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TPICO 6
Direito Administrativo
Responsabilidade civil do Estado: fundamentos; responsabilidade sem culpa;
responsabilidade por ato do servidor e por ato judicial. Ao regressiva.
O tema tratado no presente captulo a responsabilidade extracontratual do Estado,
sendo que a responsabilidade contratual tratada no captulo reservado ao estudo do
contrato administrativo. A responsabilidade do Estado civil (patrimonial, portanto) e pode
decorrer de atos ilcitos (como mais comum) ou de atos lcitos; de atos materiais
(concretos, comissivos) ou de omisses.
1) CONCEITO
A responsabilidade extracontratual do Estado corresponde obrigao de reparar
danos causados a terceiros em decorrncia de comportamentos comissivos ou omissivos,
materiais ou jurdicos, lcitos ou ilcitos, imputveis aos agentes pblicos (Maria Sylvia);
!esponsabilidade civil da Administrao ", pois, a #ue imp$e %a&enda 'blica a
obrigao de compor o dano causado a terceiros por agentes pblicos, no desempen(o
de suas atribui$es ou a pretexto de exerc)las* + distinta da responsabilidade contratual
e da legal (Hely Lopes Meireles).
Celso Antonio Bandeira de Mello , por sua vez, distingue a responsabilidade do
sacrifcio de direito, entendendo que este est presente quando ordem jurdica confere
diretamente ao Estado o poder preordenado para o sacrifcio de um direito alheio,
surgindo para o seu titular o direito a uma indenizao.
Responsabilidade extracontratual = responsabilidade civil = responsabilidade
aquiliana. Da responsabilidade extracontratual do Estado decorre o dever de
ressarcimento ao particular prejudicado e se esgota com a indenizao do dano.
Tecnicamente, ressarcimento no se confunde com indenizao, que o dever do
Estado de repor o patrimnio do particular que foi desfalcado em decorrncia de atuao
estatal nos limites da lei (ocorre que a lei, em algumas situaes, impe sacrifcio de
direitos a particulares, sendo que quando ela aplicada efetivamente, o Estado deve
indenizar repor o patrimnio do prejudicado). Ex. indenizao por desapropriao
mportante ressaltar que quando se fala em da responsabilidade civil do Estado,
refere-se s trs funes pelas quais se reparte o poder estatal: administrativa, legislativa
e judiciria. No entanto, bastante comum falar-se em responsabilidade da administrao
porque apenas excepcionalmente ser possvel responsabilizar o Legislativo e Judicirio.
Essa denominao, contudo, no correta, pois a administrao pblica no possui
personalidade jurdica, no sendo titular de direitos e obrigaes na esfera civil. Da o
mais correto se falar em responsabilidade civil do Estado, que dotado de personalidade
jurdica sendo, pois, capaz de ser titular de direitos e obrigaes.
2) EO!"#$O DA %E&PON&A'I!IDADE CII! DO E&TADO O"
("NDA)ENTO& DA %E&PON&A'I!IDADE DO E&TADO
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O tema da responsabilidade civil do Estado tem recebido tratamento diverso no
tempo e no espao; inmeras teorias tm sido elaboradas, inexistindo uniformidade de
regime jurdico que abranja todas as hipteses. Em alguns sistemas, como o anglo-saxo,
prevalecem os princpios de direito privado; em outros, como o europeu-continental,
adota-se o regime publicstico. A regra adotada, por muito tempo, foi a da
irresponsabilidade; caminhou-se, depois, para a responsabilidade subjetiva, vinculada
culpa, ainda hoje aceita em vrias hipteses; posteriormente veio a teoria da
responsabilidade objetiva, aplicvel, no entanto, diante de requisitos variveis de um
sistema para outro, de acordo com normas impostas pelo direito positivo.
Vejamos agora as diversas teorias:
1) Teoria da irres*onsa+i,idade
Na metade do sculo XX, a ideia que prevalecia no mundo ocidental era a de que o
Estado no tinha qualquer responsabilidade pelos atos praticados por seus agentes.
Essa teoria foi adotada na poca dos Estados absolutos e repousava
fundamentalmente na idia de soberania: o Estado dispunha de autoridade incontestvel
perante o sdito; ele exercia a tutela do direito, no podendo, por isso, agir contra ele; da
os princpios de que o rei no podia errar (t(e ,ing can do no -rong. le roi ne peut mal
/aire) e o de que "aquilo que agrada ao prncipe tem fora de lei."
Qualquer responsabilidade atribuda ao Estado significa coloc-lo no mesmo nvel
que o sdito, em desrespeito sua soberania. Essa teoria logo comeou a ser
abandonada por sua evidente injustia; se o Estado deve tutelar o direito, no pode deixar
de responder quando, por sua ao ou omisso, causar danos a terceiros, mesmo
porque, sendo pessoa jurdica, titular de direitos e obrigaes. Os Estados Unidos e a
nglaterra abandonaram a teoria da irresponsabilidade, por meio do %ederal 0ort 1laim
Act, de 1946, e 1ro-n 'roceeding Act, de 1947, respectivamente.
2) Teorias civi,istas
A tese da irresponsabilidade do Estado foi superada no sculo XX. Porm, ao
admitir-se, inicialmente, a responsabilidade do Estado, adotavam-se os princpios do
direito civil, apoiados na idia de culpa; da falar-se em teoria civilista da culpa.
Numa primeira fase, distinguia-se, para fins de responsabilidade, os atos de im*-rio
e os atos de .esto. Os primeiros seriam os praticados pela Administrao com todas as
prerrogativas e privilgios de autoridade e impostos unilateral e coercitivamente ao
particular independentemente de autorizao judicial, sendo regidos por um direito
especial, exorbitante do direito comum, porque os particulares no podem praticar atos
semelhantes; os segundos seriam os atos praticados pela Administrao em igualdade de
condies com os particulares, para a conservao e desenvolvimento do patrimnio
pblico e para a gesto de seus servios; como no difere a posio da Administrao e
do particular, aplica-se a ambos o direito comum.
Essa distino foi idealizada como forma de abrandar a teoria da irresponsabilidade
do monarca por prejuzos causados a terceiros. Passou-se a admitir a responsabilidade
civil quando decorrente de atos de gesto e a afast-la nos prejuzos resultantes de atos
de imprio. Distinguia-se a pessoa do Rei, que praticaria atos de imprio, da pessoa do
Estado, que praticaria atos de gesto, atravs de seus prepostos.
Surgiu, no entanto, grande oposio a essa teoria, quer pelo reconhecimento da
impossibilidade de dividir-se a personalidade do Estado, quer pela prpria dificuldade,
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seno impossibilidade, de enquadrarem-se como atos de gesto todos aqueles praticados
pelo Estado na administrao do patrimnio pblico e na prestao de seus servios.
Embora abandonada a distino entre atos de imprio e de gesto, muitos autores
continuaram apegados doutrina civilista, aceitando a responsabilidade do Estado desde
que demonstrada a culpa. Procurava-se equiparar a responsabilidade do Estado do
patro ou comitente, pelos atos dos empregados ou prepostos. Era a teoria da culpa civil
ou da responsabilidade subjetiva.
A doutrina civilista serviu de inspirao ao artigo 15 do Cdigo Civil de 1916, que
consagrou a teoria da responsabilidade subjetiva do Estado. A matria hoje tratada no
art/ 01 do CC232: As pessoas jurdicas de direito pblico interno so civilmente
responsveis por atos dos seus agentes #ue nessa #ualidade causem danos a terceiros,
ressalvado o direito regressivo contra os causadores do dano, se (ouver, por parte deles,
culpa ou dolo*
1) Teorias *4+,icistas
O primeiro passo no sentido de elaborar as teorias de responsabilidade do Estado
segundo princpios de direito pblico foi dado pela jurisprudncia francesa, com o famoso
caso Blanco, ocorrido em 1873: a menina Agns Blanco, ao atravessar uma rua da cidade
de Bordeaux, foi colhida por uma vagonete da Cia. Nacional de Manufatura do Fumo; seu
pai promoveu ao civil de indenizao, com base no princpio de que o Estado
civilmente responsvel por prejuzos causados a terceiros, em decorrncia de ao
danosa de seus agentes. Suscitado conflito de atribuies entre a jurisdio comum e o
contencioso administrativo, o Tribunal de Conflitos decidiu que a controvrsia deveria ser
solucionada pelo tribunal administrativo, porque se tratava de apreciar a responsabilidade
decorrente de funcionamento de servio pblico.
Entendeu-se que a responsabilidade do Estado no pode reger-se pelos princpios
do Cdigo Civil, porque se sujeita a regras especiais que variam conforme as
necessidades do servio e a imposio de conciliar os direitos do Estado com os direitos
privados.
A partir da comearam a surgir as teorias publicistas da responsabilidade do Estado:
teoria da c4,*a do servio o4 da c4,*a administrativa e teoria do risco, desdobrada,
por alguns autores, em teoria do risco administrativo e teoria do risco inte.ra,.
A teoria da culpa do servio, tamb"m c(amada de culpa administrativa, ou teoria
do acidente administrativo, procura desvincular a responsabilidade do Estado da
ideia de culpa do funcionrio* 'assou)se a /alar em culpa do servio pblico*
2istinguia)se, de um lado, a culpa individual do /uncionrio, pela #ual ele mesmo
respondia, e, de outro, a culpa an3nima do servio pblico. nesse caso, o /uncionrio no
" identi/icvel e se considera #ue o servio /uncionou mal. incide, ento a
responsabilidade do Estado* Essa culpa do servio ocorre #uando4 o servio pblico no
funcionou (omisso), funcionou atrasado ou funcionou mal* Em #ual#uer dessas
(ip5teses, ocorre a culpa 6/aute7 do servio ou acidente administrativo, incidindo a
responsabilidade do Estado independentemente de #ual#uer apreciao da culpa do
/uncionrio*
8em abandonar essa teoria, o 1onsel(o de Estado /rancs passou a adotar, em
determinadas (ip5teses, a teoria do risco, #ue serve de /undamento para a
responsabilidade objetiva do Estado* Essa doutrina baseia)se no princpio da igualdade
dos 3nus e encargos sociais4 assim como os bene/cios decorrentes da atuao estatal
repartem)se por todos, tamb"m os preju&os so/ridos por alguns membros da sociedade
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devem ser repartidos* 9uando uma pessoa so/re um 3nus maior do #ue o suportado
pelas demais, rompe)se o e#uilbrio #ue necessariamente deve (aver entre os encargos
sociais. para restabelecer esse e#uilbrio, o Estado deve indeni&ar o prejudicado,
utili&ando recursos do errio pblico* Nessa teoria, a idia de culpa substituda pela
de nexo de causalidade entre o funcionamento do servio pblico e o prejuo
sofrido pelo administrado! " indiferente #ue o servio pblico ten$a funcionado
bem ou mal, de forma re%ular ou irre%ular! " c$amada teoria da responsabilidade
objetiva, precisamente por prescindir da apreciao dos elementos subjetivos
(culpa ou dolo)& tambm c$amada teoria do risco, por#ue parte da idia de #ue a
atuao estatal envolve um risco de dano, #ue l$e inerente! 'ausado o dano, o
Estado responde como se fosse uma empresa de se%uro em #ue os se%urados
seriam os contribuintes #ue, pa%ando os tributos, contribuem para formao de um
patrim(nio coletivo)!
A teoria da responsabilidade objetiva dispensa a verificao do fator culpa em
relao ao fato danoso. Por isso, ela incide em decorrncia de fatos lcitos ou ilcitos,
bastando que o interessado comprove a relao causal entre o fato e o dano.
Existe, entretanto, a possibilidade de o Estado eximir-se da responsabilidade. Para
tanto, porm o nus da prova de alguma das excludentes admitidas c4,*a e5c,4siva do
*artic4,ar 64e so7re4 o dano, 7ora maior o4 caso 7ort4ito do prprio Estado.
A doutrina e a jurisprudncia reconhecem efeitos sobre a responsabilidade, tambm,
no caso de o Estado provar culpa recproca, isto , que o dano decorreu, parcialmente, de
culpa do particular. Nesses casos, diz-se que h atenuao proporcional da obrigao de
indenizar do Estado.
H ainda, dentre as teorias publicistas da responsabilidade civil do Estado, a teoria
do risco inte.ra,, 64e tam+-m *ro*8e 4ma moda,idade res*onsa+i,idade o+9etiva,
com a di7erena, em com*arao com a teoria do risco administrativo, de 64e no -
admitida nen:4ma e5c,4dente de res*onsa+i,idade/
Alguns autores importantes desconsideram a teoria do risco integral. Entre os que,
ao menos em tese, admitem a sua existncia, h grande divergncia quanto a ter ou no
sido adotada, no Brasil, em algum caso, a teoria do risco integral. Mais especificamente, a
controvrsia gira em torno da modalidade de responsabilidade aplicvel hipteses de
dano nuclear.
O motivo da celeuma o fato de a Constituio, em seu art. 21, inciso XXX, alnea
"d, afirmar, categoricamente, que a responsabilidade civil da Unio, no caso de danos
nucleares, "independe da existncia de culpa.
Em decorrncia dessa previso especfica, alguns autores entendem que o dano
nuclear no est sujeito regra geral do art. 37, 6 (risco administrativo). Esses autores
prelecionam que, unicamente para o dano nuclear, o Brasil adota a teoria do risco
integral, havendo que defenda que o Estado deve responder objetivamente por danos
nucleares mesmo que tais danos decorram de sua mera omisso.
H, ainda, que estenda a aplicao desta teoria tambm aos danos ambientais, com
fulcro no art. 225, da Constituio.
Sendo relevante citar que a Lei n 10.744/2003, que dispe sobre a assuno, pela
Unio, de responsabilidades civis perante terceiros no caso de atentados terroristas, atos
de guerra ou eventos correlatos, contra aeronaves de matrcula brasileira operadoras por
empresas brasileiras de transporte areo pblico, excludas as empresas de taxi areo,
prev em seu art. 1 que:
Art/ 1
o
(ica a "nio a4torizada, na 7orma e crit-rios esta+e,ecidos *e,o Poder E5ec4tivo, a ass4mir
des*esas de res*onsa+i,idades civis *erante terceiros na :i*;tese da ocorr<ncia de danos a +ens e
*essoas, *assa.eiros o4 no, *rovocados *or atentados terroristas, atos de .4erra o4 eventos
4
5
corre,atos, ocorridos no 'rasi, o4 no e5terior, contra aeronaves de matr=c4,a +rasi,eira o*eradas *or
em*resas +rasi,eiras de trans*orte a-reo *>+,ico, e5c,4=das as em*resas de t?5i a-reo/ 1
o
O
montante global das despesas de responsabilidades civis referidas no ca*4t fica limitado ao equivalente em
reais a US$ 1,000,000,000.00 (um bilho de dlares dos Estados Unidos da Amrica) para o total dos
eventos contra aeronaves de matrcula brasileira operadas por empresas brasileiras de transporte areo
pblico, excludas as empresas de txi areo. 2
o
As despesas de responsabilidades civis perante
terceiros, na hiptese da ocorrncia de danos a pessoas de que trata o ca*4t deste artigo, esto limitadas
exclusivamente reparao de danos corporais, doenas, morte ou invalidez sofridos em decorrncia dos
atos referidos no ca*4t deste artigo, excetuados, dentre outros, os danos morais, ofensa honra, ao afeto,
liberdade, profisso, ao respeito aos mortos, psique, sade, ao nome, ao crdito e ao bem-estar,
sem necessidade da ocorrncia de prejuzo econmico. 3
o
Entende-se por atos de guerra qualquer
guerra, invaso, atos inimigos estrangeiros, hostilidades com ou sem guerra declarada, guerra civil,
rebelio, revoluo, insurreio, lei marcial, poder militar ou usurpado ou tentativas para usurpao do
poder. 4
o
Entende-se por ato terrorista qualquer ato de uma ou mais pessoas, sendo ou no agentes
de um poder soberano, com fins polticos ou terroristas, seja a perda ou dano dele resultante acidental ou
intencional. 5
o
Os eventos correlatos, a que se refere o ca*4t deste artigo, incluem greves, tumultos,
comoes civis, distrbios trabalhistas, ato malicioso, ato de sabotagem, confisco, nacionalizao,
apreenso, sujeio, deteno, apropriao, seqestro ou qualquer apreenso ilegal ou exerccio indevido
de controle da aeronave ou da tripulao em vo por parte de qualquer pessoa ou pessoas a bordo da
aeronave sem consentimento do explorador.
3) ("NDA)ENTO DA %E&PON&A'I!IDADE O'@ETIAA A TEO%IA DO %I&CO
AD)INI&T%ATIO Bart/ 1C, D 6E, da Constit4io (edera,)
Foi com lastro em fundamentos de ordem pblica e jurdica que os Estados
modernos passaram a adotar a teoria da responsabilidade objetiva no direito pblico.
