem en-
contrar as "solues". Assiste-se assim procura
da fundamentao racional da aco pblica e ao
aumento do papel dos tcnicos e de certas meto-
dologias mais sofisticadas nos processso de
planeamento.
Mas para o processo de deciso estratgico,
decidir no suficiente, preciso advogar publi-
camente a fundamentao das decises e
encontrar apoios que as suportem num contexto
de diversidade de interesses. A aco pblica
est assim imersa num contexto relacional novo
onde as alianas lhe renovam (ou no) continua-
mente as fidelidades.
Na senda de uma tradio progressista, o
planeamento de outrora assentava, de uma forma
ou de outra, na proeminncia da aco pblica na
conduo das polticas urbanas No entanto, o pla-
neamento estratgico apela a uma aliana entre a
sociedade civil e os poderes pblicos
5
sendo o
bem pblico considerado como o resultado de um
processo de deliberao consensual entre parcei-
ros pblicos e privados. Enquanto o planeamento
tradicional privilegiava uma aco hierrquica na
conduo das polticas urbanas com a ajuda de
planos, documentos, regulamentos, crditos, etc.
a planificao estratgica prope uma coorde-
nao por via dos mercados, contratos, etc. Os
processos e os acordos da deciso so eles pr-
prios comentados como critrios de autoridade, o
que permite ao processo de planeamento estrat-
gico justificar um tratamento diferenciado dos
actores sociais. Assim tambm se legitima a rela-
tivizao do critrio de eficcia da aco pblica
quando se circunscreve aos recursos que esto
acessveis e mais particularmente aqueles que
esto nas mos dos principais parceiros.
De facto, torna-se normal, e desejvel, a
presena da sociedade civil na aco pblica
permitindo, e desejando a parceria pblico-
-privado
6
. A "teorizao" do partenariado retoma
assim outro vigor no contexto das polticas
pblicas.
No entanto, a aco pblica conduzida por
protagonistas heterogneos pode tornar-se am-
bgua e fazer esquecer os objectivos de equidade.
Ao procurar os actores que tm recursos para in-
tervir ao nvel do espao urbano arrisca-se que
sejam os actores de maior poder e se
desprivilegiem os menos poderosos. Ao perder as
referncias, a eficcia pode dominar sobre a
equidade.
b) Uma concepo positiva dos jogos de
actores Di nmi cas e reforo da
democracia participativa
O planeamento estratgico das cidades
assenta na compreenso da evoluo dos sistemas
territoriais aceitando que, em parte, as suas con-
figuraes, papis e usos so fruto de um sistema
economico-poltico global ao qual deve ser refe-
renciado, mas tambm de um jogo complexo de
dinmicas movimentadas e induzidas por actores
diversificados (nacionais, municipais, grandes e
pequenos industriais e comerciantes, promotores
imobilirios, proprietrios fundirios, estratos da
populao) cujas estratgias, projectos e relaes,
contribuem de forma significativa para estas
dinmicas, engendrando especificidades locais
que importa sempre analisar.
necessrio entender as formas de cresci-
mento e a estruturao territorial, tanto na sua
estrutura funcional como na sua dimenso espa-
cial, como o produto da relao de dinamismos
mltiplos (tercirios, culturais, imobilirios) onde
se posicionam actores com lgicas e estratgias
diferentes, por vezes concorrenciais ou at confli-
tuosas, mas procurando atingir o mesmo objectivo
de apropriao e, assim, de transformao do
espao no qual agem. Simultaneamente, no se
perde de vista a ideia de que a prpria dinmica
destes espaos tambm o produto do movi-
4
Jean Padioleu, Ren Demesteere, (s/d), Les dmarches stratgiques de la planification des villes, retirado da Internet.
5
Alis, como veremos adiante, as diferentes correntes do planeamento estratgico urbano divergem precisamente no papel que
atribuem esfera pblica.
6
Neste mesmo movimento legitimam-se as privatizaes, as empresas pblicas geridas de forma privada, etc.
CIDADES Comunidades e Territrios
44
mento do jogo social, econmico e poltico, tradu-
zindo as suas transformaes, complexidades e
contradies.
Nesse sentido, considera-se que o jogo es-
tratgico de actores nas actividades de planea-
mento surge simultaneamente das necessidades
tcnicas advindas da lgica de funcionamento dos
sistemas de aco concretos, mas tambm da
lgica de evoluo dos sistemas polticos e da
aco do Estado em prol do desenvolvimento de
uma democracia participativa.
Quando a aco se desenvolve num meio
complexo, heterogneo, descontnuo e incerto, a
concepo e o accionamento de polticas por um
centro nico torna-se um processo difcil. Os pro-
cessos estratgicos visam, em larga medida,
simplificar e homogeneisar os sistemas de aco
isolando os subsistemas de aco pertinentes ou
as variveis motrizes, de forma a que a complexi-
dade seja gervel. Evidentemente que esse
processo exige, em larga medida, a descentra-
lizao dos sistemas de aco e das polticas.
A actual discusso em torno da democracia
e da cidadania parte do pressuposto de que
preciso reforar os mecanismos democrticos da
sociedade actual e encontrar novos campos de
exerccio da democracia sob pena de ver agravar
os fenmenos de desigualdade de oportunidades.
Esta concepo, se tem uma crtica sociedade
moderna, tem, tambm uma grande crena na ca-
pacidade dos indivduos (os actores individuais
ou colectivos), das organizaes e das institui-
es, de se reinventarem e de serem capazes de
inventar novos campos de exerccio democrtico.
Se at agora estamos habituados ao exerc-
cio de uma democracia representativa o que se
clama hoje o reforo de uma democracia parti-
cipativa. Como afirma Boaventura Sousa Santos
(1994) procuramos "outras formas mais complexas
de democracia", capazes de lidar com a complexi-
dade da sociedade actual, com a diversidade das
formas de viver e de lidar com o social. Para o
autor a renovao da teoria democrtica assenta,
antes de mais, na formulao de critrios de
participao poltica que no confinem esta ao
acto de votar. Implica pois uma articulao entre
democracia representativa e democracia
participativa.
Claro que isso pressupe que procuramos
um outro modelo de desenvolvimento que no se
reduz a um conjunto de prescries tcnicas mas
a uma opo ideolgica que, como tal, tem uma
certa coerncia moral. Se o desenvolvimento
significa alguma coisa deve ser a clara melhoria
das condies de vida, sobretudo dos excludos e
isso exige no apenas um Estado consciente, no
demissionrio mas assente em instituies de
democracia participada. Para que tal articulao
seja possvel , contudo, necessrio que o campo
do poltico seja radicalmente redefinido e
ampliado.
A teoria poltica liberal transformou o pol-
tico numa dimenso sectorizada e especializada
da prtica social e confinou-o ao Estado e aos
polticos. Hoje a abordagem do empowerment
que fundamental procura de um outro modelo
de desenvolvimento coloca a nfase na autono-
mia da tomada de deciso de comunidades
territorialmente organizadas. Assim, o em-
powerment poltico parece exigir o empowerment
social.
