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A dimenso poltico-democrtica nas teorias de desenvolvimento sustentvel - KLAUS FREY
A dimenso poltico-democrtica nas teorias de desenvolvimento sustentvel e suas implicaes para a gesto local
KLAUS FREY* INTRODUO
Ao contestar e questionar pilares fundamentais da sociedade moderna, a crise ecolgica global tem-se tornado nas ltimas trs dcadas um dos maiores desafios da humanidade. As crticas crena no progresso ilimitado, na superioridade dos padres de gerao de conhecimento da cincia ocidental, na fora do sistema capitalista, revolucionando constantemente os meios de produo, aumentando a riqueza, contribuindo para o avano tecnolgico, trazendo bem-estar e felicidade para todos, formuladas por Horkheimer e Adorno (1996 [1944]) com grande perspiccia no contexto histrico do terror nacionalsocialista, receberam novos estmulos com a ecloso da crise ecolgica global. A questo ecolgica chama a nossa ateno para a relao de interdependncia entre ser humano e natureza, fatalmente negligenciada pelo projeto da modernidade1. O debate acerca do desenvolvimento sustentvel, que ganhou contornos globais com a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada em 1992 no Rio de Janeiro, resultado desta inquietao que parece ter atingido todo o planeta, no obstante a multidimensionalidade e as graves divergncias existentes entre os diversos grupos e interesses que fazem parte deste suposto novo movimento histrico transnacional (VIOLA, 1996: 28). Em contraposio, a disseminao do neoliberalismo em todas as partes do mundo trouxe de volta um clima favorvel ao economicismo e um discurso pblico irrefletido e mope que propaga um crescimento econmico desenfreado e privilegia a questo da gerao de emprego a qualquer custo, em detrimento s preocupaes acerca da sustentabilidade que prevaleceram na poca da Rio-92. Apesar da comunidade internacional se reportar unanimemente favorvel concepo do desenvolvimento sustentvel, dificilmente consegue-se reconhecer esse suposto compromisso com a defesa do meio ambiente e das geraes futuras nas aes e medidas atuais. Pelo menos os resultados referentes s determinaes de metas concretas nas conferncias internacionais e s polticas pblicas adotadas em boa parte dos
Ambiente & Sociedade - Ano IV - No 9 - 2o Semestre de 2001
pases ficam significativamente aqum das recomendaes que boa parte dos cientistas e ambientalistas consideram indispensveis a fim de alcanar a estabilizao do clima mundial e um desenvolvimento ecologicamente sustentvel. Ou seja, o reconhecimento de um dficit de ao no leva necessariamente a correspondentes acordos e medidas. Evidentemente, existem fatores inerentes aos sistemas polticos e econmicos impedindo que a orientao para o bem comum possa se impor no momento da negociao de acordos, como tambm na fase da implementao das estratgias de polticas pblicas. Ao mesmo tempo em que o debate pblico sobre a sustentabilidade tem impulsionado a criao de novos arranjos institucionais, novos regimes ambientais de negociao e fruns de debate, investimentos significativos na cincia e pesquisa ambiental, assim como a consolidao de um movimento ambientalista transnacional; o sistema poltico, tanto no nvel internacional, quanto no nacional e local, tem-se mostrado incapaz ou insuficientemente preparado para traduzir e transformar as crescentes demandas de cunho ambientalista em polticas pblicas capazes de promover um modelo alternativo de desenvolvimento. No que tange reflexo terico-conceitual, boa parte das teorias que visam a sustentabilidade do desenvolvimento carecem de investigaes que aprofundem a dimenso poltico-democrtica. Esta certamente representa um dos mais importantes fatores limitadores da implementao de estratgias de desenvolvimento sustentvel. Partimos neste trabalho da hiptese de que o problema da falta de representao dos bens difusos e comuns nas polticas de desenvolvimento no se restringe questo da melhor forma de gerenciamento dos recursos naturais ou ao problema de uma melhor alocao das foras de mercado. Na sociedade moderna, este problema permeia todas as atividades e todas as decises que vm sendo tomadas nos sistemas social, econmico, poltico e administrativo. A nossa argumentao neste trabalho visa sustentar a idia de que, no obstante a importante questo da capacidade analtica e os limites do conhecimento cientfico, o desafio do desenvolvimento sustentvel , antes de mais nada, um problema poltico e de exerccio de poder, que coloca em pauta a questo das instituies poltico-administrativas, da participao e do processo poltico. Neste trabalho proponho analisar diversas concepes de desenvolvimento sustentvel existentes na bibliografia tcnica, dando nfase s dimenses do modelo poltico-administrativo, do papel do Estado e do potencial democrtico inerente s concepes propostas. Face a uma grande variedade de concepes, as propostas sero analisadas de acordo com o fator considerado crucial para promover uma transformao para o desenvolvimento sustentvel. Sero analisadas, primeiro, aquelas concepes de desenvolvimento sustentvel que apostam no mercado como fora reguladora do desenvolvimento, aqui chamada abordagem econmico-liberal de mercado. Segundo, aquelas que consideram o Estado e suas instituies de regulao e de planejamento como instrumentos indispensveis para garantir a prevalncia do bem comum no processo de desenvolvimento, que pode ser chamada de abordagem ecolgico-tecnocrata de planejamento. Finalmente, sero consideradas na anlise aquelas concepes que confiam na atuao e mobilizao poltica da prpria populao e das organizaes da sociedade civil dentro de uma abordagem poltica de participao democrtica. Ao final do traba-
lho, sero discutidas, do ponto de vista poltico-democrtico, as implicaes destas abordagens para a gesto local e as possibilidades de se pensar um modelo democratizante de gesto do desenvolvimento sustentvel das cidades.
O MERCADO COMO FORA REGULADORA DO DESENVOLVIMENTO - A ABORDAGEM ECONMICO-LIBERAL DE MERCADO
A abordagem econmico-liberal de mercado2 aposta nas foras de autoregulao do mercado, e parte do pressuposto de que presso de concorrncia, crescimento econmico e prosperidade levariam automaticamente ao uso racional dos recursos naturais, ao progresso tecnolgico e a novas necessidades de consumo compatveis com as exigncias do meio ambiente. Parte-se do pressuposto de que o mercado o melhor mecanismo para garantir a satisfao dos desejos individuais, inclusive dos desejos ambientais (DRYZEK, 1992: 19). medida em que os consumidores manifestassem sua consciencia ecolgica nas decises de compra, o mercado responderia a esta demanda com a oferta crescente de produtos e servios ecolgicos (MASON, 1999: 34). Entretanto, antagonistas do neoliberalismo criticam o modelo de mercado por supostamente promover um economicismo prejudicial ao bem comum e por converter a economia em um fim em si mesmo, conseqncia de uma cegueira muitas vezes interessada (GUIMARES, 1997: 18). Talvez seja exatamente essa valorizao do consumismo e do economicismo, inerente ao modelo neoliberal, que impede a formao da conscincia ecolgica, por sua vez necessria para que a demanda por produtos ecologicamente mais sustentveis possa aumentar. Porm, na discusso terica, a abordagem de mercado raramente vem sendo defendida nos moldes da verso radical-liberal do laissez-faire. As concepes mais modernas e avanadas de mercado defendem, por sua vez, a internalizao dos custos ambientais os quais, por sinal, costumam ser avaliados e calculados de forma monetria (MUNASINGHE, 1994: 15ss) atravs da introduo de sistemas de estmulo de mercado, geralmente com o auxlio de impostos e taxas ambientais ou do comrcio de ttulos de poluio3. Apesar de incluir vrias demandas referentes ampliao da participao poltica e referentes ao fortalecimento do planejamento ambiental, o Relatrio Brundtlandt, que corresponde ao mainstream do movimento sobre desenvolvimento sustentvel, pode ser considerado como representativo da abordagem econmico-liberal de mercado. O ponto de partida desta vertente de pensamento a tese de uma correlao negativa entre pobreza e desenvolvimento sustentvel, o que exclui a possibilidade de uma vida sustentvel em condies de pobreza (BROAD, 1994: 812). Segundo estes autores, a pobreza leva forosamente a um agravamento do estado de pobreza e a uma deteriorao progressiva do meio ambiente, dinmica caracterizada como espiral descendente (LEONHARD, 1989: 6; DURNING, 1990: 146). Logo, chega-se concluso de que essa espiral descendente s pode ser rompida atravs de crescimento econmico. A priorizao de uma estratgia de promoo do crescimento econmico, que segue deste raciocnio, fundamenta-se na experincia prtica de que o capitalismo
sem crescimento conduz ao acirramento dos problemas da distribuio desigual, do desemprego e da instabilidade poltica (DRYZEK, 1992: 20). Ao reivindicar um crescimento de pelo menos 3-4% nos pases industrializados - o que considerado necessrio para que estes pases possam contribuir para o desenvolvimento da economia mundial a Comisso Mundial, no fundo, persevera na teoria do efeito trickle-down, a qual parte da pressuposio, that the more wealth that is produced the more there will be to trickle down to enrich even the poorest (TRAINER, 1990: 78), uma teoria alis que no passado no se mostrou muito slida4. Na medida em que o relatrio d prioridade nas suas preocupaes aos efeitos nocivos da pobreza para o meio ambiente em detrimento crtica do estilo nocivo de desenvolvimento praticado nos pases industrializados a proposta de desenvolvimento sustentvel do relatrio Brundtlandt tornou-se, a princpio, aceitvel e digervel inclusive para a teoria econmica neoclssica e as naes dominantes nas negociaes internacionais. Apesar do relatrio Brundtland criticar os processos de deciso no quadro do sistema econmico e poltico mundial, ele no oferece propostas concretas referentes a uma modificao dos mecanismos de deciso e das condies de poder nos foros nacionais ou internacionais. O desejo de alcanar mudanas substanciais sem ao mesmo tempo tocar nas estruturas e mecanismos bsicos, particularmente nos processos institucionais e polticos que regulam a propriedade, o controle, o acesso e o uso dos recursos naturais (GUIMARES, 1997: 28) determina o espirito da concepo de desenvolvimento sustentvel defendida pela Comisso Mundial. Corre-se com isso o grave risco de no chegar alm de uma poltica de enverdecimento do estilo atual (GUIMARES, 1997: 17) de desenvolvimento. O carter inovador desta concepo restringe-se reivindicao de um crescimento qualitativamente diferente, ou seja, um crescimento que leve em conta impactos ambientais e sociais. J que a indstria continua funcionando como motor imprescindvel do crescimento (WELTKOMISSION, 1987: 205), a Comisso deixa em aberto qual poderia vir a ser a melhor maneira de se alcanar o objetivo deste crescimento qualitativamente diferente. Neste contexto, uma dose de ceticismo parece justificar-se, uma vez que a abordagem econmica geralmente concede prioridade ao desenvolvimento econmico e manuteno do sistema internacional de comrcio e de finanas, priorizando-os em detrimento dos fatores ecolgicos5. As limitaes e contradies da abordagem liberal de mercado tornam-se evidentes se tentamos, seguindo a tradio da teoria competitiva de democracia, transferir o elemento bsico do pensamento utilitarista do liberalismo econmico a suposio do efeito dinmico e inovador do interesse individual e seu potencial promovedor do bem comum para a esfera poltica. A literatura sobre a poltica ambiental e o desenvolvimento sustentvel parte do pressuposto de que as polticas ambientais se distinguem significativamente de outras polticas de carter setorial, como por exemplo as polticas sociais, agrria, de infra-estrutura ou de educao. Enquanto nas polticas setoriais tradicionais parece relativamente fcil e evidente a atribuio de interesses, de custos e benefcios a grupos ou indivduos, e evidenciam-se, portanto, mais claras e explcitas as caractersticas dos conflitos polticos e distributivos, observa-se, no caso dos