Por ser mais poderoso, o Estado teria que arcar com um risco natural decorrente
de suas numerosas atividades: maior quantidade de poderes haveria de corresponder
um risco maior. Surge, ento, a teoria do risco administrativo, como fundamento da
responsabilidade objetiva do Estado.
Constitui tambm fundamento da responsabilidade objetiva do Estado, o princpio
da repartio dos encargos.
Segundo Hely Lopes Meirelles, a teoria do risco compreende d4as moda,idades : a
do risco administrativo e a do risco inte.ra,; a primeira admite as causas excludentes
da responsabilidade do Estado: culpa da vtima, culpa de terceiros ou fora maior. A
segunda no as admite.
No entanto, a maior *arte da do4trina no 7az distino, considerando as duas
expresses risco integral e risco administrativo como sinnimos ou falando em risco
administrativo como correspondendo ao acidente administrativo. Mesmo os autores que
falam em teoria do risco integral admitem as causas excludentes da responsabilidade.
E!E)ENTO&
A Constit4io de 1FGG, no arti.o 1C *ar?.ra7o 6
E
, determina que as pessoas
jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadores de servios pblicos
respondero pelos danos #ue seus agentes, nessa #ualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa*
No dispositivo constitucional, esto compreendidas duas regras: a da
responsabilidade objetiva do Estado e a da responsabilidade subjetiva do funcionrio.
A regra da responsabilidade objetiva exige:
1. Que se trate de *essoa 94r=dica de direito *>+,ico o4 de direito *rivado
*restadora de servios *>+,icos; a norma constitucional veio colocar fim s
divergncias doutrinrias quanto incidncia de responsabilidade objetiva quando
se tratasse de entidades de direito privado prestadoras de servios pblicos
5
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(fundaes governamentais de direito privado, empresas pblicas, sociedades de
economia mista, empresas permissionrias e concessionrias de servios
pblicos);
OBS: Carvalho Filho entende que as pessoas de cooperao governamental (ou
servios sociais autnomos) esto sujeitas responsabilidade objetiva atribuda ao
Estado, uma vez que prestam servios pblicos. J no que tange s organizaes
sociais e s organizaes da sociedade civil de interesse pblico, o autor entende que
sua responsabilidade subjetiva e, conseqentemente, regulada pelo Cdigo Civil; a
justificativa que esses entes no tm fins lucrativos e sua funo a de auxlio ao
Poder Pblico para melhorar o resultado de certas atividades do pblico e do prprio
Estado.
2. Que essas entidades prestem servios *>+,icos, o que exclui as entidades da
administrao indireta que executem atividade econmica de natureza privada;
assim que, em relao s sociedades de economia mista e empresas pblicas,
no se aplicar a regra constitucional, mas a responsabilidade disciplinada pelo
direito privado, quando no desempenharem servio pblico;
3. Que haja um dano ca4sado a terceiro em decorrncia da prestao de servio
pblico; aqui est o ne5o de ca4sa e e7eito;
4. Que o dano seja causado por a.ente das aludidas pessoas jurdicas, o que
abrange todas as categorias, de a.entes *o,=ticos, administrativos o4
*artic4,ares em co,a+orao com a Administrao, sem interessar o ttulo sob o
qual prestam o servio;
5. Que o agente, ao causar o dano, aja nessa 64a,idade; no basta ter a qualidade
de agente pblico, pois, ainda que o seja, no acarretar a responsabilidade estatal
se, ao causar o dano, no estiver agindo no exerccio de suas funes.
Vejam-se, a propsito, os seguintes julgados:
*+,-'E../01 '2321 E 0452N2.6,0623-! ,E'/,.- E.+E'201!
2N4EN27089-!,E.+-N.0:212404E -:;E6230 4- E.604-! 4EN/N'2089- 40 124E 0-
.E,324-,! N9-<-:,2=06-,2E404E! 42,E26- 4E ,E=,E..-
0..E=/,04-!+,E'E4EN6E. 4- .6;! 4E.+,-325EN6- 4- ,E'/,.- E.+E'201!
:* A denunciao da lide ao servidor pblico nos casos de indeni&ao /undada na
responsabilidade objetiva do Estado no deve ser considerada como obrigat5ria, pois imp$e ao
autor mani/esto preju&o celeridade na prestao jurisdicional* ;averia em um mesmo processo,
al"m da discusso sobre a responsabilidade objetiva re/erente lide originria, a necessidade da
veri/icao da responsabilidade subjetiva entre o ente pblico e o agente causador do dano, a
#ual " desnecessria e irrelevante para o eventual ressarcimento do particular*
<* Ademais, o direito de regresso do ente pblico em relao ao servidor, nos casos de dolo
ou culpa, " assegurado no art* =>, ? @A, da 1onstituio %ederal, o #ual permanece inalterado
ainda #ue inadmitida a denunciao da lide*
=* Brientao pac/ica das 0urmas de 2ireito 'blico do 8uperior 0ribunal de Custia*
D* !ecurso especial desprovido*
6!Esp @E@*<<DF!C, !el* Ginistra 2EHI8E A!!J2A, '!IGEI!A 0J!GA, julgado em
:K*:<*<EEK, 2C E:*E<*<EE@ p* D=>7
*0452N2.6,0623- E +,-'E../01 '2321! ,E'/,.- E.+E'201! +,E>E26-!-:;E623- 4E
,E'-N4/89- 0- '0,=-! 6",52N- 4- +E,?-4- 4E E@E,'?'2- 4- '0,=- E1E623-!
6
7
E@2.6AN'20 4E >06- ./+E,3EN2EN6E +,E;/42'201 0- ;/1=05EN6- 40 124E! ,E'/,.-
E.+E'201 E@62N6- .E5 ;/1=05EN6- 4- 5",26-!
:* 1uidam os autos de ao de responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa com
pedido liminar de a/astamento imediato ajui&ada pelo GIHI80+!IB 'LMNI1B 2B E80A2B 2E ANAOBA8
em des/avor de NJIP 2AHIEN 2A 8INQA, pre/eito do Gunicpio de 8o Cos" da NajeFAN, objetivando, em
sntese4 a7 o a/astamento imediato do r"u do cargo. b7 a decretao da indisponibilidade dos seus bens. c7
a condenao do r"u a ressarcir integralmente os danos provocados municipalidade. d7 a decretao da
perda da /uno pblica. e7 a suspenso dos direitos polticos do r"u, por pra&o determinado. /7 a proibio
do r"u em contratar com o 'oder 'blico ou de receber incentivos /iscais ou creditcios, direta ou
indiretamente, ainda #ue por interm"dio de pessoa jurdica da #ual seja s5cio)majoritrio, pelo pra&o de :E
6de&7 anos* 1oncedida a liminar determinando o a/astamento do r"u do cargo de pre/eito, com a
conse#Rente emposse do vice)pre/eito, bem como a indisponibilidade do todos os seus bens* B r"u interp3s
agravo regimental por entender no ter sido demonstrado #ue a sua permanncia no cargo atrapal(aria a
instruo processual, e #ue no estavam caracteri&ados o fumus boni juris e o periculum in mora,
re#uerendo a cassao da deciso vergastada no intuito de reemposs)lo no cargo de pre/eito, al"m de
desblo#uear seus bens, sob pena de caracteri&ao de cerceamento de de/esa* B 0CAN pro/eriu ac5rdo
mantendo a deciso objurgada, com base no poder geral de cautela disposto no art* >ST do 1'1, alegando
#ue o decisum prestou)se a resguardar o bem pblico e o interesse social, sendo necessrios o
a/astamento do r"u do cargo e a indisponibilidade de seus bens, restando demonstrado os pressupostos
para de/erimento da medida liminar* Irresignado, o r"u interp3s recurso especial re#uerendo a cassao do
aresto a /im de determinar a sua reconduo ao cargo, adu&indo, em suma, #ue o seu a/astamento do
cargo s5 poderia ocorrer se comprovado #ue estivesse obstaculi&ando a reali&ao da instruo
processual, colacionando precedentes nesse sentido* Adu& violao do art* <E da Nei nA T*D<SFS<* B
recorrido apresentou contra)ra&$es re#uerendo a manuteno do aresto atacado em ra&o de carncia de
embasamento jurdico do pleito do recorrente*
<* B recorrente objetiva desconstituir o ac5rdo impugnado a /im de #ue seja recondu&ido ao cargo
de pre/eito do Gunicpio de 8o Cos" da Nage* 0odavia, considerando #ue o perodo de exerccio do
mandato no 'oder Executivo Gunicipal j se encontra expirado 6era de <EEE a <EED7, tem)se caracteri&ado
/ato superveniente prejudicial ao exame da lide*
=* !ecurso especial extinto sem julgamento do m"rito, em ra&o da perda superveniente de seu
objeto*
6!Esp @@>*E=<FAN, !el* Ginistro CB8+ 2ENOA2B, '!IGEI!A 0J!GA, julgado em ET*::*<EEK, 2C
EK*:<*<EEK p* <<S7
'-N.626/'2-N01! 0452N2.6,0623-! '2321! ,E.+-N.0:212404E '2321 4- E.604-B
,E.+-N.0:212404E -:;E6230! +E..-0. ;/,?42'0. 4E 42,E26- +,2304- +,E.604-,0. 4E
.E,328- +C:12'-! '-N'E..2-ND,2- -/ +E,52..2-ND,2- 4- .E,328- 4E 6,0N.+-,6E
'-1E623-* 1*%*, art* =>, ? @A* I* ) A responsabilidade civil das pessoas jurdicas de direito privado
prestadoras de servio pblico " objetiva relativamente aos usurios do servio, no se estendendo a
pessoas outras #ue no ostentem a condio de usurio* Exegese do art* =>, ? @A, da 1*%* II* ) !*E*
con(ecido e provido*
680% U 8egunda 0urma U !el* Ginistro 1A!NB8 QENNB8B U !E <@<@K: ) julgado em :@F::F<EEK7
6Qer a alterao de entendimento do 80%, con/orme consta ao /inal do texto7
!ecurso extraordinrio* Indeni&ao* !esponsabilidade objetiva do Estado* <* Ac5rdo #ue
con/irmou sentena de improcedncia da ao, determinando #ue somente se admite o direito a
indeni&ao se /icar provada a culpa subjetiva do agente, e no a objetiva* =* Alegao de o/ensa ao art*
:E>, da E1 n*A E:F@S, atual art* =>, ? @A, da 1%FTT* D* Aresto #ue situou a controv"rsia no Vmbito da
responsabilidade subjetiva, no vendo con/igurado erro m"dico ou impercia do pro/issional #ue praticou o
ato cirrgico* K* 'recedentes da 1orte ao assentarem #ue WI ) A responsabilidade civil das pessoas jurdicas
de direito pblico e das pessoas jurdicas de direito privado prestadoras de servio pblico,
responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo, ocorre diante dos seguintes re#uisitos4 a7 do
dano. b7 da ao administrativa. c7 e desde #ue (aja nexo causal entre o dano e a ao administrativa* II )
Essa responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo, admite pes#uisa em torno da culpa da
vtima, para o /im de abrandar ou mesmo excluir a responsabilidade da pessoa jurdica de direito privado
prestadora de servio pblico*W !E n*A :>T*ET@)!C* @* Inexiste, na esp"cie, #ual#uer elemento a indicar
ten(a a vtima concorrido para o evento danoso* >* !ecurso con(ecido e provido para julgar procedente a
ao*
680% U 8egunda 0urma U !el* Ginistro H"ri da 8ilveira U !E <:>=TS ) julgado em E<FEDF<EE<7
7
8
!esponsabilidade civil do Estado4 caracteri&ao4 morte causada a particular por agente da 'olcia
!odoviria em servio4 irrelevVncia, nas circunstVncias do caso, de ter sido o servidor absolvido por legtima
de/esa de terceiro, se a agresso a esse no atribuda vtima, mas a outrem, no atingido*
680% U 'rimeira 0urma U !el* Ginistro 8eplveda 'ertence U !E <<S@K= ) julgado em :<FE@F<EE:7
*'-N.626/'2-N01! 0452N2.6,0623-! ,E.+-N.0:212404E '2321 4- E.604-! 1*%*, art* =>,
? @A* I* ) Agresso praticada por soldado, com a utili&ao de arma da corporao militar4 incidncia da
responsabilidade objetiva do Estado, mesmo por#ue, no obstante /ora do servio, /oi na condio de
policial)militar #ue o soldado /oi corrigir as pessoas* B #ue deve /icar assentado " #ue o preceito inscrito no
art* =>, ? @A, da 1*%*, no exige #ue o agente pblico ten(a agido no exerccio de suas /un$es, mas na
#ualidade de agente pblico* II* ) !*E* no con(ecido*
680% U 8egunda 0urma U !el* Ginistro 1arlos Qelloso U !E :@EDE: ) julgado em <EFEDF:SSS7
O *receito a+ran.e as *essoas 94r=dicas de direito *>+,ico, o4 se9a, a
administrao direta e as a4tar64ias da "nio, Estados, Distrito (edera, e
)4nic=*ios/ @? as em*resas *>+,icas, sociedades de economia mista e 74nda8es
de direito *rivado somente res*ondem o+9etivamente se desem*en:arem servios
*>+,icos, sendo im*rescind=ve, de7inir o e5ato sentido dessa e5*resso/
As concession?rias, *ermission?rias e detentoras de a4torizao respondem
objetivamente nas atividades vinculadas ao servio pblico prestado, ficando sob a gide
do direito privado os danos advindos de outras atividades.
O Supremo Tribunal Federal, em julgado proferido nos autos do Recurso
Extraordinrio n<@<@K:F8' 6Ginistro !elator 1arlos Qeloso. :@F::F<EEK7, posicionou-se
na direo de que as concessionrias e permissionrias de servio pblico somente
responderiam de forma objetiva no que tange aos danos causados aos usurios da
prestao daquele servio. No que se refere aos danos causados a pessoas que no
ostentem a condio de usurios, tais entidades respondero de acordo com as normas
comuns de direito civil.
No entanto, o STF em julgado recente, expressamente alterou a jurisprudncia sobre
a matria, entendendo que no se pode restringir o alcance da norma constitucional. No
instante em que o artigo 37, 6 da CF/88 coloca que as pessoas jurdicas de direito
privado respondero objetivamente em relao aos danos causados a terceiros, no
poderia o intrprete limitar a expresso s pessoas que estivessem na qualidade de
usurios. At porque, todos os administrados so potenciais usurios da prestao
daquele servio. Qualquer pessoa, de igual modo, pode sofrer dano em razo da ao
administrativa do Estado.
Assim, 7irmo4Hse na Corte Constit4ciona, a *osio de 64e a res*onsa+i,idade
das concession?rias e *ermission?rias de servio *>+,ico, no 64e se re7ere aos
danos ca4sados a terceiros, ser? de nat4reza o+9etiva, mesmo 64e o dano ten:a
sido *rovocado a 4m terceiro 64e no se 7i.4re na 64a,idade de 4s4?rio da64e,e
servio/ Nesse ponto, leia com ateno o julgado destacado no In7ormativo IIC do
Supremo Tribunal Federal:

8
9
%es*onsa+i,idade Civi, O+9etiva e Terceiro NoH"s4?rio do &ervio J 1 Enfatizando a mudana da
jurisprudncia sobre a matria, o Tribunal, por maioria, negou provimento a recurso extraordinrio
interposto contra acrdo do Tribunal de Justia do Estado de Mato Grosso do Sul, que conclura
pela responsabilidade civil objetiva de empresa privada prestadora de servio pblico em relao
a terceiro no-usurio do servio. Na espcie, empresa de transporte coletivo fora condenada a
indenizar danos decorrentes de acidente que envolvera nibus de sua propriedade e ciclista, o
qual falecera. nicialmente, o Tribunal resolveu questo de ordem suscitada pelo Min. Marco
Aurlio, no sentido de assentar a necessidade de se ouvir o Procurador-Geral da Repblica, em
face do reconhecimento da repercusso geral e da possibilidade da fixao de novo entendimento
sobre o tema, tendo o par#uet se pronunciado, em seguida, oralmente. %E IF1GC02)&, re,/ )in/
%icardo !eKandoKsLi, 26/G/233F/ B%EHIF1GC0) BIDE INTEM%A DO AC%DAO AO (INA! DO
)ATE%IA!)
