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SEMINRIO
GESTO ORAMENTAL E FINANCEIRA DO SECTOR O SISTEMA DE CONTROLO INTERNO DA ADMINISTRAO LOCAL PBLICO, EM ESPECIAL, DAS AUTARQUIAS LOCAIS
AGENDA
1. Apresentao
2. Breve caracterizao do setor pblico em Portugal
envolvidas
4.2. A Inspeo-Geral de Finanas IGF: natureza, viso e misso, atribuies, mbito de interveno e organizao operacional
4.3. A interveno dos rgos de controlo interno nas Autarquias Locais 5. Sntese Conclusiva.
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Conjunto de actividades econmicas de qualquer natureza exercidas pelas entidades pblicas (Estado, associaes e instituies pblicas), quer assentes na representatividade e na descentralizao democrtica, quer resultantes da funcionalidade - tecnocrtica e da desconcentrao por eficincia.
Prof. Sousa Franco, Finanas do Sector Pblico Introduo aos Subsectores institucionais
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Jurdicoadministrativa
Perspetivas
Econmicofinanceira
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Autnoma
De base territorial De base associativa
Perifrica Comum
Central
Institutos pblicos
Empresas pblicas
Regies autnomas
Autarquias locais
Especializada
Associaes pblicas
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Administrao pblica
Direta
Art. 199 da CRP
Actividade exercida pelos servios integrados na pessoa coletiva Estado, na dependncia hierrquica do Governo (cfr. Lei n. 4/2004, de 15 JAN)
Indireta
Desenvolvida com vista realizao de fins do Estado, mas por pessoas coletivas dele distintas (institutos - cfr. Lei n. 3/2004, de 15 JAN - e empresas pblicas )
Autnoma
Prossegue interesses pblicos prprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independncia a orientao das suas actividades, sem sujeio a hierarquia ou superintendncia do Governo (associaes pblicas, regies autnomas e autarquias locais)
Ana Paula Barata Salgueiro
Subsetores do SPA
Subsetores na tica da UE
Administrao central Fundos e servios autnomos da administrao central Segurana social Administrao regional Administrao local Administrao local
Ana Paula Barata Salgueiro
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Planeamento ou programao
Controlo Interno
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Controlo interno
Abrange toda a atividade financeira, cobre as suas diversas etapas ou fases, estende-se aos diversos atos e operaes em que se desdobra
Debrua-se sobre a estrutura das organizaes e sobre o seu funcionamento, sobre os seus recursos, custos, resultados, utilidade social, pessoas fsicas que nelas agem materialmente, abrangendo a gesto em termos globais
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Maioritariamente fornecedores de servios; O lucro no o objetivo final a atingir; Ausncia quase total de relao custos/preos; Operam fora dos mecanismos de mercado; Difcil segmentao dos destinatrios; Transparncia, equidade e justia social dos atos; Constrangimentos: recursos humanos e processo oramental.
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Gesto autrquica
A informao relevante para os gestores pblicos autrquicos complexa e diversificada; Necessidade de desenvolver e implementar modelos de gesto pblica que permitam analisar e apreciar a gesto dos recursos pblicos segundo critrios de racionalidade econmica e social; Relevncia dos elementos de informao tcnico-financeira adequados monitorizao e acompanhamento da gesto.
Objectivos sociais
Autarquias
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Prossecuo do interesse pblico Fundamentao Proporcionalidade Igualdade Imparcialidade Justia Boa f Responsabilidade
Ana Paula Barata Salgueiro
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A gesto de dinheiros pblicos engloba, nas modernas democracias representativas, para alm da vertente de natureza poltica, uma componente tcnica, cada vez mais
imprescindvel e prxima dos mtodos de gesto privada, o que pode traduzir-se na permanente aplicao dos critrios de economia, eficincia, eficcia, defesa do ambiente e avaliao do dispndio, procurando transplantar para a gesto financeira pblica tcnicas de gesto privada
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Eficcia: relao entre os outputs e os objectivos fixados Economia: minimizao dos custos dos inputs Eficincia: relao entre os inputs e os outputs Equidade: tratamento no discriminatrio dos cidados Ecologia: proteo da qualidade ambiental Efectividade: impacto social das intervenes Excelncia: qualidade de servio Evoluo Sustentada: prestaes possibilidade de manter as actuais
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Controlo Externo
Ass. da Repblica
Tribunal de Contas
*
Controlo Poltico
Controlo Interno
*
Controlo Financeiro (tcnico e jurisdicional)
SCI
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exercido por rgos e servios inseridos na estrutura interna da entidade objeto de interveno.