bens comuns (common goods) ou difusos, inconsistncias e contradies no que tange aos processos econmicos, polticos e sociais, that motivate people to behave in ways that are in neither societys best interests nor, ultimately, their own (McCAY & ACHESON, 1987: xiv). Esse comportamento prejudicial aos interesses da comunidade ou da sociedade como um todo mostra-se tanto no trato de recursos naturais como tambm no prprio processo poltico-administrativo, onde esses interesses difusos no encontram uma representao adequada nas decises polticas. Esse dilema, referente aos bens difusos foi tematizado originalmente no contexto do trato dos recursos naturais. Em seu artigo the tragedy of the commons, tido como referncia fundamental na literatura sobre desenvolvimento sustentvel, Garret Hardin (1977; original de 1968) assinalou como problema primordial dos bens comuns o acesso livre e no-regulamentado a recursos escassos. Quando um indivduo age racionalmente do seu ponto de vista particular, seu comportamento racional leva o grupo, que por sua vez vive em condies de recursos limitados, a um dilema que gera necessariamente um comportamento coletivo irracional. Sendo que os custos do uso dos bens comuns se distribuem ao grupo como um todo e a parte individual dos custos totais fica menor do que o benefcio individual - o qual o indivduo pode usufruir inteiramente por si mesmo torna-se racional para cada indivduo do grupo seguir uma estratgia de ilimitada ampliao da sua prpria parte do bem comun. Sob o ponto de vista do clculo de custo-benefcio individual, este comportamento se mostra irracional apenas naqueles casos em que a capacidade de carga (carrying capacity) do bem comun foi alcanada, e the inherent logic of the commons remorselessly generates tragedy (HARDIN, 1977: 20). As causas para boa parte dos males de nosso tempo - no s a destruio ambiental, a superpopulao, a explorao predatria dos recursos naturais, mas tambm a pobreza e a criminalidade - emanam desta divergncia potencial entre a racionalidade econmica individual e a coletiva (BERKES et al., 1989: 91). A resposta hardiniana tragdia dos bens comuns a sua privatizao baseia-se na suposio de que a propriedade privada seria a melhor preveno contra o abuso e o desperdcio de recursos naturais. No entanto, os estudos empricos sobre a gesto de recursos naturais no confirmam a tese de uma responsabilidade ecolgica e social maior por parte de proprietrios privados, se comparados com comunidades que gerenciam coletivamente bens comuns (McCAY & ACHESON, 1987: 9). Apesar de proprietrios privados terem, em princpio, um interesse em manter os seus recursos naturais de forma duradoura, freqentemente a competio acirrada entre os atores privados e a prpria lgica do processo produtivo ocasionam a depredao acelerada dos recursos naturais. O princpio da privatizao dos bens comuns norteia tambm propostas da abordagem liberal como a do comrcio de ttulos de poluio. Alm de problemas referentes viabilidade tcnica de tais propostas, elas parecem padecer de uma contradio fundamental: a necessidade de pagar pelo direito de poluir, tende a promover mais ainda o produtivismo e a competio pelos recursos escassos, deixando as empresas e naes mais ricas em uma posio bastante favorvel na competio sempre mais globalizada. Alm disso, no d para ignorar que tanto a proposta de ttulos de poluio,
e talvez mais ainda as propostas da internalizao dos custos ambientais via tributao ou taxas ambientais, na sua essncia j contradizem o iderio fundamental do liberalismo, visto que tais propostas representam por si s uma interferncia nas escolhas privadas. O pensamento ecolgico representa uma dificuldade particular para os liberais, justamente porque desafia a sua convico da necessidade de distinguir entre uma esfera pblica caracterizada pelas instituies parlamentares e administrativas e uma esfera privada em que o princpio da livre escolha garante a ordem social liberal (Smith 1998: 51). a partir do reconhecimento da inconvenincia dessa separao rgida entre esfera pblica e privada, particularmente na questo ecolgica, que o liberalismo mais progressivo defende a ampliao das atividades estatais para alm das funes bsicas de defesa e de manuteno da ordem pblica, contestando inclusive o princpio da propriedade privada como nico instrumento de regulao do mercado. Os liberais progressivos buscam a justificativa a favor de uma interveno estatal na vida privada dos cidados e agentes econmicos nos prprios princpios norteadores do liberalismo. A vertente utilitarista do liberalismo, que defende um princpio de justia que tolera conseqncias negativas para alguns membros de uma comunidade se os resultados para a coletividade a soma de felicidade so maiores do que os custos individuais, reconhece a necessidade de interveno estatal no interesse da promoo do bem da coletividade. A vertente contratualista do liberalismo, em contrapartida, enfoca antes a questo dos pressupostos morais que, na teoria liberal, supostamente guiam as escolhas de vida feitas por indivduos autnomos. Em conseqncia disso, esta vertente advoga um modelo de persuaso de indivduos que visa a mudana de comportamento com base na conscincia ou no auto-interesse, sem no entanto violar o direito individual de agir de acordo com a prpria escolha. Com esta mudana de enfoque, as vertentes utilitarista e contratualista do liberalismo aproximam-se e introduzem elementos das abordagens estatista e societal, respetivamente, que sero tratadas nos captulos seguintes, sem porm se confundir com estas. Por um lado, o pensamento liberal utilitarista insiste no princpio do antropocentrismo, no reconhecendo outras obrigaes a no ser para com os seres humanos. Por outro lado, as sugestes da vertente contratualista dificilmente iro alm de mudanas moderadas de comportamento, no correspondendo com isso s propostas do pensamento ecolgico que exige medidas mais restritivas para as atividades humanas, considerando indispensvel medidas que podem contrariar os interesses dos seres humanas e seus direitos de agir de forma diferente. Alm disso, o modelo implica numa concepo de imposio ou disseminao de novos valores e pressupostos de cima para baixo, contrapondo-se neste sentido fundamentalmente ao modelo de participao democrtica6. Esta mesma impreciso e as mesmas limitaes com relao questo ecolgica que caracterizam o pensamento liberal, encontram-se tambm na concepo do desenvolvimento sustentvel defendida pelo relatrio Brundtlandt, abrindo margens de interpretao que possibilitam aos tericos liberais de mercado de se reportar a este relatrio e se servir dele para defender o seu modelo do livre comrcio e do capitalismo
laissez-faire. Pela mesma razo da impreciso, o relatrio serve tambm como referncia para as outras abordagens do desenvolvimento sustentvel que sero analisadas a seguir.
A SUSTENTABILIDADE PLANEJADA: A ABORDAGEM ECOLGICO-TECNOCRATA DE PLANEJAMENTO
At mesmo o Banco Mundial, propugnador de reformas estruturais neoliberais para os pases em desenvolvimento, considera necessrias, pelo menos no nvel local, modificaes das polticas e o fortalecimento das instituies e da gesto para que o aumento de produtividade no continue sem impactos positivos na rea scio-ecolgica (FREY & OTTO-ZIMMERMANN, 1992: 103). Na prtica da poltica ambiental, a abordagem econmico-liberal de mercado assume portanto elementos da abordagem tecnocrata de planejamento. Esta antes de mais nada ecologicamente motivada e parte da idia da planejabilidade da sustentabilidade de desenvolvimento. A superao dos problemas ambientais perseguida por meios gerenciais, dentro de uma perspectiva reformista e tecnocentrista, confiando na expertise profissional (MASON, 1990: 24-25). A interveno estatal, via planejamento, considerada indispensvel para reduzir ou evitar os efeitos nocivos dos processos de crescimento econmico, ou ainda, para poder eliminar ou reparar distrbios e danos j existentes. A diferena das duas abordagens consiste sobretudo no fato de que, no primeiro caso, o desenvolvimento e o princpio de mercado recebem explicitamente preferncia (o crescimento econmico mesmo visto como precondio para a sustentabilidade ambiental); ao passo que no segundo caso a ateno primordial direcionada para a dimenso ecolgica, isto , a compatibilidade do desenvolvimento econmico com a preservao dos recursos naturais, e que logo deve tornar-se alvo prioritrio da interveno estatal. Para a abordagem ecolgica de desenvolvimento (REES, 1994), o crescimento econmico no pode ser um alvo operacional de uma poltica de desenvolvimento sustentvel, uma vez que - diante das experincias negativas dos pases em desenvolvimento nos anos 70 - no se justifica partir da hiptese de uma correlao predominantemente positiva entre crescimento econmico, pobreza e sustentabilidade ecolgica (LL, 1991: 614). Tendencialmente, a abordagem ecolgico-tecnocrata de planejamento visa assumir uma posio holstica e apresenta uma pretenso universalista-integrativa. Sob este ponto de vista a questo da proteo da natureza no uma questo entre muitas, sobre a qual se pode meramente deliberar de maneira poltica, conforme as condies de percepo, de interesse e de poder (MAYER & TASCH, 1993: 73). Segundo Mayer & Tasch, seria necessrio que todas as polticas e atividades do sistema poltico e da sociedade fossem subordinadas s exigncias da sustentabilidade da natureza. Esta postura biocentrica se encontra tambm na concepo filosfica da ecologica profunda (deep ecology)7. Esta vertente filosfica, porm, ilustra que abordagens biocentricas no pressupem um planejamento tecnocrtico, mas podem ater-se s transformaes culturais ocorridas com o fortalecimento do movimento ambientalista e dos movimentos sociais em geral. Com a fundamentao desta nova tica ecolgica na espiritualidade, a abor-
dagem da ecologia profunda, na verdade, contrape-se explicitamente a posturas tecnocratas baseadas numa viso do mundo mecanisista-cartesiana (CAPRA, 1995)8. Do mesmo modo, a abordagem do ambientalismo radical, que rejeita o consumerismo prevalecente nas sociedades modernas, permite a incluso dos objetivos da satisfao das necessidades econmicas bsicas da populao e da justia social, especialmente no que diz respeito aos pases em desenvolvimento (NAESS, 1995: 399). Na prtica do planejamento, todavia, a abordagem ecolgica frequentemente vem acompanhada de uma postura tecnocrata e centralizadora. inerente abordagem ecolgico-tecnocrata de planejamento - especialmente se conflitos de distribuio e de condies de poder desigual esto em jogo - a extenso dos mecanismos de controle e coordenao centralizados, a intensificao das intervenes autoritrias e centralistas e, em conseqncia disso, a ampliao da burocracia e da tecnocracia (MERCIER, 1994: 352f). Autores como Ophuls (1977; 1992) e Heilbroner (1974) contestam a possibilidade de amenizar as insuficincias do sistema de democracia liberal frente tragdia dos bens comuns, por exemplo mediante a extenso da participao, e exigem por isso a superao das democracias liberais vigentes. Para estes autores inevitvel, sob condies de escassez de recursos, a imposio de restries econmicas e de uma auto-disciplina que vai alm do que alcanvel com base no princpio da voluntariedade e, finalmente, de um senso de unidade social difcil a ser alcanado em uma sociedade liberal e individualista9. A proposta de William Ophuls (1992) de uma steady-state society visa estabelecer um equilbrio ou uma balana bsica e de longo prazo entre as demandas da sua populao e o meio ambiente que proporciona estes desejos, o que s seria possvel por meio do uso da fora coercitiva do Estado. Ophuls refuta os sistemas democrticos vigentes por serem inapropriados para lidar com as questes ecolgicas: Certainly, democracy as we know it cannot conceivably survive (OPHULS, 1992: 200). Os problemas dos bens comuns, particularmente aqueles ligados crise de escassez ecolgica, segundo Ophuls, no so compatveis com as instituies e valores da civilizao moderna, a saber: a democracia, a liberdade e o individualismo. Sob as condies de uma escassez generalizada preciso retornar a uma poltica pr-moderna, fechada e coercitiva (ibid.: 191s). Ophuls vale-se das reflexes de Plato, que defende o poder e o governo dos filsofos, uma vez que os desejos do povo nem sempre so em benefcio de toda a comunidade, e s o juzo sbio dos filsofos, do priesthood of responsible technologists (ibid.: 210) ou dos ecological mandarins who possess the esoteric knowledge needed to run it (the steady-state society) well (ibid.: 215) poderia garantir a realizao do bem comum e impor as auto-restries imprescindveis10. Para Ophuls o povo no dispe de maturidade e capacidades suficientes, para que uma steady-state society possa se tornar vivel dentro dos moldes da democracia: A society cannot persist as a genuine democracy unless the people in their majority understand technology and ecology well enough to make responsible decisions (ibid.: 213). Portanto, preciso um governo forte com o poder de regular o comportamento individual no interesse comum da ecologia como tambm de instituies polticas capazes a obrigar o povo a ser livre (ibid.: 204). O