%es*onsa+i,idade Civi, O+9etiva e Terceiro NoH"s4?rio do &ervio J 2 No mrito, salientando no ter
ficado evidenciado, nas instncias ordinrias, que o acidente fatal que vitimara o ciclista ocorrera
por culpa exclusiva deste ou em razo de fora maior, reputou-se comprovado o nexo de
causalidade entre o ato administrativo e o dano causado ao terceiro no-usurio do servio
pblico, e julgou-se tal condio suficiente para estabelecer a responsabilidade objetiva da pessoa
jurdica de direito privado, nos termos do art. 37, 6, da CF ("As pessoas jurdicas de direito
pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsvel nos casos de dolo ou culpa.). Asseverou-se que no se poderia interpretar
restritivamente o alcance do art. 37, 6, da CF, sobretudo porque a Constituio, interpretada
luz do princpio da isonomia, no permite que se faa qualquer distino entre os chamados
"terceiros, ou seja, entre usurios e no-usurios do servio pblico, haja vista que todos eles, de
igual modo, podem sofrer dano em razo da ao administrativa do Estado, seja ela realizada
diretamente, seja por meio de pessoa jurdica de direito privado. Observou-se, ainda, que o
entendimento de que apenas os terceiros usurios do servio gozariam de proteo constitucional
decorrente da responsabilidade objetiva do Estado, por terem o direito subjetivo de receber um
servio adequado, contrapor-se-ia prpria natureza do servio pblico, que, por definio, tem
carter geral, estendendo-se, indistintamente, a todos os cidados, beneficirios diretos ou
indiretos da ao estatal. Vencido o Min. Marco Aurlio que dava provimento ao recurso por no
vislumbrar o nexo de causalidade entre a atividade administrativa e o dano em questo.
Precedentes citados: RE 262651/SP (DJU de 6.5.2005); RE 459749/PE (julgamento no concludo
em virtude da supervenincia de acordo entre as partes).
%E IF1GC02)&, re,/ )in/ %icardo !eKandoKsLi, 26/G/233F/ B%EHIF1GC0)
N4anto Os o+ras *>+,icas, a Administrao Pblica responde sozinha pela
existncia da obra. Quando os danos resultarem de culpa ou dolo do construtor, este
pode ser acionado regressivamente.
Noutras palavras, quando o dano provocado pelo s fato da obra, por alguma
razo natural ou imprevisvel, e sem que tenha havido culpa de algum, a obra pblica
cause dano ao particular, ocorrer a responsabilidade objetiva do Estado,
independentemente de quem esteja executando a obra, eis que presente todos os
pressupostos para sua configurao. A responsabilidade aqui decorre da teoria do risco
administrativo.
Na hiptese do Estado ter cometido a execuo da obra a um empreiteiro e o dano
ter sido provocado exclusivamente por culpa do executor, atribui-se ao empreiteiro a
responsabilidade subjetiva comum do direito privado, sendo subsidiria a
responsabilidade do Estado, isto , s estar configurada se o executor no lograr reparar
os prejuzos que causou ao prejudicado.
Todavia, se tanto o empreiteiro quanto o Estado tenham contribudo para o fato
causador do dano, ambos tm responsabilidade primria e solidria, podendo configurar
conjuntamente na ao de reparao de danos proposta pelo lesado.
9
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T&T deve ana,isar caso a caso a8es contra "nio 64e tratem de res*onsa+i,idade
s4+sidi?ria, decide &T( Bat4a,izada)
Por votao majoritria, o Plenrio do Supremo Tribunal Federal declarou, nesta
quarta-feira (24), a constitucionalidade do artigo 71, pargrafo 1, da Lei 8.666, de 1993, a
chamada Lei de Licitaes. O dispositivo prev que a inadimplncia de contratado pelo
Poder Pblico em relao a encargos trabalhistas, fiscais e comerciais no transfere
Administrao Pblica a responsabilidade por seu pagamento, nem pode onerar o objeto
do contrato ou restringir a regularizao e o uso das obras e edificaes, inclusive perante
o Registro de mveis.
Segundo o presidente do STF, isso "no impedir o TST de reconhecer a
responsabilidade, com base nos fatos de cada causa. "O STF no pode impedir o TST
de, base de outras normas, dependendo das causas, reconhecer a responsabilidade do
poder pblico, observou o presidente do Supremo. Ainda conforme o ministro, o que o
TST tem reconhecido que a omisso culposa da administrao em relao
fiscalizao - se a empresa contratada ou no idnea, se paga ou no encargos sociais
- gera responsabilidade da Unio.
A deciso foi tomada no julgamento da Ao Declaratria de Constitucionalidade
(ADC) 16, ajuizada pelo governador do Distrito Federal em face do Enunciado (smula)
331 do Tribunal Superior do Trabalho (TST), que, contrariando o disposto no pargrafo 1
do mencionado artigo 71, responsabiliza subsidiariamente tanto a Administrao Direta
quanto a indireta, em relao aos dbitos trabalhistas, quando atuar como contratante de
qualquer servio de terceiro especializado.
%ec,ama8es
Em vista do entendimento fixado na ADC 16, o Plenrio deu provimento a uma
srie de Reclamaes (RCLs) ajuizadas na Suprema Corte contra decises do TST e de
Tribunais Regionais do Trabalho fundamentadas na Smula 331/TST. Entre elas esto as
RCLs 7517 e 8150. Ambas estavam na pauta de hoje e tiveram suspenso seu julgamento
no ltimo dia 11, na expectativa de julgamento da ADC 16. Juntamente com elas, foram
julgadas procedentes todas as Reclamaes com a mesma causa de pedir.
Por interessar a todos os rgos pblicos, no s federais como tambm estaduais
e municipais, os governos da maioria dos estados e de muitos municpios, sobretudo de
grandes capitais, assim como a Unio, pediram para aderir como amici curiae (amigos da
corte) nesta ADC.
A,e.a8es
Na ao, o governo do DF alegou que o dispositivo legal em questo "tem sofrido
ampla retaliao por parte de rgos do Poder Judicirio, em especial o Tribunal Superior
do Trabalho (TST), que diuturnamente nega vigncia ao comando normativo expresso no
artigo 71, pargrafo 1 da Lei Federal n 8.666/1993. Observou, nesse sentido, que a
Smula 331 do TST prev justamente o oposto da norma do artigo 71 e seu pargrafo 1.
A ADC foi ajuizada em maro de 2007 e, em maio daquele ano, o relator, ministro
Cezar Peluso, negou pedido de liminar, por entender que a matria era complexa demais
para ser decidida individualmente. Posta em julgamento em setembro de 2008, o ministro
Menezes Direito (falecido) pediu vista dos autos, quando o relator no havia conhecido da
ao, e o ministro Marco Aurlio dela havia conhecido, para que fosse julgada no mrito.
Hoje, a matria foi trazida de volta a Plenrio pela ministra Crmen Lcia Antunes
Rocha, uma vez que o sucessor do ministro Direito, o ministro Dias Toffoli, estava
10
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impedido de participar de seu julgamento, pois atuou neste processo quando ainda era
advogado geral da Unio.
Na retomada do julgamento, nesta quarta-feira, o presidente do STF e relator da
matria, ministro Cezar Peluso, justificou o seu voto pelo arquivamento da matria.
Segundo ele, no havia controvrsia a ser julgada, uma vez que o TST, ao editar o
Enunciado 331, no declarou a inconstitucionalidade do artigo 71, pargrafo 1, da Lei
8.666.
Em seu voto, a ministra Crmen Lcia divergiu do ministro Cezar Peluso quanto
controvrsia. Sob o ponto de vista dela, esta existia, sim, porquanto o enunciado do TST
ensejou uma srie de decises nos Tribunais Regionais do Trabalho (TRTs) e, diante
delas e de decises do prprio TST, uma srie de aes, sobretudo Reclamaes (RCLs),
junto ao Supremo. Assim, ela se pronunciou pelo conhecimento e pelo pronunciamento da
Suprema Corte no mrito.
O ministro Marco Aurlio observou que o TST sedimentou seu entendimento com
base no artigo 2 da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), que define o que
empregador, e no artigo 37, pargrafo 6 da Constituio Federal (CF), que responsabiliza
as pessoas de direito pblico por danos causados por seus agentes a terceiros.
Deciso
Ao decidir, a maioria dos ministros se *ron4ncio4 *e,a constit4ciona,idade
do arti.o C1 e se4 *ar?.ra7o >nico, e :o4ve consenso no sentido de 64e o T&T no
*oder? .enera,izar os casos e ter? de investi.ar com mais ri.or se a inadim*,<ncia
tem como ca4sa *rinci*a, a 7a,:a o4 7a,ta de 7isca,izao *e,o ;r.o *>+,ico
contratante/
O ministro Ayres Britto endossou parcialmente a deciso do Plenrio. Ele lembrou
que s h trs formas constitucionais de contratar pessoal: por concurso, por nomeao
para cargo em comisso e por contratao por tempo determinado, para suprir
necessidade temporria.
Assim, se.4ndo e,e, a terceirizao, em+ora am*,amente *raticada, no tem
*reviso constit4ciona,/ Por isso, no entender de,e, nessa moda,idade, :avendo
inadim*,<ncia de o+ri.a8es tra+a,:istas do contratado, o *oder *>+,ico tem de
res*onsa+i,izarHse *or e,as/
Cont4do, a mera inadim*,<ncia da em*resa terceirizante 64anto Os ver+as
tra+a,:istas e *revidenci?rias devidas ao tra+a,:ador terceirizado no trans7ere a
res*onsa+i,idade *or tais ver+as *ara a entidade estata, tomadora de servios, a
teor do dis*osto no art/ C1 da !ei nE G6662F1, c49a constit4ciona,idade 7oi dec,arada
*e,o &T( na ADC nE 16HD(/
Entretanto, a interpretao sistemtica desse dispositivo, em conjunto com os
demais preceitos que regem a matria (arts. 58, , e 67 da Lei n 8666/93; 186 e 927,
caput, do CC/02), revel que a norma nela inscrita, ao isentar a Administrao Pblica das
obrigaes trabalhistas decorrentes dos contratos de prestaes de servios por ela
celebrados, no alcana os casos em que o ente pblico tomador no cumpre sua
obrigao de fiscalizar a execuo do contrato pelo prestador.
Nesse quadro, a inadimplncia da obrigao fiscalizatria da entidade estatal
tomadora de servios gera sua responsabilidade subsidiria, em face de sua culpa (in
vigilando), a teor da regra jurdica que, por ato ou omisso culposos, cause prejuzos a
algum.
Evidenciando-se essa culpa (in vigilando) nos autos, incide a responsabilidade
subsidiria, de natureza subjetiva, prevista nos preceitos legais especificados.
.
0) CA"&A& EPC!"DENTE& DE %E&PON&A'I!IDADE
11
12
A responsabilidade objetiva do Estado somente elidida quando o servio pblico
no a causa do dano. Os doutrinadores no chegaram a um consenso a respeito de
quais situaes podem ser enquadradas nessa rubrica: alguns falam apenas em culpa da
vtima e fora maior, enquanto outros acrescentam o caso fortuito, o estado de
necessidade e a culpa de terceiros.
Se a c4,*a da v=tima causa exclusiva do dano, o Estado no responde. Se a leso
fruto da ao con94nta do Estado e do ,esado, h apenas a atenuao do valor da
indenizao, calculada em funo da participao de cada um no evento. Ou seja, em
caso de concausas, por respeito eqidade, a indenizao ser mitigada, cabendo ao
Estado reparar o dano de forma proporcional sua participao no evento lesivo e ao
lesado arcar com o prejuzo correspondente a sua prpria conduta.
A 7ora maior um acontecimento da natureza, imprevisvel, inevitvel e estranho
vontade das partes e quando acontece, permite identificar dia, hora e local (supremacia
da fora da natureza sobre a fora humana). Contudo, o Estado responde se a fora
maior apenas atualizou um perigo criado pelo Poder Pblico.
Embora existam divergncias acerca da definio de caso 7ort4ito, chegamos a
este pelo critrio de excluso. Ser hiptese de caso fortuito o que no se enquadrar
como fato do prncipe, fato da administrao ou fora maior. sso se deve ao fato de ter o
STF classificado como Caso Fortuito, tanto a greve, que evento humano; quanto a
pedreira subterrnea e o lenol fretico que so eventos da natureza. sso significa dizer
que se no representar um fenmeno, como a tempestade, o vendaval, o furao, outro
evento da natureza, como o lenol fretico, no pode ser classificado como hiptese de
Fora Maior.
Para diferenciar um instituto do outro, de grande valia o final da definio,
elaborado com esse propsito: ///64ando acontece, *ermite identi7icarA dia, :ora e
,oca,/
Para Di Pietro, o caso fortuito corresponde aos casos em que o dano decorrente
de ato humano, de falha da Administrao. Por essa razo a autora entende que no h
excluso de responsabilidade do Estado nessa hiptese.
Hely Lopes Meirelles inverte os dois institutos. Para ele, o que a doutrina denomina
de Caso Fortuito hiptese de Fora Maior.
No que tange aos atos de terceiros, o Estado responde se ficar caracterizada a sua
omisso na prestao do servio pblico, aspecto mais amplamente estudado no item
seguinte.
Por fim, h autores que ainda mencionam o estado de necessidade, que ocorre
quando h situaes de perigo iminente, no provocadas pelo agente, tais como guerras.
Nesse caso, a prevalncia do interesse pblico torna necessrio o sacrifcio do interesse
particular.
I) %E&PON&A'I!IDADE DO E&TADO PO% ATO& O)I&&IO&
A doutrina ptria ainda diverge a respeito da natureza jurdica da responsabilidade
do Estado por condutas omissivas. A natureza subjetiva dessa responsabilidade
defendida por Celso Antonio Bandeira de Mello, seguido por Maria Sylvia Zanella Di Pietro
e Jos dos Santos Carvalho Filho. Nas palavras de Mello (p. 914): ( largo campo para a
responsabilidade subjetiva no caso de atos omissivos, determinando)se, ento, a
responsabilidade pela teoria da culpa do servio, seja por#ue este no /uncionou, #uando
deveria normalmente /uncionar, seja por#ue /uncionou mal ou /uncionou tardiamente*
12
13
Em outra margem situa-se Srgio Cavalieri Filho, estabelecendo uma distino entre
omisso genrica e omisso especfica. A omisso genrica a que no decorre
diretamente da omisso do Estado, somente responsabilizando-se o ente estatal se restar
comprovada a sua culpa. J a omisso especfica ocorre quando a inrcia administrativa
causa direta e imediata do no impedimento do evento, havendo ento
responsabilidade objetiva.
Tarcsio Vieira de Carvalho Neto resume a posio do Supremo Tribunal Federal a
respeito do tema: at h bem pouco tempo, a Corte parecia ter adotado a corrente da
responsabilidade objetiva pelos atos omissivos do Estado. Contudo, no ms de novembro
de 2003, a Suprema Corte, j composta pelos novos ministros Carlos Ayres de Brito,
Joaquim Barbosa e Csar Peluso, passou a considerar subjetiva a responsabilidade
estatal por omisso.
Transcrevemos aqui algumas ementas que refletem a posio dessa Corte:
'-N.626/'2-N01! 0452N2.6,0623-! '2321! ,E.+-N.0:212404E '2321 4- E.604-! 06-
-52..23- 4- +-4E, +C:12'-B 4E6EN6- 5-,6- +-, -/6,- +,E.-! ,E.+-N.0:212404E
./:;E6230B '/1+0 +/:12'27040B >0160 4- .E,328-* 1*%*, art* =>, ? @A* I* ) 0ratando)se de ato
omissivo do poder pblico, a responsabilidade civil por esse ato " subjetiva, pelo #ue exige dolo ou culpa,
em sentido estrito, esta numa de suas trs vertentes )) a negligncia, a impercia ou a imprudncia )), no
sendo, entretanto, necessrio individuali&)la, dado #ue pode ser atribuda ao servio pblico, de /orma
gen"rica, a /alta do servio* II* ) A /alta do servio )) /aute du service dos /ranceses )) no dispensa o
re#uisito da causalidade, vale di&er, do nexo de causalidade entre a ao omissiva atribuda ao poder
pblico e o dano causado a terceiro* III* ) 2etento assassinado por outro preso4 responsabilidade civil do
Estado4 ocorrncia da /alta do servio, com a culpa gen"rica do servio pblico, dado #ue o Estado deve
&elar pela integridade /sica do preso* IQ* ) !*E* con(ecido e no provido*
680% U 8egunda 0urma U !el* Ginistro 1arlos Qelloso U !E =><D>< U julgado em EDF::F<EE=7
!esponsabilidade civil do Estado4 /uga de preso ) atribuda incria da guarda #ue o acompan(ava
ao consult5rio odontol5gico /ora da priso ) preordenada ao assassnio de desa/etos a #uem atribua a sua
condenao, na busca dos #uais, no estabelecimento industrial de #ue /ora empregado, veio a matar o
vigia, marido e pai dos autores4 indeni&ao de/erida sem o/ensa do art* =>, ? @A, da 1onstituio*
680% U 'rimeira 0urma U !el* Ginistro 8eplveda 'ertence U !E :=@<D> ) julgado em <EFE@F<EEE7
Carvalho Filho entende que a responsabilidade civil do Estado, no caso de conduta
omissiva, s se desenhar quando presentes estiverem os elementos que caracterizam a
culpa. A culpa origina-se, na espcie, do descumprimento do dever legal, atribudo ao
Poder Pblico, de impedir a consumao do dano. Resulta, por conseguinte, que, nas
omisses estatais, a teoria da responsabilidade objetiva no tem perfeita aplicabilidade,
como ocorre nas condutas comissivas*
Nas condutas omissivas para que haja responsabilidade civil do Estado, alm do
elemento culposo, necessria a presena do nexo direto de causalidade entre o fato e o
dano sofrido pela vtima. Significa dizer que no pode o intrprete buscar a relao de
causalidade quando h uma ou vrias intercausas entre a omisso e o resultado danoso.