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Controlo externo
(Tribunal de Contas)
ROC / SROC
(controlo exterior)
Auto-controlo promovido pelas Autarquias Locais (auditoria interna / norma de controlo interno )
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TRIBUNAL DE CONTAS
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(artigos 12 e 13)
A comunicao dos seus programas de actividades O envio dos relatrios das suas aes, por deciso do ministro ou do rgo competente, sempre que tenham matria de interesse para a ao do TC, concretizando as situaes geradoras de eventuais responsabilidades, com a indicao documentada dos factos, do perodo a que respeitam, da identificao completa dos responsveis, das normas violadas, dos montantes envolvidos e do exerccio do contraditrio institucional e pessoal A realizao de aes, a solicitao do TC, tendo em conta os critrios e objectivos por este fixados
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Realizao
Controlo
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DL 166/98, de 25 de junho
Institui
sistema
de
controlo
interno
da
econmico, financeiro e patrimonial Visa assegurar o exerccio coerente e articulado do controlo no mbito da administrao pblica
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Nvel Operacional
Nvel Setorial
Nvel Estratgico
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Controlo estratgico
Verificao, acompanhamento e informao perspetivadas preferentemente sobre a avaliao do controlo operacional e do controlo setorial, bem como sobre a realizao das metas traadas nos instrumentos previsionais,
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Controlo estratgico
toda
exercido pela Inspeo-Geral de Finanas e pelo Instituto de Gesto Financeira da Segurana Social, de acordo com as respetivas atribuies e competncias previstas na lei
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Controlo setorial
Verificao, acompanhamento e informao perspetivadas preferentemente sobre a avaliao do controlo operacional e sobre a adequao da insero de cada unidade operativa e respetivo sistema de gesto, nos planos globais de cada ministrio ou regio; exercido pelos rgos setoriais e regionais de controlo interno.
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INSPECES SETORIAIS
Inspeo-Geral da Administrao Interna Inspeo-Geral Diplomtica e Consular Inspeo-Geral da Defesa Nacional Inspeo-Geral dos Servios de Justia Inspeo-Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Territrio Inspeo-Geral da Solidariedade e Segurana Social Inspeo-Geral das Actividades em Sade Inspeo-Geral da Educao e Cincia Inspeo-Geral das Actividades Culturais
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Novas Leis Orgnicas da Presidncia do Conselho de Ministros e do Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica (DL 126-A/2011, de 29 DEZ e DL 117/2011, de 15 DEZ)
A IGF
rgo de controlo estratgico cuja atuao abrange o universo das entidades includas no setor pblico administrativo e empresarial, bem como do setor cooperativo e privado; Reforo das suas competncias, atravs da integrao das que estavam cometidas IGAL
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INSPEO-GERAL DE FINANAS
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Inspeo-Geral de Finanas
Natureza Viso e Misso Atribuies e Competncias mbito de interveno Organizao operacional reas de interveno
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Inspeo-Geral de Finanas
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Viso
Misso
Avaliao e controlo estratgico da administrao financeira do Estado e apoio tcnico especializado ao Ministrio das Finanas
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INSPEO-GERAL DE FINANAS
Assegurar administrao
controlo financeira
estratgico do
da
Estado,
e a
MISSO
compreendendo
o controlo de
legalidade
DL 96/2012, de 23 de abril
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Exercer, no mbito da administrao financeira do Estado, a auditoria e o controlo nos domnios oramental, econmico, financeiro e
IGF
ENQUANTO SERVIO DE CONTROLO ESTRATGICO
patrimonial,
de
acordo
com
os
princpios
da
legalidade,
da
