Novas Direções para Pesquisas Orçamentárias No Brasil

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R. Pol. Pbl., So Lus, v.15, n.2, p. 347-357, jul./dez. 2011

NOVAS DIREES PARA PESQUISAS ORAMENTRIAS NO BRASIL
Leila Giandoni Ollaik
Universidade de Braslia (UnB)
Juliana Wenceslau
SeIma Maria Hayakawa Cunha Serpa
Janann Joslin Medeiros
Resumo: Este ensaio analisa quatro modelos tericos disponveis para estudos oramentrios: incremental, de julgamento
serial, de fuxos mltiplos e de equilbrio pontuado. O incremental, mais conhecido no Brasil, parte do pressuposto que
cada oramento elaborado com base no anterior. O modelo de julgamento serial explica o comportamento oramentrio
como resultado de aes que seguem passos sequenciais para estabelecer objetivos e resolver problemas, explorando
estratgias alternativas para alcanar esses objetivos. O modelo de fuxos mltiplos analisa como as polticas entram
no oramento governamental, focalizando trs fuxos de problemas, de solues propostas e o poltico. Finalmente,
o modelo de equilbrio pontuado analisa por que processos polticos, ocasionalmente, produzem grandes variaes.
Embora haja crticas a todos, argumenta que os quatro modelos oferecem o potencial de trazer um embasamento terico
mais slido aos estudos oramentrios, contribuindo para melhorar a compreenso do processo oramentrio, tanto da
perspectiva acadmica, quanto da prtica governamental.
PaIavras-chave: Estudos oramentrios, incremental, julgamento serial, fuxos mltiplos, equilbrio pontuado.
NEW DIRECTIONS FOR BUDGET RESEARCH IN BRAZIL
Abstract: This essay discusses four theoretical models available for studying governmental budgeting: incremental
budgeting; serial choice; multiple streams; and punctuated balance. The incremental model assumes that each budget is
established based on the previous one. The serial choice model explains budgetary behavior as a result of the action taken
in sequential steps for setting goals and solving problems, while exploring alternative strategies. The multiple streams model
aims at explaining how policies enter the government budget, focusing attention on three streams problems, solutions
and policy proposals being useful to examine policy choices under conditions of ambiguity. Finally, the punctuated
balance model aims at explaining why political processes occasionally produce large budget variations. t is argued that all
four models offer the potential to provide a more solid theoretical foundation for budget studies in Brazil, thus contributing
to a better understanding of the budget process, from both the academic and the government practice perspectives.
Keywords: Budgetary studies, incremental, serial choice, multiple streams, punctuated equilibrium.
Recebido em: 21.06.2011 Aprovado em: 26.09.2011.
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Leila Giandoni Ollaik, Juliana Wenceslau, Selma Maria Hayakawa Cunha Serpa e Janann Joslin Medeiros
1 INTRODUO
O objetivo deste ensaio discutir sobre estudos
oramentrios governamentais no Brasil, atravs da
anlise de quatro modelos tericos disponveis para
o embasamento de pesquisas sobre o processo
de deciso para alocao de recursos. Os quatro
modelos so: o incremental, o de julgamento serial,
o de fuxos mltiplos e o de equilbrio pontuado.
Essa discusso relevante, pois grande
parte dos estudos oramentrios brasileiros
eminentemente tcnica, no se utilizando de
modelos tericos para examinar e compreender
o comportamento das decises no processo
oramentrio. Dos quatro modelos tratados neste
ensaio, somente um o modelo incremental
amplamente conhecido no Brasil. O modelo de
fuxos mltiplos conhecido no pas para aplicaes
na cincia poltica e nas polticas pblicas, mas
pouco aplicado para estudos oramentrios
brasileiros. Conhecer a variedade de modelos
tericos existentes e compreender como podem
estar infuenciando o comportamento das decises
no processo oramentrio brasileiro so fatores
que contribuem para o conhecimento acadmico e
tambm para a prtica da gesto oramentria.
Segundo Schafritz, Russell e Borick (2007), o
oramento tanto um instrumento poltico para alocar
recursos escassos entre necessidades econmicas
e sociais alternativas, como um instrumento
gerencial e administrativo, que estabelece o custo
dos programas e os critrios que devem fundamentar
as avaliaes dos programas. Alm disso, um
instrumento econmico, que proporciona as bases
para o desenvolvimento e o crescimento, e tambm
um instrumento para subsidiar a prestao de
contas, na medida em que torna os gestores pblicos
responsveis pelas aes e gastos realizados. Dada
essa complexidade, natural que um s modelo
no satisfaa a necessidade de explicar, de forma
abrangente, a dinmica do processo oramentrio
e consiga convencer a todos quanto s bases mais
adequadas para tomada de decises.
Nesse ensaio, se apresentam quatro modelos:
o incremental, o de julgamento serial, o de fuxos
mltiplos e o de equilbrio pontuado. nicialmente,
cada modelo ser descrito; depois, os modelos
sero comparados e contrastados. Finalizamos com
uma proposta de agenda de pesquisa futura.
2 DESCRIO E COMPARAO DOS MODELOS
Nesta seo so explicitados e comparados
conceitos, variveis, estratgias de pesquisa e
contribuies de cada um dos quatro modelos.
2.1 ModeIo incrementaI
O modelo incremental parte do pressuposto
que cada oramento elaborado com base no
anterior, com pequenas variaes, que so apenas
incrementais. No incrementalismo, a base do
oramento tida quase totalmente como dada, sendo
a sua principal preocupao compreender os fatores
que explicam as mudanas marginais a base. Esse
modelo tem permanecido essencialmente inalterado
ao longo do tempo. (SWAN; HARTLEY, 2001).
A obra de Aaron Wildavsky, The Politics of
the Budgetary Process (1964) a mais conhecida
expresso do incrementalismo. Posteriormente, em
1982, Wildavsky publicou o The New Politics of the
Budgetary Process. No entanto, a teoria emprica do
modelo incremental foi desenvolvida na pesquisa
realizada por Davis, Dempster e Wildavsky (1966)
e apresentada no artigo intitulado A Theory of the
Budgetary Process.
O livro The Politics of the Budgetary Process
apresenta os conceitos bsicos do modelo
incremental e suas caractersticas essenciais,
as quais Wildavsky sintetizou em quatro pontos
principais, conforme a seguir apresentados.
nicialmente, ao contrrio da viso que trata a
oramentao como um problema tcnico a ser
resolvido, Wildavsky argumenta que as decises
oramentrias so eminentemente polticas, pois
requerem aprovao da autoridade governamental
para sua efetivao. O ambiente poltico fornece as
entradas para o processo de tomada de deciso,
que inclui a opinio pblica e o suporte para as
despesas propostas por uma determinada agncia.