O+servao: Conforme NOBRE, Eduardo Antnio Dantas (Subprocurador Geral da Repblica).
%es*onsa+i,idade civi, da administrao *e,a .4arda de *essoas e coisas/ Jus Navigandi, Teresina,
ano 15, n. 2430, 25 fev. 2010. Disponvel em: <http://jus.uol.com.br/revista/texto/14409>. Acesso em: 12
nov. 2010:
"Impende lembrar, antes do encerramento deste trabal(o, #ue o Estado, no desempen(o normal de sua
atividade, cria situa$es de risco #ue, no com pouca /re#Rncia, redundam em preju&os para os
administrados, como ocorre com a guarda de pessoas e coisas* Em tais (ip5teses, o Estado, por atos
comissivos seus, cria as situa$es determinantes ou propiciat5rias da emergncia dos danos #ue, por isso,
aproximam)se dos preju&os ocasionados pela atuao do 'oder 'blico, atraindo, em conse#Rncia, a
responsabilidade modelada pela teoria do risco administrativo*
'or outras palavras4 se o Estado cria o risco, o dano, uma ve& concreti&ado, em nada se distancia das
situa$es em #ue o preju&o " causado diretamente pelo atuar da Administrao, pois a leso vincula)se a
13
14
um estado de /ato por ela criado* 'or conseguinte, embora no /igure como autor, no #uadro contextual em
#ue se operou o evento lesivo, o 'oder 'blico arca com os e/eitos dele decorrentes, por#uanto concorreu,
com ato seu, para #ue se concreti&asse a perda patrimonial so/rida pelo particular*
As pessoas, custodiadas pelo Estado, por ve&es, singulari&am)se pela sua predisposio ao crime,
semel(ana do #ue se passa com os presos levados a uma penitenciria construda nas proximidades da
rea residencial ou comercial de um Gunicpio* 8e, #uando de uma evaso coletiva, tais pessoas depredam
casas, edi/cios ou lojas vi&in(as a esse estabelecimento, a Administrao " obrigada a indeni&ar, com base
na teoria do risco administrativo, pois no evitou, como devia, danos per/eitamente previsveis, #ue
acabaram por concreti&ar)se*
'or"m, se os evadidos, um ou dois dias ap5s a /uga, invadem im5veis privados ou se apoderam, mediante
violncia, de m5veis particulares, s5 ser possvel cogitar da responsabilidade substanciada na 1onstituio
%ederal, art* =>, ? @A, se restar provado, saciedade, #ue, apesar de reunir condi$es para atuar, o Estado
deixou de /a&)lo, por lenincia ou indolncia dos agentes a seu servio*
'or ra&$es e crit"rios idnticos, a responsabilidade objetiva aplica)se, per/eio, aos danos so/ridos pelas
pessoas custodias pelo 'oder 'blico, como ocorre com o detento #ue vem a /alecer, em ra&o de golpes
des/eridos por um seu compan(eiro de presdio, com o emprego de instrumento cortante ou contundente,
eis #ue os presidirios, isoladamente considerados, encontram)se expostos a uma permanente situao de
risco, inerente in#uietao dos in/ratores com os #uais convivem na ambincia da col3nia penal*
2iga)se o mesmo dos alunos regularmente matriculados em escolas pblicas, eis #ue, com a sua
integridade corporal e mental, comprometem)se, irredutvel e irresistivelmente, as pessoas jurdicas de
direito pblico mantenedoras dos estabelecimentos educacionais* 'ortanto, se um estudante /ere outro com
um estilete, ou com uma lVmina #ue tra& consigo a pretexto de apontar os lpis, o Estado obriga)se pela
correspondente indeni&ao, com base nos postulados da responsabilidade objetiva*
Ho se ignora #ue o 8upremo 0ribunal %ederal, em pelo menos trs oportunidades, proclamou #ue o
Estado tem a obrigao de indeni&ar os danos resultantes da morte de um apenado por outro, no interior de
uma penitenciria, onde ambos cumpriam penas privativas de liberdade* As decis$es pro/eridas a prop5sito
desses casos, contudo, louvaram)se na denominada culpa an3nima, #ue re#uesta a prova, pelo particular,
de #ue o servio 6i7 no /uncionou, 6ii7 /uncionou com de/icincia ou 6iii7 no /uncionou como e #uando
deveria 6c/r* !ecursos Extraordinrios nA6s7 =@ST<E U !8, =><D>< U !H 6acima citado7 e =T<EKD U !C,
relatados pelo Ginistro 'arlos 3elloso7*
8em embargos s laboriosas constru$es empreendidas pelos votos #ue condu&iram os julgamentos
colacionados, " in#uestionvel #ue no deveriam ter sido exigidas, dos administrados, as comprova$es a
#ue se re/eriram os ac5rdos, por um motivo destacado em desdobramento anterior deste trabal(o4 se as
omiss$es /oram atribudas a agentes pblico, encontram)se, todas elas, cobertas pela responsabilidade
administrativa, inscrita na 1onstituio %ederal, art* =>, ? @A*
'or isso, mel(or do #ue os precedentes re/eridos, viu essa relevante tese jurdica o ac5rdo originrio da
'rimeira 0urma do 1olendo 8upremo 0ribunal %ederal, #uando c(amada a julgar o !ecurso Extraordinrio
sob nA :ES@:K U !C 62CJ, E<*ET*S@7, cuja relatoria coube ao Ginsitro 'elso de 5ello4 WA teoria do risco
administrativo, consagrada em sucessivos documentos constitucionais brasileiros desde a 1arta 'oltica de
:SD@, con/ere /undamento doutrinrio responsabilidade civil objetiva do 'oder 'blico pelos danos a #ue
os seus agentes pblicos (ouverem dado causa, por ao ou omisso* Essa concepo te5rica, #ue
in/orma o princpio constitucional da responsabilidade civil objetiva do 'oder 'blico, /a& emergir, da mera
ocorrncia do ato lesivo causado vtima pelo Estado, o dever de indeni&)la pelo dano pessoal eFou
patrimonial so/rido, independentemente da caracteri&ao de culpa dos agentes estatais ou de
demonstrao de /alta do servio pblico* Bs elementos #ue comp$em a estrutura e delineiam o per/il da
responsabilidade civil objetiva do 'oder 'blico compreendem 6a7 a alteridade do dano, 6b7 a causalidade
material entre o eventus damni e o comportamento positivo 6ao7 ou negativo 6omisso7 do agente pblico,
6c7 a o/icialidade da atividade causal e lesiva, imputvel a agente do 'oder 'blico, #ue ten(a, nessa
condio /uncional, incidido em conduta comissiva ou omissiva, independentemente da licitude, ou no, do
comportamento /uncional 6!0C :DEF=K@7 e 6d7 a ausncia de causa excludente da responsabilidade estatal
6!0C KKFKE= U !0C >:FSS U !0C S:F=>> U !0C SSF::KK U !0C :=:FD:>7* B princpio da responsabilidade
objetiva no se reveste de carter absoluto, eis #ue admite o abrandamento e, at" mesmo, a excluso da
pr5pria responsabilidade civil do Estado, nas (ip5teses excepcionais con/iguradoras de situa$es
liberat5rias U como o caso /ortuito e a /ora maior U ou evidenciadoras de culpa atribuvel pr5pria vtima
6!2A :=>F<== U !0C KKFKE7* B 'oder 'blico, ao receber o estudante em #ual#uer dos estabelecimentos
da rede o/icial de ensino, assume o grave compromisso de velar pela preservao de sua integridade /sica,
devendo empregar todos os meios necessrios ao integral desempen(o desse encargo jurdico, sob pena
de incidir em responsabilidade civil pelos eventos lesivos ocasionados ao aluno* A obrigao governamental
de preservar a intangibilidade /sica dos alunos, en#uanto estes se encontrarem no recinto do
estabelecimento escolar, constitui encargo indissocivel do dever #ue incumbe ao Estado de dispensar
proteo e/etiva a todos os estudantes #ue se encontrarem sob a guarda imediata do 'oder 'blico nos
estabelecimentos o/iciais de ensino* 2escumprida essa obrigao, e vulnerada a integridade corporal do
14
15
aluno, emerge a responsabilidade civil do 'oder 'blico pelos danos causados a #uem, no momento do
/ato lesivo, se encontrava sob a guarda, vigilVncia e proteo das autoridades e dos /uncionrios escolares,
ressalvadas as situa$es #ue descaracteri&am o nexo de causalidade material entre o evento danoso e a
atividade imputvel aos agentes pblicos*W 6Ori/os do original7
%ica a/astado o dever de indeni&ar, nas (ip5teses e condi$es remarcadas, se um presidirio ou um
estudante, sob guarda do 'oder 'blico, em um presdio ou em uma escola, vierem a ser vitimados por
raios, mngua de conexo l5gica entre as situa$es de risco, criadas pelo Estado 6construo e
manuteno em /uncionamento do presdio e da escola7, e os eventos da nature&a 6#ueda do raio7, #ue no
alcanam, rotineira ou costumeiramente, estabelecimentos escolares e prisionais*
9uando se ocupa de arma&enar e distribuir in/lamveis, como se d com os servios de guarda em
dep5sito e de /ornecimento de gs, o Estado cria uma situao de risco, em ordem a /a&er surgir a sua
obrigao de indeni&ar, com base nos princpios consagrados pela teoria do risco administrativo, os donos
dos terrenos #ue vierem a ser prejudicados por eventual exploso ou escapao dessa substVncia*
'ela mesma ordem de motivos, os dep5sitos construdos para a guarda, a bem do servio de segurana
pblica, de armamentos e muni$es, podem trans/ormar)se em /atos geradores da obrigao de indeni&ar,
objetivamente, os danos oriundos de incndios, provocados pela guarda displicente desses arte/atos, pouco
importando, para os /ins cogitados, #ue o evento ten(a sido ocasionado por omisso do agente pblico
dotado de competncia para esse cometimento*
%es*onsa+i,idade *or omisso P CDC: segundo o CDC, a responsabilidade do
Estado ser objetiva mesmo se a leso decorrer de uma omisso lcita sua Bart/ 1Q
%ornecedor " toda pessoa /sica ou jurdica, pblica ou privada, nacional ou estrangeira,
bem como os entes despersonali&ados, #ue desenvolvem atividades de produo,
montagem, criao, construo, trans/ormao, exportao, distribuio ou
comerciali&ao de produtos ou prestao de servios*)/
Assim, aplica-se o CDC ao Estado se o servio em questo prestado com intuito
de lucro. Desta forma, se o servio pblico indenizado por taxa, no se aplica o CDC,
pois no h consumidor, mas contribuinte.
ATO& I!RCITO& O" I!EMAI&
Dever especfico imposto
legalmente o descumprimento
deste dever ilcito
ATO& !RCITO& O" !EMAI&
Dever genrico do Estado
prestao de servios em geral
ATO&
CO)I&&IO&
Quando a Administrao pratica
uma ilicitude, responde
objetivamente
1
.
Quando a Administrao pratica um
ato lcito (decorrncia da prestao
de um servio em geral), mas que
causa dano a algum, a
responsabilidade objetiva
2
.
ATO&
O)I&&IO&
Se em uma dada situao o Estado
devia se omitir, e assim no
procedeu, tambm o caso de
responsabilizao objetiva
3
.
Decorrendo o dano de uma omisso
do Estado em prestar um servio
pblico eficiente e atual, a
responsabilidade subjetiva
4
.
6) %E&PON&A'I!IDADE CII!, PENA! E AD)INI&T%ATIA DO &E%IDO%
PS'!ICO
1
Decorrncia do princpio da legalidade.
2
Decorrncia do princpio da isonomia, ou da igualdade administratia, ou da igual distri!ui"#o dos encargos p$!licos.
3
Decorrncia do princpio da legalidade. %&. ' %stado dee (elar pela integridade )sica dos presidi*rios, deendo os
seus agentes se omitir de espanc*+los e tortur*+los.
4
Decorrncia da teoria da culpa do seri"o p$!lico.
15
16
O ato lesivo do agente pode revestir ao mesmo tempo aspecto civil, administrativo e
criminal, como comum nos atropelamentos ocasionados por veculos da Administrao.
Em tais infraes, o servidor pblico responsvel pelo desastre sujeita-se ao penal e
ao civil regressiva da Administrao para haver a indenizao paga vtima, e ao
processo administrativo, para fins disciplinares.
Havendo julgamento penal, podem ocorrer quatro hipteses, a saber: 1- condenao
criminal do servidor; 2- absolvio pela negativa da autoria ou do fato; 3- absolvio por
ausncia de culpabilidade penal; 4- absolvio por insuficincia de provas ou por outros
motivos.
Na primeira hiptese, a condenao criminal produz efeitos tambm nos processos
civil e administrativo, isto , faz coisa julgada relativamente culpa do agente, sujeitando-
o reparao do dano e s punies administrativas (CP art. 92, e CPP, arts. 63 e 64).
A c4,*a+i,idade recon:ecida na @4stia Crimina, no *ode ser ne.ada em 64a,64er
o4tro 94=zo/
Na segunda hiptese, a sentena criminal tambm produz efeitos no processo civil e
administrativo, para impedir que se responsabilize ou se aplique punio ao funcionrio
apontado como causador do dano, mas cuja autoria a sentena criminal haja negado (art.
1525 do Cdigo Civil e art. 126 da Lei 8112/90).
Na terceira hiptese, a absolvio criminal no produz efeito algum nos processos
civil e administrativo. Embora o ru seja absolvido no processo criminal, a Administrao
pode mover-lhe ao regressiva de indenizao e perquirir sua culpa administrativa para
fins de punio funcional. E a razo esta: o ilcito penal mais que o ilcito civil e o ilcito
administrativo. A sentena criminal que absolve o ru por ausncia de culpabilidade
criminal apenas declara que no h ilcito penal a punir. Desde que o ilcito civil e o
administrativo correspondem a um minus em relao ao ilcito penal, podem existir
aqueles sem que exista este, mas no pode existir este (penal) sem que existam aqueles.
Na quarta hiptese, absolvio criminal tambm no produz qualquer efeito no juzo
civil ou na instncia administrativa, porque a insuficincia de prova colhida na ao penal
no impede que se demonstrem, por outras provas, as culpas civil e administrativa (CPP,
arts. 66 e 67).
As consideraes supra referem-se a hipteses em que o funcionrio incidiu, pelo
mesmo ato, simultaneamente em falta disciplinar e em crime. Para os casos em que o
servidor responde a processo administrativo disciplinar, estando incurso no inciso , do
art.132, da Lei n. 8.112/90, que trata da demisso em vista da prtica de crime contra a
Administrao Pblica, o qual no configure simultaneamente ilcito administrativo, calha
a lio de MSZP, segundo a qual, totalmente diversa a situao se o funcionrio pblico
for processado na esfera penal por fato que constitui crime mas no corresponde a ilcito
administrativo. Nestes casos, a absolvio do servidor, na esfera criminal, por qualquer
fundamento, sempre repercute no mbito administrativo, somente podendo haver punio
pela Administrao em caso de falta residual.
&>m4,a 1G do &T(: pela /alta residual, no compreendida na absolvio pelo ju&o
criminal, " admissvel a punio administrativa do servidor pblico*
Finalmente, h a possibilidade de o servidor cometer crime outro, que no os
contra a Administrao Pblica.
Em se tratando de crime que no diz respeito Administrao Pblica, h trs
situaes a serem observadas:
16
17
- se no imposta pena privativa de liberdade, no h qualquer prejuzo para o
regular exerccio do cargo;
- se imposta pena privativa de liberdade por tempo inferior a 4(quatro) anos, o
servidor ficar afastado de seu cargo ou funo, e sua famlia ter direito, ex vi do art.
229 da Lei n. 8.112/90, percepo de auxlio-recluso;
- se imposta pena privativa de liberdade por tempo superior a 4(quatro) anos,
impe-se a perda de cargo, como um dos efeitos da sentena, ex vi do artigo 92, inciso ,
b, do Cdigo Penal, com redao da Lei n. 9.268/96.
