1. METODOLOGIA Este trabalho tem a inteno de determinar o alcance socioeconmico do oramento participativo no Brasil.

O alcance social pode ser constatado pela analise do perfil institucional em que se encontram os estados e municpios da Federao, ou seja, h um carter subjetivo que se analisado criteriosamente, pode permitir inferir sobre o resultado prtico da existncia do OP na administrao local. Por outro lado, o alcance econmico possui uma faceta mais complexa, pois prescinde de uma anlise tanto oramentria, quanto dos resultados da efetividade das aes realizadas a partir da execuo do OP. A partir da anlise oramentria, pode-se fazer comparaes quanto diferena da estrutura do oramento entre as cidades onde h e onde no h OP, de modo a se perceber se h algum tipo de padro que os diferencie, ou fazer uma anlise do comportamento destes oramentos antes e depois do OP. O procedimento que ser utilizado neste trabalho com o fim de estabelecer os efeitos econmicos e sociais do OP ser a modelagem economtrica com dados em painel. Os modelos economtricos utilizados so baseados no estudo de Marquetti e Brni (2006), que examinaram os efeitos do OP na Poltica Fiscal dos municpios do Rio Grande do Sul com populao maior que trinta mil habitantes. A base de dados da pesquisa, quanto aos oramentos globais ser o Finanas do Brasil FINBRA, de onde se extraram informaes de execuo oramentria destinada educao, cultura, sade, saneamento, habitao, urbanismo, assistncia social e previdncia. Os perodos de cada execuo sero analisados quanto existncia ou no do OP.

2. O ORAMENTO PARTICIPATIVO NO TEMPO E NO ESPAO

O oramento participativo (OP) um instrumento notadamente recente que emanou de um processo de gesto pblica inovadora que visava conciliar as propostas de participao popular e de redemocratizao estatal. A proposta inicial do OP partilhava-se em duas vertentes, e quem sintetiza com clareza as divergncias existentes entre elas Paul Singer (1996). Para ele a primeira propunha uma participao indireta da populao e dos setores e movimentos organizados interessados em negociar com as prefeituras acordos previamente estabelecidos, como as principais propostas relacionadas gesto dos recursos pblicos durante o mandato executivo. Este modelo surgiu e foi levado aplicao em So Paulo, entre os anos 1989 e 1992. A segunda vertente tambm teve incio em 1989, mas em Porto Alegre, com uma densidade mais profunda do que o modelo paulista. O cerne do modelo gacho de OP foi o que obteve maior vigor em sua aplicao, pois previa a constituio de um processo deliberativo com ampla participao da populao independentemente de sua vinculao a movimentos, partidos, associaes ou sindicatos, ou seja, que se voltava mais democracia direta, buscando a participao de todos os componentes do tecido social independente das instituies de que faziam parte. A proposta de oramento participativo foi gerada na interseco entre a sociedade civil e a administrao estatal, conforme preceitua Avritzer (2000), e esta proposta s se sustentou devido possibilidade de participao da sociedade na discusso, e de certa forma, na elaborao do oramento.

Houve um interesse da populao tanto em ser ouvido nas escolhas das prioridades de aplicao do oramento, quanto em fiscalizar a execuo destes gastos. No coube a este ou quele agente estabelecer o OP, mas houve a contribuio de todos para que ele viesse a existir. A populao foi importante para abrir as discusses, mas o governo, foi ousado em permitir que este tipo de dilogo viesse a ser implementado. Felix Sanchez (2002) faz uma aluso ao OP como estratgia vanguardista que mostrou-se valorosa pelos fins iniciais a que visava, ou seja, a busca pela eficincia alocativa dos recursos pblicos: O surgimento do OP, ao que tudo indica, foi a primeira experincia ocorrida na sociedade contempornea em que uma administrao local criou um mecanismo de gesto democrtica e participativa das polticas pblicas para decidir a melhor alocao dos recursos. Mais do que isso, o OP tornou-se uma das construes institucionais mais inovadoras do Brasil por oferecer aos cidados a oportunidade de serem envolvidos de maneira direta nas questes pblicas, trazer tona a esperana por justia distributiva e principalmente a possibilidade de reforma do processo de tomada de deciso nos municpios e nos estados brasileiros (WAMPLER, 2003). A partir da concepo de OP de Wampler podem ser visados alguns dos elementos que so de extrema importncia para se analisar os casos derivados de iniciativas de OP: o carter democrtico, a racionalizao da administrao local e a justia distributiva. Esses elementos so analisados por vrios autores e serviram de base para os mais variados estudos acerca do tema, partindo desde as iniciativas de conceituar ou redesenhar o OP, passando pela teorizao acerca de se tornar um espao pblico no-estatal, um modelo de democracia direta, uma democracia participativa, uma instituio redistributiva e at mesmo uma