novo steady-state-paradigma exige mais autoritarismo e menos democracia se comparado sociedade industrial. A poltica seria inevitavelmente mais oligrquica, with full participation in the political process restricted to those who possess the ecological and other competencies necessary to make prudent decisions (ibid.: 215). Ophuls, na verdade, concorda com a convico de Hardin ao afirmar que devido ao egoismo dos indivduos no se consegue chegar a solues benficas para o bem comum e que por isso seriam inevitveis mecanismos, instituies e poderes fortes ou at autoritrios a fim de restringir a liberdade dos homens e de ajud-los a aprender um comportamento de auto-limitao ecolgica, before it is forced on us by a potentially monolithic and totalitarian regime or by the brute forces of nature (ibid.: 297). Ophuls justifica portanto um autoritarismo temporrio para evitar ou prevenir uma verso mais tirnica do steady state no futuro. A revoluo no pensamento e na ao que, segundo Ophuls, indispensvel em um processo de transio da abundncia escassez, s pode ser imposta por meios coercitivos. Diante dessa estratgia geral de como se chegar a um desenvolvimento sustentvel, fica muito pouco convincente, ou pelo menos questionvel, o empenho de Ophuls em favor de uma democracia verdadeira, da autogesto, e de uma democracia ecolgica, que deveria ou poderia ser realizada a partir do momento em que a populao estivesse em condies e com disposio to restrain its own appetites for the sake of the common good and a social and economic structure that is amenable to, and indeed fosters, popular understanding and local control (OPHULS, 1992: 315). Contudo, a abordagem ecolgica de desenvolvimento sustentvel tende a aplicar estratgias tecnocratas com conduo centralizada, dando nfase a um gerenciamento aperfeioado, a um planejamento integrado, ao emprego eficiente de recursos e a solues tecnicamente eficientes. Se aplicadas ao sistema da democracia liberal existente, tais solues, supostamente eficientes do ponto de vista tcnico apresentam geralmente caractersticas embaraosas: primeiramente, elas costumam esbarrar com freqncia nos diversos interesses que se articulam no processo poltico e, em segundo lugar, levam dominncia dos tecnocratas no processo de deciso, razo essa por que Giovannini (1993: 66) fala, de forma desdenhosa, de una especie de democracia de los sabios, de los competentes. A inclinao despropositada ao cientificismo, confiana mtica depositada no planejamento e a restrita relevncia de ao e de deciso dos conhecimentos adquiridos pem em xeque a abordagem ecolgico-tecnocrata de planejamento em si, como tambm a pretenso totalizadora dos modelos de planejamento. A concepo do ecodesenvolvimento reconhece essas limitaes da abordagem ecolgico-tecnocrata de planejamento; no entanto, atendo-se aos seus princpios bsicos, altera-nos de forma significativa. A preocupao primria dessa abordagem a salvaguarda das bases naturais da vida scio-econmica e a sade ecolgica da civilizao humana (SACHS, 1986: 48), que deve ser buscada pelo meio do planejamento, o que, no meu entender, justifica enquadr-la nas abordagens ecolgicas de planejamento. Todavia, tanto no que concerne importncia atribuda ecologia quanto no que se refere ao papel do planejamento, podemos observar reservas e modificaes que amenizam e relativizam o carter ecologista-tecnocrata da proposta. Assim, a aborda-
gem do ecodesenvolvimento rejeita posturas conservacionistas rgidas e assume a representao da ecologia cultural. Apesar de uma orientao voltada para a compreenso ecolgica dos sistemas naturais e apesar do reconhecimento do papel condicionante dos fatores naturais na asceno das civilizaes, d-se nfase possibilidade de influncia mtua entre ser humano e natureza e ao potencial da decorrente. O homem costuma degradar o meio ambiente atravs de superexplorao, poluio etc., mas ao mesmo tempo, ele est, a princpio, em condies de aumentar a capacidade de carga natural dos ecossistemas atravs, por exemplo, da agricultura, da biotecnologia, do comrcio ou da silvicultura (Barrow 1995: 374). Ressaltando por um lado a premncia da questo ecolgica para o processo de desenvolvimento (a preocupao com o equilbrio ecolgico e climtico global deveria fazer-se presente em todo pensamento sobre o desenvolvimento (Sachs 1986: 50)) e apostando por outro lado na capacidade e criatividade ecolgica (Sachs 1993: 38) do homem-planejador em modificar e manipular a natureza e as aes humanas em benefcio do homem e da prpria natureza e em transformar os elementos do ambiente (natural e cultural) em recursos teis (a resistncia e a criatividade do povo se mostram mais fortes do que as imposies do clima e do ecossistema (Sachs 1986: 48)), o ecodesenvolvimento requer um planejamento que, por um lado, aparenta mais modesto, por outro, demanda novas qualidades e posturas inovadoras. Por um lado, uma maior modstia se reflete no princpio da prudncia ecolgica como elemento norteador imprescindvel do planejamento. Segundo Sachs preciso minimizar decises irreversveis, harmonizar, sempre que possvel, usos mltiplos e manter em aberto opes para o futuro (Sachs 1986: 50). Este princpio requer, diante da falta de conhecimento preciso, um comportamento altamente prudente, o que implica uma disposio autolimitao nas transaes do homem com a natureza e a considerao do princpio da flexibilidade para, desta maneira, poder salvaguardar a diversidade e evitar situaes, decises e fatos de irreversibilidade. Por outro lado, a alta pretenso e a complexidade da abordagem do ecodesenvolvimento se evidencia nos princpios adotados da solidariedade diacrnica com as geraes futuras e da solidariedade sincrnica com os contemporneos, que frisam o carter primordialmente cultural da proposta do ecodesenvolvimento. O ecodesenvolvimento reconhece a possibilidade de a sustentao puramente ecolgica se converter em um instrumento de excluso social por ser politicamente injusta (NEDER, 1994: 128). Dentro desta perspectiva crucial que no se dissocie a preocupao ecolgica da preocupao de eqidade social, isto , solues para os problemas ambientais devem ser buscadas dentro do prprio sistema social, e que se incorpore o horizonte de planejamento de longo prazo s estratgias de ecodesenvolvimento - necessidade incompatvel com a lgica do mercado que, por sua vez, orientado pela maximizao do lucro econmico-financeiro a curto prazo. Meta principal do planejamento a harmonizao dos interesses scioeconmicos, ecolgicos e culturais, o que leva Sachs, em um trabalho mais recente (1993: 37s), a distinguir cinco dimenses de sustentabilidade que precisam ser consideradas no planejamento de desenvolvimento, a saber: as sustentabilidades social, econmica, ecolgica, espacial e cultural. Isto assinala a pretenso holstica da abordagem
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que, por sinal, compreende a necessidade da crescente incluso dos cidados no processo de planejamento. Para alcanar o necessrio outro desenvolvimento11, segundo Sachs, o planejamento ter que ser participativo e poltico, o que o situa em oposio ao planejamento tecnocrtico e pretensamente neutro, convencido de que o desenvolvimento se autoprivilegia e que, ademais, pode tornar-se timo to-somente pela interveno do escalo central (1986: 115). Em outro texto, Sachs fala da necessidade de aprender com os erros da planificao exaustiva praticada por economias de comando e de se engajar numa planificao flexvel, dialgica, contextual e contratual (SACHS, 1995: 43). O planejamento dentro desta perspectiva no visa a elaborao de solues abrangentes e acabadas, mas assume carter de um processo incremental e dinmico, incluindo o planejamento enquanto institutional design para minimizar por meio da reestruturao institucional as necessidades de interveno estratgica constante (MEADOWCROFT, 1997: 182). Na verdade, a abordagem do ecodesenvolvimento e a da steady-state society de Ophuls tm alguns elementos em comum, como a convico da necessidade de uma maior modstia do planejamento, a idia da prudncia ecolgica e a desistncia do planejamento totalizante12; alm disso, a valorizao da comunidade em detrimento dos interesses individuais e a nfase dada necessidade de uma mudana de conscincia e promoo da diversidade de solues e, finalmente, a defesa do princpio holstico e do paradigma sistmico. No primeiro caso, no entanto, essas metas e diretrizes deveriam ser perseguidas por meio da promoo de um planejamento mais criativo e da ampliao da participao popular, ao passo que no segundo caso - uma proposta de carter bem mais conservadora - combina-se elementos de sociedades tradicionais, apoiados numa moralidade ecolgica e religiosa, com a concepo hobbesiana de um Estado de instituies vigorosas com ampla fora impositiva. Neste sentido a proposta de Ophuls se contrape abordagem do ecodesenvolvimento, que por sua vez v na prpria participao um instrumento para se chegar a um entendimento democrtico sobre os caminhos que devem ser tomados para chegar ao desenvolvimento sustentvel 13 . Com este elemento, a proposta do ecodesenvolvimento se aproxima da abordagem poltica de participao democrtica que trataremos na seguinte seo mas que no deve ser confundida com esta. No caso do ecodesenvolvimento, o ponto de partida uma nova concepo de desenvolvimento compatvel com as exigncias da capacidade de carga do meio natural que entende a participao popular como instrumento de planejamento para alcanar o proposto modo de desenvolvimento. Em contrapartida, o ponto inicial da abordagem poltica de participao democrtica so as prprias inconsistncias e falhas do sistema e dos processos poltico-administrativos. Questiona-se a possibilidade de implementar propostas como a do ecodesenvolvimento no quadro do atual sistema poltico e sob as condies de uma distribuio extremamente desigual de poder. A reforma democrtica do Estado e do sistema poltico considerada uma precondio para a implementao de uma nova concepo de desenvolvimento sustentvel. Na verdade, a partir do prprio ngulo do planejamento e suas limitaes que se impe a questo da democracia que, segundo Meadowcroft (1997: 186), consiste
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em the need for democratic institutions to adapt in order to cope with decisions about longer-term social trends which involve great uncertainty, potentially high risks, and intermeshed scales. Observa-se, por conseguinte, um interesse maior, particularmente por parte dos cientistas polticos, em mudanas estruturais dos processos polticos e no fortalecimento da democracia. No captulo seguinte vamos pois tratar de uma abordagem terica que considera a participao popular no apenas um elemento instrumental para alcanar o desenvolvimento sustentvel, mas onde a participao popular e o fortalecimento da sociedade civil ganham um valor em si e desempenham ao mesmo tempo um papel fundamental no caminho para uma sociedade sustentvel.