C) %E&PON&A'I!IDADE DO E&TADO PO% ATO& !EMI&!ATIO&
controvertida na DOUTRNA a possibilidade de se responsabilizar o Estado por
atos legislativos que provocam danos aos particulares. Ar.4mentos ne.ativosA
combate-se esta possibilidade alegando-se que os parlamentares so eleitos pelo povo,
ou seja, so representantes da soberania popular (e o povo no pode reclamar dos
representantes que escolhe). Ademais, as leis possuem, como caractersticas, a
abstrao e a generalidade, de forma que perfeitamente aceitvel exigir o sacrifcio de
poro indeterminada da populao em prol da coletividade.
Ar.4mentos *ositivosA combate-se a tese negativa pela constatao de que os
parlamentares so eleitos pelo povo para legislar dentro dos limites impostos pela 1%, de
forma que sendo recon:ecida a inconstit4ciona,idade de ,ei o4 ato normativo pelo
STF, plenamente possvel a responsabilizao do Estado, como sustenta parte da
DOUTRNA. Quanto ao ato normativo, o mesmo efeito produz se for reconhecida a sua
ilegalidade. Ademais, algumas leis ou atos normativos no so dotados de abstrao e
generalidade, somente atin.indo, e m4itas vezes, *re94dicando, 4m n>mero
determinado de *essoas. Sustenta parte da DOUTRNA que tambm nesta situao
emerge o dever do Estado em indenizar. Ex. lei que transforma certa rea em reserva
ambiental, afetando totalmente o direito de propriedade das pessoas que l tinham
propriedade rural; decreto que fecha o trnsito em uma rua, criando um "calado,
atingindo diretamente um estacionamento a localizado.
Hely Lopes Meirelles defende a irresponsabilidade do Estado pelos atos legislativos,
baseando-se em diversos argumentos:
a) o Poder Legislativo atua no exerccio da soberania do Estado, sem qualquer
limitao que no decorra da prpria Constituio;
b) as leis so normas gerais e abstratas, sendo os seus nus iguais para todas as
pessoas que se encontram na mesma situao;
c) os cidados no podem responsabilizar o Estado por atos de parlamentares por
eles mesmos eleitos. (p. 633).
Em sentido oposto, Maria Sylvia Zanella Di Pietro admite a responsabilidade do
Estado no caso de leis inconstitucionais, desde que haja prvia declarao do vcio pelo
STF (no mesmo sentido: Amaro Cavalcanti, Guimares Menegale, Cretella Jnior,
Digenes Gasparini, Juary C. Silva) e com relao s leis de efeitos concretos, que
atingem pessoas determinadas (no mesmo sentido: Cretella Jnior e Yussef Said Cahali).
Maurcio Jorge Mota afirma que a responsabilidade civil do Estado legislador tem
aceitao bastante escassa na jurisprudncia brasileira. Em regra, as decises tratam da
indenizao dos danos decorrentes de ato administrativo baseado em lei declarada
inconstitucional. J a responsabilidade que decorre diretamente de lei inconstitucional
mais restrita, mas funda-se em decises pacficas do STF. Praticamente no existe o
17
18
reconhecimento da responsabilidade por atos legislativos lcitos. Essas questes no so
abordadas, ou o so com fundamento em forosas analogias com institutos como o
apossamento e a desapropriao indireta.
Conclui-se que para a doutrina dominante, no cabe responsabilizao por atos
legislativos, salvo se inconstitucionais, ou seja, a declarao de inconstitucionalidade de
uma lei ter como um de seus efeitos a indenizao dos prejuzos por ela causados. Essa
posio, comum nos pases maduros politicamente, ainda incipiente no Brasil.
No que tange s leis de efeitos concretos - entendidas estas como aquelas que se
apresentam como leis sob o aspecto formal, mas que, materialmente, constituem meros
atos administrativos, atingindo a esfera jurdica de indivduos determinados - a doutrina e
a jurisprudncia j se pacificaram no sentido de que podem ser impugnadas atravs das
aes em geral, inclusive mandado de segurana, motivo pelo qual, Carvalho Filho
entende que, se uma lei de efeitos concretos provoca danos ao indivduo, fica configurada
a responsabilidade civil da pessoa jurdica federativa de onde emanou a lei, assegurando-
se ao lesado o direito reparao dos prejuzos.
G) %E&PON&A'I!IDADE DO E&TADO PO% ATO& @"DICIAI&
Hely Lopes Meirelles somente admite a responsabilidade do Estado por atos judiciais
na hiptese do art. 5., LXXV, da CF/88.
Nos termos do art. 133 do CPC, ainda se admite a responsabilidade pessoal do juiz
nos casos de dolo, fraude, recusa, omisso ou retardamento injustificado de providncias
de seu ofcio.
Contudo, cresce o nmero de doutrinadores que admitem a responsabilizao do
Estado nessas hipteses, tal como Maria Sylvia Zanella Di Pietro. A questo ganha
destaque com o acrscimo do inciso LXXV ao art. 5. da Constituio Federal pela
Emenda Constitucional n. 45. Na Europa, a Corte Europia de Direitos do Homem tem se
baseado em dispositivo semelhante para condenar os pases membros a indenizarem os
seus cidados em razo da demora na entrega da prestao jurisdicional.
Seguem abaixo as principais alegaes daqueles que negam essa responsabilidade,
com os respectivos contra-argumentos:
a) o Poder Judicirio soberano assim como os demais poderes, o Poder
Judicirio deve obedecer a lei e a Constituio;
b) a responsabilizao afetaria a independncia dos juzes no exerccio de suas
funes esse argumento no impede a responsabilizao dos demais poderes
e os juzes possuem outras prerrogativas (vitaliciedade, inamovibilidade e
irredutibilidade de vencimentos) que garantem a sua independncia. Alm disso,
o Estado responderia pelos danos, somente atingindo-se o juiz nos casos de dolo
ou culpa;
c) o juiz no agente pblico o art. 37, 6., da CF inclui os juzes, sejam eles
qualificados como agentes polticos ou servidores pblicos;
d) o juiz um ser humano e, como tal, falha esse argumento no se justifica
quando se tratam de peritos, tal como so os juzes;
e) a indenizao por dano infringiria a regra da imutabilidade da coisa julgada o
fato de o Estado ser condenado a pagar indenizao no implica mudana na
deciso judicial, que continua a valer para ambas as partes.
A jurisprudncia somente tem admitido a responsabilizao do Estado quando h
previso expressa e especfica em lei, prevalecendo nos demais casos a
irresponsabilidade. Maria Sylvia Zanella Di Pietro cita um acrdo do STF de 2002 que
18
19
pode indicar uma mudana de orientao, no qual se decidiu que o juiz no tem
responsabilidade direta pelos atos jurisdicionais praticados, devendo a ao ser proposta
contra a Fazenda Pblica. (p. 559)
Contudo, em deciso recente o Supremo Tribunal Federal reafirmou a sua posio
clssica a respeito do assunto:
*'-N.626/'2-N01! 0452N2.6,0623-! '2321! ,E.+-N.0:212404E '2321 4- E.604-B 06-.
4-. ;/?7E.! 1*%*, A!0* =>, ? @A* I* ) A responsabilidade objetiva do Estado no se aplica aos atos dos
ju&es, a no ser nos casos expressamente declarados em lei* 'recedentes do 8upremo 0ribunal %ederal*
II* ) 2ecreto judicial de priso preventiva no se con/unde com o erro judicirio 61*%*, art* KA, NXXQ7 mesmo
#ue o r"u, ao /inal da ao penal, ven(a a ser absolvido* III* ) Hegativa de trVnsito ao !E* Agravo no
provido*
680% U 8egunda 0urma U !el* Ginistro 1arlos Qelloso U !E D<SK:T U julgado em EKF:EF<EED7
*,E.+-N.0:212404E -:;E6230 4- E.604-! 06- 4- +-4E, ;/42'2D,2-! B princpio da
responsabilidade objetiva do Estado no se aplica aos atos do 'oder Cudicirio, salvo os casos
expressamente declarados em lei* Brientao assentada na Curisprudncia do 80%* !ecurso con(ecido e
provido*
680% U 'rimeira 0urma U !el* Ginistro Ilmar Oalvo U !E <:S::> U julgado em E=FETF:SSS7
Carvalho Filho entende que tanto quanto os atos legislativos, os atos jurisdicionais
tpicos so, em princpio, insuscetveis de redundar na responsabilizao civil do Estado.
Todavia, no que tange s condutas dolosas do juiz, entende o autor que civilmente
responsvel a pessoa jurdica federativa (a Unio ou o Estado-membro), assegurando-se-
lhe, porm, direito de regresso contra o juiz. Nesse caso, o prejudicado pelo ato
jurisdicional doloso ter a alternativa de propor a ao indenizatria contra o Estado ou
contra o prprio juiz responsvel pelo dano, ou, ainda, contra ambos, o que admissvel
porque o autor ter que provar, de qualquer forma, que a conduta judicial foi consumada
de forma dolosa.
No que tange s condutas culposas, Carvalho Filho sustenta que em face do art.
5, LXXXV, da CF, o indivduo que condenado em virtude de sentena judicial que
contenha erro judicirio ter direito reparao dos prejuzos sofridos a ser postulada em
ao ajuizada contra o Estado. Assim, a matria pacfica no que diz respeito a atos
jurisdicionais de natureza penal. Todavia, em relao aos atos de natureza cvel, entende
o autor que se um ato culposo do juiz possibilita a ocorrncia de dano parte, deve ela
valer-se dos instrumentos recursais e administrativos para evit-los, sendo invivel a
responsabilizao civil do Estado por fatos desse tipo.
Em relao aos atos funcionais do juiz, ou seja, daquelas aes ou omisses do
juiz que digam respeito atuao do juiz fora do processo, diferentemente dos atos
tipicamente jurisidicionais (aqueles praticados dentro do processo), se tais condutas
provocam danos parte sem justo motivo, o Estado deve ser civilmente responsabilizado,
ainda que o juiz tenha agido de forma apenas culposa, nos termos do art. 37, 6, da CF.
Ex: o caso do juiz que retarda injustificadamente o andamento do processo ou perde
processos por negligenciar sua guarda ou ainda pratica abuso de poder em decorrncia
de seu cargo. Em tais casos, o Estado tem direito de regresso contra o juiz responsvel
pelo dano.
F) %EPA%A#$O DO DANO AO !E&ADO E A#$O DE %EM%E&&O
O Poder Pblico tem o dever de indenizar sempre que haja uma leso a um direito
da vtima e desde que o dano seja certo, podendo tanto ser atual como futuro. Hely e
Mello, so unssonos em afirmar que o dano pode ser tanto material quanto moral.
No caso de comportamentos estatais lcitos, requer ainda os requisitos da
especialidade (agravo patrimonial que incide especificamente sobre certo ou certos
19
20
indivduos e no sobre a coletividade) e anormalidade (o dano deve superar os meros
agravos patrimoniais pequenos e inerentes s condies de convvio social).
A reparao dos danos pode ser feita no mbito administrativo ou mediante a
propositura de ao de indenizao pelo prejudicado.
Discutem os autores se a vtima pode propor a ao contra o funcionrio e a pessoa
jurdica; ou apenas contra o funcionrio. Meirelles (p. 634) veda essas possibilidades.
Posicionam-se em sentido oposto Mello (p. 299 e 917) e Yussef Said Cahali (p. 186),
invocando decises do STF nesse mesmo sentido.
Tambm h controvrsias quanto possibilidade de denunciao da lide do Estado
em relao ao funcionrio.
Celso Antonio Bandeira de Mello contrrio denunciao da lide, baseando-se nos
seguintes argumentos:
a) so diversos os fundamentos da responsabilidade e do servidor;
b) essa diversidade de fundamentos retardaria injustificadamente a soluo do
conflito para a vtima; e
c) o inciso do art. 70 do CPC refere-se ao garante, o que no inclui o servidor.
Em sentido oposto, h autores que admitem a denunciao quando a vtima argi a
culpa do agente pblico.
O STJ consolidou entendimento no sentido de ter por admissvel a denunciao da
lide do servidor pela fazenda pblica, demandada por ato daquele, independentemente da
tese de defesa adotada.
EmentaB +,-'E../01 '2321! 0=,03- ,E=25EN601! 2N4EN27089-! ,E.+-N.0:212404E
'2321! 4EN/N'2089- E 124E 4E .E,324-, 4- ,E'-,,EN6E! 4E.NE'E..2404E, E5 >0'E 4-.
+,2N'?+2-. 40 E'-N-520 E 'E1E,2404E +,-'E../02.! +,E'E4EN6E.! 089- ,E=,E..230
=0,0N6240! :* Agravo !egimental contra deciso #ue negou provimento ao agravo de instrumento
o/ertado pela parte agravante* <* B Ac5rdo a #uo manteve o inde/erimento de denunciao da lide a
/uncionrios pblicos em ao na #ual se pretende indeni&ao contra o recorrente* =* A responsabilidade
pelos atos dos servidores pblicos #uando em servio ativo " imputada ao 'oder 'blico do #ual so
agentes, dado o princpio da despersonali&ao dos atos administrativos* 0em)se, pois, por incabvel a
denunciao lide, uma ve& #ue, sendo a responsabilidade do recorrente objetiva, independe da a/erio
de existncia de culpa ou no, por parte de seus agentes* D* A jurisprudncia desta 1orte 8uperior tem
enveredado pela esteira de #ue Wembora cabvel e at" mesmo recomendvel a denunciao lide de
servidor pblico causador de dano decorrente de acidente de veculo, uma ve& inde/erido tal pedido,
injusti/icvel se torna, em sede de recurso especial, a anulao do processo para converso do rito sumrio
em ordinrio e admisso da denunciao, em ateno aos princpios da economia e celeridade
processuaisW 6!Esp nA :S>=>DFGO, !el* Gin* Oarcia Qieira7, al"m de #ue Wem nome da celeridade e da
economia processual, admite)se e se recomenda #ue o servidor pblico, causador do acidente, integre,
desde logo, a relao processual* Entretanto, o inde/erimento da denunciao da lide no justi/ica a
anulao do processoW 6!Esp nA :@KD::FE8, !el* Gin* Oarcia Qieira7 e, por /im, #ue Wos princpios da
economia e da celeridade podem justi/icar a no anulao parcial do processo onde indevidamente no se
admitiu denunciao da lide 61'1, art* >E, III7, ressalvado ao denunciante postular seus eventuais
interesses na via aut3noma*W 6!Esp nA ::KSSF!C, !el* Gin* 8lvio de %igueiredo 0eixeira7* K* 2eciso citada
pelo agravante 6E!Esp nA :ES<ETF!C, !el* Gin* ;umberto Oomes de Marros7, cujo julgamento se deu por
maioria, sendo este !elator um dos Ginistros vencidos, por no coadunar com a denunciao lide
pretendida* Gantena do mesmo entendimento outrora /ormulado* @* Agravo regimental no provido*
6Ac5rdo Brigem4 80C ) 8J'E!IB! 0!IMJHAN 2E CJ80IYA 1lasse4 AOA ) AO!AQB !EOIGEH0AN HB
AO!AQB 2E IH80!JGEH0B U DKKES= 'rocesso4 <EE<EE@KK@>= J%4 !C Zrgo Culgador4 '!IGEI!A
0J!GA 2ata da deciso4 :>FESF<EE< 2ocumento4 80CEEEDKD@D= %onte 2C 2A0A4E>F:EF<EE<
'[OIHA4<EK !elator6a7 CB8+ 2ENOA2B)
Ementa +,-'E..- '2321 E 0452N2.6,0623- < 2N4EN27089- +-, 06- 21?'26- < +EN.9- E
'-5+0NFE2,0 E 0- >21F- 40 3?6250B 12526E 6E5+-,01 < 4EN/N'2089- 40 124E* :* A
denunciao da lide, em ao de responsabilidade civil do servidor pblico causador do dano, no "
obrigat5ria seno para o litisdenunciado #ue, #uando c(amado, no pode recusar)se* <* ;armoni&a)se com
a celeridade processual, e no impede o exerccio do direito de regresso a no)aceitao da
litisdenunciao* =* Gul(er e /il(o mantidos pela vtima tm direito indeni&ao sob a /orma de alimentos,
20
21
como estabeleceu o ac5rdo, em #uantitativo #ue esta 1orte no pode dimensionar por 5bice da 8mula
E>F80C* D* A penso /ixada para a compan(eira da vtima no pode ser condicionada manuteno da sua
situao de mul(er so&in(a, dado o seu carter indeni&at5rio 6precedentes do 80C7* K* A penso /ixada para
o /il(o tem como termo /inal a sua idade de <D 6vinte e #uatro7 anos e no a vida provvel da vtima, /ixada
em @K 6sessenta e cinco7 anos* @* !ecurso especial con(ecido pela alnea WcW e parcialmente provido*
6Ac5rdo Brigem4 80C ) 8J'E!IB! 0!IMJHAN 2E CJ80IYA 1lasse4 !E8' ) !E1J!8B E8'E1IAN U
=S<<DE 'rocesso4 <EE:E:@DETKK J%4 2% Zrgo Culgador4 8EOJH2A 0J!GA 2ata da deciso4 EDFE@F<EE<
2ocumento4 80CEEEDDKD>: %onte 2C 2A0A4:SFETF<EE< '[OIHA4:KS !H2C QBN*4EEE=D '[OIHA4:=>
!elator6a7 ENIAHA 1ANGBH 2eciso 'or unanimidade, dar parcial provimento ao recurso especial*7
Se h a condenao indenizao, a pessoa jurdica pode propor ao de regresso
contra o seu agente, desde que ele tenha agido com dolo ou culpa. A propositura da ao
obrigatria, em razo do princpio da indisponibilidade do interesse pblico.