A reivindicao a de que, na sua forma
mais simples, a cidadania um conjunto de
direitos e de obrigaes que envolvem todos os
membros virtuais de uma comunidade poltica,
sem olhar a gnero, idade, etnicidade, nveis de
educao, religio ou qualquer outro critrio que
possa ser utilizado para restringir uma pertena
responsvel e excluir cidados do exerccio sem
barreiras de direitos polticos e deveres cvicos.
A democracia o regime que reconhece
os indivduos e as colectividades como sujeitos.
A razo de ser da democracia , assim, o
reconhecimento do outro e a capacidade de
interagir na vida social. A democracia no
somente um conjunto de categorias institucionais,
uma liberdade negativa, o regime que
reconhece os indivduos e as colectividades como
sujeitos activos e apela a uma capacidade de
envolvimento e deciso nos contextos da
quotidianeidade. Nesse sentido, um apelo
capacidade de negociao dos actores com vista
ao estabelecimento de novos contratos sociais em
que os interesses diversificados se possam
clarificar.
Neste contexto, o desenvolvimento est
intimamente articulado estratgia de actores
chamando a ateno para o facto de que o espao
no homogneo mas resultado de dinamismos
territoriais especficos, com actores especficos,
com histrias e interesses prprios.
A estratgia de actores est no centro dos
fenmenos de espacializao do desenvolvimento,
e de todas as actividades econmicas e sociais
ligadas a uma identificao colectiva no mesmo
sentimento de pertena a um territrio comum e
inteligvel como uma forma cooperativa de
construo da aco colectiva no terreno do jogo
estratgico de actores. O desenvolvimento local
faz emergir sistemas de relaes fundadas no
45
O Planeamento Estratgico das Cidades
comportamento interactivo dos actores e no
sobre funes, econmicas, sociais ou culturais
separadamente. Estas dinmicas so atravessadas
por relaes de poder e pelo jogo de interesses
inerente defesa de uma diversidade de posies
e influncias. neste jogo de actores que, como
define Crozier (1977: 91/92) "cada actor dispe
de uma certa margem de liberdade e de
negociao e portanto dispe tambm de poder
sobre os outros actores".
c) Uma nova concepo de urbanismo com
base na aco concertada de actores
As transformaes socioeconmicas da
modernidade tm vindo a ser acompanhadas de
uma profunda reflexo sobre as formas de
interveno ao nvel do espao urbano. Estas
reflexes tm tido como base por um lado, a
constatao de que a aco pblica tem sido
ineficaz na conduo das formas de organizao
do territrio mas tambm de que h uma
crescente polarizao social e mal-estar urbano
associado aos novos modos de espacializao da
vida social.
A ineficcia da aco pblica ao nvel dos
territrios central ou local se por um lado tem
estado associada a um decrscimo de interveno
do Estado e a uma descentralizao da crise para
os nveis "locais", parece estar tambm associada
a uma desactualizao dos modos de fazer e
intervir sobre o espao.
Os anos 80 no so apenas anos de descen-
tralizao mas tambm de reflexo sobre as novas
condies de aco pblica e o que se tem vindo
a denominar de "novo urbanismo" apela a um
pensamento mais complexo sobre as dificuldades
com que se tem deparado a aco pblica.
A aco tradicional assentava sobre respostas
simples, em estruturas com funes bem defi-
nidas, e de grande estabilidade; sabia-se o que se
esperava dos outros e a margem de negociao
era limitada. O Estado tinha legitimidade para
dispor das regras do jogo, e no tinha grandes d-
vidas sobre a melhor forma de o fazer compe-
tia-lhe a redistribuio dos recursos e evitava os
conflitos mais evidentes atravs de um jogo de
negociaes nem sempre bvio.
A crtica a este "one best way" concepo
determinista dos efeitos da aco e definio
da aco como uma sequncia de etapas, faz
encarar as dinmicas socio-urbansticas como
muito mais opacas e imprevisveis.
A evoluo da natureza dos problemas, as
incertezas sobre o tipo de respostas a dar-lhes,
so o quadro geral da aco pblica que define
uma parte das regras do jogo social actual. Nesta
lgica, um nmero crescente de problemas
coloca-se de forma paradoxal, quer devido
evoluo dos nossos modos de pensar e de agir,
quer devido evoluo dos instrumentos de
conhecimento.
Um pensamento mais complexo vai dando
conta de que a maior parte dessas dinmicas co-
locam problemas de interaco entre fenmenos,
actores e escalas diferentes (um exemplo tpico
a ecologia) e que a sua resoluo vai exigir o
accionamento de exactamente essa diversidade
de actores e variveis. Vivemos em sociedades de
transio, de negcio e de negociao nas quais
difcil imaginar que seja possvel agir sem con-
siderar os outros e sem cooperar com eles.
As posies sociais e institucionais so, ca-
da vez mais tnues, a sua definio e legitimi-
dade devem ser reafirmadas constantemente. Os
destinatrios de uma aco recusam-se a ficar
passivos. As aces envolvem muitos actores de
natureza diferente.
No que diz respeito aco pblica, tam-
bm verdade que o sistema de valores que servia
de fundamento s aces e permitia organiz-las
de forma relativamente simples est hoje em
questo, ou pelo menos objecto de intensos de-
bates e incertezas. Por vezes, no so mesmo os
seus valores que esto em causa, mas a legitimi-
dade e eficcia que pressupem uma adeso forte
e alargada, hoje raramente conseguida. Se isto se
deve em larga medida fragmentao social,
onde os actores dominantes no so suficientes
para suportar a aco pblica, deve-se tambm a
um outro entendimento das formas de exerccio
da democracia e dos direitos de cidadania de que
falmos.
A dificuldade parece residir sobretudo na
evoluo das relaes entre a aco pblica e
os valores polticos actuais, mais do que na
crise destes ltimos, mas as consequncias so as
mesmas uma incerteza face s aces desenca-
deadas e sua justificao. Assim, o debate sobre
a justificao da aco pblica por mais im-
portante que seja corre o risco de escamotear a
anlise das condies nas quais essa aco se
exerce.
A anlise dessas condies de exerccio
actual do poder pblico (central ou local) passa
necessariamente por duas dimenses. Por um
lado, pela dimenso cognitiva que exige um mais
claro aprofundamento do saber, do saber-fazer,
dos meios de informao, dos modos de racioc-
nio e interesses e lgicas presentes, crenas dos
CIDADES Comunidades e Territrios
46
actores, etc e, por outro lado, pela anlise das
regras gerais de cooperao entre actores e a sua
evoluo.