A SUSTENTABILIDADE ESTRIBADA NA SOCIEDADE: A ABORDAGEM POLTICA DE PARTICIPAO DEMOCRTICA
Como j visto anteriormente, foi a prpria questo ambiental que influenciou significativamente as discusses atuais da teoria do Estado. Contrariando porm a abordagem ophulsiana de um Estado forte capaz de defender o bem comum contra as demandas populares de carter egosta e prejudicial para a coletividade, a prtica do planejamento e da poltica ambiental no contexto da sociedade moderna e diversificada tem mostrado, de forma talvez mais ntida (ZILLEEN, 1993: 18), as limitaes do planejamento tecnocrtico, do aparelho estatal e da ideologia da onipotncia do Estado (FIETKAU & WEIDNER, 1992: 26). Face a essa experincia, a teoria moderna do Estado chegou a afirmar que o Estado contemporneo perde progressivamente sua capacidade de conduo hierrquica unilateral medida que as redes de negociao entre os diferentes atores dentro de cada sociedade, como tambm entre os diferentes Estados se diversificam. Observa-se uma rede cada vez mais densa de relaes de negociao intrasocietais e transnacionais que pe sob presso crescente o sistema poltico-administrativo vigente em todos os nveis de governo. A lgica funcional que est na base do sistema poltico-administrativo prevalecente nas democracias representativas do mundo ocidental pressupe que aqueles que exercem funes pblicas deveriam, a princpio, estar em condies de transformar as concepes polticamente defendidas tambm em planos de ao pertinentes e, por conseguinte, em correspondentes resultados polticos. Mas, medida que aumenta a complexidade e a diferenciao funcional da sociedade moderna, declina a capacidade de conduo e de governabilidade por parte do sistema poltico-administrativo. Particularmente os problemas ambientais mostram de forma mais ntida, que a poltica deveria conseguir muito e acaba conseguindo pouco (LUHMANN, 1990: 169). Perante a incapacidade de controle dos resultados (SCHARPF, 1992: 107) do sistema poltico e da esfera do Estado, que a questo ecolgica trouxe tona talvez de maneira mais visvel, observa-se ao lado do predominante neoliberalismo que optou pela reduo da esfera estatal uma outra vertente de pensamento, que por sua vez reivindica a transferncia de maiores responsabilidades para os sistemas de negociao da sociedade civil e o aumento das possibilidades de informao, de influncia e de controle exercidas pela sociedade. As teorias da democracia participativa e da
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democracia deliberativa, como tambm o comunitarismo, evidenciam a crescente desiluso com o potencial transformador do Estado. Representam a busca de uma alternativa ao livre mercado como modelo nico de tomada de deciso sobre os rumos de desenvolvimento das sociedades, assim como a esperana depositada na prpria sociedade civil como ator principal rumo ao desenvolvimento sustentvel da sociedade contempornea. No contexto da realidade scio-ambiental dos pases em desenvolvimento, chega-se abordagem da participao democrtica, antes de mais nada, partindo de uma reflexo sobre a distribuio desigual de poder. Como j foi mencionado anteriormente, os problemas ambientais mais graves, que atingem mais intensamente a populao pobre, revelam-se, em primeiro lugar, como problemas sociais e de distribuio. No quadro da abordagem ecolgico-tecnocrata de planejamento, inclusive a do ecodesenvolvimento, a funo da participao popular se restringe ampliao da base de conhecimento e ao aumento da responsividade da ao estatal; trata-se, portanto, somente de um elemento do planejamento ecolgico. Entre os planejadores e boa parte dos polticos encontram-se considerveis reservas no tocante a tentativas de conceder - mediante amplos direitos de participao - mais influncia sobre os resultados de planejamento (RENN & OPPERMANN, 1995: 258). Os cidados so vistos como incompetentes para decidir, especialmente no caso de tarefas mais complexas de planejamento. Observa-se uma tendncia a uma participao parcial, controlada e caracterizada pela cooptao dos participantes (KEIL, 1995: 293). Em contraposio abordagem ecolgico-tecnocrata de planejamento, na abordagem poltica de participao democrtica, a participao popular torna-se pea fundamental da poltica ambiental, indispensvel para uma mudana substancial do atual quadro de polticas pblicas. O planejamento deve ser compreendido no apenas como orientado pelas necessidades da populao, mas tambm como conduzido por ela. Uma vez que as condies de poder poltico so vistas como responsveis para os atuais problemas ambientais, afetando em primeiro lugar os mais pobres, fcil compreender a reivindicao em favor da alterao dessas condies de poder, o que significaria dar um peso mais forte aos interesses anteriormente marginalizados nos processos polticos de deciso. O modelo de imposio de vontade pblica conduzida pela base o qual, a propsito, defendido pelo movimento ecolgico como ordem poltica preferencial14 aposta antes no confronto do que na cooperao, o princpio norteador do ecodesenvolvimento. No lugar das elites oligrquicas, a base, ou seja, a prpria populao que deve determinar as diretrizes polticas. A pretenso de conduo e controle poltico pela base e a conseqente necessidade de romper com o compromisso de elite exigem a descentralizao do processo de deciso e a introduo de uma democracia participativa. S desta maneira os cidados podem tornar-se atores efetivos dos processos decisrios. Os interesses dos marginalizados devem entrar nas decises no apenas atravs da coordenao negativa (SCHARPF, 1992: 102), isto , da considerao indireta e geralmente incompleta dos interesses dos marginalizados pela elite poltica, mas sim pela explcita incluso dos marginalizados como atores polticos ativos defendendo
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os prprios interesses nos sistemas de negociao. O meio da coordenao positiva (ibid: 102) - ou at da confrontao - est sendo visto como um elemento com alto potencial para impor as reformas fundamentais consideradas necessrias. Essa esperana baseia-se na avaliao de que a soluo dos problemas scio-ambientais no depende (como defende a abordagem econmico-liberal de mercado), em primeiro lugar, do alcance de um crescimento econmico, nem (como defende a abordagem ecolgicotecnocrata de planejamento) de uma melhor compreenso cientfica e um planejamento eficiente, mas sim da superao de conflitos de distribuio e de criao de justia social. Logo, trata-se de uma questo eminentemente poltica. Em oposio s abordagens ecocntricas cujo foco de ateno so a natureza e sua proteo, a abordagem poltica de participao democrtica parte do pressuposto de que o homem e a sociedade devem estar no centro de ateno e de reflexo. Portanto, essa abordagem pode ser considerada como uma abordagem sociolgica do desenvolvimento sustentvel (CERNEA, 1994). Em contrapartida s abordagens de conduo estatal, que apostam no conhecimento superior dos agentes planejadores, a abordagem poltica de participao democrtica procura conscientemente o conflito com as elites dominantes e parte da necessidade de alteraes das condies de poder existentes, do desenvolvimento de novos mecanismos de formao de vontade poltica em defesa dos grupos poltica, social e economicamente desprivilegiados da sociedade, o que exige o desdobramento efetivo e a resoluo dos conflitos scio-ambientais. A tematizao de uma concepo de desenvolvimento sustentvel nos moldes tradicionais do sistema representativo puro est sendo vista, como expresso de um conservadorismo dinmico (GUIMARES, 1997: 28), no qual se manifesta, segundo Guimares, nada mais do que a tendncia inercial dos sistemas sociais para resistir mudana promovendo a aceitao do discurso transformador precisamente para garantir que nada mude (ibid.: 29). A luta contra agresses ao meio ambiente pressupe - segundo a abordagem poltica de participao democrtica - uma luta pelo respeito e a garantia dos direitos bsicos dos socialmente mais fracos e pela criao de uma esfera pblica, dentro da qual podem ser discutidas e resolvidas questes referentes ecologia e natureza, como tambm referentes aos problemas scio-ambientais. Trata-se - nas palavras de Ulrich Beck (1993: 65) - da necessidade da inveno do poltico enquanto condio bsica universal de existncia humana. Enquanto as abordagens de conduo estatal defendem o fortalecimento das organizaes estatais sustentadas pela compreenso cientfica para deste modo contrabalanar as irracionalidades do capitalismo concernentes determinao dos padres de uso dos recursos naturais, a vertente democrtica parte da hiptese bsica que apenas atravs da poltica que se promover a desprivatizao do meio ambiente e se garantir o respeito aos direitos ambientais das populaes (ACSELRAD, 1992: 31). A idia de uma inteligncia cientfica neutra no mbito da administrao torna-se um mito no contexto de condies ecolgicas complexas, particularmente diante das dimenses morais e polticas dessas questes (DRYZEK, 1992: 28). Com a proposta de Ophuls de uma steady-state society a abordagem poltica de participao democrtica tem em comum o ceticismo, no que diz respeito
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democracia liberal-representativa. Mas enquanto Ophuls d nfase necessidade de auto-limitao, de auto-restrio e de auto-suficincia para todos, a abordagem poltica de participao democrtica no abdica das velhas idias socialistas de uma vida socialmente mais justa e de um povo emancipado e autnomo. Trata-se de uma proposta de uma vida e de um futuro melhor - pelo menos para os setores marginalizados da populao - no obstante as limitaes impostas pela crise ecolgica. Tenta-se conciliar, explicitamente, a soluo da crise ecolgica com a soluo das questes polticas e sociais. A objeo mais frequente a essa proposta refere-se ao seu carter utpico e supostamente irrealista, valendo-se, em geral, do mesmo argumento da existncia de uma distribuio desigual de poder, a qual a prpria proposta visa superar. Podemos distinguir duas orientaes distintas dentro da abordagem poltica de participao democrtica; primeiro, uma vertente que enfatiza a prpria luta do povo, mais especficamente dos excludos contra o poder predominante das elites tradicionais e, segundo, uma vertente que se concentra na idia e na suposta fora da sociedade civil e na necessidade da criao de uma esfera pblica, que deveria tornar-se a fora motriz do sistema poltico e a fora transformadora dentro de um projeto de desenvolvimento sustentvel. A primeira aposta tendencialmente no conflito e na luta dos grupos e indivduos excludos pelo acesso ao poder social e, na seqncia, ao poder poltico, a segunda no prprio processo discursivo e no princpio do entendimento, impulsionado por uma sociedade civil organizada e engajada nos processos polticos. Como exemplo para a primeira vertente podemos assinalar a concepo do empowerment de John Friedmann (1992, 1998), e a segunda vertente pode ser representada pela concepo da democracia discursiva ou reflexiva defendida por autores como Habermas (1992, 1993, 1995), Dryzek (1992, 1996a), Mason (1999), Schmalz-Bruns (1996) e outros. No prefcio de seu livro empowerment Friedmann aponta como fator fundamental para a sua abordagem de um desenvolvimento alternativo a nfase na autonomia de tomada de deciso das comunidades territorialmente organizadas. Princpios bsicos da abordagem so o self-reliance local (mas no a autarquia), a democracia (participativa) direta e a aprendizagem social baseada na experincia. Peoples empowerment ou collective self-empowerment (FRIEDMANN, 1992) aparecem nesta perspectiva como precondio para a garantia das necessidades bsicas nos sentidos material-social e ecolgico como, de forma mais geral, no sentido de uma boa qualidade de vida. Mas, apesar do ponto de partida ser o nvel local, Friedmann no ignora o fato de que a ao local pode ser comprometida pelas foras econmicas globais, por estruturas de riqueza desigual e por uma aliana de classe hostil. Portanto, a sua expectativa em relao concepo do desenvolvimento alternativo, ao menos num primeiro momento, no vai alm de uma tentativa para se evitar que os pobres afundem ainda mais na misria e que a deteriorao da natureza se acelere ainda mais. Num segundo passo, no entanto, a concepo do empowerment exige, juntamente com a mobilizao a partir da base, a transformao do poder social em poder poltico e o engajamento em uma luta para a emancipao tambm nos nveis nacional e internacional. A dimenso poltica, inclusive a realizao da democracia, um dos principais objetivos de ao do desenvolvimento alternativo (FRIEDMANN,