T4sse7 &aid Ca:a,i 7az 4ma distino entre d4as :i*;teses:
1 - de um lado, a hiptese em que a ao proposta contra a pessoa jurdica com
fundamento exclusivo na responsabilidade objetiva do Estado ou na falha annima do
servio, sem individualizar o agente causador do dano; neste caso, se a pessoa jurdica
fizesse a denunciao da lide, estaria incluindo novo fundamento no invocado pelo autor,
ou seja, a culpa ou dolo do funcionrio. Nas palavras de Cahali seria imoral e
despropositado pretender servir)se do mesmo processo instaurado pelo o/endido para
inovar a /undamentao da ao, recuperar de terceiro a#uilo #ue j deveria ter pago, na
composio do dano so/rido pela vtima. e visto #ue s5 este pagamento e/etivamente
reali&ado legitima a pretenso /a&endria regressiva contra o /uncionrio culpado, resta)
l(e apenas a ao direta de regresso para o reembolso.
2 de outro lado, h a hiptese em que a pretenso indenizatria deduzida com
fundamento em ato doloso ou culposo do funcionrio; aqui, ento, deve ser feita a
denunciao da lide ao funcionrio, com aplicao do artigo 70, do CPC, que em nada
contraria a Constituio; antes, pelo contrrio, visa disciplinar o direito de regresso
assegurado ao responsvel direto pelo pagamento da indenizao. Aceitando essa
doutrina, citem-se acrdos in RT 526/221, RT 500/103. O mesmo autor admite, ainda,
que a ao seja proposta ao mesmo tempo contra o funcionrio e a pessoa jurdica,
constituindo um litisconsrcio facultativo; ou apenas contra o funcionrio, hiptese
tambm admitida por Celso Antnio Bandeira de Mello, para quem o dispositivo
constitucional visa proteger o administrado, o/erecendo)l(e um patrim3nio solvente e a
possibilidade da responsabilidade objetiva em muitos casos* 2a no se segue #ue (aja
restringido sua possibilidade de proceder contra #uem l(e causou dano* 8endo um
dispositivo protetor do administrado, descabe extrair dele restri$es ao lesado*
Quanto possibilidade de litisconsrcio, Cahali menciona acrdo do STF (in RT
544/260), em que o Tribunal Pleno entendeu que a propositura da ao ao mesmo tempo
contra a Administrao e o funcionrio no traz qualquer prejuzo a um ou a outro e mais
se coaduna com os princpios que disciplinam a matria.
Quanto *rescrio, o artigo 1-C, acrescentado Lei n. 9.494, de 10-7-97, pela
Medida Provisria n. 2.180-35, de 24-8-2001, estabelece que prescrever em cinco
anos o direito de obter indeni&ao dos danos causados por agentes de pessoas jurdicas
de direito pblico e de pessoas jurdicas de direito privado prestadoras de servios
pblicos*
Para Carvalho Filho, em virtude das alteraes trazidas pelo Cdigo Civil vigente, se
algum sofre dano por ato ilcito de terceiro, deve exercer a pretenso indenizatria ou
21
22
reparatria no prazo de trs anos, pena de ficar prescrita e no mais poder ser
deflagrada.
Como o texto do CC se refere reparao civil de forma genrica, ser foroso
concluir que a reduo do prazo beneficiar tanto as pessoas pblicas como as de direito
privado prestadoras de servios pblicos.
Assim, a *rescrio da citada *retenso de terceiros contra as *essoas
*>+,icas e as de direito *rivado *restadoras de servio *>+,icos *asso4 de
6Uin6Uena, *ara triena,/
Mas h entendimento de que o prazo prescricional de 5 anos continuaria vlido pois
se trata de norma especial.
!ei nQ 0/61F26IA Estabelece o procedimento para a ao regressiva da Unio
contra seus agentes. So legitimados os Procuradores da Repblica, sendo que a
propositura da ao obrigatria em caso de condenao da Fazenda Pblica (a
Administrao no pode isentar seus agentes, pois no tem disponibilidade sobre o
patrimnio pblico). Deve ser ajuizada no prazo de 60 dias da data em que transitar em
julgado a sentena condenatria.
!ei Estad4a, nQ 13/1CC2FGA Regula essas situaes no mbito do Estado de So
Paulo para as hipteses de condenao da Fazenda Estadual. Prev, alm do processo
judicial, o procedimento administrativo
13) A#$O %EM%E&&IA
A ao regressiva da Administrao contra o causador direto do dano est instituda
pelo pargrafo 6

do artigo 37 da CF como mandamento a todas as entidades pblicas e


particulares prestadoras de servios pblicos. Para o xito dessa ao exigem-se dois
requisitos: primeiro, que a Administrao j tenha sido condenada a indenizar a vtima do
dano sofrido; segundo, que se comprove a culpa ou dolo do funcionrio no evento
danoso. Enquanto para a Administrao a responsabilidade independe de culpa, para o
servidor a responsabilidade depende de culpa: aquela objetiva, esta subjetiva e se
apura pelos critrios gerais do Cdigo Civil.
Como ao civil, que , destinada reparao patrimonial, a ao regressiva (Lei
8.112/90, art. 122, par. 3

) transmite-se aos herdeiros e sucessores do servidor culpado,


podendo ser instaurada mesmo aps a cessao do exerccio no cargo ou na funo, por
disponibilidade, aposentadoria, exonerao ou demisso.
Tem o Estado, como titular da pretenso de reparao civil, o prazo de trs anos
para deduzi-la em juzo com o objetivo de se ressarcir do prejuzo que lhe causou seu
agente. Frise-se que esse prazo fixado a partir do momento em que indeniza o lesado.
Ultrapassado o prazo sem a interposio da respectiva ao, fica prescrita a pretenso
reparatria.
5 - A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer
agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas
aes de ressarcimento (artigo 37 da CF). sso defendido em razo da supremacia do
interesse publico.
%es*onsa+i,idade Civi, O+9etiva e Terceiro NoH"s4?rio do &ervio (Transcries)
(v. nformativo 557)
22
23
RE 591874/MS*
RELATOR: MN. RCARDO LEWANDOWSK
Relatrio: Trata-se de recurso extraordinrio interposto em face de acrdo prolatado pelo
Tribunal de Justia do Estado de Mato Grosso do Sul, que concluiu pela responsabilidade civil
objetiva de empresa privada prestadora de servio pblico em relao a terceiro no-usurio do
servio.
Na origem, cuida-se de ao de reparao de danos morais e materiais, ajuizada por Justa Servin
de Franco e outra, contra a Viao So Francisco, em razo de acidente ocorrido em 14/11/1998,
que vitimou o seu companheiro, no municpio de Campo Grande/MS.
O acrdo recorrido recebeu a seguinte ementa:
"APELAO CVEL. AO DE REPARAO DE DANOS. ACDENTE ENVOLVENDO CCLSTA
E NBUS DE EMPRESA DE TRANSPORTE COLETVO. RESPONSABLDADE OBJETVA.
OBRGAO DE NDENZAR. DANO MATERAL NO COMPROVADO. DANO MORAL
NDEPENDENTE DE PROVA. RECURSO PROVDO PARA JULGAR PROCEDENTES EM
PARTE OS PEDDOS NCAS.
1. mngua de prova de que o acidente envolvendo ciclista e nibus de empresa de transporte
coletivo, com morte do ciclista, deu-se por caso fortuito, fora maior ou por culpa exclusiva da
vtima, a empresa responder objetivamente pelo dano, seja por se tratar de concessionria de
servio pblico, seja em virtude do risco inerente sua atividade.
2. nexistindo prova de que a vtima fatal de acidente de trnsito desenvolvia atividade
remunerada, tem-se por improcedente o pedido de penso alimentcia formulado pela
companheira e pela filha.
3. O sofrimento decorrente do sinistro que acarretou a morte do companheiro e pai independe de
qualquer atividade probatria e permite condenar a empresa de transporte coletivo a indenizar a
famlia pela dor causada.
Neste RE, fundado no art. 102, , a, da Constituio, sustentou-se ofensa aos arts. 37, 6, e 93,
X, da mesma Carta.
Alega a recorrente, em sntese, que a teoria da responsabilidade objetiva no se aplica ao caso,
pois a pessoa que faleceu em razo do acidente no era usuria do servio de transporte coletivo
(fls. 322-323).
Nas contrarrazes, encartadas s fls. 362-367, sustenta-se a responsabilidade objetiva da
recorrente, bem como a inocorrncia, na espcie, de caso fortuito, fora maior ou culpa exclusiva
da vtima.
Em 23/10/2008, o Supremo Tribunal Federal considerou existente a repercusso geral da questo
constitucional debatida nos autos. Transcrevo a ementa da deciso:
"CONSTTUCONAL. RESPONSABLDADE OBJETVA. ART. 37, 6, DA CONSTTUO.
PESSOAS JURDCAS DE DRETO PRVADO PRESTADORAS DE SERVO PBLCO EM
RELAO A TERCEROS NO-USUROS DO SERVO. REPERCUSSO GERAL
RECONHECDA (fl. 410).
ocasio, manifestei-me pela existncia de repercusso geral, observando que a questo foi
submetida ao Plenrio desta Corte por meio do RE 459.749/PE, Rel. Min. Joaquim Barbosa, cujo
julgamento foi suspenso em virtude do pedido de vista do Min. Eros Grau. Entretanto, ele no foi
concludo em razo da supervenincia de acordo entre as partes (fl. 406).
Deixei de ouvir o Ministrio Pblico Federal, porquanto, em inmeros outros casos que versavam
sobre a mesma questo constitucional, a Procuradoria-Geral da Repblica manifestou-se pelo no
conhecimento do recurso, em razo da inviabilidade do exame de provas na via extraordinria.
Nesse sentido, cito, dentre outros, os seguintes processos: RE 565.758/DF, de minha relatoria,
RE 459.749/PE, Rel. Min. Joaquim Barbosa.
No entanto, instado a pronunciar-se, na Sesso Plenria de 26/8/2009, o Procurador-Geral da
23
24
Repblica manifestou-se, oralmente, pelo desprovimento do recurso.
o relatrio.
Voto: Senhor Presidente, a questo constitucional discutida nestes autos, consiste em aquilatar-se
o alcance do art. 37, 6, da Constituio Federal, no que tange extenso da teoria da
responsabilidade objetiva a pessoa jurdica de direito privado, prestadora de servio pblico,
relativamente a terceiro que no ostenta a condio de usurio do servio por ela prestado.
Como se sabe, a obrigao do Estado de reparar os danos causados a terceiros em razo de
atividades praticadas por seus agentes foi, por longo tempo, recusada em nome da inqua "teoria
da irresponsabilidade da Administrao Pblica, fundada em princpios herdados do regime
absolutista (the king can do no wrong; le roi ne peut mal faire), que representavam verdadeira
negao do direito pelo prprio Estado, cuja principal atribuio , justamente, a de guard-lo e
aplic-lo de forma isonmica e adequada.
Ao escrever sobre a responsabilidade do Poder Pblico, nos idos 1927, Paul Duez j sustentava a
obrigao estatal de reparar, como regra, concluindo que "aujourdhui, on peut dire que la
responsabilit est la rgle, lirresponsabilit, la exception.
Examinando a evoluo da responsabilidade extracontratual do Estado, Maria Sylvia Zanella de
Pietro, muito bem sintetizou a questo ao assinalar que:
"O tema da responsabilidade civil do Estado tem recebido tratamento diverso no tempo e no
espao; inmeras teorias tm sido elaboradas, inexistindo dentro de um mesmo direito
uniformidade de regime jurdico que abranja todas as hipteses. Em alguns sistemas, como o
anglo-saxo, prevalecem os princpios do direito privado; em outros como o europeu-continental,
adota-se o regime publicstico. A regra adotada por muito tempo foi a de irresponsabilidade;
caminhou-se, depois, para a responsabilidade subjetiva, vinculada culpa, ainda hoje aceita em
vrias hipteses; evoluiu-se, posteriormente, para a teoria da responsabilidade objetiva, aplicvel,
no entanto, diante de requisitos variveis de um sistema para outro, de acordo com normas
impostas pelo direito positivo.
No Brasil, a teoria da irresponsabilidade jamais foi acolhida, seja no mbito doutrinrio, seja no
jurisprudencial. Com o advento do Cdigo Civil de 1916, adotou-se, majoritariamente, a teoria
civilista da responsabilidade subjetiva, com base na redao um tanto quanto ambgua do art. 15
do referido diploma normativo, que conduzia idia da culpa.
As Constituies de 1934 e 1937 acolheram o princpio da responsabilidade civil solidria entre o
Estado e os seus funcionrios, por danos causados a terceiros, ressalvado o direito de regresso.
Com a Constituio de 1946, o Brasil assumiu uma postura mais publicista com relao
responsabilidade do Estado, desenvolvendo-se aqui a "teoria do risco administrativo, segundo a
qual no se exige a demonstrao de culpa para que se possa responsabilizar objetivamente o
Poder Pblico por prejuzo causado a terceiro, mas, apenas, a constatao do nexo de
causalidade entre o dano e a ao administrativa. Adotou ela, ento, a "teoria do risco, que tem
por substrato a idia de que toda a atividade estatal envolve a possibilidade de causar dano a
algum.
Assim, assentava o art. 194 da referida Carta que "as pessoas jurdicas de direito pblico interno
so civilmente responsveis pelos danos que seus funcionrios, nessa qualidade, causem a
terceiros, admitida a ao regressiva contra funcionrios que tivessem agido com culpa.
A Constituio de 1967 manteve a regra em seu art. 105, acrescentando que a ao de regresso
seria cabvel em caso de dolo ou culpa. dntica redao foi adotada pela EC 1/1969, no art. 107.
Em 1988, com o advento da nova Constituio, estabeleceu-se no art. 37, 6, o seguinte:
"As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos
respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o
direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.
A responsabilidade civil, tanto do Estado, quanto da pessoa jurdica de direito privado prestadora
de servio pblico, portanto, passou a ser objetiva em relao a terceiros, como se depreende da
redao do referido dispositivo constitucional.
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bem de ver, contudo, que a fora maior e a culpa exclusiva da vtima podem figurar como
excludentes de responsabilidade do Estado, exatamente porque o nexo causal entre a atividade
administrativa e o dano dela resultante no fica evidenciado.
Resta saber - e exatamente isso que se discute no presente RE - se a locuo "terceiros,
abrigada no art. 37, 6, da Constituio vigente, alcana tambm aquela pessoa que no se
utiliza do servio pblico.
A matria ora submetida ao exame do Plenrio, convm recordar, no nova nesta Suprema
Corte. Em caso semelhante, nos autos do RE 262.651/SP, Rel. Min. Carlos Velloso, decidido pela
Segunda Turma, em 16/11/2004, prevaleceu o entendimento de que "a responsabilidade civil das
pessoas jurdicas de direito privado prestadoras de servio pblico objetiva relativamente aos
usurios do servio, no se estendendo a pessoas outras que no ostentem a condio de
usurio. ocasio, o Min. Joaquim Barbosa foi voto vencido na companhia do Min. Celso de
Mello.
