Você está na página 1de 409

UNIVERSIDADE DE BRASLIA

FACULDADE DE DIREITO

















MUDANA CONSTITUCIONAL, AUTORITARISMO L
DLMOCRACIA NO RASIL IS-1964













LEONARDO AUGUSTO DE ANDRADE BARBOSA








Braslia
2009
2
LEONARDO AUGUSTO DE ANDRADE BARBOSA


















MUDANA CONSTITUCIONAL, AUTORITARISMO L
DLMOCRACIA NO RASIL IS-1964






Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao da Faculdade
de Direito da Universidade de Braslia para a obteno do ttulo
de doutor em Direito.
rea de concentrao: Direito, Estado e Constituio
Orientador: Prof. Dr. Cristiano Paixo











Braslia
2009
3

O candidato foi considerado .................................... pela banca
examinadora.


_______________________________________________________________
Professor Doutor Cristiano Paixo
Orientador



_______________________________________________________________
Professor Doutor Menelick de Carvalho Netto
Membro



_______________________________________________________________
Professor Doutor Jos Gerado de Sousa Jnior
Membro



_______________________________________________________________
Professor Doutor Airton Lisle Cerqueira Leite Seelaender
Membro Externo



_______________________________________________________________
Professora Doutora Vera Karam de Chueiri
Membro Externo



_______________________________________________________________
Professor Doutor Argemiro Cardoso Moreira Martins
Suplente
4



















Para Flvia e Jlia, com amor.
5
Agradecimentos

Esta tese resultado de um trabalho de pesquisa que se estendeu por mais de trs anos e
contou com a contribuio de diversas pessoas e instituies.

Em primeiro lugar, devo mencionar a Cmara dos Deputados. O apoio incondicional da
Administrao da Casa foi decisivo em todos os momentos. Sua poltica de recursos
humanos, solidamente comprometida com a qualificao dos servidores, tornou possvel
minha integral dedicao s atividades acadmicas durante trs semestres. Sou
especialmente grato ao lder da Minoria no binio 2005-2006, deputado Jos Carlos
Aleluia, que, desde o primeiro momento, apoiou como pde o projeto, e aos Senhores
Srgio Sampaio Contreiras de Almeida, Diretor-Geral, Fbio Rodrigues Pereira, Diretor
de Recursos Humanos, e Jos Meriderval Ribeiro Xavier, Chefe de Gabinete do
Primeiro Secretrio da Mesa Diretora poca da concesso de meu afastamento; todos
se empenharam pessoalmente para viabilizar esta excepcional oportunidade de pesquisa.

Uma investigao que pretende se debruar sobre a histria constitucional brasileira
recente no avanar muito sem recorrer aos numerosos arquivos pblicos e bibliotecas
de Braslia. Agradeo aos colegas do Centro de Documentao e Informao da Cmara
dos Deputados, em especial s equipes da Coordenao de Relacionamento, Pesquisa e
Informao, da Coordenao de Biblioteca e da Coordenao de Arquivo, que
atenderam com competncia, eficincia e presteza dezenas de solicitaes,
disponibilizando grande parte do material bibliogrfico e documental utilizado. As
equipes da Coordenao de Preservao de Bens Culturais e da Coordenao de
Audiovisual (Departamento Tcnico) facultaram o acesso a um extenso banco de
imagens, algumas das quais ilustram o anexo iconogrfico deste trabalho, algo que
somente foi possvel em razo do rduo trabalho de organizao e sistematizao prvia
desenvolvido por esses rgos. O Sr. Felipe de Paula, ento Chefe de Gabinete da
Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia, e o Sr. Humberto Caetano
de Sousa, responsvel pelo arquivo do rgo, forneceram inestimvel auxlio ao
providenciar cpias dos documentos referentes tramitao de todas as emendas
constitucionais aprovadas entre 1964 e 1987. A pesquisa tambm contou com a
colaborao da Coordenao de Arquivo do Senado Federal, do Centro de Pesquisa e
Documentao de Histria Contempornea do Brasil (CPDOC-FGV), e da Biblioteca
do STF, que gentilmente disponibilizou os Anais da Constituinte de 1987-88 em verso
impressa e indexada, facilitando a consulta e manuseio do material, hoje j disponvel
em formato eletrnico pesquisvel.

A Faculdade de Direito da Universidade de Braslia, instituio comprometida com a
construo democrtica do saber e com a sua democratizao, honrou-me ao selecionar
o projeto que deu origem a esta tese para integrar a segunda turma de seu recm-criado
curso de doutorado em Direito, Estado e Constituio. Agradeo o apoio constante do
seleto corpo docente da ps-graduao e do dedicado grupo de servidores que do
suporte as tarefas cotidianas do departamento, particularmente Helena, Lia e Euzilene.
O professor Jos Geraldo de Sousa Jr. prestou valiosa ajuda a este trabalho,
compartilhando no s as impresses que reuniu ao longo de sua intensa participao no
processo constituinte de 1987-1988, como tambm fontes documentais privilegiadas, s
6
quais eu no teria tido acesso por outros meios. O professor Menelick de Carvalho
Netto, cuja crtica arguta e instigante me acompanha desde os tempos da Casa de
Afonso Pena, permaneceu como co-orientador desta pesquisa, funo que
generosamente exercera durante meu mestrado. Devo a ele e aos colegas da disciplina
Seminrio de Tese alguns dos insights mais importantes do trabalho. Espero t-los
desenvolvido a contento.

Ainda na Faculdade, registro minha gratido aos colegas do grupo de pesquisa
Sociedade, Tempo e Direito e do Observatrio da Constituio e da Democracia, que,
com sua crtica atenta e qualificada, participaram, em inmeras oportunidades, formal e
informalmente, da construo deste texto. Agradeo, em especial, ao meu irmo e
colega de turma, Jos Eduardo Romo, pelo apoio em mais um empreendimento
conjunto. Vrios amigos se somam a esta lista em razo do incentivo e colaborao
oferecidos, cada um a seu modo, ao desenvolvimento da pesquisa. Sou particularmente
grato a Leonardo Weber, Thiago Camargo, Lucas Mouro, Thiago Silveira, Fabiano
Silveira, Alexandre Bernardino, Paulo Blair, Murilo Mori, Andr Drea, Vitor Chaves,
Daniel Vila Nova, Daniel Vargas, Luiz Carlos e Ana Beatriz.

Agradeo, ainda, as importantes sugestes do professor Carlos Oiti Berbert Jr., que
avaliou o primeiro esboo da introduo e o plano metodolgico adotado. O professor
Airton Seelaender, por sua vez, empenhou-se generosamente na leitura e crtica da
verso preliminar deste trabalho, defendida perante a banca de qualificao em agosto
de 2008. Suas observaes foram essenciais em mais pontos do que possvel indicar
nesse breve agradecimento. Evidentemente, a responsabilidade pelas eventuais
deficincias que tenham permanecido no texto exclusivamente do autor.

Minha me, Ceclia, esteve (de Belo Horizonte) torcendo pelo sucesso deste trabalho e
incentivando-me em todos os momentos, como sempre faz. No tenho como agradec-
la o suficiente por ter, com sua dedicao diuturna, preparado o caminho que me trouxe
at aqui. Em Braslia, e ainda em famlia, agradeo tambm o apoio sempre presente de
Fernando e Clarisse.

Minha esposa, Flvia, acompanhou o processo de produo da tese de forma paciente e
carinhosa. Alm de ter prestado inestimvel colaborao na reunio do material
bibliogrfico e documental utilizado, suas dvidas e observaes foram decisivas para
dar forma a boa parte das idias apresentadas adiante. Sou privilegiado por t-la como
companheira, interlocutora de primeira hora e, com seu amor, uma das maiores
incentivadoras desse projeto, cujo resultado , enfim, dedicado a ela e nossa Jlia.

Reservo, antes de iniciar o texto, uma palavra ao meu orientador, professor Cristiano
Paixo, cujo brilhantismo e rigor acadmico inspiram seus alunos a lanar o olhar mais
longe. Sua confiana, dedicao e amizade so responsveis pelas qualidades que esta
tese possa vir a ter.

Io cominciai: Poeta che mi guidi,
guarda la mia virt s'ell' possente,
prima ch'a l'alto passo tu mi fidi.

(Inferno, Canto II, 10-12)
7
ndice
AGRADECIMENTOS............................................................................................................................... 5
RESUMO .................................................................................................................................................... 8
ABSTRACT................................................................................................................................................ 9
INTRODUO........................................................................................................................................ 10
A RELAO ENTRE DIREITO E POLTICA INVESTIGADA A PARTIR DA ALTERAO DOS PROCEDIMENTOS
ESPECIAIS DE REFORMA CONSTITUCIONAL.............................................................................................. 10
A FALCIA DA IDENTIDADE CONSTITUCIONAL AUTNTICA: CONSTRUINDO NOVAS NARRATIVAS SOBRE O
REGIME MILITAR E O PROCESSO DE REDEMOCRATIZAO ...................................................................... 19
OBSERVAES SOBRE O PLANO DE TRABALHO ADOTADO ...................................................................... 33
CAPTULO 1 A ENGENHARIA CONSTITUCIONAL DO REGIME MILITAR: DUAS
DCADAS DE REFORMISMO, ARBTRIO E CASUSMO............................................................. 38
1.1. ARQUEOLOGIA DO DISCURSO CONSTITUCIONAL AUTORITRIO: REVOLUO E CONSTITUIO NO
ATO INSTITUCIONAL DE 9 DE ABRIL DE 1964 ......................................................................................... 40
1.2. SUPREMACIA DA VONTADE REVOLUCIONRIA: A ASCENSO DO PODER CONSTITUINTE PERMANENTE
............................................................................................................................................................... 62
1.3. UMA CONSTITUIO PARA (PRA) A REVOLUO? ......................................................................... 81
1.4. S FAVAS OS ESCRPULOS: O RPIDO APROFUNDAMENTO DA DITADURA.................................. 100
CAPTULO 2 A EMERGNCIA DO PROJETO CONSTITUCIONAL DEMOCRTICO:
CONVOCAO, PROCESSO E SIGNIFICADO DA CONSTITUINTE DE 1987/1988............... 121
2.1. A LONGA GESTAO DO PROCESSO CONSTITUINTE ....................................................................... 125
2.2. O PODER CONSTITUINTE EM CENA................................................................................................. 157
2.3. UMA OUTRA HISTRIA?................................................................................................................. 174
2.4. O LEGADO DO PROCESSO CONSTITUINTE ....................................................................................... 204
CAPTULO 3 A CONSTITUIO AMEAADA: REFLEXES SOBRE O SENTIDO DOS
PROCEDIMENTOS ESPECIAIS DE REFORMA CONSTITUCIONAL LUZ DOS VINTE
ANOS DE VIGNCIA DA CONSTITUIO DE 1988..................................................................... 213
3.1. REVISO CONSTITUCIONAL: O SURGIMENTO DA IDIA NA CONSTITUINTE E SUA REINTERPRETAO
NOS PRIMEIROS ANOS DE VIGNCIA DA CONSTITUIO ........................................................................ 214
3.2. REVISO, RECONSTITUINTE, DESCONSTITUINTE..................................................................... 243
3.3. A ALTERAO NO PROCEDIMENTO ESPECIAL DE REFORMA CONSTITUCIONAL COMO DILEMA
CONTEMPORNEO (1993-2008) ............................................................................................................ 279
CONCLUSO ........................................................................................................................................ 302
BREVE RECAPITULAO....................................................................................................................... 302
A INCONTROLABILIDADE DO FENMENO CONSTITUCIONAL ................................................................. 312
BIBLIOGRAFIA.................................................................................................................................... 322
A) LIVROS E PERIDICOS...................................................................................................................... 322
B) ARTIGOS DE JORNAL E REVISTA CONSULTADOS ............................................................................... 348
C) LEGISLAO E PROCESSOS JUDICIAIS CITADOS ................................................................................ 355
D) DOCUMENTOS CONSULTADOS ......................................................................................................... 366
E) ENTREVISTA..................................................................................................................................... 369
ANEXO I COMPOSIO DA CMARA DOS DEPUTADOS E DO SENADO FEDERAL
(BANCADAS ENTRE 1962-2007) ........................................................................................................ 370
ANEXO II COMPOSIO DA ASSEMBLIA NACIONAL CONSTITUINTE DE 1987-1988:
BANCADAS E RGOS...................................................................................................................... 375
ANEXO III DOCUMENTOS ICONOGRFICOS.......................................................................... 395

8
Resumo

As constituies modernas so instrumentos jurdicos surgidos com o propsito de
instaurar governos limitados, baseados na separao de poderes e na garantia de direitos
fundamentais. Entretanto, na histria do sculo XX possvel perceber que as
constituies no s so incapazes de impedir a irrupo do autoritarismo como podem
ser abertamente utilizadas por regimes autoritrios.

Pensar esse dado aparentemente paradoxal luz da experincia constitucional brasileira
ps-1964 o objetivo desta tese. A hiptese que orienta essa observao sugere que
alteraes nos procedimentos especiais de reforma constitucional apontam para
momentos em que se reorganiza a relao entre direito e poltica. Esses momentos
fornecem uma oportunidade privilegiada para analisar como prticas autoritrias
procuram articular-se na experincia constitucional ou, diversamente, como encontram
resistncia no sentido emancipatrio do constitucionalismo.

O primeiro captulo do trabalho analisa a ditadura militar de 1964, com especial nfase
na convivncia entre mecanismos formais e excepcionais de alterao da constituio e
em sua interpenetrao. Ao longo do regime militar, as constituies de 1946 e 1967
foram alteradas diversas vezes, ora por atos institucionais, ora por emendas
constitucionais. Atos institucionais alteraram as regras regentes do procedimento de
emenda constitucional e, por mais de uma vez, modificaram a prpria constituio,
funcionando como emendas constitucionais. Por outro lado, emendas constitucionais
foram outorgadas em mais de uma oportunidade e chegaram a ser usadas para transpor
comandos normativos veiculados em atos institucionais para o texto constitucional, em
um jogo ambguo entre normalidade constitucional e medidas excepcionais.

O segundo captulo da tese aborda a Assemblia Constituinte de 1987-1988 e sua longa
gestao. A reconstitucionalizao do pas iniciou-se sob o signo das mesmas
ambigidades que marcaram a experincia constitucional ditatorial. Entretanto, novas
perspectivas de participao social outrora desconhecidas em nossa tradio poltica
desorganizaram os modelos tecnoburocrticos e, pela primeira vez, construram uma
agenda verdadeiramente pblica para o processo constituinte, colocando em questo o
prprio sentido da Constituio em regimes democrticos.

Por fim, o terceiro captulo procura refletir sobre o legado do processo constituinte de
1988 a partir das diversas tentativas, por ora mal-sucedidas, de alterao das regras que,
sob sua vigncia, regem a reforma constitucional. Em meio a sugestes de novas
revises constitucionais e assemblias constituintes exclusivas para a apreciao de
pautas especficas de reforma, re-emergem concepes que colocam em xeque algumas
das mais importantes conquistas democrticas das ltimas duas dcadas. O momento
constituinte um momento inaugural e, se por um lado oferece condies para sua
constante atualizao, por outro, no capaz de se auto-imunizar contra interpretaes
autoritrias.
9
Abstract

Modern constitutions are designed to institute limited government and provide checks
and balances over the exercise of political power and basic rights. However, 20
th

century history has shown that constitutions not only are unable to prevent the rise of
authoritarian rule, but can also serve autocratic regimes.

The objective of this thesis is to reflect upon this apparently paradoxical fact in the
context of Brazilian constitutional history. The main assumption that guides this
observation is that the revision of rules governing amendments to the Constitution
points out times when the relationship between law and politics has been reshaped.
Times like these provide a privileged opportunity to analyze how authoritarian practices
can pervade constitutional experience or, otherwise, how they are challenged by the
emancipatory meaning of constitutionalism.

The first chapter analyzes the Brazilian military dictatorship of 1964, focusing on the
coexistence of formal and exceptional mechanisms of constitutional change and their
interpenetration. During the military rule, the constitutions of 1946 and 1967 were
altered on several occasions by both institutional acts and constitutional amendments.
Institutional acts altered the rules concerning the procedure of constitutional amendment
and, more than once, modified constitutional norms themselves, playing the role of
amendments. On the other hand, amendments were decreed by the government in 1969
and 1977 on basis of institutional acts dispositions and were often used to resettle rules
originally posed by institutional acts into constitutional text.

The second chapter studies the 1987-1988 Constitutional Convention and the historical
process that allowed it to take place. The countrys return to constitutional rule arose
surrounded by the same ambiguities that shaped authoritarian experience. However,
new perspectives of social involvement, formerly unfamiliar to our political tradition,
challenged the bureaucratic elitist models of constitutional lawmaking and, for the first
time, put together a truly public agenda for the Convention.

Finally, the third chapter analyzes the legacy of the constituent process of 1987-1988
from the standpoint of several ill-succeeded attempts of revising the Constitution
outside the amendment process it prescribes. As suggestions of different methods for
introducing formal constitutional change are brought forth, the re-emergence of
autocratic, elitist and skeptical approaches of both constitutional theory and practice
defy some of the most important democratic achievements of these last two decades.

The constitutional moment is a founding time: it offers the conditions for its continuous
update, but is not able to immunize itself against authoritarian interpretations.


10
Introduo


Se verdade que todo pensamento comea com a recordao,
tambm verdade que nenhuma recordao permanece segura a menos
que seja condensada e depurada numa estrutura de noes
conceituais dentro das quais possa desenvolver-se.
Hannah Arendt


A relao entre direito e poltica investigada a partir da alterao dos procedimentos
especiais de reforma constitucional
O constitucionalismo no possui uma definio cannica. comumente aceito,
porm, que ele se estrutura a partir de pelo menos trs exigncias: a imposio de
limites ao poder do governo, a adeso ao princpio do Estado de direito e a proteo aos
direitos fundamentais. Normalmente, identifica-se constitucionalismo e constituio,
mas h constituies que simplesmente no satisfazem as demandas do
constitucionalismo
1
. Ao longo do sculo XX, regimes autoritrios valeram-se
largamente de constituies em seu processo de institucionalizao.
Basta lembrar, no Brasil, a Carta de 1937, outorgada por Vargas, e as de
1967/1969, a primeira, imposta pelo governo a um Legislativo vitimado por expurgos e
rigidamente controlado, e a segunda, outorgada pela Junta Militar que substituiu Costa e
Silva na Presidncia. Em Portugal, o salazarismo perpetuou-se no poder por mais de
quatro dcadas a partir da adoo da Constituio de 1933, que foi submetida consulta
popular em um plebiscito no qual, curiosamente, as abstenes foram computadas como
votos favorveis ao projeto do governo
2
. Na Alemanha, se Hitler no se valeu
diretamente da Constituio de Weimar para instituir o estado nazista, tambm no

1
Ver, a respeito, Henkin (1994, p. 40-41) e Rosenfeld (1994, p. 3).
2
Para mais detalhes sobre o plebiscito que aprovou a Constituio Portuguesa de 1933, conferir os
trabalhos de Canotilho (2003, p. 80) e Jorge Miranda (1997, p. 296).
11
precisou revog-la
3
. Bastou-lhe recorrer ao famoso art. 48 e a um punhado de
referendos
4
.
Vrios outros exemplos poderiam ser lembrados nesse mesmo sentido, mas o
que interessa, por ora, frisar que Constituies no s so incapazes de evitar a
irrupo do autoritarismo como podem ser abertamente utilizadas por regimes
autoritrios. Como observou o lder estudantil Vladimir Palmeira, em 1968, durante a
Passeata dos Cem Mil: A ditadura mais descarada adora leis (VENTURA, 1988, p.
161). Governos que procuram exercer o poder de maneira centralizadora, ilimitada e
margem dos direitos fundamentais ainda assim insistem em recorrer a constituies. Por
qu? Como devemos compreender esse dado aparentemente paradoxal? Desde que
Constituies no so garantias, por si s, de um bom governo, como possvel
discernir prticas constitucionais autoritrias e prticas constitucionais democrticas?
De um ponto de vista sociolgico, as constituies modernas estabelecem limites
entre direito e poltica, fixam regras por meio das quais um sistema provoca o outro e,

3
Pedro de Veja aponta, comentando o conceito de fraude Constituio, que Hitler conseguiu o
poder, implantou a mais execrvel ditadura e aniquilou a estrutura constitucional da Repblica de Weimar
apelando prpria legalidade da Constituio de 1919 (DE VEGA, 1985, p. 292). Para Michael Stolleis,
a despeito do debate sobre a continuidade da Constituio de Weimar aps 1933, estava claro que o
estado constitucional no mais existia: os tericos do direito constitucional tornaram-se cada vez mais
atentos para o fato de que a teoria constitucional geral e o prprio direito constitucional lidavam agora
apenas com fragmentos de matria que antes lhe competia e, no restante, eram confrontados com um
exerccio amorfo de poder, desprovido de regras. Na medida em que as normas constitucionais bsicas
transformavam-se em algo arbitrrio, havia menos razo para trat-las de forma cientfica (STOLLEIS,
1998, p. 96).
4
A este respeito, Arnold Zurcher aponta, em 1935, que, entre as instituies polticas que compunham o
ento recente regime nazista, encontrava-se, surpreendentemente o referendo. Zurcher lembra que, em
apenas 10 meses, Hitler convocou dois referendos, a mesma quantidade de consultas realizada durante
quatorze anos de Repblica de Weimar: A primeira dica de que o senhor Hitler e seus colegas
pretendiam lanar-se nesta aventura pela democracia poltica veio em 14 de julho de 1933. Exercendo os
plenos poderes que lhe foram conferidos pelo Reichstag em maro de 1933, o gabinete Alemo decretou
que teria autoridade para realizar plebiscitos no futuro, acerca de questes de poltica nacional e tambm
sobre leis editadas pelo gabinete. A autoridade ento arrogada para si pelo gabinete foi usada pela
primeira vez em 12 de novembro de 1933, quando consultou o eleitorado sobre sua opinio acerca da
abruta retirada do governo Alemo da Conferncia de Genebra sobre Desarmamento e sobre sua inteno
anunciada de retirar-se da Liga das Naes. Em 19 de agosto de 1934, o gabinete se valeu, pela segunda
vez, de sua autoridade auto-conferida para consultar a populao quando, em seguida morte do
presidente Von Hindenburg, requisitou que o eleitorado aprovasse a transferncia de poderes
presidenciais ao Chanceler Hitler, junto com o ttulo oficial de Fhrer do Reich. Em ambos os casos o
veredicto foi esmagadoramente favorvel ao do gabinete, e a satisfao resultante nos crculos oficias
assegura que outros referendos sero realizados to logo alguma poltica pblica os demande
(ZURCHER, 1935, p. 91). Zurcher estava correto: Hitler ainda convocaria mais dois referendos durante a
dcada de 30, sempre vitorioso nas consultas (LEQUESNE, 2005, p. 2). Para uma coleo de posters
nazistas, vrios relativos aos referendos, ver: <http://www.calvin.edu/academic/cas/gpa/posters2.htm>,
Acesso em: 26.5.2008.
12
ao mesmo tempo, permitem que eles permaneam distintos
5
. A poltica, cuja funo
precpua a produo de decises coletivamente vinculantes, fornece ao direito uma
organizao institucional dotada de coercibilidade. O direito, por sua vez, tem como
funo prpria a estabilizao de expectativas comportamentais, ao passo que oferece
poltica justificao normativa e, com isso, permite que ela se apresente como poder e
no como mero arbtrio (HABERMAS, 1997a, p. 170 e ss).
Isso sugere que regimes autoritrios buscam construir uma narrativa de
legitimao ao adotar ou mesmo manter uma determinada Constituio. No h regime
que se afirme antidemocrtico, sem mais. O trabalho de Carl Schmitt um bom
exemplo. Ali, est em disputa o prprio conceito de democracia, por meio da crtica s
instituies parlamentares. Para Schmitt, democracia identidade entre governante e
governado, algo que pode ser obtido com mais sucesso pelos mtodos ditatoriais do
que pela democracia formal burguesa (SCHMITT, 1996, p. 15-17).
Nessa mesma linha, a ditadura militar brasileira ser mal compreendida se a
convivncia de constituies com atos institucionais ou o funcionamento (ainda que
rigidamente controlado e intermitente) de instituies tradicionalmente identificadas
com o regime democrtico, como o Congresso e o Poder Judicirio, forem tratados
como dados sem potencial explicativo ou reduzidos a mera fachada para o regime
autoritrio. Afonso Arinos, discursando no Senado Federal no dia da edio do Ato
Institucional n 2, observou: Em matria poltica (...) no existem posies de cortesia,
de gentileza ou de boa vontade. Uma revoluo no mantm um Poder Legislativo por
no desejar vulner-lo, por razes de amabilidade
6
. Em uma anlise centrada no
funcionamento do Judicirio no perodo compreendido entre 1964 e 1969, Renato

5
Para maiores detalhes, ver (CORSI, 2001). De acordo com Giancarlo Corsi, a nica tentativa de estudar
a constituio do ponto de vista sociolgico deu-se da perspectiva da teoria dos sistemas e caminha numa
direo completamente oposta noo de fundamento ou de vnculo ltimo do direito. Resumindo,
brevemente: trata-se, aqui, de se considerar a constituio como o acoplamento estrutural de direito e
poltica, entendendo-se estes como dois diferentes subsistemas da sociedade atual. Com esta formulao
- muito abstrata, como ocorre sempre quando se trata da teoria dos sistemas - pretende-se descrever a
situao na qual dois sistemas so completamente autnomos e, mediante uma estrutura comum (no caso,
a constituio), especificam de modo extremamente circunscrito e seletivo as possibilidades de se
irritarem reciprocamente. O termo irritao entendido, aqui, como capacidade de reao a situaes
ou eventos gerados por fatores externos; no nosso caso, basta pensar na legislao como constante fator
de irritao do direito por parte da poltica. Diversamente do que pode parecer primeira vista, portanto,
a inveno da constituio , sobretudo, uma reao diferenciao (moderna) entre direito e poltica e
uma tentativa de resolver (ou esconder!) os seus problemas: o problema da soberania poltica e o
problema da positivao (autodeterminao) do direito.
6
Anais do Senado Federal, Livro 14, 27.10.1965, p. 324 e ss.
13
Lemos sugere que esse hibridismo poltico traduz de fato uma necessidade de
legitimao da ditadura e de seu projeto poltico institucional, centrado no
fortalecimento do Executivo (LEMOS, 2004a, p. 420).
Entretanto, o direito no representa para os regimes autoritrios to-somente
uma soluo mgica para angariar apoio ou, pelo menos, dificultar oposio. Para que
ele possa funcionar de maneira plausvel como reserva de autoridade poltica preciso
que haja, antes de qualquer coisa, condies de apartar direito e arbtrio, de distinguir
entre as normas vigentes e a vontade poltica que governa. Sem um mnimo de respeito
s regras do jogo, o recurso da poltica ao direito torna-se incuo. Da mesma forma
que o poder poltico conserva seus potenciais de coao aquartelados, mas prontos
para o uso, o Direito tambm deve permanecer presente como uma fonte de justia. Mas
tais fontes secam rapidamente se ele torna-se disponvel para qualquer razo de Estado
(HABERMAS, 1997a, p. 184). O direito apenas viabiliza a autoridade poltica porque,
em um sentido muito prprio, limita o poder poltico.
possvel assumir, com base nisso, que regimes autoritrios pagam um preo
pela manuteno, mesmo precria, de instituies tpicas de um Estado de direito. Qual
esse preo algo que depende da anlise de contextos histricos concretos. Ele pode
representar como de fato representou, no Brasil derrotas eleitorais para uma
oposio legal (mesmo com inmeros casusmos na legislao eleitoral), decises
judiciais desfavorveis (mesmo com expurgos e com a criao de uma justia especial
para julgar a Unio), reveses na relao com entidades da Federao (mesmo com
eleies indiretas para o governo e intervenes), dificuldades de arregimentar apoio
poltico dentro das prprias elites governantes (mesmo com a ameaa de severas
sanes disciplinares para dissidentes, no caso das Foras Armadas), e assim por diante.
O direito pode funcionar em prol da democracia mesmo em regimes ditatoriais,
mas isso no significa que, em contextos democrticos, ele no possa ser usado para
respaldar prticas autoritrias. Ao longo da dcada de 90, por exemplo, o Ncleo de
Estudos da Violncia da Universidade de So Paulo desenvolveu uma extensa
investigao sobre o que chamou de continuidade autoritria no processo de transio
da ditadura para a democracia no Brasil. O relatrio se inicia com a afirmao de que
um dos principais paradoxos das transies, decisivo para a consolidao democrtica,
14
a sobrevivncia de prticas autoritrias (NCLEO DE ESTUDOS DA VIOLNCIA,
1999, p. 10). Segundo a pesquisa, o Brasil enfrenta dificuldades para institucionalizar
uma democracia de procedimentos: o processo de deciso continua limitado nas mos
de poucos, sem ampla consulta e, com freqncia, marcado pelo patrimonialismo e at
mesmo pelo arbtrio (1999, p. 25). Nesse sentido, o processo legislativo talvez seja
uma das instituies mais marcadas pela experincia autoritria
7
.
Dessa forma, o potencial emancipatrio do constitucionalismo pode se afirmar
em regimes autoritrios, mas a faceta excludente e legitimadora do status quo do direito
pode se revelar tambm em regimes democrticos. Essa situao de indefinio evoca
novamente a questo colocada acima. Como pensar a distino entre prticas
autoritrias e democrticas em estados constitucionais?
Uma primeira dificuldade remete prpria delimitao da experincia
autoritria. Conforme adverte Rogrio Dultra dos Santos
talvez o equvoco da tradio, a qual v no autoritarismo um conceito
poltico suficientemente explicativo, tenha sido ignorar que o
constitucionalismo antiliberal no se constitui somente como uma
usina de crticas ao Estado liberal, mas pressupe um modelo de
Estado que pretende uma legitimao democrtica distinta da
representao parlamentar. Pode-se dizer que ele , ao mesmo tempo:
a) uma crtica ao direito, poltica e s instituies liberais; b) uma
aproximao constitucional vinculada idia de soberania como
deciso personificada; c) um modelo de ordem democrtica que se
realiza pela mobilizao irracional das massas por um Csar; e d) uma
reorganizao do Estado fundada na administrativizao
(burocratizao) da legislao (SANTOS, 2007, p. 282).
Certamente sob a rubrica de pensamento autoritrio encontram-se concepes
muito diversas de Estado, poltica e direito, mesmo se tomarmos como referncia
exclusivamente o Brasil. Mario Stoppino ressalta que o autoritarismo tem mltiplos
sentidos. Emprega-se o vocbulo em ao menos trs contextos: para designar a estrutura
de sistemas polticos, as disposies psicolgicas a respeito do poder e as ideologias

7
A doutrina dos atos interna corporis, com a suposio de que o processamento regular das leis questo
corporativa, concernente apenas aos parlamentares, d a real dimenso dessa herana. Hely Lopes
Meirelles ensina que tais atos estariam relacionados economia interna da corporao legislativa e seus
servios auxiliares, formao dos rgos parlamentares (como a Mesa), elaborao de seu regimento,
fiscalizao das prerrogativas e incompatibilidades de seus membros e formao ideolgica da lei.
(QUEIROZ FILHO, 2001, p. 50-51). A jurisprudncia do STF caminhou no sentido de identificar a
interpretao das normas regimentais, inclusive pertinentes ao processo de produo das leis, como
matria interna ao Poder Legislativo, algo que viola frontalmente as premissas do Estado democrtico de
direito. Para uma discusso mais detalhada a este respeito, ver (BARBOSA, 2007), em especial o captulo
IV, acerca do controle judicial do processo legislativo.
15
polticas. No que se refere aos sistemas ou regimes autoritrios, Stoppino frisa as
mesmas caractersticas indicadas por Santos: claro privilgio autoridade
governamental e posio secundria das instituies representativas: as instituies
destinadas a representar a autoridade de baixo para cima ou so aniquiladas ou
substancialmente esvaziadas (STOPPINO, 1995, p. 94). Acrescente-se a isso que o
fortalecimento das prerrogativas do governo repercute negativamente no campo dos
direitos fundamentais, algo que os idelogos da segurana nacional no Brasil no se
preocupavam em esconder
8
: A segurana nacional estaria, dado seu carter coletivo,
acima de direitos individuais e comportamentos privados (CARDOSO; PIERANTI;
SILVA, 2007, p. 35).
Assim, ainda que seja necessrio estabelecer as devidas diferenas entre as
manifestaes polticas reunidas sob o signo do autoritarismo, h caractersticas que as
aproximam, tais como a concentrao do poder poltico, a reduo dos limites impostos
ao governo (no raro em prejuzo dos direitos fundamentais) e a desvalorizao da
democracia representativa. Todas essas tendncias se opem diretamente ao projeto do
constitucionalismo. Algum poderia dizer que esse um projeto liberal, calcado na
crtica idia de um poder ilimitado, que integraria a semntica do absolutismo.
(CONSTANT, 1989, p. 68). Mas o constitucionalismo no se esgotou no liberalismo e
atualizou-se a partir de premissas muito mais complexas
9
. O pensamento autoritrio ,
mais que antiliberal, anticonstitucional, e no apenas contrrio concepo liberal de
constituio.
O pensamento de Francisco Campos jurista que desempenhou papel decisivo
tanto no Estado Novo quanto na ditadura militar , possivelmente, a expresso mais
bem acabada das premissas autoritrias alinhadas acima. Ao justificar as opes
institucionais adotadas pela Carta de 37, Campos afirmava:

8
O seguinte trecho do Planejamento Estratgico, de Golbery do Couto e Silva representativo: no h
de fato nem poderia haver em s conscincia quem negue no governo a responsabilidade total e,
pois, o direito incontestvel de agir, orientando, mobilizando, coordenando, para tal fim, todas as
atividades nacionais. E a concentrao maior de poder que da resultar, em mos dos delegados da
vontade do povo, a ampliao da esfera de atribuies reservada ao Poder Executivo, as restries
impostas aos prprios direitos de cidadania na forma prevista nos textos constitucionais so corolrios
iniludveis de toda situao de reconhecida gravidade para a segurana nacional (COUTO E SILVA,
1981, p. 21-22). Para uma introduo rpida doutrina da Segurana Nacional, ver (CARDOSO;
PIERANTI; SILVA, 2007).
9
Basta observar os recentes trabalhos de Habermas (1997a e 1997b), Rosenfeld (2003), Dworkin (2000 e
2003), entre tantos outros.
16
A incapacidade do Poder Legislativo para legislar hoje um dado
definitivamente adquirido no s pela cincia poltica como pela
experincia das instituies representativas, em quase todos os pases
do mundo, inclusive nos de tradio parlamentar (CAMPOS, 2001, p.
47).
O pensamento de Campos no ficou circunscrito ao Estado Novo, como
testemunha a obra do Prof. Manoel Gonalves Ferreira Filho, na qual podemos ler que,
no fundo, a inadequao do processo de elaborao das leis a inadequao dos
Parlamentos para o desempenho da funo de legislar (FERREIRA FILHO, 2001, p.
269). No mesmo sentido escreve Carlos Medeiros Silva, ainda em 1964. Segundo Silva,
a funo do governo se confunde cada vez mais com a legislao e governar no
mais agir dentro do quadro das leis existentes, mas dirigir a prpria legislao;
governar , em uma palavra, legislar (SILVA, 1964b, p. 450).
Todos esses autores reforam a idia de um governo (Executivo) forte e
centralizador, habilitado a prover as questes tcnicas necessrias gesto dos Estados
modernos. A democracia representativa e, por conseguinte, o Poder Legislativo
surge como anacronismo, um entrave, uma instituio superada, ou a ser superada, pela
histria.
em Carl Schmitt, porm, que a crtica ao sistema parlamentar assume sua
forma mais radical. Schmitt est interessado em apartar democracia e sistema
parlamentar. Para ele, democracia nada tem a ver com a verso liberal do government
by discussion. Ela tem um nico propsito: afirmar a unidade poltica e aniquilar o
heterogneo.
Em toda a verdadeira democracia est implcito que no s o igual
seja tratado igualmente, mas que, como conseqncia inevitvel, o no
igual seja tratado de modo diferente. Portanto, a democracia deve, em
primeiro lugar, ter homogeneidade e, em segundo, se for preciso
eliminar ou aniquilar o heterogneo. (...) A fora poltica de uma
democracia se evidencia quando mantm distncia ou afasta tudo o
que estranho e diferente, o que ameaa a homogeneidade
(SCHMITT, 1996, p. 10).
A violncia da sugesto schmittiana est na explorao da irracionalidade da
poltica, que se organiza por meio da oposio amigo/inimigo, igual/diferente. Francisco
Campos, contemporneo de Schmitt, concordava com ele. Os processos democrticos
no tinham por objetivo convencer ningum da verdade, mas simplesmente cooptar uma
maioria que permitisse dominar o adversrio, algo que se dava pela mobilizao de
17
foras intrinsecamente irracionais. Segundo Campos, em texto de 1935: Quem quiser
saber qual o processo pelo qual se formam efetivamente, hoje em dia, as decises
polticas, contemple a massa alem, medusada sob a ao carismtica do Fhrer
(CAMPOS, 2001, p. 35).
Para o pensamento autoritrio, interessa a unidade, a identidade, a
homogeneidade. Instituies democrticas encarnam a essncia do povo. No se
fundam por um ato de razo, mas por uma deciso que expressa opo por um modo de
vida e de organizao poltica concretos (SCHMITT, 1934, p. 87)
10
. A forma
constitucional no merece a ateno que lhe confere o pensamento liberal, pois no
passa da externalizao precria daquela deciso. A Constituio, em sentido formal,
meramente a expresso do que fundamental (DYZENHAUS, 1997, p. 52). A
conhecida distino schmittiana entre Constituio e leis constitucionais
consubstancia essas premissas. O poder constituinte originrio permanece latente,
destinado a re-emergir manifestamente, atuar como guardio da revoluo e preservar
o nimo original e selvagem do ato fundacional contra aqueles que, obedecendo letra
da constituio, fraudam o seu esprito (PREUSS, 1994, p. 156).
A recusa em opor a forma constitucional a essa Constituio material
11
pode
ser percebida na justificao de Francisco Campos limitao imposta pela
Constituio de 1937 ao poder do Judicirio de declarar leis inconstitucionais. Para
Campos, o judicial review foi uma alternativa encontrada pelos americanos para tutelar
os poderes de origem popular e reprimir a dinmica das instituies democrticas
12
. O
carter democrtico do Estado Novo fortalecia-se com a garantia de que o povo (que
acabou representado nessa funo no pelo Congresso, mas pelo ditador) seria o

10
Para um paralelo dessa concepo no pensamento de Francisco Campos: A Constituio que veio
consubstanciar os princpios e as normas essenciais do Estado Novo no podia, portanto, ser obra de
combinaes, coordenaes e ajustamentos parlamentares. No podia ser obra especulativa, de idelogos
ou dialetas, mas deveria ser obra poltica, isto , realista. O Estado deixou de ser uma entidade para ser
um fato (CAMPOS, 2001, p. 200).
11
Para uma abordagem do papel desempenhado pela distino entre constituio formal e material no
pensamento constitucional, ver (DOGLIANI, 1994).
12
Segundo Campos, a ideologia conservadora encontrou, assim, no Poder Judicirio, o instrumento
destinado a moderar ou inibir os mpetos democrticos da Nao. A Constituio passava, por um
processo metafsico, a incorporar a filosofia dos juzes (CAMPOS, 2001, p. 103). dele, ainda, a clebre
comparao do poder judicial de controlar a constitucionalidade das leis com o poder moderador: ,
como se v, uma sobrevivncia do poder moderador da monarquia, um resduo monrquico que se
enquistou nas instituies democrticas com o fim de embaraar seus movimentos, naturalmente
orientados no sentido das inovaes, das experincias e de uma concepo criadora e liberal da vida
(CAMPOS, 2001, p. 104).
18
intrprete ltimo da Constituio. a passagem do governo dos cenculos para o
governo do povo (CAMPOS, 2001, p. 105).
A mesma tendncia de desvalorizao da formalidade constitucional
verificvel na leitura de Ferreira Filho sobre as possibilidades de livre alterao do
procedimento de reforma previsto na Constituio de 1988. O que importa que a
forma constitucional no seja um empecilho ao direito do povo de rever, reformar e
mudar a Constituio. Em 1997, ele defendeu que medidas necessrias
governabilidade e modernizao do pas poderiam ser aprovadas em um processo de
reviso constitucional, no qual as deliberaes seriam adotadas em reunio conjunta do
Congresso com exigncia, pura e simples, de maioria absoluta para, at mesmo, a
alterao do texto constitucional por inteiro (FERREIRA FILHO, 2005, p. 178-179).
Ferreira Filho sustenta que teria sido exatamente isso o que ocorrera no processo de
convocao da Constituinte de 1987-1988, algo que ser discutido adiante.
Conforme assinala Gustavo Zagrebelsky, os procedimentos especiais de
reforma constitucional apresentam dupla face, uma voltada mudana e outra
conservao, duplicidade fadada a suscitar o temor ou a impacincia dos partidos
conservadores e renovadores (ZAGREBELSKY, 2005, p. 44). No surpreendente,
portanto, a extensa polmica sobre a modificabilidade desses procedimentos especiais a
partir de suas prprias regras
13
. Por ora essa controvrsia no precisa ser abordada.
fcil perceber, entretanto, que a completa disponibilidade das regras que permitem
atribuir forma constitucional a determinados contedos normativos torna a referncia
Constituio vazia de sentido.

13
Os argumentos mais populares em favor da impossibilidade de alterao das normas que regulam o
procedimento de reforma constitucional provm do normativismo de Merkl e Ross. Pedro de Vega
sintetiza bem os argumentos de ambos os autores. Quanto a Merkl: porque as normas de procedimento
constituem a Derogationsnorm dos demais preceitos constitucionais e porque na hierarquia normativa no
possvel encontrar uma norma superior que, por sua vez, servisse de fundamento para derrogar os
preceitos nos quais se regula o procedimento de reforma, a lgica jurdica impe que as normas de
procedimento sejam consideradas imodificveis e intangveis (DE VEGA, 1985, p. 279). No mesmo
sentido a concluso de Ross: Em virtude de uma regra de lgica segundo a qual uma proposio no
pode referir-se a si prpria, as normas de procedimento de reforma, que no obtm sua validade de uma
norma superior e, por conseguinte, no podem ser modificadas por uma autoridade mais elevada,
tampouco poderiam ser reformadas pela autoridade que elas prprias conferem ao poder de reforma (DE
VEGA, 1985, p. 281). Em sentido contrrio, ver (DIAZ RICCI, 2004, p. 558): as regras especiais do
procedimento de reviso (...) no so limites propriamente ditos reforma, porque no so irreformveis,
a menos que exista uma disposio expressa que disponha sobre sua intangibilidade, proibindo a
modificao. Entre ns, ver (FERREIRA FILHO, 2005, p. 182 e ss. e p. 252).
19
Alteraes nos procedimentos especiais de reforma constitucional apontam para
momentos em que se reorganiza a relao entre direito e poltica. Nesses momentos,
possvel perceber o jogo entre concepes diversas de constituio, de representao e
de soberania popular. Emergem embates capazes de esclarecer como uma determinada
cultura constitucional afirma seu compromisso com a democracia ou cede aos apelos
sempre sedutores do autoritarismo.
No Brasil, durante toda a ditadura militar, no s as regras destinadas a reger a
alterao da Constituio foram vrias vezes modificadas, como atos institucionais
conviveram com normas constitucionais durante a maior parte do perodo. Como
mencionado acima, h quem sustente que o processo constituinte de 1987-1988 no
passou de uma reforma constitucional realizada aps a mudana dos procedimentos
especiais previstos na Carta de 1967-69. E, aps a promulgao da Constituio, insiste-
se diuturnamente na flexibilizao das regras previstas no artigo 60, seja por meio da
realizao de novas revises constitucionais
14
ou mesmo da convocao de
assemblias constituintes exclusivas para tratar temas especficos
15
.
Ser possvel compreender a riqueza desses processos e seus diferentes matizes
luz do formalismo jurdico? Ser plausvel afirmar, com Ferreira Filho, que no h
juridicamente soluo de continuidade entre o Ato Institucional n. 5/68 e a Constituio
em vigor? Entendemos que no. Para compreender o permanente embate entre
democracia e autoritarismo em nossa cultura constitucional necessrio olhar para a
histria.

A falcia da identidade constitucional autntica: construindo novas narrativas sobre
o regime militar e o processo de redemocratizao
O debate sobre a relao entre constitucionalismo e democracia encontra-se
amadurecido e organizado no campo do direito constitucional e da filosofia poltica,

14
A este propsito, ver a recente Proposta de Emenda Constituio n 157, de 2003.
15
Nesse sentido a campanha nacional deflagrada pelo Partido dos Trabalhadores para a realizao de uma
reforma poltica por via de assemblia constituinte exclusiva. Desde 2007 o partido recolhe assinaturas
em apoio a um projeto de lei de iniciativa popular destinado a convocar plebiscito sobre o tema. A ntegra
do projeto e sua justificao encontram-se disponveis no stio do partido na internet. Disponvel em:
http://www.pt.org.br/portalpt/images/stories/arquivos/plebiscito%20constituinte%20exclusiva.pdf.
Acesso em: 05.06.2008.
20
mas h pouco esforo para compreender como ele se articula concretamente em nossa
prtica jurdica. Salvo raras excees, os constitucionalistas brasileiros no demonstram
entusiasmo pelo estudo da histria. Os manuais de direito constitucional no
ultrapassam a cronologia das constituies e suas caractersticas mais gerais. Alm
disso, so poucos os peridicos nacionais que publicam artigos na rea. No h, ao
menos em nossa produo acadmica recente, nada remotamente semelhante pesquisa
desenvolvida por Bruce Ackerman sobre mudana constitucional nos Estados Unidos
16
,
para fazer um paralelo com um estudo bem difundido.
Esse quadro alimenta a desconfiana de que, por trs da negligncia acadmica
com nossa histria constitucional, h uma crena tcita no partilhada por esta
pesquisa de que ela no vale a pena, de que seu estudo pouco importante, pouco
interessante e at mesmo constrangedor para a operao do direito.
Pouco importante porque a categoria explicativa central do direito seria a
validade. Para determinar se uma norma ou no vlida e, portanto, se ela deve ou no
reger uma relao jurdica especfica, no necessrio qualquer investigao histrica
alm da consulta aos dirios oficiais. O conhecimento de fatos que no guardam
pertinncia direta com a produo da norma indiferente para o direito. Por que seria
relevante para a prtica jurdica cotidiana questionar a respeito do que de fato ocorreu
em determinado episdio ou, ainda, por que as coisas correram daquela forma e no de
outra?
Pouco interessante porque a histria constitucional do Brasil seria perifrica.
Vive-se aqui um constitucionalismo de segunda mo, de iluses importadas, sem
qualquer glamour ou pedigree. Talvez por isso o nome de algum estudioso
estrangeiro ou a deciso de uma Corte americana, inglesa ou alem tenha, to
freqentemente, o condo de emprestar credibilidade a novas velhas idias. Por que
deveramos procurar reabilitar o interesse em nossa cultura jurdica e, mais
especificamente, em nossa experincia constitucional?

16
A referncia aos dois volumes intitulados We, the People, Foundations (ACKERMAN, 1991) e
Transformations (ACKERMAN, 1998). Ackerman produziu o trabalho a partir de uma extensa
pesquisa histrica, envolvendo, inclusive, consulta a fontes primrias. A articulao entre histria e
direito constitucional domina o segundo volume do trabalho (Transformations), onde analisado o
perodo que vai da Reconstruo (Emendas XIII, XIV e XV Constituio Americana) ao New Deal. Na
anlise dos manuscritos, Ackerman contou com a colaborao de nomes como Jack Rakove, Michael Les
Benedict, Eric Foner, Richard Friedman e Henry Monaghan.
21
E constrangedor, porque, afinal, estaramos num pas que passou mais de um
tero do ltimo sculo sob ditaduras que se valeram descaradamente do direito
constitucional para legitimar toda sorte de atrocidades. Soaria embaraoso, ou mesmo
ingnuo, defender a indissociabilidade de constituio e democracia sob tais
circunstncias. Melhor, ento, fechar os olhos para a histria. Afinal, h algo de
relevante para a vivncia em um Estado democrtico de direito que possa ser
apreendido por meio de uma investigao sobre a experincia autoritria?
Como toda desconfiana, esta tambm repousa to-somente em uma intuio
(para utilizar o termo minado, de Carlo Ginzburg) e para ser convincente preciso
mais que isso. Avanar sobre cada uma das questes levantadas acima, entretanto,
extrapolaria em muito o escopo desta pesquisa. Se no cabe aqui submet-las a um
escrutnio mais analtico, possvel, entretanto, a partir das preocupaes que elas
registram, esboar alguns dos pressupostos que orientam o presente trabalho e, ao
mesmo tempo, justificar a opo por um estudo voltado histria do direito
constitucional brasileiro.
Como ponto de partida desse exerccio, podemos tomar a idia de que o
constitucionalismo brasileiro um constitucionalismo de segunda mo. Em geral,
essa preocupao liga-se suposta ausncia de um direito constitucional autntico,
condizente com o nosso contexto jurdico peculiar. Essa tese da peculiaridade sustenta
que pensar nossa realidade a partir dos problemas suscitados pela relao entre
democracia e constitucionalismo serviria apenas para confirmar algo que j sabemos
isto , que somos diferentes. A suposta inadequao das teorias jurdicas e
sociolgicas estrangeiras sociedade brasileira tem sido denunciada com insistncia
desde autores como o Visconde do Uruguai
17
, Alberto Torres
18
e Oliveira Vianna. De
acordo com Vianna, por exemplo

17
De acordo com o Visconde do Uruguai, o sistema administrativo da Inglaterra e dos Estados Unidos
no nos aplicvel ao menos em geral, porque no se do no Brasil certas circunstncias especiais que o
tornam exeqvel e eficaz nesses pases. Demais, o seu princpio e base esto em oposio com a nossa
organizao poltica e administrativa atual. Seria preciso introduzir nela alteraes profundas e mudar
completamente o atual estado de coisas (VISCONDE DO URUGUAI, 2002, p. 497).
18
Para Torres, muito fcil conceber belas instituies, mudar de programas, receb-los de outros,
aprender e aceitar teorias, fazer revolues, sobrepor, enfim, vida de um povo um mecanismo qualquer,
rotulado com o nome de uma teoria ideolgica, que passa a ser para os destinos da sociedade como a vida
da cena e dos bastidores de teatros, para os espectadores e para a vida real dos atores, ou como o tumulto
de enfermarias de molstias mentais, para a realidade ordinria da existncia. As coisas que ocorrem nos
22
das construes democrticas levantadas em nosso pas desde a
Constituio Imperial de [18]24 Constituio Republicana de [18]91,
passando pelo Cdigo do Processo de [18]32 e o Ato Adicional de [18]34
nenhuma delas vingou, realmente, subsistir em sua pureza: todas foram
condenadas ao fracasso. Busque-se, porm, a causa deste fracasso e ver-se-
que est precisamente em que nenhuma destas construes se assentou
sobre bases argamassadas com a argila da nossa realidade viva da nossa
realidade social da nossa realidade nacional. Esta realidade nacional nos
ensina muita coisa. Entre as coisas ensinadas, est esta: de que se, ontem
como agora, o problema da democracia no Brasil tem sido mal posto,
porque tem sido posto maneira inglesa, maneira francesa, maneira
americana; mas, nunca, maneira brasileira (VIANNA, 1927, p. 13)
19
.
Vianna, como comum entre os que defendem regimes autoritrios, aposta na
indispensabilidade da ditadura como medida preparatria da democracia e na
incapacidade da sociedade para se auto-transformar. Mudanas sociais demandam uma
instncia superior de racionalizao. Quem deve tomar as rdeas desse processo e
conduzi-lo de forma centralizada o Estado (o chamado Estado autoritrio-
democrtico). A terapia autoritria inevitvel: sem ela, no possvel criar as
precondies culturais necessrias democracia (REIS, 2006b, p. 130).
improvvel que tais expectativas ainda conformem a experincia poltica da
sociedade brasileira
20
. A consolidao de uma prtica eleitoral dotada de alguma
credibilidade, a despeito das constantes perturbaes pelo abuso de poder poltico e
econmico, mina progressivamente as possibilidades de legitimao de discursos
ditatoriais. Isso no exclui, entretanto, a presena de elites polticas dispostas a
reivindicar sua vocao vianniana, porta-vozes de um discurso autoritrio mais sutil,
mas nem por isso menos perigoso. E, se a proposta de um Estado autoritrio-
democrtico parece demasiado afastada de nosso horizonte de possibilidades, a idia
de que a assuno radical, ou melhor, a aceitao, de nossa identidade o caminho

teatros e nos hospcios de alienados so fatos, porm no so realidades. A nossa vida poltica um
cenrio de fatos alheios realidade social (TORRES, 1938, p. 49-50).
19
Este trecho e todas as citaes de O idealismo da Constituio tiveram a ortografia atualizada.
20
Jos Carlos Reis, entretanto, sugere que a interpretao do Brasil de Vianna ainda dominante em
nossa sociedade (REIS, 2006b, p. 133). Mesmo assim, importante realar que o pensamento de Vianna
tem vrios matizes, muitos dos quais so objeto de controvrsia entre cientistas sociais, historiadores e
juristas, como o prprio texto de Reis esclarece. improvvel que todos os aspectos de sua interpretao
do Brasil recebam um grau de acolhida idntico, seja pela comunidade cientfica, seja pelo pblico em
geral. Algumas de suas proposies, entretanto, ainda se fazem presentes no pas, mesmo que de forma
escamoteada e no-declarada (como as de conotao racista, que dizem respeito explicao das
diferenas entre as revolues levadas a cabo no sul e no centro-norte do Brasil) (REIS, 2006b, p. 178).
23
para uma organizao poltica estvel e legtima
21
parece ainda contar com grande
apelo.
Um exemplo que permite desenvolver essa linha de raciocnio pode ser
encontrado no depoimento do ex-ministro do Supremo Tribunal Federal, Nelson Jobim,
perante a Comisso Especial da Cmara dos Deputados encarregada de debater a
Proposta de Emenda Constituio n 157, de 2003, que dispe sobre a realizao de
uma nova reviso constitucional. De acordo com Jobim, no seria possvel discutir o
tema a partir de conceitos como poder constituinte originrio e poder constituinte
derivado, pois a histria poltica brasileira mostra sempre uma composio, nunca
uma ruptura frontal com a ordem anterior
22
. Em outras palavras, a inaugurao do novo
na poltica algo que est fora das condies reais da nossa vida coletiva, para usar a
expresso de Vianna. Na mesma audincia pblica, o deputado cearense Vicente Arruda
louvou esse trao especfico de nossa tradio, lembrando que a ruptura sempre cria
diviso; e o processo histrico no qual h progresso contnuo e aperfeioamento,
tomando sempre como exemplo o passado, o que ns fazemos no Brasil (nfase
nossa). Jobim completou: Precisamos deixar claro que, ao conversarmos sobre
reformas constitucionais no Brasil, no podemos fugir do contexto histrico poltico
brasileiro (nfase nossa).
Para demonstrar a correo de tais premissas, Jobim passou a descrever o
processo de elaborao da Constituio de 1988. Em seu depoimento, a Constituinte foi
apresentada como um jogo privativo das elites parlamentares, ainda que com uma
platia ampliada. Mesmo diante da impossibilidade poltica de reproduzir os modelos
tradicionais e elitistas de elaborao da constituio, a adoo de um procedimento
alternativo, marcado pela participao popular, no percebida como conquista de uma

21
Explicando a desiluso dos primeiros republicanos liberais com as vicissitudes enfrentadas pela
Constituio de 1891, Vianna afirma: todo o sistema poltico engenhado na Constituio assenta-se
sobre um certo nmero de presunes que, entre ns, no tem, nem pode ter, nenhuma objetividade
possvel. So presunes de natureza meramente especulativa, inteiramente fora das condies reais da
nossa vida coletiva (VIANNA, 1927, p. 40) (nfase nossa). E, adiante: Os republicanos da Constituinte
construram um regime poltico baseado no pressuposto da opinio pblica organizada, arregimentada e
militante. Ora, esta opinio no existia, e ainda no existe entre ns: logo, ao mecanismo idealizado pelos
legisladores de 91 faltava o sopro inspirador do seu dinamismo. Da sua falncia (VIANNA, 1927, p.
43).
22
Trata-se do depoimento do ex-ministro Comisso Especial destinada a proferir parecer sobre a
Proposta de Emenda Constitucional n 157/2003 (Reviso Constitucional), na audincia pblica n
o

0100/2006, ocorrida em 8 de fevereiro de 2006.
24
cidadania incipiente (como a irrupo do novo em nossa histria poltica), mas como
o desenlace de uma sofisticada disputa entre lideranas do Congresso, isto , como um
processo condicionado exclusivamente pela poltica parlamentar (ou seja, a reproduo
da tradio de conciliao, do que j existia)
23
. Os que pensam de forma diferente
iludem-se com afirmaes idealizadas.
Em uma linha semelhante, o revelador parecer assinado pelo senador Jos
Sarney e aprovado pela Comisso Mista responsvel por apreciar a proposta que
resultou na Emenda Constitucional n 11, de 1978
24
. Sarney clama pelo desagravo da
classe poltica brasileira, em suas palavras, a classe injustiada, que abriu os rumos da

23
Vale a pena, aqui, reproduzir um trecho, ainda que longo, do depoimento de Nelson Jobim: como se
elaborou e por que se elaborou a Constituio Federal de 1988 no modelo feito? (...) Quando chegamos
aqui em 1988, tnhamos dois modelos de fazer Constituio no Brasil. Aquele modelo de que o Governo
mandava um projeto de lei, um projeto de Constituio, como foi o da Constituio de 1891, o projeto
Saldanha Marinho, enviado pelo Governo Deodoro, que era o Decreto n 500. Depois tivemos em 1934 o
mesmo modelo. O Governo Getlio Vargas envia o projeto de constituinte, saiu a Constituio de 1932
[sic]. Em 1946, Jos Linhares no tinha fora poltica alguma o ditador havia cado. O que aconteceu?
No houve projeto do Governo. Na Assemblia Constituinte de 1946, grande comisso elaborou um
projeto. Era um grupo de Deputados escolhidos pela Assemblia que elaboraram e votaram esse projeto.
Logo, em 1988, tnhamos duas alternativas: uma, trabalhar com o projeto do Governo; outra, criar uma
grande comisso para elaborar um projeto de Constituio. O que aconteceu? Morre Tancredo. Mas
Tancredo j tinha pensado nisso ao constituir a Comisso Afonso Arinos, a chamada Comisso de
Notveis, que elaborou um texto. No entanto, Sarney no tinha fora poltica naquele momento. Quem a
tinha era Ulysses Guimares. Sarney estava afirmando um Governo, habilmente tentando fazer com que a
transio democrtica, que S. Exa. conduziu com extraordinria habilidade, pudesse suplementar o fato da
morte de Tancredo. E Tancredo no queria Assemblia Constituinte, ele j queria esse modelo. Mas
Sarney no tinha possibilidade de enviar um projeto, porque faltava-lhe fora poltica. Grande parte do
PMDB enxergava Sarney, naquele momento, como personagem estranho aos quadros do partido, porque
ele teria vindo da Frente Liberal. Muito bem, o que se passou? No se podia fazer o projeto de
Constituio naquele momento. E aqui vem um fato curioso e histrico que alguns j no lembram mais:
quando se discutiu a eleio para a Cmara dos Deputados, Ulysses sustentava que ele deveria ser
Presidente da Constituinte e Presidente da Cmara dos Deputados, por motivos inclusive financeiros, j
que o Presidente da Constituinte dependia de toda a infra-estrutura e Ulysses tinha razo. No entanto, o
Deputado Fernando Lyra, que havia sido Ministro da Justia do Governo Sarney na primeira fase, resolve
disputar a Presidncia da Cmara dos Deputados. E aqui vem o curioso dado histrico. Ele encontra na
Cmara, em 1987, um anteprojeto de Regimento Interno, cujo estudo havia sido feito pela Assessoria
Legislativa da Cmara em 1986, a pedido de Ulysses. O anteprojeto previa o modelo de 1946: a criao
de uma grande comisso. O que fez o Deputado Fernando Lyra? Usou esse argumento como elemento
para a disputa eleitoral com Ulysses, dizendo o seguinte: Vocs esto vendo o que Ulysses est querendo
fazer? Ulysses est querendo criar e o Deputado Mauro Benevides sabe disso Deputados de
primeira e segunda categoria. Os Deputados de primeira categoria sero os integrantes da grande
comisso. E dizia ele a voz pequena, e o mesmo faziam os partidrios de Fernando Lyra, que seria o
clube do poire ampliado. Lembram-se dessa histria do clube do poire do Ulysses? E Fernando Lyra
espalhou isso. O negcio pegou fogo. Foi um rastilho contra o modelo, porque grande parte dos
Deputados no queria aguardar sem fazer nada, estando trabalhando os gnios da grande Comisso.
Resultado: no houve possibilidade nenhuma de ter um modelo procedimental da Constituio de 1988,
quer pelo modelo de 1946, quer pelos primeiros modelos de 1934 e os modelos de 1991. E tivemos que
inventar aquele modelo que todos conhecem.
24
A emenda revogava os atos institucionais, mas criava um intrincado sistema de medidas excepcionais
(arts. 155 a 158 da Carta de 1967-69).
25
histria nacional em portentosos debates constitucionais, entre os quais so citados a
Constituinte de 1823, a Lei do Ventre Livre e a Maioridade de D. Pedro II. No sculo
XX, um sculo de preparao, os porta-vozes e lderes polticos da Nao
empreenderam campanhas que permitiram ao pas e ao povo acompanhar o mundo na
marcha da civilizao. Segundo Sarney, em razo da ao desses lderes foi possvel
ao povo brasileiro ter conscincia de sua grandeza e ser doutrinado para os dias
presentes
25
(nfase nossa).
Castello Branco, ao tomar posse na Presidncia da Repblica em abril de 1964
aps uma eleio indireta, falava em seu discurso sobre uma revoluo destinada a
assegurar o progresso, mas sem renegar o passado. O primeiro presidente do longo
ciclo militar emendou, citando Rui Barbosa: nas classes mais cultas e abastadas que
devem ter seu ponto de partida as agitaes regeneradoras. Demos ao povo o exemplo, e
ele nos seguir
26
. A histria legitima o papel das elites polticas, o agente responsvel
por doutrinar e conduzir o povo nessa suposta marcha da civilizao.
Esses exemplos ajudam a ilustrar a relevncia de um estudo sobre a histria
constitucional brasileira. Neles, o passado religado ao presente, operao do sistema
do direito, para legitimar um determinado projeto de futuro. A soluo de compromisso,
a transio por cima, orquestrada pelas elites polticas, apresenta-se como elemento
constitutivo de nossa identidade, como a sada autntica, do ponto de vista cultural. A
tradio vale mais que a prpria Constituio, ela condiciona e legitima a experincia
constitucional. Nos idos de 1964, o discurso de posse de Castello Branco teve boa
acolhida por parte do Congresso Nacional
27
. Em 1978, o parecer assinado por Sarney, a
despeito de duramente criticado pela oposio ao regime militar, foi vencedor na
Comisso e em Plenrio. Em 2006, as observaes de Jobim foram recebidas com

25
Para a ntegra do relatrio, ver o Dirio do Congresso Nacional de 15 de setembro de 1978, p. 1.541 e
ss.
26
Dirio do Congresso Nacional, 16.04.1964, p. 127-128.
27
O jornalista Carlos Castello Branco registrou em sua coluna do Jornal do Brasil de 16 de abril de 1964:
o discurso foi bem recebido, em alguns trechos especialmente pelos intrpretes da revoluo vitoriosa,
em outros pelo conjunto de deputados e senadores. Ainda segundo o jornalista, os trechos mais
aplaudidos do discurso de posse (...) foram aqueles em que [o marechal Castello Branco] afirmou que
cumprir a Constituio da Repblica e as leis do pas, das quais se disse servo (CASTELLO BRANCO,
2007, p. 76). A frase do marechal foi, conforme os registros taquigrficos da sesso: Defenderei e
cumprirei, com honra e lealdade, a Constituio do Brasil. Aps as palmas, ele acrescentou: inclusive o
Ato Institucional que a integra. Dirio do Congresso Nacional, 16.04.1964, p. 127.
26
entusiasmo pela maioria dos parlamentares presentes audincia pblica. Se Oliveira
Vianna no mais hegemnico, ele ainda , no mnimo, atual
28
.
Qual , entretanto, o sentido dessa defesa da tradio constitucional brasileira
hoje? No parece se tratar de um nacionalismo anacrnico. Descrita com bom-humor
e algum cinismo essa tradio no exortada, como seria o caso em um discurso
nacionalista. No se trata, tambm, de dizer o bvio. Afirmaes como no podemos
escapar de nossa tradio so um trusmo acerca do qual a hermenutica j nos
esclareceu o suficiente. A impossibilidade de fugir do contexto histrico poltico
brasileiro ao discutir mudanas constitucionais ( qual se referia Nelson Jobim) tem
outro papel. Mais que um ponto de partida, a tradio funcionaria como um saber
intuitivo, que perpassa o tempo histrico ao mesmo tempo em que o condiciona. Ela se
legitima por si s. E, se revela nossa identidade, o faz com um duplo valor, ao mesmo
tempo descritivo e normativo, isto , responde, simultaneamente, pergunta acerca de
quem somos e acerca de quem deveramos (ou estamos obrigados a) ser
29
.
Por um lado, evidente que o processo histrico brasileiro singular e que suas
peculiaridades no permitem um paralelo imediato com a Inglaterra, os Estados Unidos
ou a Frana. tambm legtimo e, em alguma medida, inevitvel, que essa