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1992: 34). Fundamentos bsicos so a garantia dos direitos humanos, da cidadania e, finalmente, das condies sociais que possibilitam o crescimento e a prosperidade humana (human flourishing) (ibid.: 10ss). A motivao primria, no entanto, consiste na superao da pobreza que Friedmann interpreta como conseqncia de um historical process of systematic disempowerment (ibid.: 30) das comunidades e unidades familiares em relao ao acesso ao poder social. Segundo ele, a superao da pobreza de massa exige a tomada de poder social, poltico e psicolgico por parte dos pobres. Polticas de reivindicao so inerentes a esta proposta de um desenvolvimento alternativo, particularmente no que diz respeito ao uso de recursos comuns, os quais geralmente so controlados pelo Estado, e no que diz respeito remoo das restries estruturais, ajudam a manter os pobres no estado de pobreza (ibid.: 7). Para Friedmann, o proposto desenvolvimento alternativo no representa uma alternativa completa ou substituta que se impe num ato revolucionrio, mas assinala que o desenvolvimento alternativo deve ser visto as the continuing struggle, in the long dure of history, for the moral claims of the disempowered poor against the existing hegemonic powers (ibid.: 8). Friedmann estabelece uma relao direta entre o maldesenvolvimento, os problemas ecolgicos e a pobreza, alegando ainda que a imitao do estilo de desenvolvimento dos pases industrializados por parte e a favor dos ricos nos pases pobres que desloca os custos ambientais e sociais reais para os setores impotentes da populao, do mesmo modo como os pases ricos descarregam os custos ecolgicos de seu sobre-desenvolvimento, ecologicamente insustentvel, nos pases mais pobres e menos influentes (ibid.: 123). Friedmann condena a prtica comum de se assumir riscos ecolgicos custa dos mais pobres ou das futuras geraes e exige uma distribuio justa dos riscos ecolgicos e das conseqncias nocivas decorrentes do processo de desenvolvimento, o que pressupe uma ao coletiva dentro de uma ordem democrtica inclusiva. Uma vez que o tema do desenvolvimento sustentvel coloca a questo pela boa sociedade, o discurso poltico no pode ser limitado a critrios exclusivamente racionais. Seria preciso discutir as dimenses ticas e envolver a populao emocionalmente (ibid.: 126), visto que politically inconvenient policies will not be adopted unless countervailing power can be mobilized (ibid.: 130). Friedmann considera o ambientalismo e a ao ambiental elementos fundamentais na luta dos mais desprovidos pela sobrevivncia. esta orientao que justifica a preferncia dada para o nvel local na concepo do desenvolvimento alternativo. Mas a viabilizao desta luta se torna somente possvel dentro de um sistema democrtico de carter inclusivo, porque caso contrrio, os governos locais tendem a agir de forma repressiva. Por outro lado, os limites da ao local visam a necessidade do poder social, (re)conquistado no nvel local, no nvel das comunidades e das unidades familiares, a transformar-se num poder poltico e num movimento social de ampla envergadura, amparado num sistema poltico responsivo s reivindicaes sociais e ambientais e garantido pelo Estado, que assegura o carter democrtico do processo poltico. Isto significa, um Estado playing essentially an enabling, facilitating, and supportive role (ibid.: 160), que apoia e estimula as atividades basistas dos movimentos sociais e que
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capaz de implementar as polticas reivindicadas contra interesses hostis e poderosos15. Portanto, num trabalho mais recente, Friedmann frisa a importncia de um planejamento remodelado, adotando um estilo transativo e dialgico (FRIEDMANN, 1998: 31), que enfoca o potencial emancipador da sociedade civil, buscando , por um lado, to enlarge the space for the workings of the moral economy based on relations of trust, reciprocity and dialogue, a base do social empowerment e, por outro, to make its multiple voices heard and respected through active participation in decisions that affect its conditions of life and wellbeing, a base do political empowerment (FRIEDMANN, 1998: 33). Este pode ocorrer a partir do momento em que as aspiraes da sociedade civil se voltam das preocupaes privadas para as preocupaes pblicas da comunidade poltica, envolvendo a luta pela incluso, pela ampliao das oportunidades de autodesenvolvimento e pela justia social (ibid: 34). Deste ngulo, a abordagem do empowerment pode ser considerada complementar segunda vertente da abordagem poltica de participao democrtica, a concepo de uma democracia discursiva ou reflexiva. Esta aposta, do mesmo modo, no fortalecimento da sociedade civil, porm dando menos nfase luta dos marginalizados, dos desprovidos de poder contra a elite dominadora, mas sim democratizao do processo poltico, imposio do melhor argumento no processo comunicativo de formao de opinio e criao de uma esfera pblica, sustentada pela sociedade civil, que deveria se tornar a fora motriz para a promoo do desenvolvimento sustentvel. No caso da democracia discursiva no se trata to pouco de uma abordagem elaborada explicitamente a partir de uma preocupao com a questo ambiental, porm, a proposta apresenta caractersticas que podem ser teis para se pensar uma concepo do desenvolvimento sustentvel e possveis solues para a crise ecolgica. A opo a favor da radicalizao do princpio democrtico no se deve, em primeiro lugar, a uma suposta melhor performance na questo ambiental (Lafferty/Meadowcroft 1996: 3), mas se impe, de forma geral, devido crescente perda de confiana em boa parte das instituies sociais e retrao da participao poltica que nos pases industrializados afeta todas as reas de tomada de deciso pblica (FIORINO, 1996: 210). O ponto de partida so as prprias limitaes da democracia liberal referentes capacidade de resoluo de problemas, por um lado, e referentes contribuio para a emancipao do povo, por outro. No pela importncia instrumental que estes autores preconizam a democracia e a participao, contudo eles atribuem democracia um valor intrnseco (SCHMIDT, 1995: 174), e a participao compreendida como um valor em si (HABERMAS, 1973). Mas para alm dessa preocupao humanista, a adoo dos princpios bsicos da teoria da democracia deliberativa ou dialgica pela concepo da democracia ecolgica (MASON, 1999; DRYZEK, 1992 e 1996) pode ser entendida como uma resposta ao fato de que a aplicao de meios e instrumentos autoritrios e centralizados, propagados nos anos 70 por autores como Heilbronner ou Ophuls, se evidenciou na prtica pouco efetiva para a resoluo de problemas ecolgicas. Mason define a democracia ambiental as a participatory and ecologically rational form of collective decisionmaking(1999: 1), preconizando a perseguio de interesses generalizveis dentro de
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um horizonte a longo prazo por vias de procedimentos polticos comunicativos e, ao mesmo tempo, a radicalizao dos direitos liberais. Visto que a distribuio de poder nas democracias liberais bastante desigual e domina as posies privilegiadas do capital e dos interesses econmicos com seu grande potencial de presso, os valores ambientais costumam sair perdendo em relao s orientaes para o lucro financeiro (imediato). A democracia liberal privilegia os interesses particulares de pessoas ou grupos sociais afetados em detrimento dos interesses ecolgicos de carter geral e difuso. Em geral, o empenho em favor de solues para problemas ecolgicos de grande escala, que no beneficiam grupos sociais especficos, no se traduz em vantagens eleitorais significativas. O horizonte de tempo - como no sistema econmico - bastante curto e no vai alm das prximas eleies. Por fim, o sucesso das democracias liberais depende de um crescimento econmico contnuo, uma vez que recesses econmicas levam no apenas a um aumento das desigualdades sociais e de destribuio, mas tendem tambm a desestabilizar o sistema poltico (DRYZEK, 1992: 22s). Contudo, a abordagem poltica de participao democrtica parte da necessidade de uma ampla participao para determinar os objetivos das polticas ambientais, visto que, no fundo, trata-se de questes altamente subjetivas e sujeitas a juzos de valor. Parte-se do pressuposto de que s uma abordagem participativa estaria em condies de incorporar as necessidades de todos os segmentos da sociedade, de futuras geraes e de outras espcies (PAEHLKE, 1996: 19). Deste ngulo, torna-se imprescindvel uma democratizao ecolgica que requer a proliferao de valores democrticos e ao mesmo tempo de valores ecolgicos, ou seja, tanto a democratizao do processo poltico como a ecologizao das polticas pblicas (DRYZEK, 1996a: 108s). Trata-se no caso da democracia ecolgica ou ambiental de uma concepo normativa que aposta na possibilidade de que possvel chegar-se a uma compreenso e a solues comuns dos problemas ambientais pelo aperfeioamento do processo comunicativo e pela garantia das condies sociais e ecolgicas da liberdade comunicativa (MASON, 1999). Uma importante referncia para a abordagem poltica de participao democrtica so a teoria da ao comunicativa e o modelo procedimental de democracia deliberativa de Jrgen Habermas (1992, 1993 e 1995). No seu modelo procedimental de democracia deliberativa, Habermas salienta a importncia da sociedade civil e da institucionalizao de procedimentos democrticos, os quais, por sua vez, teriam que estar assegurados pelos direitos bsicos liberais. O modelo habermasiano visa o fortalecimento de uma esfera pblica ativa, que seria a instncia geradora de poder legtimo [...], a dimenso da sociedade onde se d o intercmbio discursivo (COHN, 1995: 49). A legitimao no modelo habermasiano provm da formao institucionalizada da opinio e da vontade polticas, baseada em condies favorveis de comunicao e em procedimentos claros e transparentes. Conforme Habermas, inerente ao processo comunicativo um grande potencial gerador de solidariedade, o que torna esta proposta bastante promissora no que concerne ao desafio ecolgico. Particularmente, conflitos ecolgicos exigem que a sociedade civil has to be something more than a source of activists for interest groups and parties, participants in state-sponsored