Na maioria dos campos de interveno assi-
nala-se esta nova dinmica na moda do partena-
riado que obriga frequentemente a uma extrema
"geometria varivel" da aco. No entanto, nas
relaes sociais actuais, a cooperao para a
partilha dos recursos continua a prevalecer e a
capacidade de estabelecer compromissos de-
senvolve-se lentamente. A cultura do consenso
parece frequentemente mais uma forma de
incapacidade de assumir compomissos, e erigir
uma verdadeira cultura de negociao que no
seja "tudo se negocia todo o tempo" (Bourdin,
1996).
Os modelos clssico e interaccionista do
planeamento estratgico
Consideram-se geralmente dois modelos de
planeamento estratgico: o modelo clssico de-
senvolvido pela Harvard Business Scholl e o
modelo interaccionista da Universidade de Mi-
chigan. O primeiro um modelo mais formal que
tem como inovadora a chamada de ateno para
os contextos externos aos sistema de aco e a
formalizao rigorosa das vrias etapas e proces-
sos de planeamento. O modelo interaccionista, tal
como o seu nome indica desenvolvido atravs
da crtica a um demasiado formalismo do modelo
clssico e a um excesso de "tecnicidade" que faz
esquecer o "jogo estratgico de actores".
a) O modelo clssico de planeamento
estratgico
O modelo de planeamento estratgico
actualmente dominante foi desenvolvido pela
Universidade de Harvard (Harvard Business
School) com apoio da empresa Arthur Andersen.
Esta empresa, que tem desenvolvido as metodolo-
gias de planeamento nos mais diversos domnios
empresariais e territorais define-as deste mo-
do: "La planification strategique est un processus
pour grer le changement et pour dcouvrir les
voies davenir les plus prometteuses pour les villes
et les collectivits locales. Ce processus consiste
mettre jour les forces, les faiblesses, les menaces
et les opportunits des villes et des collectivits"
(citado por Padioleau, 1989:159).
Nos Estado Unidos da Amrica, a metodo-
logia de planeamento estratgico desenvolvida
pela Harvard Business School difundiu-se devido
ao financiamento do estado federal e, sobretudo,
porque em 1982, o Department of Housing and
Urban Development encoraja a aplicao da
metodologia de planeamento estratgico s
colectividades locais.
A definio de planeamento estratgico para
a escola clssica citada por Padioleau (1989)
referenciando a empresa Arthur Andresen and
Co. "La planification strategique est un processus
pour grer le changement et pour dcouvrir les
voies davenir les plus prometteuses pour les villes
et les collectivits locales. Ce processus consiste
mettre jour les forces, les faiblesses, les menaces
et les opportunits des villes et des collectivits"
(p. 159).
O mtodo constitudo por uma srie de
etapas sequenciais: organizao do processo de
planeamento estratgico, diagnstico do sistema
de aco, seleco dos problemas-chave, anlise
interna e externa, definio de objectivos e estra-
tgias, plano de aco, execuo, controlo e
avaliao.
A principal diferena face ao planeamento
tradicional a interactividade entre processo e
contedo e est contida na mxima atribuda a ao
general Eisenhower "Plans are nothing, planning
is everything". O documento de plano apenas
uma etapa porque o processo de execuo e de
avaliao so inerentes ao processo de planea-
mento. A necesssidade de produzir resultados e
de vigiar os seus efeitos inerente ao planea-
mento estratgico.
Utilizam-se assim, mtodos e utensilios de
trabalhos diferentes do planeamento tradicional e
que se pretendem mais cientficos, racionais e
tcnicos. A clareza dos procedimentos tambm
um objectivo central pretendendo-se que esses
mtodos no apenas melhorem a eficcia da
aco da administrao mas tambm sejam trans-
parentes e acolhedores face participao de
uma srie alargada de agentes implicados "la der-
nire modalit de rationalisation consiste
envelopper laction publique dans les problmati-
ques et dans des pratiques dites stratgiques
permettant de donner de nouveux visages aux acti-
vits de la planificaton et des politiques urbaines"
(Padioleau, 1989:158).
O planeamento inicia-se por um diagnstico
aprofundado que pretende identificar as "ques-
tes-chave" (keys issues) por onde passa a
mudana. Para isso, realizada uma anlise deta-
lhada no apenas do contexto interno ao sistema
de aco, mas tambm dos factores externos que
influenciam o sistema local. Mas ainda, esse
diagnstico deve realizar-se com base em indica-
47
O Planeamento Estratgico das Cidades
dores que devem aprofundar no apenas as fragi-
lidades mas as potencialidades contidas na
situao.
Este processo exige encontrar consensos
face aos problemas e aos recursos bem como
perante as questes-chave para a mudana e face
s oportunidades e ameaas. Diga-se que estas
questes so geralmente formuladas em termos
gerais susceptveis de recolher consensos entre
um nmero alargado de actores.
Compete equipa de planeamento estratgi-
co definir o papel e os recursos que sero
necessrios ao sector pblico para potenciar as
oportunidades e contrariar as ameaas. Nesse
sentido, ao actor pblico cometido um papel
activo no contexto do desenvolvimento. Ele no
apenas um actor entre outros mas um actor-ani-
mador de consensos e de estratgias de mudana.
O plano estratgico concretiza e detalha as
opes estratgicas identificando os recursos ne-
cessrios concretizao dos objectivos
colectivamente assumidos (pessoal, financiamen-
tos, etc.).
O plano tem assim uma dimenso operativa
ligada a um ciclo financeiro controlado. Esta pr-
tica, familiar s empresas, permite orientar as
decises financeiras e seguir a concretizao do
plano numa orientao por objectivos. A maioria
das vezes, o controlo do plano feito duplamente,
numa gesto por objectivos e no controlo do ciclo
do projecto.
b) O modelo interaccionista
O modelo de Minnesota, assumindo os pres-
supostos metodolgicos do modelo anterior,
reconhece a especificidade do papel das adminis-
traes e colectividades pblicas e refora a
importncia dos actores no processo de planea-
mento, no apenas nas suas representaes sobre
o futuro colectivo mas tambm nos recursos que
dispem para concretizar o processo de pla-
neamento.
Nesse sentido, este tipo de planeamento tem
uma concepo aberta da aco pblica baseada
na gesto estratgica dos actores. Os actores re-
gistam e elaboram continuamente os dados em
determinado contexto de aco onde esto pre-
sentes racionalidade hetergeneas e mltiplas.
No primeiro modelo, a anlise das situaes
surge pela evidncia, mas no modelo interaccio-
nista a anlise das relaes sociais fundamental
e nela repousa o sistema de influncias gerido pe-
lo processo de planeamento. Assim, a planifica-
o estratgica procura consensos que no esto
estabelecidos priori. Estes consensos s reco-
brem os acordos sobre as grandes condies de-
sejveis, os protagonistas partilham as vises de
conjunto quanto ao tratamento dos problemas.