28
A idia de que a Constituio deve expressar a realidade nacional e adequar-se a ela uma marca do
pensamento poltico e constitucional autoritrio. Esse argumento no privilgio da obra de Oliveira
Vianna, ainda que ela seja, quanto a este particular, bastante representativa. Na mesma linha, entretanto,
encontram-se os trabalhos de Azevedo Amaral (AZEVEDO AMARAL, 1981, p. 83) e de Francisco
Campos (CAMPOS, 2001).
29
A este respeito, Eric Hobsbawn afirma: toda tradio inventada, na medida do possvel, utiliza a
histria como legitimadora das aes e como cimento da coeso grupal (HOBSBAWN, 1984, p. 21).
Hobsbawn esclarece que o termo tradio inventada utilizado num sentido amplo, tanto para se referir
s tradies realmente inventadas, construdas e formalmente institucionalizadas, quanto as que surgiram
de maneira mais difcil de localizar num perodo limitado e determinado de tempo s vezes coisa de
poucos anos apenas e se estabeleceram com enorme rapidez (1984, p. 9). Por tradio inventada ele
entende um conjunto de prticas, normalmente reguladas por regras tcita ou abertamente aceitas; tais
prticas, de natureza ritual ou simblica, visam inculcar certos valores e normas de comportamento
atravs da repetio, o que implica, automaticamente, uma continuidade em relao ao passado (1984, p.
9). Nos discursos analisados, a tradio emerge exatamente com o propsito de legitimar um curso de
ao em razo de sua ligao com o passado comum, apelando para uma identidade supostamente
compartilhada. Hobsbawn aponta, ainda, que as tradies so um objeto de estudo interessante na medida
em que oferecem indcios para a elucidao do sentido de processos histricos. Ver, ainda,
(ROSENFELD, 2003). Para Michel Rosenfeld, A identidade constitucional em desenvolvimento repousa
(...) na inveno e na reinveno da tradio. O que no significa, no entanto, que a identidade
constitucional possa ser esculpida vontade, ou que ela se encontre fadada a permanecer arbitrria
(ROSENFELD, 2003, p. 110). Entretanto, elevar uma tradio aos mais altos nveis de abstrao
possveis to destrutivo da tradio quanto reduzi-la sua mais extrema especificidade (2003, p. 104).
Fica mais claro, portanto, que a tradio, ainda que funcione como ponto de partida, no engessa a
histria e nem condiciona de forma absoluta seus horizontes. A reinveno da tradio de que nos fala
Rosenfeld pode sim representar uma alterao drstica no sentido original de uma prtica tradicional.
27
singularidade seja levada em conta no momento de compreender como idias que
aspiram universalidade, tais como as que estruturam o constitucionalismo, so
assimiladas e traduzidas em nossas circunstncias particulares
30
. Por outro lado, as
peculiaridades e singularidades da experincia constitucional brasileira no a
transformam em um fenmeno isolado, em um constitucionalismo ad hoc. Pelo
contrrio, em uma sociedade mundial
31
, o Brasil enfrenta dilemas semelhantes aos
enfrentados por qualquer outro pas que vive sob um regime constitucional. A
comunicao sobre o direito circula e repercute de forma global, seja no que toca
operao do sistema jurdico
32
, seja no que se refere sua observao pela cincia do
direito. Dessa forma, a experincia constitucional brasileira e suas tradies, bem como
toda e qualquer experincia constitucional, se afirmam a partir de um dilogo com as
premissas gerais do constitucionalismo e no a partir de uma suposta identidade
nacional naturalizada e interditada para o futuro. Como adverte Menelick de Carvalho

30
Algo que , alis, amplamente reconhecido pelos estudiosos do constitucionalismo. Dialogando com a
clebre tese de Marshall acerca do surgimento dos direitos fundamentais, Jos Murilo de Carvalho sugere
que os caminhos [para a cidadania] so distintos. O percurso ingls foi apenas um entre outros. A
Frana, a Alemanha, os Estados Unidos, cada pas seguiu seu prprio caminho. O Brasil no exceo.
Aqui no se aplica o modelo ingls. Ele nos serve apenas para comparar por contraste. Para dizer logo,
houve no Brasil pelo menos duas diferenas importantes. A primeira refere-se maior nfase em um dos
direitos, o social, em relao aos outros. A segunda refere-se alterao na seqncia em que os direitos
foram adquiridos (CARVALHO, 2007, p. 11). As diferenas entre as tradies constitucionais
americana e inglesa so ressaltadas, por exemplo, por Horst Dippel (1996) e Eduard S. Morgan (1988).
Hannah Arendt (2001), por sua vez, dedica boa parte de Sobre a Revoluo para explorar as diferenas
entre o processo revolucionrio americano e francs e suas conseqncias sobre a experincia
constitucional de cada um desses pases (ver, por exemplo, p. 224 e ss.).
31
De acordo com Niklas Luhmann, a sociedade j um sistema mundial. Nesse sentido, decisiva a
interconexo recursiva da comunicao seus pressupostos so a traduzibilidade das linguagens, a
comunicao mundial dos meios de massa e das redes privadas de comunicao, alm da unidade dos
esforos cognitivos no sistema da cincia , independentemente dos pontos de concentrao ou interesses
especial cultural-regionais que possam ser conformados; tambm: a economia mundial com mercados
globais para seus produtos e que opera com base em crditos e, igualmente, o sistema poltico mundial
que lana os Estados numa dependncia recproca indissolvel e, em relao a esse ltimo aspecto, vale
lembrar as conseqncias ecolgicas das guerras modernas, o que obriga a uma lgica de preveno e
interveno (LUHMANN, 1999, p. 484). Agradeo ao Prof. Cristiano Paixo por esta referncia.
32
A este propsito, ver (PAIXO, 2004). Segundo Paixo, os atentados do 11 de setembro, como
passaram a ser usualmente definidos os ataques a edificaes em Manhattan e Washington, DC, logo se
transformaram num fenmeno global. Alm das importantes conseqncias que os atentados trouxeram
ao cenrio poltico e social norte-americano, a repercusso atingiu uma parcela relevante das esferas de
produo de sentido social no mundo: instalou-se uma maior discusso em torno do fundamentalismo
religioso, modificou-se substancialmente a geopoltica internacional, houve um sensvel questionamento
em torno da estrutura e dos meios de atuao do sistema ONU (estabelecido aps o final da Segunda
Grande Guerra) e entraram em xeque conceitos consolidados ao longo do sculo XX, como pluralismo
poltico e religioso, multiculturalismo, democracia e direitos humanos. (...) Entre as vrias alteraes no
plano poltico e social que se seguiram aos atentados, est a adoo, em vrios Estados, de medidas
legislativas, executivas e militares de combate ao terrorismo. (PAIXO, 2004, p. 10 e 25).
28
Netto, o povo no um dado histrico naturalizado e ontologizado, um problema,
no uma soluo (CARVALHO NETTO, 2003a, p. 152).
Uma histria que, em nome da tradio, aprisiona o presente e congela o futuro
de maneira sub-reptcia ainda mais perigosa quando insistimos sobre o carter seletivo
e parcial de qualquer reconstruo histrica, inclusive daquela operada por Nelson
Jobim para legitimar seu argumento, mesmo que sem reconhec-lo. A memria no
uma funo neurofisiolgica ou um depsito de representaes do ambiente que
possa ser requisitado em diversas ocasies (DE GIORGI, 2006, p. 57): ela uma
construo. Como nos lembra Aaro Reis Filho, a memria repleta de artimanhas.
Imersa no presente, preocupada com o futuro, quando suscitada, a memria sempre
seletiva. Provocada, revela, mas tambm silencia (AARO REIS FILHO, 2004, p. 29).
por isso que, em Histria, antes mesmo de terminados os enfrentamentos nos campos
de luta, j se iniciam as batalhas de memria, nas quais os vitoriosos no terreno
havero de se desdobrar para garantir os trofus conquistados. E a vitria que fora sua,
(...) podero perd-la na memria da sociedade que imaginavam subjugada (2004, p.
30). Se a legitimidade , como quer Hannah Arendt, um apelo ao passado (ARENDT,
1994, p. 41), importante lembrar que esse passado no algo inerte, pronto e acabado.
Michel Rosenfeld oferece uma interessante traduo dessas observaes para o
direito ao mostrar de que maneira a identidade constitucional forjada: num processo
dinmico, no enquanto realidade esttica; enquanto ausncia, muito mais que presena
(ROSENFELD, 2003, p. 23 e 26). Se De Giorgi nos ensina, por meio do clebre conto
de Borges, Funes, el memorioso, que impossvel recordar sem esquecer, Rosenfeld,
por sua vez, mostra que essa dade se reproduz no direito como tenso entre incluso e
excluso. Ao reconhecer a impossibilidade de uma identidade constitucional
representativa de todos os que se encontram sob o seu mbito e, ao mesmo tempo,
afirmar a necessidade de manter o ideal de integrar todas as diferenas como horizonte
contrafactual da prtica constitucional (2003, p. 114), Rosenfeld descarrega as
possibilidades de legitimao do direito no processo histrico de luta pela incluso.
Nesse sentido, Peter Burke nos alerta para o fato de que lembrar o passado e escrever
sobre ele no parece mais a atividade inocente que uma vez consideramos ser
(BURKE, 1989, p. 97), enquanto Braudel nos fala das responsabilidades temveis que
29
se encontram diante da histria depois da catstrofe das guerras mundiais (BRAUDEL,
1992, p. 17).
Fazer histria constitucional , portanto, adentrar o campo dessas batalhas de
memria, no seio das quais impossvel permanecer inocente. Isso no nos permite
dizer, entretanto, que, j que toda reconstruo do passado parcial, qualquer juzo
sobre o passado to bom (confivel, plausvel, perspicaz) quanto outro (BURKE,
1989, p. 99). O passado no pode ser acessado diretamente, mas apenas por meio de
representaes, categorias, esquemas. Em uma pesquisa cientfica, trata-se, acima de
tudo, de conferir transparncia, isto , criticabilidade, s premissas que organizam esses
esquemas e categorias. Recusar a existncia de explicaes melhores que outras (mais
confiveis, plausveis, perspicazes) simplesmente porque todas decorrem de
representaes recusar a responsabilidade inerente nossa condio de seres
historicamente situados, portadores de um saber sempre falvel. Jacques Derrida, ao
caracterizar o esforo filosfico da desconstruo, ressalta sua recusa abdicao
quase niilista diante da questo tico-poltica da justia, bem como
o sentido de uma responsabilidade sem limites, portanto
necessariamente excessiva, incalculvel, diante da memria (...) [e da]
tarefa de lembrar a histria, a origem e o sentido, isto , os limites dos
conceitos de justia, de lei e de direito, dos valores, normas,
prescries que ali se impuseram e se sedimentaram, permanecendo,
desde ento, mais ou menos legveis ou pressupostos. Quanto ao que
nos foi legado sob o nome de justia, e em mais de uma lngua, a
tarefa de uma memria histrica e interpretativa est no cerne da
desconstruo. No apenas uma tarefa filolgico-etimolgica, ou
uma tarefa de historiador, mas a responsabilidade diante de uma
herana que , ao mesmo tempo, a herana de um imperativo ou de
um feixe de injunes (DERRIDA, 2007, p. 36-37).
No caso da histria brasileira, assumir essa responsabilidade , em primeiro
lugar, romper o cerco do esquecimento (AARO REIS FILHO; RIDENTI; S
MOTTA, 2004, p. 9) e confrontar as tormentosas lembranas do perodo autoritrio
mais recente.
A recente polmica que cercou o lanamento da publicao Direito Memria
e Verdade
33
, de autoria da Comisso Especial sobre Mortos e Desaparecidos

33
A imprensa brasileira estampou dezenas de artigos sobre o tema aps o lanamento da publicao, no
final de agosto de 2007. A polmica pode ser bem sintetizada pelos artigos de Jarbas Passarinho (2007) e
Marcello Cerqueira (2007), publicados no Estado de S. Paulo na primeira quinzena de setembro.
Passarinho descreve o trabalho como faccioso ( o caso desse livro, que esquece os crimes dos
30
Polticos
34
, pode dar uma dimenso do desafio que o confronto com esse passado e a
problematizao aberta de responsabilidades, ainda hoje, representam
35
. A postura
crtica diante do prprio desperta sempre o medo de um acerto de contas moral
(HABERMAS, 2001, p. 40). Diante de temas crticos, como o trazido pela publicao
da Comisso de Mortos e Desaparecidos Polticos, ressurge o discurso do esquecimento
como a terapia adequada para superar os traumas vivenciados no perodo ditatorial.
Em 5 de setembro de 2007, a Revista Veja estampava em suas pginas artigo de
Ronaldo Frana, sugestivamente intitulado Passado histria. No texto, Frana
alertava para os riscos de, ao remexer o passado, despertar revanchismos. E conclui:
O Brasil, (...) j to adiante no caminho da democracia, no pode namorar com o
precipcio (FRANA, 2007, p. 78)
36
.
Mais acima, afirmamos que lembrar e esquecer so movimentos
indissociveis. Se o esquecimento , de fato, constitutivo da memria, ento, para o
Direito, torna-se central determinar se possvel distinguir entre o que devemos lembrar
e o que podemos esquecer. Franois Ost nos apresenta esse dilema a partir de uma

terroristas), e lamenta que os propsitos de esquecimento e reconciliao que, em sua opinio, marcaram
a Lei de Anistia, houvessem malogrado. Os militares, que teriam respeitado a anistia, foram obrigados a
conviver com uma poltica repleta de elementos subversivos, uns condecorados, outros at mesmo
elevados condio de ministros de Estado. Mesmo assim, esses elementos, tolerados pelas Foras
Armadas, lanaram-se em um empreendimento de reviso do passado. Os militares acabaram vendo que
enorme iluso fora confiar no esquecimento. J Marcello Cerqueira v no livro um passo tmido, mas
vlido, para o esclarecimento dos episdios de violncia institucional que marcaram o regime militar.
Cerqueira atribui a responsabilidade histrica do surgimento de um movimento guerrilheiro equivocado,
em sua opinio s prprias Foras Armadas, que romperam todos os canais de participao poltica. E
conclui, em oposio a Passarinho, clamando por mais memria, menos esquecimento: o Brasil o
nico pas do Cone Sul da Amrica que ainda no abriu seus arquivos para a Histria. direito dos vivos
saber dos seus mortos. direito do Pas no querer que tais fatos se repitam. A abertura dos arquivos no
um ato de revanche, mas de justia.
34
A referncia ao livro Direito memria e verdade, lanado no Palcio do Planalto, com a
presena do Presidente da Repblica, em fins de agosto de 2007. A publicao, assinada pela Comisso
Especial sobre Mortos e Desaparecidos Polticos o resultado de 11 anos de pesquisa e compilao de
dados. A Secretaria Especial de Direitos Humanos coordenou o trabalho de publicao.
35
Segundo o relatrio da Comisso, as informaes [utilizadas para reconhecer casos de mortos e
desaparecidos polticos] foram levantadas por familiares e advogados, tomando por base depoimentos de
ex-presos polticos, de agentes do Estado e pessoas envolvidas no processo de represso, bem como
analisando reportagens da imprensa e documentos encontrados em arquivos pblicos abertos para
consulta. Este ltimo fator refora a necessidade de se permitir amplo acesso a esses e outros arquivos
pblicos, ou mesmo privados, para consulta e esclarecimento da realidade das mortes (COMISSO
ESPECIAL SOBRE MORTOS E DESAPARECIDOS POLTICOS, 2007, p. 17-18). Infelizmente, em
2005 o Congresso contribuiu para um revs significativo nos esforos pela recuperao de informaes
sobre o perodo ditatorial: a converso em lei (Lei n 11.111, de 5 de maio de 2005) da Medida Provisria
n 228, de 2004, que, na prtica, permite manter documentos pblicos sob sigilo perptuo (BARBOSA;
CARVALHO NETTO, 2007, p. 18).
36
Sobre o debate poltico e acadmico envolvendo o direito de conhecer o passado e problematizar
abertamente responsabilidades, ver, em especial, (HABERMAS, 2001) e (MCNAMARA, 2004).
31
distino entre o esquecimento que ele chama de esquecimento-pacificao
37
e as
diversas formas de esquecimento-falsrio e esquecimento-recalque.
Esquecimentos-falsrios: mil e uma formas de mentiras piedosas da
histria oficial para legitimar um regime ou reforar uma ideologia,
trabalhando vontade com a simples verdade dos fatos basta evocar
o caso da histria do Japo, baseada no dogma fundador segundo o
qual o imperador no conheceu nem a abdicao forada, nem a
substituio desde a criao do pas pelos deuses, postulado que,
claro, s se mantm ao preo de acumular esquecimentos e
contraverdades. Esquecimentos-recalque: atravs dos quais se visam
esses fenmenos de amnsia coletiva, que dizem respeito aos
vencedores em relao sorte que suas conquistas, guerras, cruzadas e
outros djihads impuseram aos vencidos, vtimas annimas enviadas
para as masmorras da histria; esquecimento dos massacres,
genocdios, crimes contra a humanidade, que acarreta hoje o
sobressalto da imprescritibilidade; esquecimento dos direitos do
homem, de que j falava o Prembulo da Declarao de 1789, e que
justifica a utilidade de sua lembrana peridica; esquecimento
vergonhoso tambm destes episdios pouco gloriosos do passado, que
preferiramos no mais ver surgir (OST, 2005, p. 161-162).
O trecho de Ost deixa claro que h coisas que no devemos esquecer. A disputa a
respeito de quais so elas no se resolve de forma simples ou antecipada. E por seus
meandros que esta pesquisa se movimenta. Por essa razo, importante esclarecer que o
direito memria e verdade no ser jamais o direito a um saber total e final sobre o
passado, mas a possibilidade de se exigir que a histria institucional seja pensada
tambm a partir de informaes ocultadas ou propositadamente esquecidas
(BARBOSA; CARVALHO NETTO, 2007).

37
Ost apresenta uma srie de circunstncias nas quais o direito permite ou obriga ao esquecimento,
relacionadas, em geral, proteo da intimidade, ao desuso e a prescrio extintiva (OST, 2005, p. 156 e
ss.). Alm disso, recorda o exemplo da legislao francesa sobre o parto annimo e uma instigante
deciso do Tribunal de ltima instncia de Paris, na qual se afirma que qualquer pessoa que se tenha
envolvido em acontecimentos pblicos pode, com o passar do tempo, reivindicar o direito ao
esquecimento; a lembrana destes acontecimentos e o papel que ela possa ter desempenhado ilegtima
se no for fundada nas necessidades da histria ou se for de natureza a ferir sua sensibilidade; visto que o
direito ao esquecimento, que se impe a todos, inclusive aos jornalistas, deve igualmente beneficiar a
todos, inclusive aos condenados que pagaram sua dvida para com a sociedade e tentam reinserir-se nela
(OST, 2005, p. 161). Em sentido semelhante, a deciso do Tribunal Constitucional Federal alemo no
clebre caso Lebach (BVerfGE, 35/202). A despeito de tratar a questo em termos bastante diversos do
Tribunal francs (talvez at mais questionveis), o TCF reconheceu que a proteo constitucional da
personalidade (...) no admite que a televiso se ocupe com a pessoa do criminoso e sua vida privada por
tempo ilimitado e alm da notcia atual, p. ex. na forma de um documentrio. Um noticirio posterior
ser, de qualquer forma, inadmissvel se ele tiver o condo, em face da informao atual, de provocar um
prejuzo considervel novo ou adicional pessoa do criminoso, especialmente se ameaar sua
reintegrao sociedade (re-socializao).
32
Um estudo da histria constitucional brasileira referente gnese, ao
desenvolvimento e derrocada do perodo autoritrio justifica-se pelo fato de que o
debate sobre a memria do direito preexistente Assemblia Constituinte de 87/88
fundamental para compreender o sentido e os principais elementos da Constituio de
1988. Algo que
s ser possvel se a narrativa produzida pelo direito no perodo
compreendido entre 1964 e 1985 for trazida tona, pelos seus
silncios, pelos atos que corroboraram as medidas de arbtrio ou ainda
pelas manifestaes isoladas (mas significativas) que demonstraram
formas criativas e corajosas de resistncia (BARBOSA; PAIXO,
2008, p. 74).
Se h bons motivos para levar a cabo uma investigao sobre a histria
constitucional brasileira contempornea, h tambm desafios particularmente difceis
envolvidos na empreitada. Entre eles est o de fazer a histria de seu prprio tempo.
Parte do perodo estudado, em especial, o perodo de vigncia da Constituio de 1988,
coincide com a prpria experincia de vida do pesquisador e a falta do distanciamento
histrico nos rouba a retroviso. At o passado registrado muda luz da histria
subseqente (HOBSBAWN, 1998, p. 250). Para ilustrar esse argumento, Eric
Hobsbawn sugere comparar uma histria do sculo XX escrita nos anos 90 com
qualquer outra produzida nas dcadas anteriores. Enfim, algum que se debrua sobre o
tempo em que vive encontra-se merc de movimentos de prazo relativamente curto
do clima histrico, movimentos cuja breve sucesso pode alterar radicalmente nossa
perspectiva do perodo analisado (1998, p. 252). Os que lem um trabalho desse tipo
confrontam-se tambm com suas prprias memrias, mais ou menos engajadas, sobre
esse tempo recente. E tudo isso desnuda o carter necessariamente artificial, reflexivo e
orientado para o presente do fazer histria (constitucional).
Alm disso, aquele que explora a contemporaneidade v-se cercado por um
excesso incontrolvel de fontes primrias, produzido por uma sociedade cada vez
mais burocratizada (HOBSBAWN, 1998, p. 254) e com uma capacidade quase infinita
de produzir, armazenar e circular informao. Tais dificuldades no justificam,
entretanto, a escassa produo acadmica sobre os ltimos quarenta anos no campo da
histria constitucional. A histria no um repositrio de fatos extrados do passado,
mas um elemento constitutivo da experincia presente. A observao da histria
contempornea vital quando est em jogo o trabalho de recuperar e re-significar
33
cotidianamente as referncias fundamentais do constitucionalismo moderno, tarefa que
se sabe inacabada, aberta e indeterminada.

Observaes sobre o plano de trabalho adotado
a partir dessas premissas que ser abordada a experincia constitucional
brasileira ps-1964. Cumpre, agora, esclarecer de maneira mais analtica o roteiro que
ser seguido pelo texto. A pesquisa parte da hiptese de que alteraes nos
procedimentos especiais de reforma constitucional apontam para momentos em que se
reorganiza a relao entre direito e poltica, e que esses momentos fornecem uma
oportunidade privilegiada para analisar como prticas autoritrias procuram articular-se
na experincia constitucional ou, diversamente, como encontram resistncia no sentido
emancipatrio do constitucionalismo.
O recorte temporal adotado requer algumas explicaes. Sero analisados a
ditadura militar (1964-1985), a redemocratizao (1985-1988) e o perodo de vigncia
da Constituio de 1988. Como a pesquisa se refere s relaes entre constitucionalismo
e autoritarismo, seria de se esperar que fossem analisados os dois longos ciclos
autoritrios vividos pelo pas durante o sculo XX, isto , o Estado Novo e o regime
militar. Aqui, entretanto, nos limitamos ao perodo ps-1964.
Ainda que possamos traar paralelos entre essas duas experincias, a ditadura
militar possui suas especificidades. Entre elas, podemos citar o fato de que o exerccio
do poder ficou sempre a cargo dos militares (algo indito em nossa histria repleta de
golpes de Estado), ainda que algum espao tenha sido reservado aos civis, em especial
s foras polticas udenistas que apoiaram a deposio de Goulart. O funcionamento do
Congresso, com curtos perodos de recesso, e a realizao de eleies para o legislativo,
mesmo com todas as limitaes decorrentes das restries a direitos fundamentais e dos
expurgos das foras polticas que faziam oposio aberta ao regime, tambm destoaram
da lgica do Estado Novo
38
.

38
Para uma interpretao sobre o sentido do funcionamento do Poder Legislativo durante o perodo
ditatorial, ver (KLEIN, 1978). Para a mesma anlise no que se refere ao Poder Judicirio, conferir
(LEMOS, 2004a).
34
Alm disso, o momento histrico do golpe de 1964 era muito diferente. Se a
orientao autoritria de Vargas correspondia a uma ampla emergncia internacional de
regimes de fora, os militares da dcada de 60 tinham que se preocupar, ao menos em
alguma medida, com a preservao da imagem do pas no exterior (KINZO, 1988, p.
217). Ao decidir colocar o Congresso em recesso em abril de 1977 para outorgar uma
reforma poltica e judiciria, Geisel recomendou expressamente ao Ministrio das
Relaes Exteriores, durante reunio do Conselho de Segurana Nacional, que
informasse a todo o corpo diplomtico que o recesso do Congresso Nacional baseado
em lei (nfase nossa)
39
. A recomendao veio aps uma discusso sobre como a
medida seria anunciada imprensa. O ministro da Fazenda sugerira: O presidente da
Repblica, ouvido o Conselho de Segurana Nacional, resolveu aplicar o artigo tal, ato
complementar [sic] nmero tal, e est acabado. Geisel, sem dvida, preferia aplicar a
lei.
O prprio Francisco Campos, nos idos de maro de 1945, reconhecera, em
entrevista concedida ao Correio da Manh, que o desfecho da Segunda Grande Guerra
mudou a fisionomia do mundo. Aps a derrota do Eixo, Campos observou:
No podemos, militarmente vitoriosos na guerra, deixar que subsistam
motivos para sermos colocados, do ponto de vista ideolgico, no
campo dos vencidos. Atualizemos as nossas instituies polticas,
transformando-as no sentido das correntes espirituais e culturais que j
anunciam claramente a configurao do mundo de amanh
(CAMPOS, 1945).
Alguns elementos, a despeito dessas diferenas, esto presentes na gnese das
duas experincias autoritrias. Personagens como Olympio Mouro Filho e o prprio
Francisco Campos transitam, com papis de relevo, pelos dois ciclos autoritrios. E, em
ambos, o anticomunismo desempenha um papel essencial. Como aponta S Motta, a
sensibilidade anticomunista foi fator chave na arregimentao contra Goulart, inclusive
por permitir que a crise brasileira fosse inserida e interpretada nos termos da guerra fria
(S MOTTA, p. 180)
40
. Por essa razo, a despeito do complexo entrecruzamento de
fatores conjunturais e processos histricos de longa durao
41
, possvel afirmar que o

39
Ata da 52 Sesso do Conselho de Segurana Nacional, 1.4.1977, p. 25.
40
Para maiores detalhes, ver (S MOTTA, 2006), em especial o captulo 11, Goulart e o perigo
vermelho (p. 157 e ss.).
41
Para uma anlise sinttica das diversas interpretaes sobre os fatores que contriburam para o
desencadeamento do golpe de 1964, ver (DELGADO, 2004).
35
progressivo acirramento das tenses ideolgicas na sociedade brasileira foi um dos
fatores chave para o desencadeamento do golpe em 64.
Foi no confronto com o regime autoritrio iniciado em 1964 que se forjou o
movimento poltico que resultou na convocao da Constituinte de 1987-88. E o
legado dessa ltima experincia ditatorial que pesa mais fortemente sobre as instituies
democrticas ora vigentes. Por essa razo, e tambm sob pena de estender a anlise a
uma dimenso impraticvel para os fins da pesquisa, abdicou-se de levar a efeito uma
investigao sobre o Estado Novo.
O primeiro captulo da tese se dedicar ditadura militar. Durante o perodo
ditatorial, diversas mudanas nas regras destinadas a reger a reforma constitucional
foram realizadas. A convivncia entre mecanismos de alterao formal da Constituio
(freqentemente utilizados) e atos excepcionais (os chamados atos institucionais) abriu
espao para uma situao na qual a poltica buscava instrumentalizar o direito,
tornando-o integralmente disponvel vontade revolucionria. Alm da convivncia
entre essas duas lgicas distintas de mudana constitucional, o captulo analisa o
processo constituinte de 1967, convocado pelo Ato Institucional n 4 e a outorga da
Emenda Constitucional n 1, de 1969.
O segundo captulo da tese aborda a convocao da Constituinte de 1987-88 por
meio da Emenda Constitucional n 26, de 1985 e os debates sobre sua organizao e
funcionamento, alm de analisar o Pacote de Abril e a revogao dos atos institucionais
por meio da Emenda Constitucional n 11, de 1978. Para alguns, a Assemblia
Constituinte representa apenas o exerccio do poder reformador, cujos limites ele
prprio teria redefinido na Emenda n 26, autorizando uma transio sem ruptura por
meio da reforma total da Constituio (FERREIRA FILHO, 2005, p. 184). No h
dvida, entretanto, de que o processo constituinte que originou a Constituio de 1988
foi o que envolveu maior mobilizao popular na histria brasileira
42
. Essa participao
foi estimulada ou, ao menos, viabilizada pela adoo de regras procedimentais
significativamente diversas dos modelos de Assemblias Constituintes anteriores. A
despeito da convocao por uma emenda Constituio do regime autoritrio, o
processo constituinte enquanto tal representou um momento de ruptura, e se pautou pela

42
A este respeito, ver, entre outros, (MICHILES, 1989).
36
afirmao de um sentido performativo singular, que expressava a idia de um povo
ativo, protagonista.
O terceiro captulo da tese dedicado ao perodo de vigncia da Constituio de
1988, ao longo do qual ocorreram diversas tentativas de modificao das regras
especiais de reforma constitucional, todas sem sucesso. Analisa-se a experincia da
reforma constitucional de 1993, seu significado no contexto constituinte, as propostas
de realizao de novos processos revisionais e, mais recentemente, os projetos de
convocao de assemblias constituintes exclusivas para tratar temas determinados da
agenda poltica. Ainda que nascidas em um momento poltico muito diferente do regime
militar, essas propostas reintroduzem no debate constitucional elementos que estiveram
presentes naquela poca, notadamente o autoritarismo, o cinismo e o elitismo
constitucional (PAIXO, 2006).
Tradies, prticas polticas e atitudes mentais so difceis de mudar.
Ainda que de forma latente, elas permanecem norteando o imaginrio
da sociedade, quer por manifestaes de puro irracionalismo, quer
pela lembrana de um passado que se revela repentinamente idlico,
confortante, feliz. No caso brasileiro, essas tradies vm marcadas
pela herana autoritria. Ainda possvel ouvir parlamentares que
foram constituintes em 1987-1988 referindo-se ao fracasso ou
ingenuidade da Constituio vigente. As decepes com a
democracia representativa fornecem um inesgotvel combustvel para
essa curiosa nostalgia da opresso (PAIXO, 2006, p. 4).
Por fim, o captulo conclusivo procura sintetizar os principais resultados da
investigao e, com base neles, refletir sobre algumas questes que se colocam ao
direito quando se trata de observar processos de mudana constitucional. De acordo
com Luhmann (1996), a Constituio encontra-se destinada a se tornar direito velho.
Isso no significa, entretanto, que, ao longo de sua vigncia, ela esteja fadada a sofrer
apenas alteraes insignificantes (formais ou informais) ou em nmero reduzido. A
histria constitucional est repleta de exemplos de constituies que mudaram de forma
profunda e numerosa, ou, pelo menos, de descries da prtica constitucional que
apresentam tais mudanas como parte da histria de uma constituio, da afirmao de
seu projeto, e no de sua superao.
Mas o alcance e o sentido dessas alteraes so eles prprios objeto de disputa.
Envolvem no s concepes conflitantes sobre o direito, mas tambm sobre o tipo de
relao que estabelecida entre a autoridade que funda uma ordem constitucional e a
37
ordem jurdica constituda a partir do ato fundacional. a esses problemas que nos
dedicaremos adiante.
38

Captulo 1 A engenharia constitucional do regime militar:
duas dcadas de reformismo, arbtrio e casusmo

A Constituio outorgada s representa uma garantia quando, pela
outorga, se desprende ou desgravita do poder que a outorgou,
passando a ser uma regra normativa desse mesmo poder.
Francisco Campos, em 1945.


A Revoluo est viva e no retrocede.
Ato Institucional n 2.


Os vinte e quatro anos que separam o golpe militar de 1964 e a promulgao da
Constituio de 1988 constituem um perodo sobre o qual os juristas brasileiros pouco
se debruaram, em especial aps a redemocratizao. A mais longa ditadura brasileira
conta, claro, com os indefectveis comentrios Constituio, como testemunham o
trabalho de Pontes de Miranda ou Themistocles Cavalcanti, mas a tarefa de pensar o
regime militar parece ter ficado para os historiadores e cientistas sociais. Mesmo nesse
campo, levou tempo at que o cerco do esquecimento se enfraquecesse
43
.
Para Aaro Reis, so evidentes as dificuldades da sociedade brasileira em
recordar o perodo da ditadura militar. Essas dificuldades se localizam, antes de tudo,
no fato de a ditadura ter sido produto de uma construo histrico-social, no um
acidente de percurso (AARO REIS, 2004, p. 49-50). Investigaes como a conduzida
por Ren Dreifuss (2006) mostram detalhadamente quo imbricada era a teia de atores
polticos envolvidos no combate ao governo Joo Goulart e, ocasionalmente, em sua

43
Na apresentao a uma coletnea de artigos sobre os 40 anos do golpe militar, Aaro Reis, Ridenti e S
Motta afirmam: Em 1974, dez anos depois de instaurada a ditadura, s foi possvel falar com liberdade
sobre o assunto em encontros realizados no exlio (...). Mais tarde, em 1984 e 1994, quando bateram os
sinos dos 20 e dos 30 anos do regime militar, a sociedade, embora j tendo recobrado as liberdades
democrticas, no pareceu ainda muito propensa a debater o tema, como se estivesse mais inclinada a
esquecer do que a recordar com esprito crtico um passado que, visivelmente, mais incomodava do que
interessava, ou satisfazia, a imensa maioria. Em 2004, quarenta anos depois, pode-se constatar que o
cerco do esquecimento enfraqueceu-se (AARO REIS, D.; RIDENTI, M.; S MOTTA, R. P., 2004, p.
9).
39
deposio
44
. A polarizao das posies polticas pde ser evidenciada em diversos
momentos, como, por exemplo, no confronto entre a Marcha da Famlia com Deus pela
Liberdade, que reuniu em torno de 200 mil pessoas no dia 19 de maro de 1964, e o
famoso Comcio da Central do Brasil (GASPARI, 2002a, p. 48), que reuniu 150 mil
pessoas uma semana antes, sexta-feira, 13 (CARVALHO, 2007, p. 142). Esse contexto
de polarizao revela uma diferena decisiva entre 1961, quando se deu a primeira
tentativa de golpe contra Goulart, e 1964: poca da rede da legalidade e das diversas
manifestaes polticas em favor da posse de Jango, as pretenses golpistas no
encontravam respaldo na opinio pblica (FIGUEIREDO, 1993, p. 40-41). J em 1964,
peridicos como o Jornal do Brasil, O Globo, O Estado de S. Paulo, Folha de S. Paulo e
o Correio da Manh alinhavam-se aos militares (SKIDMORE, 1988, p. 40 e 63-67),
bem como uma significativa parcela da classe poltica
45
. Mesmo a Ordem dos
Advogados do Brasil bateu palmas deposio de Goulart (SKIDMORE, 1988, p.

44
Devemos mencionar aqui o complexo IPES/IBAD (Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais / Instituto
Brasileiro de Ao Democrtica), que constitui, no entender de Dreifuss, uma articulao poltica do
tecnoempresariado brasileiro por meio da qual a elite orgnica da burguesia multinacional e associada
evoluiu de um limitado grupo de presso para uma organizao de classe capaz de uma ao poltica
sofisticada (DREIFUSS, 2006, p. 174). A formao desse complexo foi orientada para a reverso de uma
poltica estatal que poderia colocar em risco os interesses das classes produtoras. Ainda segundo Dreifuss,
tratava-se de estimular em todo o pas uma reao empresarial ao que foi percebido como a tendncia
esquerdista da vida poltica. Tal reao empresarial precisaria contar com representao setorial para ser
eficaz e deveria ter um sentido popular mais abrangente, de uma forma que j estava sendo estimulada
em Recife, Belo Horizonte, So Paulo e Rio pelo primeiro grupo organizado de ao empresarial, o
IBAD, e j sendo desenvolvida pela militante associao de classe, o CONCLAP [Conselho Superior das
Classes Produtoras] (DREIFUSS, 2006, p. 175). O IPES chegou a gastar 100 milhes de dlares no
financiamento de polticos (nas eleies de 1962), publicaes e manifestaes. Alm do complexo
IPES/IBAD, a ao da Escola Superior de Guerra contribuiu decisivamente para a formao da direita
organizada da poca. Segundo Wasserman, A estruturao desse pensamento teve origem nos cursos das
escolas militares norte-americanas, notadamente a National War College, de Washington, que auxiliou os
colegas militares brasileiros na estruturao da Escola Superior de Guerra (ESG), em 1949, e durante 12
anos manteve uma misso norte-americana trabalhando nesta instituio (WASSERMAN, 2004, p. 32).
Skidmore tambm atesta essa influncia: Da doutrina ali ensinada [ESG] constava a teoria da guerra
interna introduzida pelos militares no Brasil por influncia da Revoluo Cubana. Segundo essa teoria, a
principal ameaa vinha no da invaso externa, mas dos sindicatos trabalhistas de esquerda, dos
intelectuais, das organizaes de trabalhadores rurais, do clero e dos estudantes e professores
universitrios (SKIDMORE, 1988, p. 22). Tambm na ESG foi desenvolvida a doutrina de Segurana
Nacional e Desenvolvimento, que desempenhou um papel central na justificao ideolgica do regime
militar (ALVES, 2005, p. 28). Skidmore menciona ainda a ao da CAMDE (Campanha da Mulher pela
Democracia): Num pas em que a mobilizao em massa de mulheres para fins polticos ainda era rara,
as marchas da CAMDE podiam exercer forte impacto sobre a opinio da classe mdia (1988, p. 40).
45
Segundo Skidmore, entre os apoiadores mais influentes encontravam-se os governadores da Guanabara,
de So Paulo e de Minas Gerais, Carlos Lacerda, Adhemar de Barros e Magalhes Pinto, respectivamente.
O Golpe recebeu esmagador apoio da imprensa, que salientou a atuao dos civis. Governadores de
outros estados e parlamentares em menos evidncia tambm se manifestaram em favor do golpe,
recebendo com isso o benefcio de valiosa publicidade (1988, p. 44). Alm disso, virtualmente toda a
UDN e metade do PSD rapidamente apoiaram a Revoluo.
40
63), enquanto a alta cpula da Igreja Catlica abenoou o movimento civil e militar
(GASPARI, 2002b, p. 277). Alm disso, dezenas de marchas da famlia, com Deus,
pela liberdade comemorariam, em todo o Brasil, ao longo dos meses de abril, maio e
junho, a vitria dos golpistas de 1964 (FICO, 2004, p. 71).
Dessa forma, o passo em direo experincia autoritria foi desejado,
defendido e celebrado por muitos. No surpreendente que, confrontados com o
resultado histrico dessa deciso, o esquecimento surja como uma sada ao mesmo
tempo comum e atraente
46
. Aaro Reis, de forma provocativa, comea seu artigo sobre a
ditadura e as reconstrues da memria citando uma frase de Ernst Renan: A essncia
de uma nao ... que todos sejam capazes de esquecer muitas coisas (2004, p. 29).

1.1. Arqueologia do discurso constitucional autoritrio: revoluo e constituio no
Ato Institucional de 9 de abril de 1964
Para a ditadura militar, o problema constitucional se inicia cedo. A emergncia
de um novo regime sugere o advento de uma nova Constituio. Porm, da mesma
forma que em 1930 Vargas manteve em vigor a Constituio de 1891
47
, em 1964 optou-
se por manter em vigor a Constituio de 1946. A Constituio de 46 fora, porm,
abertamente desrespeitada: Joo Goulart ainda se encontrava em solo brasileiro quando
foi declarada vaga a Presidncia da Repblica, na madrugada do dia 2 de abril de 1964,
pelo senador Auro de Moura Andrade, ento Presidente do Congresso Nacional. Alm
disso, outras medidas que confrontavam a Constituio de 46 estavam na iminncia de
serem adotadas (principalmente os expurgos do Congresso, das Foras Armadas e da

46
Os brasileiros no devem se autoflagelar por isto (um cacoete nacional), nem se imaginar como
particularmente desmemoriados, como se costuma dizer. A rigor, no se trata de algo original. Tambm a
sociedade francesa, mais de meio sculo depois, ainda tem dificuldade de se colocar frente a frente com a
ocupao nazista e com a reduzidssima resistncia que ofereceu ao invasor e ocupao. O mesmo se
poderia dizer, entre muitos e muitos exemplos, dos alemes em relao a Hitler e ao nazismo, ou dos
russos quando pensam na ditadura de Stalin. Sempre quando os povos transitam de uma fase para a outra
da histria, e quando a seguinte rejeita taxativamente a anterior, h problemas de memria, resolvidos por
reconstrues mais ou menos elaboradas, quando no pelo puro e simples esquecimento (AARO REIS,
2004, p. 49).
47
O art. 4 do Decreto n 19.398, que institua o Governo Provisrio, determinava: Continuam em vigor
as Constituies Federal e Estaduais, as demais leis e decretos federais, assim como as posturas e
deliberaes e outros atos municipais, todos, porm, inclusive as prprias constituies, sujeitas s
modificaes e restries estabelecidas por esta lei ou por decreto dos atos ulteriores do Governo
Provisrio ou de seus delegados, na esfera de atribuies de cada um.
41
Administrao Pblica
48
). Seria difcil tornar plausvel a idia de que o movimento civil
e militar que depusera Goulart era uma genuna revoluo se as regras do jogo fossem
mantidas tal como eram, e, caso a caso, excepcionadas. O novo regime precisava de um
estatuto jurdico. Como diria mais tarde, Carlos Medeiros Silva
49
, sem o Ato
Institucional de 9 de abril de 1964,
no teria havido uma revoluo, mas um golpe de Estado ou um
revolta, destinados a substituir pessoas dos altos postos do Governo,
conservando, porm, as mesmas regras jurdicas, os mesmos mtodos
de governo, polticos e administrativos, que provocaram a
deteriorao do poder, e a sua perda (SILVA, 1964a, p. 473).
Gaspari relata que, nos primeiro dias de abril de 64, foram inmeras as
propostas de demolio das franquias constitucionais. Vrias teriam sido analisadas,
algumas oriundas das instituies que j vinham articulando contra Goulart, outras da
imprensa, da Aeronutica e at mesmo de um seleto grupo de parlamentares liberais,
comprometidos com o projeto poltico da Constituio de 46
50
. O Comando Militar
hesitou. surpreendente, mas bastante significativo, que tenha sido Francisco Campos,

48
Sobre a coao poltica exercida pelo regime militar, ver (FIGUEIREDO, 1978).
49
Carlos Medeiros Silva era um colaborador de longa data de Francisco Campos. De acordo com
Gaspari, o texto do Ato Institucional havia sido preparado por Silva, tendo recebido originalmente o nome
de Ato Constitucional Provisrio. O prembulo foi escrito por Francisco Campos (2002a, p. 123-124 e
341). Mais adiante, quando o Ato Institucional n 2 aumentou de 11 para 16 o nmero de Ministros do
Supremo Tribunal Federal, Carlos Medeiros Silva foi agraciado pelo regime militar com uma das cinco
novas vagas criadas na Corte. Silva permaneceu menos de um ano no Tribunal, aposentando-se a pedido.
Em seguida, foi nomeado Ministro da Justia de Castello Branco, tendo sido o principal autor do projeto
que resultou na Constituio de 1967. Ele tambm participou da Comisso de Alto Nvel, que debateu
com o Costa e Silva a primeira verso da reforma constitucional que, mais tarde, resultaria na Emenda n
1, de 1969. A biografia de Carlos Medeiros Silva encontra-se disponvel no stio do STF:
<http://www.stf.gov.br/institucional/ministros/republica.asp?cod_min=114>. Acesso em: 31.7.2007.
50
Uma das primeiras propostas foi encaminhada a Costa e Silva por Antonio Gallotti, ento presidente da
Light e dirigente do IPES. Golbery guardou consigo uma outra, intitulada Decreto Institucional. Previa a
suspenso das garantias constitucionais por seis meses, a cassao dos direitos polticos e o banimento de
Jango, de trs governadores e de uma quantidade indefinida de deputados e senadores. Uma terceira
proposta vinha do jornalista Julio de Mesquita Filho, proprietrio dO Estado de S. Paulo. Redigida com a
colaborao do advogado Vicente Ro, catedrtico de Direito Civil da Universidade de So Paulo e
ministro da Justia no Estado Novo, foi a primeira a chamar-se Ato Institucional. Sugeria a dissoluo do
Senado, Cmara e assemblias legislativas, anulava o mandato dos governadores e prefeitos, suspendia o
habeas corpus e pressupunha que seria o primeiro de uma srie. Um quarto projeto, chamado Ato
Operacional Revolucionrio, cujo texto desconhecido, foi farejado pela CIA no dia 5 de abril. Previa o
expurgo do Congresso como recurso extremo, capaz de evitar o seu fechamento. Conhece-se tambm um
manuscrito, produzido no Ministrio da Aeronutica, em que, alm dos expurgos civis, propunha-se o
banimento de militares comunistas. Oito notveis do Congresso [Daniel Krieger, Adaucto Lcio Cardoso,
Ulysses Guimares, Martins Rodrigues, Bilac Pinto, Paulo Sarasate, Pedro Aleixo e Joo Agripino]
reuniram-se em Braslia para mais um projeto. Entre eles estava a fina flor do liberalismo do regime de
1946. (...) Tentavam fugir avanando, pois como o Congresso no se dispunha a cassar os mandatos da
bancada esquerdista, firmara-se um acordo tcito segundo o qual a violncia viria de fora (GASPARI,
2002a, p. 122).
42
o artfice da Constituio de 1937, em parceria com Carlos Medeiros Silva, quem
convenceu os militares a avanar, elaborando o primeiro Ato Institucional, o qual,
importante destacar, no era numerado
51
.
Reunido com Costa e Silva e um grupo de generais, Francisco
Campos captou neles uma vontade de praticar a violncia poltica,
inibida pelo escrpulo de atropelar a Constituio. Agitado, andando
de um general para outro, atirou: Os senhores esto perplexos diante
do nada!. E deu uma aula sobre a legalidade do poder revolucionrio.
Era o que eles precisavam ouvir. Perguntaram-lhe do que precisava
para redigir uma proclamao: Papel e mquina de escrever,
respondeu (GASPARI, 2002a, p. 123).
O movimento militar e civil que tomou o poder em 1964 se auto-intitulava
revolucionrio. exatamente com essa afirmao que se inicia o prembulo do Ato
Institucional de 9 de abril de 1964
52
: O que houve e continuar a haver neste momento,
no s no esprito e no comportamento das classes armadas, como na opinio pblica
nacional, uma autntica revoluo. H muito o que perguntar sobre essa afirmao,
mas devemos comear questionando quem a profere, ou, como diria Derrida, quem
assina (e em nome de quem) esse primeiro Ato Institucional.
Quem assina so os Comandantes em Chefe do Exrcito, Marinha e
Aeronutica. Mas eles no o fazem em nome prprio e tampouco enquanto autoridades
constitudas, devidamente identificadas por suas patentes
53
. Representam, nesse ato, o
Comando Supremo da Revoluo, que se manifesta, por sua vez, em nome da
revoluo vitoriosa. A mesma revoluo vitoriosa que se investe no exerccio do
Poder Constitucional. O Ato afirma, ainda, que o nico titular do poder constituinte o
Povo. O Povo, entretanto, representado pelos Chefes da revoluo vitoriosa:
Os Chefes da revoluo vitoriosa, graas ao das Foras Armadas e ao apoio
inequvoco da Nao, representam o Povo e em seu nome exercem o Poder
Constituinte. Mas essa figura dos Chefes revolucionrios encontra-se como que

51
Como bem observou Elio Gaspari, no tinha nmero, pois seria o nico (GASPARI, 2002a, p. 136).
52
Publicado no Dirio Oficial da Unio de 9.4.1964 e republicado em 11.4.1964 em razo de incorrees.
53
O ato assinado pelo General-de-Exrcito Costa e Silva, pelo Tenente-Brigadeiro Francisco de Assis
Correia de Mello e pelo Vice-Almirante Augusto Hamann Rademaker Grnewald. adequado frisar que,
a despeito de serem autoridades militares constitudas, nenhum desses oficiais estava frente das
respectivas armas em 31 de maro de 1964. Os ministros da Guerra, da Aeronutica e da Marinha eram,
poca, o General-de-Exrcito Dantas Ribeiro, o Major-Brigadeiro Anysio Botelho e o Almirante Cunha
Rodrigues. Os trs foram feitos ministros pelo Presidente interino, Ranieri Mazzilli (SKIDMORE, 1988,
p. 48).
43
deslocada, em especial se considerarmos que havia um Presidente da Repblica em
exerccio naquele momento, o deputado Ranieri Mazzilli
54
.
Mazzilli era um substituto constitucional. certo que a ele no cabia suceder o
Presidente da Repblica, mas apenas exercer a presidncia at que, nos termos do art.
79, 2 da Constituio de 1946, o Congresso elegesse, para o restante do perodo
presidencial, um novo titular. De toda forma, a coexistncia de um Presidente da
Repblica com os Chefes da revoluo vitoriosa causa perplexidade.
A figura dos Comandantes em Chefe das Armas uma figura igualmente
dplice: autoridades com competncias fixadas e delimitadas pela ordem jurdica
vigente, mas que, ao mesmo tempo, saltam para alm de sua normatividade enquanto
representantes do Comando Supremo da Revoluo, essa figura que assina o Ato

54
Auro de Moura Andrade declara vaga a Presidncia da Repblica nas primeiras horas da manh de 2 de
abril de 1964, sem qualquer amparo constitucional, uma vez que Jango ainda se encontrava em territrio
nacional (GASPARI, 2002a, p. 113). Ranieri Mazzilli, presidente da Cmara, empossado at que possa
ocorrer a eleio do novo Presidente e vice-Presidente. Neste ponto a Constituio foi observada:
Mazzilli tornou-se presidente em exerccio. A assuno ao poder da Revoluo, nascida de um ato
arbitrrio, estava agora seguindo a mais estrita constitucionalidade [o autor se refere art. 79, 2 da
Constituio de 1946]. No seria este o ltimo exemplo de semelhante esquizofrenia (SKIDMORE,
1988, p. 46). A sesso em que a Presidncia declarada vaga bastante tumultuada, mas demonstra que o
golpe contra Jango contou com o apoio do Congresso. Os trabalhos se iniciam com uma rspida discusso
entre Auro de Moura Andrade e Srgio Magalhes (liderana proeminente do PTB, 1 Vice Presidente da
Cmara poca da Crise de 1961). Moura Andrade passa leitura de um ofcio assinado por Darcy
Ribeiro, ento Chefe da Casa Civil de Goulart. No ofcio, Ribeiro afirma que para preservar de esbulho
criminoso o mandato que o povo lhe conferiu, investindo-o na Chefia do Poder Executivo, [o Presidente]
decidiu viajar para o Rio Grande do Sul, onde se encontra frente das tropas militares legalistas e no
pleno exerccio dos poderes constitucionais (Dirio do Congresso Nacional, 3.4.1964, p. 90). A
correspondncia tinha como propsito informar ao Congresso que o Presidente ainda se encontrava em
territrio nacional. O documento, entretanto, no mereceu nenhuma considerao da Mesa. Na sesso que
comeara aproximadamente 2 horas e 30 minutos da madrugada, pouco mais de 200 parlamentares
encontravam-se presentes. No houve discusso sobre a declarao de vacncia, mas os registros indicam
protestos vindos do Plenrio. As palmas prolongadas, mesmo que contrastadas com os no-apoiados
revelam que uma parcela significativa dos parlamentares concordava com a estratgia golpista: O Sr.
Presidente da Repblica deixou a sede do governo (Protestos. Palmas prolongadas)... deixou a Nao
acfala numa hora gravssima da vida brasileira em que mister que o Chefe de Estado permanea
frente de seu Governo (Apoiados. Muito bem). O Sr. Presidente da Repblica abandonou o Governo
(Aplausos calorosos. Tumulto. Soam insistentemente as campainhas). A acefalia continua. H
necessidade de que o Congresso Nacional, como poder civil, imediatamente tome a atitude que lhe cabe
nos termos da Constituio (Palmas. Protestos) para o fim de restaurar, na ptria conturbada, a autoridade
do Governo, a existncia do Governo. No podemos permitir que o Brasil fique sem Governo,
abandonado (Palmas. Tumulto). Recai sobre a Mesa a responsabilidade pela sorte da populao do Brasil
em peso. Assim sendo, declaro vaga a Presidncia da Repblica (Palmas prolongadas. Muito bem. Muito
bem. Protestos) e, nos termos do art. 79 da Constituio Federal, investido no cargo o Presidente da
Cmara dos Deputados, Sr. Ranieri Mazzilli (Palmas prolongadas. Muito bem. Muito bem. Protestos).
(Dirio do Congresso Nacional, 3.4.1964, p. 91).
44
Institucional de abril de 1964 e desaparece dos demais
55
. Quem representa o Povo so
os Chefes do movimento revolucionrio, no o Presidente ou, ainda, o Congresso. Mas
o Presidente e o Congresso continuam existindo. Quem eles representam, ento?
A ambivalncia que se revela na assinatura do primeiro Ato Institucional
permeia todo o seu texto, estabelecendo tenses entre normalidade e exceo, ruptura e
conservao, e, principalmente, plenos poderes e poderes limitados.
De acordo com o Ato Institucional, a revoluo vitoriosa achava-se investida
de plenos poderes, os quais o Comando Supremo da Revoluo se apressava em
limitar, demonstrando que no pretendia radicalizar o processo revolucionrio.
Tratava-se, pois, de uma revoluo assumidamente no-radical. Esse discurso
revolucionrio guarda uma peculiaridade, pois, em geral, entende-se que
s podemos falar de revoluo quando ocorre mudana no sentido de
um novo comeo, onde a violncia empregada para constituir uma
forma de governo completamente diferente, para conseguir a formao
de um novo corpo poltico onde a libertao da opresso visa, pelo
menos, a constituio da liberdade (ARENDT, 2001, p. 40)
(destacamos).
A nota distintiva das revolues modernas est ligada idia de um novo
comeo, de uma ruptura com o passado, da possibilidade de uma nova histria dentro
da Histria. Esse motivo encontrava-se absolutamente ausente do discurso do primeiro
Ato Institucional. O sentido do termo revoluo para o regime militar foi captado pelo
jurista do perodo que mais ateno dedicou ao tema, Clvis Ramalhete. Os escritos de
Ramalhete, produzidos a partir do final da dcada de 60, so claramente influenciados
pela experincia autoritria brasileira. De acordo com sua formulao,
a revoluo consiste na remoo de uma dada ordem normativa pela
violncia, em poro mais ou menos extensa, para a substituio dela
por outra normatividade promulgada pela fora e com efetividade. Se
atingida e liquidada apenas a organizao de poder, diz-se revoluo

55
o Presidente da Repblica, na condio de Chefe do Governo Revolucionrio e Comandante
Supremo das foras Armadas quem resolve editar o Ato Institucional n 2. O documento, entretanto,
firmado pelo Presidente Castello branco e pelos Ministros da Guerra (Costa e Silva), Aeronutica
(Eduardo Gomes), Marinha (Paulo Bossio), Justia (Juracy Magalhes) e Relaes Exteriores (Vasco
Leito da Cunha). A frmula se repetiu no Ato Institucional n 3 e n 4. J o Ato Institucional n 5
assinado pelo Presidente Costa e Silva e por todos os seus 16 ministros, bem como todos os demais atos
institucionais, mesmo os editados aps o impedimento de Costa e Silva, pela junta provisria que o
substituiu entre 31 de agosto e 30 de outubro de 1969, at a posse de Emlio G. Mdici. O Comando
Supremo da Revoluo tambm assina alguns atos suspendendo direitos polticos e transferindo militares
para a reserva em abril de 64 (FICO, 2004, p. 330 e ss.).
45
poltica. Mas se ataca e reforma as relaes entre classes e indivduos,
ser revoluo social (RAMALHETE, 1974, p. 95).
A revoluo fonte de direito, e traz consigo imanente poder constituinte, o
qual se legitima exclusivamente pela efetividade, isto , pela sua capacidade de se impor
no plano interno somado ao reconhecimento no plano externo (RAMALHETE, 1969, p.
16). A revoluo nasce ilcita, mas o xito a coroa de impunidade. Dando-lhe o poder,
mete-a no caminho da legitimao (1969, p. 21). Esse modelo talhado para reverberar
a afirmao do Ato Institucional segundo a qual a revoluo vitoriosa, como o Poder
Constituinte, se legitima por si mesma.
A despeito da afirmao radical desse poder revolucionrio que se legitima por
si s, o que se segue promulgao do Ato Institucional, sob o aspecto da organizao e
exerccio do poder, uma srie de providncias reformistas. Uma das primeiras
preocupaes do governo revolucionrio foi a alterao das regras de reforma
constitucional. O Ato Institucional, em seu artigo 3, atribui ao Presidente da Repblica
a prerrogativa de propor emendas Constituio (algo que, na tradio constitucional
brasileira, fora previsto uma nica vez, na Carta autoritria de 1937
56
). O mesmo
dispositivo facilitava a aprovao das emendas.
De acordo com a Constituio de 1946, uma emenda constitucional seria
considerada aprovada em duas hipteses. De acordo com a primeira, dar-se- por
aceita a emenda que for aprovada em duas discusses pela maioria absoluta da Cmara
dos Deputados e do Senado Federal, em duas sesses legislativas ordinrias e
consecutivas. A segunda hiptese tratava da aprovao por um qurum mais alto, pelo
qual ficaria dispensado o interstcio previsto na hiptese anterior: se a emenda obtiver
numa das Cmaras, em duas discusses, o voto de dois teros dos seus membros, ser
logo submetida outra; e, sendo nesta aprovada pelo mesmo trmite e por igual
maioria, dar-se- por aceita. O Ato Institucional estabelecia que os projetos de emenda
constitucional enviados pelo Presidente da Repblica seriam apreciados em reunio do
Congresso Nacional dentro de trinta dias a contar do seu recebimento, em duas sesses,
com o intervalo mximo de dez dias. As emendas seriam consideradas aprovadas se
obtivessem a maioria absoluta dos membros das duas Casas do Congresso em ambas as

56
Dispositivo que, a rigor, nunca teve eficcia, pois, diante da supresso do Congresso durante a ditadura
varguista, o Presidente editava monocraticamente as alteraes Constituio por meio das chamadas
Leis Constitucionais.
46
votaes. O dispositivo, como se v, criou uma regra de reforma excepcional para as
proposies iniciadas pelo Presidente, e j indicava um governo muito mais interessado
em reformar sob os auspcios de um Executivo forte e protagonista do que
propriamente em revolucionar algo.
O Ato contm outras contradies reveladoras. Em seu prembulo, denuncia que
os processos constitucionais no funcionaram para destituir o governo, que
deliberadamente se dispunha a bolchevizar o Pas. Entretanto, nenhuma mudana nos
procedimentos de responsabilizao e controle do Presidente da Repblica instituda.
Pelo contrrio, os poderes constitucionais do Congresso so cerceados, enquanto ao
Presidente so atribudas novas e mais amplas competncias, de sorte que
possa cumprir a misso de restaurar no Brasil a ordem econmica e
financeira e tomar as urgentes medidas destinadas a drenar o bolso
comunista, cuja purulncia j se havia infiltrado no s na cpula do
governo, como nas suas dependncias administrativas.
Aqui, novamente, fala-se em restaurar. E, em outra passagem:
O Ato Institucional (...) destina-se a assegurar ao novo governo a ser
institudo, os meios indispensveis obra de reconstruo econmica,
financeira, poltica e moral do Brasil, de maneira a poder enfrentar, de
modo direto e imediato, os graves e urgentes problemas de que
depende a restaurao da ordem interna e do prestgio internacional
da nossa Ptria.
Carlos Medeiros Silva apontava, no dia seguinte publicao do Ato
Institucional, que a revoluo no pretendera usurpar os direitos do povo, fonte
originria do poder constituinte. Tratava-se, to somente, de interceptar um processo
de dissoluo do poder e do Governo que se processava rapidamente (SILVA, 1964a,
p. 474). Por essa razo, a vigncia do Ato era limitada no tempo e cessaria em 31 de
janeiro de 1966, data inicialmente prevista para a posse do sucessor eleito de Castello
Branco. Aps essa data, a Constituio de 1946 voltaria a vigorar normalmente.
A revoluo estava comprometida com a restaurao da ordem. Assim, no
era surpreendente que o Ato Institucional fosse ambguo. Ele subvertia a tradicional
oposio entre revoluo e reforma
57
ao arrogar para si um poder muito superior ao que

57
Como corretamente assinalado por Boaventura de Sousa Santos, revoluo e reforma so os dois
paradigmas da mudana social na modernidade. Eles se opem, na medida em que a revoluo foi
pensada como exerccio de um poder contra o Estado e a reforma como exerccio de um poder pelo
Estado. Para o reformismo, o paradigma que acabou por dominar nos pases centrais e que
posteriormente veio a estender-se a todo o sistema mundial, a sociedade a entidade problemtica e,
47
de fato seria necessrio sua tarefa. E, a todo tempo, recordava seus destinatrios que
poderia fazer muito mais do que efetivamente fazia, mas contentava-se em fazer o
necessrio, recusava-se a radicalizar o processo revolucionrio. Em outras palavras,
os militares invocaram o poder constituinte para no outorgar uma nova Constituio e,
quando por fim decidiram faz-lo, em 1967, preferiram utilizar o Congresso (ainda que
sob rgido controle), como ser visto adiante
58
. Trate-se de uma mescla improvvel
entre os dois tipos de ditadura identificados por Schmitt, a ditadura comissria e a
ditadura soberana. A ditadura comissria suspende a constituio para proteg-la em
sua existncia concreta. A ao do ditador deve criar uma situao normal na qual o
direito possa valer. J a ditadura soberana busca criar uma situao que torne possvel
uma nova constituio. A ditadura soberana invoca o poder constituinte (BERCOVICI,
2008, p. 25). A ditadura militar hesitava entre as duas categorias, pois reivindicava o
exerccio do poder constituinte, mas, ao mesmo tempo, dizia-se preocupada com a
restaurao da ordem.
Como devemos compreender a manuteno em vigor da Constituio de 1946
pelo Ato Institucional? Zagrebelsky, lembrando o advogado Boissy dAnglas, um dos
mais ativos participantes do processo revolucionrio francs no sculo XVIII, aponta
que os conceitos de revoluo e de constituio tornaram-se inimigos irredutveis,
porque terminar irrevogavelmente a revoluo quer dizer afirmar a constituio e vice-
versa (ZAGREBELSKY, 2005 p. 39)
59
. Entretanto, a afirmao da Constituio de
1946, sob a forma de uma concesso ou de mera convenincia do suposto poder
constituinte autocrtico, no parecia apontar para o fim da revoluo. A outorga de
uma Carta autoritria, por outro lado, traria, fatalmente, a expectativa de que o poder

como tal, objecto de reforma. O Estado, esse, a soluo do problema, o sujeito da reforma (SANTOS,
2008, p. 1).
58
Quanto natureza do movimento de 1964, em 1981, Ernesto Geisel admitiu despudoradamente que
no se tratava de revoluo (GASPARI, 2002a, p. 138): O que houve em 1964 no foi uma revoluo.
As revolues fazem-se por uma idia, em favor de uma doutrina. Ns simplesmente fizemos um
movimento para derrubar Joo Goulart. Foi um movimento contra, e no por alguma coisa. Era contra a
subverso, contra a corrupo. Em primeiro lugar, nem a subverso nem a corrupo acabam. Voc pode
reprimi-las, mas no as destruir. Era algo destinado a corrigir, no a construir algo novo, e isso no
revoluo.
59
A citao de DAnglais encontra-se (COLOMBO, 1993, p. 204): Ah, sem dvida se consumou essa
sublime Revoluo, que concede ao homem todos os seus direitos, Nao todos os seus poderes, ao
povo toda a sua liberdade; para sempre desapareceram da face da terra os grilhes opressores que
aprisionavam esse imenso Imprio. Se concluir esta Constituio admirvel (...), se concluir para
subsistir para sempre, como a base da nossa felicidade pblica e privada. (...) Todas as feridas da
Revoluo sero fechadas (...) Apenas a Constituio permanecer.
48
ilimitado da revoluo havia cumprido o seu papel e que, portanto, estava restaurada a
normalidade
60
. Essa intuio pode ser rapidamente confirmada pela anlise das
polmicas enfrentadas pelo Supremo Tribunal Federal acerca da validade das normas
constantes dos Atos Institucionais em face do advento da Constituio de 1967
61
.
O carter contraditrio e ambguo do Ato Institucional aponta, ainda, para a
inexistncia de clareza acerca dos rumos que o movimento militar deveria adotar a
partir da deposio de Jango. Segundo Carlos Fico, no que se refere a planos de
governo detalhadamente estabelecidos, h consenso historiogrfico sobre sua
inexistncia. A par da nsia punitiva e de diretrizes de saneamento econmico-
financeiro traadas por alguns ipesianos, tudo o mais seria improvisado (FICO,
2004, p. 75)
62
. O que fazer? Como organizar uma transio a curto prazo para um novo
governo civil? Os diferentes projetos traados pelas foras envolvidas no golpe, em
especial entre os militares, puseram em marcha tenses que repercutiram
profundamente no rumo da histria constitucional do perodo, conforme analisado
adiante.
Castello Branco era um militar descrito por seus bigrafos como moderado e
legalista. Recusava o papel de caudilho e percebia como desafios centrais de seu

60
Ainda que a mera afirmao contida no Ato Institucional, de que a Constituio de 1946 permanecia
em vigor, permitisse de imediato uma leitura mais consentnea com as premissas do constitucionalismo.
Ainda em 1964, Ferreira Filho observava, no estudo sobre estado de stio que lhe valeu a livre docncia
na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo: evidente que uma revoluo, embora tenha por
objetivo a restaurao da ordem constitucional perturbada e violada por um governo aparentemente
legtimo, no tem por que preocupar-se com as formas jurdicas. de sua natureza o ignor-las.
Autolimitada, porm, por ato de ordem constitucional que mantm em vigor ou revigora a lei fundamental
do pas, seria de esperar maior ateno ao que a mesma prescreve. O Ato Institucional no desconheceu
a figura do estado de stio, conquanto no cuidasse de decret-lo para legalizar o que se fazia, certamente
com justas razes, mas com a quebra das regras constitucionais revigoradas (FERREIRA FILHO, 1964,
p. 174) (destacamos). Para Ferreira Filho, naquele momento, o Presidente da Repblica assemelhava-se
ao ditador romano, que recebia poderes extraordinrios por prazo determinado e para a salvao da
Repblica. O remdio talvez amargo, talvez perigoso, mas ningum poder negar de boa f que a
crise o exigia. Como se salientou no ttulo preliminar desta dissertao, as solues jurdicas ordinrias
no bastam para crises extraordinrias (1964, p. 175).
61
A este respeito ver o Inqurito n 2-GB, em que se discute a competncia para julgar o presidente
deposto, Joo Goulart, por crimes contra a Unio. Na oportunidade, a vigncia de dispositivos do Ato
Institucional abertamente problematizada com fundamento no advento da Constituio de 1967.
62
No mesmo sentido, Celso Castro afirma: Foi clara a falta de organizao e coordenao entre os
militares golpistas. Mais do que uma conspirao nica, centralizada e estruturada, a imagem mais
fidedigna a de ilhas de conspirao, com grupos unidos ideologicamente pela rejeio da poltica pr-
1964, mas com baixo grau de articulao entre si. (...) Apesar de muitos concordarem que era preciso
fazer uma limpeza nas instituies e recuperar a economia, no havia um projeto de governo definido
dos revoltosos (CASTRO, 2004, p. 44). Ver, ainda, (STEPAN, 1975): Quando depuseram o presidente
Joo Goulart, em abril de 1964, e assumiram o poder, no existia um plano comum grande maioria dos
militares sobre os seus principais objetivos polticos (p. 157).
49
governo a estabilizao econmica e a introduo de reformas estruturais,
principalmente no sistema poltico, perptuo produtor de crises. Castello Branco
pertencia a um grupo apelidado de Sorbonne, que
defendia a livre iniciativa (embora considerando tambm necessria a
existncia de um governo forte), uma poltica externa anticomunista, a
adoo preferencialmente de solues tcnicas e fidelidade
democracia, achando, no entanto, que a curto prazo o governo
arbitrrio se impunha como uma necessidade (SKIDMORE, 1988, p.
52).
Fidelidade preferencial democracia, entretanto, no mais que respeito s
prprias convenincias polticas. Essa suposta preferncia do marechal no o impediu
de governar por um ano alm do mandato tampo que ele deveria constitucionalmente
cumprir, graas aprovao da Emenda n 9, de 22 de julho de 1965, a terceira
promulgada pelo Congresso aps o golpe.
A Emenda Constitucional n 9 marca o incio efetivo do trabalho de reforma
viabilizado pelo Ato Institucional com a reduo de qurum e interstcios previstos na
Constituio de 1946 para a aprovao de modificaes no texto constitucional. At o
advento do Ato Institucional n 2, o cerne de tal trabalho se resumiu a dois pontos:
afastar o governo de Castello da sombra da questo sucessria e impedir, nas eleies
diretas aos governos estaduais, a vitria de candidatos outros que no os diretamente
ligados ao regime
63
.
Para fugir questo sucessria, a alternativa encontrada foi ganhar tempo por
meio da prorrogao do mandato de Castello Branco. A medida no partiu de Castello.
O projeto original encaminhado pelo Presidente ao Congresso no fazia qualquer
meno extenso de seu mandato. A principal inovao proposta era a adoo do
requisito da maioria absoluta de votos para eleio do Presidente da Repblica
64
. H