Segundo, os resultados do processo oramentrio
so geralmente incrementais, ou seja, variam
relativamente pouco de um ciclo oramentrio para
outro, e de um estgio oramentrio para outro.
Terceiro, a oramentao pode ser entendida como
uma deciso baseada em clculos para simplifcar a
complexidade. Quarto, no que diz respeito aos papis
especfcos, os participantes adotam estratgias,
que so comportamentos defnidos para atingir
determinados objetivos, baseados em clculos.
Wildavsky ressalta que os participantes, com base
nas suas experincias, escolhem estratgias que
acreditam ter maior probabilidade de sucesso sob
condies de incerteza. (SWAN; HARTLEY, 2001).
Wildavsky (1982) utiliza quatro diferentes
tipos de argumentos que podem ser compreendidos
a partir dos diferentes tipos de verbos aplicados
aos "ques da oramentao: descrio qualitativa
(descrever o que ); teoria emprica (explicar o
que ); teoria analtica (predizer o que ser); e
teoria normativa (argumentar sobre o que deveria
ser). Os argumentos descritivos qualitativos tratam
dos comportamentos observados no processo
oramentrio. Os argumentos da teoria emprica
sugerem explicaes para o comportamento e
expectativas de resultados. Os argumentos da teoria
analtica apresentam premissas sobre o processo
oramentrio e sobre as consequncias esperadas.
Os argumentos da teoria normativa relacionam as
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caractersticas do processo oramentrio tradicional
e das reformas propostas, com as normas polticas.
O autor integra os quatro tipos de argumentos em
uma concepo holstica do oramento. (SWAN;
HARTLEY, 2001).
A perspectiva incremental encontrada no
The Politics of the Budgetary Process derivada
do trabalho de Charles Lindblom (LNDBLOM;
WOODHOUSE, 1993). No entanto, Wildavsky aplica
as ideias de Lindblom para a oramentao de uma
forma distinta, apresentando uma nova abordagem.
O incrementalismo, segundo Wildavsky (1982),
pode ser expresso em termos das relaes entre
as caractersticas humanas (teoria analtica) e em
termos de determinados valores (teoria normativa).
Como teoria analtica, o incrementalismo oferece
um construto lgico do processo oramentrio.
As premissas so dadas, a lgica especifcada
e os detalhes do processo so deduzidos.
Normativamente, o incrementalismo associado a
determinados valores, incluindo governo popular,
participao poltica, minimizao de confitos e
expectativas realistas da oramentao. (SWAN;
HARTLEY, 2001).
Para desenvolver a teoria emprica e
demonstrar que as demandas oramentrias so
explicadas pelos oramentos aprovados nos anos
anteriores, e que esses so explicados pelas
demandas oramentrias, Wildavsky escreveu
a teoria emprica do oramento com Otto Davis e
Michael Dempster, utilizando os dados oramentrios
(sries temporais) do Governo Federal Norte
Americano do perodo compreendido entre 1947 a
1963 de 56 rgos governamentais no vinculados
Defesa, e com isso demonstrou que os resultados
so funo dos valores iniciais acrescidos ou
diminudos de um valor aleatrio.
As regras de deciso adotadas pelo
rgo responsvel pela submisso da proposta
oramentria (no mbito do poder executivo) podem
ser analisadas a partir das seguintes alternativas: (1)
a proposta oramentria como funo do oramento
do exerccio anterior; (2) a proposta oramentria
como funo tanto do oramento anterior, como
das diferenas entre a proposta oramentria e
o oramento aprovado no ano anterior; e, (3) a
proposta oramentria como funo da proposta
oramentria do ano anterior. Nesses trs modelos
lineares se inclui, tambm, uma varivel erro.
J as regras de deciso para o legislativo,
por outro lado, podem ser examinadas com
base nas seguintes alternativas: (4) o oramento
aprovado como funo da proposta oramentria
do poder executivo; (5) o oramento aprovado tanto
como funo da proposta oramentria do poder
executivo, quanto como funo do desvio entre
o relacionamento esperado do Congresso com o
poder executivo no ano anterior; e, (6) o oramento
aprovado como funo do segmento da proposta
oramentria do poder executivo que no fez parte
do oramento ou da proposta do ano anterior.
No entanto, quando o poder executivo faz uma
determinada proposta e o Congresso deseja dar um
tratamento diferente daquele comumente utilizado,
a varivel erro pode assumir um valor positivo ou
negativo maior do que o usual. Assim, de forma a
distinguir essa situao das alternativas anteriores,
os autores propem mais duas regras de deciso: (7)
o oramento aprovado pelo Congresso como funo
da proposta oramentria do exerccio, adicionado
de uma varivel aleatria que representa o desvio da
relao entre o Congresso e o poder executivo nos
anos anteriores, mais uma varivel aleatria para o
corrente exerccio; e, nos casos em que os membros
do Congresso, em decorrncia da proximidade com
o poder executivo, tm um conhecimento mais
detalhado da proposta apresentada, o Congresso
pode considerar parte da proposta oramentria do
poder executivo que no tem por base as propostas
e oramentos anteriores. Nessas situaes, quando
o Congresso conhece a regra de deciso adotada
pelo poder executivo para formular sua proposta
oramentria, pode-se acrescentar equao
uma varivel dummy. Desta forma, a regra (8)
pode ser expressa da seguinte forma: o oramento
aprovado pelo Congresso como funo da proposta
oramentria de um dado exerccio, adicionado de
um percentual fxo de uma varivel dummy, que
representa a parte da proposta do poder executivo
para o exerccio de um elemento que no fez parte
da proposta ou do oramento do exerccio anterior,
mais uma varivel aleatria que representa parte do
oramento destinado a circunstncias especiais do
exerccio.
Alta Flscher (2007) argumenta que o
incrementalismo continua sendo a estratgia mais
observada na prtica. Para ela, a abordagem
incremental produz um oramento que satisfce. A
autora utiliza o termo satisfce para sugerir algo
que ao mesmo tempo "satisfy (satisfaz) e suffce
( sufciente). O equivalente em portugus seria um
termo que signifcasse algo que satisfaz e oferece
o bastante para o sistema oramentrio continuar
existindo e evitar um colapso governamental.