regularidade e da boa gesto financeira, contribuindo para a economia, a eficcia e a eficincia na obteno das receitas pblicas e na realizao das despesas pblicas, nacionais e comunitrias
Proceder a aes sistemticas de auditoria financeira, incluindo a oramental com a colaborao da Direo-Geral do Oramento, de controlo e avaliao dos servios e organismos, atividades e programas da administrao financeira do Estado, com especial incidncia nas reas da organizao, gesto pblica, funcionamento e recursos humanos, visando a qualidade e eficincia dos servios pblicos
Presidir ao conselho coordenador do sistema de controlo interno, bem como elaborar o plano estratgico plurianual e os planos de aes anuais para efeitos da Lei de Enquadramento Oramental
Ana Paula Barata Salgueiro
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IGF
Exercer as funes de autoridade de auditoria e desempenhar as funes de interlocutor nacional da Comisso Europeia nos domnios do controlo financeiro e da proteo dos interesses financeiros relevados no Oramento Comunitrio
Realizar aces de coordenao, articulao e avaliao da fiabilidade dos sistemas de controlo interno dos fluxos financeiros de fundos pblicos, nacionais e comunitrios
Realizar auditorias financeiras, de sistemas e de desempenho, inspees, anlises de natureza econmico-financeira, exames fiscais e outras aces de controlo s entidades, pblicas e privadas, abrangidas pela sua interveno
Realizar auditorias informticas, em especial qualidade e segurana dos sistemas de informao, relativamente s entidades, pblicas e privadas, abrangidas pela sua interveno
Ana Paula Barata Salgueiro
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IGF
ENQUANTO SERVIO DE CONTROLO ESTRATGICO
Avaliar e propor medidas destinadas melhoria da estrutura, organizao e funcionamento dos servios, organismos, atividades e programas e dos sistemas de controlo e acompanhar a respectiva implementao e evoluo
Realizar sindicncias, inquritos e averiguaes nas entidades abrangidas pela sua interveno, bem como desencadear e desenvolver os procedimentos disciplinares e contraordenacionais, quando for o caso
Avaliar e controlar o cumprimento da legislao que regula os recursos humanos da Administrao Pblica
Avaliar e controlar a qualidade dos servios prestados ao cidado por entidades do setor pblico, privado ou cooperativo, em regime de concesso ou de contrato de associao
Ana Paula Barata Salgueiro
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IGF
COMO
Elaborar projetos de diplomas legais e dar parecer sobre os que lhe sejam submetidos
Participar, bem como prestar apoio tcnico, em jris, comisses e grupos de trabalho, nacionais e comunitrios
Assegurar, no mbito da sua misso, a articulao com entidades congneres estrangeiras e organizaes internacionais
Desempenhar quaisquer outras tarefas de apoio tcnico especializado para que se encontre vocacionada
Ana Paula Barata Salgueiro
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Tutela integrativa
Poder de autorizar ou aprovar os atos da entidade tutelada
Tutela sancionatria
Poder de aplicar sanes por irregularidades que tenham sido detetadas na entidade tutelada
Tutela revogatria
Poder de revogar ou anular os atos administrativos praticados pela entidade tutelada
Tutela substitutiva
Poder de suprir as omisses das entidades tuteladas, praticando, em vez delas e por conta delas, os atos que forem legalmente devidos
Ana Paula Barata Salgueiro
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Tutela inspetiva
LFL (Lei n. 2/07, de 15/1)
Alarga, de forma expressa, o mbito das entidades sujeitas aos poderes de tutela, incluindo agora a administrao direta e indireta e as entidades do setor empresarial local; Mantm que a tutela meramente inspetiva e que s pode ser exercida segundo as formas e nos casos previstos na lei, salvaguardando sempre a democraticidade e a autonomia do poder local.
Art. 9
Ana Paula Barata Salgueiro
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Art. 2
A tutela administrativa consiste na verificao do cumprimento das leis e dos regulamentos por parte dos rgos e dos servios das autarquias locais
Art. 3, n. 1
A tutela administrativa exerce-se atravs da realizao de inspees, inquritos e sindicncias.