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exercises in participation, and expert witnesses (DRYZEK, 1996a: 120). A sociedade civil deve estar em condies de gerar formas associativas autnomas que se desenvolvem em interao com as instituies estatais, mantendo porm a sua independncia. Habermas distingue entre dois tipos de esfera pblica: primeiro as esferas pblicas socialmente delimitadas e temporalmente limitadas, as quais so criadas e estruturadas formalmente enquanto contexto de justificao (HABERMAS, 1993: 373) - por exemplo no quadro de entidades parlamentares e, segundo, uma esfera pblica no-regulamentada por procedimentos, a qual consiste numa rede de carter aberto e inclusiva de esferas pblicas sub-culturais, que se sobrepem mutuamente, com limites volteis no que diz respeito ao tempo, ao mundo social e aos objetos (HABERMAS, 1993: 373). Para Habermas, a boa interao entre esses dois tipos de esfera pblica de fundamental importncia, uma vez que a formao de opinio e de vontade pblicas - concebida democraticamente - no pode prescindir da alimentao de opinies pblicas informais, as quais se formam de modo ideal dentro das estruturas de uma esfera pblica desprovida de relaes de poder (HABERMAS, 1993: 374). Por outro lado, a esfera pblica no-regulamentada por procedimentos deveria poder recorrer a uma base societal, em que os direitos civis de igualdade fossem garantidos e alcanassem ficcia social. Todavia, essa distino entre duas esferas pblicas, uma regulamentada por procedimentos e uma outra, no-regulamentada e de carter informal, no corresponde realidade emprica. Estudos sobre polticas pblicas revelaram uma imagem mais complexa. Observa-se uma setorializao das esferas pblicas ou a formao de esferas pblicas em torno de policy-issues16 especficos e com atores especficos envolvidos, que podem ter uma fora explicativa maior para entender os processos polticos reais do que a distino habermasiana. Essas esferas pblicas setorializadas consistem de elementos formais, assim como tambm informais. Ora delas que partem os estmulos e a presso poltica influenciando o sistema central de deciso poltica e as instituies estatais, ora estas esferas pblicas e as correspondentes instituies chegam a alcanar um alto grau de autonomia de modo que funcionam quase independente do sistema poltico central, razo esta pela qual Beck (1986: 372-374) fala neste caso do surgimento de sub-polticas. Dessa fragmentao setorial do processo poltico provm tambm a dificuldade de efetivar uma discusso ampla de temas abrangentes e transsetoriais como o do desenvolvimento sustentvel. Com isso, a mobilizao democrtica e o engajamento civil tornam-se mais fceis e mais provveis em contextos especficos, em torno de assuntos especficos e quando indivduos, grupos e setores sociais so diretamente afetados ou interessados nas questes pertinentes. Pelo menos, mostrou-se muito mais difcil a mobilizao democrtica da sociedade como um todo em prol de objetivos difusos e amplos, como o caso do desenvolvimento sustentvel. Mas por outro lado, o conjunto destes focos diversos de mobilizao e de presso poltica, compromissados com os objetivos da democratizao e da ecologizao, que podem representar a base para um movimento mais abrangente de desenvolvimento sustentvel (LEIS, 1999). Em boa parte dos pases industrializados h movimentos anti-
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nucleares, grupos preocupados e engajados na preservao de ecossistemas, grupos ambientalistas urbanos, muitos deles empenhados na limitao do transporte individual em favor do transporte coletivo, da bicicleta e do pedestre, grupos ad hoc que surgem espontaneamente no caso de riscos especficos ou de grandes empreendimentos com possveis efeitos prejudiciais ao meio ambiente ou populao local. No seu conjunto, estes movimentos expressam, por um lado, uma modificao dos valores sociais vigentes na sociedade e representam aspiraes de um futuro e um modelo de vida diferente e, por outro lado, representam um contra-poder aos respectivos governos e organizaes estatais e as foras estimuladoras e decisivas para a realizao de mudanas paradigmticas que a concepo do desenvolvimento sustentvel indubitavelmente exige. Muitos movimentos scio-ambientais conseguiram conquistar um papel fundamental nas redes que vm se formando em torno de polticas pblicas ou de temas polticos especficos (policy- ou issue networks) e exercem desta maneira uma influncia significativa nas respectivas polticas ou no planejamento setorial. por essa razo que representantes da abordagem poltica de participao democrtica favorecem a mobilizao da participao democrtica ao estatal e atribuem participao um potencial maior para enfrentar a atual crise ecolgica (DRYZEK, 1992: 27). Para Leff no es la lgica del mercado, sino la fuerza del ambientalismo, la que puede frenar y revertir las tendencia de la razn econmica y movilizar a la sociedad para construir una racionalidad productiva alternativa sobre bases de equidad social y sustentabilidad ecolgica (LEFF, 1992: 51). Em contraposio aos avanos na luta ambiental em campos polticos especficos, o debate global de um novo modelo de desenvolvimento sustentvel deixa muito a desejar, tanto nos pases industrializados como nos pases em desenvolvimento. O discurso neoliberal e economicista dominante emudece discusses mais progressivas no mbito da esfera pblica e faz com que o debate sobre a necessidade de uma transformao concernente ao modo de desenvolvimento vigente esteja de fato restrito aos meios cientficos, sem poder progredir decisivamente na esfera poltica e pblica. Um respaldo substantivo na opinio pblica indispensvel para que o ambientalismo possa se tornar um contra-peso ao imperativo econmico (DRYZEK, 1996b: 297). Talvez o Frum Internacional de ONGs e Movimentos Sociais, o evento paralelo cpula oficial da Rio-92, e o Frum Social Global, que aconteceu em Porto Alegre, em janeiro 2001, visando estabelecer um contraponto ao frum econmico global em Davos, sejam manifestaes deste novo movimiento histrico, de transformacin civilizatoria (LEFF, 1992: 48) e da consolidao de uma green public sphere (TORGERSON, 1999) em nvel global, ganhando publicidade suficiente para influenciar no futuro de forma mais substantiva os processos de tomada de deciso nas instituies centrais dos sistemas polticos global, nacionais, regionais e locais. Inevitavelmente, a experincia da poltica ambiental mostra a grande dificuldade de aproximao do modelo discursivo e comunicativo de democracia, que por sua vez acredita na possibilidade de uma comunicao pblica orientada para o entendimento (HABERMAS, 1995: 43), na racionalidade, na razoabilidade e no bom argumento. Esta dificuldade, no meu ver, no desacredita o modelo habermasiano no seu
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carter normativo, mas alerta para a indispensvel ateno que deve ser dada s pressuposies deste modelo: uma sociedade civil politicamente ativa e uma distribuio de poder razoavelmente igual. Contudo, um modelo poltico de participao democrtica que parte da necessidade de mudanas substanciais para se chegar a um desenvolvimento sustentvel no pode excluir a luta poltica, a educao poltica e ambiental17, pressupostos indispensveis para a promoo de novos valores e uma distribuio mais justa de poder, deixando claro a dimenso moral e the social relevance of environmentalism as a political project of environmental justice, implying institutional designs based on public participation and fairness (MASON, 1999: 11). Somente desta maneira abrem-se possveis caminhos para superar a grande inrcia e apatia poltica, tanto da massa da populao, especialmente das camadas mais pobres nos pases em desenvolvimento, como tambm do sistema poltico e das organizaes estatais em geral. muito sensato pressupor que o modelo habermasiano de uma socializao pura nunca se realize18, mas por outro lado, pode continuar desempenhando uma funo norteadora para abordagens compromissadas com a participao popular, a democratizao e a justia social. A nfase na luta poltica parece ainda mais premente no caso dos pases em desenvolvimento, principalmente pela distribuio altamente desigual de poder. Da resulta, no contexto emprico de pases em desenvolvimento, uma certa insuficincia de boa parte das teorias de democracia radical e participativa que buscam a justificao legitimatria bem mais no seu potencial emancipador e menos no objetivo da superao de desigualdades e na preservao de novas (ou tradicionais) formas de vida19. Parece ser conveniente deixar os objetivos da emancipao e da auto-realizao (individual) os quais dominam o debate nas sociedades ocidentais em segundo plano. Um modelo democrtico-participativo, adapatado realidade scio-econmica e ambiental dos pases pobres no pode se eximir - como o faz a teoria da democracia competitiva - da sua responsabilidade de, por um lado, apresentar perspectivas para a superao das desigualdades scio-econmicas e, por outro lado, considerar a compatibilidade do modelo com as exigncias da sustentabilidade ecolgica20. Se concordamos com autores como Fukuyama ou Dahl, em que o xito das democracias liberais se baseia antes de mais nada no fracasso das potenciais alternativas, de cunho autoritrio e comunista, e bem menos nos avanos materiais prprios21, parece conveniente um certo ceticismo com respeito estabilidade e s expectativas futuras das democracias no-consolidadas. E parece, por outro lado, imprescindvel a necessidade de estas democracias avanarem, simultaneamente, nos campos da poltica distributiva, do desenvolvimento sustentvel e do collective self-empowerment, para que possam tornar-se estveis e duradouras. portanto insuficiente uma teoria democrtica normativa, estipulando um estado futuro desejvel, sem oferecer estratgias para que este estado possa ser alcanado. Deste ngulo, a abordagem do empowerment de Friedmann pode ser considerada como suplementar s abordagens normativas da democracia reflexiva ou ecolgica na possvel consolidao de uma abordagem poltica de participao democrtica que possa vir a ser uma alternativa vivel s abordagens dominantes do liberalismo econmico e do estatismo tecnocrtico.