No incrementalismo, o que determina o
prximo oramento so os oramentos passados.
Muitos programas se repetem de um ano para o
outro como um padro. No sistema oramentrio
incremental, o foco est nos itens oramentrios
tais como gastos com pessoal, equipamentos,
manuteno, transporte etc., que compem
programas e subprogramas; e no nos programas
como um todo. Dessa forma, em vez de usar o
oramento para planejar com recursos disponveis,
se utiliza o teto oramentrio como limitador das
demandas, ou seja, como ponto inicial da barganha
oramentria. No jogo oramentrio resultante,
ministrios setoriais tentam maximizar seus recursos
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e o ministro da fazenda tenta conter as demandas a
um tamanho gerencivel. Como resultado, perde-se
a noo do todo, e o oramento aprovado de forma
fragmentada.
O incrementalismo utilizado tambm como
uma forma de estratgia organizacional, pois se a
base o oramento anterior, novos recursos so
somados base e o oramento resulta sempre um
pouco maior. Com o tempo, notou-se que, nesse
sistema incremental, as prioridades governamentais
fcam submetidas ao jogo oramentrio, que
passa a ocupar o centro das decises polticas.
(FLSCHER, 2007). O incrementalismo funcionaria
como neutralizador de impactos, reduzindo efeitos
de alteraes polticas e sociais.
O incrementalismo oramentrio descrito
por Davis, Dempster e Wildavsky (1966) enfatiza
a regularidade da base oramentria ajustada
marginalmente. Dada a estabilidade estrutural, os
confitos por recursos se deslocam para ajustes
marginais, que refetem o que foi aprendido
anteriormente, incorporando a informao
relevante sobre as pretenses e as possibilidades
dos agentes interessados, que passam a ser as
principais variveis dos estudos oramentrios
incrementalistas. (PADGETT, 1980).
Tal modelagem linear, embora oculte uma
grande variedade de dinmicas associadas
aos processos oramentrios, permite testes
quantitativos e anlises empricas. sso facilita
estratgias de pesquisa sobre o assunto e permite
que o modelo oferea muitas contribuies.
No entanto, existem muitas crticas a este
modelo. Uma delas que o modelo incremental no
oferece meios de analisar ou explicar mudanas
bruscas que se observam em anlises de sries
histricas. Alm disso, argumenta-se que o modelo
incremental simplifca muito a anlise para conseguir
reduzir a complexidade e permitir aplicaes
quantitativas em vrias situaes e em vrios pases.
Schick (2000) traz crticas de natureza normativa,
que consideram que o incrementalismo muito
hostil a decises racionais e muito receptivo ao ento
existente processo poltico pluralstico. Esse autor
tambm aponta um aspecto paradoxal: o processo
oramentrio de Wildavsky estruturado com base
em modelos econmicos (de competio perfeita)
reconhecidamente defeituosos, e para os quais se
sugere interveno governamental para correo.
O paradoxo que o processo poltico apresentado
por Wildavsky tem os mesmos tipos de defeitos
e, desta forma, improvvel que sem interveno
governamental as falhas sejam corrigidas. O
incrementalismo descreve perodos histricos
especfcos e delimitados. (SCHCK, 2000; RUBN,
2006), mas quando sries histricas longas que
incluem mudanas mais radicais so examinadas,
o incrementalismo no mais explica os processos
oramentrios. Alm disso, h crticas que apontam
falhas nos trabalhos empricos desenvolvidos com
base no modelo incrementalista, especialmente
quanto ao nvel de anlise e agregao; bem como
no que diz respeito defnio do que incremental;
e metodologia utilizada nas pesquisas realizadas
pelos autores. (SCHCK, 2000; FLSCHER, 2007).
2.2 ModeIo de juIgamento seriaI
Apesar de reconhecer vantagens prticas
na aplicao emprica simplifcada do modelo
incremental, Flscher (2007) d destaque a tentativas
de alterar os mtodos e as prticas oramentrias,
mediante uso de incentivos alinhados a mecanismos
de coero em busca de um modelo mais racional.
Um modelo racional ideal consistiria no uso de passos
sequenciais para estabelecer objetivos e resolver
problemas, explorando estratgias alternativas para
alcanar esses objetivos, esboando as respectivas
consequncias e custos. Assim, uma tentativa
de introduzir maior racionalidade aos modelos
oramentrios, embora igualmente baseado na
premissa da racionalidade limitada, seria o modelo
de julgamento serial. (PADGETT, 1980; FLSCHER,
2007).
A teoria do julgamento serial difere, em
parte, do incrementalismo. Embora tambm tenha
como ponto de partida uma base fxa de referncia,
que dada pelas estimativas oramentrias
anteriores, o modelo diverge porque envolve o
levantamento sequencial de um conjunto ordenado
de alternativas oramentrias discretas. A seleo
fnal no determinstica e baseada na aplicao de
julgamentos informados, embora esses julgamentos
possam apresentar pequenas ambiguidades.
Em outras palavras, a partir da base do
oramento anterior, o tomador de deciso escolhe
uma alternativa entre aquelas que aumentam ou
diminuem os nveis oramentrios, levando em
considerao o clima da poltica fscal e o mrito de
cada programa. A escolha inicial, de aumentar ou
diminuir nveis oramentrios, limita as alternativas
subsequentes. Assim, dada a direo inicial das
possibilidades, a escolha resultante ser a soma
de todas as alternativas relevantes acrescidas
base, em termos percentuais. Para Padgett (1980),
a distribuio dessas alternativas tende a assumir a
forma de um processo (estocstico) de Poisson. Para
Padgett (1980), as escolhas ocorrem sobre poucas
alternativas pontualmente ordenadas. Ser escolhida
a primeira alternativa aceitvel, em consonncia
com o conceito de satisfao e sufcincia de Simon
(1982). Segundo este autor, o processo de tomada
de deciso ocorre em um ambiente de racionalidade
limitada, onde no h possibilidade de processar
todas as informaes, devido limitao cognitiva
e tambm a elementos intervenientes de natureza
emocional (preferncias pessoais). A seleo fnal,
351
portanto, no determinista, pois baseada em
julgamentos que contm ambiguidades.