Art. 5
A tutela administrativa compete ao Governo, sendo assegurada, de forma articulada, pelos Ministros das Finanas e do Equipamento, do Planeamento e da Administrao do Territrio, no mbito das respetivas competncias.
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TUTELA ADMINISTRATIVA
CONTEDO A tutela administrativa exerce-se atravs da realizao de inspees, inquritos e sindicncias
SANES
A prtica, por ao ou omisso, de ilegalidade no mbito da gesto das autarquias locais ou no da gesto de entidades equiparadas pode determinar, nos termos previstos na presente lei, a perda do respetivo mandato, se tiverem sido praticados individualmente por membros de rgos, ou a dissoluo do rgo, se forem o resultado da ao ou omisso deste
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PERDA DE MANDATO
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PERDA DE MANDATO
No exerccio das suas funes, ou por causa delas, intervenham em procedimento administrativo, ato ou contrato de direito pblico ou privado relativamente ao qual se verifique impedimento legal, visando a obteno de vantagem patrimonial para si ou para outrem;
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DISSOLUO DE RGO
ou
entidade
equiparada
pode
ser
a) Sem causa legtima de inexecuo, no d cumprimento s decises transitadas em julgado dos tribunais; b) Obste realizao de inspeo, inqurito ou sindicncia, prestao de informaes ou esclarecimentos e ainda quando recuse facultar o exame aos servios e a consulta de documentos solicitados no mbito do procedimento tutelar administrativo; c) Viole culposamente instrumentos de ordenamento do territrio ou de planeamento urbanstico vlidos e eficazes; d) Em matria de licenciamento urbanstico exija, de forma culposa, taxas, mais-valias, contrapartidas ou compensaes no previstas na lei;
Art. 9 da Lei 27/96, de 1/Ago
Ana Paula Barata Salgueiro
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DISSOLUO DE RGO
Qualquer rgo autrquico dissolvido quando: ou entidade equiparada pode ser
e) No elabore ou no aprove o oramento de forma a entrar em vigor no dia 1 de Janeiro de cada ano, salvo ocorrncia de facto julgado justificativo; f)
No aprecie ou no apresente a julgamento, no prazo legal, as respetivas contas, salvo ocorrncia de facto julgado justificativo;
g) Os limites legais de endividamento da autarquia sejam ultrapassados, salvo ocorrncia de facto julgado justificativo ou regularizao superveniente; h) Os limites legais dos encargos com o pessoal sejam ultrapassados, salvo ocorrncia de facto no imputvel ao rgo visado; i)
Incorra, por ao ou omisso dolosas, em ilegalidade grave traduzida na consecuo de fins alheios ao interesse pblico.
Ana Paula Barata Salgueiro
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Legitimidade ativa
MP (dever funcional) Membro do rgo contra quem formulado o pedido Quem tenha interesse em demandar
Caducidade
Prazo de 5 anos aps a ocorrncia dos factos
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Art. 47
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Auditor externo (ROC/SROC): Nomeado por deliberao da assembleia municipal, sob proposta da cmara municipal:
- De entre revisores oficiais de contas ou sociedades de revisores oficiais de contas (Seleo) . - Que j sejam revisores em entidades de natureza empresarial abrangida pelo permetro de consolidao
Art. 48
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AUDITORIA INTERNA
Objetivo:
Ajudar a gesto no desempenho eficaz das suas funes.
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AUDITORIA INTERNA
Funo:
Avaliao das atividades administrativa, contabilstica, financeira e operacional; Deteo e comunicao de desvios; Recomendaes:
Proteo do patrimnio; Qualidade da informao; Otimizao dos recursos.
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AUDITORIA INTERNA
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Visa assegurar, permanentemente, que a organizao Visa concluir, periodicamente, executa as polticas, diretrizes e procedimentos emanados sobre a razoabilidade da informao da direo detetando reas organizativas onde se contabilstica/financeira produzem, ou podem vir a produzir, distores
Independncia
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Auditoria externa
Exame s atividades descontnuo
D continuidade ao processo
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O auto-controlo
Traduz-se na existncia de critrios de organizao e funcionamento dos rgos e servios e nos respetivos procedimentos, circuitos contabilsticos e pontos de controlo, com avaliao crtica pela prpria entidade que decide ou executa.