instituio de delegao de poder, e finalizando com estudos comparativos dos casos de sucesso (Genro, 1995). Outras variveis merecem destaque nos estudos relacionados ao OP. Glauco Peres e Carlos Carvalho (2006) tratam o tema a partir de quatro dimenses: radicalizao da democracia, construo de uma nova cidadania, aperfeioamento do gasto pblico e promoo do desenvolvimento local; Henrique Cndano (2011), por sua vez, voltou-se a analisar os efeitos da participao popular na poltica fiscal; Mrio Augusto (2009) analisou o OP como mecanismo de participao e fiscalizao do oramento pblico. Apenas com estes trabalhos pode-se verificar as diversas possibilidades de abordagens que o OP permite, uma delas a que motiva esta pesquisa: a investigao sobre os efeitos sociais e econmicos da execuo do OP, afinal, desde que foi criado com a proposta de arranjo institucional inovador, passou a se disseminar por diversos municpios, e com motivaes diferentes, que logicamente causaram resultados tambm diferentes. Cabe, portanto, averiguar at que ponto o resultado econmico foi relevante para um caso, e quais as razes deste fenmeno, ou no caso de um resultado social mais favorvel, o que levou a tal consequncia, ou mais, se houve tanto resultado econmico como social favorveis e como mensur-los a fim de que possa-se estabelecer um modelo para outras finalidades, como a de reaplicar, investigar, redesenhar ou simplesmente constituir massa crtica para discusso de problemas da rbita econmico-social.

2.1.

O ORAMENTO PARTICIPATIVO DE PORTO ALEGRE

A experincia de OP desenvolvida em Porto Alegre, como qualquer outro processo social, marcada por uma alta complexidade, dado o envolvimento de

uma infinidade de variveis que condicionaram tanto a sua implementao como o seu desenvolvimento. Avritzer & Navarro (2003), na tentativa de sintetizar, sem, contudo, levar perda da validade para estudo, em virtude do risco de empobrecimento excessivo das circunstancias que envolveram o caso do OP de Porto Alegre, enumeram quatro fatores como cruciais para a compreenso do xito deste processo: o associativismo civil, o desenho institucional, o comprometimento poltico governamental e a capacidade de investimento da Prefeitura Municipal.

a) O associativismo civil Em Porto Alegre existe um tecido associativo que conta com a forte presena de estruturas associativas comunitrias, com relativo enraizamento na visa sociopoltica da cidade. Essas estruturas tiveram seu incio nos anos de 1940, e sofreram um crescimento expressivo, tanto quantitativa como

qualitativamente no final da dcada de 70, e incio dos anos 80, criando o chamado movimento comunitrio. A evoluo qualitativa teve como marco o enfrentamento do Estado e defesa de uma perspectiva de transformao radical da realidade social que ganhou adeptos junto a organizaes comunitrias, tais como grupos polticos clandestinos, centros de educao popular e,

destacadamente, segmentos da Igreja catlica orientados pela Teologia da libertao (AVRITZER,2003). Na segunda metade dos anos 80 ocorreram experincias de envolvimento do movimento comunitrio na participao da gesto pblica, mas com resultados pouco expressivos, que serviram para alinhar os ideais de representao at ento maniquestas em relao ao Estado. No final dos anos 80, a cidade contava