Para isso, a planificao estratgica interaccio-
nista esfora-se para activar as solidariedades de
interesses e sentimentos (valores, ideologias, etc.)
entre os parceiros da aco pblica. Uma tal
problemtica da planificao necessita, recor-
rendo a metodologias adequadas, gerar situaes
de troca e de aprendizagem favorveis partilha
de posies comuns. Neste campo, os interaccio-
nistas desenvolvem modalidades diversas de
"pedagogia da planificao estratgica" visando a
identificao de problemas e de solues.
No modelo de Boston Consulting Group ana-
lisa-se o conteudo da planificao estratgica e o
seu objectivo ltimo o de fornecer recomenda-
es. Visa-se, sobretudo, a rentabilidade e a
viabilidade de um determinado projecto que se
pretende consensual.
Do ponto de vista metodolgico, o proces-
so de planeamento inica-se pelo levantamento
dos actores implicados (agentes econmicos,
foras sindicais, pessoas-recursos, etc). Estes
parceiros socializam a sua concepo do diag-
nstico, dos problemas e do futuro. Ao actor p-
blico compete ir clarificando, os valores, as acti-
vidades susceptveis de mobilizar os prota-
gonistas-chave das polticas visadas e estabelecer
indicadores de sucesso face s alternativas que
esto colocadas.
O processo d importncia identificao
de acordos mas tambm de desacordos que de-
vem ser a base da negociao. Mas como o
planeamento encarado como um processo, no
Etapas do Planeamento Estratgico
no Modelo Clssico
Fonte: Adaptado por Padioleau (1989) de Artur Andersen, 1982.
CIDADES Comunidades e Territrios
48
apenas se estabelecem concertaes de curto ou
mdio prazo, como se geram estruturas de concer-
tao que, acompanhando todo o processo,
permitiro que actuais desacordos se possam
transformar em consensos no decurso da aco.
O conceito de influncia aqui central na medi-
da em que o modelo interaccionista pretende
accionar solidariedades entre os parceiros da
aco pblica e necessita criar situaes de troca
e de aprendizagem favorveis partilha de
opinies e favorecimento de consensos.
Um ponto forte da estratgia, que permite a
concertao so os critrios que orientam a esco-
lha de alternativas. A viabilidade um dos
critrios de orientao na aco, j que a con-
certao fruto dos processos de aco colectiva.
Utiliza-se uma grande diversidade de mto-
dos e as fases de trabalho privilegiam as
discusses de grupo, as tcnicas de brainstor-
ming, os mtodos Delphi, a anlise das estrat-
gias de actores, etc. As operaes de sntese
fazem apelo aos mtodos de cenrios ou rvores
de deciso e as actividade de deciso e seleco
s tcnicas de ordenao das preferncias.
As caractersticas mais significativas do
planeamento estratgico
Apesar das diferenas apontadas entre am-
bos os tipos de planeamento, comum ao planea-
mento estratgico a inteno de ser complementar
e no suplantar o planeamento urbano tradicio-
nal. A utilizao conjunta de ambas as planifi-
caes integra diferentes actividades e assegura
um propsito e uma direco comum. "No pior
dos casos, o planeamento estratgico proporciona
a uma comunidade a imagem clara da sua pr-
pria identidade, objectivo nada desprezvel num
perodo de fortes mudanas socioeconmicas. No
melhor dos casos, o planeamento estratgico pros-
segue resultados que originam efeitos positivos no
futuro" (Guell, 1997:56).
O planeamento estratgico, qualquer
que seja a escola de filiao, tem como cenrio
uma abordagem mais vasta, sistmica e pros-
pectiva do que o planeamento "dos planos",
nomeadamente,
Ao nvel do processo
Considerao pelo ambiente externo. O pla-
neamento estratgico ajuda uma comunidade
a identificar as suas vantagens em relao ao
contexto exterior (a regio, a nao, o mun-
do) identificando as suas "vantagens compa-
rativas" no apenas econmicas, mas cultu-
rais, sociais, paisagsticas, etc. Esta nfase
nos factores externos, que frequentemente
so ignorados no planeamento tradicional,
evita o clssico erro de concentrao no que
deveria acontecer sem ter em conta o que
pode acontecer.
Fonte: Padieoleau, 1989. Escola de Minnesota.
O Processo de Planeamento da Escola de Minnesota
49
O Planeamento Estratgico das Cidades
Viso sistmica da realidade territorial. Mes-
mo que os planos urbansticos se preocupem
fundamentalmente em localizar os usos do
solo e planificar as infra-estruturas urbanas,
o objectivo ltimo do plano estratgico al-
canar uma maior competitividade econ-
mica e uma maior qualidade de vida. Dito de
outra forma, um plano estratgico pretende
encontrar "modelos de desenvolvimento
local" ultrapassando uma dimenso linear e
cartesiana do planeamento fsico e consi-
derando a complexidade socioeconmica e
poltica da comunidade analisada, minimi-
zando as contradies e fracturas operativas
habituais nas planificaes sectoriais.
Concentrao em temas crticos. O desafio
do planeamento estratgico encontrar as
vriveis-chave promotoras da mudana e os
projectos-ncora a partir dos quais possvel
dar saltos qualitativos em termos de desen-
volvimento. Faz assim uma distino essen-
cial, e uma hierarquizao, entre as vrias
opes de planos e projectos necessrios.
Identificao das vantagens competitivas.
O planeamento estratgico trata de melhorar
as capacidades competitivas de um territrio
avaliando as mudanas nos mercados e as
suas competncias e, a partir dessa avalia-
o, tomar medidas para melhorar as suas
actuaes apoiando-se nos seus pontos fortes
e atenuando os pontos fracos.
Ao nvel temporal
Viso do planeamento como processo, esta-
belecendo desde logo contedos e metodolo-
gias flexveis que acompanham um perodo
temporal longo.
Viso a longo prazo e de carcter plurilegis-
lativo. Uma deciso estratgica que implica
modificar o rumo da comunidade resulta cus-
tosa no tempo e nos recursos; o seu limite
temporal pode estender-se a dcadas. Por
essa razo, um plano estratgico no preten-
de ser um plano de uma equipa municipal
determinada, mas ser um projecto de toda a
comunidade para poder desenvolver-se em
vrias legislaturas com independncia das
mudanas polticas est a base de
negociao.
Ao nvel da gesto
Flexibilidade decisional e modernizao da
administrao. O planeamento estratgi-
co traz consigo propostas de formas de gesto
do processo de deciso sobre o modelo de
desenvolvimento local que rompem com a
burocracia e rigidez do planeamento tradi-
cional. Exige uma nova cultura da admi-
nistrao, tanto dos polticos como dos tcni-
cos representando um elevado grau de moti-
vao e de qualificao, afastando buro-
cracias e descentralizando competncias.
Orientado para a aco. O planeamento es-
tratgico est orientado para a aco e
apresenta-se como pragmtico, realista e vi-
vel. Nesse sentido, no se limita a fazer
sugestes de aces e identifica recursos pa-
ra a sua execuo e envolve os responsveis
nas decises.