63
Foram promulgadas nove emendas Constituio entre a inaugurao do regime militar e a decretao
do Ato Institucional n 2. Apenas quatro delas no estavam relacionadas questo sucessria e eleitoral.
As Emendas Constitucionais n 7 e n 8 destinavam-se a viabilizar ajustes oramentrios por parte do
novo governo. A Emenda n 10 transferia para a Unio a arrecadao do Imposto sobre a Propriedade
Territorial Rural (ITR) e estabelecia regras para a desapropriao da propriedade rural. Por fim, a Emenda
n 11 estabelecia a proibio de instituio de benefcio previdencirio sem a indicao da respectiva
fonte de custeio. Para a tramitao e a documentao de todas as propostas de emenda constitucional
aprovadas durante o regime militar foram consultados os arquivos do Senado Federal, da Cmara dos
Deputados e do Ministrio da Justia, deste ponto em diante referidos como ASF, ACD e AMJ.
64
O modelo adotado pela Emenda nunca foi posto em prtica. De acordo com suas regras, caso nenhum
candidato obtivesse a maioria absoluta, o nome mais votado seria submetido ao Congresso Nacional. Se
50
relatos de que Castello teria resistido idia de prolongar sua permanncia no cargo.
Ele, enfim, aceitou a soluo levemente constrangido (FICO, 2004, p. 73)
65
. A
prorrogao foi fruto de uma emenda encabeada pelo senador Joo Agripino (UDN-
PB) (OLIVEIRA, 2005, p. 97), mas tambm do temor de que polticas econmicas mais
austeras, somadas eventual presena de Carlos Lacerda (cujas relaes com o regime
j degringolavam) em um pleito presidencial gerassem resultados desfavorveis aos
militares e parcela da UDN que se mantinha em apoio ao regime.
O processo de aprovao da Emenda, mesmo com os expurgos e o novo qurum
introduzido pelo Ato Institucional, foi difcil (ao contrrio do que afirma Skidmore
(1988, p. 90)). Segundo o relato do ento Secretrio Geral da Mesa da Cmara dos
Deputados, Paulo Affonso Martins de Oliveira,
ao trmino da chamada, verificou-se que faltava um voto para atingir
o qurum exigido para aprovao da emenda constitucional, que era,
quele tempo, de maioria absoluta. Moura Andrade suspendeu a
sesso aguardando a chegada de algum votante. Pelas normas do
Regimento Comum, o presidente do Congresso deveria ter declarado
que a emenda estava prejudicada, mandando arquiv-la. Naquelas
circunstncias, era impossvel o cumprimento do Regimento, o que
traria conseqncias imprevisveis (OLIVEIRA, 2005, p. 98)
66
.

obtivesse a aprovao da maioria dos membros do Congresso em escrutnio secreto, seria considerado
eleito. Caso contrrio, haveria, em trinta dias, um segundo turno com os dois candidatos mais votados.
65
Segundo Skidmore, a estratgia de prorrogar o mandato de Castello Branco destinava-se a viabilizar
uma candidatura vitoriosa ao Planalto. A perspectiva era que medidas de combate inflacionrio no
surtiriam efeito antes das eleies inicialmente marcadas para o final de 1965 e serviriam apenas para
irritar a populao: Castello Branco recusava-se at a discutir a prorrogao do seu mandato.
Comprometido com os princpios do governo legal, constitucional e democrtico, ele afirmava que a
prorrogao do seu mandato seria a essncia da ilegalidade (...). Em julho de 1964 finalmente se rendeu
(SKIDMORE, 1988, p. 90). A este respeito, ver tambm os comentrios de Carlos Castello Branco, na
coluna de 10 de julho de 1965: O presidente Castello Branco, aludindo a informao publicada [de que
havia uma movimentao no sentido de viabilizar a prorrogao de seu mandato], diz que, na parte
relacionada com sua pessoa, no endossa qualquer movimento que vise a mant-lo no poder alm do
trmino do seu mandato atual (CASTELLO BRANCO, 2007, p. 190). E na coluna de 23 de julho: No
h por que duvidar da sinceridade do presidente Castello Branco quando se declara ele de maneira to
firme contrrio ao continusmo e desejoso de contribuir para pr-se fim a uma prtica que tanto tem
perturbado a vida republicana. Por outro lado, no h igualmente como desconhecer a articulao de
foras politicamente poderosas para a tentativa de suprimir as eleies diretas de 1966 e de manter no
poder o marechal-presidente (2007, p. 191). Ver ainda o depoimento do deputado Joo Agripino, autor
da emenda que prorrogava o mandato de Castello: Formulei a emenda, Sr. Presidente, tendo como
consultor o Sr. Afonso Arinos. Formulei-a depois de comunicar o meu pensamento ao Lder da Unio
Democrtica Nacional, senador Daniel Krieger. No ouvi o Sr. Presidente da Repblica porque entendo
que o assunto da competncia exclusiva do Congresso Nacional. Dirio do Congresso Nacional,
18.7.1964, p. 7.
66
Este relato pode ser confirmado pela ata de tramitao da Proposta de Emenda Constituio n 3, de
1964 (ASF), que registra a votao da emenda aditiva n 14, de autoria do senador Joo Agripino,
indicando sua aprovao por 205 votos na Cmara dos Deputados. A Cmara era composta, poca, por
408 parlamentares. A emenda prorrogava o mandato do presidente Castello Branco por um ano, sob o
51
Resolvido o problema da prorrogao do mandato de Castello Branco, todas as
atenes se voltaram para as eleies diretas ao governo de onze estados, marcadas para
o incio de outubro de 1965 e s prefeituras municipais. Foram aprovadas quatro
emendas constitucionais entre 8 de abril e 7 de julho de 1965, todas elas destinadas a
tratar da questo eleitoral.
As Emendas Constitucionais de n 12 e n 13, ambas de 8 de abril de 1965,
versavam sobre as eleies municipais. A primeira estabelecia que os prefeitos
municipais das capitais de territrios poderiam ser nomeados pelos respectivos
governadores. Alm disso, governadores dos estados e dos territrios poderiam nomear
prefeitos de municpios onde houvesse estncias hidrominerais naturais, quando
beneficiadas pelo Estado ou pela Unio. A segunda determinava que os estados
ajustassem suas Constituies para regular as eleies municipais conforme duas
balizas. A primeira era a durao do mandato municipal, fixada em quatro anos. A
segunda, a realizao simultnea das eleies para prefeito, vice e vereadores em
todos os municpios do estado em dia e ms do penltimo ano do mandato do
governador
67
.
A emenda n 13 estabelecia, ainda, regras para as eleies ao governo estadual.
Os mandatos de governador, vice e deputados estaduais seriam de quatro anos, e as
eleies para esses cargos ocorreriam simultaneamente, coincidindo com o pleito para
Presidente da Repblica, previsto, nos termos do art. 6 da Emenda Constitucional n 9,
de 1965, para 1966, pois o mandato de Castello Branco havia sido prorrogado at maro
de 1967. Onze estados encontravam-se regidos por uma regra transitria
68
, em razo de

pretexto de fazer coincidir as eleies para o Poder Executivo e o Poder Legislativo da Unio. Ver, ainda,
para o encaminhamento da votao dessa emenda, o Dirio do Congresso Nacional, 18.7.1964, p. 7 e ss
67
O Prof. David Fleischer identifica a Emenda Constitucional n 12, de 1965, como uma resposta
eleio do Brigadeiro Jos Vicente Faria Lima prefeitura de So Paulo, em maro de 1965: Em 22 de
maro de 1965, o Brigadeiro Jos Vicente Faria Lima foi eleito prefeito de So Paulo pela UDN, com o
apoio poltico do ex-presidente Jnio Quadros (cassado pelo AI-1) e do ex-governador Carvalho Pinto,
com 30% do voto popular, derrotando outros sete candidatos. Embora militar reformado, a eleio de
Faria Lima provocou uma reao rpida por parte do governo militar: em 8 de abril de 1965 baixou a
Emenda Constitucional n 12, que previa a nomeao dos prefeitos das capitais dos estados e territrios e
das instncias hidrominerais por seus respectivos governadores (FLEISCHER, 1994, p. 165). No
obstante, importante observar que, diferentemente do afirmado por Fleischer, o texto no autoriza a
nomeao de prefeitos das capitais de estados pelos seus governadores, mas to-somente a nomeao
prefeitos das capitais dos territrios. Alm disso, Faria Lima completou seu mandato normalmente em
abril de 1969.
68
Conforme o art. 4 da Emenda, Alagoas, Gois, Guanabara, Maranho, Mato Grosso, Minas Gerais,
Par, Paraba, Paran, Rio Grande do Norte e Santa Catarina.
52
estar o mandato dos respectivos governadores para expirar j em 1965. De acordo com
as regras da Emenda, o mandato dos eleitos em outubro de 1965 perduraria at 1971,
ano a partir do qual seria possvel a eleio simultnea de todos os cargos de nvel
federal e estadual.
Por meio da Emenda Constitucional n 15 o regime militar procurou dar maior
credibilidade s eleies estabelecendo a obrigatoriedade de entrega de declarao de
bens e rendas por parte dos candidatos. Alm disso, a emenda definiu um rol de
condutas vedadas aos agentes pblicos entre os noventa dias anteriores s eleies e a
data da posse do eleito, todas elas associadas a estratgias de abuso de poder por parte
dos administradores
69
.
As novidades mais relevantes encontravam-se, porm, na Emenda n 14, de 3 de
junho de 1965, que estabelecia um novo regime para as inelegibilidades, e exigia, entre
outras coisas, que os candidatos a governador possussem domiclio eleitoral de pelo
menos quatro anos no estado a cujo governo concorressem. A emenda criou, ainda, a
possibilidade de que novos casos de inelegibilidades fossem definidos em lei, o que
ocorreu logo em seguida (por meio da edio da Lei n 4.738, de 15 de julho de 1965).
O projeto que originou a lei foi apresentado pelo governo em 22 de junho de 1965,
tendo sido aprovado pela Cmara no dia 9 de julho. O projeto foi recebido pelo Senado
Federal no dia 13 e aprovado no dia seguinte, sendo sancionado pelo Presidente da
Repblica em 15 de julho.
Neste ponto, fundamental destacar que todas as emendas Constituio de
1946 aprovadas at a promulgao da Constituio de 1967 tiveram origem no Poder
Executivo
70
, portanto, a partir de uma prerrogativa atribuda ao Presidente da Repblica

69
Art. 222. So vedados e considerados nulos de pleno direito no gerando obrigao de espcie alguma
para a pessoa jurdica interessada, nem qualquer direito para o beneficirio, os atos que no perodo
compreendido entre os noventa dias anteriores data das eleies federais, estaduais e municipais e o
trmino respectivamente do mandato do Presidente da Repblica, do Governador do Estado e do Prefeito
Municipal importem: a) nomear, admitir ou contratar pessoal a qualquer ttulo, no servio centralizado
autrquico ou nas sociedades de economia mista de que o Poder Pblico tenha o controle acionrio a no
ser para cargos em comisso ou funes gratificadas cargo de magistratura, e ainda para aqueles para cujo
provimento tenha havido concurso de provas; b) contratar obras ou adquirir equipamento e mquinas,
salvo mediante concorrncia pblica; c) distribuir ou ampliar fundos ou verbas globais, a no ser dentro
do critrio fixado em lei anterior; d) autorizar emprstimo por bancos oficiais ou por entidades de crdito
em que o Poder Pblico detenha o controle do capital, a Estado ou Municpio salvo em caso de
calamidade pblica ou quando o contrato obedecer a normas uniformes.
70
Com exceo da Proposta de Emenda Constituio n 4, de 1965 (nmero no Senado Federal),
originria da Cmara dos Deputados. A proposio tramitou na Cmara como Proposta de Emenda
53
pelo Ato Institucional de 9 de abril de 1964. Alm disso, nenhuma das medidas centrais
de reforma adotadas pelo Congresso teria sido aprovada sem a reduo do qurum de
dois teros dos votos para maioria absoluta. Isso inclui a prorrogao do mandato de
Castello Branco por um ano, a exigncia de quatro anos de domiclio eleitoral para os
candidatos ao governo estadual, a possibilidade de criao de novos casos de
inelegibilidade por lei
71
, a Reforma do Judicirio e a Reforma do Legislativo.
De acordo com a Constituio de 1946, no caso de aprovao de proposta de
emenda constitucional por qurum inferior a dois teros, mas superior maioria
absoluta, o segundo turno de apreciao da matria apenas poderia ocorrer na sesso
legislativa ordinria seguinte, algo incompatvel com a agenda de um governo que
possua pouco mais de um ano e meio de mandato pela frente. Na prtica, as alteraes
operadas nas regras de reforma constitucional pelo Ato Institucional n 1 tornaram
possveis as mudanas casustas pretendidas pelo regime militar. Tais alteraes
permitiram que o governo se impusesse sem dificuldades minoria parlamentar. Quanto
a esse ponto, Carlos Medeiros Silva esclarecia, na Revista de Direito administrativo
referente ao perodo de abril a junho de 1964, que, contra a inrcia e a obstruo
72
do
Parlamento, o regime adotou medidas destinadas acelerao do processo legislativo:
Como o perodo ser de menos de dois anos
73
e as tarefas so urgentes
e complexas, o Presidente da Repblica passou a ter a iniciativa de
reformas constitucionais e estabeleceu-se um mtodo de elaborao de
leis ordinrias mais condizente com as necessidades do momento. No
caso de emenda constitucional, de iniciativa do Presidente da
Repblica, a sua apreciao cabe ao Congresso Nacional, em sesso

Constituio n 19/64 e tinha por objetivo eliminar a previso de que trs por cento da renda tributria dos
estados, territrios e municpios da regio amaznica seriam destinados a um plano de valorizao
econmica gerido pela Unio (ASF).
71
A Emenda Constitucional n 14 foi aprovada na Cmara dos Deputados em primeiro turno por apenas
208 votos. Conforme observado acima, a maioria absoluta da Cmara era formada por 205 deputados e os
dois teros de votos exigidos pela Constituio de 1946 para a aprovao de propostas de emenda
Constituio sem observncia de interstcio equivaliam a 273 deputados.
72
Registre-se que a crtica obstruo parlamentar antiga. J na primeira dcada do sculo XX, Jellinek
apontava que a obstruo parlamentar j no mais um mero intermezzo na histria deste ou daquele
parlamento. Ela tornou-se um fenmeno internacional que, de forma ameaadora, coloca em questo o
prprio futuro do governo parlamentar. (...) H muito tempo atrs, os americanos passaram a recorrer a
uma palavra especial para design-la, filibustering, uma palavra que, lembrando ataques piratas sobre o
comrcio, representa de forma apta a violao ilegal da boa conduta dos trabalhos (JELLINEK, 1904, p.
579). Em ingls, o termo filibuster tambm designa um militar que desenvolve atividades no autorizadas
em pas estrangeiro. Jellinek provavelmente se referia semelhana da palavra com o termo vrijbuiter, do
holands, usualmente utilizado para designar corsrios piratas.
73
Medeiros escrevia antes da promulgao da Emenda Constitucional n 9, de 1965, que prorrogava o
mandato de Castello Branco.
54
conjunta de suas duas Cmaras, por maioria absoluta, em duas sesses
(SILVA, 1964a, p. 474).
No caso da legislao ordinria, o mtodo mais condizente com as necessidades
do momento estava consagrado no art. 4 do Ato Institucional. De acordo com esse
dispositivo, os projetos enviados pelo Presidente ao Congresso deveriam ser apreciados
em trinta dias pela Cmara e em igual perodo pelo Senado, sob pena de aprovao por
decurso de prazo.
Retomando a questo das inelegibilidades, conforme registra Skidmore, a
aprovao do projeto de lei do governo instituindo novos casos alm dos previstos na
Constituio, se deu no s pela ameaa do decurso de prazo, mas tambm por forte
presso sobre o Congresso (SKIDMORE, 1988, p. 94). A Comisso de Constituio e
Justia da Cmara chegou a opinar contrariamente aos dispositivos mais casustas do
projeto original, como a previso de inelegibilidade de qualquer ministro de Estado que
houvesse servido ao governo Goulart em sua breve fase presidencialista (a partir de 23
de janeiro de 1964 at 31 de maro de 1964) e dos secretrios de Estado que houvessem
servido a governadores suspensos ou impedidos em decorrncia do Ato Institucional. A
Comisso tambm foi contrria a dispositivos excessivamente subjetivos, como o que
previa a inelegibilidade dos que participassem da organizao ou do funcionamento de
partido poltico ou associao cujo programa ou ao contrariasse o regime
democrtico, baseado na pluralidade dos partidos e na garantia dos direitos
fundamentais do homem
74
. Mesmo em Plenrio o projeto do governo enfrentou
dificuldades. De acordo com Viana Filho, cada dispositivo representou uma batalha,
pois a aprovao exigia maioria absoluta em ambas as Casas, e, como os textos tinham
endereos mais ou menos conhecidos, as resistncias eram obstinadas. A votao do
projeto iniciou-se em 8 de julho e varou a madrugada at a manh do dia 9. O governo,
enfim, prevaleceu (VIANA FILHO, 1975, p. 313-314).
As alteraes na legislao sobre inelegibilidades reproduziam o discurso de
moralizao envergado pelas Foras Armadas como uma das justificativas para a

74
A discusso e votao da matria na Cmara dos Deputados constam do Dirio do Congresso
Nacional, Seo I, 9.7.1965, p. 25 e ss. Na Comisso de Constituio e Justia da Cmara o governo foi
derrotado por dezesseis votos a nove (VIANA FILHO, 1975, p. 313).
55
deposio de Goulart
75
. Estava claro, porm, que este no era seu nico propsito. Ao
menos parte das novas regras havia sido pensada exclusivamente como forma de
dificultar a derrota udenista nas eleies diretas para governador marcadas para outubro
de 1965, inviabilizando as principais candidaturas de oposio
76
, numa manobra que
Lira Neto classificou como festival escancarado de casusmos (LIRA NETO, 2004, p.
334):
Na esperana de aumentar as possibilidades de vitria da UDN [aliada
ao regime], Castello Branco apertou o controle do seu governo sobre o
sistema eleitoral. Primeiro ele conseguiu que o Congresso aprovasse
uma emenda constitucional, supostamente para reduzir a corrupo
eleitoral, a qual exigia que os candidatos comprovassem quatro anos
de domiclio eleitoral nos estados por onde pretendessem concorrer. A
segunda medida foi uma lei de inelegibilidades, aprovada pelo
Congresso sob forte presso governamental em julho de 1965, que,
entre outras coisas, vetava a candidatura de quem quer que houvesse
servido como ministro do governo Goulart depois de janeiro de 1963.
Esta medida, como a precedente, visava os polticos oposicionistas
que o Planalto achava que dificilmente poderiam ser derrotados nas
eleies que se aproximavam (SKIDMORE, 1988, p. 94).
E de fato a lei se prestou a essa finalidade. Tanto o deputado Sebastio Paes de
Almeida quanto o marechal Henrique Teixeira Lott, candidatos indicados por Juscelino
Kubitschek ao governo de Minas e da Guanabara, tiveram a inelegibilidade confirmada
pelo Tribunal Superior Eleitoral. Lott tinha domiclio eleitoral em Terespolis, portanto
fora da Guanabara, enquanto Paes de Almeida foi declarado inelegvel por abuso de
poder econmico na eleio que o levara Cmara dos Deputados com o maior nmero
de votos de Minas Gerais
77
. Tomaram seus lugares, em Minas Gerais, Israel Pinheiro e,

75
Sobre o tema, Carlos Fico observa que a historiografia brasileira ainda no fixou o papel que esse
discurso tico-moral das Foras Armadas desempenhou na tarefa de legitimao do regime
principalmente frente aos vrios grupos militares. Para Fico, uma investigao sobre o tema ajudaria a
desvelar a insuficincia da contraposio entre duros e moderados, que normalmente o cerne das
explicaes sobre os conflitos experimentados no mbito dos grupos que ocuparam o poder a partir de
1964 (FICO, 2004, p. 109 e ss.).
76
Sobre isso, ver tambm o relato de Viana Filho: Desde os primeiro embates sentira-se que o remdio
estaria na Lei das Inelegibilidades (...). Fora fcil afastar Hlio de Almeida: bastou um dispositivo
tornando inelegveis, at 31 de dezembro de 1965, os que houvessem sido ministros de Estado entre 23 de
janeiro de 63 e 31 de maro de 1964. Depois verificou-se que a malha era estreita demais, e houve que a
alargar excetuando os que tivessem desempenhado mandato legislativo, ou ocupado ministrios militares.
Foi o meio de no alcanar o ex-ministro Carvalho Pinto, cuja dignidade todos respeitava, e o general
Kruel, que ajudara o movimento (VIANA FILHO, 1975, p. 313). Hlio de Almeida havia servido at
meados de 63 como ministro da Viao e Obras Pblicas do governo Joo Goulart e, juntamente com o
Marechal Lott, era um dos nomes fortes ao governo da Guanabara.
77
A propsito, ver o Recurso Especial Eleitoral n 2.869 (Caso Sebastio Paes de Almeida) e o Agravo de
Instrumento n 2.879 (Caso Marechal Henrique Baptista Duffles Teixeira Lott), ambos disponveis no
stio do Tribunal Superior Eleitoral (www.tse.gov.br). Acesso em: 18.6.2008. De acordo com o chefe do
56
na Guanabara, Negro de Lima, que concorreram com Roberto Resende e Flexa
Ribeiro, ambos udenistas. Possivelmente, o Palcio do Planalto imaginou que nenhum
dos dois candidatos de oposio teria condio de vencer o pleito
78
.
Porm, conforme aponta David Fleischer, a eleio solteira para governador em
1965, sem qualquer outro cargo em disputa, atraiu toda a ateno da cena poltica, o que
acabou por atribuir-lhe um carter plebiscitrio: sem nenhum outro cargo estadual ou
municipal em jogo para ajudar a mobilizar o eleitorado, [as eleies] se tornaram um
teste direto para o governo militar (FLEISCHER, 1994, p. 165). E, diferentemente do
que pensaram as lideranas governistas, tanto Minas Gerais quanto a Guanabara
elegeram os candidatos de oposio
79
. A vitria de Negro de Lima e Israel Pinheiro,
dois polticos da pura cepa do conservadorismo nacional, que nunca haviam feito
oposio, salvo no curto perodo do governo Jango, significou, de acordo com Elio
Gaspari, uma s coisa: em eleio direta, o regime no elegeria seu candidato
Presidncia da Repblica (GASPARI, 2002a, p. 239)
80
.
A vitria da oposio em Minas e na Guanabara normalmente identificada
como a causa imediata da edio do Ato Institucional n 2, um momento decisivo do

gabinete civil de Castello, Lus Viana Filho, a declarao de inelegibilidade de Paes de Almeida exigiu
uma manobra que apenas foi possvel em razo da vigncia, poca, do poder de veto presidencial sobre
expresses de dispositivos legais. O projeto da Lei de Inelegibilidades saiu do Congresso para a sano do
Presidente com um dispositivo que declarava inelegveis os que tenham sido condenados por haver
comprometido, por si ou por outrem, a lisura e a normalidade da eleio, atravs de abuso do poder
econmico.... Castello Branco vetou as quatro palavras em destaque e suprimiu a necessidade de que
houvesse condenao judicial para a caracterizao da inelegibilidade (VIANA FILHO, 1975, p. 316). A
batalha no Tribunal Superior Eleitoral tambm foi dura. O Tribunal Regional Eleitoral de Minas havia
mantido o registro de Paes de Almeida. O memorial pela impugnao do registro junto ao TSE foi
assinado por Pedro Aleixo, Adaucto Lcio Cardoso e Jos Bonifcio. Intitularam o documento O assalto
ao trem pagador: Era a causticante evocao do clebre crime de que fora principal personagem um tal
Tio Medonho, alcunha sob a qual Paes de Almeida permitira registrar-se. (...) Em 7 de setembro o
Tribunal deu provimento ao recurso. Foi um alvio para os que desejavam as eleies (VIANA FILHO,
1975, p. 318). Para as alteraes introduzidas no projeto original da Lei de Inelegibilidades pela Cmara
dos Deputados, conferir o Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 9.7.1965 (Suplemento), p. 29, em
especial a Emenda n 33.
78
De acordo com Skidmore: As indicaes de Negro de Lima e Israel Pinheiro foram aceitas, talvez
porque o Planalto e os lderes udenistas achavam que poderiam derrot-los. Essas eleies assumiram a
forma de acirradas disputas entre UDN e PSD, com este ltimo conquistando logo largas faixas da
oposio (SKIDMORE, 1988, p. 95).
79
Para uma contextualizao desse momento, ver Estado e Oposio no Brasil, de Maria Helena
Moreira Alves (2005, p. 97-109).
80
Esta era tambm a opinio de Carlos Castello Branco, que no dia 5 de outubro de 1965 registrava em
sua coluna no Jornal do Brasil: Est claro que nenhum candidato desse governo, com as foras de que
dispe atualmente e que lhe do certa nitidez poltica, vencer uma eleio popular em 1966, a menos que
imprevisveis alteraes na situao geral do pas ocorram at l (CASTELLO BRANCO, 2007, p. 206-
207).
57
perodo autoritrio. O aprofundamento da ditadura, entretanto, no pode ser descrito
como uma simples reao exagerada dos militares ao malogro de seus candidatos ao
governo estadual (FICO, 2004, p. 74). importante lembrar que as medidas de
estabilizao adotadas pela equipe de Roberto Campos na economia convertiam-se em
dificuldade poltica para a UDN nessas eleies e em reduo do apoio civil aos
militares
81
. De acordo com Maria Helena Moreira Alves, a despeito da reduo da
inflao de 1964 para 1965, a poltica econmica dos militares havia gerado uma
profunda recesso no corao industrial do pas, demonstrada por uma taxa de
crescimento negativa de quase cinco por cento. Lacerda havia se tornado um dos
principais crticos da poltica liberal de Castello Branco (SKIDMORE, 1988, p. 97).
Alm disso, a faco a que pertencia o presidente era minoritria dentro das prprias
Foras Armadas. De acordo com Alfred Stepan, o liberalismo econmico de seu
governo [de Castello Branco], uma filosofia intimamente ligada ESG, no era a
ideologia da maioria dos civis ou do quadro de oficiais (STEPAN, 1975, p. 180).
A linha-dura, confrontada com o resultado das eleies, instou o Presidente a
no reconhecer a vitria de Negro de Lima e Israel Pinheiro. Castello Branco, porm,
no estava disposto a chegar a esse ponto. Na noite de 5 de outubro, regimentos da Vila
Militar do Rio de Janeiro colocaram seu contingente em prontido, enquanto os oficiais
no comando discutiam que medidas deveriam tomar diante do revs poltico recm
sofrido. No se tratava propriamente de uma rebelio, mas de um ato de insubordinao
de parte da oficialidade, verbalizada por comandantes de algumas unidades (GASPARI,
2002a, p. 259). Costa e Silva, ento Ministro da Guerra, surgiu como um mediador do
impasse e, aps uma longa reunio com Castello Branco, retornou aos revoltosos, j na
tarde do dia 6, dizendo que a revoluo estava para aumentar grandemente os seus
poderes.
Costa e Silva teria garantido a Castello Branco que no atiaria ainda mais a
crise: Fique tranqilo, vou segurar a rapaziada, disse, apertando a mo do presidente.
Castello respondeu, agradecido: Pois ento v l, Costa, siga para a linha de frente
(LIRA NETO, 2004, p. 337). De acordo com o relato de Stepan, Costa e Silva teria dito

81
Alfred Stepan menciona que os militares transformavam-se em alvos da hostilidade pblica: oficiais
hesitavam em usar seus uniformes em pblico. Um dado indicativo, ao nvel institucional, da
impopularidade do governo militar foi a diminuio dos candidatos s academias militares (STEPAN,
1975, p. 187).
58
aos militares insubordinados: Garanto-lhes, meus jovens comandantes, que sabemos
para onde estamos indo. Os chefes atuais so to revolucionrios quanto os
revolucionrios jovens. Eu lhes asseguro que no retrocederemos (STEPAN, 1975, p.
186). Segundo Olympio Mouro Filho, depois de Costa e Silva ter amainado os nimos
na Vila, ele retornou ao Palcio das Laranjeiras, onde Castello o esperava ansioso e lhe
caiu nos braos em pranto de comovida gratido pela obra de apaziguamento que seu
Ministro conseguira (MOURO FILHO, 1978, p. 431). No inspirado aforismo de
Ulysses Guimares, o poder terrvel, quem no o exerce vtima dele
82
.
Gaspari, entretanto, oferece uma verso diversa e mais crvel desse fato. Com
base nos arquivos pessoais de Golbery do Couto e Silva e de Heitor Ferreira, registra
que Costa e Silva ligou para Castello da Vila Militar, dizendo que o problema fora
adiado pois a tropa fora dormir, ao que Castello respondeu: Adiado o problema, no;
adiada a soluo deles [dos que defendiam uma recada autoritria] (GASPARI, 2002a,
p. 258). De toda forma, os novos governadores tomariam posse mas, em
contrapartida, o governo deveria se armar de poderes que oferecessem garantias em face
de um eventual retrocesso contra-revolucionrio.
E foi no esteio dessa busca por novos e maiores poderes que re-emergiu o
problema constitucional. Mais de um ano havia se passado desde o golpe. O ciclo de
expurgos proporcionado pelo primeiro ato institucional havia ficado para trs. Eleies
diretas estavam previstas para o ano seguinte. Mas nada disso estimulava a sensao de
que o pas retornava para a normalidade. O regime militar vivia uma situao de perda
da credibilidade e do apoio. O Presidente da Repblica encontrava-se em posio difcil.
Castello Branco no tinha em Costa e Silva o sucessor que desejava. Costa e Silva
opusera-se sua indicao para a Presidncia em abril de 1964 (GASPARI, 2002a, p.
119-120) e, uma vez no governo, colocara-se em posio confortavelmente
independente:
Costa e Silva roera com astcia e audcia a autoridade de Castello. Se
os radicais abriam uma crise exigindo a cassao do ex-presidente
Juscelino Kubitschek, o ministro da Guerra tornara-se porta-voz da
exigncia. Quando surgia um movimento contra a realizao das

82
Para a frase de Ulysses, ver o relato do jornalista Carlos Castello Branco (2007, p. 275). Sobre a falta
de vocao para o risco do Presidente Castello Branco, ver a representativa frase do general Gustavo
Moraes Rego, em entrevista a Gaspari: O presidente recua, recua, at a hora em que ele sente a gua do
rio molhando-lhe o traseiro. A que ele resolve atacar (GASPARI, 2002a, p. 137).
59
eleies, o ministro amparava-o. Se Castello procurava pacificar as
relaes dos intelectuais com o governo, seu ministro solidarizava-se
com a caa s bruxas na Universidade de So Paulo. Quando o
governo acertava, Costa e Silva era o seu ministro da Guerra. Quando
o presidente desagradava os quartis, Costa e Silva transformava-se
em comandante revolucionrio, capaz de negociar a indisciplina.
Jogara nessas duas posies com maestria. Colocara-se como esturio
das frustraes de todos aqueles que achavam necessrio aprofundar o
processo arbitrrio e punitivo. No que fosse um radical: era apenas
um manipulador da anarquia (GASPARI, 2002a, p. 270-271).
Ao assumir com sucesso a mediao da crise militar, o Ministro da Guerra havia
pavimentado seu caminho em direo ao Planalto. E esse caminho no poderia passar
por uma eleio direta.
Poucos dias aps a reunio com Costa e Silva, Castello Branco encaminhou ao
Congresso, por meio das Mensagens de n 13 e 14, o projeto de Emenda Constitucional
n 5, de 1965, e o Projeto de Lei n 9, de 1965
83
. O objetivo das proposies era cumprir
o compromisso com a linha dura sem necessidade de recorrer a novas medidas de
exceo, valendo-se novamente das regras excepcionais de reforma constitucional
adotadas pelo Ato Institucional. Conforme aponta Maria Helena Moreira Alves, o
grupo mais esclarecido da ESG/IPES preferia assegurar a aprovao do Congresso a
uma proposta que de outro modo seria imposta pela fora, e portanto custa da
legitimidade do Estado (ALVES, 2005, p. 110). Na oportunidade, o ministro da
Justia, Juracy Magalhes, informou aos lderes partidrios da Cmara e do Senado que
o governo no fazia presso, ameaas ou sequer apelos, mas desejava deixar claro que a
aprovao das proposies era necessria para a preservao das instituies e a
segurana da revoluo. E, falando a jornalistas no gabinete do senador Daniel
Krieger, emendou: Isso no quer dizer que o governo no tenha outros meios para
alcanar seus objetivos. Outros meios, na hiptese de lhe serem negados os que pediu
ao Congresso
84
.

83
Dirio do Congresso Nacional, 15.10.1965, p. 683-684.
84
O comentrio de Juracy Magalhes est registrado na coluna de Carlos Castello Branco, de 21 de
outubro de 1965, no Jornal do Brasil (CASTELLO BRANCO, 2007, p. 213). Juracy Magalhes havia
sido empossado no dia 19 de outubro. No dia 11 do mesmo ms o ento ministro da Justia Milton
Campos renunciara, confrontado com a tarefa de elaborar os outros meios a serem utilizados pelo
governo no caso de derrota no Congresso. A este propsito, Osny Duarte Pereira comenta: O Ministro da
Justia, Sr. Milton Campos, recusou-se a assinar a mensagem ao Congresso em que o Presidente da
Repblica reclamava mais poderes. O Sr. Roberto Campos partia para os Estados Unidos e o Sr. Juracy
Magalhes, embaixador em Washington, chegava para assumir a Pasta da Justia (PEREIRA, 1967, p.
294). Ver, ainda, o registro de Viana Filho, que narrou assim o pedido de exonerao do ento Ministro
60
Os projetos encaminhados pelo governo permitiam que o Presidente decretasse a
interveno federal nos estados para prevenir ou reprimir comoo intestina grave e
tambm para assegurar a execuo das leis federais. Alm disso, a proposta de
Emenda Constitucional exclua da apreciao judicial os atos do Comando da
Revoluo e outros atos do governo praticados com base no Ato Institucional. Na
exposio de motivos das propostas, havia um ultimato ao Congresso, que vinha, at
ento, obediente, na expectativa do retorno normalidade democrtica:
A observao da atualidade poltica, e das contingncias possveis de
divisar em futuro no remoto, aconselha a adoo de medidas que
permitam ao Governo Federal, como de seu precpuo dever, a posse
de instrumentos legais adequados defesa das instituies
democrticas. Cumpre prever e prover, pois, do contrrio, seramos
passveis de grave censura, por omissos em relao a fatos que
podemos ter como notrios. Nisso, alis, no fazemos mais do que
acompanhar os sentimentos gerais da Nao. (...) Ignor-los seria
impossvel. Mxime quando o que almejam reflete perfeita e
integralmente os prprios objetivos do Governo. No h, pois que
transigir ou adaptar-se a qualquer orientao que no seja a do prprio
Governo revolucionrio
85
.
O discurso de Castello Branco sintetiza com maestria o trao distintivo do
autoritarismo: um governo que encarna a vontade (ou os sentimentos gerais) da
Nao, refletindo-os, representando-os de forma perfeita. Uma identidade absoluta entre
governante e governado. Nesse sentido, o recurso ao Congresso revela uma dupla
contradio performativa. Em primeiro lugar, porque o Ato Institucional de 9 de abril de
1964 tratava de esclarecer que a revoluo no procura legitimar-se atravs do
Congresso. Este que recebe deste Ato Institucional, resultante do exerccio do Poder
Constituinte, inerente a todas as revolues, a sua legitimao. Em segundo, porque se
nada havia a transigir ou adaptar na orientao do governo revolucionrio, no poderia
haver propsito algum em encaminhar as propostas deliberao do Legislativo. Como
votar algo que no pode ser rejeitado?

da Justia: Milton Campos, no tom de voz que por vezes parecia um sussurro, respondeu, como se
agradecesse: Presidente, no quero que o senhor tenha impresso de falta de solidariedade da minha
parte, mas vou fazer uma observao a que o senhor no precisa responder, pois sei que o seu
constrangimento idntico ao meu. Ocorre que o ministro pode se afastar quando tem constrangimento, o
Presidente no pode faz-lo. Castello conservou-se em silncio (VIANA FILHO, 1975, p. 331). O fato
narrado da mesma forma por Milton Campos ao jornalista Carlos Castello Branco (CASTELLO
BRANCO, 1996, p. 154).
85
Dirio do Congresso Nacional, 15.10.1965, p. 683.
61
Mais que um libi para sua boa-f na democracia e seu compromisso com a
legalidade, Castello buscava uma forma de conter o avano da linha dura, uma vez
que a adoo de uma nova medida de exceo certamente viria a fortalec-la e, por
conseqncia, a enfraquec-lo. Em off, o ministro Juracy Magalhes explicava a alguns
reprteres a exata situao de Castello Branco e seu governo perante a linha-dura:
No se est dizendo ao Congresso: se voc no fizer isso, eu te quebro a cara. O que se
est dizendo : se voc no fizer isso, eles nos quebram a cara (LIRA NETO, 2004, p.
344). No por outra razo, Viana Filho afirmara que as lideranas do PSD que se
mostraram infensas proposta de emenda constitucional remetida pelo Presidente no
compreendiam que Castello era o anteparo ditadura e, por essa razo,
involuntariamente, faziam o jogo da linha dura (VIANA FILHO, 1975, p. 341).
Na 91 Sesso Conjunta do Congresso Nacional, em 26 de outubro de 1965, a
proposta de emenda constitucional foi posta em discusso. Deputados compararam
insistentemente o projeto com o ato de Plenos Poderes outorgado a Hitler pelo
Parlamento alemo, sob clara coao. O senador Arthur Virglio (PTB-AM), por fim,
desafiou:
Se querem degradar-nos perante o mundo, se querem aviltar-nos
perante o povo civilizado implantando a ditadura, que o faam, Sr.
Presidente, e assumam a responsabilidade perante a Histria (Muito
bem! Palmas.). Mas que cessem com a farsa, cessem com a impostura
(Muito bem!) dessas leis que so, assim, a legalizao da ditadura,
votadas por ns. Arranquemos pois a mscara. Que se implante a
ditadura, mas no com as leis do Congresso Nacional. Que se liquide
com a liberdade, mas no com nosso apoio e nosso voto
86
.
Pressentindo a derrota, principalmente na Cmara dos Deputados, os
parlamentares que apoiavam o governo esvaziaram o Plenrio, impedindo a apreciao
das propostas
87
. O deputado Doutel de Andrade provocou a bancada da UDN: Quero
perceber nesse comportamento do governo o reconhecimento pblico e formal de sua
primeira derrota
88
. O lder do governo, deputado Pedro Aleixo, que viria a ser Vice-
Presidente da Repblica na chapa de Costa e Silva, imediatamente tentou minimizar o
discurso do lder petebista. Apressou-se em comparar o revs Retirada da Laguna,

86
Dirio do Congresso Nacional, de 29.10.1965, p. 755. A discusso dos projetos pode ser encontrada a
partir da p. 752.
87
Castello Branco teria ligado para o lder do governo, deputado Pedro Aleixo, e dito: Retire nossos
senadores e deputados do plenrio, para que no haja votao. No quero editar algo que o Congresso
tenha previamente rejeitado (LIRA NETO, 2004, p. 344).
88
Dirio do Congresso Nacional, 29.10.1965, p. 768.
62
episdio da Guerra do Paraguai no qual uma coluna do Exrcito Brasileiro, atingida por
uma srie de doenas e castigada pelos ataques do Exrcito inimigo, foi forada
retirada aps ter invadido o territrio paraguaio at a cidade de Laguna
89
. De fato,
mesmo sofrendo esse revs inicial, o Exrcito brasileiro e seus aliados terminaram a
guerra vitoriosos, aps um dos conflitos mais sangrentos do continente. A tentativa de
aprovar parte do que viria a ser o Ato Institucional n 2 por meio de uma emenda
constitucional e de um projeto de lei terminou com uma derrota do governo no
Congresso. O governo, entretanto, como j anunciava o ministro da Justia, Juracy
Magalhes, tinha outros meios para alcanar seus objetivos. Ao lanar mo deles,
Castello Branco estabeleceu o critrio que a Revoluo seguiria nos anos seguintes
(SKIDMORE, 1988, p. 133). Um dia depois da Retirada da Laguna, em 27 de outubro
de 1965, foi editado o Ato Institucional n 2.

1.2. Supremacia da vontade revolucionria: a ascenso do poder constituinte
permanente
O Ato Institucional n 2 nasce numa situao de crise generalizada. Conforme
relatado acima, a situao dentro das Foras Armadas estava longe de refletir unidade
de comando e disciplina. Alm disso, o governo perdia progressivamente o apoio civil,
ao ponto de militares hesitarem em usar seus uniformes em pblico (STEPAN, 1975, p.
187). De acordo com Olympio Mouro Filho, no final de 1965, o povo no ansiava
outra coisa que se ver livre da proteo do Exrcito, Marinha e Aeronutica, e seus
intolerveis rgos de espionagem (MOURO FILHO, 1978, p. 430).
A relao com o Congresso no poderia estar bem. Os principais idelogos do
regime defendiam o fortalecimento do poder Executivo s custas das prerrogativas do
Legislativo, como Golbery (1981) e Carlos Medeiros Silva (1964b). Havia tambm os
expurgos, recentes demais para serem esquecidos: s na primeira lista, em abril de 1964,
foram quarenta parlamentares, quase a metade deles do PTB (ALVES, 2005, p. 75). A

89
O episdio foi popularizado pelo relato de Alfredo dEscragnolle Taunay, o Visconde de Taunay, que
serviu coluna na condio de ajudante da Comisso de Engenheiros. Taunay, um dos fundadores da
Academia Brasileira de Letras, era, poca, estudante de Engenharia na Escola Militar e, junto aos
demais alunos, foi mobilizado logo no incio da guerra do Paraguai. Com base em suas notas de
campanha redigiu A Retirada da Laguna, inicialmente publicada em edio francesa (1872) e,
posteriormente, em edio brasileira (1874), traduzida pelo prprio autor. A obra encontra-se disponvel
no stio www.dominiopublico.gov.br.
63
rejeio da Proposta de Emenda Constitucional encaminhada por Castello Branco como
alternativa a um novo Ato Institucional mostrava que a fantasia de normalidade
envergada pela ditadura militar havia se esgarado de forma irreversvel. Em entrevista
televiso, na noite de 24 de outubro de 1965, o Ministro da Justia Juracy Magalhes
afirmava que a idia de Castello Branco de conciliar a Revoluo com as instituies
democrticas compatvel tentativa de fazer sorvete quente (...). Chegamos a um
ponto que no mais possvel conciliar esses dois fatores. Vai ser muito difcil daqui
por diante
90
.
Com o Judicirio, o quadro no era mais animador. Durante o incio do regime
militar o STF imps derrotas significativas ao governo
91
. A cada novo habeas corpus
concedido, os radicais da linha dura viam uma condenao da revoluo. Nos dias que
precederam a edio do Ato Institucional n 2, quando minutas do novo documento j
eram produzidos a todo vapor pelos juristas ligados ao regime, o ento presidente do
Supremo Tribunal Federal, Ministro Ribeiro da Costa que era filho de um General-de-
Diviso mandou seu recado: j tempo de que os militares se compenetrem de que
num regime democrtico no lhes cabe papel de mentores da Nao. Costa e Silva
respondeu: o Exrcito tem chefe, no precisa de lies do Supremo (GASPARI,
2002a, p. 271). Em trplica, no dia 25 de outubro de 1965, o Supremo Tribunal Federal
decidiu alterar seu Regimento Interno para estender o mandato de Ribeiro da Costa na
presidncia da Corte at o trmino de sua judicatura
92
.

90
A frase est nos comentrios de Osny Duarte Pereira Constituio de 1967, sem maiores indicaes
de fonte (PEREIRA, 1967, p. 294).
91
De acordo com o Relatrio Brasil: Nunca Mais: Em episdios importantes como os da perseguio
poltica a que estavam submetidos o ex-governador Miguel Arraes, de Pernambuco, o ex-presidente
Juscelino Kubitschek, o ex-governador goiano Mauro Borges, o deputado cassado Francisco Julio, o
jornalista Carlos Heitor Cony, o padre Toms Domingo Rodrigues, de So Joo da Boa Vista (SP),
sindicalistas, estudantes e muitos outros cidados, o STF lavrou memorveis decises em defesa do
Direito. Habeas-corpus impetrados pelos indiciados em IPMs, ou rus de processos j iniciados, eram
acolhidos pelos ministros, seja para libertar os detidos, seja para desclassificar os delitos para a Justia
Comum, seja para garantir o direito a foro especial, seja para travar a ao penal por inexistncia de
crime. E no foi por outro motivo que o presidente Castello Branco, com a fora dos Atos Institucionais,
aposentou membros daquela Corte, alterou sua composio para nomear ministros afinados com o
Regime Militar e determinou a competncia exclusiva da Justia Militar para julgar civis acusados de
crimes contra a Segurana Nacional. (PROJETO BRASIL NUNCA MAIS, 1988, p. 187-188).
92
Ribeiro da Costa havia sido eleito para a presidncia do Tribunal no binio 1964-1965. Ele se
aposentou em 5 de dezembro de 1966. Para maiores detalhes, ver a biografia do ministro Ribeiro da
Costa, disponvel no stio do Supremo Tribunal Federal. Disponvel em:
< http://www.stf.gov.br/portal/ministro/presidente.asp?periodo=stf&id=124>. Acesso em: 2.7.2008.
64
Pouco antes da edio do Ato Institucional n 2, o governo Castello Branco
encontrava-se beira do abismo. Costa e Silva considerava as medidas propostas pelo
presidente ao Congresso excessivamente tmidas. Era necessrio recorrer a um
remdio mais amargo, mas, em sua opinio, mais eficaz. O ministro da Guerra j havia
solicitado a Vicente Ro a minuta do novo ato institucional, a qual repassara
considerao de um Castello Branco hesitante (LIRA NETO, 2004, p. 340)
93
. A idia de
ser forado a um novo ato institucional angustiava-o
94
, mas era tratada como uma
alternativa concreta pelo Presidente. H registros de que o documento recebeu sugestes
de Francisco Campos
95
e de que, alm da minuta elaborada por Vicente Rao, Carlos
Medeiros Silva teria oferecido uma verso do documento em 23 de outubro a Lus
Viana Filho. A redao final teria tomado forma pelas mos do jurista Nehemias
Gueiros, sintetizando as contribuies anteriores (VIANA FILHO, 1975, p. 348-349), e
as sugestes diretas de Costa e Silva e dos demais ministros militares (em especial
Golbery do Couto e Silva). O Ministro da Justia recm-empossado, Juracy Magalhes,
coordenava os trabalhos
96
. A clebre redao do prembulo teria sido finalizada na sala
do general Geisel, no Palcio do Planalto. De acordo com Elio Gaspari:
Numa das noites de sua gestao [do Ato Institucional n 2], Golbery e
o jurista Nehemias Gueiros, encarregado de colocar as idias em
linguagem legal, estavam trancados com o general Geisel em sua sala
do palcio do Planalto, quando por fim concluram a redao do
prembulo e o entregaram ao coronel Moraes Rego para que fosse
corretamente datilografado. Com as folhas de papel na mo, o tenente-
coronel passou por uma sala onde estavam alguns oficiais e se ps a
ler-lhes a obra: A Revoluo foi um movimento... comeou
Moraes Rego. A Revoluo um movimento corrigiu o capito
Heitor Ferreira, sublinhando o . Moraes Rego parou, olhou para o

93
Para detalhes sobre a participao e as posies de Vicente Rao, ver (VIANA FILHO, 1975, p. 337).
94
Uma nota de prprio punho de Lus Viana Filho registra, em 19 de outubro, que Castello, ao discutir o
documento, prefere no chamar Ato 2 e sim emergncia (VIANA FILHO, 1975, p. 348).
95
Para a participao de Francisco Campos na redao do Ato Institucional n 2, ver (VIANA FILHO,
1975, p. 349) e, ainda, as indicaes contidas no stio do CPDOC da Fundao Getlio Vargas:
<http://www.cpdoc.fgv.br/nav_historia/htm/biografias/ev_bio_franciscocampos.htm>. Acesso em:
30.7.2007. Ainda segundo o CPDOC/FGV, Campos considerou fraca a verso final do Ato
Institucional n 2. Com isso a Revoluo no se agenta, dissera (VIANA FILHO, 1975, p. 352).
96
A este respeito ver tambm o relato de Elio Gaspari (2002a, p. 259). Uma outra contribuio,
descartada por Castello Branco, teria sido preparada por Gama e Silva, o primeiro ministro da Justia do
regime militar, a pedido de Costa e Silva: Radical, ele enviara um projeto de Ato Adicional,
suspendendo o funcionamento do Congresso, das Assemblias Legislativas, das Cmaras Municipais e
decretando a interveno federal em todos os estados e territrios. Representava a implantao de uma
ditadura. Castello preferiu guardar o projeto, recebido de Costa e Silva, e do qual somente mais tarde,
quando j intil, deu conhecimento a Juracy Magalhes (VIANA FILHO, 1975, p. 351). De acordo com
Viana Filho, o original dessa sugesto estaria em posse de Nehemias Gueiros.
65
capito e foi sala de Geisel. Pouco depois, voltou. Rindo, disse a
Heitor: Garoto, tu no pareces de cavalaria. (GASPARI, 2002a, p.
259).
Quando a recusa da Cmara dos Deputados em chancelar as medidas propostas
pelo Presidente no dia 26 de outubro precipitou os acontecimentos, o ato institucional j
estava preparado (VIANA FILHO, 1975, p. 337-347). Ele era bem menos tmido do
que as medidas que tramitavam no Congresso.
O prembulo do Ato Institucional n 2 a certido de nascimento da doutrina do
poder constituinte permanente da revoluo: No se disse que a Revoluo foi, mas
que e continuar. A sugesto de Heitor Ferreira havia sido certeira. O poder
constituinte de que se achava investida a revoluo no se exaurira. Ele era prprio
do processo revolucionrio e, para atingir seus objetivos, deveria ser dinmico:
A autolimitao que a Revoluo se imps no Ato Institucional de 9
de abril de 1964 no significa, portanto, que, tendo poderes para
limitar-se, se tenha negado a si mesma por essa limitao, ou se tenha
despojado da carga de poder que lhe inerente como movimento. (...)
A Revoluo est viva e no retrocede. Tem promovido reformas e vai
continuar a empreend-las, insistindo patrioticamente em seus
propsitos de recuperao econmica, financeira, poltica e moral do
Brasil.
Aqui, tal como no Ato Institucional de 9 de abril de 1964, percebe-se o discurso
vacilante entre revoluo e reforma. Novamente declara-se em vigor a Constituio de
1946, mas agora com uma diferena. O primeiro ato institucional restringia sua vigncia
a um perodo determinado. O segundo, como possvel verificar pela leitura do art. 29,
introduziu modificaes definitivas no texto da Constituio. Em outras palavras, o Ato
Institucional n 2 concebia a si prprio como instrumento revolucionrio e, ao mesmo
tempo, mecanismo de reforma constitucional. Em um mesmo e ambivalente
movimento, afirmava e suspendia a vigncia constitucional. Afirmava, dizendo-o
expressamente em seu art. 1 e tambm ao revogar ou introduzir alteraes em
dispositivos constitucionais (art. 33 e arts. 2 a 12). Suspendia, por exemplo, ao
estabelecer eleies indiretas para a Presidncia da Repblica (art. 26), autorizar a
imposio unilateral do estado de stio pelo Presidente (art. 13), possibilitar novos
expurgos nos rgos polticos, judicirios e administrativos (arts. 14 e 15), limitar a
liberdade de associao (art. 18), possibilitar a suspenso de direitos polticos (art. 16),
fragilizar o federalismo (art. 17) e excluir da apreciao judicial os atos praticados pelo
66
comando revolucionrio e pelo governo (art. 19). interessante observar que Carlos
Medeiros Silva, autor de um dos esboos do ato, sugeriu, ao pass-lo s mos de Viana
Filho, que ele fosse outorgado na forma de uma emenda constitucional (VIANA
FILHO, 1975, p. 349), soluo que seria, posteriormente, adotada por Geisel no Pacote
de Abril, em 1977.
A relao entre o vis revolucionrio e reformador do discurso do Ato
Institucional reflete-se, como no poderia deixar de ser, na introduo de novas
alteraes no procedimento especial de alterao da Constituio. O Ato Institucional de
9 de abril estabelecera um rito especial para a reforma iniciada pelo Presidente da
Repblica, reduzindo qurum e interstcios. O Ato, entretanto, vigia apenas at 31 de
janeiro de 1966, conforme seu art. 11 (data em que, inicialmente, terminaria o mandato
tampo de Castello Branco). A caducidade dessa regra colocava em risco a agenda de
reformas dos militares, pois a aprovao rpida de emendas constitucionais exigiria a
concorrncia de dois teros de deputados e senadores, nmero que o governo no fora
capaz de alcanar em nenhuma das medidas crticas que aprovou no perodo. Por essa
razo, o Ato Institucional n 2 reiterava, em seu art. 21, a regra introduzida em 1964
pelo primeiro ato institucional.
O art. 21, entretanto, compunha a parte transitria do novo ato institucional, a
qual, de acordo com o art. 33, teria vigncia apenas at 15 de maro de 1967 (quando
terminava o governo de Castello Branco, de acordo com a alterao introduzida pelo art.
6, pargrafo nico, da Emenda Constitucional n 9, de 1964). Uma regra permanente
foi, ento, incorporada ao texto da Constituio de 1946 (art. 2 e art. 29 do Ato
Institucional n 2), assegurando ao Presidente da Repblica iniciativa em matria de
emenda constitucional e tornando definitivas tanto a reduo do qurum de aprovao
de dois teros para maioria absoluta, quanto a supresso da necessidade de interstcio
entre primeiro e segundo turno. Por essa regra, entretanto, as emendas seriam apreciadas
separadamente pela Cmara e pelo Senado, e no mais em sesso conjunta do
Congresso Nacional. Permitia-se, por fim, que a reduo de qurum e interstcios
aproveitasse tambm as proposies de autoria dos parlamentares e das Assemblias
67
Legislativas dos Estados
97
. Tanto o Ato Institucional de abril de 64 quanto o Ato
Institucional n 2 reservavam o rito facilitado de tramitao das emendas s proposies
iniciadas pelo Chefe do Executivo. Essa prerrogativa seria utilizada com sucesso pelo
presidente Castello Branco por mais cinco vezes em um perodo de um ano. Aps o Ato
Institucional n 2, as emendas constitucionais propostas pelo governo seguiram uma
agenda quase exclusivamente voltada reforma do Estado, com alteraes no
funcionamento do Judicirio, do Legislativo e do sistema tributrio nacional.
Seguindo a tendncia prefigurada desde o incio do regime militar, o Ato
Institucional n 2 debilitava maciamente o Congresso Nacional. Ao Presidente da
Repblica era agora permitido editar atos complementares, destinados a regulamentar
o disposto no ato institucional, introduzindo no ordenamento normas de estatura legal
por ato monocrtico do Chefe do Executivo, completamente margem da apreciao do
Congresso
98
. Foi o caso, por exemplo, do Ato Complementar n 1, baixado
concomitantemente ao ato institucional. De acordo com Marcelo Cerqueira,
era uma tpica lei penal. Fixava sanes penais contra os que se
manifestassem sobre assuntos de natureza poltica se j cassados
fossem; prescrevia penas de priso e penas pecunirias para os
proprietrios de empresas que veiculassem informao quando
transgredissem o Ato; atribuiu ao Ministro da Justia poderes para
aplicar as medidas de segurana que o Ato definia, admitido recurso
ao Poder Judicirio sem efeito suspensivo (CERQUEIRA, 1997, p.
108).

97
Essa regra foi aplicada uma nica vez, na aprovao da Emenda Constitucional n 21, de 30 de
novembro de 1966. Todas as demais emendas aprovadas no perodo eram de iniciativa do Presidente da
Repblica e, como se sabe, em 15 de maro de 1967 entraria em vigor uma nova Constituio.
98
A este respeito, Afonso Arinos observou: Clareou-se assim, com o Ato n 2, de 1965, a situao
constitucional em que entrou a revoluo do ano anterior. O Poder Constituinte permanente foi acrescido
do poder de leis complementares, de natureza constitucional. Ficaram, de tal forma, os dois nveis da
legislao constitucional enfeixados, potencialmente, nas mos do Executivo revolucionrio: os textos
constitucionais propriamente ditos (Atos Institucionais) e a legislao de carter constitucional subsidiria
(Atos Complementares) (FRANCO, 1976, p. 157). Ver, ainda, as anotaes de Osny Duarte Pereira
Constituio de 1967: Sob o ponto de vista do Direito Constitucional, leis ordinrias com o nome de
Atos Complementares representam um crime inexpivel. Mas, que fazer? O presidente Castello Branco,
no Ato Institucional n 2, reservara-se o direito de baixar decretos-leis apenas sobre segurana nacional.
O Congresso Nacional votara dispositivos sobre inquilinato, alis encomendados por ele prprio, que
iriam provocar uma catstrofe nacional, em matria de locao de prdios. Urgia revogar a insensatez.
Esperar pelo pachorrento Congresso? Sob o pretexto de que a matria implicava em assunto de segurana
nacional, revogou parcialmente os preceitos que encomendara e o Congresso servilmente satisfizera.
Houve, ento, a grita da burguesia proprietria contra o absurdo. A soluo encontrada, da por diante, foi
legislar como Ato Complementar em qualquer matria. Nisso havia outra violao, desta feita ao Ato
Institucional, pois ato complementar se destina a esclarecer ou regulamentar matria constitucional; nada
mais. Entretanto, o caos jurdico instalara-se no Pas (PEREIRA, 1967, p. 302).
68
Da mesma forma, o Ato Complementar n 4, de 20 de novembro de 1965, fixou
regras para a constituio de agremiaes partidrias provisrias aps a dissoluo de
todas as treze siglas ento existentes pelo Ato Institucional n 2 (CHACON, 1998, p.
188 e 191). O ato permitia a constituio de agremiaes que teriam as atribuies de
partidos polticos enquanto estes no se constitussem de forma definitiva. Tais
agremiaes deveriam contar com, pelo menos, 120 deputados e 20 senadores.
Considerando que o Congresso era composto, poca, de 409 deputados e 66
senadores, havia espao para a constituio de at trs agremiaes. No obstante,
conforme apontado por Skidmore, os organizadores pr-governo rapidamente
aliciaram 250 deputados e 40 senadores (SKIDMORE, 1988, p. 105). As dificuldades
em arregimentar quadros para a formao do partido de oposio levaram o governo a
prorrogar o prazo inicialmente fixado para o registro de novas organizaes
99
. Na
prtica, tornou-se to difcil o adimplemento pela oposio do nmero de parlamentares
exigidos pelo Ato Complementar que dois senadores j comprometidos o a Aliana
Renovadora Nacional (ARENA) foram persuadidos por lderes do governo a se
alistarem temporariamente no MDB (FLEISCHER, 1994, p. 167). claro que, para o
governo, no interessava um sistema unipartidrio (ALVES, 2005, p. 114), apenas a
garantia de maioria na Cmara e no Senado.
O Ato Institucional tambm conferia ao Presidente a prerrogativa de decretar o
recesso do Congresso Nacional (art. 31), hiptese na qual caberia a ele competncia
legislativa plena. Em funcionamento o Congresso, o Presidente poderia exercer
atividade legislativa por meio da edio de decretos-leis sobre matria de segurana
nacional (art. 30)
100
e, ainda, remeter ao Congresso projetos de lei com regras especiais

99
Vide o Ato Complementar n 6, de 3 de janeiro de 1966.
100
interessante observar que a limitao material a questes de segurana nacional no impediu que
os decretos-leis expedidos com fundamento no Ato Institucional versassem sobre os mais diversos temas.
Um exemplo importante pode ser encontrado no Decreto-Lei n 19, de 30 de agosto de 1966, que tornava
obrigatria a adoo da clusula de correo monetria nas operaes do Sistema Financeiro de
Habitao, substituindo o sistema de reajustes anteriormente fixado em lei. Os considerandos do
Decreto-Lei justificavam a adoo na medida com base na diversidade de critrios preconizados pelas
leis que regem a matria, razo pela qual sua aplicao tem gerado dvidas e incertezas sobre ponto de
suma importncia na vida das classes menos favorecidas, o que pode acarretar intranqilidade social. Por
essa razo, avaliava o Presidente da Repblica que era urgente a promulgao de norma legal que ponha
fim ao estado de incerteza decorrente das dvidas e fatos acima referidos, e que desta forma restitua a
tranqilidade social a que est indiscutivelmente ligada a segurana nacional (destacamos). Na
Representao n 1.288-3/DF, o Supremo Tribunal Federal definiu a interpretao prvia cabvel aos
dispositivos referentes ao reajuste do financiamento imobilirio, detendo-se especificamente sobre o
Decreto-Lei n 19, de 1966. Na oportunidade, o Tribunal asseverou que os decretos-leis possuam a
69
de tramitao. De acordo com essas regras, o Presidente, se julgasse urgente a medida,
remeteria o projeto de lei apreciao do Congresso Nacional em sesso conjunta, a
qual deveria ser ultimada no prazo de trinta dias (art. 5, 3). Se no houvesse
urgncia, os projetos originados no Executivo comeavam seu trmite pela Cmara, que
dispunha de quarenta e cinco dias para apreci-los. Findo este prazo sem deliberao,
passava o projeto considerao do Senado, que dispunha de outros quarenta e cinco
dias para a reviso. Se o Senado no conclusse seu trabalho nesse prazo, o projeto seria
dado por aprovado. Se, por outro lado, oferecesse emendas, a Cmara disporia de mais
dez dias para apreci-las. O decurso de prazo tinha por conseqncia a aprovao das
emendas aprovadas no Senado (art. 5, 1 e 2)
101
.
Essas regras tornavam o exerccio de uma oposio efetiva praticamente
impossvel, anulando o papel da minoria parlamentar. A aprovao por decurso de prazo
dispensava o governo da tarefa de formar uma maioria slida na Cmara e no Senado, e
permitia que entrassem em vigor normas jurdicas que no haviam sido objeto de
considerao pelo Congresso. Normas cujo escopo no contara com o mnimo de debate
parlamentar.
Alm do claro desprestgio ao Congresso no que se referia ao processo
legislativo, o novo ato institucional reabria a possibilidade de cassao de mandatos
parlamentares em todos os nveis da federao. O Ato Institucional adotava a regra de
que, aos cassados, no seria dado substituto, determinando-se o qurum parlamentar
em funo dos lugares efetivamente preenchidos (art. 15, pargrafo nico). Como
observa Maria Helena Moreira Alves,
este artigo permitia ao Executivo transformar os legislativos
qualitativamente, cancelando os mandatos eleitorais de membros da

mesma estatura hierrquica que a legislao ordinria e, portanto, em caso de antinomia, valeria o critrio
cronolgico (lei posterior revoga lei anterior). Nenhum questionamento a respeito da evidente
extrapolao dos limites materiais impostos ao Decreto-Lei pelo prprio Ato Institucional foi levantado.
Apenas frisou-se que, enquanto manifestao do poder revolucionrio, esse decreto lei extrapolava a
apreciao judicial, tendo sido convalidado pelo art. 173, II da Constituio de 1967 (a propsito, ver o
voto do relator, Min. Rafael Mayer).
101
Menos de um ms aps a outorga do Ato Institucional n 2 o Congresso aprovaria uma reforma do
Poder Legislativo (Emenda Constitucional n 17, de 26 de novembro de 1965). A despeito da expressa
previso do Ato Institucional n 2, de que o seu art. 5 passava a integrar o texto da Constituio, as regras
inscritas nos 1 e 2 foram incorporadas ao art. 67 da Constituio de 1946. Curiosamente, a regra
especial do 3 (urgncia presidencial e apreciao conjunta em sesso do Congresso Nacional no prazo
de trinta dias) permaneceu apenas no texto do Ato Institucional. Ver, por exemplo, o Projeto de Lei n 2,
de 1966 (CN), Dirio do Congresso Nacional, 23.3.1966, p. 74.
70
oposio, e quantitativamente, na medida em que o governo passava a
obter maioria pela simples cassao do nmero necessrio de
parlamentares oposicionistas. Tcnica semelhante foi utilizada
algumas vezes para assegurar o controle sobre as Assemblias
Legislativas (ALVES, 2005, p. 113).
A prerrogativa seria providencial. David Fleischer explica que o novo sistema
bipartidrio produziu conseqncias indesejveis para o regime. Em alguns estados
tidos pelo governo como vitais para a segurana nacional, como o Rio de Janeiro e o
Rio Grande do Sul, o MDB logrou maioria nas Assemblias Legislativas. Ocorre que o
Ato Institucional n 3, de fevereiro de 1966, instituiria o sistema de eleies indiretas
para o governo estadual
102
, as quais exigiam a aprovao da maioria absoluta dos
membros do rgo legislativo estadual ao novo governador. Dessa forma, Castello
Branco se viu forado a cassar um nmero suficiente de deputados do MDB para
criar maiorias para a ARENA em ambos os estados (FLEISCHER, 1994, p. 168).
O Ato Institucional n 2 no representou um golpe apenas no Poder Legislativo.
Todos os contratempos experimentados pelo regime em sua relao com o Judicirio
devem ter convencido os militares de que a mera outorga de atos institucionais e
complementares no seria suficiente para manter em segurana a obra revolucionria,
questionada pontualmente por meio de manifestaes pblicas de magistrados (como o
Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministro Ribeiro da Costa) e pela prpria
atuao das Cortes Superiores (em especial o STF e o Superior Tribunal Militar
103
). Era
necessrio interferir de maneira mais profunda sobre as instituies judiciais, que
insistiam ainda que de forma errtica e episdica em negar a chancela exigida pelas
foras revolucionrias para suas decises.
Em primeiro lugar, o Ato Institucional n 2 aumentava o nmero de ministros do
Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal Militar e do Tribunal Federal de
Recursos. O STF passava a ser composto por dezesseis ministros, contra os onze
previstos na Constituio de 1946. O STM passava de onze para quinze ministros e o
TFR, de nove para treze juzes. Com a oposio no Congresso fragilizada, os nomes