com um conjunto de agentes sociais com uma longa experincia de organizao e ao coletiva que foi sendo canalizada para participar ativamente de grupos que vinham sendo institudos pela Administrao Popular, entre os quais pode-se relacionar o fiscal de bairro e o OP. Se a forma de participao como fiscal de bairro sucumbiu, o OP tomou um rumo distinto, sendo aprimorado com o passar do tempo, contando sempre com a participao popular na sua modelagem. No ps anos 80, os segmentos com experincia associativa passaram a desempenhar um papel elementar na organizao e mobilizao social voltada para a participao. A contribuio destes agentes foi decisiva para o xito do OP em Porto Alegre, e sem eles, certamente, teria havido em descompasso entre o associativismo e o OP. Avritzer (2008) sintetiza a essncia do associativismo civil para o xito do OP em porto Alegre da seguinte maneira:
O xito do OP de Porto Alegre como caso de participao de baixo para cima deveu-se presena de uma sociedade civil forte e existncia de uma sociedade poltica esquerda do espectro poltico. A associao entre ambas gerou o OP e foi capaz de sustent-lo durante os primeiros anos quando a participao no era to alta assim.

b) O desenho institucional Desde que passou a contar com a iniciativa da Administrao Popular, os agentes sociais e governamentais passaram a construir de modo coletivo as bases centrais da estrutura e da dinmica do OP. Avritzer (2003) enfatiza que pelo menos trs fatores institucionais foram marcantes na modelagem institucional deste caso: a mudana na estrutura do governo municipal, a incorporao dos procedimentos populares ao modelo de gesto, e a introduo de critrios para escolha das demandas do novo modelo institucional.

A mudana na estrutura do governo desencadeou uma reorientao da atuao da Coordenao de Relaes com a Comunidade (CRC), que saiu de uma lgica fragmentria e assistencialista e passou a ser responsvel pela intermediao de demandas comunitrias diretamente com o Gabinete do Prefeito. O outro fator institucional de relevo no modelo de OP de Porto Alegre reflete a maneira como foram incorporados os procedimentos que compem a prtica dos movimentos populares. A partir da buscou-se ampliar a adeso de pblico-alvo do OP: os segmentos populares, com especial ateno ao modo como pretendiam fazer com que o OP se tornasse vivel. Com isso foram sendo moldadas as divises de mobilizao coletivas, foi tambm sendo caracterizados o tecido associativo da cidade, a adequao das dinmicas regionais do OP e as particularidades de cada um dos organismos de base popular atuantes em cada regio. Por fim, a maneira de selecionar as demandas tambm surtiu um grande efeito para o xito do OP de Porto Alegre. O caso esteve na vanguarda por estabelecer parmetros objetivos na avaliao das propostas, que eram analisadas com ponderaes quanto mobilizao popular, a importncia para o desenvolvimento urbano, o envolvimento de populao em reas de carncia, e carncia de acesso ao saneamento, infraestrutura, equipamentos e servios pblicos (SILVA, 2003). Este conjunto de arranjos institucionais tinha como objetivo voltar sua ateno s classes majoritariamente carentes, ou carentes de acesso a servios pblicos, mas sua inteno era bem mais ampla, e visava, ao mesmo tempo, o fortalecimento do prprio movimento popular.