Padgett (1980) foi infuenciado pelos trabalhos
de Wildavsky, pois seu modelo tambm incorpora
a complexidade do processo oramentrio, mas o
modelo de julgamento serial pode ser descrito como
sequncias de escolhas oramentrias ordenadas
em nveis (vrias rodadas de deciso), sendo que
a cada nvel so delimitadas as possibilidades de
escolhas do nvel seguinte (por exemplo: primeiro
se decide diminuir ou aumentar o oramento de um
dado ministrio, o que j limita as alternativas das
opes seguintes, sobre como dividir este oramento
nos vrios programas deste ministrio).
A anlise emprica realizada por Padgett
(1980) teve por base recortes transversais, ou seja, o
agrupamento de dados oramentrios de programas
em determinados pontos de tempo, cujas variaes
foram transformadas em percentuais, com vistas
utilizao da metodologia de processos estocsticos,
para derivar a respectiva distribuio probabilstica.
Segundo Padgett (1980), essa modelagem dos
dados permite manter constantes os conjuntos
de atores e procedimentos organizacionais. O
agrupamento de sries temporais, por outro lado,
permite assegurar constante o tipo de informao.
Os dados dos oramentos dos programas
analisados por Padgett (1980) corresponderam
aos anos de 1957, 1964 e 1966, relativos,
respectivamente, a um ano de gesto dos
presidentes norte-americanos Eisenhower, Kennedy
e Johnson. Aps aplicados os procedimentos
estatsticos, segundo o autor, a teoria do julgamento
serial pareceu mais consistente com as decises
oramentrias no nvel dos programas do que na
teoria do processo incremental de Davis, Dempster
e Wildavsky (1966).
Padgett (1980) argumenta que seu modelo do
julgamento serial representa melhor os processos
oramentrios, porque o sistema oramentrio
federal muito mais responsivo s dinmicas
polticas, burocrticas e tcnicas do que sugere o
incrementalismo.
Contudo, o modelo de julgamento serial,
com seus multinveis e a viso do oramento como
um processo estocstico, recebe a crtica de que,
embora corrija algumas das falhas do modelo
incrementalista, de difcil aplicao emprica,
sendo muito pouco utilizado.
2.3 ModeIo de FIuxos MItipIos
O modelo de fuxos mltiplos procura explicar
como as polticas so feitas, considerando o ciclo de
formao de polticas pblicas e as fases de defnio
da agenda e de tomada de deciso. Ou seja, este
modelo destina-se a explicar por que algumas
questes e problemas tornam-se proeminentes na
agenda poltica e, eventualmente, so traduzidos
em polticas concretas, enquanto outros no. No
caso de estudos oramentrios, o modelo utilizado
para investigar como os problemas se transformam
em polticas pblicas que se traduzem em alocaes
oramentrias.
O modelo permite examinar a escolha de
polticas sob condies de ambiguidade e tem por
pressuposto uma ordem temporal. Assim, nesse
modelo, a adoo de alternativas especfcas
depende de quando as polticas so elaboradas;
do grau de ateno que merecem do formulador da
poltica; de como os assuntos so estruturados; e de
como conduzida a procura por solues.
dada especial ateno a trs fuxos: o fuxo
de problemas, o fuxo das polticas pblicas (ou de
solues propostas), e o fuxo poltico. Conforme
o modelo, os trs fuxos se movem de forma
independente, atravs do sistema poltico.
Um dos principais expoentes do modelo de
fuxos mltiplos Kingdon (1995), que o idealizou a
partir de uma adaptao do modelo da lata de lixo.
(COHEN; MARCH; OLSEN, 1972; ZAHARADS,
1999). Assim, o modelo de fuxos mltiplos usa
como principais conceitos os emprestados da teoria
do caos, com forte ateno complexidade. Parte
da premissa de que os sistemas esto evoluindo
constantemente, pois nada esttico. Lida com
polticas pblicas sob condies de ambiguidade,
onde h conceitos vagos, confuses e stress,
participao fuida, preferncias problemticas e
tecnologia obscura. O tempo, neste modelo, uma
varivel fundamental, nica e escassa.
O modelo trata de analisar as variveis para
explicar como a ateno dos formuladores de polticas
racionalizada, como os temas entram na agenda
e como e onde a busca por solues conduzida.
A premissa que o fato de entrar na agenda
implica em alocao de recursos governamentais
no oramento. Seu nvel de anlise sistmico.
V a ambiguidade como um fato de relevncia
fundamental na elaborao de polticas pblicas,
que no pode ser tratada como mera patologia ou
aberrao. (THURMAER; WLLOUGHBY, 2001).
Cada escolha caracterizada por sua data
de entrada no processo e pela estrutura de deciso,
considerando na estrutura apenas os participantes
elegveis para tomada de deciso. Os fuxos so
descritos a seguir.
No fuxo de problemas, cada problema
caracterizado pela data de entrada no processo,
pela energia requerida para sua resoluo e pela
estrutura das alternativas de escolhas s quais o
problema tem acesso. Assim, um pr-requisito para
que uma determinada situao seja transformada em
uma poltica que esta situao esteja devidamente
identifcada e explicitamente formulada como um
problema. Uma situao ainda no defnida como
problema, inclusive com alternativas previstas ou
propostas, no ser convertida em poltica. Outra
352
pr-condio que esteja claro que a causa da
situao-problema est passvel de ser controlada,
ou seja, que possam ser adotadas aes para
mudar a situao. O foco em alguns problemas e
no em outros, tambm pode ser determinado pela
maneira com que o funcionrio pblico defne certa
condio como problema. O funcionrio pblico
pode defnir uma situao-problema utilizando
indicadores para monitorar as atividades rotineiras
ou estudos especiais; como reao a eventos
dramticos ou crises que chamam a ateno; ou
mediante feedback de programas existentes, tais
como anlise de estudos de impacto.
O fuxo de polticas pblicas, com propostas
de solues aos problemas, onde novas polticas
so moldadas. Mas, para o surgimento de novas
propostas, preciso que haja propostas polticas
j prontas, tecnicamente viveis, e que possam
ser desenvolvidas. Conforme o modelo, essas
propostas j existem, anteriormente identifcao
do problema. Elas no so construdas para resolver
determinado problema, mas existem em busca de
problemas aos quais possam ser conectadas. O
nvel de solues apresentado varia ao longo do
tempo. Diferentes nveis de energia so necessrios
para resolver um mesmo problema em diferentes
perodos. H grande diversidade de ideias boiando
no chamado caldo primitivo de polticas. As ideias
so geradas por especialistas em polticas pblicas,
articulados em redes integradas por burocratas,
por assessores legislativos, por acadmicos e/
ou por pesquisadores. Neste fuxo, apenas ideias
com factibilidade tcnica e aceitabilidade poltica
sobrevivem.