Fomento da coordenao da participao de
todos os agentes sociais, nomeadamente,
defensor da participao entre o sector p-
blico e privado.
Em sntese, a caracterizao do planeamen-
to estratgico permite visualizar os seguintes
benefcios na sua aplicao cidade:
Oferece uma abordagem global e intersecto-
rial do sistema urbano a longo prazo;
Amplia a perspectiva poltica e social;
Identifica tendncias e antecipa oportuni-
dades;
Formula objectivos prioritrios e concentra
os limitados recursos em temas crticos;
Estimula o dilogo e o debate interno;
Gera consenso e compromisso comunitrio
para a aco;
Fortalece o tecido social e a mobilizao
social;
Promove a coordenao entre administra-
es;
Implica a iniciativa privada.
Metodologias de planeamento estratgico
A alterao do olhar, dos pressupostos e dos
objectivos do planeamento estartgico traz con-
sigo tambm uma alterao dos mtodos e tc-
nicas de aco. Elas tornam-se mais interdisci-
plinares, mais activas e mais... incertas. Recupe-
ram-se "velhas" tcnicas de previso e de deci-
so (como o mtodo Delphi) e desenvolvem-se
novas formas de anlise das dinmicas sociais
capazes de identificar as referidas variveis-
-chave que, em cada contexto, sejam promotoras
da mudana.
A maioria dos mtodos e tcnicas desenvol-
vidos so, inevitavelmente, qualitativas na
medida em que se baseiam na capacidade de
CIDADES Comunidades e Territrios
50
anlise de sistemas complexos realizadas pelos
actores que esto envolvidos nas dinmicas em
causa.
A bibliografia existente indica que a
metodologia de planeamento das cidades, apesar
das suas diversas interpretaes, recobre
de forma articulada trs formas de pensar e agir
de onde decorrem as diversas tcnicas de
trabalho:
Incluso de tcnicas de prospectiva.
O planeamento estratgico assume que o
futuro incerto e que a cidade se constri
para geraes futuras, razo porque utiliza
instrumentos de prospectiva eficazes e
maleveis
Aplicao da metodologia de projecto que se
consubstancia num plano indicativo inte-
ractivo tambm ele malevel e sempre revisto
e avaliado;
Desenvolvimento de formas de gesto estrat-
gica, participadas e pragmticas que visam
articular a diversidade de actores e recursos
em funo do plano prospectivo desejado nu-
ma participao contratual e pragmtica.
a) Prospectiva e planeamento estratgico
A interveno no territrio, pela sua nature-
za, s pode ser avaliada em funo do futuro.
Esto hoje disponveis tcnicas de anlise e de
diagnstico, prospectivas, que permitem pesar os
prs e os contras das decises e clarificam os
custos para as colectividades e para os territrios
do fazer ou do no fazer. Esta a verdadeira
natureza da prospectiva fundamentada sobre uma
utilizao racional de certos utenslios da investi-
gao cientfica (anlise multi-critrios, mtodos
de extrapolao, anlise de dados) incorporan-
do vises normativas que se apoiam sobre uma
ideia de organizao do territrio. O estatuto da
prospectiva, se cognitivo tambm o de apoiar
a deciso e em ltima anlise o de formular
recomendaes
7
.
Os grandes projectos de urbanizao exigem
atitudes de antecipao por parte dos poderes p-
blicos cujas decises tm objectivos de reduo
da incerteza para os actores privados permitindo
clarificar o papel importante do Estado e dos seus
organismos. Por tal, a elaborao de cenrios al-
ternativos de evoluo constitue um utenslio
precioso de objectivao e de hierarquizao das
escolhas de planeamento.
A ateno da prospectiva ao contexto exter-
no e s mudanas provveis, esto na origem de
um rejuvenescimento da reflexo sobre os terri-
trios e a inter-relao com as redes de cidades
bem como de algumas inovaes institucionais e
metodolgicas que concorreram para renovar a
aco pblica e as formas de gesto territorial
8
.
De uma forma mais concreta, as formas de
trabalho prospectivas hoje disponveis permitem
"a anlise estrutural" (identificao das variveis-
-chave), a anlise da estratgia de actores (iden-
tificao do jogo estratgico de actores) e a deter-
minao dos cenrios (provveis e desejveis).
De alguma forma, a prospectiva um tipo
de avaliao ex ante que permite situar os diver-
sos actores, estabelecer os cenrios de evoluo,
identificar os mecanismos portadores das pers-
pectivas de desenvolvimento
Se realizada de forma participada a anlise
prospectiva permite socializar o conhecimento so-
bre as dinmicas do sistema de aco e acelerar
os processos de construo de consensos face a
um futuro colectivamente desejvel.
A realidade sempre mais dinmica do que
estas anlises e se as metodologias prospectivas
permitem traar as linhas de fora, identificar os
campos de constrangimentos, tambm introduzem
um raciocnio algo determinista. Mas no interior
desse campo de aco, os actores sociais (em-
presas, associaes, instituies) podem
desenvolver estratgias diferentes e variveis in-
troduzindo a aleatoridade aos processos de
desenvolvimento e s evolues possveis. Da a
necessidade de ir "contratualizando" os consensos
a curto e mdio prazo atravs de desenhos de um
futuro desejvel que antecipam a cidade
desejada.
b) A metodologia de projecto
ainda Bourdin (1996) que defende que
estratgia de um novo urbanismos apela para uma
metodologia de projecto (e de avaliao). "Um
dos critrios mais prospectivos da territorializa-
o, ser ento, a emergncia da metodologia de
projecto. Projecto sobre o qual se estabelece um
"contrato", quer dizer a formulao de priorida-
des correspondendo a compromissos de aco,
7
A prospectiva tem essa dupla dimenso, cognitiva e instrumental adequada ao processo de planeamento que associam essas actividades.
8
Importncia das anlises prospectivas no devem retirar a pertinncia das anlises retrospectivas para analisar os erros do passado. De
facto, por vezes mais urgente recorrer a prticas de avaliao do j feito mais do que sondar os mistrios do futuro e dessa anlise
decorrem processos de aprendizagem qui mais relevantes.
51
O Planeamento Estratgico das Cidades
prioridades hierarquizadas e organizadas e
visando uma coerncia do conjunto... O projecto
supe menos a definio de objectivos precisos e
mais a construo de uma representao do que se
pretende obter, autoriza estratgias de redefini-
o sempre na referncia a essa representao.
No contexto de um programa, a avaliao no
mais do que um procedimento de verificao.
No projecto, torna-se um instrumento de defini-
o, na medida em que permite situar a aco face
representao que exprime o projecto. "
A "metodologia de projecto", utiliza as
metodologias de planeameto dotando-as de
flexibilidade e de mecanismos participativos.