102
Apenas onze estados haviam elegido seus governadores em 1965.
103
A respeito da atuao do Superior Tribunal Militar no perodo compreendido entre 1965 e 1969, ver a
coletnea de decises Justia Fardada: o General Peri Bevilaqua no Superior Tribunal Militar (1965-
1969), organizada por Renato Lemos (2004b). A obra contm uma valiosa introduo, de autoria do
organizador, sobre as contradies provocadas pela submisso das instituies democrticas a um
contexto institucional ditatorial.
71
escalados para compor o Supremo Tribunal Federal no deixavam dvidas de que o
court-packing militar tinha como propsito impedir qualquer resistncia institucional
significativa s medidas julgadas necessrias pelo regime para a estabilizao e reforma
das instituies nacionais
104
.
A lista dos cinco novos ministros era encabeada pelo mineiro Carlos Medeiros
Silva, cuja afinidade com os militares era evidente. Participara da redao dos dois
primeiros atos institucionais e participaria, em breve, da elaborao do anteprojeto da
Constituio de 1967, j na condio de Ministro da Justia de Castello Branco.
Oswaldo Trigueiro havia sido governador da Paraba e deputado udenista. Logo em
abril de 1964, Castello Branco o nomeara Procurador Geral da Repblica, funo que,
poca, s poderia ser exercida por um jurista de confiana do regime. Prado Kelly, por
sua vez, havia sido deputado pela UDN e presidente da sigla. Aliomar Baleeiro era
deputado federal udenista pela Guanabara quando foi nomeado ministro do Supremo e
fora um dos crticos mais ferozes do governo Goulart. Por fim, Adalcio Nogueira era
um jurista dedicado magistratura e ao magistrio. De todos os nomeados, era o que
possua vinculao menos explcita UDN e aos militares.
Uma segunda medida adotada por Castello Branco foi recriar a Justia Federal
de primeiro grau, que existira entre 1890 a 1937, quando foi extinta pelo Estado Novo.
A Constituio de 1946 previra o Tribunal Federal de Recursos, mas as causas em que a
Unio era interessada permaneciam, em primeiro grau, sob a competncia da Justia

104
poca, uma comisso de juristas havia sido destinada a propor reformas no sistema judicirio. A
comisso, que inaugurou seus trabalhos na gesto de Milton Campos no Ministrio da Justia, sugeriu o
aumento da composio do STF. A justificativa alegada pela Comisso foi o acmulo de processos no
rgo mximo do judicirio nacional: Considerou, em conseqncia, imprescindvel a formao de uma
terceira turma, para dar vazo ao saldo copioso dos recursos extraordinrios, cujo vulto como se frisou,
excede de 50.000 e que tender, pela progresso demogrfica, a ultrapassar em muito os ndices anuais
at hoje registrados. Com o funcionamento regular de trs turmas, toda essa carga se aliviar
gradualmente na esfera de cada qual (...). Ver a Mensagem n 19, de 1965 (CN) (n de origem: 902), de 4
de novembro de 1965 (AMJ). A medida, entretanto, foi recebida com desconfiana e indignao por
vrios parlamentares. O senador Josaphat Marinho comentava, antes do envio da proposio ao
Congresso: A Constituio expressa e limitativa ao declarar que a composio do Supremo Tribunal
Federal somente pode ser alterada por iniciativa da prpria Corte. O Ato Institucional deu, certo,
atribuio ao Presidente da Repblica para propor Emendas Constituio. Mas o mesmo Ato
Institucional, em seu art. 1, proclamou que a Constituio Federal permanece em vigor, com as
limitaes constantes daquele documento discricionrio. Entre as restries impostas Constituio,
nenhuma atinge a competncia privativa do Supremo Tribunal Federal de sugerir alterao no nmero de
seus membros (Dirio do Congresso Nacional, Seo II, 20.8.1965, p. 2.746).
72
Estadual. O Ato Institucional n 2 deslocou essa atribuio para a Justia Federal
105
. A
nova redao do art. 105 da Constituio de 1946 previa, ainda, que os juzes federais
seriam nomeados pelo Presidente da Repblica com base em lista quntupla, preparada
pelo Supremo Tribunal Federal. Entretanto, o art. 20 esclarecia que o provimento inicial
dos cargos de juiz federal seria feito diretamente pelo Presidente, recaindo a nomeao
sobre brasileiros de saber jurdico e reputao ilibada.
Em terceiro lugar, o governo aprovou no Congresso uma reforma do Poder
Judicirio. A exposio de motivos, assinada pelo Ministro da Justia, Juracy
Magalhes, valia-se do trabalho de uma comisso de juristas designada durante a gesto
de Milton Campos. Prado Kelly fora o relator dos trabalhos da Comisso que, desde
aqueles tempos, identificava como principal tarefa da nova legislao solucionar a
sobrecarga imposta ao Supremo Tribunal Federal
106
. A reforma instituiu excees s
garantias bsicas de independncia da magistratura, consagrando a possibilidade de
remover ou colocar em disponibilidade magistrados por razes de interesse
pblico
107
.
Alm disso, criou a possibilidade de atacar a legislao federal por meio de uma
ao direta, denominada de representao contra inconstitucionalidade de lei ou ato de

105
A redao dada pelo Ato Institucional n 2 ao art. 105, 3, da Constituio de 1946 ficou assim: Aos
juzes federais compete processar e julgar em primeira instncia: a) as causas em que a Unio ou entidade
autrquica federal for interessada como autora, r, assistente ou opoente, exceto as de falncia e acidentes
de trabalho; b) as causas entre Estados estrangeiros e pessoa domiciliada no Brasil; c) as causas fundadas
em tratado ou contrato da Unio com Estado estrangeiro ou com organismo internacional; d) as questes
de direito martimo e de navegao, inclusive a area; e) os crimes polticos e os praticados em
detrimento de bens, servios ou interesses da Unio ou de suas entidades autrquicas, ressalvada a
competncia da Justia Militar e da Justia Eleitoral; f) os crimes que constituem objeto de tratado ou de
conveno internacional e os praticados a bordo de navios ou aeronaves, ressalvada a competncia da
Justia Militar; g) os crimes contra a organizao do trabalho e o exerccio do direito de greve; h) os
habeas corpus em matria criminal de sua competncia ou quando a coao provier de autoridade federal
no subordinada a rgo superior da Justia da Unio; i) os mandados de segurana contra ato de
autoridade federal, excetuados os casos do art. 101, I, i, e do art. 104, I, b.
106
Utiliza-se aqui a publicao em avulso da Mensagem n 19, de 1965 (CN) (n de origem: 902), de 4 de
novembro de 1965 (AMJ). A mensagem original foi publicada no Dirio do Congresso Nacional,
6.11.1965, p. 800. De acordo com a Comisso, na alta Corte, os recursos extraordinrios j passam de
58.000; os agravos de 35.000; os mandados de segurana de 15.000; os Habeas Corpus, de 42.000; um
acervo de 150.000 causas. O esforo despendido no julgamento delas excede as possibilidades humanas,
ao atingirem a cifra anual (como em 1964) de 7.849 feitos.
107
O 4, acrescido ao art. 95 da Constituio de 1946 dispunha que ocorrendo motivo de interesse
pblico, poder o Tribunal competente, pelo voto de dois teros de seus membros efetivos, propor a
remoo ou a disponibilidade do juiz de instncia inferior, assegurada, no ltimo caso, a defesa.
73
natureza normativa, federal ou estadual
108
. O objetivo da representao era a
definio da controvrsia constitucional sobre leis novas, formando precedente que
orientaria o julgamento de processos congneres, aspirao que no contou com muita
ateno por parte da doutrina poca (MENDES, 2000, p. 37). O projeto original previa
que as decises do STF que declarassem a inconstitucionalidade de leis seriam dotadas
de eficcia erga omnes. Essa clusula, entretanto, foi rejeitada pelo Congresso. A
eficcia contra todos das decises em sede de controle concentrado permaneceu
dependendo da interveno do Senado at meados da dcada de 70, quando foi,
finalmente, reconhecida como nsita aos julgados da Corte
109
.
A representao contra inconstitucionalidade manteve-se, nesse perodo, como
uma funo supletiva e uma funo corretiva do modelo incidente ou difuso

108
A lei estadual j podia ser objeto de ao direta nas hipteses de declarao de inconstitucionalidade
interventiva (art. 8, pargrafo nico da Constituio de 1946).
109
Foi nesse momento que teve incio uma polmica que ainda guarda atualidade, sobre a necessidade de
pronunciamento do Senado Federal para a suspenso de eficcia de lei declarada inconstitucional pelo
Supremo Tribunal Federal. O projeto encaminhado pelo governo previa que a lei ou ato de natureza
normativa, consideradas inconstitucionais em deciso definitiva, perdero a eficcia, a partir da
declarao do Presidente do Supremo Tribunal Federal publicada no rgo oficial da Unio. Como se v,
o dispositivo no distinguia a declarao proferida em sede de controle na via de exceo ou de ao
(representao de inconstitucionalidade). Caberia ao Presidente do Senado, de acordo com a nova redao
proposta ao art. 64 da Constituio de 46, to-somente fazer publicar no Dirio Oficial e na Coleo das
Leis a concluso do julgado que lhe for comunicado. A comisso especial que analisou o projeto no
mbito do Congresso censurou a medida, que acabou rejeitada por maioria no prprio Senado Federal (39
votos contrrios, dos 66 senadores, Dirio do Congresso Nacional, 2.11.1965, p. 917). Porm, como se
sabe, a jurisprudncia da Corte caminhou no sentido de atribuir eficcia erga omnes e carter objetivo ao
processo da representao contra inconstitucionalidade da lei em tese. J em 1966, no julgamento do
Mandado de Segurana n 16.519-DF, o Ministro Luiz Gallotti afirmava: as decises judiciais, em nosso
sistema, tm seu alcance limitado s partes em litgio, salvo nos casos de representao do Procurador-
Geral da Repblica sobre inconstitucionalidade em tese (inovao trazida pela Constituio de 1946).
Essa posio, porm, consolidou-se apenas nos anos de 1974/1975 (MENDES, 2000, p. 42). Conforme
observa Gilmar Ferreira Mendes, o maior mrito da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, sob o
imprio das Constituio de 1946 (Emenda n. 16, de 1965) e de 1967/69, est relacionado com a
definio da natureza jurdico-processual do processo de controle abstrato. A identificao da natureza
objetiva desse processo, a caracterizao da iniciativa do Procurador-Geral da Repblica como simples
impulso processual e o reconhecimento da eficcia erga omnes das decises de mrito proferidas nesses
processos pelo Supremo Tribunal Federal configuraram, sem dvida, conquistas fundamentais para o
mais efetivo desenvolvimento do controle de constitucionalidade no Brasil (MENDES, 2005, p. 82).
Hoje, se est clara a desnecessidade de pronunciamento do Senado diante de decises adotadas pelo STF
em via concentrada, a questo permanece aberta no que se refere participao da Cmara Alta no
controle pela via incidental: certo que a admisso da pronncia de inconstitucionalidade com efeito
limitado no controle incidental ou difuso (declarao de inconstitucionalidade com efeito ex nunc), cuja
necessidade j vem sendo reconhecida no mbito do STF, parece debilitar, fortemente, a interveno do
Senado Federal pelo menos aquela de conotao substantiva. que a deciso de calibragem tomada
pelo Tribunal parece avanar tambm sobre a atividade inicial da Alta Casa do Congresso. No resta
dvida de que o Tribunal assume aqui posio que parte da doutrina atribua, anteriormente, ao Senado
Federal (BRANCO; COELHO; MENDES, 2007, p. 1.030-1.031). A este respeito ver tambm
(MENDES, 2004) e (FERREIRA, 2007).
74
(MENDES, 2005, p. 82) e sua importncia poltica no semelhante que hoje se
confere ao plexo de instrumentos processuais tpicos do controle concentrado de
constitucionalidade. De toda maneira, a reforma do Judicirio de Castello Branco havia
inflado o Supremo Tribunal Federal com juristas prximos ao movimento militar e, ao
mesmo tempo, atribudo Corte nova e relevante competncia. No h dvida de que
uma jurisdio constitucional exercida por meio do controle abstrato pode representar
um ganho do ponto de vista da proteo dos direitos fundamentais. Mas, em um
contexto no qual a independncia do Poder Judicirio estava em xeque, era provvel que
ela gerasse desconfiana pelos evidentes riscos de abuso.
A Cmara dos Deputados e o Senado, entretanto, no parecem ter percebido na
manobra uma ameaa. O tema sequer foi abordado diretamente nas discusses do
projeto. Mas no deixa de ser interessante observar que, se a votao da matria na
Cmara foi tranqila (o projeto alcanou com folga mais de dois teros de votos
favorveis), a aprovao no Senado s foi possvel em razo das regras excepcionais
aprovadas pelo Ato Institucional
110
. No primeiro turno, a proposta obteve apenas trinta e
quatro votos, exatamente o qurum necessrio para a aprovao. No segundo, contou
com o apoio de trinta e oito dos sessenta e seis senadores. A doutrina constitucional da
poca, por sua vez, percebia no controle concentrado um ganho. Celso Agrcola Barbi,
comentando especificamente a Emenda Constitucional n 16, observa que
com o novo campo aberto ao exame das leis contrrias Constituio,
adiantou-se um grande passo no aperfeioamento do instituto e no
aprimoramento dos meios destinados a manter a supremacia efetiva da
Constituio Federal sobre o restante do ordenamento jurdico do pas
(BARBI, 1968, p. 41-42)
111
.

110
Para os resultados da votao do projeto em primeiro turno, ver o Dirio do Congresso Nacional,
24.11.1965, p. 916-917, e, em segundo turno, Dirio do Congresso Nacional, 25.11.1965, p. 920-921.
Cumpre destacar que a mesma situao foi verificada na Reforma do Poder Legislativo (Emenda
Constitucional n 17, de 26 de novembro de 1965). Enquanto a Cmara chancelou o projeto do Executivo
com mais de dois teros de seus votos, a aprovao no Senado s foi possvel em razo do qurum de
maioria absoluta, atingido com trinta e nove votos em primeiro turno e com quarenta votos em segundo
turno. Para os resultados, ver Dirio do Congresso Nacional, 25.11.1965, p. 924 e ss.
111
Barbi, na realidade, no mostrava muita preocupao com o contexto poltico da adoo da medida,
como possvel depreender de um trecho na mesma pgina, no qual ele situa o controle abstrato da
legislao federal como meio de evitar a imposio de leis inconstitucionais pela prerrogativa do
Congresso de rejeitar vetos presidenciais a normas que o Chefe de Governo tenha julgado contrrias
Constituio (BARBI, 1968, p. 42). No mesmo sentido, Afonso Arinos, escrevendo em 1968, afirma que
apesar de todas as suas falhas, nenhum processo de limitao do Legislativo se afirmou mais adequado e
forte do que o da reviso judicial da constitucionalidade das leis (FRANCO, 1968, p. 74).
75
Como mencionado acima, as medidas adotadas pelo Ato Institucional e pelas
reformas constitucionais subseqentes destinavam-se a assegurar ao regime
tranqilidade para concretizar a agenda revolucionria, reduzindo a capacidade de
oposio institucional por parte do Congresso e do Judicirio. Ainda que o conjunto
dessas medidas tenha afetado a independncia desses poderes, no correto supor que
os parlamentares e magistrados simplesmente se resignaram, sem opor qualquer
resistncia vontade revolucionria. A oposio legal no Congresso encontrava-se
bastante debilitada, mas ainda funcionaria ao menos como espao institucional para a
repercusso de denncias de abusos e arbitrariedades praticadas pelo regime. O
Judicirio, por sua vez, ainda tinha condies para um embate mais incisivo. Mesmo em
casos delicados, autoridades indicadas pelos militares manifestaram-se contrariamente
aos interesses governamentais. Adaucto Lcio Cardoso, por exemplo, havia sido uma
liderana proeminente da UDN e um dos articuladores do golpe em 1964. Como
ministro do STF, durante o julgamento do Caso Joo Goulart
112
, alinhou-se com
aqueles que defendiam que era o prprio Supremo a autoridade competente para julgar
o presidente deposto por crimes supostamente cometidos contra a Unio no curso de seu
mandato (BARBOSA; PAIXO, 2008, p. 66). A deciso sobre o rgo competente era
relevante porque Jango seria submetido ou jurisdio do STF ou da recm-criada
Justia Federal de primeiro grau, composta por magistrados indicados pelo Presidente
da Repblica sem a chancela ou opinio de nenhuma outra autoridade. H pouca dvida
de que, na segunda hiptese (que acabou prevalecendo), as chances de um julgamento
imparcial para o ex-presidente seriam reduzidas.
Um exemplo de como o Judicirio foi capaz de opor alguma resistncia
ditadura pode ser encontrado nas chamadas clusulas de excluso de apreciao judicial,
regras que auto-imunizavam os atos institucionais, bem como a seus atos

112
No Inqurito 2-GB, discutia-se se Jango, alvo de um Inqurito Policial Militar, deveria ser julgado
pelo Supremo Tribunal Federal ou pela Justia Federal. poca, vigia a Smula 394, a qual determinava
que cometido o crime durante o exerccio funcional, prevalece a competncia especial por prerrogativa
de funo, ainda que o inqurito ou a ao penal sejam iniciados aps a cessao daquele exerccio.
Alm disso, em maro de 1968, quando o caso foi ao Plenrio do STF, a Carta de 1967 j havia sido
promulgada. Nela, a competncia para julgar o presidente da Repblica por crime comum permanecia
com o Supremo (art. 114, I, a). Entretanto, Jango havia sido submetido sano de suspenso de direitos
polticos pelo prazo de 10 anos, prevista no art. 10 do Ato Institucional n 1, sano essa que acarretaria
simultaneamente a cessao da prerrogativa de foro por funo (segundo o Ato Institucional n 2, art. 16,
I). Como a Constituio de 1967, em seu art. 173, I, aprovou e excluiu de apreciao judicial os atos
praticados pelo Comando Supremo da Revoluo e os atos do Governo federal baseados no AI-1 e no AI-
2, apresentou-se a dvida acerca de qual seria a autoridade competente para o julgamento.
76
complementares e os demais atos baseados neles, contra eventual censura do Judicirio.
Quase todos os atos institucionais previram esse dispositivo
113
, pelo qual a inteno do
Executivo de cercear a ao dos demais poderes da Repblica ficava evidente
114
. A
clusula sintetiza bem a natureza anticonstitucional dos regimes autoritrios, pois
atinge, simultaneamente, os trs pilares do constitucionalismo. Suprime uma garantia
bsica dos cidados (inafastabilidade da prestao jurisdicional), obscurece os limites
impostos ao exerccio do poder poltico e abala o edifcio institucional baseado no
princpio da diviso de poderes. At por isso, a clusula de excluso de apreciao
judicial guarda em si a contradio qual nenhuma tentativa de instrumentalizar a
Constituio pode escapar.
Direitos fundamentais (como o direito prestao jurisdicional) so mais que
barreiras contra a ao arbitrria do poder de maiorias ocasionais; eles so pressuposto
para o exerccio legtimo do poder. Criar um mecanismo jurdico destinado a negar
eficcia a direitos fundamentais jogar o direito contra si prprio, dissolver as
condies sem as quais o exerccio do poder simplesmente no pode se legitimar. As
conseqncias da aplicao de clusulas de excluso de apreciao judicial podem ser
to teratolgicas do ponto de vista de um ordenamento jurdico fundado na supremacia
da constituio que o aplicador simplesmente no v condies de dar curso a seu
comando normativo. O Recurso Extraordinrio n 67.843-DF, julgado pelo Supremo

113
As excees so o Ato Institucional n 10, de 16 de maio de 1969, o Ato Institucional n 9, de 25 de
abril de 1969, o Ato Institucional n 8, de 2 de abril de 1969 e o Ato Institucional n 4, de 7 de dezembro
de 1966. O AI-4 simplesmente convocava a Constituinte de 1967. O AI-8 alterava a Constituio de 1967
para atribuir ao Poder Executivo dos estados, Distrito Federal e municpios com mais de 200 mil
habitantes, competncia para promover reforma administrativa em sua estrutura por decreto. O AI-9
estabelecia regras para a desapropriao para fins de reforma agrria. O AI-10, por sua vez, acrescentou
sanes aos que foram atingidos pelas disposies dos Atos Institucionais 1, 2, 5 e 6.
114
Da mesma forma, as Cartas de 1967 e de 69 preocuparam-se em aprovar e excluir de apreciao
judicial os atos do Comando Supremo da Revoluo de 31 de maro de 1964. Alm dos atos praticados
diretamente pelo poder revolucionrio, as Cartas autoritrias ratificaram e excluram da apreciao
judicial: a) atos praticados pelo governo federal com base nos Atos Institucionais e Complementares (art.
173, I da Carta de 1967 e art. n 181, I da Carta de 69); b) resolues das Assemblias Legislativas e
Cmaras de Vereadores que cassaram mandatos eletivos ou declararam o impedimento de Governadores,
Deputados, Prefeitos e Vereadores, com fundamento nos Atos institucionais; c) atos de natureza
legislativa, expedidos com base nos Atos Institucionais e Complementares; d) e at mesmo a correo
monetria que incidiu at 27 de outubro de 1965 sobre vencimento, ajuda de custo e subsdios de
componentes de qualquer dos Poderes da Repblica em decorrncia da desvalorizao da moeda e
elevao do custo de vida. A prpria Emenda Constitucional n 11, de 13 de outubro de 1978, que
determinou a revogao dos Atos Institucionais e Complementares naquilo em que estivessem em
contradio com a Constituio, ressalvou os efeitos dos atos praticados com base neles, os quais
permaneciam excludos de apreciao judicial.
77
Tribunal Federal aps a entrada em vigor da Constituio de 1967, oferece um exemplo
que pode ajudar a esclarecer essas afirmaes.
Debatia-se nesse processo o seguinte: o artigo 124, I da Constituio de 1946
estabelecia que a organizao judiciria estadual somente poderia ser alterada de cinco
em cinco anos, salvo proposta motivada do respectivo Tribunal de Justia
115
.
Questionava-se a alterao da organizao judiciria do Distrito Federal em prazo
inferior, nos termos do Decreto-Lei n 246, de 1967, sem que houvesse concorrido o
Poder Judicirio local. Alm do debate sobre a existncia ou no de um regime
especfico para o Judicirio do Distrito Federal (diverso do vigente para o Judicirio dos
outros estados), estava em jogo a aplicabilidade do art. 173, III da Constituio de 1967,
que declarava aprovados e excludos de apreciao judicial os atos de natureza
legislativa expedidos com base nos atos institucionais. No caso, o Decreto-Lei n 246
havia sido editado com base no art. 9, caput, do Ato Institucional n 4
116
e, portanto,
estaria, em princpio, excludo de apreciao pelo Judicirio.
Era necessrio determinar se um Decreto-Lei editado com fundamento em ato
institucional poderia contrariar a Constituio (de 1967) e, ainda assim, permanecer
alheio censura judicial. A deciso do STF manteve a deciso do Tribunal de Justia do
Distrito Federal, segundo a qual est subentendida a integral fidelidade daqueles atos
[legislativos, praticados com base em atos institucionais] aos preceitos da Lei Maior que
os aprovou. Em caso de violao, caberia ao Judicirio garantir a supremacia
constitucional. O relator da matria, ministro Luiz Gallotti, recordou seu
posicionamento em processo semelhante, quando defendeu que:
o mesmo que ocorreria se um Decreto-Lei alterasse o Cdigo Civil
ou o Cdigo Penal. Esses decretos-lei no estariam livres de
apreciao judicial. Suponha-se, por exemplo, que alterando-se o
Cdigo Civil, um Decreto-Lei atentasse contra o direito de
propriedade, garantido pela Constituio. Ou que um Decreto-Lei,
alterando o Cdigo Penal, cominasse a pena de morte, proibida pela
Constituio. Estaria o Judicirio impedido de apreciar tais decretos?
Tenho como indubitvel que no. O que o Ato Institucional quis
excluir de apreciao judicial foram aqueles atos excepcionais que,

115
O Decreto-Lei impugnado datava de fins de fevereiro de 67. A Carta de 67, como se sabe, entrou em
vigor apenas a partir de 15 de maro daquele ano. Por essa razo, o STF reconheceu a aplicabilidade da
norma da Constituio de 1946. De toda sorte, o mesmo dispositivo seria reproduzido no art. 136, 5 da
Carta de 1967.
116
De acordo com o qual o presidente da Repblica poderia baixar decretos-leis sobre matria de
segurana nacional at 15 de maro de 1967 [data em que seria promulgada a Constituio de 1967].
78
normalmente, o Chefe de Governo no poderia praticar, s podendo
faz-lo em razo dos poderes especiais que ali lhe foram concedidos.
O poder legislativo conferido ao Presidente, durante o recesso do
Congresso, o mesmo que a este cabia. Ora, o Congresso no pode
votar leis contra a Constituio. Do mesmo modo no poder o
Presidente, que substitui o Congresso, que est em recesso. A
entender-se de outra maneira, poder-se-ia por Decreto-Lei alterar a
Constituio e os Atos Institucionais. E que assim no entende o
Chefe do Governo, mostrou ele ao baixar o Ato Institucional n 6.
O ministro Eloy da Rocha criticou esse entendimento, argumentando que
distinguir entre os atos legislativos que poderiam ser submetidos apreciao do
Judicirio e os que no poderiam, com base no contedo de tais atos, era inadequado.
Para Rocha, no caberia ao Judicirio interferir, sob qualquer pretexto, na produo
legislativa que tivesse esteio nos atos institucionais. Para ele,
decretar a invalidade do Decreto-Lei, por defeito do processo
legislativo, pela recusa, ao Presidente da Repblica, do poder de edit-
lo, ainda sob o fundamento de falta de iniciativa, ser, certamente,
desprezar o art. 173 da Constituio, que aprovou os atos de natureza
legislativa expedidos com base nos Atos Institucionais e
Complementares. No foi o ato legislativo aprovado pelo art. 173, III
da Constituio?
De fato, o Decreto-Lei n 246 havia sido editado em 28 de fevereiro de 1967 e o
Supremo havia sumulado entendimento segundo o qual so vlidos, porque
salvaguardados pelas disposies constitucionais transitrias da Constituio Federal de
1967, os decretos-leis expedidos entre 24 de janeiro e 15 de maro de 1967 (smula
496). O ministro Eloy da Rocha cobrava do Tribunal o reconhecimento da posio
firmada nessa smula, a qual, em sua opinio, implicava na incompetncia do STF e
de qualquer autoridade judicial para apreciar a conformidade do Decreto-Lei com a
Constituio. Gallotti, por sua vez, via nessa interpretao literal um atentado contra o
esprito do dispositivo, que deveria prevalecer mesmo contra a sua letra. Um ato
legislativo ordinrio, corriqueiro, como o materializado pelo Decreto-Lei n 246, no
poderia ser subtrado do conhecimento judicial se afrontasse a Constituio. Apenas um
ato legislativo excepcional, vinculado prpria consecuo dos objetivos
revolucionrios, poderia ser excludo da apreciao do Poder Judicirio.
O exemplo mostra que nenhuma regra de direito auto-aplicvel. A norma
jurdica s se revela em um processo hermenutico. As clusulas de excluso de
apreciao judicial se encontram, assim, em uma situao paradoxal. Elas dirigem-se ao
79
Poder Judicirio e pretendem inform-lo quando lcito conhecer uma determinada
questo e quando no o . O alcance dessas clusulas, entretanto, como qualquer outro
texto normativo, requer interpretao. Desta forma, o Judicirio deve, no mnimo,
decidir que no deve decidir. As clusulas pretendem impedir que o sistema do direito
opere, mas, para faz-lo, no possuem outra alternativa seno mobilizar sua operao. A
potncia autoritria dissolve-se na tessitura aberta e indeterminada do direito, que
permite ao aplicador confrontado com a clusula de excluso afastar sua incidncia,
mesmo contra a sua letra, em nome da supremacia constitucional.
Os riscos mais severos de oposio ao regime, entretanto, no se encontravam
nas instituies, como cabalmente demonstrado pelas eleies diretas para o governo
estadual em outubro de 1965. As urnas poderiam representar problema muito mais
grave. Por essa razo, o Ato Institucional n 2 imps drstica limitao aos direitos
fundamentais assegurados na Constituio de 1946 ao abolir as eleies diretas para
Presidente da Repblica. O art. 9 do Ato encontrava-se entre os dispositivos que se
incorporavam ao texto constitucional, e, de acordo com ele, a eleio do Presidente e do
Vice-Presidente da Repblica seria realizada pela maioria absoluta dos membros do
Congresso Nacional, em sesso pblica e votao nominal. A eleio indireta
certamente no era uma forma de prestigiar o Congresso, sob constante ameaa de
cassaes e pronunciando-se por voto aberto a favor ou contra o candidato oficial. Era
apenas uma arena mais fcil de controlar, na qual ficava dispensado o amplo debate
pblico sobre os rumos do regime, inevitvel em uma eleio direta. O pas
permaneceria por quase trs dcadas sem eleger seu presidente pelo voto direto.
A mesma soluo seria adotada para as eleies de 1966 ao governo dos onze
estados que no haviam participado do pleito de 1965. O Ato Institucional n 3, de 5 de
fevereiro de 1966, econmico em seu prembulo, afirmava ser imprescindvel [que] se
estenda eleio dos Governadores e Vice-Governadores de Estado o processo
institudo para a eleio do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica. Alm disso,
o Ato estabelecia que, por razes de segurana nacional, os prefeitos das capitais
80
passariam a ser nomeados pelos governadores, mediante prvio assentimento da
Assemblia Legislativa
117
.
O prembulo do Ato Institucional n 2 registrava que a revoluo tem
promovido reformas e vai continuar a empreend-las, mas para isso precisa de
tranqilidade. O cerceamento dos direitos polticos dos cidados, os atentados contra a
independncia do Judicirio e a imobilizao da oposio parlamentar foram o produto
direto da revoluo reformista iniciada em 1964. A expresso governabilidade, que
mais tarde se tornaria a palavra-chave do discurso conservador, encontra seu
equivalente funcional no lxico revolucionrio nos multicitados termos paz e
tranqilidade social, definidos, na acertada observao de Maria Helena Moreira
Alves, como total ausncia de oposio (ALVES, 2005, p. 111). no mnimo irnico
o quo prximas essas palavras paz, tranqilidade e revoluo se encontram
nos documentos oficiais e pronunciamentos polticos dos apoiadores do regime.
A supremacia da vontade revolucionria significava a indecibilidade entre
normalidade e exceo, a permanncia do poder constituinte. A revoluo viva
editava seus atos institucionais e estabelecia novos critrios para a reforma
constitucional; e, com base neles, alterava a Constituio por meio do Congresso para
reafirmar o que j estava dito em primeiro lugar nos atos institucionais! O projeto de
restaurar a ordem por meio de uma interferncia supostamente moderada nas
instituies havia falhado. Nehemias Gueiros, em observao citada por Lus Viana
Filho, atribua esse fracasso ao exguo prazo de seis meses de vigncia de algumas
prerrogativas excepcionais previstas no Ato Institucional n 1:
O Ato Institucional n 2 representa sem dvida uma demonstrao de
que no foi possvel conciliar, em to curto espao de tempo, a
Revoluo e a legalidade formal. Podia uma revoluo realizar os seus
objetivos apenas em seis meses? (VIANA FILHO, 1975, p. 353).

117
Seguindo a tradio de casusmos nas regras de inelegibilidade, o Ato Institucional n 3 reduziu pela
metade os prazos previstos na Emenda Constitucional n 14, de 1965 e na Lei n 4.738, de 1965. A
reduo atendia diretamente aos interesses do futuro sucessor de Castello Branco, o Ministro da Guerra,
Costa e Silva: Outros artigos do AI-3 interessariam diretamente a Costa e Silva, pois, ao contrrio do que
sugerira Mem de S, ficava determinado que as eleies presidenciais ocorreriam mesmo em outubro. E o
novo prazo de desincompatibilizao era ainda mais favorvel ao ministro da Guerra, pois fora reduzido
de seis para apenas trs meses antes do pleito. Ou seja, o general Arthur da Costa e Silva poderia seguir
dando ordens no ministrio at julho. Em compensao, as pretenses de outros dois militares, pr-
candidatos s eleies estaduais, os generais Justino Alves Bastos e Amaury Kruel, haviam sido aparadas
pela raiz, com o artigo que exigia um mnimo de dois anos de domiclio eleitoral (LIRA NETO, 2004, p.
368).
81
Certamente, no. Na realidade, a prpria pergunta um equvoco. Os objetivos
de uma revoluo no so alcanados ao longo do processo revolucionrio, mas a partir
do desenvolvimento da ordem poltica e jurdica que tal processo se limita a inaugurar.
Portanto, fundao e conservao encontram-se irremediavelmente imbricadas
(ARENDT, 2001, p. 250), algo que o regime militar foi incapaz de perceber e elaborar.
Ao afirmar que o Poder Constituinte da Revoluo lhe intrnseco, no apenas para
institucionaliz-la, mas para assegurar a continuidade da obra a que se props
118
, os
militares estavam, na realidade, declarando o fracasso de seu projeto constituinte. E a
convocao do Congresso para elaborar uma nova constituio pouco mais de trs
meses aps o Ato Institucional n 2 apenas pe em relevo esse fato.

1.3. Uma constituio para (pra) a revoluo?
Em suas crnicas intituladas Retratos e Fatos da Histria Recente, Carlos
Castello Branco relata uma conversa com o ex-ministro da Justia, Milton Campos. De
acordo com o jornalista, Costa e Silva, ento Ministro da Guerra, procurara Campos
para manifestar seu descontentamento com a atitude do ministro, que quase diariamente
engavetava medidas que a revoluo considerava imprescindveis, mas cuja
constitucionalidade afigurava-se duvidosa. Costa e Silva teria dito a Milton Campos:
Com a Constituio no possvel fazer a revoluo. Milton Campos concordou com
Costa e Silva, mas ponderou que seu papel enquanto ministro era fazer cumprir a
Constituio (CASTELLO BRANCO, 1996, p. 155).
Como j mencionado anteriormente, constituio e revoluo tornaram-se
inimigos irredutveis na modernidade. Afirmar a constituio significa necessariamente
pr fim revoluo (ZAGREBELSKY, 2005 p. 39). Como o marechal Castello Branco
lidava com essa premissa? Interessava a ele pr fim revoluo que, poucos meses
atrs, atestara estar viva? verdade que a outorga do Ato Institucional n 2 havia sido
uma derrota de Castello. Tudo indica que ele concebia seu termo presidencial como um
governo revolucionrio, vocacionado para a transio a uma nova ordem constitucional.
Tal como ocorrera em 1930, a Constituio anterior (de 1946) fora mantida em vigor
mais por razes de convenincia do que de afinidade poltico-ideolgica , mas sob um

118
Trecho que conclu o prembulo do Ato Institucional n 2.
82
novo fundamento de validade, re-legitimada pelo poder constituinte da Revoluo. A
vigncia dos dois primeiros atos institucionais, por sua vez, coincidia com o trmino do
mandato de Castello, inicialmente previsto para o final de janeiro de 1966 e
posteriormente prorrogado para meados de maro de 1967. Conforme observou Lus
Viana Filho,
Castello considerava uma nova Constituio inseparvel da
institucionalizao do movimento vitorioso. Seria no somente a
implantao de uma ordem jurdica exprimindo os ideais da
Revoluo e consolidando normas dos Atos Institucionais e
Complementares, mas tambm o trmino do processo revolucionrio.
No fundo ele acolhia o pensamento de Milton Campos: A Revoluo
h de ser permanente como idia e inspirao, mas o processo
revolucionrio h de ser transitrio e breve para evitar a consagrao
do arbtrio. Este conceito ajustava-se s concepes do Presidente
(VIANA FILHO, 1975, p. 452) (destacamos).
Recorrendo a notas redigidas pelo presidente para reunio do Conselho Nacional
de Segurana, em 30 de agosto de 1966, Viana Filho revela que ele dividia a tarefa da
Revoluo em duas fases: a primeira que, sem dvida, vai terminar a 15 de maro de
1967, quando se extinguia seu mandato, e uma segunda, que se iniciaria aps a
promulgao de uma constituio que consagrasse as linhas mestras do novo regime.
Com o surgimento de uma nova Constituio, Castello anotava, parece s ter
cabimento o que puder ser feito pelos processos normais, pois estaramos diante de
um novo perodo de normalidade do pas (VIANA FILHO, 1975, p. 454). Para o
marechal, at maro de 1967 a revoluo deveria ter completado sua institucionalizao
bsica (SKIDMORE, 1988, p. 135).
Entretanto, o ano de 1966 prometia, desde o seu incio, ser mais atribulado do
que o presidente desejava. De incio, na antevspera do rveillon, a candidatura Costa e
Silva havia sido informalmente lanada no Salo Nobre do Ministrio da Guerra,
enquanto Castello descansava em Messejana, sua cidade natal no Cear (LIRA NETO,
2004, p. 358). Ele se irritara com a precipitao do ministro e futuro sucessor
119
e h
relatos de que, ao longo de 1966, vrias alternativas para inviabilizar a candidatura da

119
Lira Neto relata assim o primeiro encontro de Castello e Costa e Silva aps o anncio da candidatura:
Voc se precipitou advertiu Castello, to logo encontrou Costa e Silva. No acho. Sondei vrios
generais a respeito do assunto e recebi deles o devido apoio. Vou at o fim. respondeu o ministro da
Guerra, lembrando de avisar ao presidente que ele no precisava mais emprestar-lhe o casaco contra o
frio, conforme prometera antes. Levaria para a viagem Europa um outro, que Amaury Kruel lhe
oferecera. O seu ficaria mesmo muito apertado em mim comentou Costa e Silva, na sada, ao
despedir-se. A guerra entre os dois estava, finalmente, declarada (LIRA NETO, 2004, p. 359).
83
linha dura seriam cogitadas
120
. Nenhuma, entretanto, estava fadada a prosperar. No
final de maio de 1966 a conveno da ARENA homologaria como candidatos do
partido ao Colgio Eleitoral o general Arthur da Costa e Silva e o deputado Pedro
Aleixo, a mais destacada liderana da sigla no Congresso Nacional
121
.
O esforo de Castello Branco para dotar o pas de uma Constituio estava, sem
dvida, em sintonia com o perfil legalista que lhe imputava boa parte de seus bigrafos.
Entretanto, o surgimento da Carta de 1967 est inserido em um contexto muito mais
complexo, e no pode ser explicado isoladamente pelas preferncias e afinidades de um
ou outro ator. Vale a pena recordar, com Thomas Skidmore, que a idia se insere em
uma antiqssima tradio poltica brasileira, especialmente venerada pelos polticos
udenistas:
Castello achava que podia impedir no futuro novas leis para impor
medidas ainda mais arbitrrias. Ao formularem um plano econmico
decenal, Castello e Campos pensavam poder evitar novas polticas
econmicas fortuitas, mopes e ineficientes. Ao elaborarem uma nova
Constituio e a Lei de Segurana Nacional, Castello e seus colegas
pretenderam criar um sistema poltico que reconciliasse as idias

120
O nome do prprio Castello no era uma possibilidade, pois ao editar o Ato Institucional n 2 o
presidente fizera questo de estabelecer sua prpria inelegibilidade para o pleito presidencial vindouro.
Os relatos apontam principalmente para a presso de assessores diretos do presidente, frontalmente
contrrios transmisso do cargo a Costa e Silva, entre os quais Mem de S, Cordeiro de Farias e os
generais Geisel e Golbery (VIANA FILHO, 1975, p. 391-392). De acordo com Gaspari, no palcio, seus
velhos camaradas [os do presidente Castello Branco] pressentiam um desastre. Antes da eleio, o general
Cordeiro de Farias fora a Castello e lhe pedira para ir embora do Ministrio do Interior: Voc sabe que
ele vai afundar o pas, pois incapaz, e eu no quero ter parte nisto. Castello acreditava que com a fria
legiferante dos ltimos meses de seu governo, quando se votaram uma Constituio e dezenas de novas
leis, seu sucessor assumiria enquadrado, mas Geisel desafiara seu otimismo: Ora, presidente, tenha
pacincia. Na primeira dificuldade que o Costa e Silva tiver ele joga tudo isso fora. Se apia no Exrcito
ou nos amigos dele e vira ditador. Golbery estava certo de que o marechal desmoronaria: Eu prefiro o
showdown, e que o Costa e Silva d o golpe e assuma o poder agora a que haja uma eleio que cooneste
tudo e difira por um ou dois anos o golpe e a ditadura (GASPARI, 2002a, p. 273). A alternativa mais
eficaz contra a candidatura de Costa e Silva passaria, como sempre, pela legislao sobre inelegibilidades:
Cuidaram de avisar ainda a Costa e Silva que, por sugesto de Mem de S, o novo ministro da Justia,
Castello passara a trabalhar com a possibilidade de, por meio de um golpe de mo, impedi-lo de ser
candidato. Para tanto, bastaria que o presidente se servisse de uma firula legal. O AI-2 decretara que as
eleies presidenciais deveriam ser realizadas at 3 de outubro. Nada impedia, portanto, que fossem
convocadas antes daquela data. Caso antecipasse o pleito e, ao mesmo tempo, mantivesse a exigncia de
seis meses para a desincompatibilizao dos candidatos que ocupassem cargo pblico, Castello tornaria
Costa e Silva inelegvel (LIRA NETO, 2004, p. 368). tambm a sugesto que se depreende da leitura
da coluna de Carlos Castello Branco datada de 5 de janeiro de 1966, comentando a improvvel
antecipao da das eleies: S a partir de maro haver candidatos, e apresentando-se como um dos
postulantes o ministro da Guerra, cuja desincompatibilizao s ocorrer em funo da candidatura, o
presidente estar constrangido a marcar a eleio para uma data nunca anterior segunda quinzena de
setembro (CASTELLO BRANCO, 2007, p. 254).
121
Para maiores detalhes sobre o processo de sucesso de Castello Branco, ver (VIANA FILHO, 1975, p.
391-406). Para o resultado da Conveno da ARENA, conferir a p. 398.
84
militares e constitucionalistas do pas, da sociedade e do indivduo.
Mais importante e paradoxal, os castelistas acreditavam que tais leis
quase todas em conflito com os princpios constitucionais anteriores a
1964 eram o nico meio de preservar a democracia. Na realidade,
eles foram vtimas da suposio elitista h muito predominante em
Portugal e no Brasil de que a soluo de qualquer problema consistia
em uma nova lei (SKIDMORE, 1988, p. 121).
Se no incio da era Vargas, na dcada de 1930, foi preciso um levante armado
para levar o governo revolucionrio convocao de uma assemblia constituinte, em
1966 a consolidao do nome de Costa e Silva como candidato presidncia da
Repblica parece ter sido suficiente. Mais acima o testemunho de Viana Filho foi
invocado para afirmar que, na filosofia poltica castelista, a constitucionalizao fora
sempre cogitada; os acontecimentos haviam-no obrigado, porm, a protel-la
(VIANA FILHO, 1975, p. 452). Ainda que haja elementos a respaldar essa tese, no se
pode olvidar que a nova Carta era tambm uma estratgia de enquadramento e
conteno de Costa e Silva
122
. A comisso de juristas reunida por Castello por meio
do Decreto 58.198, de 15 de abril de 1966
123
, normalmente identificada como
responsvel pela elaborao de um anteprojeto de constituio. Porm, ela no foi
convocada com esse objetivo. Tratava-se, muito mais, de um trabalho de arrumao e
coordenao dos textos normativos recm-promulgados (emendas constitucionais e atos
institucionais), sua insero na Constituio de 1946 e a adoo pontual de novas
emendas
124
. Em momento algum se falava em Constituinte ou nova Constituio
125
. A

122
Os termos so de Carlos Castello Branco (2007, p. 323).
123
A comisso era constituda por Levi Carneiro, Orozimbo Nonato, Themistocles Cavalcanti e Seabra
Fagundes, sob a presidncia do primeiro. Seabra Fagundes abandonou os trabalhos da comisso antes de
sua concluso (SKIDMORE, 1988, p. 118-119).
124
O art. 1 do Decreto estabelecia a competncia da Comisso: Art. 1 Fica instituda Comisso
Especial de Juristas, para o fim de: a) rever as emendas constitucionais e os dispositivos de carter
permanente dos Atos Institucionais, coorden-los e inseri-los no texto da Constituio Federal; b) excluir
do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias os preceitos de vigncia j esgotada, incluindo os
dos Atos Institucionais da mesma natureza, com as alteraes adequadas; e c) sugerir emendas
Constituio que, imprimindo ao seu contexto unidade e harmonia, contribuam para a evoluo do
processo democrtico brasileiro e garantam, na vida pblica, regime de austeridade e responsabilidade.
125
Essa nuance foi captada na observao de Carlos Castello Branco, que se contrape tese de Viana
Filho: A deciso de dotar o pas de uma nova Constituio, como objetivo do governo Castello Branco,
fato bastante recente, e decorreu, sem sombra de dvidas, da evoluo do caso sucessrio da Repblica.
Ainda h quatro meses, quando foi designada a Comisso de Juristas, pensava-se timidamente numa
simples consolidao constitucional, motivo por que o senador Afonso Arinos, na poca consultado,
recusou-se a colaborar na tarefa, de cujas limitaes discordava. A consolidao de que se cogitou
inicialmente integraria na Carta de 1946 os dispositivos dos atos institucionais e as emendas ditadas pelo
movimento revolucionrio. Ter temido o governo que o fim dos atos implicasse a perempo de
preceitos que se mandou ditatorialmente incorporar ao texto constitucional (...) (CASTELLO BRANCO,
2007, p. 323).
85
desero de Seabra Fagundes da comisso deveu-se exatamente a essa impreciso.
Fagundes sustentara a incompetncia do Congresso para votar um novo texto
constitucional. Em entrevista ao Correio da Manh, em 9 de setembro de 1966, ele
dizia: A mim me parecia que o Congresso no dispunha de Poder constituinte em
termos que lhe permitissem substituir a Constituio, e sim apenas do poder de emend-
la, pelo que era imprprio oferecer ao Governo um anteprojeto global (PEREIRA,
1967, p. 325). Essa tese, da qual compartilhavam at mesmo alguns integrantes da
ARENA
126
, seria mais tarde combatida por Pedro Aleixo. Para o futuro Vice-Presidente
do pas, o que teria ocorrido era sim uma reforma constitucional, na modalidade de
reviso total do texto, algo que no era vedado pela Constituio de 1946:
O art. 217 da Constituio de 1946 admitiu explicitamente que a
mesma Constituio pudesse ser emendada, atribuiu Cmara dos
Deputados e ao Senado Federal competncia para discutir, votar e
promulgar emendas, ficando somente proibido que a reforma da
Constituio se fizesse na vigncia do estado de stio ou que fossem
sujeitos a deliberao projetos tendentes a abolir a Federao ou a
Repblica. Tinha, portanto, o Congresso Nacional competncia para
receber, discutir, votar e promulgar o projeto de emenda
constitucional que hoje a Constituio do Brasil (ALEIXO, 1967, p.
XXXVII-XXXVIII).
De todo modo, o trabalho da comisso de juristas acabou caminhando,
possivelmente por determinao do prprio Presidente da Repblica, para a confeco
de um anteprojeto nos termos criticados por Seabra Fagundes. O resultado foi passado
s mos de Castello durante solenidade realizada em 19 de agosto de 1966 (quase trs
meses aps a confirmao do nome de Costa e Silva como candidato). O texto,
entretanto, no o impressionou. Decepcionado com o apego a frmulas j contidas nas
Constituies de 1946 e 1934 e pela recusa ao modelo delineado pelos atos

126
A propsito, ver o discurso do deputado Flores Soares: Eu pergunto, desde logo: Neste crepsculo
melanclico de fim de governo e de fim de legislatura, com um Congresso mutilado, perseguido,
ameaado, aterrorizado, ser possvel, Sr. Presidente elaborar a srio uma Carta Magna? Eu entendo, Sr.
Presidente, que este Congresso, como um sismgrafo sensvel, deveria, antes de mais nada, sentir a
vontade do povo, os anseios do povo. Dele deve vir toda a soberania. Ele que nos mandou para c. Ele
que permite que ns aqui retornemos pelos seus sufrgios. Ele que torna vlidos os mandatos, todos os
mandatos. Ele, somente ele. Antes de mais nada, Sr. Presidente, oua-se o povo todo, os estudantes, os
trabalhadores, as universidades. Oua-se tudo e discuta-se, amplamente, a feitura dessa Constituio, se
que se quer fazer uma Constituio de verdade, se que se quer fazer uma Constituio para valer. Mas,
parece que no isto o que se pretende; parece que no isto o que se quer. Dirio da Cmara dos
Deputados, 14.12.1966, p. 7.154.
86
institucionais
127
, decidiu pinar de volta do Supremo Tribunal Federal o jurista servial
da ordem militar
128
, Carlos Medeiros Silva. Para Silva, o liberalismo, a harmonia dos
Poderes e outros preceitos constitucionais, nas suas expresses clssicas, estariam
superados e no evitariam as crises polticas e sociais do pas. Ele foi nomeado Ministro
da Justia em meados de julho de 1966, e encarregado de revisar o projeto da comisso,
misso que empreendera em parceira com Roberto Campos, de tal forma que os
aspectos legais estivessem harmonizados com os critrios financeiros e econmicos que
norteavam o sistema de governo (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p.
440)
129
. Um primeiro rascunho ficou pronto em outubro, e foi submetido considerao
do senador Daniel Krieger, de Bilac Pinto ento embaixador em Paris , de Afonso
Arinos, Vicente Ro e de Francisco Campos (VIANA FILHO, 1975, p. 452-456)
130
.
Alm de uma conseqncia previsvel da mentalidade poltica dos militares
alados ao poder e de uma resposta vitria da linha dura com a candidatura Costa e
Silva, a Constituio de 1967 representou, segundo Osny Duarte Pereira, a oportunidade
de sintonizar a ordem jurdica com as demandas da chamada Aliana Para o Progresso,
uma poltica externa norte-americana que arrecadava parte dos lucros obtidos pela
iniciativa privada estadunidense radicada na Amrica Latina e reinvestia esses recursos
em programas de ajuda econmica e social. Os recursos no eram repassados
diretamente aos governos sul-americanos, algo que despertaria resistncia por parte do
empresariado contribuinte. Tudo permanecia sob gesto dos Estados Unidos, por meio
de diversas agncias, entre as quais a USAID (United States Agency for International

127
O projeto apresentado pela comisso rejeitava, por exemplo, o modelo de processo legislativo baseado
em amplo monoplio de iniciativa por parte do Chefe do Executivo e na aprovao por decurso de prazo.
128
A expresso de Carlos Castello Branco (2007, p. 323).
129
A este respeito, Viana Filho observa: Curiosamente, as inovaes econmicas da Constituio,
conquanto talvez mais radicais que as polticas, suscitaram pouco debate. Entre tais inovaes, quatro
devem ser ressaltadas: 1) proibio de aumento de despesas por iniciativa legislativa, e que tanto Campos
como Bulhes consideravam indispensvel para por termo nossa tradio inflacionista; 2) proibio de
investimentos sem preparao de projetos e especificao de fontes de receita, dispositivo destinado a
preservar a coerncia do planejamento governamental; 3) implantao de oramentos-programa e
preparao de oramentos plurianuais de investimento, destinados inclusive a substituir as vinculaes
oramentrias pulverizadoras da receita; 4) eliminao da prelao do superficirio no tocante a jazidas
minerais, abrindo caminho para a modernizao do Cdigo de Minas (VIANA FILHO, 1975, p. 461).
130
Viana Filho relata que Afonso Arinos criticou a eleio indireta do presidente da Repblica (que
julgava a entronizao da oligarquia) e criticou a criao de um estado de emergncia, paralelo ao
estado de stio. Sua preocupao era compartilhada por Vicente Rao, que recomendou a supresso dos
dispositivos referentes ao novo instituto, e at mesmo Francisco Campos, para quem o estado de
emergncia era mera repetio do estado de stio, sem contedo prprio (VIANA FILHO, 1975, p. 456-
457). De fato, a Constituio de 1967 no previu o estado de emergncia, que foi introduzido apenas na
Emenda Constitucional n 1, de 1969.
87
Development) possivelmente foi a mais conhecida. Essa poltica, inaugurada pelo
presidente Kennedy, deveria cumprir uma dupla funo: primeiro, atenuar a
impopularidade provocada pelos lucros supostamente extorsivos que as empresas norte-
americanas auferiam na Amrica Latina e, segundo, desestimular medidas restritivas
atividade econmica de tais empresas por parte do governo dos pases beneficiados.
Para Osny, estava em curso um processo de desnacionalizao baseado em medidas
constitucionais adequadas a um neocolonialismo (PEREIRA, 1967, p. 308-319)
131
.
A Constituio de 1967 reflete (...) uma determinada poltica
internacional de subordinao dos pases latino-americanos
complementarizao da economia dos Estados Unidos, de modo a
transformar o Continente em um pas nico, de fato, embora nas
fices jurdicas conservem-se as diferenciaes tradicionais
(PEREIRA, 1967, p. 319).
A gnese da Constituio de 1967 marcada por um entrecruzamento complexo
de fatores sociais, polticos, econmicos e jurdicos e representou respostas diversas a
problemas muito diferentes. O problema da legitimidade do regime, o problema da
sucesso de Castello, o problema da insero internacional do pas e da estabilizao de
sua economia. Ao menos do ponto de vista dos dois primeiros problemas, a nova
Constituio amargaria enormes fracassos. Ela no foi capaz de interromper o processo
revolucionrio e dar continuidade a seu projeto em um contexto de normalidade
institucional. Sua discusso e aprovao no Congresso podem ser classificadas, na
melhor das hipteses, como uma farsa constituinte (BONAVIDES; PAES DE
ANDRADE, 2002, p. 436). E, como se sabe, ela no impediu a recada ditatorial do
governo Costa e Silva em 1968.
Na realidade, o esforo constituinte empreendido pelo governo Castello Branco
revelava uma gritante contradio performativa. Castello pretendia adotar uma
Constituio, seguindo o impulso do idealista fiel mstica da lei (VIANA FILHO,
1975, p. 458), para limitar o poder do governo que o sucederia. inegvel, porm, que
seu prprio governo falhara em estabelecer as condies que tornariam plausvel a
vigncia de um regime constitucional. O primeiro perodo militar buscou reduzir a

131
O cerne do argumento de Osny Pereira a incompatibilidade da Constituio de 1946 com o Acordo
de Garantia de Investimentos, firmado com os Estados Unidos. O Acordo foi ratificado pelo Congresso
Nacional, em forma tumultuada e com acusaes de suborno e, diante da conjuntura poltica destes anos,
impunha-se, no adaptar o Acordo de Garantia de Investimentos Constituio Brasileira, mas essa ao
Acordo (PEREIRA, 1967, p. 313).
88
Constituio a um instrumento do governo e para o governo, maquiando com tons
revolucionrios uma agenda desenganadamente reformista. As amarras ao exerccio do
poder foram solapadas: direitos fundamentais (como o direito de eleger seus
representantes mximos ou a inafastabilidade da jurisdio), solenemente ignorados. A
domesticao da minoria parlamentar somou-se desnecessidade de formao de
maioria para a gesto legislativa cotidiana. A independncia do Judicirio foi
severamente mitigada por meio da interferncia direta na composio e competncia
dos tribunais.
Esse quadro era coroado pela crtica ao carter contrajamoritrio da
Constituio, vocalizada, por exemplo, por Pedro Aleixo, para quem era preciso
salientar ser hoje intolervel a exigncia de requisitos excepcionais ou mesmo
extraordinrios para que se possa modificar a Constituio. Se a maioria dos
representantes do povo deseja alterar a Constituio e assim o demonstra em votaes
inequvocas e reiteradas incompreensvel que no o possa fazer em razo de normas
de carter adjetivo ou da exigncia de requisitos cuja satisfao fica na dependncia
exclusiva de minorias mais ou menos ponderveis (ALEIXO, 1967, p. XXXVI-
XXXVI). As regras que regulam a reforma constitucional, entretanto, no so meras
normas de carter adjetivo. Se elas no significam a imutabilidade ou a sacralidade da
Constituio, desempenham um papel muito importante no direito moderno. Ao tornar
operativa, como distino jurdica, a diferena entre direito constitucional e direito
infraconstitucional, a idia de rigidez permite o fechamento operacional do sistema do
direito
132
. De acordo com Andrew Arato,
evidentemente, h a possibilidade de um aprendizado excessivo sobre
o domnio legal, como nos adverte Niklas Luhmann. Aprender pode
significar tambm o aprendizado de no aprender. Constitucionalismo
implica, necessariamente, elevar o patamar do aprendizado possvel;
ou seja, que se tente no aprender imediatamente frente s frustraes
empricas. Em constituies, esse efeito alcanado atravs de
normas de emenda relativamente severas (ARATO, 1997, p. 39-40).
A crtica de Aleixo, entretanto, no deve ser interpretada como uma recusa ao
conceito de constituio em sentido formal. Afinal, fora o prprio regime militar que,

132
Nas palavras de Cristiano Paixo, essa importante diferena estabelecida, ao fim, entre direito
constitucional e direito infraconstitucional estar na base da profunda correlao proposta por Luhmann
entre a diferenciao funcional da sociedade moderna e a autonomizao e diferenciao completas do
sistema do direito (PAIXO, 2004, p. 23).
89
partindo dessa premissa bsica, institura, em 1965, o controle concentrado de
constitucionalidade das leis. E era exatamente na forma constitucional que Castello
Branco depositava suas confianas (ingenuamente, talvez) de barrar um retrocesso
discricionrio no governo que o sucederia. Por trs das observaes de Aleixo est uma
proposta ao mesmo tempo mais modesta e mais perigosa (pois mais facilmente
atingvel): a progressiva privatizao e monopolizao da constituio pelo governo.
Carlos Medeiros Silva, em trecho j citado anteriormente, afirmava que
governar no mais agir dentro do quadro das leis existentes, mas dirigir a prpria
legislao; governar , em uma palavra, legislar (SILVA, 1964b, p. 450). Isso vale, no
pensamento autoritrio militar, tambm para as leis constitucionais. Governar , nesse
sentido, ter controle sobre a Constituio vigente
133
. O imaginrio liberal, de uma
constituio que opera como limite ao poder poltico perde fora, sob o argumento de
que o governo revolucionrio o portador das aspiraes nacionais, s quais a
Constituio, enquanto manifestao da soberania popular, deve aceder.
Conforme a pertinente advertncia de Menelick de Carvalho Netto, o abuso da
Constituio s pode ser perpetrado de forma eficiente se travestido de uso, portanto, de
sua afirmao. A nova Constituio se apresentaria como consolidao do compromisso
do regime militar com o Estado de direito, mesmo que brotasse de uma prtica que
negava um por um de seus pressupostos. Restava saber de que forma nasceria essa nova
Constituio. Havia, basicamente, cinco alternativas. A primeira era votar o projeto de
constituio no Congresso existente, antes da eleio parlamentar de 15 de novembro. A
segunda era votar o projeto de constituio no Congresso existente, mas aps as
eleies. A terceira era votar o projeto com o novo Congresso e concluir o trabalho
antes de 15 de maro (fim do mandato de Castello). A quarta, votar o projeto com o
novo Congresso aps o fim do mandato de Castello. E, por ltimo, outorgar a nova
Constituio (VIANA FILHO, 1975, p. 454). Aprovar a Constituio j no governo
Costa e Silva era uma possibilidade meramente analtica. Aprov-la com o novo
Congresso significaria um custo poltico elevado. Submet-la ao Congresso antes das
eleies era tornar os candidatos da ARENA responsabilizveis perante as urnas por
eventuais medidas impopulares (como o fim das eleies diretas). Sobravam a outorga e

133
O que, evidentemente, no se reduz manipulao dos meios necessrios ao controle do processo de
reforma constitucional.
90
uma Constituinte levada a cabo por aquilo que os americanos chamam de lame-duck
Congress e que o deputado arenista Flores Soares chamou de crepsculo melanclico
da legislatura. O Ato Institucional n 4, de 7 de dezembro de 1966, optou por recorrer ao
Congresso, que teria entre 12 de dezembro de 21 de janeiro de 1967 para concluir sua
tarefa. A outorga, porm, ainda seria uma carta na manga de Castello, caso os
deputados e senadores falhassem em aprovar o projeto enviado.
O prembulo do Ato Institucional n 4 foi o mais econmico entre seus
predecessores. Diferentemente do Ato Institucional n 2, em cujo prembulo lia-se que
a Revoluo est viva e no retrocede, o Ato n 4 declarava que somente uma nova
Constituio poder assegurar a continuidade da obra revolucionria. O Ato afirmava,
ainda, que o Governo continua a deter os poderes que lhe foram conferidos pela
Revoluo. Essas afirmaes convidavam dvida: o que significa dizer que uma nova
Constituio pode assegurar a continuidade da obra revolucionria? A Constituio
um ato que encerra a revoluo ou, pelo contrrio, apenas mais um ato do processo
revolucionrio? Por outro lado, dizer que o governo continua a deter poderes
revolucionrios significa que tais poderes se esgotam com a promulgao da
Constituio ou que o governo continuar a det-los independentemente disso? A
interpretao de pelo menos seis ministros do Supremo Tribunal Federal, antes da
outorga do Ato Institucional n 5, em dezembro de 1968, foi no sentido de que a
Constituio de 1967 revogara os atos institucionais o pas vivia, portanto, um
momento de normalidade constitucional
134
. A frustrao de tal suposio viria poucos
meses depois.
Desde o primeiro ato institucional, os militares deixaram claro que o Congresso
no era a fonte de legitimidade do novo regime. Este se legitimava por si s, a partir do
poder revolucionrio, cuja potncia constituinte intrnseca. O Ato Institucional n 4
seguia essa tradio e, em momento algum, reconhecia ao Congresso poderes
constituintes com os quais viesse a desempenhar o mnus que lhe era atribudo. Pelo
contrrio, afirmava-se expressamente que o governo permanecia de posse dos poderes
revolucionrios e, portanto, dos poderes constituintes. Paulo Sarasate, senador arenista e
advogado, via nessas circunstncias uma delegao do poder constituinte ao

134
Ver, a propsito, o Caso Joo Goulart, Inqurito n 2-GB.
91
Congresso. Para ele: [O governo] concedeu, por essa via, (...) ao Congresso Nacional
diretamente, em vez de convocar uma Assemblia Constituinte, o poder constituinte
delegado, no uso de uma faculdade que reputou inerente Revoluo (SARASATE,
1967, p. 42). Segundo esse ponto de vista, o que se transmitia ao Congresso, ao
contrrio do que defendera Pedro Aleixo, era o prprio poder constituinte originrio.
difcil imaginar, entretanto, um rgo soberano que tenha desempenhado suas
atribuies de forma to tolhida quanto a Constituinte Congressual de 1966-67. Afinal,
o mesmo poder que lhe delegara funo constituinte poderia, se contrariado, retom-la,
ainda que fora.
A ambigidade do discurso dos atos institucionais, oscilando entre reforma e
revoluo, reproduzida aqui pela contraposio entre poder constituinte e poder
reformador. A esse propsito, o voto vencido do MDB na Comisso Mista prevista pelo
Ato Institucional n 4, encabeado pelo senador Josaphat Marinho, registrava o
seguinte:
Congresso Indefinido A anomalia do procedimento instaurado
comea, alis, pela indefinio dos poderes do Congresso Nacional.
Segundo o prembulo do projeto, so os representantes do povo
brasileiro, reunidos em Congresso Nacional, que decretam e
promulgam a Constituio. Logo, o prprio Governo reconheceu que
o atual Congresso no tinha, ou no lhe podia ser deferida funo
constituinte plena. Por isso mesmo no pode usar a frmula correta de
deliberao em Assemblia Constituinte. Se admitia a existncia da
faculdade criadora irrestrita e no a proclamou, ento o propsito do
Governo foi cercear a competncia do Poder Legislativo. Mas, se o
Congresso Nacional no funciona como Assemblia Constituinte, est
investido apenas do poder de reforma. Limitado a poder de reforma,
tem a prerrogativa ampla de modificar e aditar o texto constitucional
vigente, respeitada a unidade de seu sistema. No tem, portanto, o
privilgio de substituir a Constituio, para adotar uma outra,
caracterizada por sistema ou esprito diverso
135
.
Para apreciar em tempo recorde o projeto de Constituio encaminhado pelo
governo, o Congresso foi convocado extraordinariamente e adotou um procedimento
bastante simplificado. Uma Comisso Mista dava parecer ao projeto que era submetido
em bloco ao Congresso. Se aprovado, retornava Comisso Mista para uma fase de
recebimento de emendas. Caso contrrio, encerrava-se a convocao extraordinria. Na
Comisso Mista, as emendas recebiam parecer para, ento, serem submetidas ao

135
Voto do Movimento Democrtico Brasileiro sobre o Projeto de Constituio. Anais da Constituio de
1967, v. III, p. 52 e ss.
92
Plenrio. Tanto a votao do projeto quanto das emendas dava-se em turno nico,
exigido qurum de maioria absoluta de votos para aprovao. Se no houvesse emendas
aprovadas at 21 de janeiro de 1967 ou se o Congresso no finalizasse sua apreciao
at essa data, o projeto enviado pelo governo e aprovado pelo Plenrio em bloco deveria
ser promulgado
136
.
Portanto, o rito definido no Ato Institucional conferia ao projeto prioridade
absoluta. E, diferente do que sustentava Pedro Aleixo
137
, ele no se pautava, na
essncia, pelo procedimento previsto para a apreciao das propostas de emenda
constitucional encaminhadas pelo Presidente da Repblica. No cerne do processo de
reforma constitucional, tanto a Constituio de 1946 quanto os Atos Institucionais
exigiam a aprovao das propostas em dois turnos, tal qual previsto no art. 3 da
Resoluo do Congresso Nacional n 1, de 20 de maio de 1964, que dispunha: A
emenda ser submetida a dois turnos de discusso e votao, estabelecido entre eles o
interstcio mximo de 10 (dez) dias. Alm disso, a Constituio de 1946 vedava a
apreciao de reformas constitucionais em convocao extraordinria
138
. Portanto, se o
que estava em curso era apenas uma reforma constitucional, novamente era uma