Quando dois ou trs fuxos se acoplam em
momentos crticos, geralmente de curta durao,
abre-se o que Kingdon (1995) chama de "janela
de polticas, conceito similar ao de janelas de
oportunidade, que pode aumentar a chance de uma
poltica pblica ser adotada.
O modelo de fuxos mltiplos til em
situaes de grande ambiguidade, e tambm
para compreender complexidades e realidades da
deciso poltica.
Para Zahariadis (1999), os trs fuxos so
separados e independentes. O reconhecimento dos
problemas, a formulao de propostas de polticas
pblicas e os eventos polticos, cada um tem sua
prpria dinmica e ritmo. Quando coincidem, uma
questo transformada de tema simples em uma
poltica concreta. Em alguns casos, h acoplamentos
parciais, com convergncia de apenas dois dos
fuxos, que j so sufcientes para promover
mudanas. Os acoplamentos podem ser mais ou
menos estreitos ou sutis, dependendo dos nveis
dos fuxos, que, embora independentes, dependem
uns dos outros para se transformar em uma poltica
concreta. (ZAHARADS, 1999).
Cabe ressaltar que o modelo de fuxos
mltiplos tambm objeto de crticas. pouco
resistente a testes quantitativos, por exemplo. Porm,
segundo Zahariadis (1999), possui algum grau de
previsibilidade e aplicabilidade. Diferentemente
do modelo de Kingdon (1995), que separa o
processo de pr-deciso da deciso propriamente
dita, Zahariadis (1999) argumenta que o modelo
de fuxos mltiplos pode ser aplicado ao longo do
processo decisrio, a incluir a fase de formao de
agenda. Para ele, o formulador de poltica faz uma
escolha autorizadora a partir de uma lista limitada de
alternativas previamente geradas.
No modelo, os fuxos mltiplos seriam
completamente independentes entre si. Participantes
entram e saem tornando certas escolhas mais
provveis que outras. Os problemas surgem ou
desaparecem no importando se encontram ou
no uma soluo. A escolha de uma soluo
tende mais a se ajustar a preferncias, valores,
crenas e at bem-estar material, do que a resolver
problemas. Os fuxos tm suas prprias regras e
correm independentemente de outros. Os crticos
discordam, e questionam essa independncia. Para
Mucciaroni (1991) os fuxos so interdependentes,
ou seja, mudanas em um fuxo podem provocar
alteraes em outros; e h mais proposio e
estratgia no acoplamento de fuxos do que mera
casualidade. Sendo os fuxos interdependentes,
o verdadeiro papel das janelas de polticas no
acoplamento dos fuxos seria apenas de estmulo
temporrio para escolha, em vez de determinantes.
No modelo, h dois tipos de janela: as que
abrem no fuxo dos problemas e as que abrem
no fuxo da poltica; abrindo apenas uma de cada
vez, e no permanecendo aberta por muito tempo.
(KNGDON, 1995). Algumas janelas so previsveis,
outras imprevisveis. A imprevisibilidade reduz ainda
mais o tempo de abertura da janela. O acoplamento
envolve a combinao de solues e problemas
pelos empreendedores com audincia receptiva e
depende de sua estratgia e posio. Podem ser
empregadas vrias estratgias para juntar os fuxos:
manipulao de dimenses; controle de agenda; e
votao estratgica. A ambiguidade tambm pode
ser manipulada pelos empreendedores para criar
consenso em seu favor. Segundo Kingdon (1995),
solues prvias afetam o debate contemporneo
e a escolha das polticas; a gerao de polticas
alternativas permanece incremental no fuxo das
polticas, num processo de suavizao em que as
ideias so constantemente recombinadas. Durant
e Diehl (1989) desenvolveram uma tipologia
de processos evolucionrios ou trajetrias de
alternativas: solues emergentes (ideias cujo tempo
de gestao retardado); evoluo convergente
(trajetria de rpida propulso de ideias suavizadas);
e evoluo gradualista (processo retardado de
suavizao de extenses marginais das polticas
existentes).
Na teoria, as lentes de formulao de polticas
teriam duas misses: descrio e previso. Para
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os crticos, os fuxos mltiplos empenham-se
mais em entender do que em prever, e parecem
mais instrumentos de descoberta do que guias
empiricamente construdas para analisar polticas
pblicas. A lente de fuxos mltiplos considera o
processo de formulao de polticas mais fuido
e menos previsvel do que outras lentes. Como
o processo randmico, a previso impossvel.
Zahariadis (1999) responde s crticas argumentando
que fuxos mltiplos podem fazer previses a partir
de mais hipteses e testes. Os fuxos mltiplos do
nfase ao acaso, mas o processo de elaborao de
polticas no randmico, pois h dinmicas internas
em cada fuxo que limitam as possibilidades de
acoplamento e restries sistmicas gerais, afetando
sistematicamente os resultados. (KNGDON, 1995,
p. 206-208).
2.4 ModeIo de EquiIbrio Pontuado
O modelo de equilbrio pontuado procura
explicar por que processos polticos, geralmente
tratados como decorrentes de uma lgica de
estabilidade e incrementalismo, ocasionalmente
tambm produzem grandes variaes. Tanto a
estabilidade como a mudana so elementos
importantes no modelo de equilbrio pontuado. A
maior parte dos modelos se dedica a explicar ou a
estabilidade ou as mudanas. O modelo de equilbrio
pontuado contempla ambos, mediante nfase na
defnio dos temas e na formao da agenda,
oferecendo outra forma para tentar compreender
como uma questo especfca se torna importante
num determinado momento, chamando a ateno do
governo e passando a integrar sua agenda. O modelo
procura explicar por que determinadas questes
fcam restritas aos limites das comunidades de
especialistas, enquanto outras questes ascendem
agenda de deciso poltica em nvel macro.
Conforme este modelo, tanto as mudanas
marginais como as de larga-escala decorrem da
interao dos subsistemas poltico e comportamental,
que favorecem por vezes a estabilidade e a
mobilizao e em outras vezes favorecem o equilbrio
pontuado, no sistema oramentrio. Desta forma a
teoria do equilbrio pontuado fundamenta-se tanto
nas instituies polticas como na racionalidade
limitada para tomada de deciso. (BAUMGARTNER;
JONES; TRUE, 1999).