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CONCLUSO: EXIGNCIAS A UMA CONCEPO DE GESTO LOCAL SUSTENTVEL PARA SOCIEDADES EM PROCESSO DE DEMOCRATIZAO
As diferenas bsicas das trs abordagens anteriormente apresentadas podem ser sintetizadas da seguinte forma: A abordagem econmico-liberal de mercado parte do pressuposto de uma necessidade primordial de crescimento econmico, o que seria a melhor garantia para a reduo da pobreza e um desenvolvimento mais compatvel com as exigncias ambientais; a abordagem ecolgico-tecnocrata de planejamento norteia qualquer forma de agir no primado da sustentabilidade ecolgica, o que exige instituies com amplas foras de imposio e de interveno; por fim, a abordagem poltica de participao democrtica - particularmente no contexto dos problemas dos pases em desenvolvimento - almeja antes de tudo a defesa da humanidade ou uma vida digna para todos, o que, como conseqncia, deveria propiciar tambm uma harmonia maior com a natureza. A fim de poder melhor avaliar as potencialidades destas trs abordagens para a gesto local no contexto de pases em desenvolvimento e com democracias pouco consolidadas parece elucidativo recorrer distino feita por Hoffmann-Axthelm (1993) entre a ecologia do sujeito (Subjektkologie) e a ecologia global (Globalkologie). Sob o conceito da ecologia do sujeito Hoffmann-Axthelm entende a preocupao que cada indivduo tem com seu prprio ambiente, particularmente quando este est sendo ameaado na sua qualidade ou at na sua existncia. caracterstico da ecologia do sujeito que o indivduo se sinta pessoalmente atingido pela destruio ambiental. Este motivo, por sinal, desempenhou papel fundamental e foi fora motriz no surgimento do movimento ambientalista. Em contraposio, o conceito da ecologia global , na compreenso de Hoffmann-Axthelm, mais amplo. Pode ser entendido como uma ecologia central ou societal, que contempla as grandes ameaas ecolgicas planetrias, cuja dimenso e gravidade no se revela ao sujeito de forma direta e visvel. O progresso na rea ambiental, que foi alcanado nos pases contemporneos, deve-se quase exclusivamente s manifestaes militantes estimuladas pelas ameaas diretas e evidentes, as quais as sociedades e os indivduos esto enfrentando. Particularmente, as experincias com a poltica ambiental local mostram o grande potencial transformador do protesto popular, pelo menos nos casos em que os grupos locais se sentem diretamente afetados por ameaas ambientais22. Boa parte dos problemas ambientais nos pases em desenvolvimento, tanto nas grandes cidades como tambm no meio rural, tem um carter do tipo ecologia do sujeito. Prevalecem ameaas diretas sofridas pela populao local, as quais trazem consigo um grande potencial de conflito. Por outro lado, temos que considerar os problemas ambientais internacionais que, por sua vez, tm antes um carter do tipo ecologia global, mas mesmo assim no devem ser considerados menos polmicos e conflituosos. Ao que tudo indica, a falta de ao no que diz respeito a ameaas ecolgicas globais tem a ver com o fato de que a comunidade global no se sente ainda suficientemente ameaada do ponto de vista da ecologia do sujeito, ou seja, a situao ecolgica teria que deteriorar ainda muito mais, para que nos sintssemos motivados a reivindicar e tambm a
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aceitar intervenes ecolgicas mais duras, as quais desde h muito seriam oportunas do ponto de vista da ecologia global. de maior importncia a conscientizao da comunidade poltica referente interdependncia entre essas duas dimenses da questo ambiental e referente ao fato de que tanto os problemas ambientais globais como os problemas ambientais locais so interconectados s grandes questes e temas preocupantes do processo de modernizao: o modo prevalecente de desenvolvimento capitalista, o modo predatrio de apropriao dos recursos naturais, os limites da capacidade de carga da terra, a justia social, a questo da democratizao, o crescente individualismo e a perda do esprito coletivo, a distribuio de poder tanto nos nveis intranacionais como no internacional, a globalizao e a liberalizao dos mercados internacionais, o endividamento dos pases em desenvolvimento etc. Foi o reconhecimento desta complexidade da dimenso ecolgica global que impulsionou, a partir dos anos 70, o surgimento e a expanso das cincias ecolgicas e das organizaes ambientais centralizadas. Estabeleceu-se a convico de que deve ter prioridade levar a cabo pesquisas interdisciplinares de pretenso holstica para, desta maneira, poder entender melhor e de forma abrangente a crise ecolgica e para, a partir deste reconhecimento abarcador do funcionamento dos ecossistemas mundiais, poder intervir, por meio de uma administrao tecnicamente competente, no sistema scioeconmico, a fim de evitar o temido colapso ecolgico. Foi esta viso da crise ecolgica que fez, por um lado, avanar de forma significativa o conhecimento cientfico sobre as vrias dimenses da crise ecolgica e, por outro lado, fez com que em boa parte dos pases, em todos os nveis administrativos, fossem institudas organizaes especficas centralizadas e encarregadas de transformar este conhecimento em polticas ambientais correspondentes. Observa-se, portanto, de forma particularmente grave nos pases em desenvolvimento, um certo descompasso entre uma cincia ecolgica e uma administrao ambiental, influenciadas pela experincia dos pases desenvolvidos, que se dedicam quase exclusivamente s preocupaes da sustentabilidade planetria e de sua implementao ou imposio de forma centralista. Por outro lado, um movimento ambientalista e civilizatrio movido pelas ameaas dirias e a deteriorao geral da qualidade de vida, assumem posturas muitas vezes contraditrias frente s ameaas globais. Em boa parte dos pases industrializados, o surgimento e o fortalecimento tanto da cincia ecolgica quanto da administrao ambiental foram conseqncia da prpria luta de grupos significativos da sociedade, proporcionando uma interao permanente e at uma certa cumplicidade entre os segmentos ambientalistas da sociedade, da cincia e do poder pblico, ao passo que nos pases em desenvolvimento no se observa tal aliana de cooperao contra as foras consumistas e economicistas. O dficit de comunicabilidade e de compreensibilidade na questo da sustentabilidade devese, em meu entender, ao fato da questo da crise ecolgica planetria e sua interdependncia com os problemas sociais cotidianos no ter sido impulsionada e efetivamente processada pela prpria sociedade civil, nem tematizada pelo mainstream da cincia ecolgica, mas em contraposio, explorada de forma equivocada pelos apologistas do economicismo.
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Contrape-se a este processo o reconhecimento de que, apesar dos grandes riscos ecolgicos, como por exemplo o uso da energia nuclear e o avano da tecnologia gentica, a crise ecolgica o resultado de um infinito nmero de aes prejudiciais ao meio ambiente praticadas diariamente por indivduos no mundo inteiro. A partir deste ngulo, a resoluo da crise ecolgica exige a reverso deste padro de comportamento incompatvel com as exigncias ambientais, a luta dos indivduos e comunidades em favor de um modo de vida compatvel com seu ambiente natural e, como precondio, se faz necessrio uma educao ambiental e para a cidadania, para que as pessoas possam advogar em causa prpria, ou tambm em causa da natureza. Observa-se na prtica das polticas ambientais uma tenso entre essas duas dimenes da crise ecolgica. Por um lado temos os eclogos e cientstas, os planejadorestecnocratas das empresas e organizaes estatais, incumbidos da anlise das grandes questes ecolgicas e da elaborao e implementao de correspondentes solues e planos abrangentes, por outro lado, os educadores e professores, os ambientalistas dos movimentos sociais, os cientstas e assistentes sociais empenhados na educao ambiental e para a cidadania, tentando organizar a luta poltica dos excludos e pensando novos modelos de um desenvolvimento alternativo. Mas, na realidade, faz-se necessria a juno dessas diversas foras do movimento ambiental (de forma cooperativa ou conflitiva), assim como a estimulao de processos de aprendizagem mtua para que se possa chegar a um desenvolvimento sustentvel. A adoo de uma suposta viso holstica por parte da cincia ambiental e, conseqentemente, por parte do planejamento ambiental, fez com que a abordagem ecolgica frequentemente seja acompanhada de uma postura tecnocrata e centralista. No nvel da cidade, o iderio da ecologia urbana23 o que melhor corresponde a esta abordagem totalizante. Considerando a cidade como um sistema ecolgico, essa vertente de pesquisa orientada pelos princpios das cincias fsicas e naturais e da engenharia; segue portanto a lgica de pesquisa das cincias exatas. Na prtica do planejamento ecolgico-tecnocrata parte-se, em princpio, do pressuposto da aplicao tecnicista e engenharista dos conhecimentos adquiridos pela anlise ecolgica. A experincia com o planejamento integrado, abordagem predominante de planejamento urbano tanto no Brasil sob o regime militar, como na Europa no auge da socialdemocracia, revelou limitaes desta abordagem que se devem, por um lado, s restries concernentes capacidade informacional e analtica dos agentes estatais, por outro lado, desconsiderao da complexidade e imprevisibilidade dos processos sociais e polticos, sobretudo no processo de implementao de polticas pblicas e projetos urbanos. No caso de questes ecolgicas intersetoriais, a necessidade de um certo grau de centralizao se impe sobretudo devido s exigncias informacionais da poltica ambiental. Todavia, observa-se uma contradio da poltica ambiental, que consiste no fato, de que a ao ambiental exige a decentralizao poltico-administrativa, enquanto o planejamento ambiental, ao contrrio, parece exigir a centralizao: If acting locally pushes ecological thought toward autonomy and decentralized institutional forms, thinking globally pushes it toward larger scale units (MERCIER, 1994: 352).
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Provm da anlise da dinmica dos processos polticos e sociais relacionados questo ambiental a necessidade de uma reviso das diversas abordagens e de suas potencialidades para um modelo democratizante de desenvolvimento sustentvel. Um modelo poltico-administrativo comprometido com a sustentabilidade teria que levar em considerao as condies scio-econmicas, polticas e culturais especficas de cada pas. O modelo de um Estado mnimo, como defendido pelos neoliberais e que se imps em boa parte dos pases do Terceiro Mundo, no parece apropriado para a resoluo dos problemas variados, que se colocam dos pontos de vista econmico-social, democrtico e ecolgico. Pode at ser que em uma sociedade homognea, politicamente ativa e vitalizada, a retrao do Estado possa levar a um fortalecimento adicional da sociedade civil. Porm, sob as condies de uma marginalidade extensa, no h motivo para a suposio de que a retrao do Estado poderia, em conseqncia da crise do Estado desenvolvimentista, conduzir a uma vitalizao de sociedade burguesa (ELSENHANS, 1996: 135). Com esta postura crtica abordagem liberal de mercado, no pretendemos refutar a priori propostas de mercado que visam a internalizao dos custos ambientais nos clculos econmicos. Contudo, mostrou-se que boa parte dos empecilhos para um desenvolvimento mais sustentvel refere-se menos esfera econmica, do que esfera poltico-administrativa e da distribuio de poder. Alm do mais, curioso que sob as atuais condies de prevalncia de foras corporativas no sistema poltico-administrativo, a adoo do princpio da internalizao dos custos ambientais dentro dos moldes do modelo liberal de mercado tem se mostrado particularmente difcil por causa da resistncia das prprias foras de mercado. Tambm no nvel dos municpios existem possibilidades de adoo de mecanismos de mercado na perseguio do desenvolvimento sustentvel. Todavia, tais possibilidades costumam ser restritas, porque as empresas locais se encontram em concorrncia com empresas de outros municpios e Estados, provocando a resistncia dos interesses econmicos locais. Outro fator limitador concerne resistncia do eleitorado a quaisquer medidas que atinjam o bolso do cidado, o que deixa bastante evidente que a implementao de tais mecanismos depende de um processo de participao poltica e de conscientizao, para que o cidado aceite tais medidas em favor do bem comum e de um ambiente mais saudvel. No que diz respeito abordagem ecolgico-tecnocrata de planejamento, a experincia passada tem revelado que as grandes organizaes estatais parecem apenas em condies de elaborar solues igualmente grandes e centralizadas, em geral no compatveis com as exigncias do desenvolvimento sustentvel. Por isso, a avaliao de Dryzek (1992) do Administrative State bastante crtica em relao sua capacidade de enfrentar problemas ambientais. Nos estudos sobre a implementao de polticas ambientais as implementaes bem sucedidas se evidenciaram como raras execes. Alm disso, a racionalidade administrativa evidentemente no consegue dar conta de problemas complexos. Costuma-se separar artificialmente os diversos aspectos de problemas complexos, o que frequentemente leva ao deslocamento dos problemas, mas no sua soluo. Dryzek lembra que sistemas hierrquicos necessariamente obstruem a transmisso livre das informaes, o que essencial para solues efetivas de problemas no-