Se por um lado esses arranjos contriburam para romper os obstculos histricos que brecavam o direcionamento prtica de uma gesto participativa, e impuseram novas dinmicas exigidas pelo OP, por outro lado foram mpares na modificao de atuao das bases populares, e estabeleceram parmetros suficientemente vlidos para garantir que as demandas populares fossem efetivamente levadas a cabo, com base em discusses e estabelecimento de prioridades de atuao. O principal resultado destes arranjos foi o estabelecimento de regras pblicas transparentes de participao nas escolhas e priorizao das demandas sociais incorporadas ao oramento pblico.

c) Comprometimento poltico e governamental Este foi sem dvida um dos elementos de maior impacto sobre a sustentao do processo e na efetivao das deliberaes do OP de Porto Alegre, uma vez que realmente buscou-se fazer predominarem as decises tomadas de modo participativo ante as que eram feitas com exclusividade pelo chefe do Poder Executivo. Finalmente estava posto disposio um mecanismo de participao que contava com a deliberao popular e conseguia figurar entre as diretrizes oramentrias, ficando estabelecido como objetivo a ser cumprido pela administrao. Mas isso no era suficiente, pois ainda podia ser modificado na fase de execuo oramentria, e at mesmo poderia ser modificado por uma emenda, ou uma lei superveniente. Entretanto, os esforos realizados por ambas as partes consolidou-se e o OP de Porto Alegre conseguiu credibilidade perante a sociedade, dados os fins a que almejava.

d) Capacidade de investimento da Prefeitura A capacidade de investimento um fator determinante da eficcia da participao e da credibilidade do OP, pontua Silva (2003). a partir dela que o Executivo tem liberdade para efetuar seus investimentos e fazer com que os acordos firmados com os agentes envolvidos no OP possam ser plenamente executados.

2.2.

O ORAMENTO PARTICIPATIVO DE SO PAULO

So Paulo uma das cidades que mais se organizou no incio da redemocratizao. Os movimentos que dela emanaram serviram de base para outros semelhantes pelo pas, com destaque para o movimento popular da sade e o movimento nacional pela reforma urbana (SADER, 1988). Esses movimentos, entretanto, no contaram com o carter histrico de participao popular como se deu no caso de Porto Alegre, pelo contrrio, dos grupos mais atuantes, de sindicalismo, de nova esquerda e catolicismo de base, apenas este ltimo tentou implantar polticas participativas, mas no possui presena em toda a cidade. No houve em So Paulo fora por parte da sociedade civil para demandar polticas participativas, nem a sociedade poltica teve empatia para transformar uma poltica participativa em poltica de governo. Se a partir de 1988, Porto Alegre passou a desfrutar do OP, em So Paulo, o governo no passou de uma tentativa sem sucesso, pois neste perodo a prefeitura a gesto paulista foi marcada por profundas divises internas no interior do partido que estava no poder. Chegou-se at a ser utilizada a nomenclatura do OP durante a gesto, mas a poltica participativa no conseguiu aprovao na

cmara municipal e no pode ser implementada, conforme anlise de Paul .Singer (1993). O oramento participativo s foi instalado em So Paulo a partir de 2002, como parte das polticas pblicas setoriais do governo municipal. Suas principais caractersticas eram as seguintes: o OP seguiu uma logica organizacional similar ao de Porto Alegre e contava com a realizao de assembleias regionais e a eleio de um conselho; o OP teve baixa centralidade poltica e foi delegado a um dos grupos de esquerda mais especializados em participao polticas, mas relativamente isolado na administrao. No contraponto do caso de Porto Alegre, o OP de So Paulo no consistiu na principal plataforma de distribuio de recursos para a populao pobre da cidade, mas operou com bolsas para a populao carente, e paralelamente a esta poltica foram implantados os centros integrados de educao (AVRITZER, 2008). No houve qualquer inovao na matriz institucional, tampouco foi usado o modelo que j vinha galgando sucesso na capital gacha. A implantao do OP em So Paulo sofreu fortes constrangimentos polticos, e no foi eficaz porque os principais programas que a prefeitura instituiu durante o perodo em que deteve o mandato teve recursos superiores aos que se destinavam aos que foram tratados de modo participativo. De qualquer modo, em algumas regies de So Paulo o OP at chegou a funcionar adequadamente, mesmo que com poucos recursos, ainda assim no foi visto de modo positivo pelo governo, dado que a participao da sociedade civil vinha se tornando mais organizada e coerente aos pilares do OP, causando, inclusive constrangimentos eleitorais que poderiam comprometer a gesto, ou a manuteno do poder pelo grupo poltico. A soluo deste impasse, longe de