136
De acordo com o Ato Institucional n 4, o procedimento transcorria da seguinte maneira: recebido o
projeto, o Presidente do Congresso designava uma Comisso Mista composta de onze deputados e onze
senadores. A comisso tinha um dia para eleger seu Presidente e Vice-Presidente. O Presidente da
Comisso imediatamente designava um relator, o qual dispunha de setenta e duas horas para dar parecer
ao projeto. Tal parecer era submetido a voto na Comisso e, uma vez aprovado, apresentado ao Plenrio
do Congresso Nacional para discusso e votao em turno nico, observado qurum de maioria absoluta
para aprovao. A rejeio do projeto pelo Congresso levaria ao encerramento da convocao
extraordinria. Caso ele fosse aprovado, seria devolvido Comisso Especial, que abriria prazo de cinco
dias para a apresentao de emendas, as quais deveriam contar com o apoio de 1/4 dos membros de
qualquer das Casas. A Comisso proferiria parecer sobre as emendas em doze dias. Com o parecer da
Comisso Especial, as emendas eram submetidas apreciao do Plenrio, que dispunha de outros doze
dias para discuti-las. Findo o prazo, as emendas iam a voto, tambm em turno nico e com exigncia de
qurum de maioria absoluta para sua aprovao. Se nenhuma emenda fosse aprovada ou se a votao no
se conclusse at 21 de janeiro, seria promulgado o texto do projeto oficial. A promulgao do texto
ficava marcada para 24 de janeiro.
137
Por essa razo, as normas traadas em relao tramitao do projeto [de Constituio], no Ato
Institucional n 4, so, em essncia, cpia das normas constantes da Resoluo n 1, de 20 de maio de
1964, aprovada pelo Congresso Nacional e concernentes apresentao, ao estudo, discusso e votao
dos projetos de emenda constitucional enviados pelo Presidente da Repblica ao Poder Legislativo
(ALEIXO, 1967, p. XXXIV).
138
O art. 217, 2 considerava aceita a emenda aprovada em duas discusses pela maioria absoluta da
Cmara dos Deputados e do Senado Federal, em duas sesses legislativas ordinrias e consecutivas.
93
reforma constitucional margem das regras vigentes, quer pela Constituio de 1946,
quer pelos atos institucionais anteriores
139
.
Pedro Aleixo, j eleito Vice-Presidente da Repblica no Colgio Eleitoral, foi o
grande defensor do projeto de Constituio no Congresso. Alm da tese apresentada
acima, segundo a qual o processo constituinte era, de fato, uma reviso da Constituio
de 1946, ele sustentou que a Carta era legtima porque em sua feitura o Congresso
Nacional laborou sem qualquer interveno perturbadora de foras estranhas
(ALEIXO, 1975, p. XL). Era, no mnimo, uma inverdade. Rompendo compromisso que
assumira na vspera com o presidente da Cmara dos Deputados, Adaucto Lcio
Cardoso, Castello expediu o Decreto de 13 de outubro de 1966, determinando a
suspenso dos direitos polticos e cassao dos mandatos de seis deputados: Abraho
Fidlis de Moura, Antnio Adib Chammas, Armindo Marclio Doutel de Andrade,
Cesar Prieto, Humberto El-Jaick e Sebastio Paes de Almeida.
O ofcio comunicando as cassaes Cmara dos Deputados foi lido na sesso
do dia 17 de outubro, uma segunda-feira. Adaucto, a despeito de ser um quadro
governista, recusou-se a reconhecer validade s cassaes, afirmando que apenas por
deciso do Plenrio da Cmara dos Deputados os parlamentares poderiam perder seus
mandatos. Boa parte da ARENA e Auro de Moura Andrade, presidente do Senado
Federal, apoiavam o presidente da Cmara, criando uma situao insustentvel para o
governo, que no poderia admitir a invalidade dos atos revolucionrios (VIANA
FILHO, 1975, p. 465). Na madrugada de 20 de outubro, Castello edita o Ato
Complementar n 23, determinando o recesso do Congresso at dia 22 de novembro de
1966
140
. Os trabalhos da Constituinte se iniciavam perante um Congresso humilhado e

139
A este respeito, o senador Aurlio Vianna, lembrando Joo Mangabeira, comentava: Estamos
discutindo e vamos votar uma Constituio, no pelos processos que a de 46 estabelece, mas pelos
processos autoritrios que a Revoluo estabeleceu. [Joo] Mangabeira era por uma reforma ampla,
inclusive dizia ele nas funes do Poder Legislativo, mas, acrescentava: uma reforma constitucional
no se faz aos partidos, nem sob a direo de constitucionalistas improvisados. Estivesse no Parlamento,
estaria ele sustentando a mesma tese que defendera diante da mocidade baiana. Constitucionalistas
improvisados. Anais da Constituio de 1967, 2 volume, p. 251.
140
Para maiores detalhes sobre o episdio, ver O Congresso em Meio Sculo, depoimento de Paulo
Affonso Martins de Oliveira ao jornalista Tarcsio Holanda (OLIVEIRA, 2005, p. 103-104). Ver, ainda,
(LIRA NETO, 2004, p. 387-389). A ordem de recesso do Congresso Nacional foi cumprida pelo coronel
Meira Matos, no comando do Batalho da Polcia do Exrcito de Braslia. A gua, a energia eltrica e os
telefones do prdio do Congresso Nacional foram cortados. s 5 horas e 7 minutos da manh de 20 de
outubro os pelotes da Polcia do Exrcito marcharam sobre o prdio, invadiram as dependncias da
Cmara e retiraram de l os setenta e oito deputados que ainda permaneciam em viglia no interior do
94
achacado pelo regime militar. Mais de 1/5 dos mandatos legislativos conquistados nas
eleies de 1962 j haviam sido cassados (OLIVEIRA, 2005, p. 103).
O processo transcorreu sem grandes surpresas. A Comisso Mista
141
, sob a
presidncia do deputado Pedro Aleixo, designou relator do projeto o senador Antnio
Carlos Konder Reis, que trabalharia, no momento de apreciao das emendas, auxiliado
por sub-relatores
142
. Konder Reis ofereceu um parecer favorvel ao projeto
143
, aprovado
por treze votos contra oito
144
. Na opinio da maioria da Comisso, o projeto
encaminhado pelo governo satisfazia as exigncias do Estado moderno, consignava
direitos individuais e respeitava os postulados democrticos. Os oito votos contrrios
subscreviam o voto do MDB encabeado pelo senador Josaphat Marinho, que abria suas
consideraes com uma dura crtica ao procedimento adotado pelo Ato Institucional:
Nos trabalhos constituintes anteriores, as Assemblias dispuseram de
meses para cumprir sua tarefa, e as normas internas e os prazos foram
por elas mesmas soberanamente fixados. Agora, o Congresso delibera
atropeladamente, em dias apenas, predeterminado por ato de imprio
do Poder Executivo.
O voto de Josaphat Marinho atacava, ainda, a indefinio do status jurdico da
tarefa cometida ao Congresso Nacional, propositadamente ambgua, a tendncia
centralizadora e anti-federalista do projeto, a supresso de eleies diretas para
Presidncia da Repblica, a reduo das competncias do Congresso em prol da
ampliao das competncias legislativas do Poder Executivo e a desfigurao dos
direitos fundamentais.
Em Plenrio, a ARENA apoiou maciamente o projeto, que foi aprovado sem
maiores dificuldades. No dia 22 de dezembro teve incio a votao. Na Cmara, 223
deputados votaram favoravelmente matria. Houve 110 votos contrrios e 7

edifcio, frente deles o presidente Adaucto Lcio Cardoso. Ver, ainda, (SILVA NETO, 2003, p. 503 e
ss.).
141
As normas disciplinadoras dos trabalhos da Comisso Mista foram publicadas nos Anais da
Constituio de 1967, v. II, p. 115.
142
Os sub-relatores designados foram os seguintes deputados e senadores: Deputado Oliveira Brito,
Ttulo I (Da Organizao Nacional), Captulos I a V; Senador Vasconcelos Torres, Ttulo I (Da
Organizao Nacional), Captulo VI (Do Poder Legislativo); Deputado Accioly Filho, Ttulo I (Da
Organizao Nacional), Captulo VII (Do Poder Executivo); Deputado Adaucto Lucio Cardoso, Ttulo I
(Da Organizao Nacional), Captulo VIII (Do Poder Judicirio); Senador Wilson Gonalves, Ttulo II
(Da Declarao de Direitos); Deputado Djalma Marinho, Ttulo III (Da Ordem Econmica e Social).
Anais da Constituio de 1967, v. II, p. 113.
143
Parecer n 32, de 1966 (CN). Anais da Constituio de 1967, v. III, p. 6 e ss.
144
Anais da Constituio de 1967, v. III, p. 51.
95
abstenes
145
. No Senado, o projeto contou com 37 votos favorveis, 17 contrrios e
uma absteno
146
. Passava-se a fase de oferecimento de emendas.
As normas de trabalho adotadas pelo Congresso permitiram aos parlamentares o
recolhimento de emendas ao projeto de Constituio mesmo antes da aprovao do
texto pelo Plenrio, na votao em bloco do dia 22 de dezembro. Isso permitiu que um
total de 884 proposies fosse recolhido, sendo que, destas, vrias se desdobravam em
diversos dispositivos (totalizando, na prtica, mais de 1500 emendas)
147
. O relator-geral
da Comisso Mista, senador Konder Reis, e os sub-relatores designados pelo presidente
da Comisso, deputado Pedro Aleixo, iniciaram um trabalho que duraria at a virada do
ano, concluindo com um parecer favorvel a cento e cinqenta emendas, algumas delas
oriundas da oposio. Em 1 de janeiro de 1967, Konder Reis, antes mesmo de dar
satisfaes Comisso Mista, reuniu-se com quem de fato estava frente do processo:
o presidente Castello Branco, Carlos Medeiros Silva, Roberto Campos e os lderes
arenistas Raymundo Padilha e Daniel Krieger (VIANA FILHO, 1975, p. 473).
Conforme observam Bonavides e Paes de Andrade, no incio do processo
constituinte, o Governo reuniu suas lideranas no Senado e na Cmara, por ocasio
do encaminhamento do projeto de Constituio, dando-lhe conhecimento dos
dispositivos no-emendveis (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 437).
Seria excessivo, entretanto, dizer que no ocorreram modificaes relevantes a partir
das emendas sugeridas, mas talvez seja correto supor que as modificaes centrais
visaram dispositivos que sofriam resistncia at mesmo dentro da ARENA
148
. Assim,

145
Anais da Constituio de 1967, v. II, p. 712.
146
Anais da Constituio de 1967, v. II, p. 725.
147
H poucas referncias sobre participao da sociedade civil no processo. Um dos poucos registros
localizados coube a Oliveiros S. Ferreira, que, em seu livro, Uma Constituio para a Mudana (1986),
conta que o Instituto dos Advogados de So Paulo, em reunio realizada nas Arcadas, decidiu que se
fazia mister oferecer sugestes [ao anteprojeto de Constituio encaminhado ao Congresso Constituinte
em 1966]. Por motivos vrios, integrei a comisso professores doutores Goffredo da Silva Telles Jr.,
Jos Pedro Galvo de Souza, Manoel Gonalves Ferreira Filho, Alfredo Buzaid e eu que deveria estudar
o documento dos doutos ou proceder como bem entendesse. Decidiu-se por elaborar anteprojeto
(FERREIRA, 1980, p. 8). Ferreira apresenta na publicao (que veio a lume apenas em 1986, pouco antes
do processo constituinte de 1987-1988) alguns trechos do que ficou conhecido como anteprojeto
paulista. A ntegra do anteprojeto encontra-se publicada nos Anais da Assemblia Legislativa do Estado
de So Paulo, por iniciativa do deputado Camillo Ashcar (FERREIRA, 1980, p. 8).
148
Segundo Pedro Aleixo, em introduo aos Anais da Constituio de 1967, vrios dispositivos do
projeto oficial sofreram modificaes substanciais e foram at rejeitados, como o que considerava
tacitamente aprovado o tratado internacional sobre o qual no houvesse deliberao pelo Congresso
Nacional dentro do prazo de cento e vinte dias, o que conferia processo especial para o trmite de
Emendas Constituio propostas pelo Presidente da Repblica, (...) [e] o que proibia que constitusse
96
pode-se dizer que foram remetidos ao Congresso para estabelecer a margem de
negociao que conferiria foros de legitimidade ao processo constituinte, criando a
iluso de que o Legislativo de fato interviera na elaborao da nova Constituio. Em
outras palavras, o governo criou dificuldade para vender facilidade. E, novamente,
as regras destinadas a reger a reforma da Constituio oferecem um bom exemplo.
O projeto encaminhado pelo governo previa um regime diferenciado para a
tramitao das proposies de iniciativa do Presidente
149
. Na prtica, a proposta
eternizava o critrio excepcional adotado pelos atos institucionais, isto , propostas
oriundas do Congresso deveriam tramitar separadamente na Cmara e no Senado, e
atingir qurum de dois teros dos membros de cada uma das Casas em dois turnos para
sua aprovao. Se obtivesse apenas a maioria absoluta, sua apreciao somente poderia
ser concluda em segundo turno na sesso legislativa seguinte. J as propostas
oferecidas pelo Presidente da Repblica tramitariam no Congresso Nacional, no prazo
de sessenta dias, em dois turnos e seriam consideradas aprovadas com qurum de
maioria absoluta. Ao final, o critrio previsto para as propostas do Presidente da
Repblica foi estendido aos demais legitimados para iniciar o processo de reforma
constitucional. Este era, na viso das principais lideranas governistas, um ponto
decisivo, como mostra o discurso do deputado Raymundo Padilha na sesso de
promulgao da nova constituio:
O instrumento a est. A ossatura de um sistema jurdico e poltico
aqui se encontra e, na flexibilidade da faculdade de emenda,

objeto de delegao projetos sobre direitos polticos, direito civil e direito penal (...). Anais da
Constituio de 1967, vol. II, p. XLV.
149
Os arts. 48, 49 e 50 do projeto de Constituio dispunham: Art. 48. A Constituio poder ser
emendada por proposta: I dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado; II do Presidente da
Repblica; III das Assemblias Legislativas dos Estados. 1 No ser objeto de deliberao a proposta
de emenda tendente a abolir a federao ou a repblica. 2 A proposta, quando apresentada Cmara
dos Deputados ou ao Senado, dever ter a assinatura da quarta parte de seus membros. 3 Ser
apresentada ao Senado a proposta aceita por um tero das Assemblias Legislativas. Art. 49. A aprovao
da emenda nos casos dos nmeros I e III do artigo anterior dar-se- pela votao de dois teros dos
membros das duas Casas do Congresso Nacional, em uma sesso legislativa, ou pela sua maioria
absoluta, quando em duas sesses legislativas ordinrias e consecutivas. Art. 50. A proposta do Presidente
da Repblica (art. 48, n II) ser discutida e votada em reunio do Congresso Nacional dentro de sessenta
dias, a contar do seu recebimento, em duas sesses e considerada aprovada quando obtiver, em ambas as
votaes, a maioria absoluta dos votos dos membros das duas Casas do Congresso. Anais da
Constituio de 1967, vol. II, p. 42-43. Atente-se que a primeira verso do projeto de Constituio, depois
corrigida pelo governo, acrescia a esse art. 50 um pargrafo nico, de acordo com o qual o Presidente da
Repblica poderia submeter a referendum popular a proposta de emenda constitucional de sua iniciativa
no aprovada em segunda discusso pelo Congresso Nacional. A propsito, ver o voto do MDB na
Comisso Mista, Anais da Constituio de 1967, v. III, p. 52.
97
encontram-se todos os instrumentos para a sua transformao segundo
a hora histrica, segundo o momento nacional, segundo os
imperativos internacionais. Este o gnio criador desta Carta, esta a
sua fora, este o instrumento indispensvel ou a razo fundamental
de sua permanncia
150
.
Entre as mudanas mais relevantes encontrava-se a substituio da disciplina
dos direitos e garantias individuais e trabalhistas formulada por Carlos Medeiros Silva
por outra, cuja redao coube a Afonso Arinos. A questo foi objeto de disputa na
reunio em que o governo e suas lideranas parlamentares decidiram o que seria e o que
no seria acatado entre as emendas que mereceram parecer favorvel do relator da
Comisso Mista
151
. De acordo com Pedro Aleixo, foi com o discreto prestgio do
Presidente da Repblica que se fez a total substituio do Captulo dos Direitos e
Garantias Individuais por dispositivos que a nossa tradio liberal j havia consagrado
(ALEIXO, 1975, p. XL). Afora a alterao do regime dos direitos individuais e
trabalhistas, nenhuma das emendas aprovadas tocou o cerne da proposta encaminhada
pelo governo, como a eleio indireta para presidente ou a centralizao de poderes na
Unio. Entre elas, algumas recrudesciam, outras abrandavam o carter autoritrio da
nova Constituio
152
.

150
Anais da Constituio de 1967, v. IV, p. 1.002.
151
O ponto central da discrdia era a disciplina dos direitos e garantias individuais: A certa altura
Medeiros agastou Krieger, ao dizer-lhe estar certa emenda mal redigida. Era o debate sobre o captulo dos
Direitos e Garantias Individuais, que Afonso Arinos, com o conhecimento e o apoio de Krieger e Aleixo,
emendara radicalmente, tendo cabido ao senador Eurico Rezende [vice-presidente da Comisso Mista]
redigir o novo texto, que mereceu o apoio de Konder Reis. Pretendia-se o oposto do preconizado por
Medeiros, que deixara lei ordinria a regulamentao da matria, considerada pelos liberais
excessivamente importante para ficar ao sabor de ocasionais maiorias parlamentares (VIANA FILHO,
1975, p. 473). O art. 150 do projeto do governo, elaborado por Carlos Medeiros Silva, dispunha que: A
lei estabelecer os termos em que os direitos e garantias individuais sero exercidos, visando ao interesse
nacional, realizao da justia social e preservao e ao aperfeioamento do regime democrtico.
Anais da Constituio de 1967, v. II, p. 75. A verso final do texto foi preparada com base nas Emendas
111, 326, 352, 364, 604 e 656. No caso dos direitos trabalhistas, foi adotado regime muito prximo ao
previsto no art. 157 da Constituio de 1946, com base nas Emendas 681/17, 256, 130/63, 130/64, 424,
519, 719/14, 33, 423 e 131.
152
A Emenda 246/3, por exemplo, autorizou a instaurao de processo penal em face processar deputado
ou senador por decurso de prazo (resultando no art. 34, 2 da Constituio). A Emenda 555/2, por sua
vez, criou a aprovao por decurso de prazo das emendas oferecidas pelo Senado ao projeto de lei de
diretrizes oramentrias. As Emendas 130/14 e 369/1 tornaram obrigatrio o voto secreto para
deliberao sobre vetos presidenciais e perda de mandato parlamentar. O qurum para a deciso sobre
perda de mandato foi elevado para 2/3 dos membros de cada Casa. Alm disso, a Emenda 130/26 proibiu
emenda constitucional na vigncia de estado de stio, a Emenda 130/48 sujeitou a nomeao de ministros
do STM a prvia aprovao do Senado Federal e a Emenda 146 tornou permanente a posse da terra
habitada pelos indgenas. No campo da ordem econmica, as Emendas 78, 94 e 883/14 garantiram o
monoplio da pesquisa e lavra do petrleo pela Unio, nos termos da lei. Para a relao completa das
emendas aprovadas, preparada pelo presidente da Comisso Mista, deputado Pedro Aleixo, ver Anais da
Constituio de 1967, v. II, p. XLII.
98
Essa pequena concesso aos constituintes mais liberais no significava,
entretanto, que o regime militar estava disposto a firmar um compromisso com os
direitos fundamentais. Pelo contrrio. Talvez significasse que os militares viam em tais
direitos construes inofensivas, que sempre poderiam ser parcialmente suspensas ou
excepcionadas naquilo que interessasse ao regime, quer pela invocao dos poderes
revolucionrios, quer pela interferncia de um Judicirio cuja independncia
encontrava-se claramente debilitada. O decisivo em uma Constituio o aparato
normativo destinado a institucionalizar o regime. Como observam Paulo Bonavides e
Paes de Andrade, avaliando essas circunstncias a partir de uma distncia histrica, o
poder arbitrrio do sistema desnudou suas reais intenes, exatamente quando os
dispositivos formais dos textos [de 1967 e 69] que garantiram a liberdade de expresso,
de reunio, de imprensa, foram violentados pela censura e pela represso policial
(2002, p. 448).
O que se seguiu bastante conhecido. Na 39 sesso da Constituinte iniciou-se o
debate sobre as mais de mil e quinhentas emendas oferecidas. Ele se estendeu por 21
sesses ordinrias e extraordinrias, at a 55 sesso, de 20 de janeiro de 1967. O tempo
era, sem dvida, insuficiente. O processo foi marcado por votaes em bloco de um
grande nmero emendas
153
, no raro versando matrias antagnicas, agrupadas para
forar uma rejeio em globo e evitar debate sobre polmicas que pudessem inviabilizar
o cumprimento dos prazos fixados no Ato Institucional n 4
154
. Salvo excees pontuais,

153
A respeito, Lira Neto registra: Debaixo de alguns protestos, o senador Moura Andrade apelou para a
votao simblica: as matrias seriam dividas em trs grandes blocos e aprovadas em conjunto (LIRA
NETO, 2004, p. 393).
154
Um bom exemplo pode ser obtido na questo de ordem formulada por Arruda Cmara: O SR.
ARRUDA CMARA (Questo de Ordem) Sr. Presidente, pelo menos a respeito de duas emendas
venho formular perante o nobre Lder do Governo e o Senhor Relator Geral uma reclamao: a emenda
relativa aos filhos de qualquer condio e a referente validao dos casamentos religiosos celebrados e
no registrados por pessoas desimpedidas estavam sujeitas votao singular, ou escoteira, como dizia
o nobre senador Eurico Rezende. Pelo que vejo, agora esto englobadas. Ora, posso votar vrias dessas
emendas, mas no dar meu assentimento equiparao de todos os filhos. Esta uma tese que precisa ser
discutida. Tal medida no pode figurar na Constituio de uma Nao civilizada e crist! O SR.
PRESIDENTE (Moura Andrade) E no vai figurar, pois exatamente a rejeio da proposio que est
objetivada no requerimento. O SR. ARRUDA CMARA Mas a emenda 110 [sobre validao do
casamento religioso] tambm est envolta nessa rejeio! O SR. PRESIDENTE (Moura Andrade) A
emenda n 110 tambm est, e V. Exa. h de conceder alguma coisa quando outros concedem. No pode
levar tudo, Monsenhor! (risos). Est tudo feito com muito equilbrio e muito cuidado, de modo que haja
compreenso recproca. Anais da Constituio de 1967, v. IV, p. 989.
99
as emendas que chegaram a ser discutidas o foram de forma bastante precria e
apressada
155
.
A situao desagradou um grande nmero de parlamentares, inclusive da base
governista. Antes do encerramento das votaes, em torno de 106 deputados
encaminharam Mesa documento no qual lamentavam que as circunstncias criadas
em torno da votao das emendas Constituio (...) tenham impedido a apreciao de
dois pontos contidos no projeto governamental e que no podem merecer nosso apoio.
Tratava-se da prerrogativa presidencial de expedir decretos-leis e da alterao da
titularidade da decretao do estado de stio do Congresso Nacional para o Presidente.
Pela sistemtica adotada pela Constituio de 1967, o Presidente poderia decretar o
estado de stio antes de ouvir o Congresso, ainda que devesse encaminhar a medida ao
Legislativo no prazo de cinco dias. Na Constituio de 1946, a autorizao congressual
era necessria para a decretao (PEREIRA, 1967, p. 344-345).
A expresso maior da confuso e desordem que marcou os trabalhos
constituintes de 1967 o clebre caso dos relgios do Plenrio. O Ato Institucional
havia determinado que a votao das emendas ao projeto de Constituio deveria
encerrar-se at 21 de janeiro. A noite do dia 20 avanava inflexvel rumo madrugada
do dia 21 quando o presidente do Congresso, Auro de Moura Andrade, determinou ao
Secretrio Geral da Mesa que paralisasse os trs relgios existentes poca no Plenrio,
nove minutos antes da meia-noite (OLIVEIRA, 2005, p. 106)
156
. De acordo com Lira
Neto,
Castello Branco se divertiu quando soube do artifcio. Comparou o
episdio ao final do romance A volta ao mundo em 80 dias, que lera
na infncia. Para ele, no entanto, a melhor notcia daquela madrugada
era a de que iria entregar o pas ao sucessor sob a gide de uma nova
Constituio. Mais uma vez, a aparncia de normalidade
democrtica havia sido preservada (LIRA NETO, 2004, p. 394).
O Congresso havia sido encurralado. Por um lado, se recusasse participao no
processo constituinte, possivelmente teria que conviver com a outorga de uma
Constituio cujos excessos a maioria dos parlamentares julgava necessrio abrandar.

155
Para maiores detalhes sobre o processo de votao das emendas, ver Osny Duarte Pereira (1967, p. 340
e ss.).
156
Paulo Affonso Martins de Oliveira registra que a sesso teria ocorrido vspera da data limite para a
promulgao da Constituio, 24 de janeiro. A ltima sesso de votao da Constituinte de 1966-1967 ,
entretanto, realizada no dia 20 de janeiro.
100
Por outro, participando do processo no deixava de conferir-lhe foros de legitimidade,
ao menos para os propsitos do discurso oficial. O Congresso teve, para todo o trmite
da nova Constituio, metade do tempo de que disps o ministro da Justia, Carlos
Medeiros Silva, para as elucubraes e consultas que resultaram no projeto oficial. E,
certamente, teve muito menos liberdade de ao, pois suas manifestaes encontravam-
se programadas por um instrumento normativo sobre o qual no possua capacidade
deliberativa, ao menos de fato.
O status da nova Constituio parecia encontrar-se em suspenso. O Correio da
Manh da data da promulgao da Carta de 1967 chamava a nova Carta de ata de um
conluio (LIRA NETO, 2004, p. 394). Importantes lideranas da oposio entendiam
que os atos institucionais sequer haviam sido revogados pela nova ordem constitucional
e, portanto, era necessrio trabalhar urgentemente na reviso da obra legislativa de
Castello Branco
157
. Enfim, enquanto todas as constituies promulgadas da histria do
pas (1891, 1934 e 1946) haviam recebido a firma dos constituintes ao final de seus
textos, a Constituio de 1967 levava to-somente a assinatura da Mesa Diretora da
Cmara dos Deputados e do Senado Federal, tal qual uma emenda Constituio
158
,
numa singela, mas inegvel reproduo da ambigidade que desde o incio lhe marcara.

1.4. s favas os escrpulos: o rpido aprofundamento da ditadura
Costa e Silva lanou sua candidatura Presidncia prometendo humanizar a
revoluo. Com a vigncia da nova Constituio e a indisponibilidade (temporria) de
instrumentos revolucionrios, o clima no incio do novo governo era percebido como
de distenso poltica (CASTELLO BRANCO, 1967c).

157
Carlos Castello Branco observa o seguinte, em sua coluna do Jornal do Brasil de 17 de maro de 1967:
A prpria Oposio, embora externamente defenda o contrrio, no parece convencida de que toda a
legislao excepcional tenha caducado no dia 15. Juristas como Sr. Oscar Pedroso Horta e o Sr. Tancredo
Neves entendem que, na parte no conflitante com a nova Constituio os Atos Institucionais e
Complementares continuam em vigor at que sejam expressamente revogados. Por isso mesmo, so
favorveis a que o Partido de oposio incentive, na medida das suas foras, a imediata reviso das leis,
atos decretos deixados pelo Marechal Castelo Branco, a fim de que se complete o processo de
normalizao institucional do Pas (CASTELLO BRANCO, 1967b). A este respeito, ver tambm a
coluna Costa e Silva usaria o AI-2 no dia 15 [de maro de 1967], na qual Carlos Castello Branco relata
especulaes acerca da inteno de Costa e Silva de utilizar as medidas excepcionais uma derradeira vez,
aproveitando-se da coincidncia das datas de expirao do Ato Institucional n 2 e de entrada em vigor da
Constituio de 1967.
158
A propsito ver (PEREIRA, 1967, p. 350) e (BONAVIDES, PAES DE ANDRADE, 2002, p. 442).
101
Como observa Maria Helena Moreira Alves, o ano de 1967 marca o incio de
uma poltica de liberalizao controlada, chamada por alguns de poltica de alvio. Ela
envolvida uma interpretao liberal da legislao repressiva contida na Constituio de
1967 e deu margem para o estabelecimento de contatos com setores da oposio e com
o movimento de trabalhadores, por meio de uma poltica ativa de organizao de
sindicatos e cooptao de lideranas (ALVES, 2005, p. 137).
O governo Costa e Silva, diferentemente do governo Castello Branco, no
buscou implementar uma agenda reformista. Os poderes que lhe eram atribudos pela
Constituio de 1967 j permitiam uma conduo das polticas de forma
suficientemente desembaraada, em especial quanto s medidas adotadas pela nova
equipe econmica, encabeada pelo ento jovem economista Delfim Netto (ALVES,
2005, p. 138). Como a situao transitaria dessa situao de quase letargia para o clima
poltico tenso que antecedeu a outorga do Ato Institucional n 5 e a reapario do
poder revolucionrio?
Carlos Lacerda lanou-se, em agosto daquele ano, na organizao da chamada
Frente Ampla, uma articulao que agregaria foras polticas adversrias antes do
incio do ciclo militar. Viajou para Lisboa e Montevidu para convidar nomes de peso a
ingressar no movimento. Em primeiro lugar, o ex-presidente Juscelino Kubitschek,
ainda o poltico mais popular do pas e, em segundo, surpreendentemente, Joo Goulart,
o ex-presidente que Lacerda ajudara a defenestrar. Jnio Quadros foi convidado, mas
recusara, aps alguma hesitao. Brizola, por sua vez, dizia que no apoiaria qualquer
movimento de oposio poltica dentro do Brasil (SKIDMORE, 1988, p. 149)
159
. A
frente, como disse Gaspari, era ampla, mas rasa (GASPARI, 2002a, p. 279) e no
prosperaria. Lacerda teve que prestar contas das novas parcerias a velhos apoiadores,
alguns dos quais militares linha-dura irritados com seu retorno ao passado
(SKIDMORE, 1988, p. 150).
O ano avanava enquanto Delfim desenvolvia um dirigismo brasileira.
Invertendo algumas das premissas de Roberto Campos, a nova equipe econmica
supunha que teria sucesso no combate inflao barateando o crdito. Delfim, baseado
em dados do IPEA, estava convencido de que a inflao brasileira (38% ao ano em

159
Sobre a Frente Ampla, ver tambm (GASPARI, 2002a, p. 279).
102
1966) era induzida no pela demanda, mas pelos custos. Um dos custos mais
importantes era o crdito. O afrouxamento do crdito no geraria inflao em razo do
excesso de capacidade da economia. Alm disso, uma poltica de controle de preos
seria implementada para refrear as expectativas inflacionrias (SKIDMORE, 1988, p.
144)
160
. A poltica de controle salarial, que integrava esse pacote de medidas, acabou
gerando um efeito colateral, ao menos do ponto de vista poltico: a reduo da renda
real da populao assalariada. Com base em dados do DIEESE (Departamento
Intersindical de Estatstica e Estudos Scio-Econmicos), Maria Helena Moreira Alves
aponta que de 12 a 26% das categorias analisadas sofreram perda real de salrio
mnimo de mais de 30% em 1966-1968 (ALVES, 2005, p. 139)
161
.
Em outubro de 1967, Costa e Silva j se via pressionado por essa situao e foi
obrigado a reagir com mais energia. Comunicou aos lderes arenistas que no tinha
nenhuma inteno de alterar a poltica salarial. E, em sua mensagem de encerramento da
sesso legislativa, advertiu dispor dos recursos necessrios para combater possveis atos
de subverso (SKIDMORE, 1988, p. 150).
Em 1968 a insatisfao salarial desaguaria em greves. Duas foram especialmente
importantes, a de Contagem e a de Osasco. Em abril, Contagem testemunhou a primeira
grande greve desde 1964. O movimento exps o peleguismo, abertamente estimulado e
instrumentalizado pelo governo militar
162
. A mobilizao de quinze mil trabalhadores
industriais (16 mil segundo Elio Gaspari), exigindo 25% de reajuste imediato, levou o
Ministrio do Trabalho a endurecer. A cidade foi ocupada pela polcia, reunies foram
proibidas e demisses prometidas. Ao final, os grevistas conseguiram um abono de
emergncia de dez por cento, que o Ministro do Trabalho acabaria por estender a todo

160
Ainda com Skidmore, os primeiros resultados da economia confirmavam as previses de Delfim:
Quando tomou posse em maro de 1967, Delfim tratou sem perda de tempo de injetar crdito na
economia. O seu diagnstico recebia confirmao. Em 1967, o crdito bancrio ao setor privado
aumentou 57 por cento e a economia cresceu 4,8 por cento, enquanto a inflao chegava a 24 por cento
(SKIDMORE, 1988, p. 145).
161
Ainda segundo Alves, cabe observar que a queda do poder aquisitivo dos salrios ocorreu apesar de
acentuada queda da taxa de inflao, que baixou de 87,8% em 1964 para 20,3% em 1969. Desse modo, a
diminuio do valor real dos salrios no pode ser considerada efeito da inflao; foi, antes, o resultado
da poltica de controle salarial do Estado (ALVES, 2005, p. 140).
162
Segundo Skidmore, a cadeia de comando da greve de Contagem contornara a autoridade dos lderes
oficiais do sindicato. Alis, eles nem sequer se envolveram nas negociaes. Dialogando com a comisso
independente, a administrao da empresa reconheceu-lhe a legitimidade. Este reconhecimento foi
salientado quando Passarinho [ento Ministro do Trabalho] se encarregou nas negociaes que resultaram
no abono de 10 por cento (SKIDMORE, 1988, p. 157).
103
o pas (SKIDMORE, 1988, p. 157), como forma de evitar novos movimentos
reivindicando o mesmo benefcio
163
. Mas o mesmo Decreto-Lei que concedia o abono
tornava permanentes os dispositivos de controle salarial, antes limitados a trs anos pela
chamada Lei do Arrocho Salarial (ALVES, 2005, p. 151). E isso tambm gerou
insatisfaes.
Em Osasco, a situaes era mais complexa. O movimento encontrava-se mais
organizado e tinha maior capilaridade. Comisses de Fbrica (os chamados grupos de
10) estavam presentes na grande maioria das fbricas da cidade e uma poltica de
organizao e mobilizao dos operrios encontrava-se em curso. A greve, que vinha
sendo preparada pelo sindicado para o ms de novembro, acabou antecipada para maio,
por deciso de um comando constitudo por lderes eleitos na base operria a partir do
trabalho das Comisses. Seria em julho, entretanto, que o movimento grevista partiria
para a ao, chegando a paralisar mais de 10 mil trabalhadores e ocupar duas fbricas. A
reao do Estado de segurana foi mais dura. Jos Ibrahim, presidente do sindicato, foi
perseguido e forado primeiro clandestinidade, depois ao exlio. A fbrica da
Cobrasma foi invadida por soldados armados. Mais de uma centena de trabalhadores
foram presos, vrios torturados (ALVES, 2005, p. 153)
164
.
Pouco antes disso, um comcio organizado pelo PCB paulista em 1 de maio de
68, com a presena do governador Abreu Sodr, terminou em pancadaria. Grupos
radicais, insatisfeitos com a passividade dos comunistas, arremessaram paus, pedras e
ovos no governador e nos organizadores do evento. Expulsos os oradores oficiais,
hastearam um retrato de Che Guevara, discursaram e, por fim, atearam fogo ao
palanque, seguindo em passeata at o centro da cidade, onde destruram as vidraas de
uma agncia do Citibank (GASPARI, 2002a, p. 289).
Alm disso, o movimento estudantil, em ebulio em todo o mundo, propiciou
um problema de grandes propores para Costa e Silva. Desde novembro de 1964, a
chamada Lei Suplicy de Lacerda
165
proibia aos rgos de representao estudantil
qualquer ao, manifestao ou propaganda de carter poltico-partidrio, bem como
incitar, promover ou apoiar ausncias coletivas aos trabalhos escolares. Mas atribua a

163
Por meio da Lei n 5.451, de 12 de junho de 1968.
164
No mesmo sentido ver (GASPARI, 2002a, p. 312).
165
A Lei n 4.464, de 9 de novembro de 1964.
104
essas mesmas organizaes competncia para lutar pelo aprimoramento das
instituies democrticas. O movimento vinha fazendo isso desde o incio do regime
militar, em protestos contra os expurgos de professores das universidades federais
(como a Universidade de Braslia), contra a estrutura anacrnica do ensino superior
brasileiro e contra o reduzido nmero de vagas, que no chegavam a atender 1/3 dos
candidatos registrados ao vestibular (SKIDMORE, 1988, p. 153).
O evento que catalisou uma verdadeira convulso do movimento estudantil em
1968 deu-se em maro, no Rio de Janeiro. No dia 28, estudantes protestavam por
melhores instalaes para o Calabouo, uma espcie de bandejo, que oferecia
comida a preo reduzido. A polcia chegou para dispersar a manifestao, sendo
recebida com pedras. Em meio confuso, um aspirante atirou, acertando o peito do
estudante Edson Luis de Lima Souto, de dezessete anos (GASPARI, 2002a, p. 278). O
corpo de Edson Luis foi levado Santa Casa de Misericrdia, onde sua morte foi
confirmada. Em seguida, foi conduzido at a Assemblia Legislativa do Estado e velado
ao longo da madrugada. Um grupo de parlamentares do MDB conseguiu negociar com
as autoridades um cortejo e um enterro sem represso policial (VENTURA, 1988, p. 97-
103).
A repercusso de certos acontecimentos polticos nem sempre
proporcional importncia dos atores neles envolvidos. O episdio do
Calabouo, que desencadeou uma srie de manifestaes de protestos
que iriam culminar com a lendria passeata dos 100 Mil, trs meses
depois, ficou na Histria como um marco (VENTURA, 1988, p. 105).
A missa de stimo dia de Edson Lus, em 4 de abril, seguiu a mesma linha, mas
terminou em violncia policial. Na sada da Igreja de Nossa Senhora da Candelria, um
muro de cavalos indceis e cavalarianos irascveis esperava pelos enlutados. Os
clrigos que celebravam a missa se antepuseram, corajosamente, entre os policiais e a
multido, evitando o confronto imediato (VENTURA, 1988, p. 123). Mesmo
dispersando-se em paz, a multido foi perseguida. Grupos de estudantes foram
espancados e, alguns, presos (GASPARI, 2002a, p. 283). O episdio deflagrou
marchas de solidariedade em vrias cidades, entre as quais Salvador e Porto Alegre
(SKIDMORE, 1988, p. 153). Pouco mais de dois meses depois, a passeata dos Cem Mil
protagonizaria o que foi a maior manifestao estudantil durante o regime, terminando,
dessa vez, sem incidentes. Levara uma mensagem de crtica ao regime e violncia
105
policial. Vladimir Palmeira, o mais expressivo lder do movimento, desafiava: A
ditadura mais descarada adora leis. Faam uma, duas, trs constituies, instalem e
depois amordacem um, dois, trs congressos (VENTURA, 1988, p. 161-163). Os
militares, como sabemos, aceitaram o desafio.
Alm dos problemas com o movimento sindical e estudantil, o governo se via s
voltas com a ecloso do terrorismo de esquerda e de direita. De acordo com Gaspari,
estima-se que entre 1966 e o final de 1968, tenham ocorrido pelo menos cinqenta
aes armadas de grupos de esquerda, envolvendo atentados pessoais, exploses de
bombas, assaltos a bancos, casas de armas e depsitos de explosivos. Alertado desde o
incio de 1967 para a possibilidade de ecloso de um surto terrorista, o regime que tanto
venerava a segurana nacional exibia primorosa ineficincia ao combat-lo
(GASPARI, 2002a, p. 306). A mesma ineficincia que mostrava para restabelecer a
ordem no seio da prpria hierarquia militar. Tambm de acordo com Gaspari, ao longo
de 1968, s no Rio de Janeiro, o terrorismo de direita praticou vinte atentados com
explosivos e dois duplos seqestros. Autodenominado terrorismo branco, evitava
situaes em que pudesse fazer vtimas e, de fato, no matou ningum. Os ataques no
foram investigados. Os objetivos das bombas, mais que intimidar a esquerda, eram
construir justificativas para a radicalizao, o que acabou levando formao, dentro
das Foras Armadas, de um bolso indisciplinado, delinqente e inimputvel
(GASPARI, 2002a, p. 301-302).
No dia 29 de agosto, mais uma ao violenta da polcia buscaria reprimir o
movimento estudantil: a invaso da Universidade de Braslia e a priso de
aproximadamente 500 estudantes, retratada no filme de Vladimir Carvalho, Barra 68:
sem perder a ternura. Era uma quinta-feira. Na segunda, dia 2 de setembro, o deputado
Mrcio Moreira Alves subiu tribuna da Cmara dos Deputados e criticou as
contnuas violncias praticadas contra estudantes e contra as universidades, que
inviabilizavam qualquer debate sobre a reforma da educao superior. Para o deputado,
o projeto do governo para as universidades ficou bem representado em uma foto
estampada no Jornal do Brasil do domingo, dia 1 de setembro: a bota de um miliciano
arrombando um laboratrio da Universidade de Braslia. O deputado ironizou a
liderana governista, denunciou a tortura e a complacncia do regime para com ela e,
106
por fim, ridicularizou os rigorosos inquritos que garantiam apenas a rigorosa
impunidade dos criminosos que servem ao Governo
166
.
No dia seguinte, tera-feira, 3 de setembro, Moreira Alves voltou tribuna e fez
um pronunciamento no pinga-fogo. Novamente reclamou da violncia contra os
estudantes e incitou os pais a no permitirem que seus filhos desfilassem junto com os
prprios algozes durante a parada de 7 de setembro: a presena de seus filhos nesse
desfile um auxlio aos carrascos que os espancam e os metralham nas ruas.
Finalmente, sugeriu que todo o contato entre a populao militar e civil deveria cessar, o
que inclua um boicote das mulheres aos militares, inclusive aquelas que danam com
os cadetes e namoram os jovens oficiais
167
.
O segundo pronunciamento de Marcio Moreira Alves foi mais curto, mas
potencialmente mais preciso. Ele ameaava atingir uma regio delicada da questo
militar. Alfred Stepan j registrara que, em 1965, o nmero de estudantes do Colgio
Militar que se interessavam pela Academia das Agulhas Negras reduzira-se quase pela
metade. Alm disso, oficiais se sentiam constrangidos em caminhar uniformizados pelas
ruas (STEPAN, 1975, p. 187). Em 1968 esse fenmeno se repetia: confundidos com a
natureza ditatorial do regime e com o desgaste do governo, os oficiais sentiam-se
inibidos de vestir a farda fora dos quartis (GASPARI, 2002a, p. 321). O isolamento
dos militares se alimentava de fatores inter-relacionados. Em primeiro lugar, a drstica
reduo das formas de participao pblica no aparato estatal; em segundo, o estilo
tecnocrtico e distante de governar (talvez felizmente, os militares no dispunham de
um lder carismtico); em terceiro, a ecloso da violncia estatal dirigida contra
trabalhadores e, principalmente, contra os estudantes, filhos da classe mdia.
Entretanto, o discurso de Alves passou despercebido na imprensa, salvo uma
pequena nota publicada pela Folha de S. Paulo
168
. O ministro do Exrcito, Lyra Tavares,
tomando conhecimento do contedo do pronunciamento, encaminhou um ofcio contido
ao presidente Costa e Silva, no qual reconhecia que o parlamentar fazia uso de
prerrogativa que lhe era assegurada pelo regime, mas pedia providncias no sentido de

166
Dirio da Cmara dos Deputados, 3.9.1968, p. 5.754.
167
Dirio da Cmara dos Deputados, 4.9.1968, p. 9.
168
A este propsito, ver (GASPARI, 2002a, p. 316). Jayme Portella escreveu sobre o episdio
(PORTELLA, 1979, p. 585 e ss.) e registrou que o discurso havia sido publicado em toda a imprensa,
servindo de manchetes, o que mais irritou as Foras Armadas (p. 586).
107
proibir violncias e agresses verbais injustificveis. No houve qualquer solicitao no
sentido de processar o deputado Moreira Alves. No obstante, o chefe do Gabinete
Militar, Jayme Portella, parecia particularmente dedicado construo da crise
(GASPARI, 2002a, p. 316). Foi formulada pelo Presidente da Repblica, sob sua
assistncia e do ministro Gama e Silva, uma representao, na qual acusavam o
deputado de vilipendiar as foras armadas e procurar torn-las odiosas aos olhos da
populao brasileira.
O pedido fundamentava-se no pargrafo nico do art. 151 da Constituio de
1967
169
, que previa a possibilidade de, perante o STF e mediante representao do
Procurador Geral da Repblica, processar parlamentar que abusasse da liberdade de
manifestao de pensamento, desde que obtida a licena da casa legislativa a que
pertencesse. O dispositivo destinava-se a mitigar a inviolabilidade parlamentar, que
permanecia prevista no art. 34 da Constituio. Costa e Silva encaminhou a
representao ao Procurador Geral da Repblica que a submeteu ao Supremo Tribunal
Federal
170
. O relator do caso, ministro Aliomar Baleeiro, ressalvou a dvida acerca da
compatibilidade entre o instituto da inviolabilidade parlamentar e a medida requerida
pelo Presidente e seus ministros, mas ainda assim instou a Cmara dos Deputados a se
pronunciar sobre a autorizao.
Ao chegar Cmara dos Deputados, o pedido foi despachado Comisso de
Constituio e Justia, onde foi designado relator o deputado Lauro Leito, da ARENA
do Rio Grande do Sul. Paulo Affonso Martins de Oliveira, ento Secretrio Geral da
Mesa, registra que o processo corria com velocidade acima dos procedimentos
tradicionais (OLIVEIRA, 2005, p. 109). Em poucos dias, Leito entregou seu parecer,
favorvel cassao. As primeiras sondagens na Comisso indicavam, entretanto, um
placar desfavorvel ao governo, a despeito de a ARENA deter a maioria da composio
daquele rgo (SKIDMORE, 1988, p. 162). Nasceu, ento, uma prtica que at hoje
comum no parlamento brasileiro:

169
Art. 151 - Aquele que abusar dos direitos individuais previstos nos 8, 23. 27 e 28 do artigo
anterior e dos direitos polticos, para atentar contra a ordem democrtica ou praticar a corrupo,
incorrer na suspenso destes ltimos direitos pelo prazo de dois a dez anos, declarada pelo Supremo
Tribunal Federal, mediante representao do Procurador-Geral da Repblica, sem prejuzo da ao civil
ou penal cabvel, assegurada ao paciente a mais ampla defesa. Pargrafo nico - Quando se tratar de
titular de mandato eletivo federal, o processo depender de licena da respectiva Cmara, nos termos do
art. 34, 3.
170
Trata-se da Representao n 786/DF, na qual funcionou como relator o ministro Aliomar Baleeiro.
108
Ao tomar conhecimento de que a maioria dos parlamentares
governistas, na Comisso de Constituio e Justia, votaria contra a
concesso da licena pedida pelo Supremo Tribunal Federal, o
deputado Geraldo Freire [lder da ARENA] promoveu a substituio
de todos eles em processo indito na histria da Casa (OLIVEIRA,
2005, p. 110)
171
.
O resultado foi a aprovao do parecer de Lauro Leito, em 11 de dezembro. O
interesse do governo na apreciao da matria era tamanho que o Congresso fora
convocado extraordinariamente. Aps a votao na Comisso, o ministro da Justia,
Gama e Silva, compareceu Cmara dos Deputados para uma conversa com o
presidente da Casa, o deputado mineiro Jos Bonifcio Lafayette de Andrada. Pedindo
que Bonifcio no considerasse como uma ameaa as suas palavras, o ministro deu a
entender que se a Cmara negasse autorizao para processar o deputado alguma coisa
aconteceria no pas (OLIVEIRA, 2005, p. 116).
Na sesso matutina de 12 de dezembro, Marcio Moreira Alves encaminhou a
votao contrariamente concesso da licena para que ele fosse processado por abuso
de prerrogativa perante o Supremo Tribunal Federal. O pronunciamento foi publicado
apenas trs dcadas mais tarde, no Dirio da Cmara dos Deputados de 1 de junho de
2000
172
. Em seu discurso, o deputado afirmou: No se julga aqui um deputado; julga-
se uma prerrogativa essencial do Poder Legislativo. Livre como o ar, livre como o
pensamento a que d guarida, deve ser a Tribuna da Casa do Povo
173
. Alves negou ter
pretendido ofender as Foras Armadas enquanto instituio e comparou Gama e Silva a
Shylock:
No h apelo que o aplaque, no h violncia que o estarrea, no h
razo que o emocione, nem pedido que o abale. Quer, por fora e a
todo custo, retirar de junto do corao do Poder Legislativo o preo
que acredita ser-lhe devido. Mas tal como ao Mercador de Veneza era
impossvel receber o que lhe deviam sem romper a lei, derramando o
sangue de um cristo, tambm impossvel ao Ministro da Justia
receber o mandato de um Deputado sem causar a definitiva
hemorragia no Poder Legislativo
174
.

171
No mesmo sentido, Skidmore (1988, p. 163): Os membros da Comisso contrrios suspenso das
imunidades de Mrcio Alves foram substitudos por deputados cuja falta de conhecimento de direito
constitucional era excedida somente por sua avidez em atender s ordens presidenciais.
172
De acordo com o relato de Paulo Affonso Martins de Oliveira, as atas das sesses plenrias de 12 e 13
de dezembro de 1968, que haviam sido encaminhadas Imprensa Oficial, como de praxe, foram
requisitadas pelo gabinete do Ministro da Justia, Gama e Silva, e esto at hoje desaparecidas
(OLIVEIRA, 2005, p. 120).
173
Dirio da Cmara dos Deputados, 1.6.2000, p. 89.
174
Dirio da Cmara dos Deputados, 1.6.2000, p. 92.
109
Os colegas de Marcio Moreira Alves concordaram. Protegidos por uma votao
secreta, deputados da base arenista contriburam para que o pedido fosse negado por
216 votos contra 141 (OLIVEIRA, 2005, p. 116)
175
. De acordo com Skidmore, seguiu-
se verdadeiro pandemnio em Plenrio. Os deputados puseram-se a cantar o hino
nacional, enquanto congratulavam-se mutuamente. A emoo de terem desafiado os
militares era contagiante. Marcio Moreira Alves, entretanto, no se entusiasmou. Ele
sabia que o troco no tardaria. Rapidamente, abandonou o recinto da Cmara e
desapareceu clandestinamente rumo ao exlio (SKIDMORE, 1988, p. 165).
fundamental apontar que, ainda que tenha funcionado como estopim, o caso
de Marcio Moreira Alves no foi a causa da decretao do Ato Institucional n 5.
Delfim Netto afirmaria mais tarde que o discurso do Marcito no teve importncia
nenhuma. O que se preparava era uma ditadura mesmo. Tudo era feito para levar
quilo
176
. Golbery, por sua vez, em conversa com o embaixador americano John
Tuthill, disse que o regime no estivera ameaado e que os generais esto vendo
fantasmas. Para Geisel, Gama e Silva era um maluco (GASPARI, 2002a, p. 343).
Cinco meses antes, em julho de 1968, a confluncia da tenso sindical, estudantil e
policial j levara o presidente Costa e Silva a cogitar a decretao do estado de stio. O
ministro do Exrcito, Lyra Tavares, anunciava que as ruas tinham sido tomadas por um
processo adiantado de guerra revolucionria e que, no Brasil, como em toda a
Amrica Latina, estavam sendo cumpridas as recomendaes de Havana. Nessa poca
o general Jayme Portella j carregava em sua pasta um decreto dispondo sobre a
suspenso das garantias constitucionais e j havia designado at mesmo o nome dos
executores das medidas (GASPARI, 2002a, p. 310-311). Na vspera da deciso da
Cmara, indeferindo a licena para processar Marcio Moreira Alves, o Supremo havia
determinado a libertao de 81 estudantes (incluindo as lideranas das marchas de
protesto realizadas no Rio de Janeiro), encarcerados desde julho
177
. Todos os jornalistas
da capital j sabiam que o ministro da Justia guardava em sua gaveta um novo ato

175
Houve, ainda, 12 votos em branco, totalizando 369 votos. O nmero de votos contrrios foi 141, e no
136, como consta em (GASPARI, 2002a, p. 331). A propsito, conferir a proclamao do resultado no
Dirio da Cmara dos Deputados, 1.6.2000, p. 136.
176
Depoimento de Delfim Netto a Elio Gaspari em agosto de 1986 e maio/novembro de 1988 (GASPARI,
2002a, p. 339).
177
Recurso em Habeas Corpus n 45.904/MG, provido contra os votos do relator, min. Adalcio Nogueira,
e do min. Themistocles Cavalcanti.
110
institucional (SKIDMORE, 1988, p. 165). Ele no foi, evidentemente, produto de um
nico discurso subversivo.
No dia seguinte derrota do governo na Cmara, sexta-feira, 13 de dezembro de
1968, iniciou-se no Palcio das Laranjeiras o que Gaspari chamou de missa negra. s
dezessete horas, Costa e Silva abriu a quadragsima terceira reunio do Conselho de
Segurana Nacional, dizendo que estavam ali diante de uma opo entre a continuidade
e a desagregao da revoluo
178
. Uma cpia do Ato Institucional n 5 redigido por
Gama e Silva havia sido distribuda para cada um dos presentes e a reunio foi
suspensa para que todos pudessem ler o esboo
179
. O Vice-Presidente, Pedro Aleixo,
iniciou o debate posicionando-se contrariamente outorga do Ato. Para ele, a
decretao do estado de stio deveria bastar para conter as agitaes. Aleixo sustentava
que a Cmara no poderia ter concedido a autorizao para processar Marcio Moreira
Alves por um pronunciamento da tribuna da Casa, por mais que fosse falso ou
desagradasse, pois isso significaria o fim da inviolabilidade parlamentar. Sobre a
proposta de Ato, da lavra de Gama e Silva, comentou: Da Constituio, que antes de
tudo um instrumento de garantias dos direitos da pessoa humana, e da garantia dos
direitos polticos, no sobra (...) absolutamente nada. E, ainda, estaremos instituindo
um processo equivalente a uma prpria ditadura (GASPARI, 2002a, p. 334). Nisso,
concordava com ele Jarbas Passarinho, Ministro do Trabalho. A diferena que
Passarinho no via outra alternativa ao ato:
Sei que a Vossa Excelncia repugna, como a mim e a todos os
membros desse Conselho, enveredar pelo caminho da ditadura pura e
simples, mas me parece que claramente esta que est diante de ns.

178
As citaes so oriundas da Ata da 43 reunio do Conselho de Segurana Nacional. Entretanto, como
observa Elio Gaspari, que teve a oportunidade de comparar o documento com a fita de gravao da
reunio, a ata contm vrias pequenas fraudes. Para uma lista das adulteraes, ver (GASPARI, 2002a, p.
334-337).
179
Skidmore relata que uma primeira verso do Ato, excessivamente draconiana (!) teria sido vetada antes
da reunio pelo ministro do Exrcito, que, ao ouvir a minuta, exclamara: Desta maneira a casa vir
abaixo!. Skidmore descreve Gama e Silva como um ministro cuja verbosidade e pobreza de julgamento
eram uma constante dor de cabea para o Planalto (SKIDMORE, 1988, p. 166). A mesma referncia
pode ser encontra no trabalho de Caetano Arajo e Eliane Cruxn Maciel: Na crise do AI-5 preparou
dois textos, um muito duro, extinguindo o Congresso e o Supremo e outro, menos radical, que terminou
por prevalecer. Considerava o Ato a institucionalizao da revoluo (Chagas, 1979). Afirmou,
posteriormente, ter redigido o documento em apenas quatro horas, num quarto de hotel, sem consultar
livros ou cdigos penais (ARAJO; MACIEL, 2002, p. 53).
111
(...) s favas, Senhor Presidente, neste momento, todos os escrpulos
de conscincia
180
.
A soluo de Aleixo no interessava. De acordo com a Constituio, o
Congresso no poderia ser posto em recesso durante um eventual estado de stio. A
autoridade da revoluo havia sido desafiada pelos deputados. Deveria haver uma
resposta altura do desafio. O que se tem que fazer realmente uma represso,
segundo o ministro da Marinha, o radical Augusto Rademaker. Geisel observou: Se
no tomarmos neste momento esta medida, amanh vamos apanhar na cara
181
. Por fim,
Gama e Silva defendeu que o ato no determinasse prazo para sua vigncia, o que lhe
conferia um carter dinmico e o transformava em instrumento de permanente
revitalizao da ditadura (GASPARI, 2002a, p. 338). De acordo com o ministro:
A experincia demonstra como foi errado ter fixado prazos no Ato
Institucional n 1. Penso que isto motivo mais do que suficiente para
justificar que este Ato, outorgado como foi, possa at mesmo ser
revogado a curto ou a longo prazo (...) mas limit-lo (...) seria
incidirmos no mesmo erro do Ato Institucional n 1, quando a
Revoluo se autolimitou (GASPARI,2002a, p. 338).
No primeiro discurso pblico aps a outorga do Ato Institucional n 5, Costa e
Silva perguntou: Quantas vezes teremos que reiterar e demonstrar que a Revoluo
irreversvel?. O Ato Institucional estava disposto a eliminar qualquer dvida a este
respeito. Seu prembulo recuperava a afirmao do poder constituinte permanente
vazada no Ato Institucional n 2: no se disse que a Revoluo foi, mas que e
continuar. E, mais interessante, resolvia uma das ambigidades do Ato Institucional
n 4, que convocou a constituinte de 1966-67. De acordo com o AI-5, o Ato n 4
estabelecera que a Constituio representava no s a institucionalizao dos ideais e
princpios da Revoluo, mas a necessidade de assegurar a continuidade da obra
revolucionria. Por fim, o prembulo do novo instrumento excepcional confessava o
fracasso do regime em conviver com uma (ainda tmida e frgil) ordem constitucional.
Ao final do prembulo, Gama e Silva reclamava dos atos nitidamente subversivos,
que vinham dos mais distintos setores polticos e culturais. De acordo com o ministro,
tais atos comprovavam que os instrumentos jurdicos, que a Revoluo vitoriosa
outorgou Nao para sua defesa, desenvolvimento e bem-estar de seu povo, esto

180
De acordo com Gaspari, a ata registra: Mas, senhor Presidente, ignoro todos os escrpulos de
conscincia (GASPARI, 2002a, p. 337).
181
Na carne, segundo a ata adulterada (GASPARI, 2002a, p. 337).
112
servindo de meios para combat-la e destru-la. O constitucionalismo vinha cobrar o
seu preo: conflito, dissenso, convvio com a diferena, contingncia. E, confrontados
com a fatura, os militares no pretendiam pagar.
Como os atos anteriores, o Ato Institucional n 5 iniciava sua parte dispositiva
declarando em vigor a Constituio de 1967, ainda que, como havia observado Pedro
Aleixo, da Constituio em si sobrara muito pouca coisa. Alm de no prever prazo de
vigncia, o Ato permitia a decretao de recesso do Legislativo de qualquer unidade da
federao, hiptese na qual as competncias para editar quaisquer normas recairiam
sobre o Poder Executivo correspondente. A interveno federal foi transformada em
instrumento discricionrio do Presidente da Repblica, que poderia decret-la em
estados e municpios sem quaisquer das limitaes previstas na Constituio. Da mesma
forma o estado de stio, que se desprendia agora do controle pelo Congresso e de
qualquer prazo para ater-se exclusivamente vontade do Presidente.
O ato reabria dessa vez sem prazo para terminar a temporada de cassaes e
suspenso de direitos polticos, tambm livres de quaisquer limitaes. A suspenso de
direitos polticos poderia ser cumulada com medidas de segurana, entre as quais
figuravam a liberdade vigiada, a proibio de freqentar determinados lugares e o
domiclio determinado. As garantias de vitaliciedade, inamovibilidade e estabilidade
foram suspensas. Os seus titulares em qualquer nvel federativo poderiam ser demitidos,
removidos, aposentados ou postos em disponibilidade por decreto presidencial. Foi
suspensa a garantia do habeas corpus em crimes polticos, contra a segurana nacional,
contra a ordem econmica e social e a economia popular. O ato permitia, enfim, o
confisco de bens resultantes de enriquecimento ilcito aps investigao administrativa.
Tudo isso, claro, infenso ao controle do Judicirio, conforme a indefectvel clusula de
excluso de apreciao judicial.
A faculdade de editar atos complementares ao ato institucional foi
imediatamente inaugurada, com a edio do Ato Complementar n 38, de 13 de
dezembro de 1968, que decretou o recesso do Congresso Nacional por tempo
indeterminado. Durante o recesso, o Executivo promulgou 13 atos institucionais, 40
atos complementares e 20 decretos-lei (ALVES, 2005, p. 172).
Destinavam-se especificamente a institucionalizar o controle de
instituies da sociedade civil. Criaram-se controles especficos para a
113
imprensa (com o estabelecimento de censura prvia direta), para as
universidades e outras instituies educativas, assim como para a
participao poltica em geral. Quanto a esta, o texto mais importante
foi a Lei de Segurana Nacional. O perodo do recesso do Congresso
foi plenamente utilizado para a publicao de decretos-lei de
regulamentao da economia e a criao de um completo sistema de
incentivos fiscais que facilitasse a implantao do modelo de
desenvolvimento econmico. No final de 1969 estava solidamente
estabelecido o quadro legal para os anos do milagre econmico
(ALVES, 2005, p. 172)
182
.
O perodo que se seguiu foi de represso generalizada e hibernao da
atividade poltica institucional (ARAJO; MACIEL, 2002, p. 46). No mesmo sentido,
Lcia Klein registra que o perodo de dez meses durante o qual o Congresso permanece
em recesso representa um esvaziamento da esfera partidria, cuja atuao havia sido
destituda de sentido pela legislao de exceo (KLEIN, 1978, p. 33). Com base no
Ato Institucional n 5, foram aplicadas mais de 1.500 sanes, entre suspenso e
cassao de mandato (434), aposentadoria (547), reforma (241), demisso (324) e
destituio (1), maciamente concentradas no binio 1969-1970 (FIGUEIREDO, 1978,
p. 155). Entre essas punies quatro atingiram diretamente o Judicirio: a aposentadoria
compulsria dos ministros Hermes Lima, Evandro Lins e Silva e Victor Nunes Leal, do
STF, e a do general Peri Constant Bevilaqua
183
.
Bevilaqua estava a trs meses da aposentadoria por idade. Ele foi o nico
ministro do Superior Tribunal Militar a sofrer uma punio baseada em ato
institucional. No Supremo, em solidariedade aposentadoria de Lima, Lins e Silva e
Leal, demitiram-se o Presidente e o Vice-Presidente do Tribunal, ministros Gonalves
de Oliveira e Lafayete de Andrada.
Ambos mineiros, um deles descendente de Jos Bonifcio, foram os
nicos funcionrios de alto nvel dos poderes republicanos a se
valerem do esprito de renncia para impedir o prosseguimento da
confuso entre a histria do regime e suas biografias (GASPARI,
2002b, p. 228)
184
.
Os eventos de 1968 poderiam ter mostrado a Costa e Silva que ele no estava
preparado para governar sob um regime constitucional, mesmo com todos os senes que

182
No mesmo sentido, Elio Gaspari: A principal caracterstica da atividade legiferante que se seguiu
edio do AI-5 foi a expanso do controle da sociedade pelo Estado (GASPARI, 2002b, p. 232).
183
A respeito das cassaes dos trs ministros do STF ver (PAULA, 2003). Para a aposentadoria de Peri
Bevilaqua, ver (LEMOS, 2004b).
184
Logo em seguida, com o Ato Institucional n 6, de 1 de fevereiro de 1969, Costa e Silva reduziria o
Supremo Tribunal Federal sua composio de onze ministros.
114
podem ser opostos Constituio de 1967, sua feitura e opes institucionais
autoritrias. A onipresente filosofia legalista e formalista da UDN, entretanto, lhe dizia
que no. O problema era que mesmo a Constituio de 67 era excessivamente liberal. A
soluo para as dificuldades experimentadas estaria, assim, em reform-la, ou, nas
palavras de Carlos Castello Branco, mand-la de volta ao estaleiro, para que fosse
reajustada ao novo surto revolucionrio, assegurando-se nvel constitucional, ainda que
transitrio, a disposies polticas de exceo. Para Costa e Silva, isso significava
reduzir a rea de interferncia poltica e parlamentar no sistema de poder nacional
(CASTELLO BRANCO, 1969).
Antes de reabrir o Congresso, Costa e Silva pretendia outorgar uma nova
constituio, a qual manteria em vigor o Ato Institucional n 5, mas facultaria ao
presidente a suspenso de um ou vrios de seus dispositivos. De acordo com trs de
seus principais colaboradores Jayme Portella, Carlos Chagas e Hernani dAguiar ele
pretendia valer-se dessa prerrogativa para decretar o fim do recesso parlamentar no
incio de setembro de 69. Essa providncia, ainda que superficial em relao ao
conjunto do AI-5, era condio necessria para qualquer iniciativa de restabelecimento
da ordem institucional (GASPARI, 2002b, p. 76).
Ainda em maro de 1967, a tarefa de preparar a nova constituio estava sob
responsabilidade de Gama e Silva. O ministro linha dura opunha-se reabertura
prematura do Congresso e no tinha interesse na elaborao de uma nova
constituio, afinal uma nova Carta, mesmo absorvendo parte das medidas dos Atos,
definiria algum ordenamento, algum limite, no seu uso. Aparentemente, o Ministro da
Justia estava satisfeito com a situao de arbtrio absoluto que os atos possibilitavam
(ARAJO; MACIEL, 2002, p. 47). Sua inrcia, entretanto, resultou na transferncia da
tarefa para o Vice-Presidente, Pedro Aleixo
185
.
Aleixo, que fora o principal articulador da Constituio de 1967 no Congresso
Nacional, desempenharia agora o papel que coube a Carlos Medeiros Silva naquela
oportunidade. O primeiro esboo do trabalho levava em conta diferentes sugestes
recebidas pelo Vice-Presidente de juristas, polticos, entidades de classe e outros
colaboradores. Foi concludo em 22 de junho de 1969, 38 dias aps seu incio