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rotineiros. O princpio de hierarquia pode ser considerado conveniente para a coordenao de tarefas rotineiras, mas no para problemas complexos e variveis (DRYZEK, 1992: 24s). Alm disso, deve se levar em conta que a centralizao administrativa de difcil reverso e rapidamente se transforma em centralizao de poder, fortalecendo e aumentando a distribuio de renda centralizada (DOWBOR, 1993). Contudo, apesar da perda de crdito que o Estado e a prtica do planejamento integrado sofreram no passado, o Estado continua desempenhando um papel fundamental em quaisquer estratgias de desenvolvimento sustentvel. Este papel, porm, tem que ser revisto e redefinido. Os requisitos para o desenvolvimento sustentvel - melhor dizer para uma sociedade sustentvel - implicam num desafio muito grande para as agncias estatais e internacionais. Por um lado, preciso - sob as condies de alta complexidade e incerteza - grande capacidade de adaptao, flexibilidade e agilidade; por outro lado, so indispensveis estruturas e instituies estveis como tambm uma certa constncia no que diz respeito s convices e aos valores polticos, assim como ao comportamento dos atores politicamente responsveis. verdade que personalidades carismticas de chefia, em certas circunstncias, podem mostrar-se capazes de transmitir tais valores normativos. Mais estveis e duradouras mostram-se, em todo o caso, aquelas convices que se desenvolveram dentro da prpria sociedade, e no aquelas que foram impingidas sociedade de forma unipolar. Esta avaliao favorece estratgias de participao e de co-administrao, ou seja, uma administrao pelo pblico (FELICISSIMO, 1994: 52), a fim de assegurar o novo paradigma do desenvolvimento sustentvel de forma mais ampla possvel. Por outro lado, preciso tambm uma administrao eficiente e estvel com alta competncia tcnica e de planejamento, que sabe - no obstante os cofres pblicos vazios - elaborar concepes e planos de ao inteligentes e de custos favorveis, discut-los com a populao e as associaes da sociedade civil e implement-los de forma eficiente e em cooperao com a sociedade civil ou a comunidade local. Uma administrao passiva e defensiva - como proposta nas concepes neoliberais - dificilmente estaria em condies de desempenhar a funo de intermediao no processo de negociao poltica, de se empenhar na elaborao de um novo modelo de desenvolvimento compatvel com as exigncias socias e ambientais e, finalmente, de promover um nvel maior de auto-conscincia da sociedade, assim como a disposio a um agir mais coletivo e solidrio. As chances do poder pblico, relativas promoo de responsabilidade social e poltica dentro das comunidades so particularmente favorveis no nvel dos municpios24, razo essa pela qual os municpios devem desempenhar papel fundamental dentro de uma estratgia democratizante. Para a elaborao de um perfil das tarefas e exigncias de um governo compromissado com o desenvolvimento sustentvel podemos nos valer de trs concepes estratgicas: reinventing government (OSBORNE & GAEBLER, 1993), reinventing democracy (HIRST & KHILNANI, 1996) e reinventing community (SULLIVAN, 1995), as quais expressam necessidades de orientao para um governo que visa um desenvolvimento sustentvel e o bem comum. Essas trs abordagens parecem, primeira vista, estar em contradio umas com as outras. Na verdade, elas de-
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pendem umas das outras, se complementam e podem at revelar efeitos mutuamente estimulantes. A viso integral dessas trs concepes dirige-se explicitamente contra regimes e governos conservadores e autoritrios que alegam uma suposta incompatibilidade entre eficincia e democracia participativa. Uma estratgia ofensiva voltada eficincia por parte dos governos e administraes no resolve nem o problema da legitimidade, nem o da justia social. Do mesmo modo, uma ofensiva de participao no pode ser vista como uma alternativa capaz de substituir a busca da eficincia governamental e administrativa: We need to reinvent both the way in which government works and the way in which democracy functions - and to do this together as part of the same process (WRIGHT, 1996: 8). Sob as condies de uma sociedade ainda marcada pelo autoritarismo, o que se faz necessrio no um Estado todo-poderoso, mas sim um clever state ou um empowering state (WRIGHT, 1996: 8 e 15). As tarefas de um Estado voltado para um tal paradigma consiste, primeiro, em procurar caminhos e meios de despertar nos membros da sociedade a disposio de assumir responsabilidade social em torno de assuntos que afetam toda comunidade; segundo, em dar impulsos realizao de uma espcie de flourishing and active democracy (WRIGHT, 1996: 15), criando processos de formao de vontade pblica, profundamente graduados, multivariados e referidos uns aos outros (SCHMALZ-BRUNS, 1996: 60). Neste modelo o Estado perde progressivamente o seu papel anterior de agente transformador e conforma-se com o - por sinal, no menos exigente - papel de catalisador das foras sociais (DOWBOR, 1994: 112). Este papel do Estado no se resume apenas funo de colocar disposio estruturas democrticas e promover a prtica democrtica, mas sim tambm - e com isso entra em jogo o terceiro elemento do modelo proposto - de criar e influenciar a formao de identidades, valores e convices. Com este terceiro elemento estratgico que se vale da crtica comunitarista ao liberalismo, no prevista a prescrio de uma espcie de cdigo de valores, mas sim a incitao de um processo de discusso pblica e ampla, e tambm a incluso de idias e propostas prprias da sociedade civil. Trata-se, em outras palavras, de iniciar e acompanhar de forma crtica um processo de criao de identidade. Um processo como este, por sua vez, pressupe no somente o Estado enquanto instncia iniciadora, organizadora e moderadora, mas tambm estruturas democrtico-participativas e uma participao poltica dos cidados e das associaes da sociedade civil, o mais abrangente possvel, pois a participao ampla da populao no processo de formao de identidade poderia garantir uma maior aceitao popular das polticas pblicas. Uma perspectiva estratgica pede um modelo poltico que seja caracterizado por um Estado polticamente - mas no necessariamente economicamente - ativo. Este deve procurar criar e fomentar estruturas da sociedade civil e tambm abrir, criar, lutar para a ampliao, de forma ativa, das margens de ao junto aos cidados, procurando, desta maneira, capacitar a sociedade civil e os grupos tradicionalmente desprivilegiados, para que assim os prprios cidados possam defender e sustentar, a longo prazo, o projeto de reforma iniciado - sem dvida a melhor forma de garantir a sua sustentabilidade. Para incluir, de forma perene, aqueles setores tradicionalmente margi-
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nalizados e necessitados no processo poltico, parece imprescindvel o fomento e o apoio organizao formal desses setores, a fim de que esses possam mostrar-se mais resistentes contra tentativas de manipulao e formas de cooptao por parte de futuros chefes polticos. Contudo, a perseguio do desenvolvimento sustentvel dentro de uma perspectiva democrtica exige, pelo menos por enquanto, um Estado ativo e facilitador. Cabe em particular aos municpios estimular a participao e o engajamento cvico, sendo este imprescindvel para avanar no fortalecimento da conscincia ecolgica, e promover desta forma os fundamentos para implementao de um outro modelo de desenvolvimento consentneo com as necessidades de uma sociedade sustentvel.
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NOTAS
Doutor em Cincias Sociais pela Universidade de Konstanz, Alemanha, professor do mestrado em Administrao da PUC-PR e pesquisador do Instituto Internacional de Gesto Tcnica do Meio Urbano (GTU International). frey@tecpar.br
* 1 2 3 4 5
Ver p.ex. NORGAARD (1994) ou LEIS (1999). Ver MUNASINGHE (1994). Ver a respeito da concepo da internalizao dos custos ambientais: OECD (1995). Ver a respeito tambm SACHS, 1995: 40.
O Artigo 16 da declarao do Rio assinala isto claramente: National authorities should endeavour to promote the internalization of environmental costs and the use of economic instruments, taking into account the approach that the polluter should, in principle, bear the cost of pollution, with due regard to the public interest and without distorting international trade and investment (in: JOHNSON, 1993: 120; Acentuao em itlico KF). Ver a respeito SMITH, 1998: 48-53. Ver SESSIONS, 1995.
6 7 8
So estes princpios da ecologia profunda, particularmente a dissoluo das linhas divisoras entre o humano e o no-humano, que levam MASON (1999: 24-25) a utilizar como categorias bsicas de anlise a distino entre tecnocentrismo e ecocentrismo. A razo pela qual, na minha anlise, o ecocentrismo tratado antes relacionado s posies tecnocratas e menos s posies democratizantes deve-se ao fato que no meu estudo o critrio de classificao considerado o fator crucial para promover uma transformao para o desenvolvimento sustentvel. Portanto, de fundamental importncia distinguir entre posies ecocentristas orientados pelos postulatos ticomorais da ecologia profunda estas se enquadrariam na abordagem poltica de participao democrtica, visto que a transformao deve ser promovida pela participao ampla da populao e sua renovao tico-moral e posies ecocentristas orientadas pelo princpio da capacidade de carga dos ecossistemas, que tendem privilegiar o planejamento e a interveno estatal centralizado e com isso a tecnocracia. Ver tambm PAEHLKE, 1988: 281ss. Ver OPHULS, 1992: 210s e 295.
10 11
Este outro desenvolvimento apia-se em cinco pilares: deve ser endgeno, contar com suas prprias foras, tomar como ponto de partida a lgica das necessidades, esforar-se para promover a simbiose entre as sociedades humanas e a natureza, permanecer aberto mudana institucional (SACHS, 1986: 114s). Ophuls diferencia o planejamento comum, que se concentra na tentativa de produzir um resultado mediante o gerenciamento ativo do processo, do prefervel design, que consiste na tentativa de produzir um resultado mediante a definio de critrios de como administrar as operaes do processo, de modo que o resultado desejado acontecer de forma mais ou menos automtica sem maior interveno humana (OPHULS, 1992: 288s).
12
porm importante reconhecer que o ecodesenvolvimento privilegia estratgias de coordenao que tendencialmente trazem benefcios a todos os envolvidos e participantes, o que SERAGELIN (1994: 5) denominou como win-win-policies. Eventuais limites desta abordagem conciliadora podem surgir no caso da existncia de conflitos polticos mais acirrados; ver a respeito o captulo seguinte.
13
33
Para LEFF (1992: 48) trata-se no movimento ambiental de un movimiento histrico, de transformacin civilizatoria, o qual se sustenta em principios de autonoma, autogestin y autodeterminacin para promover una democracia participativa y un desarollo descentralizado.
14
Ver tambm LEFF (1992: 53); para este autor a tarefa do Estado consiste em facilitar a las poblaciones locales los apoyos y medios mnimos necessarios para desarrollar su potencial autogestionario ....
15 16
O conceito de policy refere-se a um campo de poltica como por exemplo a poltica ambiental ou a poltica agrria, e o conceito de issue refere-se a um assunto especfico como por exemplo a educao ambiental ou a proteo dos mananciais dentro do campo da poltica ambiental; ambos so extraidos da policy-analisis. Ver a respeito FREY (1997: 19-28).
Apesar da abordagem poltica de participao democrtica no pressupor um conhecimento tcnico e ecolgico amplo da populao, ela aposta na contnua educao pblica em questes cientficas e ambientais, dando nfase especial para a tica ambiental: Only an informed and active public, and effective public-interest organizations, can press the right points within tangled jurisdictions, can appreciate the limits to (and impossibility of) scientific certainty and can convey the urgency of responding to early and subtle impositions on ecological systems (PAEHLKE, 1996: 36).
17
o prprio Habermas que concede que nenhuma sociedade complexa pode, mesmo sob as condies mais favorveis, jamais corresponder ao modelo da socializao comunicativa pura (HABERMAS, 1993: 396).
18
A valorizao e preservao das formas de vida e das comunidades (tradicionais) pode ser considerada uma das contribuies mais importantes do pensamento conservador ao movimento ambientalista, o que se contrape preferncia dada s escolhas individuais, pela tradio liberal; ver SMITH (1998: 60).
19
Por sinal, o mesmo relativismo que se refere a questes normativas e ao contedo substantivo da agenda poltica encontrado em concepes ps-modernas que, ao celebrar de forma relativista a diferena enquanto valor em si mesmo, limitam suas atenes preservao de regras procedimentais abstratas e acabam promovendo um modelo de sociedade civil que tende a estabelecer uma forma de luta de todos contra todos (STORPER, 1998: 243).
20 21 22 23 24
Ver FUKUYAMA (1992: 79) e DAHL (1989: 313). Ver Frey (1996 e 1997). Ver RITTER (1995) e FREY (1997: 218-224). Ver FREY (1997).
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