Os pressupostos do raciocnio so que os
sistemas polticos no so capazes de considerar
simultaneamente todos os temas que surgem, assim,
h mecanismos que possibilitam o engajamento do
sistema poltico por meio de processamento paralelo
nas respectivas comunidades de especialistas.
Quando esse processamento se rompe, o tema
passa para o processamento serial, ensejando
mudanas na poltica.
O modelo trata de atuaes positivas e
negativas. As positivas ocorrem quando uma
mudana, mesmo que modesta, acaba amplifcando
mudanas futuras, o que se compara a mudanas
na presso interna da terra que causam enormes
movimentos de placas tectnicas gerando
terremotos. A interao entre as mudanas de
imagem e as arenas nas quais so tratadas as
polticas pblicas o que permite a mudana das
atuaes negativas para as positivas.
A partir da aplicao da teoria do equilbrio
pontuado, foi desenvolvido um modelo de oramento
nacional baseado na agenda (agenda-based
model), fundamentado no processo de racionalidade
limitada conjugado s instituies polticas
desagregadas, com especial nfase em ateno
serial e subsistemas paralelos. Nesse contexto,
compreende-se a dinmica, onde tomadores de
deciso governamentais processam a informao em
paralelo por intermdio de subsistemas, monoplios
polticos, tringulos de ferro e redes; promovendo
mudanas incrementais no oramento. No entanto,
algumas vezes os temas passam dos subsistemas
polticos para o macropoltico, demandando a
ateno do Congresso e da Presidncia, o que
pode ocasionar mudanas radicais no oramento.
(BAUMGARTNER; JONES; TRUE, 1999). O
oramento afetado por foras endgenas e
exgenas, que podem alterar as regras de deciso.
Desta forma, pontuaes podem ocorrer nos nveis
da formulao da poltica e do oramento.
Como no modelo de julgamento serial proposto
por Padgett, o modelo de oramento baseado na
agenda assume que a oramentao um processo
estocstico, o que difculta a especifcao da relao
causal entre as variveis que interagem de forma no
linear ou interdependente. produzindo alteraes
nos diversos itens do oramento. A dinmica da
pontuao, na qual qualquer atividade consista de
longos perodos de estabilidade entrecortados por
exploses de atividade frentica, pode ser o caso
generalizado nos sistemas humanos.
Segundo Baumgartner, Jones e True (1999),
o modelo do equilbrio pontuado tambm tem
suas limitaes. Apesar de expandir o modelo
incrementalista, considerando os perodos de
mudanas bruscas e rpidas transformaes, ainda
parece melhor para explicar o passado do que para
prever o futuro, oferecendo pouco poder preditivo;
e tem aplicao emprica mais complexa, por no
ser possvel prever quando haver os momentos
de ruptura. Utiliza tanto os conceitos de instituies
polticas, como da racionalidade limitada para
tomada de decises, enfatizando dois elementos
do processo de polticas pblicas: defnio dos
temas e formao de agenda. Tem como variveis
a combinao do prprio modelo incremental e
do modelo da escolha racional. A estratgia de
pesquisa estudar ambos os perodos, de equilbrio
354
e de desequilbrio, assim como estudar a interao
de imagens e instituies que levam do micro ao
macro, do equilbrio mudana, com base na ideia
principal de que as polticas pblicas so marcadas
por longos perodos de estabilidade, pontuados
por momentos de ruptura (punctations). til para
estudos de longos perodos de tempo e tem foco
na complexidade dos problemas, mas de difcil
aplicao.
2.5 AnIise comparada dos modeIos
Aps descrever os quatro modelos, com
seus conceitos, variveis, estratgias de pesquisa
e limitaes, desenvolve-se aqui uma anlise
comparada dos principais componentes desses
modelos, cujo resumo apresentado no Quadro 1.
Os quatro modelos trazem relevantes
contribuies para a anlise oramentria que
permitiriam a criao de novas linhas de pesquisa.
Todos tm como base terica, em algum grau, a
racionalidade limitada. E todos so aplicveis em
diversos pases. Alm disso, so resistentes a testes
quantitativos, embora o modelo de fuxos mltiplos
seja mais propenso a testes qualitativos.
Como pontos em comum, cabe mencionar que
todos os modelos tm uma origem semelhante, pois
j estavam com suas sementes lanadas quando
das teorias de March (1994), que tratam do processo
de tomada de deciso, considerando a lgica das
consequncias (escolha racional), a lgica da
adequao (seguimento de regras), a multiplicidade
de atores e os efeitos da incerteza, ambiguidade,
crenas, valores e assimetria de informaes que
caracterizam e infuenciam o processo decisrio.
Alm disso, todos os modelos tratam de formao
de agenda, sobre como as questes entram no
oramento. nteressante notar, tambm, que
Padgett (1980) j reconhecia a ocorrncia ocasional
de mudanas radicais. O modelo de Baumgartner,
Jones e True (1999), tambm denominado agenda-
based, assume, semelhana de Padgett (1980),
uma natureza estocstica. H semelhanas, como
j dito anteriormente, entre a anlise do modelo de
equilbrio pontuado para os perodos de estabilidade
e o modelo incremental. H semelhanas entre o
modelo de fuxos mltiplos e o modelo de equilbrio
pontuado no sentido que ambos reconhecem que o
processo poltico fuido e no-linear, envolvendo
um grande nmero de atores e foras. H
semelhanas tambm entre o modelo de julgamento
serial e o modelo do equilbrio pontuado, no sentido
que ambos veem o oramento como um processo
estocstico.
As principais crticas, conforme expostas
anteriormente, esto resumidas no Quadro 2.
Quadro 2 - Principais crticas aos quatro modelos
apresentados
Modelo Incremental
Julgamento
Serial
Fluxos
Mltiplos
Equilbrio
Pontuado
Principais
Crticas
No explica
mudanas
bruscas.
Simplista
demais.
Difcil
aplicao
emprica.
Limitada
previsibilidade.
Difcil
aplicao
emprica.
Fluxos
no
seriam
independentes.
Limitada
previsibilidade
e difcil
aplicao
emprica.
Fonte: elaborao prpria
Como contrastes, o modelo de fuxos mltiplos
no considera fases nem etapas, no havendo
sequncia cronolgica nem de prioridade, o que o
distingue do modelo de julgamento serial e tambm
dos modelos incrementalista e de equilbrio pontuado.