185
De acordo com Caetano Arajo e Eliane Cruxn Maciel, com base em depoimento do senador Edison
Lobo, apenas diante da inrcia de Gama e Silva o encargo foi repassado a Pedro Aleixo.
115
(ARAJO; MACIEL, 2002, p. 49). De posse da minuta, Costa e Silva designou a
chamada Comisso de Alto Nvel, integrada por ele prprio e outros sete nomes de
peso: o Vice-Presidente, Pedro Aleixo, o Ministro da Justia, Gama e Silva, o Ministro
do Planejamento, Hlio Beltro, o Ministro do Supremo Tribunal Federal, Themistocles
Cavalcanti, o Chefe da Casa Civil, Rondon Pacheco e os juristas Miguel Reale e Carlos
Medeiros Silva. A composio da Comisso denunciava a tentativa de equilibrar o
conflito entre duros e moderados: do lado da revoluo, Carlos Medeiros Silva e Gama
e Silva. Do lado das instituies, Aleixo e Rondon Pacheco (ARAJO; MACIEL,
2002, p. 49).
As notas taquigrficas das reunies da Comisso consistem em um rico e
extenso material de pesquisa. A questo da mudana constitucional discutida
detidamente no segundo dia de trabalho, 15 de julho de 1969. nesse momento que se
introduz o qurum de um tero de deputados ou senadores para a iniciativa de proposta
de emenda constitucional; segundo Costa e Silva, um quarto barateia muito
(SENADO FEDERAL, 2002, p. 175). At aquele momento, a sistemtica prevista para
a aprovao de emendas constitucionais era a mesma da Constituio de 1967, como se
depreende da leitura do art. 49 do projeto (2002, p. 176). Trava-se, ento, um debate
sobre a necessidade de estabelecer um rito diferenciado para as proposies de reforma
constitucional iniciadas pelo Presidente da Repblica, algo previsto no Ato Institucional
n 2, mas rejeitado expressamente no processo de apreciao das emendas apresentadas
durante a Constituinte de 1966-67:
Depois de muita discusso sobre as condies para apresentao de
emenda constitucional, Gama e Silva insiste na tese da diferena de
tratamento de propostas originrias do Executivo e do Legislativo,
posio seguida por Miguel Reale. Discutia-se a garantia da
apreciao das propostas do Executivo, garantia de que no gozariam
as de iniciativa de parlamentares. Todavia, o texto suprimido e
permanece a redao da Constituio de 1967 (ARAJO; MACIEL,
2002, p. 61).
Este relato fiel ao teor dos debates, mas no o quanto ao texto final do
projeto, nem quanto verso promulgada pela Junta Militar, na qual o qurum para
aprovao das emendas surge como sendo de dois teros. No foi possvel localizar
nenhuma fonte histrica que explicasse a mudana. Parece razovel sup-la de
responsabilidade do prprio Pedro Aleixo, que aps os trabalhos da Comisso, ficou
encarregado de consolidar as diversas alteraes aprovadas ao anteprojeto inicial.
116
possvel que o Vice-Presidente, de perfil mais liberal, tivesse preferncia por essa
frmula, como meio de melhor resguardar os dispositivos constitucionais do humor
governamental. Entretanto, a lealdade que marcou sua relao com Costa e Silva fala
contra, ao menos em princpio, a suposio de que ele houvesse inserido na verso final
do texto, propositadamente e sem o conhecimento do Presidente, um dispositivo em
discordncia com o que fora debatido na Comisso. Como se sabe, o qurum de dois
teros viria a criar dificuldades para o regime militar, como atesta o episdio do Pacote
de Abril, discutido no prximo captulo. fato que o Conselho de Segurana Nacional
apreciou o resultado do trabalho da Comisso de Alto Nvel antes de sua finalizao,
mas duvidoso que uma alterao como essa houvesse sido sugerida por seus membros,
que, exceo do prprio Pedro Aleixo, criticaram o projeto por julg-lo
excessivamente liberal (ARAJO; MACIEL, 2002, p. 64).
O plano de Costa e Silva, mesmo com a oposio de setores duros do Exrcito,
parecia caminhar para o sucesso. Ele reabriria o Congresso para a promulgao da nova
Constituio, ainda que sob o ttulo de Emenda Constitucional, no 7 de setembro
vindouro. Entretanto, no dia 27 de agosto, ao despachar com o governador de Gois,
Otvio Lage, o presidente sentiu-se mal, experimentou alguma confuso mental e
chegou a perder a fala. Ao longo do prximo dia e meio a sua situao pioraria. Trinta e
cinco horas depois do primeiro acidente neurolgico o dispositivo de emergncia do
Planalto foi acionado para levar Costa e Silva ao Rio de Janeiro o mais rpido possvel.
Ele sofrera uma isquemia cerebral, que o deixou mudo e com o lado direito imobilizado.
Gaspari registra que o marechal chorou quando o carro [que o conduzia ao aeroporto
de Braslia] afastou-se do Alvorada (GASPARI, 2002b, p. 80-81)
186
.
Uma rpida movimentao, orquestrada pelo Chefe do Gabinete Militar, general
Jayme Portella, foi posta em marcha. Seu objetivo era nada mais nada menos que a
usurpao. Os militares da linha dura jamais aceitariam a conseqncia constitucional
da incapacidade de Costa e Silva: a posse, na Presidncia, de Pedro Aleixo, o nico
membro do Conselho de Segurana Nacional que se opusera ao Ato Institucional n 5.
Simplesmente no confiavam nele. Portella teve, ento, a idia de substituir o Presidente

186
Na verdade, a sade de Costa e Silva era sabidamente precria j poca em que ele fora alado
Presidncia da Repblica. No final de 1966, dois mdicos j haviam lhe dado no mximo mais dois anos
de vida. Para mais detalhes, (GASPARI, 2002a, p. 274).
117
por meio de uma regncia trina, uma junta militar composta pelos ministros das trs
Armas
187
.
A soluo recebeu a beno do Alto-Comando das Foras Armadas e, como de
hbito, Jayme Portella foi bater porta de Carlos Medeiros Silva para que ele
desenhasse o Ato Institucional por meio do qual a regra sucessria prevista na
Constituio seria excepcionada e o comando do pas outorgado Junta Militar. Em
menos de meia hora, Medeiros redigiu a lpis, com sua letra mida, arrazoado e ato
(GASPARI, 2002b, p. 84). Certamente, a prtica lhe facilitava a tarefa. Pedro Aleixo
fora convocado ao Rio, no Arsenal da Marinha, onde recebeu a notcia de que os trs
ministros militares assumiriam o governo em seu lugar. Ele no ofereceu resistncia,
mas foi posto sob vigilncia por Portella, para evitar que uma volta a Braslia e uma
cerimnia de posse montada s pressas tornassem ainda mais complicado seu plano
(GASPARI, 2002b, p. 85).
O Ato Institucional n 12 foi editado em 31 de agosto de 1969 e inaugurou um
perodo de intensa produo de normas excepcionais. A Junta Militar, em um ms e
meio de mandato editou cinco atos institucionais e outorgou a Emenda Constitucional
n 1, de 1969. Os atos institucionais apontaram para um recrudescimento ainda maior do
regime. Criavam, por exemplo, a pena de banimento para indivduos inconvenientes,
nocivos ou perigosos Segurana Nacional e a pena de morte e priso perptua para
hipteses de guerra revolucionria ou subversiva. Para enquadrar os militares cujo
histrico autorizava supor que um puxo de orelha os reintegraria no esprito e nos
deveres prprios da instituio, foi criada a transferncia para reserva por tempo
determinado. Enfim, para viabilizar a sucesso de Costa e Silva por um militar, foi
declarada vaga a Presidncia e, claro, a Vice-Presidncia da Repblica.
A nova Constituio, travestida de emenda, aproveitava-se do trabalho
desenvolvido pela Comisso de Alto Nvel, mas introduzia nele algumas alteraes
significativas. A verso outorgada em 17 de outubro de 1969 permitia a prorrogao
indefinida do estado de stio, restringia ao Presidente a iniciativa legislativa para
proposies versando sobre anistia a crimes polticos, mitigava as imunidades
parlamentares, tornava mais rigoroso o instituto da fidelidade partidria e estabelecia, na

187
poca, Augusto Rademaker (Marinha), Aurlio de Lyra Tavares (Exrcito) e Mrcio de Souza e
Mello (Aeronutica).
118
linha do Ato Institucional n 14, a pena de morte e priso perptua para casos de guerra
revolucionria ou subversiva
188
.
Ao fim da votao das emendas ao projeto de Constituio em 1967, Nelson
Carneiro lanara uma profecia s avessas:
Desta vez, Sr. Presidente, ocupo a tribuna para, em nome do
Movimento Democrtico Brasileiro, exaltar o modo como V. Exa.
procurou conduzir os trabalhos, lev-los a termos, dentro do exguo
prazo traado, infelizmente, pelo Ato Institucional n 4, impondo a um
Congresso em recesso as canseiras da votao de um projeto que,
aperfeioado que tenha sido pela colaborao de todos, h de durar
muito pouco e Deus permita que dure pouco para que um outro
texto venha a ser apreciado com mais serenidade e mais clareza, capaz
de traduzir por muitos anos os anseios democrticos do povo
brasileiro
189
.
De fato, a Constituio de 1967 durou pouco, mas no foi substituda por um
texto capaz de traduzir os anseios democrticos do povo brasileiro. O texto da
Emenda n 1, de 1969, traduzia apenas a convenincia de um regime violento e incapaz
de impor a ordem no mbito das prprias Foras Armadas.
***
Como visto, o regime ditatorial foi marcado pela suspenso e alterao de
normas constitucionais por fora de atos institucionais editados pelo governo ou de
emendas Constituio ora outorgadas, ora votadas por um Congresso rigidamente
controlado. Essas medidas procuraram assegurar aos militares o controle das principais
instituies republicanas, de forma a permitir o adimplemento dos objetivos nacionais
permanentes ou conjunturais e a garantia da paz e tranqilidade social.
Os conceitos de objetivos nacionais permanentes e conjunturais, como se sabe,
remetem ao trabalho de Golbery do Couto e Silva (1981). Os objetivos nacionais
permanentes representam a
traduo dos interesses e aspiraes do grupo nacional, tendo em vista
a sua prpria sobrevivncia como grupo, isto , asseguradas as trs
condies bsicas de autodeterminao, integrao crescente e
prosperidade, dentro do quadro espacial seja imposto pela tradio
histrica, seja requerido por condies julgadas essenciais quela
mesma sobrevivncia. Tais objetivos definem, portanto, a atitude do

188
Para maiores detalhes acerca das modificaes, conferir (ARAJO; MACIEL, 2002, p. 65-75) e, para
uma sntese precisa, (GASPARI, 2002b, p. 122).
189
Anais da Constituio de 1967, v. IV, p. 994.
119
grupo, considerado em sua vida interior e em sua vida de relao
(COUTO E SILVA, 1981, p. 60).
Os objetivos nacionais atuais, por outro lado, teriam carter conjuntural,
representando a cristalizao dos interesses nacionais em um dado momento (1981, p.
65). Nessa anlise, os objetivos permanentes so naturalizados e equivalem a uma
interpretao das aspiraes da nao, compreendidas como um dado ftico da
realidade, acessvel ao intrprete devidamente qualificado, pois se manifestam de forma
mais ou menos consciente, mais ou menos inarticuladas e por vezes ainda informes
(1981, p. 28).
Na definio dos objetivos permanentes, Golbery recomenda eliminar, tanto
quanto possvel, as superestruturas ideolgicas e as racionalizaes mais ou menos
especiosas com as quais, freqentemente, se mascaram as aspiraes e interesses de
fundo mais egosta e de carter mais agressivo (1981, p. 61). Portanto, a definio do
que necessrio para a subsistncia e desenvolvimento de um pas um problema que
se resolve no campo da estratgia, da tcnica.
Mesmo que seja objeto de alguma polmica a extenso em que a doutrina da
Segurana Nacional influenciou de fato os governos militares (FICO, 2004),
significativo que um trabalho como o de Golbery no dedique uma palavra sequer ao
papel desempenhado pelas constituies no processo de integrao social. O direito,
nesse contexto, est plenamente a servio da poltica, ou melhor, a servio de quem,
faticamente, capaz de afirmar quais so os objetivos nacionais. Do ponto de vista da
estratgia, o direito (e, portanto, tambm a Constituio) encontra-se no terreno dos
meios. A marca desse pensamento poltico , para o constitucionalismo, a
instrumentalidade da Constituio.
Por tudo isso, o binio 1968-1969, analisado nas ltimas pginas, foi decisivo.
Ele representa o momento em que a contradio do movimento militar iniciado em 1964
atinge seu pice, com a decretao do Ato Institucional n 5 e, em seguida, a outorga de
uma nova Constituio, que o reconhecia expressamente e mantinha-o vigente. O art.
182 da Emenda Constitucional n 1, de 1969, ao proclamar que continuam em vigor o
Ato Institucional n 5, de 13 de dezembro de 1968, e os demais Atos posteriormente
baixados operou uma curiosa inverso. Os atos institucionais n 1, 2 e 5 iniciavam sua
parte dispositiva afirmando que a Constituio de 1946, no caso dos dois primeiros e
120
de 1967, no caso do terceiro era mantida em vigor. Agora era a prpria constituio
que se encarregava de declarar vigente o ato institucional que lhe precedia. Essa
confuso atacava as prprias premissas revolucionrias, como observou Gama e Silva
durante os trabalhos da Comisso de Alto Nvel: Entendo que o Ato Institucional
superconstitucional, e a est a Constituio dando a faculdade de revogar o Ato
Institucional! (SENADO FEDERAL, 2002, p. 332).
A conjuno do Ato Institucional n 5 e da Emenda Constitucional n 1 forneceu
a verso definitiva do jogo normativo que turvava os limites entre a normalidade
constitucional e a adoo de medidas excepcionais, quando a prpria Constituio
passou a afirmar a possibilidade de que suas normas fossem excepcionadas conforme a
vontade do governante. Mdici, eleito pelo Congresso recm-aberto em outubro de 1969
para substituir Costa e Silva, no alterou em nada essa estrutura. A nica emenda
constitucional que aprovou, em 1972, destinava-se a tornar indiretas as eleies para
governador de estado, em 1974 (Emenda Constitucional n 2, de 1972). Por qu?
impossvel ser mais eloqente que ele:
A Castello Branco a ditadura parecera um mal. Para Costa e Silva,
fora uma convenincia. Para Mdici, um fator neutro, instrumento de
ao burocrtica, fonte de poder e depsito de fora. No s se
orgulhou de ter namorado o AI-5 desde antes de sua edio, como
sempre viu nele um verdadeiro elixir: Eu posso. Eu tenho o AI-5 nas
mos e, com ele, posso tudo, disse certa vez a um de seus ministros.
Eu tinha o AI-5, podia tudo, rememorou na nica entrevista que
concedeu (GASPARI, 2002b, p. 130).
As desventuras constitucionais do regime militar voltariam ao primeiro plano da
poltica nacional apenas durante o governo de Ernesto Geisel, em 1974, dessa vez
impulsionando um movimento lento, mas crescente, de reivindicao pela ruptura com a
ordem constitucional autoritria.

121
Captulo 2 A emergncia do projeto constitucional
democrtico: convocao, processo e significado da
Constituinte de 1987/1988


Constituinte sem povo no cria nada de novo.

Slogan adotado pelos plenrios, comits e movimentos Pr-
Participao Popular na Constituinte

Segundo Nelson Werneck Sodr, falso dizer que o processo poltico que ficou
conhecido como abertura, conduzido pelo governo Geisel, surgiu por presso das
foras populares. Elas nem sequer estavam organizadas e menos ainda tinham
condies para uma presso desse tipo (SODR, 1984, p. 131). Seria, entretanto,
igualmente equivocado ignorar que, a partir da abertura, a participao da sociedade
civil no jogo poltico ganhou progressiva articulao e relevncia. No bojo desse
processo, emergia uma forma nova de perceber o direito, em especial o direito
constitucional.
Essa mudana , antes de tudo, a mudana de uma prtica. Paul Veyne (1995) j
advertia para os mltiplos sentidos que um conceito como governo comporta.
Analisando a contribuio do trabalho de Foucault para a histria, Veyne sugere que
muito mais proveitoso abordar a prtica do governo do que o mero conceito, o qual
pode nos levar equiparao apressada de experincias histricas muito distintas. A
mesma observao se aplica ao poder constituinte. Se observarmos as circunstncias
que cercam a reivindicao por uma nova constituio na dcada de 70, seu
enredamento com os movimentos pela anistia e pelo restabelecimento das eleies
diretas, o processo de convocao da Assemblia Constituinte e, finalmente, o binio de
seu funcionamento, algo de novo pode ser percebido. Debatendo-se contra uma longa
tradio de transies pelo alto, uma nova prtica comea a se articular, propondo
para a pergunta acerca do fundamento da autoridade da Constituio respostas ao
mesmo tempo inesperadas e criativas.
H algumas justificativas para tratar a elaborao de uma constituio como um
problema destinado a um grupo reduzido e supostamente qualificado de indivduos,
122
como at ento havia sido a regra na histria constitucional brasileira. Uma das mais
populares como lembrado ao final do captulo anterior a idia de que o direito
em si assunto para tcnicos. Essa explicao integra, em boa medida, o senso comum
terico dos juristas e precede o regime militar, ainda que certamente tenha se
exacerbado durante esse perodo. Na dcada de 70, Manoel Gonalves Ferreira Filho j
anunciava que a lei tornara-se uma atividade de per si tcnica (FERREIRA FILHO,
2001, p. 269), enquanto Miguel Reale, em artigo de 1985, sugestivamente intitulado
Como dever ser a nova Constituio, escreveu:
No segredo para ningum que a elaborao de um texto
constitucional representa uma tarefa eminentemente tcnica, no s
por envolver o conhecimento de mltiplos domnios da experincia
humana, como por exigir harmonioso senso unitrio de equilbrio,
inseparvel do valor arquitetnico que Aristteles considerava a
nota essencial da Poltica (REALE, 1985, p. 11).
Mais do que assegurar aos bacharis uma posio proeminente e supostamente
inocente e desinteressada na poltica, a operao dessa engenharia ou arquitetura,
como preferiria Reale constitucional serviu para manter a tarefa de fazer uma
constituio circunscrita a um punhado de iniciados (os redatores de constituio,
nas palavras de Sartori
190
). A experincia de 1987-88 rompeu com esse paradigma de
processo constituinte, restrito s instituies e pautado pelos tcnicos do governo. A
atuao de um conjunto de deputados e senadores, nem todos (qui uma pequena
minoria) de perfil tcnico, associado intensa interferncia da opinio pblica, a
mecanismos institucionais de participao popular e a uma dinmica descentralizada em
mais de duas dezenas de subcomisses temticas sem a orientao de qualquer
anteprojeto de Constituio, poderia resultar em qualquer coisa, menos em um texto
dotado de harmonioso senso unitrio de equilbrio.
Em outras palavras, as foras polticas envolvidas no processo constituinte
jogaram-se nele sem nenhuma certeza sobre como aquilo iria acabar. O poder
constituinte tornara-se rfo de objetivos nacionais. No havia um projeto oficial a ser
traduzido pela Constituio, mas diversos projetos polticos e ideolgicos fragmentrios

190
(SARTORI, 1996, p. 215).
123
a articular, mediados por uma forte exigncia de cidadania, entendida principalmente
como direito participao ativa na vida poltica do pas
191
.
Esse processo materializou uma recusa Constituio de Notveis, idia de
um texto tcnico, a servio de um programa j definido, portador de um saber
confivel sobre o que bom para ns. Esse saber deveria, agora, ser construdo e,
para isso, constituir as prprias condies de sua constituio. O pronunciamento do
povo soberano no seria encarnado pelo unssono da voz autoritria, chancelada pelo
verniz bacharelesco, mas por uma autntica polifonia, cujo sentido somente pode ser
apreendido em movimento, em seu prprio fazer-se. Esta a nota de ineditismo que
atribui Constituio de 1988 um carter verdadeiramente revolucionrio. E,
precisamente por isso, o principal alvo de crticas.
Porm, uma mudana desse tipo no ocorre por meio da supresso instantnea
das idias e prticas at ento vigentes. Os ecos da concepo do direito como um
problema tcnico ressoaram ao longo de todo o processo constituinte, como possvel
perceber nos comentrios que os juristas desalojados de sua posio freqentemente
lanaram contra a Assemblia ou, ainda, no pronunciamento do ento presidente Jos
Sarney em cadeia nacional de rdio e televiso, no dia 26 de julho de 1988, no qual
criticava a qualidade do trabalho dos Constituintes dizendo: os brasileiros receiam que
a Constituio torne o pas ingovernvel (OLIVEIRA, 2005, p. 145).
A histria do embate entre essas duas perspectivas conflitantes marca o perodo
da abertura lenta e gradual, durante o qual a superao definitiva do ciclo autoritrio
foi apresentada por alguns como sua definitiva afirmao: o processo constituinte de
1987-1988 seria o desenlace triunfal da Revoluo de 1964. Essa manobra foi, em
parte, fracassada, pois ficou restrita a fragmentos da histria oficial e aos
pronunciamentos de algumas lideranas polticas. No campo do direito constitucional,
entretanto, ela obteve uma vitria. Com o poder pasteurizador do formalismo jurdico,

191
A este respeito, veja-se a avaliao do ento reitor da Universidade de Braslia, Cristvam Buarque:
A Constituinte tinha que ser o retrato das idias que o Brasil tem de si. E estas idias so hoje divididas,
como as de um ser esquizofrnico que se sente partido e, portanto, no se v claramente. (...) Nossa
Constituio de 1988 reflete perfeitamente o mundo imperfeito ao qual ela pertence. Felizmente ela assim
saiu. No poderia ser diferente. No avanou como alguns gostariam. No regrediu como outros
desejariam. No deixou claro para onde vai o pas, porque nenhum de ns tem claro para onde ele deve e
pode ir. Esta a mais perfeita de nossas Constituies. Ela inacabada como o nosso pas, em processo
de formao social desejando ser uma Nao (BUARQUE, 1988, p. 20).
124
logrou impedir que, experincia de 1987-1988, se seguisse uma ampla reviso da
doutrina sobre o poder constituinte no Brasil. E, talvez por isso, ainda seja to comum
que os trabalhos dos defensores do elitismo constitucional encontrem uma boa acolhida
na academia jurdica. Nesses trabalhos, percebe-se, invariavelmente, o estranhamento e
o desconforto com o processo que resultou na Constituio de 1988 e, por
conseqncia, com a prpria Constituio. Ferreira Filho, por exemplo, ao defender a
possibilidade de convocao de uma nova Assemblia Constituinte por meio de emenda
constitucional, tal como ocorrido em 1985, expressa seu dissabor com um alerta: que
desta vez sejam os mais sbios os incumbidos de estabelec-la [a Constituio]
(FERREIRA FILHO, 1995, p. 142)
192
.
Na realidade, Ferreira Filho sustenta at os dias de hoje que entre o Ato
Institucional n 5 e a Constituio de 88 no h, do ponto de vista jurdico, soluo de
continuidade. Essa viso apresenta a convocao da Constituinte como autorizao para
uma reforma total da Constituio de 1967-69 e o trabalho da Assemblia como o

192
A viso de Ferreira Filho , neste particular, tributria do pensamento de Vilfredo Pareto e Gaetano
Mosca. Ele cita ambos reiteradamente em A Democracia Possvel (1972, p. 25-26). Eis um pequeno
trecho de Mosca, reproduzido nessa obra: Os indivduos [que constituem a elite dirigente] distinguem-se
da massa dos governados por qualidades que lhes do uma certa superioridade, material, intelectual ou
mesmo moral; ou ento so os herdeiros de indivduos que possuram tais qualidades (...). Em outras
palavras, os membros de uma minoria dirigente, em regra, possuem algum atributo, real ou aparente, que
altamente apreciado e muito influente na sociedade em que vivem. Ferreira Filho completa: A elite
dirigente desdobra-se em duas camadas: uma rene as principais figuras da Poltica, os grandes lderes, os
estadistas; outra, o grupo bem mais numeroso dos cadres, dos tcnicos que assessoram, dos
administradores que executam, de todos aqueles que, em nvel alto, cercam, inspiram, auxiliam os
primeiros (p. 26). A teoria das elites supe que impossvel uma democracia na qual o povo governe a si
prprio, no sentido de que ele produza por si as decises polticas fundamentais. Os desenvolvimentos de
Ferreira Filho sobre a teoria das elites ajustam-se perfeitamente s necessidades de justificao daquele
movimento que ele chamou de Revoluo Democrtica brasileira (1964, p. 173). Ao comentar as
tenses entre democracia e desenvolvimento econmico, por exemplo, ele sugere que no h
incompatibilidade entre ambas, mas dificuldade em concili-las. Por essa razo, a regra geral a
preponderncia de regimes autoritrios na fase inicial do desenvolvimento econmico (1972, p. 48). Na
mesma obra, Ferreira Filho ensina que a escolha popular e direta de governantes reveste-se de carter
mentiroso e daninho porque feita, via de regra, fora da escala humana (p. 82). Isso significa, em poucas
palavras, que os cidados deveriam votar apenas em representantes com os quais convivessem
diretamente, sem intermediaes, em um mesmo crculo poltico, de preferncia natural: ningum deve
poder escolher, pelo voto, representante ou titular de cargo de governo fora de um crculo, sua medida
(p. 83). A forma de no excluir a maioria da populao de (alguma) participao nesse processo a
estruturao em pirmide de todo o povo. Essa frmula resulta na formao de uma cadeia de confiana
e representao que v, por tantos degraus quanto necessrio, dos pequenos e forosamente numerosos
crculos de base, medida do homem comum, at o crculo mais alto, incumbido de selecionar as
autoridades supremas do Estado (p. 89). Disso, conclui-se que o modelo de democracia de partidos
invivel e utpico (1979, p. 156) (ainda que Ferreira Filho no defenda o modelo de partido nico
(1972, p. 87-88)) e que o modelo de eleies indiretas para Presidente e Governador adotado pelo pas
plenamente justificvel (1979, p. 158). O importante, ao final, jamais fazer da massa o soberano
(1972, p. 88). Para uma abordagem introdutria ao trabalho de Mosca e Pareto, ver (ZUCKERMAN,
1975).
125
exerccio desse poder reformador, cuja autoridade remontaria ao perodo de maior
recrudescimento da ditadura militar. O formalismo jurdico busca romper com o tempo,
construir um saber neutro e, por isso mesmo, a-histrico. Pretende isol-lo da moral e da
poltica enquanto, sub-repticiamente, serve a propsitos polticos claros, contudo,
silentes. A contradio encerrada no diagnstico de Ferreira Filho, entretanto, s pode
ser desvelada em toda sua dimenso por meio de um olhar sobre a histria da
convocao da Constituinte e seus trabalhos. Sobre sua prtica, e no s sobre os nomes
que lhe impingiram seus advogados ou detratores.
Este captulo dedica-se a essa tarefa, analisando as condies histricas que
tornaram possvel a reunio da Assemblia Nacional Constituinte de 1987-1988, a
forma pela qual ela se desincumbiu de sua tarefa e as conseqncias desse processo
sobre o prprio sentido da Constituio para ns.

2.1. A longa gestao do processo constituinte
De uma forma geral, reconhece-se que a idia de convocao de uma assemblia
nacional constituinte foi formalizada pela primeira vez em julho de 1971, por meio da
chamada Carta do Recife, documento aprovado em reunio do Movimento
Democrtico Brasileiro (MDB) realizada naquela cidade (MICHILES, 1989, p. 22). H
registros, entretanto, de que o VI Congresso Nacional do Partido Comunista Brasileiro
(PCB), realizado clandestinamente em dezembro de 1967, aprovou entre suas teses a
abolio das leis de exceo implantadas pelos militares que tomaram o poder em 1964,
o estabelecimento das liberdades democrticas, a realizao de eleies, a adoo de
uma constituio democrtica e a anistia aos presos polticos
193
(destacamos).
O pronunciamento do MDB, entretanto, ganhou relevncia em razo do
momento histrico vivido pelo partido, no qual vrios militantes pregavam at mesmo a
autodissoluo como forma de protesto contra a ditadura militar (MICHILES, 1989, p.
22). A convocao de uma constituinte era questo controversa e gerou debates
intensos. Segundo Maria DAlva Gil Kinzo, a idia era considerada pela ala mais
moderada do MDB como radical para a poca (KINZO, 1988, p. 140). Na dcada de

193
A este respeito, ver o verbete Partido Comunista Brasileiro, do Dicionrio Histrico-Biogrfico
Brasileiro organizado pela Fundao Getlio Vargas. O verbete encontra-se disponvel online no
endereo: <http://www.cpdoc.fgv.br/dhbb/verbetes_htm/6069_5.asp>. Acesso em: 5.3.2008.
126
70, o simples mencionar da palavra Constituinte implicava uma certa dose de
inconseqncia poltica

(MICHILES, 1989, p. 19). A vitria no episdio da Carta do
Recife foi da ala que mais tarde seria conhecida como o grupo dos autnticos.
Os que eram contra, argumentavam que o partido deveria aceitar a
Revoluo de 1964 como um fato irreversvel, e lutar para que fosse
restabelecida a Constituio menos autoritria de 1967
194
. Os
partidrios da Assemblia Constituinte, recusando-se a reconhecer
qualquer estrutura constitucional gerada pelo regime ps-64,
argumentavam que a luta por sua convocao seria um passo
fundamental para a democratizao do pas (KINZO, 1988, p. 140).
A idia de convocao da constituinte, entretanto, exerceu influncia muito
limitada sobre a oposio legal. Apenas aps 1977, por razes analisadas a seguir, a
convocao de uma Constituinte passou a ter alguma prioridade na pauta emedebista.
Entretanto, mesmo que o discurso constituinte ainda no estivesse articulado de forma
consistente no incio e em meados da dcada de 70, a crtica ao constitucionalismo
autoritrio marcou a atuao da oposio legal e dos movimentos sociais no perodo,
abrindo espao para uma reivindicao poltica amparada em base social mais ampla e
representativa. Em 1973, Ulysses Guimares e Barbosa Lima Sobrinho, candidatos a
Presidente e vice da Repblica, respectivamente, indicados pelo MDB, cruzaram o pas
denunciando a farsa da eleio indireta e divulgando o que chamaram de
anticandidatura
195
. Nas palavras de Ulysses:
No o candidato que vai percorrer o pas. o anticandidato, para
denunciar a antieleio, imposta pela anticonstituio que homizia o
AI-5, submete o Legislativo e o Judicirio ao Executivo, possibilita
prises desamparadas pelo habeas corpus e condenaes sem defesa,
profana a indevassabilidade dos lares e das empresas pela escuta
clandestina, torna inaudveis as vozes discordantes, porque ensurdece
a nao pela censura imprensa, ao rdio, televiso, ao teatro e ao
cinema (ALVES, 2005, p. 217)
196
.

194
No mesmo sentido, ver (MICHILES, 1989, p. 21).
195
Esse episdio ainda revelaria o racha na prpria oposio legal ao regime, que disputava internamente
a forma pela qual deveria fazer oposio. Na votao no Colgio Eleitoral, Ulysses e Barbosa Lima nem
sequer receberam todos os votos do seu partido. Um grupo dissidente (os autnticos) de 23 deputados se
absteve. Em seu manifesto anunciaram que estavam devolvendo os votos ao grande ausente: o povo
brasileiro, cuja vontade, excluda deste processo, devia ser a fonte de todo o poder. E exigiram a
restaurao das garantias democrticas (tambm exigida por Ulysses e Barbosa Lima) e apelaram aos
brasileiros para que apoiassem seu protesto (SKIDMORE, 1988, p. 302). No mesmo sentido ver
(GASPARI, 2003, p. 252).
196
A ntegra do discurso de Ulysses pode ser consultada no stio da Fundao Ulysses Guimares, no
endereo <http://www.fugpmdb.org.br/frm_docs.htm>.
127
O pronunciamento de Ulysses foi publicado na ntegra pelos grandes jornais do
pas
197
. Considerando que ele atacara de uma s vez o Ato Institucional n 5, o processo
de escolha do prximo presidente e as prises arbitrrias, a divulgao de seu discurso
pela imprensa deve ser considerada como uma vitria do MDB. Gaspari observa que,
meses antes, a Polcia Federal lembrara que era proibido criticar o sistema de censura,
seu fundamento e sua legitimidade. [Portanto, a divulgao da ntegra do discurso de
Ulysses] era pouco, mas era algo (GASPARI, 2003, p. 243).
Em agosto de 1974, a Ordem dos Advogados do Brasil realizou sua V
Conferncia, no Rio de Janeiro. O tema escolhido foi O Advogado e os Direitos do
Homem e os debates caminharam por uma defesa inflexvel das liberdades e garantias
fundamentais. A OAB decidiu deflagrar uma campanha pblica, cuja meta era a
revogao do Ato Institucional n 5, a restaurao do habeas corpus e a anistia. J
naquele momento, a Ordem mostrava-se empenhada em convencer o pblico de que os
governos militares ps-1964 era ilegtimos porque a Constituio que outorgaram no
resultou de uma assemblia constituinte eleita pelo povo (SKIDMORE, 1988, p. 366)
(destacamos).
Outro fator que abriu espao para a mobilizao pr-Constituinte foi a
fragilizao do governo militar nos processos eleitorais de 1974 e 1976. Nas eleies de
74 que representaram um grande golpe para o regime o MDB conquistou 16
cadeiras das 22 em disputa para o Senado e fez 160 cadeiras na Cmara, algo em torno
de 40% do total de deputados. O resultado eleitoral colocou em suspenso a distenso,
pois obrigava o projeto de reforma poltica a passar pela oposio, coisa para a qual [o
ento presidente] Geisel nunca se preparara (GASPARI, 2003, p. 477). Nas eleies
municipais de 1976, a ARENA ganhou com folga nas regies economicamente menos
desenvolvidas, mas o MDB obteve a maioria das Cmaras de Vereadores de Rio de
Janeiro, So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Salvador, Campinas e Santos
(SKIDMORE, 1988, p. 372). O que agravava a situao para os militares era o fato de a
vitria emedebista ter sido conquistada mesmo aps a imposio de pesadas restries
propaganda eleitoral no rdio e na TV pela chamada Lei Falco (Lei n 6.339, de
1976), editada quatro meses antes do pleito. Pela lei, a propaganda eleitoral era limitada

197
A respeito do discurso de Ulysses e seu impacto, ver o artigo de Carlos Chagas publicado em O
Estado de S. Paulo, de 27.9.1973, Navegar preciso, republicado em (CHAGAS, 1975. p. 91-93).
128
apresentao do nome, nmero e currculo dos candidatos. De acordo com Maria
Helena Moreira Alves,
como o rdio e a televiso no podiam divulgar as idias dos
candidatos ou as plataformas dos partidos, impedia-se que as crticas
da oposio s polticas governamentais exercessem influncia maior
sobre o eleitorado. O significado desse tipo de censura fica evidente se
lembrarmos que os maiores jornais do pas na poca tinham tiragem
mxima de aproximadamente 300 mil exemplares, atingindo cerca de
20 milhes de pessoas; em compensao, o rdio atingia 85 milhes
de pessoas, e a televiso aproximadamente 45 milhes (ALVES, 2005,
p. 229).
O governo no estava preparado para amargar uma nova derrota em 1978,
especialmente porque as eleies para governador seriam diretas pela primeira vez,
desde 1965, conforme previsto no art. 13, 2 da Carta de 69. De acordo com Bernardo
Kucinski, o Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais (IPES), uma das principais
organizaes que apoiaram o golpe de 1964, havia circulado um documento no governo
intitulado Consideraes sobre os resultados das eleies de 1976 e a futura atitude
poltica a tomar. No documento, o IPES previa uma derrota do governo no pleito de
78, a menos que fossem introduzidas alteraes na legislao eleitoral (KUCINSKI,
2001, p. 39-40). O SNI caminhava no mesmo sentido. Segundo Maria Helena Moreira
Alves, o mapa eleitoral organizado pelo rgo de inteligncia apontava que, em 1974, o
MDB vencera para o Senado em 79 das 90 cidades com mais de 100 mil habitantes
poca.
Eram evidentes as implicaes: se o MDB continuasse a crescer,
certamente conquistaria maioria no Senado, vencendo em todas as
grandes reas urbanas nas eleies de 1978 para o Congresso. Mais
ainda, sua fora no Congresso deveria reduzir a propores
insignificantes a maioria da ARENA, ainda que no obtivesse maioria
na Cmara. Tal situao ameaaria todo o plano de distenso que
deveria ser imposto atravs de um Congresso controlado pelo governo
(ALVES, 2005, p. 232).
Geisel no possua maioria no Congresso para a aprovao das medidas
necessrias. Por outro lado, a decretao de um novo ato institucional colocaria em risco
seu projeto de abertura lenta e gradual. A sada encontrada foi valer-se da prerrogativa
outorgada ao presidente pelo art. 2 do Ato Institucional n 5, ainda em vigor,
decretando o recesso do Congresso Nacional
198
. Com o Congresso em recesso, o

198
O que foi feito por meio da edio do Ato Complementar n 102, de 1 de abril de 1977.
129
presidente, por fora do 1 do art. 2 do mesmo ato, ficaria autorizado a legislar em
todas as matrias.
Era necessrio, entretanto, encontrar um pretexto que tornasse mais apresentvel
opinio pblica a atitude arbitrria do governo. Geisel fabricou esse pretexto
pressionando o Congresso a aprovar seu projeto de Reforma do Judicirio
199
. O
projeto
200
criava um rgo disciplinador da magistratura, o Conselho Nacional da
Magistratura, dotado de competncia para, entre outras coisas, avocar procedimentos
disciplinares em face de juzes de primeiro grau. Alm disso, ampliava a competncia
da justia militar estadual, o que gerou preocupaes sobre a efetividade da apurao de
crimes praticados por policiais militares contra civis. O projeto foi repudiado pela OAB
que pressionou intensamente o MDB para modific-lo ou rejeit-lo. No curso das
negociaes,
o Senador Accioly Filho, da ARENA, redigiu um substitutivo que foi
aprovado pelo MDB. O governo, no entanto, pressionou a ARENA a
rejeit-lo, forando a aceitao da verso original do Executivo. A
situao logo chegou a um impasse, transformando-se em crise
poltica; o MDB fechou questo, obrigando todos os seus
parlamentares a votar contra o projeto
201
. No dia 30 de maro de 1977
o projeto de reforma judiciria foi a plenrio em sesso conjunta do
Senado e da Cmara dos Deputados, como era exigido para votao de
uma emenda constitucional. O resultado foi de 241 votos favor do
projeto original e 156 contra; como no houve maioria de dois teros,
o pacote foi rejeitado. Dois dias depois o presidente Ernesto Geisel
fechou o Congresso pela terceira vez (...). (ALVES, 2005, p. 233)
202
.

199
De acordo com Elio Gaspari: O Congresso no fora fechado para que se reformasse o Judicirio. O
que se queria era o muito mais, a liberdade para emendar dispositivos poltico-eleitorais da
Constituio (GASPARI, 2004, p. 362). A mesma concluso pode ser depreendida da leitura da Ata da
52 Sesso do Conselho de Segurana Nacional, 1.4.1977, na qual se discute abertamente a necessidade
de conjugar a reforma do judicirio com a as alteraes na legislao poltico-eleitoral.
200
Proposta de Emenda Constituio n 29, de 1976, encaminhado ao Congresso pela Mensagem n
347, de 1976 (Dirio do Congresso Nacional, 17.11.1976, p. 2892 e ss.).
201
poca vigia a fidelidade partidria, e o descumprimento de uma orientao direta do partido poderia
levar o deputado ou senador perda do mandato, nos termos do art. 35, V, c/c o pargrafo nico do art.
152, ambos da Carta de 69. Este ltimo dispositivo rezava: Perder o mandato no Senado Federal, na
Cmara dos Deputados, nas Assemblias Legislativas e nas Cmaras Municipais quem, por atitudes ou
pelo voto, se opuser s diretrizes legitimamente estabelecidas pelos rgos de direo partidria ou deixar
o partido sob cuja legenda foi eleito. A perda do mandato ser decretada pela Justia Eleitoral, mediante
representao do partido, assegurado o direito de ampla defesa.
202
No mesmo sentido as observaes de Ronaldo Costa Couto (2003, p. 201).
130
No dia 1 de abril, Geisel reuniu o Conselho de Segurana
203
. Comeou expondo
o longo trabalho de diagnstico do Judicirio desenvolvido a seu pedido pelo Supremo
Tribunal Federal e a tentativa de aprovao do texto no Congresso. Criticou o MDB,
que adotou postura fechada na questo, invocando, inclusive a clusula de fidelidade
partidria prevista na Emenda n 1, de 1969. De acordo com o presidente a emenda era
tcnica e jurdica, no guardando qualquer conotao partidria. Seu objetivo era
to-somente dotar o Brasil de uma Justia melhor. Por fim, criticou a sistemtica de
apreciao das emendas constitucionais prevista na Carta outorgada pela Junta Militar:
Embora tivssemos maioria absoluta, a emenda no passou, porque a
Constituio, por uma razo que at hoje no entendi, exige que as
emendas constitucionais sejam aprovadas por dois teros, quando a
Constituio anterior exigia apenas maioria absoluta. Quer dizer, se
vigesse a Constituio anterior, essa emenda teria sido aprovada e
estaria hoje iniciada a sua regulamentao.
Assim como em 1965, a rejeio de proposta de emenda constitucional
encaminhada pelo Presidente da Repblica ao Congresso resultou na outorga de um ato
de exceo. Abria-se caminho nem tanto para a reforma do Judicirio, mas para a
liberdade para emendar dispositivos poltico-eleitorais da Constituio (GASPARI,
2004, p. 362), algo que o incompreensvel qurum de dois teros, exigido para
reformas constitucionais, tornava impossvel ao governo, com o Congresso aberto
204
.
Nos doze dias seguintes, Geisel promoveu intensos debates com um pequeno
grupo de assessores, entre os quais o ministro Golbery do Couto e Silva, o secretrio
particular Heitor Ferreira e o chefe do SNI, general Joo Baptista Figueiredo (ALVES,
2005, p. 233). Gaspari registra, ainda, a participao do ministro da Justia, Armando
Falco, e de Francelino Pereira, ento presidente da ARENA (GASPARI, 2004, p. 361).
Alm disso, pela primeira vez desde 1823, quando d. Pedro I dissolveu a Constituinte,
o Executivo legislou com a colaborao dos presidentes das duas Casas do Congresso
fechado (GASPARI, 2004, p. 365): o deputado Marco Maciel e o senador Petrnio

203
Todas as citaes seguintes so retiradas da Ata da Qinquagsima Segunda Sesso do Conselho de
Segurana Nacional, Arquivo Ernesto Geisel, CPDOC/FGV (Centro de Pesquisa e Documentao de
Histria Contempornea do Brasil da Fundao Getlio Vargas).
204
Como j visto, o anteprojeto consagrou o qurum de dois teros em contrariedade s discusses
ocorridas no mbito da Comisso de Alto Nvel. No h maiores esclarecimentos acerca de como essa
deciso foi tomada, mas lcito presumir que a mudana foi inserida pelo Vice-Presidente Pedro Aleixo,
responsvel por consolidar as sugestes apresentadas ao texto e aprovadas no mbito da Comisso. A
propsito, ver A Constituio que no foi: histria da Emenda Constitucional n 1, de 1969 (SENADO
FEDERAL, 2002).
131
Portella. O grupo, que logo ficou conhecido como constituintes do Alvorada, debateu
principalmente alteraes nas regras eleitorais para o pleito de 1978
205
.
Em primeiro lugar, eliminou as eleies diretas para governador, alterando a
composio do colgio eleitoral nos estados, que passavam a funcionar com um
percentual de representao dos municpios. A medida destinava-se a impedir que o
MDB capturasse, pelo voto indireto, o governo de So Paulo e do Rio Grande do Sul.
Deixou-o com aquilo que sempre tivera, o Rio de Janeiro (GASPARI, 2004, p. 365).
Duas alteraes importantes foram introduzidas nas eleies para as duas vagas ao
Senado em disputa. Uma das vagas seria preenchida por eleio indireta, pelo mesmo
colgio eleitoral que elegeria o governador do Estado, o que deu origem aos senadores
apelidados de binicos
206
. Para o preenchimento da outra, que ocorreria por eleio
direta, seria admitida a sublegenda
207
. Alm disso, o mandato presidencial foi estendido

205
O Pacote de Abril envolve a outorga das Emendas Constitucionais n 7, de 13 de abril de 1977, e n 8,
de 14 de abril de 1977, alm do Decreto-Lei n 1.538 (extenso da Lei Falco para as eleies legislativas
federais), n 1.539 (alterao do Colgio Eleitoral responsvel pela eleio do Presidente da Repblica),
n 1.540 (alterao do Colgio Eleitoral responsvel pela eleio dos governadores), n 1.541 (instituindo
as sublegendas para eleies ao Senado e s Prefeituras) n 1.542 (alterao de regras de inelegibilidade)
e n 1.543 (regulando as eleies indiretas ao Senado), todos de 14 de abril de 1977. A Emenda n 7
versava sobre a reforma do Judicirio, enquanto a Emenda n 8 concentrava as inovaes da reforma
poltica.
206
Os chamados senadores binicos eram eleitos pelo Colgio Eleitoral estadual responsvel pela eleio
do governador, e no pelo voto direto. O Senado era renovado alternadamente em um tero e dois teros
de sua composio. Na renovao de dois teros, que ocorreria nas eleies de 1978, cada estado elegeria
dois senadores: um deles seria escolhido pelo voto direto e outro (o binico) pelo Colgio Eleitoral. O
Senado compunha-se de 66 senadores. Havia 44 cadeiras em disputa em 1978. Das 22 que no se
renovavam, a ARENA possua apenas 6, ganhas em 1974, aps uma derrota histrica para o MDB. A
previso dos binicos garantiu mais 21 cadeiras ao governo, que, antes da disputa pelas vagas que seriam
preenchidas por eleies diretas, j contava com 27 senadores. Precisava ganhar apenas 6, de 22 vagas,
para alcanar a maioria absoluta do Senado.
207
De acordo com Walter Costa Porto, a sublegenda um instituto de origem uruguaia, consoante o qual
um mesmo partido (legenda) poderia apresentar mais de um candidato a determinado cargo majoritrio
(sublegendas). Ao fim do processo eleitoral, os votos das sublegendas eram reunidos para determinar a
agremiao vencedora e, entre as sublegendas, a mais votada era dada por eleita. Em suas origens, a
sublegenda foi pensada como uma forma de combater a dominao oligrquica em partidos polticos,
permitindo a expresso de faces polticas minoritrias sem necessidade de ruptura (PORTO, 2002, p.
346-347). A permanncia da sublegenda aps o advento da Emenda Constitucional n 15, de 1980,
violava expressamente o comando constitucional de acordo com o qual o Senado era composto por
representantes dos estados, eleitos pelo voto direito e secreto, segundo o princpio majoritrio. As
sublegendas permitiam que um hipottico candidato X fosse eleito com menos votos que o candidato
Y, desde que seu partido houvesse obtido, na soma das sublegendas, mais votos que Y. O Supremo
Tribunal Federal, entretanto, no entendeu dessa maneira. A este respeito, ver a posio firmada pela
Corte no julgamento do Recurso Extraordinrio n 115.492/ES, Rel. Min. Moreira Alves.
132
de cinco para seis anos, medida que seria aplicvel ao prximo presidente da Repblica
e a representao dos estados na Cmara dos Deputados foi sensivelmente alterada. Por
fim, o Pacote estendeu a vigncia da Lei Falco para as eleies ao Congresso
Nacional
208
.
A reao ao Pacote de Abril foi imediata. Assim que o Congresso voltou a
funcionar, lideranas oposicionistas ocuparam a tribuna seguidamente. O MDB
denunciou a crise pr-fabricada pelo governo em torno da reforma do Judicirio. O
discurso do senador Paulo Brossard traduziu de maneira fiel o sentimento despertado na
oposio legal e em grande parte da sociedade mobilizada poca
209
:
As constituies no podem abrigar em si seu prprio princpio de
negao. Ou prevalece para todo o Estado seu esprito, ou o poder
constituinte autodelegado a um dos instrumentos do Estado acaba por
subvert-la e impor-se ao ordenamento jurdico da Nao. Caiu a
mscara que o temor do futuro afivelava face da iluso. A Nao
est agora s e desarmada, diante daqueles que a tutelaro. Se como
cidados tememos, por uma parte, o futuro, por outra folgamos em ver
que as frentes se estabilizaram e as palavras readquiriram sentido. A
democracia a meias acabou.
O regime militar manteve as instituies democrticas, durante quase toda sua
vigncia, sob uma espcie de funcionamento vigiado. No Judicirio, a alterao da
composio dos tribunais superiores e a aposentadoria compulsria de alguns de seus
membros um bom exemplo. Da mesma forma, a instalao da Justia Federal de
primeiro grau com o provimento de todos os cargos de juiz por ato monocrtico do
Presidente da Repblica. Alm disso, a clusula de excluso de apreciao judicial
contida na maioria dos atos institucionais obteve relativo sucesso na represso ao
surgimento de novas narrativas sobre o conflito poltico por meio do direito
(BARBOSA; PAIXO, 2008). No Legislativo, esse processo se desenvolveu por meio
de numerosas cassaes de mandato, do bipartidarismo com voto de liderana e da
acentuada preponderncia do Executivo no processo legislativo, principalmente por
meio da aprovao por decurso de prazo dos decretos-lei. Era necessrio controlar as

208
A Lei Falco (Lei n 6.339, de 1 de julho de 1976) estabelecia severas restries propaganda
eleitoral na televiso. A principal alterao incidia sobre o art. 250, II, do Cdigo Eleitoral, estabelecendo
o seguinte: os Partidos limitar-se-o a mencionar a legenda, o currculo e o nmero do registro do
candidato na Justia Eleitoral, bem assim a divulgar, pela televiso, sua fotografia, podendo ainda
anunciar o horrio e o local dos comcios. Inicialmente pensados para reger as eleies em nvel
municipal, os critrios da Lei Falco foram estendidos para as eleies ao Legislativo Federal por meio do
Decreto-Lei n 1.538, de 14 de abril de 1977.
209
Ver o Dirio do Congresso Nacional, Seo II, 19 de maio de 1977, p. 1907.
133
instituies, mas, ao mesmo tempo, mant-las funcionando a servio do regime,
legitimando-o.
O Pacote de Abril surgiu no cenrio poltico no momento em que a oposio
legal ensaiava um crescimento significativo e o discurso da abertura j havia se
consolidado: havia quase oito anos que no eram editados atos institucionais. As
medidas representaram o anticlmax desse processo e, ao mesmo tempo, o momento em
que a fico de normalidade poltico-institucional armada pelo governo esgarou-se
definitivamente. O Pacote, outorgado com base em prerrogativas criadas pelo Ato
Institucional n 5, smbolo do momento mais crtico e violento do processo repressivo,
acabou por catalisar o sentimento de insatisfao com a democracia a meias qual se
referia Brossard, fortalecendo as posies polticas que defendiam a necessidade de
superao da ordem jurdica vigente por meio da grande obra de reconstitucionalizao
do Pas
210
.
Para compreender a intensificao do movimento pr-constituinte nesse perodo
importante recuperar uma das medidas introduzidas pelo Pacote de Abril. Renovando
uma longa tradio no regime militar, foram alteradas as regras regentes da reforma
constitucional. Como observado por Gaspari,
Preparando-se outro pedao do futuro, baixara-se o qurum das
reformas constitucionais de dois teros para maioria absoluta do
Congresso. Na reunio do Conselho de Segurana esse dispositivo
fora defendido por seis ministros. Era a limpeza dos trilhos obstrudos
desde 1974, prenncio de novas propostas de emendas (GASPARI,
2004, p. 366).
Da forma como foi outorgada em 1969, a Carta autoritria previa, em seu art. 47,
que as propostas de emenda poderiam ser apresentadas por um tero dos membros da
Cmara dos Deputados ou do Senado Federal. A Emenda Constitucional n 8, de 1977,
outorgada por Geisel, substitua a conjuno alternativa ou pela aditiva e. Dessa
forma, a apresentao de propostas de emenda constitucional ficava condicionada
concorrncia de um tero dos deputados e um tero dos senadores. Alm disso, o
procedimento de reforma tambm sofreu modificao: a aprovao exigia, de acordo
com o art. 48, discusso e votao em reunio do Congresso Nacional, em duas
sesses, dentro de sessenta dias, a contar da sua apresentao ou recebimento. A

210
Ver pronunciamento do senador Marcos Freire, do MDB de Pernambuco, no Dirio do Congresso
Nacional, Seo II, 20 de abril de 1977, p. 966.
134
proposta seria aprovada se obtivesse, em ambas as votaes, dois teros dos votos dos
membros das Casas do Congresso. A redao dada ao dispositivo pela Emenda n 8
facilitava sobremaneira a aprovao das propostas: primeiro, aumentava o prazo para
apreciao de sessenta para noventa dias. Em seguida, reduzia o qurum de dois teros
dos membros das Casas Legislativas para maioria absoluta dos votos do total de
membros do Congresso Nacional, inaugurando critrio diverso dos atos institucionais e
da Constituio de 1967. Pela nova redao do art. 48, uma emenda constitucional
poderia ser aprovada mesmo contra o voto de todos os Senadores
211
.
O resultado mais imediato desse novo processo de reforma constitucional era a
subverso da conjuntura poltica do Congresso. O governo, antes imobilizado pela
necessidade de negociar com a oposio, agora se encontrava em clara vantagem
212
. A
primeira proposta aprovada durante a vigncia das novas regras foi a Emenda
Constitucional n 9, de 28 de junho de 1977, de autoria do senador Nelson Carneiro,
conhecida como emenda divorcista. A legalizao do divrcio no Brasil tinha a
oposio aberta da Igreja Catlica, mas parecia contar com um apoio expressivo da
sociedade, tanto que o governo optou por uma estratgia, nas palavras do ento
presidente da Cmara dos Deputados, Marco Maciel, no-obstrucionista. Uma tomada
de posio nessa questo poderia desgastar o governo, que estava mais retrado e
preferiu no interferir muito, poupando suas energias para manter sob controle o
processo de abertura
213
.
De toda forma, possvel que o governo tivesse a inteno de, em primeiro
lugar, associar as novas regras para a reforma constitucional a uma agenda positiva
214
.

211
Trs emendas constitucionais foram aprovadas nessa sistemtica, a Emenda Constitucional n 9, de 28
de junho de 1977 (a emenda divorcista de Nelson Carneiro) que ser abordada em seguida , a Emenda
Constitucional n 10, de 14 de novembro de 1977 e a Emenda Constitucional n 11, de 17 de outubro de
1978, que revogava os atos institucionais naquilo que contrariassem a Constituio.
212
Entre o perodo subseqente outorga do Pacote de Abril e a convocao da Constituinte, pouco mais
de oito anos, portanto, foram aprovadas dezessete emendas constitucionais.
213
Senador Marco Maciel, em entrevista concedida ao autor, em 4.9.2008 (MACIEL, 2008).
214
Vrios deputados revezaram-se na tribuna para louvar a aprovao da proposta de Nelson Carneiro.
Referindo-se s galerias lotadas do Plenrio da Cmara dos Deputados durante a votao da proposta, o
deputado Cotta Barbosa registra que aquela teria sido a maior demonstrao de carinho para com o
parlamento brasileiro desde que o Congresso foi transferido para Braslia. Foi verdadeiramente uma festa
do Povo, na Casa do Povo. O Congresso, que estava se acostumando s galerias desertas, e ao
desinteresse do povo pelo trabalho do Poder Legislativo, readquiriu novas foras (...). Ver Dirio do
Congresso Nacional, Seo I, 25 de junho de 1977, p. 5467-5468. O senador Marco Maciel recorda-se,
entretanto, que a aprovao da emenda divorcista no foi, nem de longe, um dos momentos de maior
presso popular sobre o Congresso, nem por parte dos setores favorveis, nem dos contrrios matria
135
O divrcio teria sido um primeiro passo, seguido, ainda sob o qurum de maioria
absoluta dos membros do Congresso Nacional em sesso unicameral, da aprovao da
Emenda Constitucional n 11, de 1978, que revogava os atos institucionais naquilo que
contrariassem a Constituio
215
. A estratgia do governo, abrindo espao para a votao
da emenda divorcista, ainda trazia a vantagem de golpear a Igreja Catlica, em especial
a CNBB, que, ao longo da dcada de 70, tornou-se um Alto Comando da luta contra o
regime (KUCINSKI, 2001, p. 77)
216
.
A revogao dos atos institucionais por uma emenda Constituio completa a
trajetria de acentuada confuso acerca dos critrios mediante os quais determinados
contedos normativos assumem forma constitucional. Desde o incio do regime militar,
os atos institucionais foram utilizados para modificar a Constituio e as condies de
sua alterao. Conviveram durante boa parte do perodo militar com emendas
constitucionais, algumas das quais chegaram a transpor para o texto da Constituio
dispositivos constantes dos atos institucionais e por eles declarados permanentes,
como em um reconhecimento tcito de que o instrumento revolucionrio no passava,
de fato, de um meio inconstitucional de reformar a Constituio. A partir de 1969,
emendas constitucionais (n 1, n 7 e n 8) so outorgadas com fundamento em um ato
institucional e, por fim, uma emenda constitucional revoga os atos de exceo, no sem
criar novas e mais rigorosas regras acerca do estado de stio, do estado de emergncia e
das medidas de emergncia.
A reduo do qurum para a aprovao de emendas constitucionais em 1977 foi
percebida, principalmente pela oposio legal, como uma manobra no sentido de
garantir condies para o prosseguimento da abertura por meio de uma poltica

(MACIEL, 2008). A Revista Veja estampou a aprovao da emenda em sua capa da edio de 22 de
junho de 1977. A longa reportagem frisa que: Afinal, no mais era necessrio, como no passado, buscar
o cume eternamente inatingvel do qurum dos dois teros dos sufrgios de senadores e deputados para
fincar na legislao brasileira o estandarte do divrcio. Uma das reformas polticas editadas em abril
ltimo pelo presidente Ernesto Geisel, aps a derrota do projeto governamental de reforma do
Judicirio, tornara menos ngreme a escalada: reduzido maioria absoluta dos votos parlamentares o
qurum indispensvel aprovao de emendas constitucionais, o divrcio passara a depender apenas do
"sim" da metade mais um dos congressistas (destacamos). Como se v, as novas regras para reforma
constitucional surgem como virtuais responsveis pela viabilizao do divrcio.
215
A prpria Emenda n 11 alteraria novamente as regras de reforma constitucional, mantendo o qurum
de maioria absoluta, mas estabelecendo seu cmputo em cada uma das Casas, Cmara e Senado,
separadamente. Conferir, no art. 1 da Emenda, a redao dada ao art. 48 da Carta de 69.
216
Segundo o senador Marco Maciel, todavia, o governo no pretendera atingir diretamente a Igreja, mas
to-somente manter-se afastado de uma temtica potencialmente desgastante (MACIEL, 2008).
136
legislativa reformista, sob rigoroso controle do governo. A preocupao central das
lideranas oposicionistas passou a ser a possibilidade de que o novo processo
emprestasse ao trabalho do Congresso, sob os auspcios de Geisel e da ARENA, uma
cara de constituinte. De acordo com o senador Marcos Freire, do MDB de
Pernambuco, era decisivo refutar a possibilidade de que o Congresso pudesse, por si s,
levar a cabo a obra de reconciliao nacional pretendida. Para Freire, o pacto social,
h muito fora rompido: no conseguir restabelec-lo, unilateralmente, o Presidente da
Repblica, chamando a si o exerccio do poder constituinte
217
. Seabra Fagundes, que
em 1977 entendia ser invivel a convocao de uma Constituinte, defendia a realizao
de uma reforma constitucional. Ainda assim, revelava preocupao de que cento e dez
milhes de pessoas ficassem merc de uma vontade nica, ou de um pequeno grupo
no credenciado por elas nem mesmo precisamente identificado:
de temer, no entanto, ainda nesta hiptese, que, se mantido antes de
votar-se a reforma, o critrio imposto pela Emenda n 8, de abril
ltimo, para a tramitao das emendas constitucionais, de aprovao
por maioria dos votos dos membros do Congresso (art. 48), tudo
resulte, na verdade, em uma nova Carta Poltica outorgada. Sim,
porque o Poder Executivo dispe, sozinho, dessa maioria, e os que o
integram proclamam, sempre, o seu sentimento de total unidade e
concordncia com a vontade presidencial, salvo excees de homens
que se prezam de conciliar a lealdade partidria com a fidelidade a
convices pessoais (...). (SEABRA FAGUNDES, 1977).
Para garantir que a ditadura no perpetuasse seu legado por meio de um processo
de reforma constitucional especialmente talhado para pear a participao da oposio e
a participao popular, tornava-se necessrio convocar uma Constituinte independente.
O pronunciamento de Freire foi respondido na tribuna do Senado pelo ento lder da
ARENA, Jos Sarney, ironicamente o homem que, na qualidade de Presidente da
Repblica, viria a encaminhar a proposta de convocao da Assemblia Nacional
Constituinte ao Congresso oito anos mais tarde. Naquela oportunidade, ao ser
interpelado diretamente sobre a possibilidade de uma Constituinte, Sarney esquivou-se,
dizendo:
No acho essa proposta nem boa, nem m. Acho que ela irrealista,
porque se estamos dizendo, aqui, que a Revoluo ainda invoca para
si o direito de usar o seu poder Constituinte, est, evidentemente,

217
Dirio do Congresso Nacional, Seo II, 20 de abril de 1977, p. 966
137
desconhecendo aquele princpio fundamental em que a Revoluo se
motivou e que ela tem exercido
218
. (destacamos)
Na Cmara, o esforo pela convocao da Constituinte tambm ganha fora. O
deputado Freitas Nobre, ento lder do MDB, recorda que, durante as eleies de 1974,
o partido solicitara populao que lhe desse ao menos um tero das cadeiras da
Cmara, para que pudesse influenciar o processo legislativo, mais especificamente,
apresentando emendas constitucionais ou impedindo que as emendas constitucionais
da ARENA fossem votadas sem [a] concordncia [da oposio]. Nobre lembrou o
comentrio de Geisel que, a despeito do bom resultado do MDB naquele pleito,
qualificou-o como um dos mais livres que o Pas teve. O resultado das eleies
garantira ao MDB a possibilidade de apresentar propostas de emenda e, ao mesmo
tempo, nmero suficiente de parlamentares para impedir que a ARENA aprovasse
reformas constitucionais revelia da oposio
219
.
O Pacote de Abril cerceara ambas as prerrogativas conquistadas pelo MDB nas
urnas. O partido possua mais de um tero dos deputados, mas no possua um tero dos
senadores (KINZO, 1988, p. 74). Com a exigncia de iniciativa conjunta dos membros
de ambas as Casas para a apresentao de proposta de emenda constitucional, no havia
como organizar uma agenda de reformas da prpria oposio. Por outro lado, a ARENA
no possua dois teros da Cmara, mas contava com a maioria absoluta dos
parlamentares das duas Casas. Freitas Nobre afirma expressamente que a manobra
desleal do governo, subvertendo o resultado eleitoral de 1974, provocou o debate da
Constituinte. Para ele, entretanto, no caberia ao MDB apresentar um texto completo
e acabado de Constituio ao propor a realizao de uma Constituinte, pelo fato de
que uma Constituinte povo, requer participao. Nobre conclui argumentando que
as Assemblias Constituintes tm poderes que no podem ser exercidos pelas
assemblias ordinrias, ainda que sob a forma de emendas constitucionais. J em 1977,
portanto, estava bem delineada a defesa pela convocao de uma Constituinte
exclusiva
220
.