Tem sido utilizada, sobretudo, por aqueles que
pretendem uma forma mais cientfica e racional
de organizar as aces e, por consequncia, os
recursos disponveis. No entanto, numa primeira
anlise, a metodologia de projecto no mais que
um planeamento sistemtico do trabalho, o que
parece fundamental, na fase actual, dado o
imediatismo e de descoordenao que caracteri-
zam a maioria das intervenes. Planear ,
simultaneamente, uma forma de saber o que se
pretende, de mobilizar os recursos existentes e de
formao contnua para os que esto envolvidos.
A actualizao das metodologias de
planeamento, permitiu que a metodologia de
projecto fosse integrando sucessivamente duas
outras metodologias de trabalho, a saber: as
metodologias ligadas participao e as
metodologias ligadas pesquisa-aco
9
. Embora,
actualmente, ainda no se possa considerar a
existncia de uma "metodologia participativa
de projecto" suficientemente coerente e inte-
grada, poder-se-, no entanto, afirmar que a
metodologia participativa de projecto contm j
em si os ingredientes necessrios para ser uma
metodologia participada e cientificamente
fundamentada.
Seja qual for a sua filosofia de implemen-
tao a metodologia participativa de projecto
pretende atingir trs resultados. Em primeiro
lugar, visa a produo de saber sobre os con-
textos sociais gerais e especficos, o que implica:
i) a identificao de um quadro referencial sobre
as dinmicas sociais em questo confrontan-
do-as com os diferentes elementos presentes na
situao onde se pretende promover a mudana;
ii) a anlise da dinmica dos processos em cau-
sa processo que se associa produo dos
saberes na tentativa de interpretar a relao
sistmica entre os factos e identificar o focus
desejvel da interveno para a mudana, e a iii)
a produo de representaes relativas con-
duo da mudana possvel, processo que asso-
cia a pesquisa aco atravs da construo de
um futuro desejvel com base nas potenciali-
dades da situao.
Em segundo lugar, visa o desenvolvimen-
to do partenariado e da "aco contratual"
a clarificao dos actores e do seu poder. Isto,
porque a identificao dos diferentes actores,
dos seus projectos e poderes, inerente
metodologia participativa de projecto. Deste
modo, explicitar os interesses e estratgias dos
actores potencialmente implicados numa aco,
bem como os recursos de que dispem so parte
inerente do projecto.
Finalmente, pretende a representao do
que deve ser a evoluo de uma sociedade ou
de um fenmeno especfico. Assim, a metodolo-
gia participativa de projecto sempre uma an-
tecipao do que deve ser, e, pode ser entendida
como uma metodologia de procura de consensos
face ao futuro.
Neste sentido, a metodologia participativa
de projecto deve ser entendida como uma forma
de pensar e de conceber a aco, mais do que um
instrumento material rgido. uma metodologia
que exige o desenvolvimento de um pensamento
racional e sistmico sendo uma reaco contra a
mentalidade simplista de soluo de problemas
medida que surgem ou ao sabor de obscuras
relaes de poder, assentando num processo
reflectido e contnuo. Esta metodologia apela
organizao e utilizao de instrumentos simples
de bom senso mais do que o recurso a solues
espetaculares e pr-fabricadas.
c) As formas de gesto participada
Como se disse est inerente ao planeamento
estratgico a gesto do processo de planea-
mento com duas caractersticas bsicas nem
sempre facilmente reconciliveis: pragmatismo e
participao.
Ora, se ultimamente se tm vindo a desen-
volver formas sofisticadas mais expeditas ou mais
sofisticadas de prospectiva e de planeamento, o
9
Sobre o desenvolvimento destas metodologias ver Isabel GUERRA, 2000, Fundamentos e Processos de uma Sociologia da Aco: o
planeamento das Cincias Sociais, Principia, Lisboa e 1991, Populaes e Servios no Luta Contra a Pobreza: Procura do
Desenvolvimento Local in 1. ENCONTRO DE PROMOTORES DE PROJECTOS, Comissariado Regional do Sul da Luta contra a
Pobreza, pp. 69-85.
CIDADES Comunidades e Territrios
52
mesmo no se poder dizer das formas de parti-
cipao e contratualizao entre parceiros.
Faltam-nos formas de interveno consistentes e
organizadas que pudessem ser associadas a um
verdadeiro partenariado, particularmente de cor-
pos intermdios (sindicatos ou outros) que
estejam organizados ao nvel local e regional e
que possam constituir-se como interlocutores pa-
ra os projectos urbanos. Reside aqui, em larga
medida, o formalismo, a fragilidade para j no
falar do fracasso dos projectos de desenvolvimen-
to territorial, mesmo quando so pertinentes. As
tcnicas de participao so morosas, o seu
accionamento difcil e mesmo quando as condi-
es de mobilizao dos actores so indispensveis
para seu xito, nem sempre possvel desencadear
esse compromisso colectivo durvel no tempo.
Para que os projectos de desenvolvimento
tenham uma real pertinncia (econmica, social e
poltica) deveria ser construda uma comunidade
de interesses entre actores privados e pblicos, o
que implica que os actores privados encontrem
interesses nas estratgias locais e que decidam
investir e trabalhar, privilegiando as conside-
raes locais.
Nestas condies propor um projecto de de-
senvolvimento conseguir que o territrio
constitua o local privilegiado de combinao de
elementos de coerncia integrada do quadro de
vida das populaes econmica, social,
cultural, ambiental, etc., no mnimo encontrar
zonas de convergncia e de coerncia sobre as
quais as aces pblicas e privadas possam
convergir.
Esta concepo do planeamento como um
processo, e a pluralidade de actores intervenien-
tes introduz "o azar e a desordem" isto , a
incerteza. Falar de projectos, de actores econ-
micos, sociais, culturais, polticos, etc. das suas
perspectivas e interesses com certeza abrir-se a
contradies e a incoerncias que fazem parte
dos prprios processos de desenvolvimento
O mais interessante sociologicamente ten-
tar entender as modalidades de emergncia de
regulaes locais no seio de um sistema de aco
concreto e entender a especificidade das suas
relaes com a organizao global. Claro que este
projecto constri-se ao mesmo tempo que o siste-
ma de aco e est em permanente definio e
reconstruo.
O desenvolvimento local e regional , por
vezes, mais uma aproximao de racionalidades
do que um projecto racionalizado. Como afirma
Deneuil (1997:p.47) ."Cest parfois la conver-
gence de micro-actions plus ou moins isols qui
permet lvolution. Il sagit davantage de la con-
vergence que dune problmatique de projet, ce qui
pose diffremment la question du lien social". Ao
contrrio, de Arocena que considera o consenso
como um requesito prvio a todos os projectos no
seio do mesmo sistema de ao, Denieuil in-
terroga-se sobre a pertinncia desse consenso
afirmando mesmo que o consenso no necess-
rio para o desenvolvimento:"Cest la convergen-
ce de rationalits diffrentes mais complmen-
taires, un moment donn, qui permet au satellite
de se crer. Paradoxalement, cest le rejet de
lentreprise qui permet aux acteurs de satisfaire la
dmarche stratgique" (Denieuil, 1997: 48).