contribuir para a consolidao da participao, foi a indicao de administradores regionais, que estavam absolutamente avessos ao campo participativo e prejudicaram a implantao de decises do OP nas suas regies. O OP em So Paulo no foi amparado como um projeto nem de democratizao, nem de participao e aflorou apenas como elemento poltico falacioso, que foi timidamente implementado. A falta de centralidade das politicas participativas na agenda do governo, a falta interesse poltico do governante em implementar as polticas participativas e a absteno da sociedade civil em discutir e participar da construo do modelo de OP que se pretendia desenvolver contriburam para o insucesso de sua implementao em So Paulo. O caso de So Paulo, todavia, foi relevante para a consolidao de estudos sobre elementos necessrios para se instituir o OP, pois a partir dele pode-se verificar que ao mesmo tempo em que ele se consubstancia em uma poltica fortemente democratizante, ele tambm fortemente dependente da vontade do governante, ou seja, realmente encontra-se no limiar entre a vontade das entidades comunitrias e a vontade do governo (AVRITZER, 2008).

2.3.

DISSEMINAO

REGIONAL

DO

ORAMENTO

PARTICIPATIVO NO BRASIL A primeira experincia de OP, sob esta nomenclatura, foi realizada em Porto Alegre, e surgiu com o objetivo genrico de transferir o poder para a classe trabalhadora organizada que participaria democraticamente da gesto da cidade e no apenas quadrienalmente no perodo de eleio (GENRO E SOUZA, 1997). O fruto desta experincia delineou um modelo de matriz institucional, que pelo menos na teoria, dificilmente pode ser rejeitado como proposta de

engajamento cvico no trato de questes relacionadas gesto pblica, haja vista que a participao cidad vista como uma potencial cura para o agudo malestar da representao democrtica (FEDOZZI, 1999), alm disso, o OP levou a uma difuso de diversos processos participativos, como os juris de cidados, sondagens deliberativas, fundos de bairros, projetos de desenvolvimento comunitrio, etc., especialmente a partir dos anos 1990 (Smith, 2009). Embora no haja uma definio amplamente reconhecida que se refira aos parmetros mnimos satisfeitos para a configurao de um oramento participativo, Sintomer (et al., 2012), alm da ampla participao de cidados no eleitos na elaborao e alocao das finanas pblicas, enumera alguns critrios necessrios para a formatao de um OP: a dimenso financeira, relacionada a gesto compartilhada dos recursos escassos, a descentralizao dos

mecanismos de tomada de deciso, de modo que haja algum rgo representativo com envolvimento direto com a administrao pblica;

continuidade do sistema; e incluso de formas de deliberao pblica no mbito de fruns, encontros que alcancem maior parte do tecido social, bem como reunies administrativos, em que possam ser resolvidos os tramites para a execuo do OP. Vrias cidades brasileiras, de uma ou de outra forma, realizaram experincias de gesto oramentria municipal envolvendo a participao popular, principalmente nas fases de elaborao e execuo das leis oramentrias anuais. Algumas dessas iniciativas foram similares ao OP de Porto Alegre, outras no obtiveram a mesma conotao, mas surtiram algum efeito sobre a sociedade, primeiramente para o aprofundamento da democracia e da cidadania, e depois para a prpria melhoria da qualidade de vida das pessoas que