Constitui, no plano da atividade financeira pblica, um dos elementos, uma das funes, uma das componentes internas e tcnicas da moderna gesto financeira, servindo de instrumento de apoio sua pilotagem e correo.
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O auto-controlo
Nas AUTARQUIAS LOCAIS, os critrios, procedimentos, circuitos contabilsticos e pontos de controlo devem estar inscritos numa NORMA DE CONTROLO INTERNO. Os rgos executivos das autarquias locais aprovam essa norma de controlo interno e so responsveis por manter em funcionamento s suas um sistema de controlo interno o seu adequado atividades, assegurando
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Ambiente de controlo:
a atitude, consciencializao e aes gerais dos diretores e da gesto no tocante ao controlo e sua importncia na entidade
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Da disperso geogrfica.
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Controlo interno
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A conformidade, informao; integridade, eficcia e qualidade da
A integralidade e exatido dos registos contabilsticos; A imagem fiel das Demonstraes Financeiras (informao oramental, de tesouraria, financeira, econmica, patrimonial). Ana Paula Barata Salgueiro
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A segregao de funes;
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O plano organizativo deve definir com rigor os nveis de autoridade e de responsabilidade em relao a qualquer operao. Distribuio funcional da autoridade e da responsabilidade tendente a fixar as funes de todo o pessoal.
Exemplos: Quem regista as fases de realizao de despesa; Quem autoriza as despesas e realiza os procedimentos de contratao; Quem autoriza pagamentos; Quem faz o inventrio; Quem pode fazer o abate de imobilizado.
Ana Paula Barata Salgueiro
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Evitar que sejam atribudas mesma pessoa duas ou mais funes concomitantes com o objetivo de impedir ou dificultar a prtica de erros ou irregularidades ou a sua dissimulao; Evitar que uma pessoa tenha simultaneamente a
responsabilidade pelo controlo fsico dos ativos e pelo seu registo contabilstico.
Exemplos:
Tesouraria versus contabilidade; Depsitos versus reconciliaes bancrias; Manuseamento das existncias em armazm versus registo dos bens.
Ana Paula Barata Salgueiro
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Na verificao ou conferncia das operaes que, em obedincia ao princpio da segregao de funes, deve ser feita por pessoa diferente da que interveio na sua realizao ou registo. Exemplos:
Contagens fsicas peridicas dos bens do activo e
sua comparao com os registos contabilsticos;
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A falta de interesse por parte da administrao; A existncia de erros humanos;
A ocorrncia de fatos ou transaes pouco usuais; Os poderes de autorizao de operaes por parte daqueles a quem os mesmos foram confiados podem ser usados de forma abusiva ou arbitrria; A desadequao dos procedimentos aplicados; A competncia e a integridade do pessoal que executa as funes de controlo podem deteriorar-se por razes internas ou externas, no obstante os cuidados que se pe na seleo e formao.
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um plano que inclui um conjunto de procedimentos destinados a prevenir a ocorrncia de erros e irregularidades ou a minimizar as suas consequncias e a maximizar o desempenho da entidade a que respeita.
No abrange apenas o controlo contabilstico, pois visa enquadrar a generalidade dos processos que conduzem realizao de despesa ou liquidao e arrecadao de receitas, garantindo a racionalizao e transparncia dos procedimentos e a
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obrigao do Presidente da CM submeter a norma de controlo interno apreciao da CM (art. 68, n. 1, al. j), da Lei 169/99, de 18/7
Aprovar e manter em funcionamento o SCI adequado atividade da entidade; Assegurar o seu acompanhamento e avaliao permanente
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O rgo deliberativo
Pode estabelecer diapositivos, pontuais ou permanentes, de fiscalizao que permitam o exerccio adequado da sua competncia
O rgo executivo deve facultar os meios e informaes necessrios aos objectivos a atingir, de acordo com o que for definido pelo rgo deliberativo
Auditoria Interna
Tem como finalidade principal verificar a aplicao dos mtodos e procedimentos previstos e exigidos.