A ausncia de consenso podendo ser
perturbadora da identidade local e fomentadora
pois tambm uma diversidade de identidades
locais, tambm uma dinmica geradora de
dinmicas colectivas na produo de arenas de
poder mas a soma dessas racionalidades que
so portadoras do desenvolvimento. E na
assuno de compromissos baseados na "aco
comunicacional" que se iro gerar os consensos e
clarificar os conflitos.
No modelo de regulao social emergente,
construem esse projecto trs dimenses funda-
mentais:
as dimenses de alargamento dos espaos de
poder e de gesto do quotidiano;
a descoberta de novas relaes entre o
econmico, o social e o poltico;
dimenses aco colectiva e de projecto.
O verdadeiro desafio das polticas de orga-
nizao do territrio esto no controlo dos proces-
sos pelos quais os actores se comprometem para
accionar uma aco. Este "urbanismo parti-
cipado" privilegia as funes de comunicao, de
mediao e de negociao mais "teorizado" pelos
planeadores norte-americanos que europeus.
Mais recentemente, os urbanistas norte-ameri-
canos encontraram-se, e apropriaram-se das teses
de J. Habermas sobre "o agir comunicacional" e
tentam definir o modo como um "urbanismo de
mediao" pode dar lugar a uma verdadeira
planificao urbana. (Forrester, 1989).
Parece amplamente justificada a necessida-
de poltica mas tambm pragmtica deste
envolvimento dos actores e esta discusso en-
tronca num debate bem mais vasto de que faz
parte a redescoberta europeia com vinte anos
de atraso de John Rawls que permite a
reformulao do sentido particular e colectivo
do "jogo estratgico de actores". Sem acordos,
sem compromissos, poucos planos tm possibili-
dade de se concretizarem. Assim, a profisso de
urbanista cada vez mais a de mediador,
negociador.
53
O Planeamento Estratgico das Cidades
O "novo urbanismo" assim um urbanismo
partenarial, objectivado por contratos que con-
cretizam o projecto de planeamento num "plano
estratgico" de mdio alcance. , simultaneamen-
te, uma mudana nas relaes de poder entre
administrao e actores locais e um acto de ino-
vao produzindo em cada contexto o plano
possvel num contexto de incerteza balizado por
esse jogo estratgico de actores.
Mas, apesar de se considerar que as estrat-
gias dos actores mudam constantemente e que o
planeamento um processo, a figura de Plano
no perde importncia. Ele consubstancia um
projecto colectivamente assumido, assume que h
regras do jogo que esto clarificadas e contratua-
lizadas e que "no se negoceia tudo todo o tempo"
ao sabor de estratgias conjunturais ou do inte-
resse dos mais fortes ou com mais recursos.
E est aqui um dos elementos de diviso das "es-
colas" de planeamento que opem os mais
"liberais" aos mais "de esquerda".
O futuro de um territrio o resultado de
uma histria e de projectos e, ao contrrio do que
pretendia a economia espacial, no parece haver
leis gerais j que cada territrio verdadeiramen-
te singular, mas o objectivo do desenvolvimento
sempre o de produzir mais riqueza para o mximo
de pessoas e, nesse sentido, esfera pblica
compete a capacidade de mediar os interesses em
funo de princpios de equidade social e territo-
rial. So estes referentes que fazem com que se
apelide estas abordagens do planeamento
estratgico como urbanismo contratual ou
comunicacional.
Em sntese, o projecto estratgico surge am-
bicioso pretendendo articular e orientar aquelas
aces sectorizadas que devem concretizar-se
inseridas num plano global e estimular o conjunto
da sociedade para a concretizao de aces face
a um horizonte definido. Podemos interrogar se os
elementos descritos revelam os traos de um novo
modelo de aco pblica, ou ainda mais, uma
nova forma de regulao social?
cedo para concluir das poucas experin-
cias de planeamento estratgico territorial mas a
sua introduo na aco pblica origina uma
execuo pragmtica dos programas como
resultado do confronto dos interesses dos actores,
com respeito pelas regras do jogo e compromissos
recprocos e referncias partilhadas. Em Portu-
gal, os exemplos de Planeamento Estratgico da
Regio de Lisboa, Oeste e Vale do Tejo conduzi-
do pela Comisso de Coordenao da Regio de
Lisboa e Vale do Tejo, o Plano Estratgico
do Oeste de responsabilidade das Associaes de
Municpios do Oeste e realizado pela Arthur An-
dersen, o Plano Estratgico para a Pennsula de
Setbal de responsabilidade da Associao de
Municpios do Distrito de Setbal e conduzido
pelo CIRIUS revelam preocupaes muito prxi-
mas das aqui equacionadas.
Gera-se uma capacidade de criao da
aco colectiva, coordenando preferncias e inte-
resses que esto na base do sucesso ou do
fracasso das aces engajadas. Accionam-se pro-
cessos pedaggicos tornando a poltica um meio
de aprendizagem quer para os poderes pblicos
quer outros actores e simultaneamente obriga
contratualizao, o que torna mais complexos os
procedimentos politico-administrativos e os
financiamentos em funo dos actores contratua-
lizados e das aces. No entanto, a monitorizao
do processo no est ainda assegurada na maioria
dos casos.
Comentrios Finais
Como frequentemente acontece, o que faz a
fora do planeamento estratgico faz tambm
a sua fraqueza. Inovar arriscar e, nas vrias
leituras destas formas de fazer o espao, colocam-
-se interrogaes vrias. A maioria das inter-
rogaes giram em torno do papel dos actores
neste jogo estratgico nomeadamente sobre o
papel da administrao pblica. Para muitos, o
planeamento estratgico ao alterar as regras do
jogo, pela instabilidade e pela incerteza instala a
discricionaridade das formas de aco colectiva,
a deciso ao sabor das circunstncias, ou pior
ainda, dos jogos de poder, e tem como efeito a
demisso do Estado do seu verdadeiro papel
colocando-o ao servio dos interesses dominantes
ao nvel dos territrios, a saber, os interesses
fundirios e imobilirios.
Acrescente-se que nesta fase histrica, o
processo exige, e faz apelo, s dimenses
cognitivas e metodolgicas aproximando os
cientistas, os tcnicos e os decisores numa
"parceria burguesa e teconocrtica" onde os
intereses de populaes excludas no esto
assegurados.
A iluso da linearidade entre pensamento e
aco
A aproximao entre os intelectuais e o
poder, que alis atravessa hoje outros campos da
vida poltica, associa um "cientismo" e um
"voluntarismo" cheio de consequncias das quais
CIDADES Comunidades e Territrios
54
a mais evidente acreditar que o saber cientfico
capaz de comandar a aco
10
.