vivem nas regies onde as iniciativas foram acontecendo, e at mesmo para o prprio municpio, em virtude do aprimoramento da organizao administrativa, ou atuao na busca de solues polticas capazes de resolver as principais demandas de sua populao. Para Valdemir Pires (et. al., 2012), a expanso do OP seguiu o processo de redemocratizao do pas e foi impulsionado pelo discurso de resgate da dvida social acumulada e pela renovao do poder local via descentralizao do poder e dos recursos. Desde sua criao, em Porto Alegre, o OP foi-se difundindo pelo pas. Ribeiro e Grazzia (2003) sistematizaram e identificaram em seu estudo 12 casos de OP entre os anos de 1989 e 1992, 36 entre 1993 e 1996, e 170 entre 1997 e 2000. Wampler (2008) aponta a evoluo de casos no Brasil da seguinte maneira: de 1989 a 1992, 13 casos; de 1993 a 1996, 52; de 1997 a 2000, 130; de 2000 a 2004, 177. E finalmente Avrtizer (2008) desenha o seguinte panorama evolutivo dos casos de OP no Brasil: 1989-1992, 13 casos; 1993-1996, 53 casos; 1997-2000, 120 casos; 2000-2004, 190 casos; 2005-2008, 201 casos. Quanto evoluo do OP por regies, foram feitos estudos apenas envolvendo as regies intrnsecas aos municpios ou aos estados. O que se tem so dados relativos distribuio dos OPs por regio, desenvolvido pelo Frum Nacional de Participao Popular, com base no censo de 2000: Tabela 1: Distribuio dos OP's por regio Regio Sudeste Sul Nordeste Norte Total Municpios 47 39 14 3 103

Pode-se perceber com facilidade que h uma maior distribuio de casos de OP concentrada nas regies sul e sudeste, e o que mais contribui para isso a tradio implantada pelos estados de So Paulo e Porto Alegre, sendo a contribuio daquele no sentido quantitativo, e a deste ltimo, no sentido quantitativo. Em seguida analisaremos os casos mais relevantes.

Angra dos Reis(RJ), Barra Mansa (RJ), Belo Horizonte (MG), Ipatinga (MG), Jaboticabal (SP), Franca (SP), Pitacicaba (SP) Icapu (CE), Recife (PE), Teresina (PI), Vitria da Conquista (BA), Vitria (ES), Vila Velha (ES) Viamo (RS), Porto Alegre (RS),

REFERNCIAS AVRITZER, Leonardo. Instituies Participativas e desenho institucional: algumas consideraes sobre a variao da participao no Brasil democrtico. Opinio Pblica. Campinas, vol. 14, junho, 2008. FEDOZZI, L. Oramento participativo: reflexes sobre a experincia de Porto Alegre. Porto Alegre, 1999. GENRO, Tarso. Utopia possvel. Porto Alegre: Artes e ofcios, 1995. WAMPLER, Brian. Oramento participativo: uma explicao para as amplas variaes nos resultados. So Paulo: Cortez, 2003. SILVA, Glauco Peres da & CARVALHO, Carlos Eduardo. Referenciais tericos para desenvolver instrumentos de avaliao do Oramento Participativo. Nova Economia. Vol. 16. Set.- Dez. 2006. PEIXOTO, Henrique Cndano. Efeitos da participao popular na poltica fiscal dos grandes municpios brasileiros (Dissertao de Mestrado). Porto Alegre, 2011. PIRES, Valdemir. et all. Oramento participativo no Brasil: identificao de casos relevantes do perodo de 1989-2010, com base nos critrios de

longevidade e ateno acadmica. Encontro Nacional de Administrao Pblica e Governo. Anais. Salvador, 2012. RIBEIRO, A. C.T.; GRAZIA, G. Experincias de oramento participativo no Brasil: 1997-2000. Petrpolis: Vozes, 2003. SADER, E. Quando novos personagens entraram em cena: experincias, falas e luta dos trabalhadores da Grande So Paulo (1970-1980). Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1988. SILVA, Marcelo Kunrath. A expanso do oramento na regio metropolitana de Porto Alegre: condicionantes e resultados. Porto Alegre, 2003. SINGER, Paul. Um governo de esquerda para todos. Luiza Erundina na prefeitura de So Paulo (1989-1992). So Paulo: Brasiliense, 1996. SINTOMER, Y. et all. Oramento participativo e modernizao de servios pblicos. Ashgate: Farnham, 2012. SMITH, G. Inovaes democrticas: modelos de instituies para participao cidad. Cambridge: Cambridge University Press, 2009.