218
Ver o Dirio do Congresso Nacional, Seo II, 20 de abril de 1977, p. 970
219
Ver o Dirio da Cmara dos Deputados, 21.9.1977, p. 8601-8602.
220
O discurso de Freitas Nobre repercutia o manifesto da III Conveno Extraordinria do MDB,
realizada em de 14 de setembro de 1977 no Auditrio Nereu Ramos, da Cmara dos Deputados. Por
deliberao unnime, os mais de 350 convencionais aprovaram a defesa da convocao de uma
Assemblia Constituinte independente.
138
Entretanto, se o povo estava presente no discurso das lideranas emedebistas,
no estava ainda em sua base e em sua articulao poltica. O final da dcada de 70
ainda revela um divrcio entre a oposio legal e a sociedade civil organizada, algo que
o socilogo Fernando Henrique Cardoso chamou de desenraizamento. Como
corretamente observa Kinzo,
o movimento de oposio na sociedade civil no apenas era (em 1977-
78) um fenmeno recente na vida poltica brasileira sob o
autoritarismo, como tambm havia emergido independentemente do
MDB que (...) no se dedicara a incentivar a participao poltica na
sociedade em geral (KINZO, 1988, p. 203-204).
O processo de sucesso de Geisel, entretanto, inicia a construo de uma
alternativa diferente. Em junho de 1977, as restries da Lei Falco propaganda
eleitoral aplicavam-se s eleies em todos os nveis de governo da federao. A
propaganda partidria, porm, estava liberada. Aproveitando-se da oportunidade, o
MDB exibiu um programa televisivo assistido por 21 milhes de pessoas, 69% das
quais manifestaram total apoio aos pontos de vista do partido de oposio (ALVES,
2005, p. 237). A reao do governo foi imediata:
Em 1 de julho o presidente cassou o mandato e suspendeu os direitos
polticos de um dos participantes do programa, o deputado Alencar
Furtado, lder do MDB na Cmara. Alm disso, o governo enquadrou
o presidente do partido, Ulysses Guimares, no artigo 347 do Cdigo
Eleitoral
221
- tornando-o passvel de pena de trs meses a um ano de
priso. Na mesma semana o governo formalizou acusaes contra dois
outros membros do MDB, em nome da Lei de Segurana Nacional.
Finalmente, o Estado de Segurana Nacional baixou novo ato
complementar impedindo o acesso do MDB ao rdio e televiso
(ALVES, 2005, p. 238).
A campanha de 1978 assumiu, assim, um forte carter plebiscitrio: o voto no
MDB apresentava-se como um voto contra o governo. Formou-se a chamada Frente
Nacional de Redemocratizao, organizada em torno da candidatura do general Euler
Bentes Monteiro, tendo como vice Paulo Brossard
222
. Entre as propostas da Frente,

221
Diz o dispositivo: Art. 347 Recusar algum cumprimento ou obedincia a diligncias, ordens ou
instrues da Justia Eleitoral ou opor embaraos sua execuo: Pena - deteno de trs meses a um ano
e pagamento de 10 a 20 dias-multa.
222
A formao da Frente foi vista com desconfiana e ressalvas dentro do prprio MDB. A este respeito,
ver os pronunciamentos dos deputados emedebistas Aurlio Campos (Dirio da Cmara dos Deputados,
de 21.6.1978, p. 5282), Antnio Carlos (Dirio da Cmara dos Deputados, de 22.6.1978, p. 5346),
Arajo Jorge (Dirio da Cmara dos Deputados, de 22.6.1978, p. 5339), Jorge Uequed (Dirio da
Cmara dos Deputados, de 24.6.1978, p. 5487), Jos Costa (Dirio da Cmara dos Deputados, de
139
constava a convocao de uma Assemblia Constituinte em at dois anos aps a posse
do novo presidente (MICHILES, 1989, p. 23). Se, por um lado, a indicao de um
candidato militar restringia o apelo popular da candidatura oposicionista, por outro,
impedido de ter acesso televiso e ao rdio, o MDB passou a buscar apoio junto a
organizaes de base que lutavam pelos direitos humanos, sindicais, polticos e de
associao (ALVES, 2005, p. 238)
223
.
E, justamente nesse perodo, que se estende entre 1977 e 1985, possvel
perceber que o movimento em prol da realizao de uma Assemblia Constituinte
progressivamente escapa dos crculos poltico-partidrios formalizados, atingindo
importantes instituies e movimentos populares. Nesse perodo, inmeras publicaes
destinadas a popularizar a temtica constituinte so lanadas
224
. A idia e o movimento

27.6.1978, p. 5555), Humberto Lucena (Dirio da Cmara dos Deputados, de 28.6.1978, p. 5639) e Paes
de Andrade (Dirio da Cmara dos Deputados, de 30.6.1978, p. 5812).
223
H, neste ponto, certa divergncia entre Kinzo e Alves. Enquanto Kinzo avalia que a Frente Nacional
de Redemocratizao no obteve melhores resultados do que a campanha da Constituinte (1989, p. 203)
e foi incapaz de romper com o quadro de desenraizamento que marcava as relaes do MDB com a
sociedade civil organizada, Alves sugere que: A perseguio ao MDB dava-lhe legitimidade aos olhos
desses grupos, e todos os setores de oposio aderiram campanha de seus candidatos. Em quase todos os
estados a campanha do partido de oposio foi conduzida por uma rede de militantes de diferentes grupos
de oposio da sociedade civil: estudantes, organizadores sindicais, militantes partidrios, ativistas sociais
da Igreja e membros dos movimentos pela anistia poltica e pelos direitos das mulheres e dos negros.
Desse modo, uma conseqncia no prevista da extenso da Lei Falco s eleies de 1978 foi unir o
MDB aos movimentos de base, com a superao da defasagem entre os nveis de poltica formal e poltica
de base. A experincia de 1978 constituiria valiosa lio para um futuro e mais efetivo desenvolvimento
de vnculos entre as organizaes partidrias e de base (ALVES, 2005, p. 238-239).
224
A literatura constituinte merece um estudo parte pela sua riqueza e extenso. Seria temerrio
sintetiz-la em poucas linhas. Vale a pena, entretanto, fazer referncia a alguns dos textos mais
representativos desse processo de expanso do debate acerca da convocao da Assemblia Constituinte,
apresentados, aqui, cronologicamente. Em 1977, o jornal Movimento lana o Caderno Constituinte:
Como? Por qu? A quem serve?, com depoimentos de polticos que participaram da Constituinte de
1946 e de personalidades engajadas no debate sobre a construo de uma nova ordem constitucional para
o Brasil. Tambm em 1977 o Estado de S. Paulo publica o caderno especial A Constituinte possvel?,
que divulga artigos de Clio Borja, Seabra Fagundes, Paulo Brossard, Dalmo Dallari, Francisco Weffort,
Delfim Netto e Roberto Campos, alm das transcries de uma longa mesa redonda sobre o tema, com
esses participantes debatendo entre si, com a mediao dos jornalistas Maral Versiani e Oliveiros S.
Ferreira. Em 1981, Raymundo Faoro lana Assemblia Constituinte: a legitimidade recuperada (3 ed.,
1985), obra que se consagrou como referncia do movimento pr-constituinte ao longo da primeira
metade da dcada de 80. Tambm em 1981, como resultado do Congresso Pontes de Miranda, a OAB
lana a Proposta de Constituio democrtica para o Brasil, um verdadeiro anteprojeto de constituio
destinado a dar praticidade e objetividade aos debates em prol da conquista e da plenitude do Estado de
Direito e de mostrar a todos a possibilidade de se dar ao Brasil uma carta constitucional que atenda
autenticamente s necessidades e reclamos do povo (1981). Em 1983, Dalmo de Abreu Dallari lanava
Constituio e Constituinte (2 ed., 1984), trabalho que procurava reunir subsdios tericos para
respaldar a reivindicao pela convocao de uma constituinte e, principalmente, para reabilitar a prpria
idia de constituio. Em 1985 so publicados os livros O que todo cidado precisa saber sobre
Constituio, de Srgio Adorno (3 ed., 1987), Manifesto pela Constituinte, de Juarez Freitas e
Alexandre Pasqualini (1985) e Como Participar da Constituinte, de Joo Batista Herkenhoff. Em 1986,
140
generalizaram-se nos setores mais mobilizados da populao. Ocuparam as pautas de
sindicatos, associaes, movimentos de base (MICHILES, 1989, p. 22).
A Ordem dos Advogados do Brasil destacou-se nesse momento. Raymundo
Faoro, que assumiu da presidncia da OAB no mesmo dia em que Geisel decretou o
recesso do Congresso Nacional para outorgar o Pacote de Abril, de imediato lanou a
instituio em uma campanha pela Constituinte. Ao terminar de ler o texto do Pacote,
Faoro disse que a reduo do qurum para a votao de emendas constitucionais era
uma porta entreaberta. Aonde ela levava, no sabia (GASPARI, 2004, p. 367). Em
agosto de 1977, Goffredo Teles Jnior e outros acadmicos divulgaram a Carta aos
Brasileiros, manifesto que, dando continuidade aos protestos de abril, conclamara a
Nao a procurar a nica via legtima, com que restaurar as instituies democrticas
despedaadas a convocao de uma Assemblia Nacional Constituinte (ANDRADE;
BONAVIDES, 2002, p. 456)
225
. Em 1981, Faoro lanou o breve texto Assemblia
Constituinte: a legitimidade recuperada, no qual criticava os remendos
constitucionais propostos pelo governo militar. Naquele ponto, o debate sobre o modus
operandi e sobre a legitimidade para a convocao da Constituinte comeava a
desenhar-se.
Tambm em 1981, entre 30 de setembro e 3 de outubro, a OAB realizou, em
Porto Alegre, o Congresso Pontes de Miranda, no qual chegou a ser aprovado um

Fbio Konder Comparato (1986) publica Muda Brasil: uma Constituio para o desenvolvimento
democrtico, que apresenta o anteprojeto produzido pelo autor por solicitao do Partido dos
Trabalhadores. De toda maneira, principalmente no final da dcada de 70, foram muitos os escritos que se
contrapuseram idia de uma Constituinte. Um bom exemplo pode ser encontrado, novamente, em
Ferreira Filho, no artigo intitulado O Ledo Engano da Constituinte, publicado na Folha de S. Paulo de
24 de julho de 1977. O texto defende que a Assemblia Constituinte meio. Meio de se realizar a
positivao de uma organizao poltica. Mas dispor do meio no importa necessariamente em alcanar o
objetivo. Especialmente se deste no existe uma concepo razoavelmente clara. bvio que uma
Constituinte no ser mais sbia do que os homens que a compuseram. Lamentavelmente, o Esprito
Santo no tem, nos ltimos tempos, descido terra sequer para inspirar os crentes, quanto mais os
polticos. Assim, a Assemblia, eleita democraticamente como democraticamente o foi o atual Congresso,
no poder contar com luzes especiais. Dever reproduzir o presente debate. E girar em torno das idias
que ora circulam (1977, p. 3).
225
Dizia o documento: Sustentamos que um Estado ser tanto mais evoludo quanto mais a ordem
reinante consagre e garanta o direito dos cidados de serem regidos por uma Constituio soberana,
elaborada livremente pelos Representantes do Povo, numa Assemblia Nacional Constituinte. A ntegra
da Carta foi publicada pelo jornal Movimento, no Caderno Constituinte: Como? Por qu? A quem
serve? (p. 38-39). Lanada em 11 de agosto de 1977, a Carta foi lida pela primeira vez na Faculdade de
Direito de So Paulo, no Largo do So Francisco. Assinavam o documento, alm de Goffredo Telles,
Dalmo Dallari, Modesto Carvalhosa, Irineu Strenger, Antnio Candido, Jos Carlos Dias, Jos Afonso da
Silva, Hermes Lima, Cludio Heleno Fragoso, Hlio Bicudo, Franco Montoro e Flvio Bierrenbach, entre
outros.
141
anteprojeto de sugesto para uma futura Constituio (MICHILES, 1989, p. 22). O
Congresso foi resultado de mais de um ano de debates na Ordem e o anteprojeto chegou
a ser publicado pela seccional gacha em parceria com o Instituto dos Advogados do
Rio Grande do Sul
226
. Em 1983 a Ordem realizaria o Congresso Nacional de Advogados
Pr-Constituinte, entre 1 e 4 de agosto, em So Paulo. Os Anais do evento,
posteriormente publicados, registravam, logo em sua abertura, as palavras do ento
presidente Mrio Srgio Duarte Garcia:
A Ordem dos Advogados do Brasil, desde o pacote de abril
(abril/1977), vem, intransigentemente, lutando pelo reordenamento
constitucional brasileiro, convicta de que, sem uma nova Constituio,
fundamentada em princpios democrticos e diretrizes ajustadas
realidade nacional, no possvel a estabilidade da vida poltico-
institucional. Para essa finalidade, torna-se indispensvel a
convocao de uma Assemblia Nacional Constituinte, sem a qual o
diploma constitucional existente receber apenas novas emendas, no
se removendo o vcio de ilegitimidade. A simples reviso ou parcial
revogao das leis opressoras, dentre as quais se destaca a Lei de
Segurana Nacional, no afetaro a estrutura antipopular e arbitrria
do sistema.
Uma das foras mais organizadas do cenrio poltico entre fins da dcada de 70
e meados da dcada de 80, o movimento sindical tambm teve participao relevante na
gestao do processo constituinte. As greves de 1968 em Contagem e Osasco j haviam
demonstrado que os trabalhadores organizados eram capazes de despertar dificuldades
significativas para o governo. Entretanto, a partir de 1977, a repercusso da atuao do
movimento sindical ganhou uma nova dimenso. Entre as reivindicaes do chamado
novo movimento sindical (ALVES, 2005, p. 291) ou novo sindicalismo
(SKIDMORE, 1988, p. 397), alm das pautas de natureza corporativa de cada categoria,
ligadas mais especificamente questo salarial, encontrava-se o retorno das eleies
diretas, a revogao da legislao repressiva, a participao dos trabalhadores na gesto
de fundos como o PIS-PASEP e o FGTS e o direito de greve e de organizao sindical
sem a interferncia do Estado
227
.
Entre 1977 e 1978, a Campanha dos 34,1%, destinada a recompor perdas
salariais decorrentes da manipulao das estatsticas oficiais sobre a inflao,

226
Ver Proposta de Constituio Democrtica para o Brasil (1981).
227
Entretanto, segundo Alves, uma anlise das reivindicaes dessas greves, de seus resultados e da
reao do governo leva concluso de que os grevistas pretendiam, sobretudo, elevar seus nveis salariais
(2005, p. 303).
142
impulsionou uma articulao entre diversos setores do movimento sindical, algo que a
legislao trabalhista vigente poca proibia formalmente (ALVES, 2005, p. 297). Essa
campanha sensibilizou parte da opinio pblica e preparou caminho para as greves de
1978-1980. Em 1978, os metalrgicos elevaram o movimento trabalhista a uma fora
de primeiro plano na cena poltica (ALVES, 2005, p. 298)
228
. Uma greve branca pegou
de surpresa governo e empresrios. A ttica era ocupar o espao das fbricas e cruzar os
braos, ao invs de iniciar o movimento com piquetes, fora da fbrica, onde a polcia
poderia prontamente atacar e prender os grevistas (SKIDMORE, 1988, p. 400). A greve
rompeu com os padres da poltica salarial do governo militar e resultou em um acordo
que previa reajustes escalonados at fevereiro de 1979, com um aumento salarial total
de 24,5% (ALVES, 2005, p. 300)
229
. Em 1978, 24 greves foram realizadas, envolvendo
mais de meio milho de trabalhadores. Em 1979 seriam mais de 110 greves, com a
participao de mais de 3 milhes e duzentos mil trabalhadores
230
.
O incio do envolvimento dos sindicatos com a reivindicao por uma nova
Constituinte foi difcil, em especial porque a Frente Nacional pela Redemocratizao
no contava com a simpatia do movimento. O manifesto inaugural da Frente, que se
pronunciara, como visto, pela realizao de uma Assemblia Constituinte, no inclua,
entre suas propostas, a defesa do direito de greve. Lula teria dito ser contra a Frente pela
Redemocratizao: ela ampla demais para o gosto da classe trabalhadora. Seria at
uma utopia acreditar que uma frente dessa natureza, vindo da elite, viesse a respeitar os

228
Segundo Maria Helena Moreira Alves, pelos padres brasileiros, os metalrgicos estavam entre os
trabalhadores melhor pagos do pas em 1978. Por outro lado, o salrio horrio de um operrio da indstria
automobilstica equivalia a 60 cents (americanos), contra $8,65 nos Estados Unidos e no Canad
(ALVES, 2005, p. 298-299).
229
Skidmore fala em 11% de ganho para os trabalhadores (1988, p. 400).
230
As greves de 1979 no foram como as greves brancas de 1978. O movimento foi empurrado para as
ruas, piquetes foram organizados e em diversas ocasies houve enfrentamento com a polcia. Em especial
a greve dos metalrgicos de So Bernardo estabeleceu um novo esquema de organizao e preparao das
greves, pautado na participao direta dos sindicalizados via assemblia e na realizao de grandes
mobilizaes pblicas. O leque de reivindicaes ampliou-se significativamente e alm de demandas
relacionadas questo salarial e s condies de trabalho, alguns grupos demonstravam interesse em
pressionar o Congresso pela aprovao de novas leis: Os professores, por exemplo, continuavam
reivindicando a aprovao de seu estatuto. Os mdicos queriam integrar-se legislao trabalhista geral,
para terem contrato de trabalho e acesso aos benefcios sociais. Os operrios da FIAT fizeram uma greve
contra as demisses, e posteriormente, outra para forar a empresa a readmitir um de seus principais
lderes e dar estabilidade no emprego aos membros da comisso de fbrica. Tais exigncias
demonstravam que os trabalhadores cada vez mais se rebelavam contra as limitaes da Consolidao das
Leis do Trabalho. Questes como estabilidade no emprego, imunidade sindical para os membros das
comisses de fbrica e direito de representao sindical nas oficinas configuravam um desafio direto s
leis trabalhistas (ALVES, 2005, p. 306).
143
direitos de participao dos trabalhadores (KUCINSKI, 2001, p. 95). Boa parte do
movimento acreditava, pelo menos desde 1977, que a pauta da constituinte pouco tinha
a ver com seus interesses
231
.
Paulatinamente, ficou claro que o espao de debate sobre uma nova Constituio
poderia significar tambm uma possibilidade de ruptura com o tipo de regulao sobre
o trabalho que havia marcado a histria das relaes de produo no Brasil at ento. A
fundao do Partido dos Trabalhadores, em 1980, traduz o anseio de interferir de forma
direta na poltica institucional e a Constituinte seria o frum privilegiado dessa nova
misso.
O movimento sindical pronunciou-se oficialmente a favor da realizao de uma
Assemblia Constituinte pela primeira vez durante a Conferncia Nacional da Classe
Trabalhadora CONCLAT, realizada entre 21 e 23 de agosto de 1981, em Praia
Grande, So Paulo
232
. De acordo com a CONCLAT, era necessrio viabilizar a
elaborao de uma Constituio que [garantisse] os direitos fundamentais da classe
trabalhadora. Menos de um ms aps a convocao da Constituinte em 1985, o

231
A este respeito, ver a entrevista de Franciso Weffort ao jornal Movimento: Movimento - Alguns
setores da oposio negam essa tese da convocao de uma Constituinte, porque acreditam que essa
bandeira no teria nada a ver com os interesses dos trabalhadores. Segundo afirmam, ela iria muito mais
ao encontro dos interesses de setores ditos liberais das classes dominantes, e, ainda, que a proposta de
uma Constituinte acabaria desviando os trabalhadores dos seus reais interesses. Esses setores acreditam
que, se se instaurasse uma Constituinte no Brasil, os trabalhadores no poderiam fazer valer suas
reivindicaes, por estarem desorganizados, e acabariam sendo levados a reboque dos acontecimentos.
Como que voc analisa esse tipo de concepo? Weffort Eu j disse que, realmente, acredito que a
questo da Constituinte possa ser resolvida de maneira a subestimar os interesses dos trabalhadores. No
obstante, eu acho que uma Constituinte democrtica poderia tambm oferecer um espao institucional que
permitira aos trabalhadores manifestar suas reivindicaes; o que no tem ocorrido, at hoje. Eu no
acredito que seja verdadeiro que uma Constituinte atenda, de modo exclusivo, aos interesses dos setores
altos da sociedade. Pelo contrrio, embora v certamente atender aos interesses desses setores, dada a
crise econmica, dada a nova orientao dos Estados Unidos [o democrata Jimmy Carter, figura
comprometida com a temtica dos direitos humanos, havia assumido o governo dos Estados Unidos em
janeiro de 1977], no plano internacional, dado o fato de a classe mdia estar comeando a pagar do seu
bolso, parece-me que, ainda assim, ela interessa mais aos trabalhadores do que a qualquer outro setor
(WEFFORT, 1977, p. 27).
232
O documento final da Conferncia aprovou, entre suas resolues, a seguinte: Assim propomos lutar:
1. Por uma Assemblia Nacional Constituinte livre e soberana, cuja convocao seja precedida das
seguintes condies: a) liberdade de manifestao, reunio e organizao para todos os setores da
sociedade; b) efetiva liberdade de expresso de todos os partidos e correntes polticas; c) anistia ampla,
geral e irrestrita, que extinga todas as punies polticas e sindicais; d) livre e igual acesso aos meios de
comunicao de massa, rdio, jornal e televiso, para todos os partidos e entidades sindicais de
trabalhadores da cidade e do campo; e) fim de toda a legislao de exceo e arbtrio e desmantelamento
de todos os organismos de represso; e f) que o governo que a convoque seja o resultado da expresso de
luta dos trabalhadores da cidade e do campo.

144
movimento sindical debateu as dificuldades e perspectivas do processo na Plenria
Nacional da Central nica de Trabalhadores, expressando sua decepo com o fracasso
da idia de uma Constituinte exclusiva:
O anseio de verdadeiras mudanas, expresso na luta por uma
Constituinte livre e soberana, tripudiado com a imposio de um
congresso constituinte, sem a remoo das leis de exceo e do
entulho autoritrio. (...) A convocao da Constituinte de Sarney foi
fruto de um acordo entre a Aliana Democrtica e o PDS, partido
fracionado e isolado pelo povo na luta pelas Diretas J. O presidente
sem povo quer impor uma Constituinte sem povo, desprezando a
democracia e as reivindicaes populares.
A despeito do tom de desconfiana em relao ao formato que se esboava para
os trabalhos da Assemblia, o documento final registrava uma recomendao: Mesmo
com as limitaes que querem impor Constituinte, importante que a classe
trabalhadora discuta e se mobilize pelo que entende ser o seu programa.
A mobilizao da Igreja Catlica tambm merece destaque nesse processo. O
fortalecimento das correntes identificadas com a perspectiva teolgica que marcou o
Conclio Vaticano II, convocado pelo Papa Joo XXIII em 1962, e a Conferncia do
Episcopado Latino Americano (CELAM), de 1968, bem como a proliferao das
Comunidades Eclesiais de Base, levaram a uma mudana radical na posio da Igreja,
que apoiara o movimento golpista em 1964 (KUCINSKI, 2001, p. 76). O confronto com
o regime militar parecia ter se tornado inevitvel no incio de 1970, quando o Papa
Paulo VI recebeu do cardeal canadense Maurice Roy, ento presidente da Comisso
Pontifcia de Justia e Paz, um dossi com denncias de tortura praticadas em crceres
brasileiros. Alguns dias depois, em 26 de janeiro, o Papa recebeu D. Helder Cmara e
relatou que havia lido o documento entregue por Roy. Paulo VI teria dito: Ento, tudo
o que voc havia nos contado era verdade (GASPARI, 2002b, p. 276). O regime
censurou a divulgao de qualquer pronunciamento de D. Helder sobre seu encontro
com o Papa, um gesto que serviu apenas para indicar de forma mais palpvel a
comunho existente entre o regime e o poro (GASPARI, 2002b, p. 278). Paulo VI,
entretanto, no estava sujeito censura do regime militar e chegou a condenar
publicamente a tortura no Brasil em maro daquele mesmo ano.
Pouco depois, em maio, durante a 11 Assemblia Geral da CNBB, realizada em
Braslia, Mdici escalou o ministro da Justia, Alfredo Buzaid, para comparecer ao
145
encontro. O objetivo do ministro era sensibilizar os Bispos para a conhecida tese de que,
se havia tortura nas prises, tratava-se de uma ao no autorizada pelo regime. Ao final
do encontro, a CNBB denunciou a existncia de casos de tortura no Brasil, mas resolveu
comprar a verso oficial, reconhecendo que se comprovados tais fatos, dificilmente
poderiam corresponder a uma orientao oficial do Governo (GASPARI, 2002b, p.
290).
No final dos trabalhos, d. Alosio Lorscheider ordenou que se
apagasse a fita onde estava gravado o debate com Buzaid, e o cardeal
Eugnio Sales providenciou a coleta de todos os exemplares do
relatrio de Candido Mendes [que, segundo Gaspari, reunia doze
depoimentos indiscutveis sobre a ocorrncia sistemtica de tortura
nos crceres do regime], para impedir que chegasse imprensa
(GASPARI, 2002b, p. 290).
D. Helder, entretanto, poca candidato ao Nobel da Paz, permaneceu em
combate direto com o regime (GASPARI, 2002b, p. 292). Sua posio, com o tempo,
acabaria por prevalecer na CNBB. Conforme relato de Kucinski, em meados da dcada
de 70, a Conferncia dos Bispos contava com mais de sessenta progressistas contra
menos de quarenta conservadores. Uma maioria de moderados (cerca de duzentos)
tendia ao alinhamento com a ala progressista do colegiado (KUCINSKY, 2001, p. 77).
Pouco antes da outorga do Pacote de Abril, a Igreja havia divulgado o manifesto
Exigncias Crists de uma Ordem Poltica, como resultado da 15 Assemblia Geral
da CNBB, realizada em Indaiatuba, em fevereiro de 1977. O documento descrevia o
regime militar como autoritrio e advertia que a prpria lgica do Estado de exceo
exigia que ele no se tornasse regra permanente e ilimitada.
Um povo se desenvolve quando cresce em liberdade e em
participao, quando tem seus direitos respeitados ou ao menos dispe
de recursos primrios de defesa, como os expressos no habeas corpus,
quando dispe de sistemas que disciplinam e asseguram mecanismos
de controle ascendncia do Executivo, quando pode contar com o
respeito representao das comunidades intermdias e ao direito de
auto-organizao das instituies sociais, como os partidos, os
sindicatos e as universidades; quando seu direito informao e
circulao das idias no limitado por formas arbitrrias de censura;
quando pode escolher com liberdade aqueles aos quais delegue o
exerccio da autoridade
233
.
A tenso entre Igreja e Estado agravou-se progressivamente. Ainda segundo
Kucinski, a Igreja de Libertao passou a traar, em sua liturgia, uma aproximao entre

233
Trecho do documento Exigncias Crists de uma Ordem Poltica.
146
Cristo e os mrtires das guerrilhas urbanas e da luta popular, ao passo que rgos de
represso do governo so comparados s cmaras de tortura dos primeiros cristos, no
Imprio Romano (KUCINSKI, 2001, p. 77). As ligaes entre a Igreja e vrios
movimentos organizados de oposio ao regime contribuiu para o surgimento de aes
repressivas dirigidas contra o clero e os militantes catlicos. Em 1979, a CNBB
divulgou um balano de suas baixas no conflito com o regime militar. Os nmeros
seriam os seguintes: centenas de invases de igrejas, com ameaas de morte e
seqestros. Oito religiosos assassinados e 11 banidos. H 122 prises de religiosos, 34
deles submetidos a torturas, e 131 prises de ativistas cristos leigos (KUCINSKI,
2001, p. 78). Confrontada com a represso direta, a Igreja recrudesceu ainda mais seu
discurso.
Em 1981, nas Reflexes sobre a conjuntura poltica, documento aprovado em
29 de agosto pela 3 Reunio Ordinria do Conselho Permanente da CNBB, os Bispos
afirmavam que a democracia um dos requisitos indeclinveis da liberdade e da
dignidade humana, defendidas pela tica crist. A abertura poltica e a reconstruo das
instituies pblicas eram, de acordo com os lderes da mais expressiva fora religiosa
do Brasil, uma necessidade premente. O impacto dessa posio sobre a opinio pblica
no deve ser desconsiderado. interessante observar que, mais que defender a
redemocratizao, que encontrava a resistncia de minorias inconformadas em perder o
seu poder de arbtrio, a CNBB empenhava-se em atacar frontalmente o governo:
A histria, sem dvida, mostra exemplos de formas insensatas de
exerccio das liberdades, em que proposies demaggicas induziram
maiorias populares a opes ruinosas para a sociedade. Mas o que a
histria certamente registra a inerente irresponsabilidade de todos
os despotismos e a quase inevitvel corrupo de todas as formas de
governo no submetidas ao controle dos governados. Se verdade
que, em anos recentes, fatores externos tiveram decisiva influncia no
agravamento de nossa situao scio-econmica, no menos certo
que, nesses mesmos anos, opes autoritrias conduziram o pas a
polticas econmicas pelas quais o povo paga hoje um alto preo
social
234
(destacamos).
O envolvimento da Igreja no processo de transio e, mais especificamente, no
prprio processo Constituinte intenso. Uma boa sntese das expectativas da CNBB em
relao elaborao da nova Constituio pode ser encontrada no documento intitulado

234
Trecho do documento Reflexes sobre a conjuntura poltica.
147
Por uma nova ordem constitucional, adotado pela XXIV Assemblia Geral da
Conferncia, realizada em Itaici, em abril de 1986. O documento enfatizava a
necessidade de adoo de procedimentos que estimulassem a participao popular e, ao
mesmo tempo, permitissem a assimilao dos resultados dessa participao no debate
constituinte. A idia central era, com a nova Constituio, inverter a posio
tradicional, que d ao Estado toda a primazia da iniciativa social. A sociedade dever
ganhar a condio de sujeito coletivo da transformao. Para tanto, a CNBB apostava
no desenvolvimento de instrumentos de exerccio da democracia capazes de colocar a
ao do Estado a servio da sociedade.
O sentido que deve ter a nova Constituio o de abrir espao para
que toda a sociedade possa identificar criticamente o que deve ser
mudado, num processo de busca de justia social, liberdade, igualdade
de direitos e de oportunidades. Nesse esforo a sociedade utilizar a
mediao do Estado para que a vida democrtica se aprofunde e a
justia prevalea cada vez mais nas relaes sociais
235
.
A ampliao do apoio redemocratizao pode ser sentida tambm junto ao
empresariado brasileiro, um setor scio-econmico outrora dcil ao governo, de acordo
com Thomas Skidmore. Skidmore registra que, em 1979, oito industriais paulistas
lanaram um manifesto pedindo rpido retorno democracia. Entre os subscritores
figuravam Severo Gomes, Jos Mindlin, Antnio Ermrio de Moraes e Laerte Setbal.
Entre estes, o ex-ministro da Indstria e Comrcio do governo Geisel, Severo Gomes,
ganharia destaque. Gomes tornou-se, mais tarde, um dos principais nomes do processo
de transio, defendendo abertamente a realizao da Constituinte enquanto exercia
mandato de senador da Repblica por So Paulo, entre 1983 e 1991
236
. A declarao
dos industriais sinalizava, antes de tudo, uma diviso nas fileiras do grande
empresariado nacional (SKIDMORE, 1988, p. 394).
Por fim, no h como falar do processo histrico que culminou com a
convocao da Constituinte de 1987-1988 sem mencionar outros dois movimentos que,
desde o primeiro momento, estiveram presentes no debate sobre a nova Constituio
brasileira e, de certa forma, mesclaram-se a ele: a luta pela anistia e pelo

235
Trecho do documento Por uma nova ordem constitucional.
236
A propsito, ver seu artigo Situao Constituinte (1985), publicado na coletnea organizada por
Emir Sader, Constituinte e democracia no Brasil hoje. Para maiores detalhes sobre a influncia do
empresariado na transio poltica, ver (CARDOSO, 1983). Sobre o mesmo tema, ver, ainda, (BOSCHI;
DINIZ, 1989).
148
restabelecimento das eleies diretas. Ambos demonstraram uma capacidade de
mobilizao popular superior at do prprio movimento pr-constituinte.
Desde a promulgao do primeiro Ato Institucional pelo governo militar em
1964, o debate pela anistia estava posto
237
. Entretanto, como todos os avanos obtidos
durante o perodo ditatorial, este tambm exigiu mobilizao intensa da sociedade civil
e, em conseqncia, um longo perodo de maturao. Em 1975 surgiu o Movimento
Feminino pela Anistia (MFA), sob a liderana da advogada Terezinha Zerbini, esposa
do general Zerbini, que em 1964 havia se oposto ao golpe e fora afastado do Exrcito
(KUCINSKI, 2001, p. 82). O MFA ainda era uma iniciativa pouco articulada a outros
atores da cena poltica, mas em fevereiro de 1978 surge o Comit Brasileiro pela Anistia
(CBA) do Rio de Janeiro, que agregaria no s as mulheres do MFA como, ainda,
vrias correntes de esquerda, da Igreja e entidades de profissionais liberais, como a
OAB e a Associao Brasileira de Imprensa (KUCINSKI, 2001, p. 84)
238
. No final da
dcada de 70, com a avalanche de revelaes sobre a prtica de tortura por agentes do
regime militar (em especial os desdobramentos do caso Wladimir Herzog
239
), e com a
realizao de uma srie de eventos pblicos, como debates, passeatas, manifestaes e
comcios, o movimento pela anistia se intensificou a um ponto em que o Estado de
Segurana Nacional no podia mais ignor-lo (ALVES, 2005, p. 320). Mais que isso:
para alguns, como Nelson Werneck Sodr, a ditadura precisava da anistia para
persistir, para sobreviver, como um desafogo (SODR, 1984, p. 122).

237
Em artigo publicado no jornal Constituio & Democracia a professora Nair Bicalho e o professor
Jos Geraldo de Sousa Jnior registram o seguinte: No ano de 1964 mesmo, a Editora Civilizao
Brasileira lanava a sua revista a Revista da Civilizao Brasileira , marcando com o primeiro nmero,
uma tomada de posio de que a sada para a crise que se instalava tinha que carregar um elemento de
superao democrtica: que os crceres se abram, e os tribunais absolvam, e os lares recebam os que
serviam de vtimas. Neste mesmo nmero, a revista, que logo seria vtima do ciclo de retrocesso, trazia o
belo artigo de Cony Anistia: preciso ele dizia que a palavra cresa: invada os muros e as
conscincias (BICALHO; SOUSA JNIOR, 2007, p. 3).
238
De acordo com Kucinski, em poucos meses novos comits surgiram em So Paulo, Bahia, Minas,
Cear e Pernambuco. A Ordem dos Advogados do Brasil, at ento tmida na conceituao da anistia,
adere palavra-de-ordem dos CBA por uma anistia ampla, geral e irrestrita. Em poucos meses, os CBA
revelam-se como um dos mais frteis e eficientes movimentos de ao poltica de frente, superando as
divergncias de concepo sobre os objetivos e as tticas da luta pela anistia, que j existiam entre as
vrias correntes da esquerda e entre as esquerdas, os liberais e a Igreja (KUCINSKI, 2001, p. 84). Para
uma viso aprofundada de ambos os movimentos, ver a tese de doutorado de Helosa Greco, Dimenses
fundacionais da luta pela anistia (GRECO, 2003).
239
Em outubro de 1978 a Justia Federal de primeiro grau reconheceu que Herzog fora preso ilegalmente
e torturado nas dependncias do DOI-CODI em 1975, responsabilizando a Unio pela sua morte
(KUCINSKI, 2001, p. 87).
149
Em 1979, o sucessor de Geisel, presidente Figueiredo, encaminha ao Congresso
Nacional o Projeto de Lei n 14, de 1979
240
. Na mensagem, o presidente observa que a
anistia complementa a revogao dos atos institucionais pela Emenda Constitucional n
11, de 1978 e, dessa forma, transporta a Revoluo para a histria, como um
acontecimento irreversvel, que transformando qualitativamente a sociedade brasileira
pelo alcance de sua obra extraordinria, projeta sobre o futuro um iderio que h de
inspirar muitas geraes. A mensagem, iniciada em tom brando e conciliador, se torna
pouco a pouco mais agressiva. Ao justificar a no extenso do benefcio aos
condenados pela prtica de crime de terrorismo, assalto, seqestro e atentado pessoal,
Figueiredo afirma que a ao do terrorista no contra o governo ou o regime, mas
contra a humanidade e, por isso, repelida pela comunidade universal (...). O terrorista
no foi e no um poltico, a menos que se subvertam conceitos em nome de um falso
liberalismo. Finalmente, em sua passagem mais explcita e violenta, o projeto refere-se
inconvenincia de perpetuar processos judiciais destinados a apurar as arbitrariedades
cometidas pelo regime:
[O] projeto (...) paralisa os processos em curso, at dos que, a rigor,
no esto a merecer os benefcios de uma medida de sentido
marcadamente poltico. Ao faz-lo, o governo tem em vista evitar que
se prolonguem processos que, com certeza e por muito tempo, iro
traumatizar a sociedade com o conhecimento de eventos que devem
ser sepultados em nome da Paz
241
. (destacamos)
A exposio de motivos do projeto original silenciava quanto ao ambguo
dispositivo que estendia a anistia aos chamados crimes conexos com os crimes
polticos ou praticados com motivao poltica
242
. Pretendia-se com essa previso
instituir o que, poca, foi chamado pelos defensores do projeto de princpio da
reciprocidade, ou, nas palavras de Maria Helena Moreira Alves, um perdo

240
Mensagem n 59, de 1979, publicada no Dirio do Congresso Nacional de 29.6.1979, p. 1339 e ss.
241
Dirio do Congresso Nacional, 29.6.1979, p. 1339-1340.
242
Para um apanhado das principais crticas Lei de Anistia, ver Helosa Greco (2003): Assim, a Lei
6.683 de 1979 a lei de anistia parcial a representao positivada da estratgia do esquecimento e da
produo do silenciamento. Ela reflete exemplarmente a lgica interna de sua matriz a Doutrina de
Segurana Nacional sobretudo atravs de trs de seus dispositivos, expressos nos dois primeiros
pargrafos do art. 1 e no art. 6 respectivamente, todos eles voltados para o ocultamento da verdade e a
interdio da memria: a pretensa e mal-chamada reciprocidade, atribuda incluso dos ditos crimes
conexos; a excluso dos guerrilheiros, os terroristas no jargo dos militares; e a declarao de ausncia a
ser concedida aos familiares do desaparecidos polticos (GRECO, 2003, p. 297). Alm de tudo isso a lei
aproveitava para anistiar os crimes eleitorais praticados durante o perodo que se estendia de 61 at a data
de sua promulgao. Outro ponto que gerou bastante crtica foi a perpetuao da legislao autoritria, em
especial da Lei de Segurana Nacional (LSN), que continuou vigente mesmo aps a anistia. Para um
balano crtico da LSN, ver (FRAGOSO, 1980).
150
incondicional aos integrantes do Aparato Repressivo que estiveram envolvidos com a
tortura (ALVES, 2005, p. 321). O dispositivo representava, obviamente, uma vitria da
linha dura e foi um dos principais alvos de crtica durante o trmite da matria no
Congresso.
O projeto do governo foi lido em Plenrio no dia 28 de junho. Na mesma data, o
Jornal do Brasil estampava em suas pginas uma crnica de Carlos Drummond de
Andrade, intitulada Anistia, como vens, como te imaginava. O texto de Drummond
expressava a perplexidade que marcou a recepo do projeto pelos setores da sociedade
civil mobilizados em torno do processo de redemocratizao:
Anistia, comeo a no compreender teu sentido. Vens com um ramo
de oliveira na mo direita, mas ocultas na outra algo parecido com
uma vergasta. Perdoas a quem no precisava ser perdoado mas
exaltado, em vez de te curvares diante dele, porque sofreu punio
inqua, j estranho perdo. E distinguir entre os que devam ser
perdoados, para excluir os que faziam jus a perdo, pois no so
criminosos comuns, soltos pela cidade, incapturveis e impunes;
exclu-los do perdo que justamente lhes aplicvel, isto eu no
entendo (ANDRADE, 1979).
A despeito de ter recebido mais de trezentas emendas, o projeto do governo foi
pouco alterado em relao sua verso original
243
. Entretanto, como frisado por Maria
Helena Moreira Alves, ainda que parcial, a Anistia de 1979 permitiu importantes
avanos prticos, como o retorno ao pas dos exilados, a candidatura de anistiados a
cargos eletivos e a libertao de todos os presos polticos (aps considerao individual
dos casos) (ALVES, 2005, p. 321).
As conexes entre a luta pela anistia e as reivindicaes pela convocao de uma
Assemblia Constituinte sempre foram estreitas. Em 1977, Hermes Lima afirmava que
o passo fundamental para chegarmos Constituinte a anistia. Sem anistia no
possvel nem chegarmos Constituinte nem abrirmos um ambiente em que ela possa
seguir o seu caminho (LIMA, 1977, p. 8). Na mesma linha, Terezinha Zerbini defendia
que (...) esta convocao [da Constituinte] ter que ser precedida de uma Anistia
Ampla e Geral a todos que foram atingidos pelos atos de exceo (ZERBINI, 1977, p.
11). A prpria emenda constitucional n 26, de 1985, que convoca a Assemblia

243
O parecer da Comisso Mista (Parecer n 78/79) instituda para apreciar o projeto de lei n 14, de 1979,
de autoria do deputado Ernani Satyro, analisa as vrias emendas. A ntegra do parecer foi publicada no
Dirio do Congresso Nacional de 18 de agosto de 1979, p. 1567 e ss.
151
Nacional Constituinte, entre outros dispositivos, ampliava os limites da anistia,
assegurando aos anistiados a aposentadoria nos cargos e postos a que teriam direito se
estivessem no servio ativo (GRECO, 2003, p. 390).
Alm da anistia, outro objetivo central do movimento pr-constituinte era a
redemocratizao do pas, isto , o restabelecimento de eleies diretas em todos os
nveis de governo, em especial para Presidente da Repblica
244
. O movimento em prol
das Diretas ganhou bastante fora a partir de 1983, quando ocupou por mais de um
ano o centro da cena poltica brasileira
245
. Em abril daquele ano foi apresentada a
proposta de emenda constitucional que ficou conhecida como Emenda Dante de
Oliveira
246
, em homenagem a seu primeiro signatrio. Em torno do debate deflagrado
pela emenda o Brasil conheceu o maior movimento cvico de sua histria.
Possivelmente, em nenhuma outra oportunidade a sociedade civil aplicou tamanha
presso sobre o Congresso Nacional.
A chamada Caravana das Diretas percorreu dezenas de cidades pelo pas,
atravessando quase todos os estados. O movimento contava com o apoio de mais de
duzentas entidades da sociedade civil organizada e das foras polticas oposicionistas,
que mobilizaram suas principais lideranas em um esforo suprapartidrio (ALVES,
2005, p. 373)
247
. O amplo controle do governo sobre o Congresso (o PDS, principal

244
Em 15 de outubro 1984, Jos Afonso da Silva iniciou assim uma palestra na Assemblia Legislativa
do Estado do Rio Grande do Sul: As discusses em torno da normalizao democrtica e da
institucionalizao do Estado de Direito deixaram de ser digresses das elites. Tomaram a rua. As
multides que acorreram, ordeira, mas entusiasticamente, aos comcios em prol da eleies direta do
Presidente da Repblica interpretaram o sentimento da Nao, em busca do reequilbrio da vida nacional,
que s pode consubstanciar-se numa nova ordem constitucional, em uma Constituio que refaa o pacto
social e interprete as tendncias populares mediante atuao de uma Assemblia Nacional Constituinte
(SILVA, 2000, p. 17).
245
De acordo com Paulo Bonavides e Paes de Andrade, duas campanhas estiveram, portanto, nas ruas,
sendo que uma, mais forte e imediata, de certo modo ofuscou e suspendeu a primeira, a saber, a da
Constituinte, e de certo modo retardou em cerca de cinco anos o coroamento do ato convocatrio do
primeiro dos poderes soberanos. Foi a campanha da sucesso presidencial pelo voto direto, cuja fase
culminante se concretizou com a histrica cruzada das Diretas-J, de que nasceu paliativamente a nova
Repblica de Tancredo Neves e Jos Sarney, uma espcie de Repblica-tampo no tempo, assentada no
compromisso partidrio e oposicionista da Aliana Democrtica (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE,
2002, p. 456).
246
Proposta de Emenda Constituio n 5, de 1983, publicada no Dirio do Congresso Nacional de
19.04.1983, p. 468. Para mais detalhes sobre a tramitao e o movimento popular em prol do retorno das
eleies diretas para Presidente da Repblica, ver (LEONELLI; OLIVEIRA, 2004).
247
De acordo com Skidmore, Muitas prestigiosas figuras da oposio aderiram campanha, entre as
quais Lula, figura obrigatria na maioria dos comcios, bem como os governadores Leonel Brizola,
Franco Montoro e Tancredo Neves. Mas os dois polticos que gozavam de maior respeito eram Teotnio
Vilela e Ulysses Guimares. Outro apoio importante veio da Igreja Catlica. Em abril de 1983, o Cardeal
152
partido da base governista, contava com 235 das 479 cadeiras da Cmara e 46 das 69 do
Senado) (SKIDMORE, 1988, p. 469) exigia dos defensores das Diretas um grau de
mobilizao da opinio pblica capaz de suscitar a dissidncia nas prprias foras do
governo, claramente empenhadas em rejeitar a emenda.
Os comcios, que contavam com a participao de personalidades da poltica,
das artes e dos esportes, reuniram meio milho de pessoas no Rio de Janeiro no incio
de abril de 1984. Em seguida, duzentas mil pessoas se reuniram em Goinia e o mesmo
nmero em Porto Alegre para manifestar apoio ao restabelecimento das eleies diretas
para presidente da Repblica. No dia 16 de abril, uma multido de um milho de
pessoas foi s ruas de So Paulo em apoio ao movimento (SKIDMORE, 1988, p. 470).
O prximo passo foi o monitoramento da votao da emenda no Congresso,
marcada para o final do ms de abril de 1984. Os organizadores do movimento pelas
Diretas pretendiam monitorar o Congresso em diversas frentes. Um requerimento para
que a sesso do Congresso fosse transmitida ao vivo pela televiso foi rejeitado. O
governo, entretanto, permitiu a transmisso direta por rdio. Alm disso, em todas as
capitais, enormes cartazes foram erguidos com a relao dos seus representantes. O voto
de cada um seria anotado para que todos soubessem. As lideranas oposicionistas
convocaram o pblico para se dirigir ao Congresso para desfilar em torno [do edifcio]
com seus automveis buzinando sem parar, numa demonstrao de apoio emenda
(SKIDMORE, 1988, p. 470).
A presso intensa da opinio pblica funcionou. Os parlamentares governistas
sentiram-se concretamente intimidados
248
e o governo tratou de criar condies para

Arns e Dom Ivo Lorscheiter, ento secretrio geral da CNBB aderiram formalmente ao movimento
(SKIDMORE, 1988, p. 467).
248
A este respeito, ver o emblemtico discurso do senador Aloysio Chaves, do PDS paraense, publicado
no Dirio do Congresso Nacional de 28.04.1984, Seo II, p. 942 e ss. (pronunciado, entretanto, na
vspera da votao da Emenda Dante de Oliveira). Chaves queixa-se das constantes interpelaes dos
manifestantes pr-Diretas, relatando telefonemas residncia de parlamentares, a presena em gabinetes
com insistncia, com exposies feitas numa linguagem muitas vezes agressiva, dura, indelicada
freqentemente inslita, raiando pela indelicadeza, pela grosseria. (...) Verifico, Srs. Senadores, que no
h mais privacidade, no h mais respeito ao lar, no h mais o direito de pensar, de manifestar opinio
livremente neste Congresso ou em qualquer outra parte. O discurso revela claramente o incmodo dos
parlamentares acossados, de forma indita, pela populao. Chaves respondia ao discurso de Humberto
Lucena, pronunciado pouco antes, no qual o emedebista denunciava os abusos perpetrados pelo executor
das medidas de Emergncia (conforme explicado a seguir), o general Newton Cruz. Skidmore descreve-o
como beligerante e autocrtico, o ltimo porta voz da linha dura no cenrio poltico nacional (1988, p.
470). Ainda de acordo com Skidmore, o general Cruz, responsvel pela execuo das medidas de
emergncia, tentou impedir o buzinao no dia da votao, 25 de abril. Quando viu que os motoristas no
153
reduzir os riscos de manifestaes no dia da votao da proposta de emenda. Em 18 de
abril, dois dias aps o comcio de encerramento da Caravana das Diretas, o presidente
Figueiredo editou o Decreto n 89.566
249
, que dispunha sobre o estabelecimento de
Medidas de Emergncia na rea do Distrito Federal e nos municpios, que indica, do
Estado de Gois
250
. Os municpios abrangidos pelo Decreto
251
localizavam-se, todos
eles, s margens das vias rodovirias de acesso ao Distrito Federal. Dessa forma, o
governo estaria preparado para impedir qualquer deslocamento relevante de pessoas em
direo ao Congresso Nacional para acompanhar a votao, que ocorreria da a uma
semana. Em nota oficial, o governo afirmava:
O Presidente Joo Figueiredo manifestou ontem ao povo brasileiro sua
disposio de, conforme a vontade popular, mudar a Constituio.
Assinalou o Chefe de Governo que, vamos mud-la, mas preciso
mudar com responsabilidade, com segurana, com tranqilidade. (...)
Desde h alguns dias, o pas assiste a manifestaes pblicas,
integradas ostensivamente por grupos militantes de ideologias
incompatveis com a nossa ordem constitucional. Seguindo esquemas
de mobilizao organizados, os manifestantes se propem,
declaradamente, a constranger e intimidar parlamentares brasileiros a
votar de acordo com determinada orientao. O Governo Federal
considera que esse procedimento configura intolervel tentativa de
coao sobre membros do Poder Legislativo, e lembra que, nos termos
da Constituio Federal, o Poder Executivo em especial o Presidente
da Repblica est obrigado a garantir o livre exerccio do Poder
Legislativo
252
.
A medida, compreensivelmente, despertou imediata crtica da oposio. Afinal,
os presidentes militares no haviam demonstrado qualquer preocupao com o livre

lhe davam ateno, brandiu o chicote com que fustigava seu cavalo sobre os caps dos automveis, como
se fosse um George Patton redivivo. Novamente a mdia captou os gestos com que dava vazo sua fria.
O simbolismo era inequvoco: a personificao do militar extremista parecia ao mesmo tempo impotente
e ridculo (SKIDMORE, 1988, p. 471).
249
Decreto n 89.566, de 18 de abril de 1984. Publicado no Dirio Oficial da Unio, de 19.04.1984, p.
5.668, e retificado no Dirio Oficial da Unio, Seo I, de 24.04.1984, p. 5.779.
250
O Decreto foi expedido com fundamento no art. 155 da Carta de 1969 (com redao definida pela
Emenda Constitucional n 11, de 1978) e autorizava as seguintes medidas, previstas no art. 156: deteno
em edifcios no destinados aos rus de crimes comuns; busca e apreenso em domiclio; suspenso da
liberdade de reunio e de associao; interveno em entidades representativas de classes ou categorias
profissionais; censura s telecomunicaes; e uso ou ocupao temporria de bens das autarquias
empresas pblicas sociedades de economia mista ou concessionrias de servios pblicos, bem como a
suspenso do exerccio do cargo, funo ou emprego nas mesmas entidades.
251
Alm do Distrito Federal, o Decreto se aplicava aos municpios de Formosa, Cristalina, Luzinia,
Ipameri, Catalo, Goinia, Anpolis, Itumbiara, Pires do Rio e Jata, todos do Estado de Gois. Na
prtica, entretanto, a medida aplicava-se a todo o pas, pois nenhuma emissora poderia utilizar cmaras e
microfones no recinto do Congresso. Mesmo os vdeo-teipes e gravaes foram vetados (PEREIRA,
1984, p. 12-13).
252
A ntegra da nota encontra-se transcrita nos autos do Habeas Corpus n 61.921-5/DF, relator Min.
Aldir Passarinho.
154
exerccio do Poder Legislativo ao longo do perodo ditatorial, quando, sem cerimnia,
colocaram o Congresso em recesso, usurparam suas competncias privativas e
expurgaram quase duzentos parlamentares que se dispunham a uma oposio mais
aguerrida ao regime (ALVES, 2005, p. 165)
253
. O Legislativo deveria ser livre, mas
livre para servir vontade do presidente da Repblica.
Dante de Oliveira e outros parlamentares chegaram a impetrar um habeas
corpus
254
no Supremo Tribunal Federal contra o Decreto presidencial e a nota oficial
que o acompanhara, argumentando que a medida implicava em constrangimento do
livre exerccio de seus mandatos e em limitao inconstitucional ao direito de ir e vir de
cidados que pretendessem se deslocar rumo Braslia para acompanhar a votao. O
Supremo, entretanto, indeferiu o pedido, por considerar que as medidas encontravam
suporte constitucional e que, se houvesse excesso em sua execuo, responderia por ele
o executor das medidas (que viria a ser o general Newton Cruz), e no o presidente da
Repblica. Outro ponto levantado nos meios de comunicao da poca era a semelhana
estrutural entre as medidas de emergncia aplicadas pelo Executivo e o estado de stio e
de emergncia regulamentados na Constituio. Segundo Marcos Freire e Hlio
Jaguaribe, por exemplo, essa circunstncia impedia a apreciao da Emenda Dante de
Oliveira, pois a vedao prevista no artigo 47 da Carta de 69, que proibia a emenda
Constituio durante a vigncia do estado de stio ou estado de emergncia, aplicava-
se extensivamente hiptese de utilizao das medidas de emergncia (PEREIRA,
1984, p. 16-17).
As medidas de emergncia no ficaram no papel. Uma das providncias mais
polmicas adotadas com base nelas, a Resoluo n 1/ME/84, do Comando Militar do
Planalto, estabelecia a censura s telecomunicaes no Distrito Federal. De acordo com
o ento senador Humberto Lucena, a medida impedia que o rdio e a TV levassem ao ar
qualquer programa noticioso sem antes submet-lo ao crivo das autoridades militares ou
policiais
255
. De fato, o item 6, a da Resoluo previa a vedao de

253
Em todo o perodo militar foram 189 expurgos no Congresso Nacional (ALVES, 2005, p. 165).
254
Trata-se do Habeas Corpus n 61.921-5/DF, relator Min. Aldir Passarinho.
255
O discurso de Humberto Lucena, pronunciado em 24 de abril de 1984, vspera da votao da emenda,
foi publicado no Dirio do Congresso Nacional de 27.04.1984, Seo II, p. 918 e ss. No mesmo relato, o
senador Lucena informaria sobre a deteno de vereadores de Anpolis em posto da Polcia Rodoviria
Federal. Os vereadores, que se encontravam acompanhados do ento senador Henrique Santillo, foram
impedidos de seguir viagem at Braslia. Para maiores informaes sobre a cobertura jornalstica da
155
irradiao, sem prvia liberao, de programas noticiosos,
jornalsticos, de debates, de entrevistas e pronunciamentos produzidos
ou gerados nas reas submetidas s medidas de emergncia, cujo
contedo seja direta ou indiretamente referenciado tramitao no
Congresso Nacional de emendas Constituio da Repblica
Federativa do Brasil, bem como a fatos originados da aplicao das
medidas de emergncia (PEREIRA, 1984, p. 48-49).
Como se sabe, a Emenda Dante de Oliveira foi derrotada na Cmara dos
Deputados
256
e, portanto, sequer chegou a ser submetida ao Senado em 1 turno.
Entretanto, mesmo que os militares tivessem sido bem-sucedidos na batalha
institucional travada no Congresso, o impacto da ampla mobilizao popular realizada
em torno das Diretas sinalizava para a emergncia de uma nova gramtica poltica na
histria brasileira. Conforme a precisa observao de Maria Helena Moreira Alves,
A prpria fora popular do movimento pelas eleies diretas que, em
cada Estado do Brasil, conseguiu realizar as maiores manifestaes
pblicas da histria de cada local, tende a transformar as relaes
polticas, colocando em xeque no somente o processo sucessrio do
presidente Figueiredo como tambm as estruturas do Estado de
Segurana Nacional, fundado com o golpe militar de 1964. Pois a
popularidade demonstrada nas praas pblicas do pas pelas eleies
diretas revelou uma imensa vontade de ruptura com os mecanismos de
transferncia de poder e de controle social nos quais se baseava o
prprio Estado de Segurana Nacional (ALVES, 2005p. 374).
Os defensores das eleies diretas teriam que resignar-se, portanto, com um
derradeiro Colgio Eleitoral, em 1985, que veio a eleger presidente Tancredo Neves e
vice Jos Sarney. Tancredo j havia assumido publicamente a convocao de uma
Constituinte como uma de suas principais pautas polticas, em que pese a existncia de
registros que lanam dvida sobre sua real disposio de honrar tal compromisso
257
. Em

campanha das Diretas e as medidas de emergncia aplicadas no curso da apreciao da Emenda Dante
de Oliveira ver (PEREIRA,1984).
256
O resultado proclamado pela Mesa registrava 298 votos sim, 65 votos no e 3 abstenes. Dos
votos favorveis, 55 eram de dissidentes do PDS (SKIDMORE, 1988, p. 471).
257
O ex-Secretrio Geral da Mesa da Cmara dos Deputados, Paulo Affonso Martins de Oliveira, relata o
seguinte: Um dia, conversando a ss comigo, Tancredo fez o seguinte comentrio ao falar da
convocao da Constituinte: Paulo, voc acha que eu vou instalar Constituinte para ficar sendo amolado
o tempo todo? Criarei uma comisso e vou pedir, de vez em quando, que me mandem uma proposta de
emenda constitucional. O que Tancredo queria dizer que promoveria uma reforma fatiada, como se diz,
do texto constitucional. De temperamento moderado e conciliador, no agradavam ao poltico mineiro as
decises radicais (OLIVEIRA, 2005, p. 142-143). No mesmo sentido, o j citado depoimento de Nelson
Jobim Comisso Especial encarregada de apreciar a Proposta de Emenda Constitucional n 157, de
2003, que convocava nova reviso constitucional: Logo, em 1988, tnhamos duas alternativas: uma,
trabalhar com projeto do Governo; outra, criar uma grande comisso para elaborar um projeto de
Constituio. O que aconteceu? Morre Tancredo. Mas Tancredo j tinha pensado nisso ao constituir a
Comisso Afonso Arinos, a chamada Comisso de Notveis, que elaborou um texto. No entanto,
Sarney no tinha fora poltica naquele momento. Quem a tinha era Ulysses Guimares. Sarney estava
156
seu discurso de despedida do Senado, antes de tomar posse como governador eleito de
Minas Gerais, em 15 de maro de 1983, Tancredo dizia:
A reorganizao institucional de nosso pas a mais importante das
tarefas impostas nossa gerao. (...) Vamos nos entregar a esse
trabalho, dando ao nosso povo uma Constituio justa, moderna,
instrumento de sua emancipao poltica e econmica e se constitua
na pedra angular do majestoso monumento de nossa irreprimvel
vocao democrtica, elemento fundamental de nossa destinao
histrica. No hesitemos por mais tempo. Enfrentemos esse desafio
com todas as nossas energias. (...) Nao sem Constituio oriunda do
corao de seu povo nao mutilada na sua dignidade cvica,
violentada na sua cultura e humilhada em face de sua conscincia
democrtica
258
.
Esse compromisso fora claramente renovado durante a sesso do Colgio
Eleitoral que elegeu Tancredo e Sarney, em 15 de janeiro de 1985. Na oportunidade,
Ulysses Guimares discursou pelo candidato inscrito pelo PMDB, e identificou, como
prioridade, a reconstruo das instituies democrticas brasileiras, o que, segundo ele,
se faria atravs de uma Assemblia Nacional Constituinte
259
. Estava muito claro para
as foras polticas que compunham a Aliana Democrtica que a eleio de Tancredo
deveria ter, como contrapartida, a convocao da Constituinte, algo que pode ser
amplamente confirmado com a leitura das declaraes de voto constantes da ata do
Colgio Eleitoral
260
. Tratava-se, portanto, de um compromisso poltico do qual, mesmo

afirmando um Governo, habilmente tentando fazer com que a transio democrtica, que S.Exa. conduziu
com extraordinria habilidade, pudesse suplementar o fato da morte de Tancredo. E Tancredo no queria
Assemblia Constituinte, ele j queria esse modelo. Mas Sarney no tinha possibilidade de enviar um
projeto, porque faltava-lhe fora poltica (destacamos). H, ainda, o relato de Raymundo Faoro, em
audincia pblica realizada pela Comisso Especial do Congresso destinada a apreciar a proposta de
emenda constitucional que convocava a Assemblia Nacional Constituinte. Faoro referia-se a artigo de
Freitas Nobre, ento publicado na Folha de S. Paulo, no qual o ex-lder do MDB indicava que militares
tinham horror convocao de uma Constituinte e, por essa razo, Tancredo no falava em
Assemblia Constituinte. Realmente, eu notava que ele no usava a expresso. Ele usava Poder
Constituinte, deputados constituintes, uma srie de eufemismos. Dirio do Congresso Nacional,
3.12.1985, p. 2.670.
258
Dirio do Congresso Nacional, Seo II, 15.3.1983, p. 0357.
259
Dirio do Congresso Nacional, 16.1.1985, p. 4. As palavras de Ulysses foram as seguintes: Urge,
como prioridade, definir uma poltica institucional para o Brasil. Esta definio tem este nome e este
universo: democracia. A indefinio ou a definio poltica pervertida pelo autoritarismo contamina de
equvocos e de crueldade a ordem econmica e social. A definio estrutural da Democracia se far
atravs de uma Assemblia Nacional Constituinte, reencontro da Nao consigo mesma, reconciliao da
sociedade marginalizada e o Estado profanado pelo arbtrio. Pela primeira vez em nossa Histria teremos
uma Constituio eleita, escrita, cumprida e fiscalizada pela vontade direta do povo.
260
A declarao de voto conjunta do PDT, por exemplo, lembra o apoio a Tancredo, mas situa-o como
um presidente de transio, que representa o fim de uma era e o incio de outra. Para o PDT, mandato
presidencial legtimo no se gera seno pelo voto popular. O partido de Brizola insistia que, se eleito,
Tancredo deveria governar apenas durante a transio, que terminaria com a convocao de uma
Constituinte, no mais tardar em 1986. O PDT insistia que apenas a mobilizao gerada por uma
157
com toda sua reconhecida habilidade, Tancredo possivelmente no conseguiria se
esquivar de cumprir. De toda forma, muito mais importante que Sarney, empossado
inicialmente vice-presidente e, em seguida, com a morte de Tancredo, presidente da
Repblica, no se escusou de cumprir o compromisso assumido pela sua chapa, ainda
que estivesse longe de ser um defensor da convocao da Constituinte.
Se esse breve relato no esgota o conjunto de atores que, de uma forma ou de
outra, envolveram-se nas demandas pela realizao de uma Constituinte, ele ao menos
indica, para alm da dvida razovel, que a sociedade civil desempenhou um papel
central na gestao da nova ordem constitucional brasileira. Um papel indito na
histria constitucional do pas.

2.2. O poder constituinte em cena
A idia de que a superao da ordem autoritria passava pela construo de uma
nova constituio para o Brasil iniciou sua trajetria de forma clandestina, nas teses de
um encontro do Partido Comunista. No final da dcada de 70 e ao longo da primeira
metade da dcada de 80, essa tese encontrava-se definitivamente includa na agenda dos
partidos de oposio e marcava presena nas reivindicaes da Igreja, do movimento
sindical e de instituies de classe, como a Ordem dos Advogados do Brasil e a
Associao Brasileira de Imprensa, entre outros.
Com a eleio de Tancredo Neves e Jos Sarney, a idia de convocar uma
Assemblia Constituinte chegara, finalmente, ao poder. De fato, Sarney no tardou a
encaminhar ao Congresso uma proposta de emenda constitucional destinada a convocar

campanha presidencial poderia articular a participao popular desejada no processo constituinte. Dirio
do Congresso Nacional, 16.1.1985, p. 9. No mesmo sentido, h vrias outras declaraes de voto. O vice-
Lder do PMDB, Arthur Virglio Neto, consignou: venho a este Colgio Eleitoral reunio sem povo e
reduto das elites para transmitir o recado da Praa Pblica: votar em Tancredo, derrubar a ditadura,
instalar a Nova Repblica, sufragar a Constituinte, exigir as eleies presidenciais diretas, repor o
princpio da soberania nacional, eleger a democracia, anular o fascismo, destruir o dio e a alcagetagem
(p. 11). O deputado Joo Gilberto, por sua vez, alertava: mais do que em homens e lderes, acredito na
fora de uma Nao que recobra sua cidadania e sua conscincia de participao e que haver de obrar
grandes mudanas e uma transio para o regime democrtico consolidado na Carta que seja oriunda de
uma Assemblia Nacional Constituinte, garantida, soberana, ntegra (p. 16). Jorge Uequed, de maneira
mais direta e contundente, registra que, ao expressar nosso voto em Tancredo Neves, neste esprio e
ilegtimo Colgio Eleitoral, estamos votando no compromisso de mudanas, com a imediata convocao
da Assemblia Nacional Constituinte e a conseqente eleio direta para Presidente da Repblica (p.
16).
158
a Assemblia Nacional Constituinte, livre e soberana
261
. Na concluso da mensagem
que encaminha a proposta apreciao do Congresso, Sarney afirma: Espero que, de
agora, a sociedade se mobilize para criar a mstica da Constituio, que o caminho do
Estado de Direito
262
.
O debate que ento se colocou dizia respeito forma da convocao. Por que
recorrer, afinal, a uma emenda constitucional para cumprir a tarefa de convocar a
Assemblia Nacional Constituinte? H, aqui, duas questes. A primeira delas diz
respeito a quem pratica o ato de convocao da Constituinte e a segunda diz respeito
propriamente ao recurso emenda constitucional. Quanto primeira, importante
lembrar que, at ento, todas as constituintes brasileiras haviam sido convocadas por
atos monocrticos: Em 3 de junho de 1822 (portanto, antes da proclamao da
Independncia
263
), um decreto imperial do Prncipe Regente convocava a
posteriormente frustrada Assemblia Geral Constituinte e Legislativa. O Decreto n
78-B, de 21 de dezembro de 1889, firmado pelo Marechal Deodoro, chefe do Governo
Provisrio, estabelecia a instalao da Assemblia Constituinte para 15 de novembro de
1890, um ano aps a proclamao da Repblica. Da mesma forma, em 1933, Getlio
Vargas, tambm chefe do Governo Provisrio, determinou, por meio do Decreto n
23.102, de 19 de agosto de 1933, a convocao da Assemblia Constituinte. A
Constituinte de 1946, por sua vez, foi convocada pela Lei Constitucional n 13, de 1945,
assinada por Jos Linhares, presidente do STF que, provisoriamente, ocupava o cargo
de presidente da Repblica aps a deposio de Vargas. Por fim, a constituinte de
1967 foi convocada pelo Ato Institucional n 4, de 1966, outorgado pelo general
Castello Branco, ento presidente da Repblica. Portanto, a convocao da Constituinte
de 1987-1988 por ato do Poder Legislativo era uma novidade na histria constitucional
brasileira.
Quanto segunda questo, o recurso emenda constitucional, a rigor no era
uma novidade. A convocao da Constituinte de 1946 tambm ocorrera por meio de

261
Proposta de Emenda Constituio n 43, de 28 de junho de 1985. Dirio do Congresso Nacional,
8.8.1985, p. 1282 e ss. A ela foram apensadas, posteriormente, as Propostas de Emenda Constituio de
n 44 e de n 52, ambas de 1985, tambm convocando a Assemblia Nacional Constituinte.
262
Dirio do Congresso Nacional, 8.8.1985, p. 1283.
263
A Assemblia, entretanto, somente iria ser instalada em 3 de maio de 1823, sob a Presidncia de D.
Jos Caetano da Silva Coutinho, Bispo Capelo-Mor (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p.
43).
159
uma emenda constitucional, pois as chamadas leis constitucionais eram espcies
normativas destinadas a alterar o texto da Constituio, conforme se depreende da
leitura do art. 174, 4 da Carta de 37 (inscrito no captulo intitulado Das Emendas
Constituio). Entretanto, tal como nas vrias alteraes constitucionais levadas a
efeito por Vargas ao longo do Estado Novo, tambm a Lei Constitucional n 13, de
1945, decorria de um ato monocrtico do presidente da Repblica em exerccio, e no
da aprovao do Congresso Nacional
264
. evidente que o recurso emenda
constitucional era imprprio, pois mascarava o evidente desejo de ruptura que permeava
todo o movimento pela reconstitucionalizao do pas. Entretanto, esse dado por si s
insuficiente. Para reconstruir a histria da convocao da Constituinte necessrio
contextualiz-lo melhor e, principalmente, perceber como circunstncias inicialmente
desfavorveis acabaram resultando em incremento do debate pblico sobre a nova
Constituio.
interessante observar que, quatro anos antes da apresentao da proposta de
emenda constitucional convocando a Constituinte, Raymundo Faoro j havia aventado a
hiptese de um ato convocatrio que rompesse com o padro histrico vigente. Em
Constituinte: a legitimidade recuperada, Faoro afirmava:
Os precedentes das quatro constituintes demonstram que a devoluo
e a recuperao, como expresses convergentes de uma conquista e de
uma concesso, ocorreram em momentos em que no existia o Poder
Legislativo. Hoje, a realidade outra e, em lugar do Executivo que
absorvia as funes legislativas, a convocao pode nascer
primariamente do poder que est naturalmente habilitado a convoc-
la. No, claro, para se perpetuar como Poder Constituinte derivado,
mas para se legitimar no Poder Constituinte puro, sem os
subterfgios e as falcias de um espao excepcional, dentro de seus
condicionamentos, numa ampliao da reforma e de suas limitaes.
O que se espera que o Congresso, liberto de sua tutela, se submeta,
ele tambm, ao imprio do povo. Esta a sua vez e a sua hora
(FAORO, 1985, p. 96) (destacamos).

264
A introduo de alteraes constitucionais pelo presidente da Repblica resultava de uma interpretao
questionvel de trs dispositivos da Carta de 1937. De incio, o art. 178 havia determinado a dissoluo
do Poder Legislativo de todos os nveis da Federao. Novas eleies legislativas deveriam ser realizadas
to logo a constituio fosse submetida ao plebiscito nacional a que se referia o art. 187. O art. 180, por
sua vez, determinava que, enquanto no se reunir o Parlamento nacional, o Presidente da Repblica ter
o poder de expedir decretos-leis sobre todas as matrias da competncia legislativa da Unio. Como se
sabe, o plebiscito nunca ocorreu e o presidente tratou de interpretar generosamente a competncia
legislativa que lhe cabia na hiptese, transformando-a numa competncia constituinte.
160
No mesmo sentido, em 1984, Dalmo Dallari, em Constituio e Constituinte,
argumentava que, diante de uma real preocupao com a autenticidade da
Constituio era, sim, possvel a convocao de uma Constituinte. A convocao no
supunha um ato revolucionrio. Para Dallari, seria absurdo admitir que uma
Constituio est inadequada e esperar uma revoluo armada para substitu-la.
Ausente a hiptese de revoluo, mas presente a convico de que a Constituio
vigente no corresponde s exigncias da realidade social, a convocao poder ser
feita pelo mesmo rgo que tiver competncia para emendar a Constituio
(DALLARI, 1984, p. 36-37)
265
. Tambm Jos Afonso da Silva defendeu que a
convocao se desse por meio de emenda constitucional. Em palestra na Assemblia
Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, em outubro de 1984, Silva sugeria:
O importante que o ato de convocao da Assemblia Constituinte
emane da ao conjunta do presidente da Repblica, eleito a 15 de
janeiro de 1985, e do Congresso Nacional. Da porque no nos parece
que uma resoluo do Congresso, convocando a Constituinte, seja a
melhor forma. Resoluo congressual ato de efeito interno e de
eficcia muito limitada para resolver a problemtica que sempre
envolve a convocao de uma Assemblia Constituinte. Nossa
proposta que o presidente da Repblica (...), aps aprovadas as
medidas pr-constituintes, lembradas acima, submeta ao Congresso
Nacional uma proposta de lei constitucional, em forma de emenda
Constituio vigente, pela qual se convoque o poder constituinte
originrio, para que, em Assemblia Nacional Constituinte, elabore e
promulgue uma nova Constituio democrtica para o Brasil (SILVA,
2000, p. 33).
O Congresso Nacional de Advogados Pr-Constituinte, realizado pela OAB em
1983, sustentava a mesma tese, conforme relatado por Seabra Fagundes (1983, p. 81).
Isso no significa que houvesse um consenso em torno do recurso emenda
constitucional, pelo contrrio. Mas demonstra uma clara tendncia a situar a
competncia para convocao no mbito do Congresso Nacional e, por conseguinte,
transform-lo tambm no frum de debates sobre a forma de funcionamento da
Constituinte vindoura.