Ana Paula Barata Salgueiro
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Regulamentos:
Regulamentos de Inventrio Regulamentos Fundos de Maneio Regulamentos de utilizao dos meios de informticos
Manuais de procedimentos:
Manual de Procedimentos Contabilsticos Manual de Procedimentos de Cadastro
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Plano da organizao; Polticas; Mtodos e procedimentos de controlo; e Outros mtodos e procedimentos definidos pelos responsveis autrquicos.
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No POCAL
O sistema de controlo interno contribui para assegurar
O desenvolvimento das actividades de forma ordenada e eficiente, incluindo a: salvaguarda dos ativos; a preveno e deteo de situaes de ilegalidade, fraude e erro; a exatido e contabilsticos; e integridade dos registos
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No POCAL
Os mtodos e procedimentos de controlo devem visar os seguintes objetivos
A salvaguarda da legalidade e regularidade no que respeita elaborao, execuo e modificao dos documentos previsionais, elaborao das demonstraes financeiras e ao sistema contabilstico; O cumprimento das deliberaes dos rgos e das decises dos respetivos titulares; A salvaguarda do patrimnio.
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No POCAL
Os mtodos e procedimentos de controlo devem visar os seguintes objetivos (cont)
A aprovao e controlo dos documentos; A exatido e integridade dos registos contabilsticos e a garantia da fiabilidade da informao produzida; O incremento da eficincia das operaes; A adequada utilizao dos fundos e o cumprimento dos limites legais assuno de encargos;
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No POCAL
Os mtodos e procedimentos de controlo devem visar os seguintes objetivos (cont)
O controlo das aplicaes em ambiente informtico; A transparncia e a concorrncia no mbito dos mercados pblicos; O registo oportuno das operaes da autarquia, nos documentos e livros apropriados e no perodo contabilstico a que respeitam, de acordo com as decises de gesto e no respeito das normas legais.
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No POCAL
Na definio das funes de controlo e na nomeao dos respectivos responsveis deve atender-se
identificao das responsabilidades funcionais; Aos circuitos obrigatrios dos documentos e s verificaes respetivas; Ao cumprimento dos princpios da segregao de funes de acordo com as normas legais e os sos princpios de gesto, nomeadamente para salvaguardar a separao entre o controlo fsico e o processamento dos correspondentes registos.
Ana Paula Barata Salgueiro
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No POCAL
Os documentos escritos que integram os processos administrativos internos, todos os despachos e informaes sobre eles exarados, bem como os documentos do sistema contabilstico devem sempre
de
forma
legvel,
os
eleitos,
dirigentes,
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Controlo interno
A realizao de auditorias, ainda que levadas a cabo por entidades pblicas de controlo, tem sempre na sua base o levantamento e avaliao do sistema de controlo interno, trabalho este que determina a extenso ou profundidade dos testes substantivos a efectuar.
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Controlo interno
O plenrio da 1 Seco do Tribunal de Contas aprova a relao dos organismos ou servios dispensados, total ou parcialmente, de fiscalizao prvia nesse ano com fundamento na fiabilidade do seu sistema de deciso e de controlo interno verificado em auditorias realizadas pelo Tribunal.
Art. 38, n. 1, al. a) da Lei 98/97
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Controlo interno
A dispensa de fiscalizao prvia pode ser revogada a todo o tempo com fundamento na falta de fiabilidade do sistema de deciso e controlo interno constatada em auditorias realizadas pelo Tribunal.
Art. 38, n. 2, da Lei 98/97
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Controlo interno
O Plenrio da 2 Seco do Tribunal de Contas poder anualmente deliberar a dispensa da remessa de contas por parte de algumas das entidades referidas nos n.s 1 e 2, com fundamento na fiabilidade dos sistemas de deciso e de controlo interno constatada em anteriores auditorias.
Art. 51, n. 4, da Lei 98/97
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Sntese conclusiva
O Sistema de Controlo da Administrao Pblica O papel da IGF enquanto controlo estratgico A importncia do sistema de controlo interno Viso prospetiva
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anapaulasalgueiro@igf.min-financas.pt