Os fuxos agem e reagem de acordo com sua prpria
lgica, at que uma janela de oportunidade (predita
ou no) aberta e dois ou mais fuxos coincidem
e se tornam uma poltica pblica. Outros contrastes
so que no modelo incrementalista trabalha-se com
distribuio normal como parmetros homogneos e
distribuo t student como parmetros heterogneos,
enquanto no modelo de julgamento serial trabalha-
se com distribuio exponencial como parmetros
homogneos e com distribuio Pareto como
parmetros heterogneos.
As convergncias e divergncias dos quatro
modelos esto resumidas no Quadro 3.
Os quatro modelos permitiram o
desenvolvimento de novas linhas de pesquisa. O
incrementalismo trouxe ao processo oramentrio a
Quadro 1 - Resumo comparativo dos quatro modelos
Modelo IncrementaI JuIgamento SeriaI Fluxos Mltiplos Equilbrio Pontuado
Contribuio
para anlise
oramentria
Oramento como decises
polticas e sociais.
Poucas variaes. Base
oramentria estvel.
Mudanas marginais.
Simplifcao.
Oramento como processo
no determinstico.
nfuenciado pelo ambiente
poltico, burocrtico e tcnico.
Sequncia de escolhas.
Vrios nveis de deciso.
Oramento como
resultado da interao
de 3 fuxos: problemas
(crises), solues
(polticas pblicas
propostas) e poltica
(grupos de presso).
Oramento como
perodos de estabilidade
(incremental) e terremotos
(mudanas de grande
escala).
Principais
bases
tericas
Racionalidade limitada.
Perspectiva incremental.
Processo organizacional.
Modelo da lata de lixo
(garbage can)
ncrementalismo (na
estabilidade) e anlise dos
dados empricos (para os
terremotos).
355
modelagem linear com testes quantitavos. O modelo
de julgamento serial incorporou a ideia da anlise
multinvel. O modelo de fuxos mltiplos incorporou
o modelo da 'lata de lixo' aos estudos oramentrios,
permitindo o dilogo entre vrias disciplinas. E
o modelo do equilbrio pontuado trouxe estudos
estocsticos aos estudos oramentrios. Todos
eles podem contribuir para uma nova agenda de
pesquisas oramentrias no Brasil.
3 NOVA AGENDA DE PESQUISA
Com base nessa descrio e comparao dos
modelos, apresentamos sugestes de temas e linhas
de perguntas de pesquisa geradas pela aplicao
dos modelos ao oramento brasileiro que podem ser
teis para direcionar futuros estudos oramentrios
no Brasil.
A primeira grande linha de pesquisa buscaria
investigar que tipo de modelo melhor caracteriza
o oramento brasileiro. Como hiptese inicial,
decorrente da grande rigidez oramentria dos gastos
com previdncia, sade, educao etc, o oramento
brasileiro teria um carter essencialmente incremental;
ou seja, uma base estvel com acrscimos marginais
ano a ano. Assim, um estudo quantitativo, utilizando
dados oramentrios (sries temporais) do Governo
Federal Brasileiro de 1994 a 2010 (ps-estabilizao)
dos programas, controlando a mudana do nome
destes de acordo com as mudanas de governo,
seria crucial para verifcar a estabilidade da base
oramentria brasileira. Uma vez verifcadas as reas
onde h maior estabilidade, outras questes poderiam
ser: Qual a natureza desta estabilidade? Ela
benfca ou malfca ao Oramento? Uma anlise
da estabilidade se faz necessria, pois no Brasil,
a vinculao dos gastos, criada pela Constituio
de 1988, engessou o oramento, provocando uma
difculdade de manejo fscal, como evidenciado
pelo fato de que h muitos anos este tema vem
sendo discutido, tendo como soluo temporria a
Desvinculao de Receitas da Unio (DRU). Porm,
isso continua sendo tema bastante importante,
principalmente se a Reforma Tributria for discutida
seriamente no Governo que se inicia em 2011. Por
fm, uma vez verifcadas as reas onde houve grandes
mudanas ao longo dos ltimos 25 anos, importante
perguntar: Mesmo com as vinculaes, os governos
foram capazes de implementar suas prioridades?
Ou seja, mesmo se o oramento for incremental,
altamente vinculado, o Executivo Brasileiro tem sido
capaz de manejar o oramento de acordo com o que
o governo julga ser adequado?
Uma segunda linha de estudos bastante
promissora no Brasil poderia ser conduzida com
a utilizao do modelo do julgamento serial. Por
atribuir maior importncia s dinmicas polticas,
burocrticas e tcnicas do que o incrementalismo,
este modelo poderia cobrir uma grande lacuna na
literatura oramentria brasileira. Os principais
estudos conduzidos pela Cincia Poltica se
concentram na tramitao do Oramento pela
Comisso Mista de Oramento no Congresso
Nacional. Assim, pouco tem sido produzido a
respeito da elaborao do oramento no Executivo,
e, sobre sua implementao e avaliao pelos
rgos de controle. Portanto, possveis perguntas
de pesquisa utilizando o modelo de julgamento serial
seriam: Como ocorre a preparao do Oramento
Brasileiro? Como ocorre a implementao do
Oramento Brasileiro? Elas se refeririam aos
multinveis do Poder Executivo, desenvolvendo
estudos qualitativos e quantitativos transversais
para explicar papis, estratgias, clculos,
competio, confitos e normas oramentrias no
mbito do poder Executivo em determinado recorte
temporal. Pela aplicao do modelo realidade
brasileira, podemos supor algumas perguntas, tais
como: Como possvel melhorar a previsibilidade
da implementao do oramento para os gestores,
j que o contingenciamento anual do oramento
e a programao fnanceira bimensal afetam
sobremaneira a previsibilidade dos gastos? Quais os
critrios para aberturas de crditos suplementares,
extraordinrios e especiais?
O modelo de fuxos mltiplos tambm
Quadro 3. Convergncias e divergncias dos quatro modelos
Modelo/
Componentes
ncremental Julgamento Serial Fluxos Mltiplos Equilbrio Pontuado
Convergncias
Trata de
formao
de agenda
Trata de formao de
agenda e de processo
estocstico
Trata de formao de
agenda com grande
nmero de atores,
processo fuido no linear
Trata de formao
de agenda, processo
estocstico, grande
nmero de atores,
processo fuido no linear.
Divergncias
H sequncia
(incremental)
H fases seriais:
etapas, sequncia
cronolgica ou de
prioridade. Explica
como as alternativas
afunilam at deciso.
No h fases, nem etapas,
nem sequncias lgicas.
Explica como os temas
entram na agenda.
H duas fases: de
estabilidade e de ruptura.