No4tra ocasio, no 94,.amento do %E 0IF/C0F2PE, re,atado *e,o )inistro @oa64im 'ar+osa,
o 64a, 7oi s4s*enso em virt4de de *edido de vista do )in/ Eros Mra4, e no conc,4=do em
razo da s4*erveni<ncia de acordo entre as *artes, o %e,ator reitero4 o entendimento de
64e a teoria da res*onsa+i,idade o+9etiva - a*,ic?ve, Os *essoas 94r=dicas de direito *rivado
*restadoras de servio *>+,ico, mesmo *ara os terceiros noH4s4?rios do servio, com
74,cro nos se.4intes 74ndamentosA
V1) Tendo a Constit4io +rasi,eira o*tado *or 4m sistema de res*onsa+i,idade o+9etiva
+aseado na teoria do risco, mais 7avor?ve, Os v=timas do 64e Os *essoas *>+,icas o4
*rivadas concession?rias de servio *>+,ico, no 64a, a sim*,es demonstrao do ne5o
ca4sa, entre a cond4ta do a.ente *>+,ico e o dano so7rido *e,o administrado - s47iciente
*ara desencadear a o+ri.ao do Estado de indenizar o *artic4,ar 64e so7re o dano, deve a
sociedade como 4m todo com*arti,:ar os *re94=zos decorrentes dos riscos inerentes O
atividade administrativa, em 7ace do *rinc=*io da isonomia de todos *erante os encar.os
*>+,icosW
2) PareceHme im*r;*ria a inda.ao acerca dessa o4 da64e,a 64a,idade intr=nseca da
v=tima *ara se averi.4ar se no caso concreto est? o4 no est? con7i.4rada :i*;tese de
res*onsa+i,idade o+9etiva, 9? 64e esta decorre da nat4reza da atividade administrativa, a
64a, no se modi7ica em razo da sim*,es trans7er<ncia da *restao dos servios *>+,icos
a em*resas *artic4,ares concession?rias do servioX/
Ao e5aminar *ont4a,mente o tema em 64esto, Ce,so AntYnio 'andeira de )e,,o, *or s4a
vez, assevera 64e o art/ 1C, D 6E, da Constit4io no 7az 64a,64er distino no 64e
concerne O 64a,i7icao do s49eito *assivo do dano, o4 se9a, no e5i.e 64e a *essoa
atin.ida *e,a ,eso ostente a condio de 4s4?rio do servio/ De 7ato, se.4ndo o +rocardo
,atino, 4+i ,e5 non distin.4it, nec nos distin.4ere de+emos/ Nesse sentido, o citado a4tor
s4stenta 64e
V*ara a *rod4o dos e7eitos s4*ostos na re.ra - irre,evante se a v=tima - 4s4?rio do
servio o4 4m terceiro em re,ao a e,e/ 'asta 64e o dano se9a *rod4zido *e,o s49eito na
64a,idade de *restador do servio *>+,ico/ Tam+-m no se *oderia *retender 64e,
tratandoHse de *essoa de Direito Privado, a o*eratividade do *receito s; se daria 64ando o
,esado :o4vesse so7rido o dano na condio de 4s4?rio do servio, *or64e o te5to d?
tratamento id<ntico Os Z*essoas 94r=dicas de Direito P>+,ico e as de Direito Privado
*restadoras de servios *>+,icos[/ Assim, 64a,64er restrio +en-7ica a estes >,timos
va,eria tam+-m *ara os *rimeiros, e nin.4-m 9amais s47ra.aria ta, ,imitao O
res*onsa+i,idade do EstadoX/ \13]
Com 74ndamento nesse ar.4mento, *enso tam+-m 64e no se *ode inter*retar
restritivamente o a,cance do re7erido art/ 1C, D 6E, so+ret4do *or64e o te5to ma.no,
inter*retado O ,4z do *rinc=*io da isonomia, no *ermite 64e se 7aa 64a,64er distino
entre os c:amados VterceirosX, isto -, entre 4s4?rios e noH4s4?rios do servio *>+,ico,
vez 64e todos e,es, de i.4a, modo, *odem so7rer dano em razo da ao administrativa do
Estado, se9a e,a rea,izada diretamente, se9a *or meio de *essoa 94r=dica de direito *rivado.
25
26
No impressiona, data venia, o entendimento segundo o qual apenas os terceiros usurios do
servio pblico gozam de proteo constitucional decorrente da responsabilidade objetiva do
Estado, porquanto tm o direito subjetivo de receber um servio adequado. que tal raciocnio
contrape-se prpria natureza do servio pblico, que, por definio, tem carter geral,
estendendo-se, indistintamente, a todos os cidados, beneficirios diretos ou indiretos da ao
estatal.
Na espcie, no ficou evidenciado, nas instncias ordinrias, que o acidente fatal que vitimou o
ciclista ocorreu por culpa exclusiva da vtima ou em razo de fora maior. Constato, no entanto,
que restou comprovado o nexo de causalidade entre o ato administrativo e o dano causado ao
terceiro no-usurio do servio pblico, sendo tal condio suficiente para estabelecer a
responsabilidade objetiva da pessoa jurdica de direito privado, ora recorrente, nos termos do art.
37, 6, da Constituio Federal.
sso posto, pelo meu voto, conheo do recurso extraordinrio, mas nego-lhe provimento.
* acrdo pendente de publicao.
Assessora responsvel pelo nformativo
Anna Daniela de A. M. dos Santos
8upremo 0ribunal %ederal

%es*onsa+i,idade Civi, do Poder P>+,ico e Omisso H 1
A Turma iniciou julgamento de agravo regimental interposto pelo Municpio de So Paulo
contra deciso que o condenara a indenizar os ora agravados pelos danos ocasionados
em virtude de exploso (em junho de 1985) de estabelecimento destinado ao comrcio de
fogos de artifcio. O Min. Joaquim Barbosa, relator, deu provimento parcial ao agravo
apenas para promover os ajustes referentes ao direito de regresso contra o proprietrio
do comrcio e estabelecer termos iniciais dos juros de mora e correo monetria.
Preliminarmente, assentou a ausncia de violao ao art. 557, 1-A, do CPC, porque,
apesar de o relator ter citado apenas 2 acrdos referentes questo da
responsabilidade civil do Estado, a deciso agravada encontraria respaldo em farta
jurisprudncia do Supremo. Salientou que tal deciso estaria legitimada pela possibilidade
de recurso ao Colegiado. Esclareceu, ainda, que o recurso extraordinrio (CF, art. 102, ,
c) atenderia aos pressupostos de admissibilidade: tempestividade; preparo e
prequestionamento. Aduziu, na espcie, que o Enunciado 279 da Smula do STF no
impediria o cabimento do extraordinrio, uma vez que as premissas fticas em que se
apoiara teriam sido todas explicitamente mencionadas pelo acrdo adversado.
Acrescentou que precedentes reconheceriam a admissibilidade de recurso extraordinrio
quanto responsabilidade por omisso do Poder Pblico, desde que mantido o quadro
ftico fixado no acrdo recorrido. Em seguida, assentou a omisso grave do Municpio, o
qual teria sido informado da instalao do comrcio em zona residencial pelo prprio
proprietrio do estabelecimento, que inclusive recolhera a taxa para a obteno do alvar.
Reputou despropositado o argumento da agravante de que os precedentes relatados no
se aplicariam por terem sido proferidos luz do art. 37, 6, da CF/88 ("As pessoas
jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos
respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa), que
possuiria sentido diverso do art. 107 da CF/67, aps a EC 1/69. No ponto, informou que
esta Corte j reconhecera no haver diferena substancial na interpretao desses dois
26
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dispositivos, que reiterariam princpio antigo.
%E 116G61 A.%2&P, re,/ )in/ @oa64im 'ar+osa, 21/F/2313/ B%EH116G61)
%es*onsa+i,idade Civi, do Poder P>+,ico e Omisso H 2
Entendeu que a deciso em debate no destoaria da orientao de que a
responsabilidade do Estado por ato omissivo deveria ser considerada subjetiva, a
depender da existncia de dolo ou culpa. Analisou que a culpa referida, conforme
pacificado pela jurisprudncia do Supremo, seria aquela atribuvel Administrao como
um todo, de forma genrica. Assim, seria uma culpa "annima, que no exigiria a
individualizao da conduta. Realou que a omisso imputada municipalidade
configuraria falha grave da Administrao. Frisou que: 1) o julgamento monocrtico no
representaria adoo da teoria do risco integral; 2) a importncia da culpa de terceiro para
a configurao do dano fora discutida e 3) a concluso de que a excludente no se
configurara, na espcie, no bastaria para reconhecer que a deciso adotara a teoria do
risco integral. Exps que fora juntada aos autos cpia de legislao municipal que
disciplinaria a localizao de lojas de fogos de artifcio naquele Municpio e que dela
constaria a no concesso de licena de funcionamento para esse tipo de comrcio em
zona residencial. Observou que este fundamento da deciso no fora impugnado pelo
agravante, razo pela qual sua validade permaneceria ntegra. Lembrou que se reportara
ao que previsto no art. 30, V, da CF/88 ("Art. 30. Compete aos Municpios: ... V -
promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano) apenas para evidenciar
que a competncia do Municpio para dispor sobre os assuntos de interesse local
atribuio que lhe seria reconhecida desde a CF/1891 (art. 68) teria sido explicitada,
quanto ao uso do solo, na Constituio em vigor. Afirmou que a atribuio de licenciar o
exerccio comercial daquela atividade estaria includa na competncia municipal em
perodo anterior aprovao do texto atual. Destacou a existncia de legislao municipal
sobre o assunto e, na situao dos autos, o fato de ter havido o recolhimento de taxa pelo
proprietrio do estabelecimento em que se dera a exploso. Asseverou que a afirmao
de que a culpa de terceiro, feita sem ateno no caso concreto, seria excludente da
responsabilidade civil do Estado, em regra, revelar-se-ia falsa. Avaliou que o ato de
terceiro, em circunstncias especiais, equiparar-se-ia ao caso fortuito, absolutamente
imprevisvel e inevitvel. Dessa forma, para que ele configurasse, de fato, uma excludente
de responsabilidade civil do Estado, deveriam estar presentes condies especiais que
permitiriam alcanar alto grau de imprevisibilidade, tornando impossvel esperar que o
dano pudesse ser impedido pelo funcionamento regular da Administrao. Aps
estabelecer a analogia entre o ato de terceiro imprevisvel e inevitvel e o caso fortuito,
aplicou hiptese em julgamento os acrdos em que esta Corte, ao apreciar alegao
de caso fortuito, conclura pela sua no configurao, diante de indcios de que se tratava
de eventos previsveis e evitveis.
%E 116G61 A.%2&P, re,/ )in/ @oa64im 'ar+osa, 21/F/2313/ B%EH116G61)
%es*onsa+i,idade Civi, do Poder P>+,ico e Omisso H 1
O relator considerou que o funcionamento regular da mquina administrativa da
municipalidade teria sido suficiente para evitar o evento danoso. Mencionou que a anlise
prvia e superficial do requerimento j permitiria ver que o endereo informado no
comportaria, por se tratar de rea residencial, o estabelecimento de comrcio de fogos de
artifcio. Ressaltou que o Municpio fornecera sociedade a falsa impresso de
segurana e que a contribuio dele para o evento danoso parecera determinante. No
tocante aos pedidos subsidirios, restabeleceu a sentena no que se refere ao direito de
regresso julgado prejudicado pelo tribunal de justia local em relao ao
litisdenunciado, proprietrio do comrcio. Resolveu no acolher o requerimento de
27
28
denunciao lide Unio, tendo em conta que a questo, devidamente abordada na
origem, estaria preclusa. Observou que a meno, na deciso agravada, eventual
competncia de outros entes federativos para disciplinarem aspectos relativos ao
comrcio de fogos de artifcio, serviria para evidenciar que a ao fora proposta com
fundamento em um deles, licenciamento de estabelecimento de comrcio, que, conforme
destacado, caberia justamente ao Municpio. Relatou que a sentena adotara como termo
inicial, dos juros de mora, a citao, e, como critrio, quanto correo monetria, ora o
desembolso (funeral, honorrios), ora o laudo pericial (danos a bens imveis e mveis).
Por fim, props aplicar os critrios estabelecidos na sentena com uma ressalva
concernente s verbas a serem fixadas por arbitramento. Em ateno ao Verbete 362 da
Smula do STJ, deveria a correo monetria incidir a partir dele. O Min. Celso de Mello
acompanhou o relator. A,4di4 64e a res*onsa+i,idade civi, o+9etiva, mesmo na
:i*;tese de omisso do Poder P>+,ico, con7i.4rarHseHia, inc,4sive, *ara e7eito de
incid<ncia do art/ 1C, D 6E, da C(. Corroborou que a responsabilidade civil do Poder
Pblico mostrar-se-ia compatvel com hiptese de comportamento negativo deste,
especialmente em situao como a presente, em que os pressupostos fticos se
achariam soberanamente reconhecidos pelo acrdo e pela sentena proferidos nos
autos. %ea7irmo4 o com*ortamento 7a,:o da Administrao m4nici*a, no contro,e e
7isca,izao de 4ma atividade c,aramente de risco, 64e .erara de maneira tr?.ica os
eventos mencionados/ Esclareceu haver um indissocivel liame, um claro vnculo de
causalidade material, com o prprio comportamento da Administrao Pblica. Aps,
pediu vista dos autos o Min. Gilmar Mendes.
%E 116G61 A.%2&P, re,/ )in/ @oa64im 'ar+osa, 21/F/2313/ B%EH116G61)
'i+,io.ra7ia
CARVALHO NETO, Tarcisio Vieira de, !esponsabilidade 1ivil Extracontratual por
Bmisso do Estado, So Paulo, 2002, dissertao de mestrado.
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@4ris*r4d<ncia At4a,izada da +anca do T%T 3F22311A
TRT-PR-20-07-2012 EMENTA: TERCERZAO. RESPONSABLDADE SUBSDRA.
CARACTERZAO. O ente pblico, na qualidade de tomador de servios, responsvel
subsidirio pelos dbitos trabalhistas decorrentes da execuo do contrato, se no
demonstrar em Juzo que se houve com a diligncia e cautela necessrias na fiscalizao
do cumprimento das obrigaes contratuais e legais da prestadora de servio, em relao
aos seus empregados, consoante o disposto nos artigos 818 da Consolidao das Leis do
Trabalho (CLT) e 333, inciso , do Cdigo de Processo Civil (CPC) e na diretriz contida no
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29
item V da Smula n. 331 do colendo Tribunal Superior do Trabalho (TST). Recurso
ordinrio da Fundao Cultural de Curitiba conhecido e desprovido.
T%THP%H11IC1H2313H310H3FH33HFHACOH12C01H2312 H 0A/ T"%)A
%e,atorA A!TINO PED%O^O DO& &ANTO&
P4+,icado no DE@T em 23H3CH2312
TRT-PR-20-07-2012 EMENTA: TERCERZAO. RESPONSABLDADE SUBSDRA.
CARACTERZAO. O ente pblico, na qualidade de tomador de servios, responsvel
subsidirio pelos dbitos trabalhistas decorrentes da execuo do contrato, se no
demonstrato em Juzo que se houve com a diligncia e cautela necessrias na
fiscalizao do cumprimento das obrigaes contratuais e legais da prestadora de servio,
em relao aos seus empregados, consoante o disposto nos artigos 818 da Consolidao
das Leis do Trabalho (CLT) e 333, inciso , do Cdigo de Processo Civil (CPC) e na
diretriz contida no item V da Smula n. 331 do colendo Tribunal Superior do Trabalho
(TST). Recurso ordinrio das reclamadas Companhia Paranaense de Energia - Copel e
Caixa Econmica Federal - CEF conhecidos e desprovidos.
T%THP%H3C6C1H2313HG61H3FH33H3HACOH12I33H2312 H 0A/ T"%)A
%e,atorA A!TINO PED%O^O DO& &ANTO&
P4+,icado no DE@T em 23H3CH2312
TRT-PR-22-06-2012 EMENTA: MULTA DO ARTGO 467 DA CONSOLDAO DAS LES
DO TRABALHO (CLT). EMPREGADORA PRESTADORA DE SERVOS REVEL.
CONTESTAO PELO ENTE PBLCO TOMADOR DOS SERVOS. AUSNCA DE
CONTROVRSA RAZOVEL. DEVDA. A revelia da empregadora, por no ter
comparecido na audincia inicial, alm de torn-lo confesso em relao alegao de
que no foram quitadas as verbas rescisrias, no instaura controvrsia sobre essa
matria, razo por que no afasta a sua aplicao. Do contrrio, estar-se-ia premiando o
empregador que, alm de revel, inadimplente. Recurso ordinrio da reclamante
conhecido e provido, no tema. EMENTA: TERCERZAO. RESPONSABLDADE
SUBSDRA. CARACTERZAO E ALCANCE. 1. O tomador, ainda que se trate de
ente integrante da administrao pblica, direta ou indireta, responsvel subsidirio
pelos dbitos trabalhistas decorrentes do servio prestado, se constatado que no se
houve com a diligncia e cautelas necessrias na fiscalizao do cumprimento das
obrigaes contratuais e legais da prestadora de servio, em relao aos seus
empregados, consoante se infere do disposto nos artigos 818 da Consolidao das Leis
do Trabalho (CLT) e da diretriz contida no item V da Smula n 331 do colendo Tribunal
Superior do Trabalho (TST). 2. A responsabilidade subsidiria do tomador de servios
pelos crditos devidos ao trabalhador abrange todas as verbas a cujo pagamento foi
condenada a empresa prestadora como devedora principal, inclusive as multas
convencionais e a prevista nos artigos 467 e 477, pargrafo 8, da CLT . Recurso
ordinrio do reclamado conhecido e desprovido.