A participao nos processos de planea-
mento estratgico tambm embaraosa para
o cientista social que no entende bem qual o
seu objecto. No releva do n duro da cincia
econmica regional e parece encontrar-se mar-
gem das cincias sociais devido ao carcter em-
prico das tcnicas que emprega. Esta crtica,
legtima se se considerar a estratgia como um
mtodo de previso mas torna-se menos legtima
se se considera a estratgia como um mtodo de
gesto de projectos, antecipao de oportunida-
des e mobilizao dos actores. Nesta defini-
o, o socilogo, nomeadamente de Sociologia
e Planeamento est especialmente apetrecha-
do para contribuir com um papel importante,
est capaz de entender as dinmicas sociais,
analisar os interesses e lgicas dos actores e
identificar as necessidades bsicas em torno das
quais se podem edificar novas formas de aco
colectiva.
Talvez, por isso, encontramos hoje em
Portugal, no terreno do planeamento, uma to
diversificada panplia de cientistas sociais que
associam um cientismo a uma forte dose de
voluntarismo, que hoje como ontem, torna as
polticas territoriais um campo de aco
apetecvel.
Diversidade de recursos, diversidade de
poder/equidade ou poder
diversidade de actores e instituies asso-
ciam-se posies de poder e recursos de
negociao tambm desiguais e este postulado
tem duas consequncias do ponto de vista do pla-
neamento estratgico. A primeira de que os
diferentes actores tm diferentes legitimidades, e
fazem ouvir diferentemente a sua voz no proces-
so; e ainda os vrios actores tm diferentes
opinies e estratgias de aliana face ao actor
pblico, conforme visualizam as vantagens dessas
alianas.
Tambm no tem sido evidente, a postura
da administrao pblica neste jogo de actores.
um actor entre outros? Tem um papel espe-
cfico?
O ordenamento do territrio uma aco
poltica pblica de carcter redistributivo.
O objectivo consiste em repartir as diversas mais-
-valias sociais segundo princpios de igualdade e
perequao. Mas simultaneamente tem de definir
prioridades, hierarquizar necessidades e gerir a
escassez.
Eficcia e projecto
A necessidade de afirmao dos proce-
dimentos estratgicos e a presso pela racio-
nalidade de procedimentos "invite prfrer le
consomateur au citoyen et lefficacit invite
prfrer gestionnaire la dmocracie. Aveugle
par les fausses vertus du pluralisme, elle consacre
le triomphe du compromis, sorte de moyenne entre
des volonts en prsence, obtenue par le
dechainement des intrts concurrenciels. Ce
faisant elle assimile la democracie urbaine un
jeu de marchandages" (Watcher, 1989:180).
A clarificao de compromissos, a mon-
tagem de processo de aco e regulao colectiva
um jogo lento que se vai construindo pela
aco, mas a urgncia dos problemas prticos e a
necessidade de "mostrar servio" frequentemente
no se compadecem com este percurso de cons-
truo de uma democracia participativa. Estes
processos vo, por vezes, gerando conflituali-
dades mal resolvidas que se manifestam nos
momentos menos adequados e que vo peturbar
as aces.
Para terminar, faa-se como Guell (1997)
que se interroga sobre o impacto do planeamento
estratgico nas formas de produo dos
territrios. Apesar de ter uma posio critica,
este autor espanhol considera 5 elementos
positivos que advm de quase 15 anos de
planeamento estratgico.
Considera que este processo renovou as for-
mas de pensamento e de aco da administrao
local promovendo a reflexo sobre as formas de
aces integradas num pensamento sistmico e
complexo. Simultaneamente prope, e desenvolve,
novas metodologias de aco flexveis e se um
facto de que no foi um elemento fundamental na
luta contra a excluso foi, pelo menos um meio de
gerar uma "dinmica local de projecto".
Padioleau (1989.p.149) refere que "En
quelques annes, on assiste une prise de
conscience des responsables locaux, dans le sens o
le destin de leurs villes dpend aussi de plus en
plus de leurs initiatives et de leur capacit
mobiliser lensemble des facteurs publics et privs
autour dun vritable projet de dveloppement de
leur territoire".
10
Esta alis uma iluso provisria, visto que medida que as previses so desmentidas pela realidade, elas prprias entram em
descrdito.
55
O Planeamento Estratgico das Cidades
Mas Guell, no deixa de apresentar uma
srie de crticas ao planeamento estratgico que
advm da sua experincia pessoal nos ltimos dez
anos.
1. A rpida difuso da planificao estratgica
em muitas ocasies obedeceu a necessida-
des de marketing poltico dos dirigentes
municipais, ficando para um segundo plano
o esforo real de implantao das estrat-
gias. Isto deu lugar a uma certa frustrao,
que deve explicar-se mais por essa falta de
vontade poltica para pr em marcha as es-
tratgias do que incapacidade intrnseca
do processo de planificao para dar res-
posta aos desafios que estavam colocados.
2. Muito poucas cidades, foram capazes de
estabelecer uma estratgia de desen-
volvimento que reconhecesse o princpio da
planificao estratgica que um processo
circular e contnuo, capaz de retroali-
mentaes e de revises constantes.
3. A maioria dos planos estratgicos puseram
uma tnica, qui excessiva, nos aspectos de
competitividade econmica e no explo-
raram a via do desenvolvimento sustentado.
verdade que falta uma teoria econmica
slida e comparativa para o desenvolvimento
sustentado que possibilite a formulao de
estratgias viveis e defensveis.
4. Face s deficincias observadas na execu-
o de alguns planos, o accionamento de
processos inovadores, que inequivocamente
conduzem negociao e ao consenso sobre
questes centrais da vida urbana, puseram
em evidncia a maturidade poltica e de
gesto alcanada por muitos municpios.
5. A planificao estratgica no s manifestou
inovao ao envolver os agentes locais so-
ciais e econmicos, mas tambm por
contemplar o fenmeno urbano de forma sis-
tmica, analisando as complexas relaes
ad intra que tm lugar entre as diferentes
componentes do sistema funcional urbano e
as relaes ad inter que ocorrem entre as
ditas componentes e os factores externos ao
sistema funcional.
A planificao estratgica no , nem
pretende ser, a panaceia que d resposta a todos os
problemas que confluem na planificao e gesto
urbana. O excesso de expectativas pode revelar-se
frustrante e perder credibilidade. Para evitar a
trivializao do planeamento estratgico h que
imbric-lo com os processos tradicionais de
planeamento fsico, econmico e social, ligando os
seus objectivos aos pressupostos de aco da
administrao pblica e das instituies privadas.
Mas Guell (1997) termina afirmando, "Em
definitivo, estimo que, apesar de todos os erros e
desvios conceptuais cometidos no passado recente,
os benefcios do planeamento estratgico de cidades
ultrapassam com vantagem as desvantagens, razo
pela qual daria um voto de confiana a um processo
que, convenientemente utilizado, pode ser de grande
utilidade para as comunidades urbanas".
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