Permite anlise de longo
prazo.
356
apresenta grande potencial para entender mais
detalhadamente como alguns temas ascendem
agenda de deciso poltica em nvel macro, e poderia
ser uma terceira linha de pesquisa. Um possvel
exemplo de estudo de caso utilizando-se o modelo
de fuxos mltiplos seria a unifcao das polticas
sociais no Ministrio do Desenvolvimento Social a
partir de 2004; em especial, o caso do Programa
Bolsa Famlia. No fuxo de poltica, havia um novo
presidente que ascendeu ao poder com uma forte
agenda voltada para os pobres. No fuxo das
polticas publicas havia a presena de acadmicos
da UFMG e USP, gestores vindos do Ministrio da
Sade, especialistas em Proteo Social do Banco
Mundial, aconselhando a Presidncia a seguir
caminhos diversos. No fuxo dos problemas, existiam
quatro programas de transferncia de renda (Auxilio
Gs, Bolsa Alimentao, Bolsa Escola e Carto
Alimentao) com cadastros duplicados, alm de
outros programas sociais fragmentados, com baixa
cobertura, inefcazes, fraudulentos. Uma janela de
oportunidade foi aberta, quando vrios seminrios
envolvendo grandes especialistas mundiais na rea,
foram realizados para discutir qual era a melhor sada
para utilizar os recursos de forma mais efciente, e
se identifcou que o Bolsa Escola era considerado
um programa de proteo social de vanguarda.
Assim, os quatro programas foram unifcados no
Bolsa Famlia, que passou a ser implementado
com base no cadastro nico dos benefcirios dos
programas sociais, possibilitando maior controle e
monitoramento, bem como ampliao do nmero
de famlias atendidas. Ademais, foi criado o Sistema
nico de Assistncia Social (SUAS), nos moldes do
SUS, criando a rede de ateno da assistncia sob
a coordenao do MDS, com vistas a integrar os
diversos programas e iniciativas da rea.
Pela aplicao do modelo ao caso, podemos
supor as seguintes perguntas: Havia algum
empreendedor a defender a adoo de uma grande
poltica de transferncia de renda no Brasil? Quais
foram as estratgias que este empreendedor
utilizou? Outro exemplo que pode ser apresentado,
concordando com Zahariadis (1999), sobre a
capacidade do modelo de fuxos mltiplos de fazer
previses, seria aplic-lo a uma possvel reforma
tributria. O modelo poderia ajudar a responder
algumas perguntas que podem auxiliar na
preparao da estratgia desta reforma, tais como:
Existiria uma estratgia nica para lidar com os
Governadores? A prpria Presidente seria a melhor
empreendedora da reforma? melhor comear a
reforma pelos temas mais fceis? Quais so eles?
H consenso entre os especialistas?
A quarta grande linha de pesquisa seria para
verifcar se o oramento brasileiro tenderia mais
ao equilbrio pontuado, sendo predominantemente
estvel, mas sujeito a mudanas de grande escala.
Nesse modelo, os temas emergiriam dos subsistemas
polticos para o macro poltico, demandando a ateno
do Congresso e da Presidncia, o que pode ocasionar
mudanas radicais no oramento. Um exemplo de
tema que passou agenda macro, recentemente, no
Brasil, foram os investimentos em infraestrutura. O
Programa de Acelerao do Crescimento e eventos
como a Copa do Mundo de 2014 e as Olimpadas de
2016 provocaram grandes mudanas no oramento
brasileiro em anos recentes. A aplicao do modelo
realidade brasileira diante dessa mudana geraria
perguntas como: Os gastos com a Copa do Mundo
e com as Olimpadas deixaro legado no futuro?
Que tipos de investimentos devem fcar a cargo do
setor privado, dos governos estaduais e do Governo
Federal? O Brasil no deveria estabelecer uma
melhor gesto de investimentos (talvez em estudo
comparado ao modelo chileno, que possui um Banco
de Projetos pr-aprovado)?
Acreditamos que esta nova agenda de
pesquisa, se for desenvolvida, proporcionar maior
embasamento aos estudos oramentrios no Brasil,
trazendo dados empricos analisados sobre slidas
bases tericas, o que ir melhorar a compreenso
do processo oramentrio tanto academicamente
quanto na prtica governamental.
4 CONCLUSO
Em concluso, pode-se afrmar que a discusso
sobre estudos oramentrios governamentais no Brasil
s tem a ganhar, se incorporar s suas pesquisas os
quatro modelos tericos disponveis sobre o processo
de deciso para alocao de recursos.
Esses modelos incremental, de julgamento
serial, de fuxos mltiplos e de equilbrio pontuado
apresentam pontos positivos e negativos. Todos
so adequados realidade brasileira, em maior ou
menor grau, conforme o aspecto analisado e o ponto
de vista adotado, como foi detalhado neste trabalho,
na comparao dos modelos, podendo, portanto,
contribuir para a melhoria do desenvolvimento de
De forma mais concreta, essa contribuio
foi exemplifcada nas sugestes de temas e de
perguntas de pesquisa que decorrem da aplicao
dos modelos ao oramento brasileiro, demonstrando
o quanto seria til, para abrir novas direes em
pesquisas oramentrias no Brasil, o uso de todos
os modelos. Em sntese, o uso dos quatro modelos
tericos bastante til para abrir novas direes em
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Leila Giandoni Ollaik
Bacharel em Cincias Econmicas
Mestre em Polticas pela University of Oxford
Doutoranda no Programa de Ps Graduao em
Administrao da Universidade de Braslia - UnB
Email: leila.ollaik@gmail.com e leila_ollaik@yahoo.com
Juliana Wenceslau
Administrao da Universidade de Braslia UnB
Analista de Pesquisa do Banco Mundial - BM
Email: juwenceslau@uol.com.br
SeIma Maria Hayakawa Cunha Serpa
Bacharel em Cincias Econmicas e Administrao
Administrao da Universidade de Braslia - UnB
Auditora Federal de Controle Externo do Tribunal de
Contas da Unio - TCU
E-mail: selmahserpa@terra.com.br
Janann Joslin Medeiros
Bacharel em Cincias Polticas
Doutora em Administrao Pblica pela University of
Southern California EUA
Professora adjunta da Universidade de Braslia - UnB
Campus Universitrio Darcy Ribeiro Braslia/DF
CEP: 70910-900

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R. Pol. Pbl., So Lus, v.15, n.2, p. 347-357, jul./dez. 2011

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