T%THP%H20F0IH233FH331H3FH33H1HACOH2C111H2312 H 1A/ T"%)A
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%e,atorA A!TINO PED%O^O DO& &ANTO&
P4+,icado no DE@T em 22H36H2312
@4ris*r4d<ncia at4a,izada da +anca do %IO
RECURSO ORDNRO. TERCERZAO DE SERVOS. APLCAO DA SMULA
N 331, V, DO TST. RESPONSABLZAO SUBSDRA DA TOMADORA DE
SERVOS. BENEFCO DE ORDEM COMPREENDDO NA OBRGAO. Apelo
improvido. (TRT 19 R.; RO 230-60.2010.5.19.0059; Rel. Des. Jorge Bastos da Nova
Moreira; Julg. 15/05/2012; DEJTAL 12/06/2012; Pg. 2)
1281201101218000 GO 01281-2011-012-18-00-0
Relator(a):GENTL PO DE OLVERA
ENTE DA ADMNSTRAO PBLCA NDRETA. CONTRATO DE TERCERZAO.
RESPONSABLDADE SUBSDRA. De acordo com a nova redao da Smula 331 do
Tribunal Superior do Trabalho, no basta que haja o inadimplemento das obrigaes
trabalhistas pelo prestador de servios para se caracterizar a responsabilidade subsidiria
do ente pblico tomador de servios, devendo-se perquirir se houve conduta culposa
deste quanto fiscalizao da execuo do contrato de prestao de servios por ele
celebrado. Esse entendimento no colide com o artigo 71, pargrafo 1, da Lei n
8.666/1993, pois, de acordo com o Supremo Tribunal Federal, o qual declarou a
constitucionalidade de referido comando normativo, mediante o julgamento da ADC n 16,
possvel a responsabilizao da Administrao Pblica, desde que embasada em outros
dispositivos legais, como os artigos 186 e 927 do Cdigo Civil.DECSO: ACORDAM os
Desembargadores da Primeira Turma do Egrgio Tribunal Regional do Trabalho da 18
Regio, em sesso ordinria, por unanimidade, conhecer do recurso e, no mrito,
NEGAR-LHE PROVMENTO, nos termos do voto do Relator.P
EMENTA TERCERZAO DE SERVOS. ENTE DA ADMNSTRAO PBLCA
DRETA CONTRATANTE. RESPONSABLDADE SUBSDRA. De acordo com o item V
da Smula 331 do C.TST, a responsabilidade dos entes integrantes da Administrao
Pblica direta e indireta, enquanto tomadores de servios terceirizados, no decorre de
mero inadimplemento das obrigaes trabalhistas assumidas pela empresa regularmente
contratada. Havendo prova nos autos de que o ente contratante agiu diligentemente na
fiscalizao da execuo do contrato, no h que se falar em responsabilidade subsidiria
do tomador de servios pelo pagamento das verbas trabalhistas decorrentes da
condenao da empresa prestadora, real empregadora do reclamante, referentes ao
perodo da prestao laboral.
ACRDO: Vistos e relatados estes autos, em que so partes as acima indicadas.
ACORDAM os Desembargadores da Primeira Turma do Egrgio Tribunal Regional do
Trabalho da 18 Regio, em sesso ordinria, por unanimidade, conhecer do recurso e,
no mrito, NEGAR-LHE PROVMENTO, nos termos do voto do Relator.
Participaram da sesso de julgamento os Excelentssimos Desembargadores do
Trabalho, GENTL PO DE OLVERA (Presidente), ALDON DO VALE ALVES
TAGLALEGNA e a excelentssima Juza SLENE APARECDA COELHO (RA 50/2012).
Representou o Ministrio Pblico do Trabalho, a excelentssima Procuradora JANE
ARAJO DOS SANTOS VLAN. Goinia, 28 de novembro de 2012(data do julgamento).
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N4est8es de conc4rsosA
DI%EITO AD)INI&T%ATIO H N"E&T$O NE G6 H )PT PI CONC"%&O
Assina,e a a,ternativa incorreta, a res*eito dos servidores *>+,icos civis
re.idos *e,a !ei n/ G/1122F3A
B ) a) os servidores 64e tra+a,:em com :a+it4a,idade em ,ocais insa,4+res o4
em contato *ermanente com s4+st_ncias t;5icas, radioativas o4 com risco de vida,
7azem 94s a 4m adiciona, so+re o vencimento do car.o e7etivoW
B ) +) em caso de dano ca4sado a terceiros, o servidor res*onder? *erante a
7azenda *>+,ica, em ao re.ressivaW
B ) c) a Administrao *oder? instit4ir *r<mios *or inventos 64e 7avoream o
a4mento de *rod4tividade o4 a red4o dos c4stos o*eracionaisW
BP) d) o servidor *oder? e5imirHse do c4m*rimento de se4s deveres 64ando
motivado *or crena re,i.iosaW
B ) e) no res*ondida/
Coment?rios aos itensA
A J Con7orme dis*8e o art/ 6G, ca*4t, da !ei G/1122F3, VOs servidores 64e
tra+a,:em com :a+it4a,idade em ,ocais insa,4+res o4 em contato *ermanente com
s4+st_ncias t;5icas, radioativas o4 com risco de vida, 7azem 94s a 4m adiciona,
so+re o vencimento do car.o e7etivoX/
)a,.rado a di7erena dos *ercent4ais de7eridos aos tra+a,:adores de cada
se.mento B*>+,ico e *rivado), o+servaHse 64e *or se tratar de adiciona, ratio
,a+orem, isto -, em razo do ti*o de tra+a,:o desem*en:ado, as ca4sas de s4a
concesso so as mesmas, em am+os os setores 94s,a+orativos/ E, de i.4a, sorte, a
ca4sa de cessao do *a.amento/ Em am+os os casos, somente a s4*resso do
risco O sa>de o4 inte.ridade 7=sica do tra+a,:ador tem o condo de 7azer cessar o
direito O *erce*o de ta, retri+4io/ Na ;r+ita da administrao *>+,ica, - o 64e se
de*reende do mandamento insc4,*ido no art/ 6G, DD 1E e 2E, da ,ei nE/ G/1122F3/
' J Con7orme dis*8e o art/ 122, D2E, da !ei G/1122F3, VTratandoHse de dano
ca4sado a terceiros, res*onder? o servidor *erante a (azenda P>+,ica, em ao
re.ressivaX/
A !ei G1122F3 dis*8e so+re a res*onsa+i,idade do servidor *erante a
administrao/ @? a res*onsa+i,idade da administrao *erante a sociedade est?
*revista na C(2GG, Art/ 1C D 6E, VAs *essoas 94r=dicas de direito *>+,ico e as de
direito *rivado *restadoras de servios *>+,icos res*ondero *e,os danos 64e
se4s a.entes, nessa 64a,idade, ca4sarem a terceiros, asse.4rado o direito de
re.resso contra o res*ons?ve, nos casos de do,o o4 c4,*aX/
Com e7eito, se os rec,ames da 94stia 94sti7icam a res*onsa+i,idade o+9etiva do
Estado, a ao re.ressiva contra o se4 a.ente Bnos casos de do,o o4 c4,*a)
74ndamentaHse no *rinc=*io de 64e todos devem arcar com os *re94=zos advindos
de s4as a8es i,=citas, mormente 64ando tais *re94=zos, em >,tima an?,ise, ten:am
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sido so7ridos *e,a co,etividade Bcondenada a indenizar os danos ca4sados *e,o
servidor)
Assim, somente se com*rovada c4,*a o4 do,o do a.ente na *rod4o do dano
ao terceiro ser? ca+=ve, a ao re.ressiva contra e,e Bres*onsa+i,idade s4+9etiva)/
C J Con7orme dis*8e o art/ 21C, inciso I, da !ei G/1122F3, VPodero ser
instit4=dos, no _m+ito dos Poderes E5ec4tivo, !e.is,ativo e @4dici?rio, os se.4intes
incentivos 74ncionais, a,-m da64e,es 9? *revistos nos res*ectivos *,anos de
carreiraA I H *r<mios *e,a a*resentao de id-ias, inventos o4 tra+a,:os 64e
7avoream o a4mento de *rod4tividade e a red4o dos c4stos o*eracionaisX/
D J Con7orme dis*8e o art/ 21F, ca*4t, da !ei G/1122F3, VPor motivo de crena
re,i.iosa o4 de convico 7i,os;7ica o4 *o,=tica, o servidor no *oder? ser *rivado
de 64ais64er dos se4s direitos, so7rer discriminao em s4a vida 74nciona,, nem
e5imirHse do c4m*rimento de se4s deveresX/
N4esto C3 Bconc4rso PI do )PT)/
Assinale a alternativa CORRETA:
a) de natureza subjetiva a responsabilidade civil das pessoas jurdicas de direito
privado que prestam servios pblicos, enquanto que a responsabilidade civil das
pessoas jurdicas de direito pblico de carter objetivo;
b) de natureza hbrida, com feio objetiva quanto aos atos comissivos e subjetiva
no que toca aos atos omissivos, a responsabilidade civil da Unio, em caso de
danos nucleares;
c) as empresas pblicas e as sociedades de economia mista que exploram
atividade econmica de natureza privada somente respondero pelos danos que
seus agentes ocasionarem a terceiros, em caso de restar provada a ocorrncia
de conduta culposa, salvo os casos especificados em lei, ou quando a atividade
desenvolvida implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem;
d) mesmo nos casos de leis declaradas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal
Federal, no se admite, em nenhuma hiptese, a responsabilidade do Estado por
danos causados a terceiros, tendo em vista que a atuao do Poder Legislativo
d-se no exerccio da soberania estatal;
e) no respondida.
Ma+aritoA c
Coment?riosA
a) falsa
Obrigao imposta ao poder pblico de compor os danos ocasionados a terceiros, por
atos praticados pelos seus agentes, no exerccio das suas atribuies - art. 37, 6, CF
- resume-se na composio de danos, no se fala em responsabilidade penal
- agentes pblicos = agentes polticos, servidores pblicos e particulares em
colaborao com o Estado.
b) falsa
O dano nuclear, assim como o dano ambiental so hipteses de Responsabilidade
Objetiva. mportante ressaltar que no se verifica se o ato lcito ou ilcito, poder ser um
acidente nuclear. sso irrelevante para a caracterizao da responsabilidade.
c) Correta
32
33
d) Falsa
Para os atos administrativos a regra constitucional a da responsabilidade objetiva da
Administrao, enquanto para os atos legislativos e judiciais a Fazenda Pblica s
responde mediante comprovao de culpa manifesta em sua expedio, de maneira
ilegtima e lesiva. Tal distino resulta da prpria Constituio, que se refere somente aos
agentes administradores (servidores) sem aludir aos que no so servidores da
Administrao Pblica, mas membros de poderes do Estado.
Per.4ntaA
Competncia da JT. Servidor pblico que sofre ao regressiva da administrao pblica,
que ele no exerccio da funo causou a terceiros. Competncia da JT ou JC? Se o
regime jurdico do servidor for a CLT, a competncia ser dessa Especializada; caso
contrrio, no. Porm, desde que tenha havido previso contratual para o caso de culpa,
ou no caso de dolo, que independe de previso contratual.
T%T 31
G` N4esto H Nos casos de responsabilidade objetiva do Estado, dissertar sobre a(s)
excludente(s) dessa responsabilidade.
1) fase: ausncia de responsabilidade
Teorias:
- culpa administrativa: exige comprovao da culpa da administrao (2 fase)
- risco integral: no admite nenhuma excludente (3 fase)
- risco administrativo: socializao dos prejuzos, mas admite excludentes (3 fase)
Requisitos: fato, nexo causal e dano.
As nicas hipteses em que o nexo causal deixa de existir so:
- fora maior: acontecimento imprevisvel pelas partes ligado ao fenmeno da natureza
(vento, trovo, raio). Mas pode haver aqui uma concausa, por exemplo quando a arvore
estava prestes a cair, j fora feita uma reclamao pelo particular e o Estado no agiu (e o
vento derrubou), ento aqui haveria resqucio de culpabilidade da administrao, pela
culpa omissiva. J o caso fortuito decorre de ato humano, podendo ser uma falha num ato
humano, por exemplo rompimento de um cabo eltrico. (sempre que o servio for
insuficiente ou ineficiente dever-se- provar a culpa da administrao, passando a ser
subjetiva, por exemplo uma pessoa leva um tiro e culpa a falta de segurana da
administrao publica dever ser provada a culpa)
- culpa exclusiva da vitima: se a culpa for exclusiva haver extino da indenizao, se a
culpa for concorrente a indenizao ser reduzida normalmente na metade.
- fato de terceiro (mas as vezes o ato de terceiro relevado, desde que haja uma
concausa). Por exemplo num caso em que h uma multido depredando algo poder-se-ia
perquirir a responsabilidade da administrao por falta de segurana.
Vigora hoje a teoria do risco administrativo (h divergncia pois h quem entenda que
seria teoria do risco integral, pois a CF no diferencia), primeiramente havia a teoria da
irresponsabilidade estatal, depois se exigia a comprovao da culpa, mas aqui era muito
difcil a prova da inteno, ento ao final se encaminhou para a teoria objetiva sem
necessidade de comprovao da culpa (muito embora ainda se encontre nos dias atuais
traos da teoria subjetiva), importando somente o ato exteriorizado (hoje at mesmo a
pratica de ato licito causa dano, como por exemplo a explorao de uma atividade de
risco inerente e nestes casos no tendo como evitar esse agente ele dever ser dosado).
Para quem defende a teoria da culpa exige-se comprovao de culpa da administrao.
33
34
OBS: com relao nova redao da sumula 331 o seguinte: migrou-se da teoria da
responsabilidade objetiva para a subjetiva, a questo que o trabalhador no pode fazer
essa prova, e o STJ j disse que a JT no tem competncia para se imiscuir na relao
administrativa da licitao. Ento o que o juiz tem feito inverter o nus da prova em
razo da aptido para a prova,a fim de imputar administrao a incumbncia de provar
que vigiou e fiscalizou, e se o agente administrativo no o fez de forma satisfatria a
administrao poder mover ao regressiva em face do servidor que no fiscalizou,
desde que comprovada a culpa deste.
O Estado *or 7ora do contrato socia, 64e 7oi ce,e+rado ass4mi4 94nto O sociedade
o dever de *rover a se.4rana naciona, e tam+-m a se.4rana *>+,ica, 64e -
essencia, *ara a e5ist<ncia do Estado Democr?tico de Direito/ Por isso, os atos 64e
so *raticados *e,os a.entes *o,iciais, civis o4 mi,itares, estad4ais o4 7ederais,
*odem ,evar a res*onsa+i,idade do Estado 64ando estes ca4sarem danos aos
*artic4,ares/
&e.4ndo a do4trina vem de7endendo com +ase na Constit4io (edera, de 1FGG, a
res*onsa+i,idade do Estado - de nat4reza o+9etiva, e o *artic4,ar, administrado,
destinat?rio dos servios 64e so *restados, dever? demonstrar o ne5o de
ca4sa,idade entre o dano s4*ortado e o 64e 7oi ato *raticado *e,o a.ente *o,icia,,
civi, o4 mi,itar/
A teoria 64e 7oi adotada *e,o ordenamento 94r=dico - a teoria do risco
administrativo, 64e *ermite ao Estado demonstrar 64e no 7oi o res*ons?ve, *e,o
dano s4*ortado *e,o administrativo/
Por 7ora desta teoria, o Estado *oder? demonstrar em 94=zo a ocorr<ncia de 4ma
das e5c,4dentes de res*onsa+i,idade esta+e,ecidas em ,ei, e recon:ecidas *e,a
do4trina e 94ris*r4d<ncia dos Tri+4nais/
PodeHse a7irmar 64e esta teoria denominada de teoria do risco administrativo -
mais 94sta 64ando com*arada com a teoria do risco inte.ra,/ A7ina,, no seria 94sto
64e em todo e 64a,64er sit4ao, o Estado 64e no *ode ser omisso no e5erc=cio
de s4as 74n8es, em es*ecia, na seara de se.4rana *>+,ica, 7osse
res*onsa+i,izado *e,os atos *raticados *or se4s a.entes no e5erc=cio de s4as
74n8es constit4cionais/
O recon:ecimento de 4ma das e5c,4dentes de res*onsa+i,idade traz como
conse6U<ncia a dimin4io o4 at- mesmo a e5c,4so da o+ri.ao de indenizar o
*artic4,ar *e,os danos s4*ortados/
Portanto, *odeHse a7irmar 64e o Estado tam+-m tem o direito de demonstrar 64e
no 7oi o res*ons?ve, *e,os danos s4*ortados *e,o *artic4,ar, 4ma vez 64e no
seria 94sto 64e em todas as :i*;teses :o4vesse a o+ri.ao de indenizar a64e,e
64e m4itas vezes 7oi o *r;*rio res*ons?ve, *e,o dano *raticado *e,os inte.rantes
das (oras Po,iciais no e5erc=cio de s4as 74n8es constit4cionais e
in7raconstit4cionais/
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