265
Nessa hiptese, ainda segundo Dallari, o processo regular para a convocao da Assemblia
Constituinte ser a aprovao de uma emenda constitucional de carter transitrio, dispondo sobre a
convocao e estabelecendo regras que assegurem a mais ampla liberdade de organizao dos eleitores e
de divulgao e debate das idias dos candidatos. Se no houver condies para que a preparao da
Constituinte se faa com essa liberdade ser intil a convocao, pois estaro prejudicadas a liberdade e a
representatividade, sendo impossvel em tais circunstncias a elaborao de uma Constituio autntica
(DALLARI, 1984, p. 37).
161
O recurso emenda constitucional sugeria um fio de continuidade ligando o
constitucionalismo autoritrio nova ordem constitucional, como podemos ver
explicitamente em um artigo publicado por Manoel Gonalves Ferreira Filho pouco
antes de Sarney encaminhar a proposta ao Congresso. De acordo com ele,
assim convocada [por emenda constitucional, a Constituinte] ser
sempre, apesar dos disfarces que a possam vestir, poder constituinte
derivado, poder de reforma. Em razo do que ter de respeitar as
condies postas na Emenda que a provocar. Claro, se esta as puser
(FERREIRA FILHO, 1985, p. 144)
266
.
Esse posicionamento inseria-se num quadro amplo, analisado de forma mais
detalhada adiante. Durante toda a dcada de 80, os agentes polticos responsveis por
organizar o processo de transio refutaram insistentemente a idia de uma ruptura
constitucional. Os ecos dessa posio, segunda a qual no Brasil nunca houve
rompimentos (JOBIM, 2004, p. 9), ressoam no constitucionalismo brasileiro at hoje.
muito provvel que a opo de Sarney por recorrer a uma emenda constitucional para
convocar a Constituinte estivesse ligada ao propsito de reforar esse discurso.
Entretanto, o que foi dito at aqui sobre a gestao do processo constituinte de 1987-
1988 deve ser suficiente para afastar uma leitura histrica apoiada exclusivamente nos
pronunciamentos oficiais e nas intenes que eles declaravam.
Trs questes so importantes para situar o problema da convocao da
Constituinte por uma emenda constitucional. Em primeiro lugar, a vasta literatura
constituinte produzida por diversos setores da sociedade civil registra, em peso, que o
movimento pela reconstitucionalizao do pas apresentava uma pretenso de ruptura
com a ordem autocrtica. No se tratava de uma conciliao e muito menos de um

266
Ferreira Filho sustenta essa viso at hoje, como possvel depreender da leitura de O Poder
Constituinte (2005), em especial p. 37. Na Assemblia, a questo foi disputada diversas vezes, e
encontrou no professor Florestan Fernandes um dos principais crticos idia de que a Constituinte
exercia poder meramente revisor: O que se reitera um af ultraconservador e ultra-reacionrio (que
conta com o apoio da maioria parlamentar e com a tolerncia das direes dos principais partidos da
ordem o PMDB e o PFL frente), de conceber a elaborao da constituio como uma reviso
constitucional. Nessa reviso constitucional, a ordem ilegal vigente seria reinstaurada legitimamente,
como um sonho liberal dos antigos e novos donos do poder. Para isso foi concebido o Congresso
Constituinte!.... Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 29.4.1987, p. 555. Em sentido oposto, o
pronunciamento do peemedebista Nilson Gibson, lendo parecer de Saulo Ramos (Limitaes de poderes
e competncias do Congresso Nacional na funo Constituinte): No h a menor dvida que a
Assemblia Nacional Constituinte instalada no Brasil, em 1987, derivada, e que os seus poderes so
secundrios, o que vale dizer que ela tem poderes de reforma, e que, por mais amplos que sejam, no se
revestem de fora e autoridade suficientes para permitir deliberaes sobre o que no poderia o Congresso
decidir por simples emenda (Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 7.1.1988, p. 122).

162
desenlace do movimento revolucionrio de 1964, mas da refutao s idias centrais
daquele regime. Assim como a Lei Constitucional n 13, de 1946, no pretendia
emendar a Carta de 1937, a proposta de emenda constitucional que convocava uma
Assemblia Constituinte livre e soberana em meados da dcada de 80 no tinha como
propsito emendar a Constituio de 1967/69. Pelo contrrio. Independentemente da
impropriedade terminolgica, em ambos os casos, o objetivo assumido explicitamente
era suplantar a ordem constitucional anterior.
Em segundo lugar, isso no quer dizer que a forma de convocao fosse
desimportante. Como ressaltado por Faoro, a convocao por ato do Poder Legislativo
certamente trazia em si possibilidades interessantes e inexploradas na experincia
constitucional brasileira. O debate congressual sobre a Proposta de Emenda
Constitucional n 43, de 1985, acabou por funcionar como um verdadeiro chamamento
do povo participao, e no como o confinamento desse debate ao espao institucional
do Congresso, ainda que esse resultado no tivesse sido desejado por atores polticos
envolvidos diretamente no processo. Em outras palavras, a intensa presso recebida pelo
Congresso no curso da apreciao da emenda serviu como um ensaio do momento
constituinte, um laboratrio de prticas capazes de estabelecer maior contato entre o
debate pblico dos temas identificados como constitucionalmente relevantes e o
ambiente institucional do Parlamento
267
. Serviu, ainda, como oportunidade para que o
prprio Congresso amadurecesse posies acerca de uma srie de dilemas, entre os
quais o carter da Assemblia Constituinte a ser instalada, a forma de sua eleio, a
necessidade ou no de realizao de consultas populares no processo, o funcionamento
paralelo do Congresso, a participao na Constituinte de Senadores eleitos em 1982 e
assim por diante (MICHILES, 1989, p. 30)
268
. Em sntese, prenunciou o fracasso da
tentativa de manter o debate constituinte confinado ao Congresso Nacional.

267
A este respeito ver o registro da articulao poltica desenvolvida pelo Plenrio Pr-Participao
Popular na Constituinte: O relator [na Comisso Mista] Flvio Bierrenbach foi mais longe. No momento
de apresentar o seu parecer, abriu, diante de uma estupefata Comisso e dos meios de comunicao, uma
enorme mala contendo 70 mil telegramas e cartas recebidas de todo o pas. Era o apelo por uma
Constituinte exclusiva, manifestao de cidados em resposta pregao e s conclamaes do Plenrio
Pr-Participao Popular, outras entidades e alguns partidos (MICHILES, 1989, p. 31).
268
Tais debates ocorreram, principalmente, em torno das diversas audincias pblicas realizadas no
mbito da Comisso Mista instalada para apreciar a proposta de convocao da Constituinte. A Comisso
ouviu, entre outros nomes, Afonso Arinos, Paulo Brossard, Dalmo Dallari, Fbio Comparato, Nelson
Saldanha, Goffredo Telles Jr. e Dom Luciano Mendes (ento secretrio-geral da CNBB). As atas de todas
as audincias encontram-se publicadas no Dirio do Congresso Nacional e podem ser localizadas pela
163
Terceiro, a forma pela qual se convoca a Constituinte relevante, mas no
esgota em si a complexidade do problema. Ferreira Filho afirmava, ainda antes da
convocao (1985, p. 144), que no resta para a Constituinte prometida, salvo quebra
de ordem constitucional, seno um caminho, que seria uma emenda constitucional.
E, uma vez veiculada por emenda constitucional, a convocao da Constituinte seria
nada mais que a manifestao de um poder de reforma, no de um poder originrio.
Entretanto, chamar uma norma jurdica de emenda constitucional no a transforma em
uma emenda constitucional contra sua prpria estrutura normativa. Uma distino
elementar, como a construda pela doutrina entre lei em sentido formal e lei em sentido
material, mostra que julgar uma norma pela forma como ela intitulada pode conduzir
a equvocos.
Se o fundamental para determinar o carter originrio do poder constituinte
como supe Ferreira Filho que este se afirme por meio de uma violao constituio
vigente, ou seja, da prtica revolucionria em sentido jurdico (FERREIRA FILHO,
2005, p. 37-38), ento a convocao da Assemblia Nacional Constituinte cumpre o
requisito ao proclamar, logo em seu art. 1, que o rgo responsvel pela elaborao da
nova constituio seria livre e soberano. A emenda reconhecia abertamente que estava,
no mnimo, preparando a integral perda de eficcia da Constituio de 1967/69. Nesse
sentido, apenas uma concepo excessivamente generosa dos limites a que se submete o
poder reformador autorizaria considerar, como sua regular manifestao, a Emenda
Constitucional n 26, ainda que a norma em questo ostentasse o nome de Emenda e
tivesse sido aprovada com observncia das formalidades previstas para a reforma da
constituio.
Alm dos problemas ligados ao recurso emenda constitucional, vrias
polmicas marcaram a apreciao da proposta de convocao da Constituinte pelo
Congresso. A mais importante delas refletia-se na demanda pela realizao de uma

tramitao da Proposta de Emenda Constituio n 43, de 1985, que pode ser consultada no seguinte
endereo: <http://www.senado.gov.br/sf/atividade/Materia/detalhes.asp?p_cod_mate=9185>. Acesso em:
29.3.2008. Havia, evidentemente, muito a esclarecer, como bem ilustra a sesso em que a mensagem
presidencial contendo a proposta de emenda constitucional lida em Plenrio. Na oportunidade, o
deputado petebista Gastone Righi levanta questo de ordem solicitando ao presidente do Congresso que
devolva a proposio ao Presidente por manifesta inconstitucionalidade, uma vez que uma Constituinte
livre e soberana, como afirmado no texto, estaria permitindo (...) abolir a Federao e a Repblica, e
a Repblica e a Federao so conquistas e fatos que a nossa histria esculpe e inscreve de forma que
legislador nenhum possa apagar. Dirio do Congresso Nacional, 8.8.1985, p. 1.283.
164
constituinte exclusiva
269
, isto , pela convocao de um rgo que fosse no apenas
formalmente, mas tambm materialmente diverso do Congresso Nacional
270
. A escolha
e composio do rgo deliberativo que atua como poder constituinte , sem dvida, um
problema delicado. Para muitos, a plausibilidade da idia segundo a qual o trabalho do
rgo constituinte representa a manifestao do povo depende dessa configurao, que
responderia, em ltima anlise, pela prpria legitimidade da Constituio produzida. Jon
Elster, por exemplo, arrisca, ao final de um estudo sobre os processos constituintes,
algumas concluses normativas acerca do tipo de organizao que produziria
condies timas para a deliberao em tais circunstncias (1998, p. 116). Entre elas,
a primeira diz:
Para reduzir o espao dos interesses institucionalizados, constituies
devem ser escritas por assemblias especialmente convocadas, e no
por colegiados que tambm servem como legislaturas ordinrias. Pela
mesma razo, as legislaturas tambm no devem possuir um papel
central no processo de ratificao (ELSTER, 1998, p. 117)
Entre ns, Dallari, assim como a grande maioria dos defensores da convocao
da Constituinte, sustentava que, dos meios disponveis para se elaborar uma
constituio, o mais prximo do ideal de exerccio do poder constituinte pelo prprio
povo a Assemblia Constituinte, em oposio constituinte congressual (DALLARI,
1984, p. 35). A justificativa para essa posio reside no fato de o Congresso ser uma
autoridade instituda, qual cabe o poder de revisar, mas no o de criar uma nova

269
importante registrar a recorrente advertncia do ento deputado Joo Gilberto quanto utilizao do
termo. Segundo o deputado, se confunde exclusividade, que uma proibio da Constituinte legislar, de
fazer legislao ordinria, com o carter dela [Constituinte] ser originria e (...) autnoma. A tal
constituinte exclusiva obriga a duas coisas: ou devolvemos ao Presidente da Repblica o poder ilimitado
do Decreto-Lei ou faz-la paralela a um Congresso normalmente funcionando, o que me parece restritivo
sua autonomia, sua soberania. Dirio do Congresso Nacional, 3.12.1985, p. 2.670. Como se sabe, a
proposta do deputado era no sentido de uma Constituinte sem funcionamento paralelo do Congresso. A
funo legislativa ordinria caberia a um rgo, possivelmente uma Comisso, da prpria Constituinte.
Neste trabalho, a expresso constituinte exclusiva utilizada para designar a demanda por um rgo
convocado especificamente para produzir a nova constituio. Essa foi, de fato, a expresso que marcou
presena no debate no Parlamento e na sociedade civil organizada. A advertncia do deputado Joo
Gilberto, entretanto, era, sem dvida, correta: a constituinte exclusiva, da forma como era reivindicada,
poderia levar a uma conseqncia que poucos desejavam, qual seja, a transferncia da funo legislativa
ordinria ao Presidente durante a feitura da nova constituio (assumindo que no haveria um Congresso
funcionando concomitantemente com a Constituinte). Por outro lado, pouco se discutiu a respeito de
como seriam as relaes entre Constituinte e Congresso no caso de prevalecer a linha geral da proposta
encaminhada pelo presidente da Repblica, o que de fato ocorreu.
270
Est claro que, a despeito de ser composta pelos deputados e senadores membros do Congresso
Nacional, a Assemblia Nacional Constituinte era uma entidade diversa e autnoma do ponto de vista
jurdico. Um rgo, afinal, definido pelas competncias que lhe cabe exercer.
165
constituio. Atribuir-lhe competncia constituinte significaria, em alguma medida,
turvar essa distino central para o direito constitucional.
As diversas audincias pblicas realizadas no mbito da Comisso Especial
instituda para dar parecer proposta de emenda reproduziram largamente a polmica a
respeito do carter exclusivo ou congressual da Assemblia Constituinte. Um momento
ilustrativo desse debate pode ser encontrado no depoimento da sociloga Maria Vitria
Benevides, ento diretora do CEDEC e uma das principais lideranas do Plenrio Pr-
Participao Popular na Constituinte. Em sua exposio, Benevides denunciou o
absurdo, em termos jurdicos, em termos de legitimidade, de se confundir a soberania,
o poder soberano acima de todos os outros poderes, com um Poder j constitudo
271
.
Esse argumento, que permeou todo o trabalho da Comisso, faz descansar a
legitimidade da Constituinte na forma de eleio e composio de seus membros. Ainda
com a Prof. Benevides, o povo vai eleger constituintes para elaborar uma Constituio
e isso que garante a soberania da Constituinte
272
, ou seja, a delegao de um mandato
popular especfico, que a distingue do legislador ordinrio.
A crtica realizao de uma constituinte exclusiva foi articulada de diversas
formas nos debates ocorridos na Comisso. Em geral, apelava-se para a afirmao do
carter representativo do Congresso, que teria autoridade mais que suficiente para falar
em nome do povo, ainda que para fins de se elaborar uma nova constituio
273
. Esse
argumento, entretanto, no enfrentava vrios dos problemas levantados pelos defensores
da constituinte exclusiva. Talvez o mais pertinente deles estivesse ligado s dificuldades
de se estabelecer um debate efetivo acerca das idias dos candidatos Constituinte
durante o processo eleitoral. Enquanto candidatos a vagas de deputado e senador, os
constituintes seriam eleitos em um pleito no qual haveria tambm disputa pelo governo
dos estados, isto , em circunstncias que no favoreciam o esclarecimento de suas
posies quanto s principais decises que caberiam Constituinte
274
. O debate sobre o

271
Para a ntegra do pronunciamento da Prof. Maria Vitria Benevides, ver o Dirio do Congresso
Nacional, 30.11.1985, p. 2.635.
272
Dirio do Congresso Nacional, 30.11.1985, p. 2.641.
273
Ver, por exemplo, o pronunciamento de Israel Pinheiro Filho. Dirio do Congresso Nacional,
30.11.1985, p. 2.638.
274
De acordo com Nelson Jobim, as eleies de 1986, que formaram o Congresso Constituinte foram
voltadas exclusivamente para que o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro conquistasse os
governos dos Estados. Entre os fatores que contriburam para distorcer esse processo eleitoral,
acrescente-se a vigncia do Plano Cruzado, cujos bons resultados (ao menos at as eleies)
166
tema propiciou, ao menos, uma advertncia importante, lembrada pelo deputado Alberto
Goldman, ento representante do PCB paulista, para quem: A Constituinte, (...) ainda
que fosse convocada pela melhor forma imaginvel, separada do Congresso, no seria
uma Constituinte de Querubins, certamente
275
. Goldman referia-se inverossimilhana
de uma eleio que levasse ao Congresso representantes outros que no polticos de
carreira ou quadros vinculados a polticos de carreira, algo com o que alguns de seus
colegas bem menos progressistas concordavam. Sua crtica no se apresentava,
portanto, como uma refutao convocao da constituinte exclusiva, mas como um
esforo para perceber seus limites, em especial o fato de que ela, por si s, no seria
garantia eficaz de um processo constituinte pblico, representativo e transparente.
Os defensores da constituinte exclusiva (em especial a Prof. Maria Vitria
Benevides, com uma longa histria de militncia em prol da participao popular no
processo constituinte) no podem ser acusados, sem mais, de reduzir o debate acerca da
legitimidade da Assemblia a questes ligadas escolha de seus membros e a seu
carter exclusivo ou congressual
276
. Entretanto, as audincias pblicas realizadas pela
Comisso revelam que esse ponto ganhou uma importncia decisiva, como reconhecido
pelo prprio relator, o deputado Flvio Bierrenbach
277
. Por essa razo, a frustrao da
convocao de um rgo exclusivo deixou como legado uma narrativa que atribui
Constituinte um vcio original, insanvel, algo que pde ser sentido recentemente,
quando Fbio Konder Comparato, um dos juristas ouvidos pela Comisso Especial em

influenciaram decisivamente na votao. De acordo com o prprio Nelson Jobim, eu mesmo fui eleito
Deputado Federal, no em cima do debate constituinte, mas, em parte, devido aos bons resultados obtidos
pelo Plano Cruzado, antes das medidas tomadas por Funaro em novembro de 1986 (JOBIM, 2004 p. 9).
275
Dirio do Congresso Nacional, 30.11.1985, p. 2.643.
276
At porque o tema da participao popular esteve insistentemente presente nos debates. Entre as
questes que ganharam maior visibilidade, possvel citar a utilizao de consulta popular (via referendo
ou plebiscito), o momento de sua realizao e seu papel durante o processo constituinte e a instituio de
formas de participao centradas nos municpios.
277
Dirio do Congresso Nacional, 30.11.1985, p. 2.646. De acordo com o deputado Flvio Bierrenbach,
o tema mais candente que essa Comisso enfrenta no momento a respeito da dicotomia existente entre
o pensamento do Estado, ou seja, o pensamento poltico representado pelo Poder Executivo e
possivelmente pelos prprios partidos polticos, e o pensamento da sociedade civil. Enquanto o Poder
Executivo pretende uma constituinte congressual, ou seja, uma Assemblia Nacional Constituinte a partir
do Congresso Nacional, h vozes importantes, de relevantssimos segmentos da sociedade civil brasileira
que pretendem exatamente o contrrio, que pretendem uma Assemblia Nacional Constituinte
desvinculada do Congresso Nacional.
167
1985
278
, reivindicou a convocao de uma nova Assemblia Constituinte, sob o
argumento de que a primeira teria sido maculada por um vcio de origem.
A Constituio de 1988 foi elaborada no por uma Assemblia
especialmente criada para esse fim, mas por um rgo poltico j
existente, o Congresso Nacional. O texto abre-se com a declarao
solene: Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em
Assemblia Nacional Constituinte para instituir um Estado
democrtico etc.. Em um Estado democrtico, a soberania pertence
ao povo, que no pode delegar o seu uso a ningum. A aprovao de
uma nova Constituio o primeiro e principal atributo da soberania.
Mas o povo brasileiro no foi chamado a dizer se aceitava o
documento composto em seu nome e por sua conta.
(COMPARATO, 2008, p. 3).
A derrota da tese da constituinte exclusiva trouxe pelo menos uma conseqncia
no-antecipada pelos seus defensores. O processo de apreciao da PEC 43, de 1985,
permeado por tenses entre (pelo menos) duas formas radicalmente diferentes de
conceber a experincia constitucional, contribuiu para, nas palavras de Joo Gilberto
Lucas Coelho e Antnio Carlos Nantes de Oliveira, desviar as atenes conservadoras
e as presses do sistema dominante sobre a ltima e importante questo: esta, do modo
de elaborar a futura Constituio (COELHO; OLIVEIRA, 1989, p. 20).
Alm do debate sobre a convocao de uma constituinte exclusiva ou
congressual, a ampliao das regras de anistia poltica aprovadas em 1979 foi um dos
temas retomados pela Comisso Especial, renovando a parceria histrica entre a luta
pela reconstitucionalizao do pas e pela anistia. O tema permanecia sensvel e tomou

278
Comparato foi um dos mais contundentes crticos Proposta de Emenda Constitucional n 43, de
1985. Na oportunidade, ele taxou a proposta da presidncia de juridicamente inepta e politicamente
retrgrada. Para Comparato, o Legislativo nunca teve poder constituinte originrio, pela razo bvia
reconhecida pela mensagem [presidencial] de que ele um rgo constitudo. Dirio do Congresso
Nacional, 3.12.1985, p. 2.676. A despeito do suposto vcio de origem do procedimento, o prprio Fbio
Konder Comparato participou entusiasticamente do processo, inclusive elaborando um anteprojeto de
Constituio encomendado pelo Partido dos Trabalhadores (COMPARATO, 1986). O texto no deixa,
entretanto, de registrar a insatisfao com a alternativa adotada pelo Congresso Nacional para a
convocao da Constituinte: O lamentvel debate provocado pela falsa emenda constitucional,
atribuindo ao Congresso poderes constituintes, veio demonstrar a absoluta necessidade de que a questo
seja regulada na prpria Constituio. Dir-se- que uma Constituio no pode prever a forma de seu
desaparecimento, mas a ordenao constitucional sua desmente o asserto, ao regular
pormenorizadamente o que chamou de reviso total, isto , a elaborao de nova carta constitucional
(1986, p. 67-68). A categoria reviso constitucional, no anteprojeto Comparato, referia-se, portanto,
prpria substituio da Constituio vigente: Declara, a seguir, o anteprojeto a verdade elementar de que
a Constituio s pode ser legitimamente revista por uma Assemblia Nacional Constituinte, eleita pelo
povo para essa finalidade exclusiva; e regula a composio dessa Assemblia, bem como a submisso a
referendo popular das matrias aprovadas contra o voto contrrio de dois quintos dos constituintes [algo
que havia sido consagrado no substitutivo Bierrenbach] (COMPARATO, 1986, p. 68).
168
bastante tempo do relator da proposio na Comisso Especial, em razo das
negociaes entre os atingidos por atos de exceo e os assessores militares
(MICHILES, 1989, p. 30).
O relator designado pela Comisso Especial, o deputado Flvio Bierrenbach,
desenvolveu um longo trabalho de mediao entre as demandas da sociedade civil
organizada, setores do Executivo e lideranas parlamentares (MICHILES, 1989, p. 31).
Seu relatrio foi submetido apreciao da Comisso em 15 de outubro de 1985
279
e,
nele, a questo acerca do carter congressual ou exclusivo da Constituinte era delegada
a uma deciso via consulta popular
280
. Bierrenbach partia da mesma premissa dos
defensores da constituinte exclusiva: trata-se de um trusmo: o Congresso poder
constitudo, no constituinte. Entretanto, ele no pretendia enfrentar o problema por
meio de uma deciso do prprio Congresso: A relevncia dessa questo tamanha que
no me parece que a ningum seja lcito tentar dirimi-la sem ouvir a fonte originria de
todo o poder: o povo. Segundo o relator, o plebiscito tinha a manifesta vantagem de
conferir plena legitimidade ao processo constituinte. Alm da realizao do plebiscito,
o relatrio se valia da participao popular direta para solucionar temas controversos
durante o trabalho da Constituinte. Sob o ttulo de Direito das Minorias, Bierrenbach
sugeriu um sistema de destaques para posterior referendo popular. Qualquer dispositivo
rejeitado pela Assemblia Constituinte e que tivesse recebido pelo menos dois quintos
dos votos de seus membros estaria automaticamente destacado, bem como os
dispositivos rejeitados que fossem objeto de requerimento especfico com o mesmo
qurum. Os itens destacados seriam submetidos a referendo antes da promulgao da
nova Constituio. A participao popular seria fomentada, ainda, pelo trabalho das
Cmaras de Vereadores, em nvel municipal. De acordo com o substitutivo, entre abril e
junho de 1986, as Cmaras promoveriam reunies semanais para o recolhimento de

279
Todas as citaes do relatrio foram extradas do original, publicado no Dirio do Congresso
Nacional de 19.10.1985, p. 1.972-1.978.
280
Ver, a propsito, a publicao da Ordem dos Advogados do Brasil, A rejeio do plebiscito pela
Comisso Mista do Congresso Nacional (1985), que registra o testemunho da OAB sobre o episdio da
votao do substitutivo Bierrenbach. O ento presidente da OAB, Hermann Baeta, frisa que os fatos ali
ocorridos [na Comisso Mista] no poderiam ficar nos arquivos do Congresso Nacional disposio dos
historiadores do futuro, nem nos contentaramos com o simples noticirio, sujeito s naturais limitaes
de espao. Pela sua importncia e pelas conseqncias que deles podero advir, torna-se indispensvel
sua ampla divulgao, para que todos os cidados brasileiros tomem conhecimento. (...) mais uma
contribuio que damos para a criao da democracia (ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL,
1985, p. 8).
169
sugestes Assemblia Nacional Constituinte, com a participao da sociedade civil
organizada do municpio e, ainda, de cidados que contassem com o apoio de pelo
menos 3% do eleitorado municipal.
O substitutivo Bierrenbach institua prerrogativas institucionais em favor dos
constituintes, como a inviolabilidade e a imunidade formal e revogava o art. 181 da
Carta de 67/69, que exclua de apreciao judicial os atos praticados com base em atos
institucionais e complementares, bem como os dispositivos constitucionais referentes ao
estado de emergncia e as medidas de emergncia, instrumentos de arbtrio que,
segundo o relator, poderiam ameaar a soberania e liberdade da Constituinte. De fato, o
governo havia recorrido a esses instrumentos para impedir a intensificao da presso
popular sobre o Congresso durante a apreciao da Emenda Dante de Oliveira e a
desconfiana de que eles pudessem ser retomados em algum ponto do processo
constituinte no era injustificada.
Alm disso, a proposta de Bierrenbach previa que, em caso de convocao de
uma constituinte exclusiva, seria instalada uma Comisso Representativa, composta
pelos senadores eleitos em 1982
281
e por outros 46 constituintes escolhidos pela prpria
Assemblia Nacional. A Comisso ficaria incumbida do exerccio da funo legislativa
ordinria. O substitutivo ostentava, ainda, a pretenso algo irrealista de organizar a
participao popular no processo constituinte a um nvel quase burocrtico. Se essa
tentativa de definir previamente como se daria a presso popular sobre a Constituinte
seria bem sucedida ou no, uma questo difcil de responder, mas sua presena
insistente no trabalho do relator talvez seja mais significativa do que o detalhismo que
marcava a proposta.
A liderana do PMDB e o governo ficaram claramente insatisfeitos com a
proposta de Bierrenbach. Acostumados a um jogo entre as elites, o que de fato os
preocupava era a eliminao do controle do Congresso sobre o processo constituinte.
claro que as consultas populares no estavam acima de qualquer tentativa de
manipulao (partisse ela do governo ou no). Mas o desgaste de enfrentar nas urnas um
debate sobre a amplitude de direitos trabalhistas, por exemplo, deveria preocupar

281
A proposta previa que, em caso de convocao de uma constituinte exclusiva, a participao dos
senadores eleitos em 1982 em seus trabalhos ficaria na dependncia da outorga de um mandato especfico
para esse fim, a ser obtido por delegao popular, no plebiscito que decidira sobre a prpria forma de
trabalho da constituinte (se congressual ou exclusiva).
170
seriamente essas lideranas
282
. Dessa forma, um rpido movimento se formou em torno
da construo de uma alternativa proposta do relator.
Coube ao deputado paranaense Walmor Giavarina assinar a proposta
283
. O voto
assinado por Giavarina, antpoda do trabalho de Bierrenbach, era marcado por uma
afirmao que pulsava aflita na maioria dos crculos parlamentares, onde era repetida
como um mantra: a ruptura no ser o trao desta nova poca. A preocupao era dar
curso a um processo de transio que, conforme j foi dito acima, expressasse a vocao
conciliatria (supostamente autntica) do povo brasileiro. O substitutivo Giavarina
limitava-se a prever uma Assemblia Constituinte Congressual, funcionando de forma
unicameral, praticamente reproduzindo o texto original da proposta de Sarney. Salvo os
avanos duramente negociados em torno de questes relacionadas anistia, todo o resto
se perdeu. Em Cidado Constituinte a saga das emendas populares, o episdio foi
relatado assim:
Foram dias de intransigncia, rompimento do dilogo entre Congresso
e sociedade civil, que causariam graves repercusses na continuao
do processo. As bancadas do Senado nada cediam. Nem as pr-
constituintes municipais, como forma de participao, defendidas
enfaticamente pela CNBB e pelo crescente movimento popular
constituinte, foram aceitas nas tensas negociaes reservadas
(MICHILES, 1989, p. 31).
O relatrio de Giavarina prevaleceu na votao da Comisso Especial e a
matria foi rapidamente encaminhada ao Plenrio do Congresso Nacional. A discusso
em primeiro turno comeou no dia 21 de outubro de 1985. A proposta de realizao de
uma constituinte exclusiva, que havia sido descartada pelo substitutivo aprovado na
Comisso Especial, ainda no estava sepultada. O caminho para retomada do debate,
agora no Plenrio, foi um destaque para votao em separado da expresso sem

282
Durante a discusso em primeiro turno da proposta de emenda, a deputada Irma Passoni, do PT
paulista, afirmava que Bierrenbach, deputado peemedebista, era um homem de governo, mas soubera
resistir presso do prprio partido para apresentar uma proposta que dialogava com as demandas da
sociedade civil organizada. Passoni comparou Bierrenbach ao deputado Djalma Marinho, arenista que
proferiu parecer contrrio concesso da licena para processar o deputado Mrcio Moreira Alves, em
1968, e criticou a preocupao do PMDB com a consulta popular proposta: No temos porque defender
a ntegra da proposta Bierrenbach. Ela tem, no entanto, um mrito inquestionvel, pois entrega ao povo o
direito de decidir sobre a natureza da Constituinte a ser convocada, sanando assim a aberrao jurdica
que consiste em um poder Constitudo se arvorar em poder Constituinte originrio. Verifica-se,
entretanto, que a realpolitik do PMDB teme o povo e no quer nem ouvir falar em consulta popular.
Dirio do Congresso Nacional, 23.10.1985, p. 2.040.
283
A ntegra do parecer adotado pela Comisso Especial (Parecer n 39-CN, de 1985) foi publicada no
Dirio do Congresso Nacional de 19.10.1985, p. 1.970-1.972.
171
prejuzo de suas atribuies constitucionais, contida no art. 1 do substitutivo
284
.
Suprimida a expresso, abria-se caminho para que a prpria Assemblia Nacional
Constituinte esclarecesse de que forma iria funcionar, se exercendo paralelamente
atribuies legislativas ordinrias ou no. A idia contava com slido apoio na Cmara
e completa oposio no Senado (MICHILES, 1989, p. 32). Ocorre que, destacada a
expresso, para que ela retornasse ao texto teria que ser aprovada por dois teros dos
membros de cada uma das Casas. A Cmara, que era majoritariamente favorvel
estratgia, votaria em primeiro lugar. Se rejeitasse o destaque, a matria sequer seguiria
para a apreciao do Senado.
O substitutivo da Comisso especial foi aprovado em primeiro turno, ressalvados
os destaques
285
. Quando o requerimento para votao da expresso sem prejuzo de
suas atribuies constitucionais foi apresentado ao Plenrio, surgiu a polmica.
Provocada por um pedido de esclarecimento do senador Itamar Franco, a Mesa
determinou que o mrito do requerimento referia-se rejeio da parte destacada e, por
essa razo, a expresso s poderia ser retirada do texto mediante o voto de dois teros
dos membros da Cmara e do Senado
286
. Portanto, a interpretao proposta pela Mesa
invertia a regra regimental: na realidade, para que a expresso destacada figurasse no
texto aprovado, ela deveria contar com o apoio de dois teros dos deputados e
senadores, e no o contrrio. O destaque no implicava em nenhuma considerao
acerca do mrito da matria destacada, apenas ressalvava a oportunidade de apreci-la a
par do restante da proposio. O deputado Bonifcio de Andrade dirigiu-se
presidncia com indignao:
V. Ex. acaba de decidir questo de ordem, abrindo precedente contra
toda a tradio e contra todas as praxes parlamentares existentes no
Congresso Nacional, o que se pode comprovar facilmente nos anais
desta Casa. Assim, peo a V. Ex. que nos fornea uma certido de
todas as decises de ordem relativas a esta matria tomadas pela

284
O Requerimento n 26 era subscrito pelo deputado Prisco Viana, do PDS da Bahia e apoiado pelo
PMDB, e referia-se ao art. 1 do substitutivo da Comisso Especial, cuja redao original era a seguinte:
Art. 1 Os membros da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, sem prejuzo de suas atribuies
constitucionais, reunir-se-o unicameralmente em Assemblia Nacional Constituinte, livre e soberana, no
dia 1 de fevereiro de 1987, na sede do Congresso Nacional. O requerimento foi aprovado em votao
simblica, pelo voto das lideranas (Dirio do Congresso Nacional, 23.10.1985, p. 2.054-2.055).
285
Dirio do Congresso Nacional, 23.10.1985, p. 2.073. Na Cmara dos Deputados, o substitutivo foi
aprovado por 349 votos contra 60. No Senado Federal, o placar foi de 50 votos contra 1 em favor do
substitutivo.
286
Dirio do Congresso Nacional, 24.10.1985, p. 2.134 e ss.
172
presidncia da Casa, que nos fornea tambm certido de leitura, ou
melhor, das suas palavras ditas inicialmente, que constam das notas
taquigrficas, para que possamos recorrer no s Comisso de
Constituio e Justia, como nosso dever, mas entrarmos com
mandado de segurana pela violncia, pelo abuso, e, desculpe-me V.
Ex., pelo golpe baixo que est sendo dado contra o Plenrio do
Congresso Nacional
287
.
O recurso contra a deciso da Presidncia
288
foi encaminhado Comisso de
Constituio e Justia da Cmara dos Deputados, que decidiu pelo seu provimento, em
conformidade com o Parecer n 77, de 1985 CN
289
. O relator da deciso, deputado
Aluzio Campos, reconheceu em seu voto que o requerimento de destaque no
implicava qualquer manifestao a respeito do mrito da matria, to-somente
considerou-se o significado das expresses e suas implicaes no contexto do
substitutivo para que houvesse votaes distintas da que o aprovou, sem os destaques.
Por outro lado, e mais importante, o parecer da Comisso procurava reduzir a
importncia do debate, argumentando que, diferentemente do sustentado por alguns
parlamentares, no caberia Assemblia Constituinte modificar a Lei Maior em vigor
sem observncia das suas prprias disposies
290
.
Em outras palavras, a Comisso de Constituio e Justia defendia que, at a
promulgao da nova Constituio, a Carta de 67/69 permaneceria vigente, inclusive no
que tocava ao funcionamento do Congresso Nacional. Dessa forma, a expresso sem
prejuzo de suas atribuies constitucionais no passava de uma redundncia. A
Constituinte no poderia extinguir o Congresso Nacional por ato prprio e atribuir a um
de seus rgos a funo legislativa ordinria durante o curso dos trabalhos
291
. Esse era,

287
Dirio do Congresso Nacional, 24.10.1985, p. 2.135.
288
Dirio do Congresso Nacional, 24.10.1985, p. 2.136.
289
A ntegra do parecer foi publicada no Dirio do Congresso Nacional de 22.11.1985, p. 2.320-2.323.
290
A este respeito ver o dilogo entre Itamar Franco e Bonifcio de Andrada, Dirio do Congresso
Nacional, 24.10.1985, p. 2.141. Itamar procura certificar-se do posicionamento sustentado por Bonifcio
de Andrada: Itamar Franco o Deputado Bonifcio de Andrada, Srs. Congressistas, quer que a
Assemblia Nacional Constituinte esquea de pronto esta Constituio, esquea de pronto as normas que
ns estamos votando aqui. E atravs, ento, da Assemblia Nacional Constituinte, todo o processo
legislativo que hoje est em vigor deixa de existir atravs de uma resoluo da Assemblia Nacional
Constituinte. Bonifcio de Andrada Perfeitamente. Itamar Franco Este o pensamento de S. Ex. ...
Bonifcio de Andrada a Assemblia Nacional Constituinte soberana.
291
Essa era, inclusive, a interpretao j expressa na justificao elaborada pela ento presidente Jos
Sarney ao encaminhar considerao do Congresso Nacional a proposta de convocao da Constituinte:
O compromisso (...) de convocao da Assemblia Nacional Constituinte (...) singulariza-se pelo fato de
estar em plena vigncia uma ordem jurdica e suas instituies polticas e civis, cujo imprio se estender
at o momento em que for promulgada a nova Constituio. At l, e sob pena de instalar-se o caos
173
possivelmente, o cenrio que preocupava os senadores, em especial quando somado ao
carter unicameral da Constituinte, que reduzia tremendamente seu peso no processo.
Diante dessas circunstncias, vrias lideranas partidrias assinaram um
documento no qual reconheciam que a supresso da expresso no significava
autorizao para que a Constituinte alterasse o funcionamento ou a estrutura do Poder
Legislativo durante seus trabalhos margem dos procedimentos constitucionalmente
regulados, reconhecendo tacitamente a tese de que a Carta de 67/69 permaneceria
vigente durante o perodo de trabalho da Assemblia. No obstante, essa polmica seria
retomada em um longo e difcil debate, aps a instalao da Constituinte, sobre o seu
papel, sua prioridade sobre o Congresso e o funcionamento paralelo deste
(MICHILES, 1989, p. 32)
292
.
O parecer da Comisso de Constituio e Justia enfrentou dificuldades em sua
aprovao pelo Plenrio do Congresso. Na Cmara, ele recebeu o apoio da grande
maioria dos parlamentares
293
. No Senado, entretanto, foi necessrio que o presidente do
Congresso, Jos Fragelli, exercesse a prerrogativa regimental de desempatar as votaes
para que a posio da Comisso finalmente prevalecesse
294
. Confirmado o provimento
do recurso, nos termos do parecer da Comisso de Constituio e Justia, a expresso
sem prejuzo de suas atribuies constitucionais foi a votos, sendo amplamente
rejeitada pela Cmara
295
. A votao em segundo turno da proposta de emenda ocorreu
em seguida, com aprovao pela Cmara e, posteriormente, pelo Senado Federal
296
.

normativo, que a ningum aproveitaria, necessrio respeitar a lei que temos e modific-la segundo os
processos por ela prpria admitidos. Dirio do Congresso Nacional, 8.8.1985, p. 1.283.
292
O documento foi lido em sesso pelo 1 Secretrio da Mesa do Congresso e publicado no Dirio do
Congresso Nacional, 22.11.1985, p. 2.328. Dizia a manifestao das lideranas: Diante da controvrsia
surgida em torno do Requerimento n 26, que destaca para votao em separado as expresses sem
prejuzo de suas atribuies constitucionais e no curso da 1 Sesso Legislativa da 48 Legislatura, as
lideranas adiante assinadas manifestam que a excluso dessas expresses se baseia no entendimento de
que so elas expletivas, de vez que a competncia e atribuies da Cmara dos Deputados, Senado
Federal e Congresso Nacional so as constantes da Constituio em vigor. Sala das Sesses, 21 de
novembro de 1985. Senador Humberto Lucena Senador Carlos Chiarelli Deputado Pimenta da Veiga
Deputado Jos Loureno Deputado Prisco Viana Deputado Nadir Rossetti Deputado Alberto
Goldman.
293
Foram 380 votos favorveis ao parecer, 21 votos contrrios e uma absteno. Dirio do Congresso
Nacional, 22.11.1985, p. 2.331.
294
Foram 28 votos a favor e 28 votos contrrios ao parecer. Dirio do Congresso Nacional, 22.11.1985,
p. 2.339.
295
Foram 287 votos contrrios (na prtica, portanto, pela supresso da expresso), 94 votos favorveis e
trs abstenes. Dirio do Congresso Nacional, 22.11.1985, p. 2.342. Entre outros destaques importantes,
que completaram a apreciao da proposta em primeiro turno, registre-se a rejeio do destaque do
174
A Emenda Constitucional n 26, de 27 de novembro de 1985 foi promulgada
durante a 376 Sesso Conjunta, realizada nessa mesma data
297
.

2.3. Uma outra histria?
O perodo que transcorre entre a convocao da Constituinte e sua instalao
marcado por dvidas e expectativas. Tudo parecia preparado para uma transio pelo
alto. Para muitos, o perodo de abertura apenas reafirmara a tradio poltica brasileira
de conciliao entre as elites. Bernardo Kucinski assinala que apesar de alguns
momentos de risco, como o das greves do ABC e da campanha das Diretas J, as elites
dominantes e seus aliados militares nunca perderam o controle do processo de abertura
(KUCINSKI, 2001, p. 139).
Durante a apreciao da emenda constitucional que convocou a Assemblia
Nacional Constituinte, a forma mais evidente de corporificar a vontade de ruptura que
marcava os movimentos polticos pela redemocratizao e reconstitucionalizao do
pas era a convocao de um rgo autnomo, ou, no jargo que acabou ganhando
popularidade, uma constituinte exclusiva. Por essa razo, as foras polticas que
haviam se alinhado historicamente ao regime militar construram cuidadosamente uma
narrativa alternativa, apoiada em duas palavras de ordem: reconciliao e continuidade.
Essa narrativa encadeava os eventos associados ao processo de convocao da
Constituinte de modo a apresent-los sempre como uma benesse, nunca como uma
conquista. O deputado Walmor Giavarina, por exemplo, autor do relatrio da Comisso
Mista que apreciou a proposta de Emenda Constitucional que convocava a Constituinte
afirmava em seu voto: Teremos no uma Assemblia Nacional Constituinte originria,
clssica, ao preo de semelhantes crises, mas uma Assemblia Nacional Constituinte

deputado Jorge Uequed, que recaa sobre sua emenda ampliativa da anistia prevista no substitutivo da
Comisso Especial (MICHILES, 1989, p. 31-32).
296
Na Cmara, a proposta foi aprovada em 2 turno com 324 votos favorveis, 59 contrrios e duas
abstenes. Dirio do Congresso Nacional, 22.11.1985, p. 2.358. Na mesma oportunidade, o Presidente
do Congresso chegou a declarar a proposta aprovada em votao no Senado. Tal votao foi
posteriormente anulada e novamente realizada na sesso seguinte, quando foi aprovada por 55 votos
favorveis e nenhum voto contrrio (Dirio do Congresso Nacional, 23.11.1985, p. 2.377).
297
Dirio do Congresso Nacional, 28.11.1985, p. 2.501 e ss.
175
instituda, vivel, possvel, que o bom senso nos impe a realizar. E, em seguida: A
ruptura no ser o trao desta nova poca
298
.
Durante a concluso da votao da Emenda, o deputado Pimenta da Veiga, lder
do PMDB na Cmara, manifestou assim sua esperana nos trabalhos da Assemblia
Constituinte: Acredito nesta Constituinte porque ela vem como o resultado de uma
transio poltica. No fruto de uma ruptura, da qual o pas sai traumatizado; vem num
tempo de paz, onde no h vencidos nem vencedores
299
. emblemtico, nesse sentido,
que a nica voz admitida instalao da Assemblia Nacional Constituinte, a do
ministro Moreira Alves, ento presidente do Supremo Tribunal Federal, incumbido de
dirigir os trabalhos, se levantasse para proclamar que aquele momento representava o
termo final do perodo de transio com que, sem ruptura constitucional, e por via de
conciliao, se encerra o ciclo revolucionrio
300
.
Essa pregao renitente da continuidade se somava a outros fatores que, em
princpio, esmoreciam as esperanas em um processo constituinte capaz de libertar-se
da cultura constitucional e institucional que ameaava confin-lo. Entre eles, possvel
citar, alm da derrota da constituinte exclusiva, o funcionamento de uma Comisso
Provisria de Estudos Constitucionais (apelidada de Comisso de Notveis), que
trabalhava em um anteprojeto de Constituio, e a pesada influncia do governo
federal no processo eleitoral por meio do Plano Cruzado, bem como o fato de a eleio
para o Congresso constituinte ter ocorrido simultaneamente eleio para os governos
estaduais, a qual, na prtica, monopolizou o debate poltico (COELHO, 1989, p. 16). As
eleies de 1986 marcaram o regresso do voto dos analfabetos (abolido pela Lei

298
Dirio do Congresso Nacional, 19.10.1985, p. 1.971.
299
Dirio do Congresso Nacional, 28.11.1985, p. 2.506.
300
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 2 fev. 1987, p. 5. Na sesso seguinte, o Constituinte
Haroldo Lima, do PC do B baiano, protestava: Ontem, na Sesso de instalao, no se destacou a
soberania da Constituinte. Nenhum Constituinte pde ter a palavra, e isso no destaca a importncia de
Constituintes que foram eleitos para participar de um Poder soberano. Instalamos a Constituinte, Sr.
Presidente... O SR. PRESIDENTE (Moreira Alves, interrompendo): V. Ex. se adstrinja questo de
ordem. A sesso de ontem foi a sesso de ontem. A sesso de ontem era uma sesso solene. V. Ex. se
adstrinja questo de ordem, porque, se continuarmos desta forma, evidentemente no chegaremos a
termo com discusses desta natureza. O SR. HAROLDO LIMA (retomando o debate): (...) Ontem, no
falou nenhum Constituinte. Houve um Exrcito em prontido para uma guerra contra quem? Contra o
povo que elegeu a Constituinte soberana? Ontem, no houve condies de fazermos um pronunciamento
aqui... O SR. PRESIDENTE (Moreira Alves, novamente interrompendo): Solicito a V. Ex. se adstrinja
questo de ordem, porque V. Ex. no precisa defender soberania da Assemblia Constituinte valendo-se
de argumentao dessa ordem. Ningum aqui nega a soberania da Assemblia Constituinte. Dirio da
Assemblia Nacional Constituinte, 3.2.1987, p. 12.
176
Saraiva, ainda no Imprio) e o fim das amarras organizao partidria
301
. O Congresso
Constituinte era marcado pela prevalncia de um centro expressivo e bastante
amorfo (FLEISCHER, 1988, p. 39)
302
.
Na prtica, a disputa entre os candidatos a governador e a discusso
em torno do Plano de Estabilizao Econmica (Plano Cruzado),
poca ainda com uma aparncia de sucesso, ocuparam a cena da
campanha eleitoral muito mais do que o necessrio debate sobre os
temas constitucionais. Poucos foram os Estado onde os partidos
trataram na televiso e no rdio das questes da Constituinte. A
chamada grande imprensa realizou cobertura ampla sobre as
possibilidades e campanhas dos candidatos a governador, mas foi
escasso o noticirio referente ao carter constituinte do pleito e sua
temtica (MICHILES, 1989, p. 36) (destacamos).
A Comisso Provisria de Estudos Constitucionais, por sua vez, foi instituda
pelo Decreto n 91.450, de 18 de julho de 1985 e, a despeito de reunir nomes ilustres do
direito constitucional brasileiro, foi recebida com crticas. O deputado Jos Genono,
durante a sesso em que seria lida a proposta de emenda constitucional destinada a
convocar a Constituinte, expressou o descontentamento do Partido dos Trabalhadores:
Reafirmamos a posio contrria ao Decreto 91.450, que criou a
Comisso Provisria de Estudos Constitucionais, conhecida como
comisso Pr-Constituinte. Achamos que somente o povo pode eleger
poderes para a elaborao de uma proposta de Constituio, porque
isso tratar da vida de cada cidado e de cada cidad, da vida social,
poltica e cultural, do sistema poltico deste pas. No podemos
estabelecer condicionamentos prvios, porque, ao estabelec-los,
poderemos, consciente ou inconscientemente, levarmos a Assemblia
Nacional Constituinte a se transformar num frum em que continuaro
governando as minorias privilegiadas, as elites, o poder econmico, o

301
Ambas as alteraes foram introduzidas pela Emenda Constitucional n 25, de 15 de maio de 1985.
302
Segundo Fleischer, a Assemblia Constituinte estava dividida em trs grandes agrupamentos de
tamanhos mais ou menos iguais: 1) Progressista/Esquerda; 2) Um Centro bastante amorfo e
desconhecido; 3) Conservador/Direita com uma tendncia de o Centro ser um pouco maior do que os
dois extremos (FLEISCHER, 1988, p. 39). Essa percepo, ainda que controversa, parece ter sido
assimilada pelos movimentos sociais interessados em promover a participao popular na Constituinte
como um argumento em prol de um maior controle social sobre a atividade dos parlamentares. Nesse
sentido, a observao de Michiles: A composio do Congresso eleito mostrou-se claramente
desfavorvel aos interesses populares. Tornava-se, ento, extremamente importante lanar-se na batalha
do regimento interno, para assegurar uma real participao popular nos trabalhos da Constituinte, num
esforo consistente para conjugar o risco que o Congresso tem corrido, desde os tempos do arbtrio, de se
isolar e deixar de exprimir os anseios nacionais [trecho da carta enviada aos constituintes pelo Plenrio
Pr-Participao Popular na Constituinte, de So Paulo] (MICHILES, 1989, p. 54) (destacamos). Sandra
Gomes, por sua vez, observa que a disperso das foras conservadoras no incio do jogo democrtico
deu uma posio vantajosa aos progressistas no momento da elaborao do Regimento Interno
(GOMES, 2006, p. 202).
177
poder de influncia poltica, enquanto as grandes maiorias de
desesperanados e marginalizados no tero voz nem espao
303
.
A posio de Genono no era isolada. A convocao da Comisso dos Notveis
havia sido objeto de ataques por parte da esquerda e da direita
304
. A idia de reunir um
colegiado de peso para a elaborao de um anteprojeto havia sido aventada por
Tancredo Neves, que descrevera seu papel como sal na terra, isto , como uma
instncia capaz de municiar os debates constituintes (MICHILES, 1989, p. 34), ainda
que, como j visto, as intenes de Tancredo pudessem ser bem diferentes.
O Decreto que criava a Comisso procurava inscrev-la no contexto de uma
tarefa que no era exclusivamente sua, mas de todas as instituies representativas da
sociedade, pblicas ou privadas. Todos deveriam colaborar para que os trabalhos da
Assemblia Nacional Constituinte obtivessem ampla representatividade nacional. De
fato, milhares de sugestes de entidades e cidados foram encaminhadas ao colegiado,
que realizou, ainda, audincias pblicas e longas jornadas de trabalho, o que demandou
a prorrogao do prazo de funcionamento inicialmente previsto
305
(MICHILES, 1989, p.
34). Ao receber o trabalho da Comisso, Sarney enfatizara que, alm da contribuio de
seus integrantes e, muito especialmente do presidente Afonso Arinos, o documento
continha sugestes dos mais diversos setores da sociedade brasileira (BONAVIDES;
PAES DE ANDRADE, 2002, p. 457).
A Comisso havia sido instituda com a finalidade de desenvolver pesquisas e
estudos fundamentais, no interesse da Nao Brasileira, para futura colaborao aos
trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte. Durante a reunio de instalao,
Sarney frisara que no lhe caberia substituir nem o Congresso, nem o povo. A Comisso
seria uma ponte de alguns meses entre a gente brasileira e os representantes que ela

303
Dirio do Congresso Nacional, 8.8.1985, p. 1.281.
304
Segundo Joo Gilberto Lucas Coelho, a rejeio idia de um projeto prvio era muito disseminada
na opinio pblica e constara, em geral, do discurso de campanha dos constituintes. Direita e esquerda,
conservadores e progressistas, moderados e radicais, quase todos haviam criticado a comisso dos
notveis ou rejeitado a idia de um projeto inicial, como perigoso instrumento de controle sobre a
Assemblia, quer partisse do governo, dos notveis ou de uma comisso interna (COELHO, 1988c, p.
43). A CNBB, por exemplo, no documento Por uma Nova Ordem Constitucional, alertava: a
Comisso Especial instituda pelo Executivo, para apresentar considerao do Congresso Constituinte
uma proposta de Constituio, no substitui nem reduz a importncia do amplo debate popular necessrio
para que a Constituio possa ser realmente assumida pelo povo.
305
O prazo inicial (20 de junho de 1986, previsto no art. 3 do Decreto n 91.450, de 1985) foi prorrogado
por mais trs meses pelo Decreto n 92.771, de 11 de junho de 1986. A Comisso conclui seu trabalho no
dia 18 de setembro de 1986.
178
eleger. Servira como uma rea de discusso livre e informal das razes nacionais,
submetendo ao debate pblico teses bsicas quanto ao Estado, sociedade e nao
306
.
O texto do Decreto, por sua vez, em nenhum momento menciona a palavra
anteprojeto. Entretanto, como observa Bonavides, o colegiado decidiu seguir os
caminhos da clebre Comisso do Itamaraty e se empenhou na misso de elaborar um
anteprojeto constitucional, documento ultimado e entregue ao presidente da Repblica
em 18 de setembro de 1986 (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 456)
307
.
No foi assim, entretanto, que o resultado dos trabalhos da Comisso foi
recebido. O anteprojeto sequer chegou a ser encaminhado oficialmente Constituinte:
foi simplesmente despachado ao arquivo do Ministrio da Justia em 24 de setembro de
1986 (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 458)
308
. Nelson Jobim atribui a
recusa de Sarney em encaminhar um anteprojeto Constituinte disputa ento existente
entre o presidente e Ulysses Guimares, este ltimo figura histrica do PMDB. Sarney,
por sua vez, era visto no partido como um estranho, um egresso da Frente Liberal, no
tinha fora poltica. Uma alternativa nos moldes da Constituinte de 1946, por outro
lado, encontrava obstculos noutra disputa entre lideranas, desta vez Ulysses e
Fernando Lyra, o candidato derrotado presidncia da Cmara dos Deputados. Ainda
de acordo com Jobim, Lyra (tambm peemedebista) havia acusado Ulysses, durante a
campanha, de pretender elaborar um anteprojeto numa comisso ampliada, deixando de
fora do processo a maioria dos parlamentares
309
.

306
Dirio Oficial da Unio, 26.9.1986, Suplemento especial ao n 185, p. 2.
307
A incerteza quanto finalidade da Comisso ressaltada por Ferreira Filho (1987b), em artigo
publicado no Digesto Econmico: A qualificao de provisria atribuda Comisso
incontestavelmente reflete a dvida que j apontara no Palcio do Planalto, sobre a natureza da obra, mais
ainda sobre a importncia da referida Comisso. Com efeito, registrou a imprensa, na poca, a incerteza
da misso a ela cometida: colher sugestes ou formular um (ante) projeto? Certamente a colheita de
sugestes era a tarefa que mais se ajustava composio dada Comisso. Foi ela constituda de nomes
ilustres, sim, mas dentro de um visvel critrio: o de dar lugar a representantes dos variados segmentos da
sociedade brasileira. E, como humano, aos setores mais associados ao movimento poltico que conduzia
Nova Repblica. E dentro destes as figuras consideradas mais progressistas. Assim, embora os
inclusse, a Comisso no compreendeu apenas juristas, sbios e polticos, segundo o desejo que certa
feita manifestara Tancredo (FERREIRA FILHO, 1987b, p. 10-11).
308
Ainda de acordo com Bonavides e Paes de Andrade, o governo no considerou o anteprojeto da
Comisso Afonso Arinos um projeto do governo, mas um simples texto de curiosidades e sugestes, ao
mesmo nvel de quantos haviam sido elaborados e oferecidos Assemblia por juristas insuladamente ou
por entidades da sociedade civil, como a OAB, do Rio Grande do Sul (BONAVIDES; PAES DE
ANDRADE, 2002 p. 459).
309
Segundo Jobim: Fernando Lyra resolveu candidatar-se e retirou, de dentro da assessoria legislativa da
Cmara de Deputados, um projeto, uma minuta, um rascunho que a assessoria legislativa havia feito para
a assemblia constituinte a pedido de Ulysses. Pegou aquele projeto, e o jogou na campanha poltica para
179
Se nos fiarmos nessa explicao, a novidade do processo constituinte de 1987
deve-se, exclusivamente, a disputas conjunturais entre lideranas parlamentares. No
que essas disputas sejam despidas de relevncia, mas uma anlise restrita a elas revela
to-somente a miopia histrica do narrador que, incapacitado de enxergar mais adiante,
descreve com detalhes aquilo que tem sob os olhos. Ignora o amplo processo de
mobilizao social em curso no pas no momento e ignora, ainda, o efeito
desorganizador que a participao popular produzira j no prprio mbito da
Comisso dos Notveis, levando a um documento com mais de quatrocentos artigos. O
anteprojeto despertou, poca, vrias crticas, bem sintetizadas nas observaes do
professor Manoel Gonalves Ferreira Filho
310
. A avaliao A Comisso foi perdida em
grande parte pelo oficialismo e ganha pela sociedade. Ou melhor, virou o tal sal da
terra, apesar das generalizadas resistncias que cercaram o seu nascimento
(MICHILES, 1989, p. 35). O testemunho de Miguel Reale, um dos membros da
Comisso, emblemtico:
No obstante as reservas que lhes possamos fazer, inegvel que as
sugestes oferecidas pela Comisso compem um documento de
grande valia, se levarmos em conta a finalidade a que o documento se
destina, que a de fornecer Assemblia Nacional Constituinte um
repertrio de temas de natureza constitucional ou alados
indevidamente a essa categoria normativa. Refletem eles vrios
setores da opinio pblica, embora seja temerrio sustentar, dadas a
composio heterognea da Comisso e a forma como ocorreram as
votaes, que suas concluses representam o modo de pensar da
maioria do povo brasileiro, no podendo ser recebidas, a esse ttulo,
pela Assemblia Nacional Constituinte. Estou, ao contrrio,
convencido de que vrias das propostas feitas, em captulos essenciais,
correspondem a posies ideolgicas ou a preconceitos minoritrios,
visto como no descreio da vocao fundamentalmente liberal ou no
estatizante do pensamento nacional, no que este possui de mais
pondervel e representativo (REALE, 1987, p. XII). (destacamos)

a eleio da Presidncia da Cmara, dizendo o seguinte: Esto vendo o qu o doutor Ulysses quer fazer?
Doutor Ulysses quer eleger a sua grande Comisso, modelo de Nereu Ramos (...). E isto, ao se espalhar,
ateou fogo dentro da Assemblia Constituinte. Eleito Ulysses, no havia mais como fazer um projeto de
Constituio no modelo de 1946. Estava, portanto, barrada a possibilidade de copiar 1891 ou 1934, e no
se poderia copiar 1946 (...). Restava, portanto, a inveno. E foi isso que fizemos (JOBIM, 2004, p. 11).
310
Ferreira Filho publicou um artigo intitulado O anteprojeto de Constituio da Comisso Provisria de
Estudos Constitucionais (1987b), no Digesto Econmico de maro/abril de 1987. No texto, ele acusa o
anteprojeto de detalhismo, verbalismo, demagogia, bom-mocismo, hipocrisia e conservadorismo.
Defende, ainda, que a proposta da Comisso nacionalisteira, desnacionalizante e mal escrita. A crtica
central o fato de o anteprojeto apresentar-se no como uma constituio, propriamente, mas como um
vasto, vastssimo programa de atuao no social (1987b, p. 12).
180
Alm disso, havia uma dificuldade posta pela prpria cultura anti-institucional
da sociedade civil organizada, acostumada a bater-se contra o Estado de Segurana
Nacional. O dilogo com o aparato estatal se rompera h mais de duas dcadas e alterar
esse quadro no era uma tarefa simples. Conforme o relato de Joo Gilberto Lucas
Coelho, as foras polticas empenhadas na convocao de uma Constituinte acreditavam
que o processo no teria a compreenso das massas, por estar num plano institucional,
e que se fazia necessrio lig-la muito s necessidades bsicas da populao, para ser
compreendida (COELHO, 1988a, p. 15).
Essa premissa levava a dois extremos igualmente complicados. De um lado, o
mpeto de produzir mobilizao popular levou ingnua identificao entre aprovao
da Constituio e soluo para os diversos problemas concretos enfrentados pela
populao brasileira. De outro, a crena oposta, possivelmente legatria do pensamento
marxista, segundo a qual a Constituio apenas reflete conquistas e mudanas j
operadas na sociedade. Evidentemente, a convocao da Constituinte refletia uma
alterao na correlao de foras polticas. Mas, de que adiantaria mobilizao popular
se o quadro poltico institudo fosse uma condicionante absoluta do processo de feitura
da nova Constituio? Se trilhado com coerncia, esse caminho leva somente
impotncia e deslegitimao da Constituio, uma norma incapaz de exercer
influncia sobre os processos de mudana social, sempre atrasada em relao
realidade qual corresponde, ou melhor, deveria corresponder. Os dilemas despertados
por essa cultura anti-institucionalista no devem ser descartados para uma correta
compreenso da atuao das foras que se identificavam como esquerda ao longo do
processo constituinte.
Enfim, o contexto poltico e econmico (com o naufrgio definitivo do Plano
Cruzado) que precedeu a instalao da Assemblia Nacional Constituinte sugeria, de
forma mais imediata, um cenrio de desmobilizaes ou desencantos paralisantes
(COELHO, 1989, p. 16). Perspectivas contraditrias, entretanto, se estruturavam a partir
das circunstncias inicialmente desfavorveis. Se o trabalho dos Notveis despertou
crticas e advertncias quanto necessidade de levar a srio o processo constituinte, a
maneira pela qual ele foi, ao longo do funcionamento da Comisso, contagiado pelo
debate pblico, deixava entrever que seria muito difcil para qualquer fora poltica
181
(inclusive o governo) insular o Congresso Constituinte e controlar de forma sistemtica
seu trabalho.
Entre idealismo e ceticismo, a participao social na Constituinte forjou seu
caminho e, ao forj-lo, inaugurou uma nova prtica constitucional no Brasil. Essa nova
prtica construiu seu espao no processo de elaborao da Constituio de 1988, por
meio da inveno de procedimentos que permitiram uma mobilizao intensa da esfera
pblica em torno dos principais debates constituintes. A discusso sobre o
funcionamento da Constituinte e sobre o sentido de sua soberania (tal qual afirmado
no ato convocatrio) so pontos privilegiados para observar o surgimento dessa prtica.
A extenso dos poderes constituintes outorgados Assemblia num contexto de
transio no era uma questo nova no direito constitucional brasileiro. Um debate
semelhante havia se colocado durante a Constituinte de 1946.
Colocava-se em discusso a essncia e os limites do poder constituinte
(...). O duelo mais rigorosamente jurdico se feriu entre Prado Kelly e
Nereu Ramos (...). Nereu Ramos ficou com a tese de que a
Constituinte tinha poderes limitados e exclusivos, ou seja, unicamente
os de fazer a nova Constituio. Prado Kelly, representando as
correntes minoritrias de oposio no parlamento constituinte,
abraava um ponto de vista diametralmente distinto: a Constituinte,
dotada de poderes soberanos, tanto podia fazer a Constituio como
promulgar atos constitucionais de carter provisrio, conforme aquele
que constava da indicao proposta (BONAVIDES; PAES DE
ANDRADE, 2002, p. 376).
A tese de Nereu Ramos acabou prevalecendo, como se sabe (BONAVIDES;
PAES DE ANDRADE, 2002, p. 387). Em 1987, a situao era semelhante: tambm se
vivia um perodo de transio, ainda sob a vigncia de uma constituio outorgada e
uma srie de dispositivos autoritrios. Conforme registrado acima, durante o processo
de convocao da Constituinte de 1987 o problema havia sido discutido e solucionado,
preliminarmente, em favor da posio vencedora em 1946, isto , no sentido de que a
Constituinte no tinha poderes para alterar a ordem constitucional e legal vigente a seu
talante, devendo restringir sua atividade elaborao da nova Constituio. Essa
posio foi sustentada por juristas como Manoel Gonalves Ferreira Filho (1987, p. 17)
e Saulo Ramos, para quem a Assemblia exercia to-somente o poder constituinte
derivado. Segundo este ltimo:
A expresso livre e soberana [contida no art. 1 do ato de
convocao] diz respeito liberdade e soberania com que pode e deve
182
deliberar sobre assuntos de sua competncia dentro dos limites e no
fora deles do poder secundrio de reforma, como o faria, e por certo
o far, o Congresso Nacional quando emendar a Constituio, usando
dos poderes constituintes residuais. Ao prolatar sentena, um juiz de
direito , igualmente, livre e soberano, mas -lhe proibido incorrer em
ilegalidade por estar agindo sob condicionamento jurdico (SAULO
RAMOS, 1987, p. 15).
Essa posio foi severamente atacada pelos grupos minoritrios da Constituinte,
em especial o PT e o PDT. Esses grupos entendiam que a soberania da Constituinte
deveria ser compreendida em dois sentidos, um pr-ativo e um defensivo. Em outras
palavras, a Assemblia soberana teria no s o poder de regular o processo de transio
por meio da elaborao de normas constitucionais e infraconstitucionais
311
, como
tambm o de evitar que qualquer poder institudo perturbasse o exerccio de suas
atribuies
312
.
A soluo definitiva para a questo avanou em relao experincia de 1946.
De acordo com o 7 do art. 59 do Regimento Interno, poderiam ser submetidos
apreciao da Constituinte projetos de deciso, destinados a regular matria de
relevncia para a Assemblia Nacional Constituinte, desde que apoiados por um tero
dos membros da Assemblia e aprovado em dois turnos, com qurum de maioria
absoluta. A frmula era bastante ampla e genrica e chegou a despertar o temor em
tendncias polticas mais conservadoras. Alguns sugeriam que a Assemblia no
passava de poder derivado e, portanto, o dispositivo que regulava as chamadas

311
Veja-se a esse respeito o discurso do constituinte pedetista Floriceno Paixo: E por desej-la [a
Constituinte] livre e soberana que venho tribuna reiterar seja colocado em votao o projeto de lei
Constitucional encaminhado Mesa pela Bancada do PDT h mais de dez dias, que objetiva remover o
entulho autoritrio, atravs da revogao de dispositivos da atual Constituio. Entre outros, o que
permite a suspenso do mandato de parlamentares, nos chamados crimes de segurana nacional, o que
estabelece a aprovao de projetos de iniciativa do Executivo por decurso de prazo, o que confere ao
Presidente da Repblica poderes para expedir decretos-leis e os que lhe atribuem competncia para
decretar estado de stio, medidas de emergncia e estado de emergncia. Dirio da Assemblia Nacional
Constituinte, 14.2.1987, p. 277. No mesmo sentido, o petista Jos Genono assinalava: estamos
insistindo, e esta a nossa tese central em que a soberania da Constituinte diz respeito s preliminares
constitucionais do entulho autoritrio, mas diz respeito tambm s preliminares da legislao ordinria,
isto , Lei de Segurana Nacional e Lei de Greve. E essas preliminares dos poderes de Constituinte
tero de ser decididas soberanamente por este Plenrio. Dirio da Assemblia Nacional Constituinte,
12.2.1987, p. 223.
312
A esse respeito, consultar o Projeto de Resoluo Constitucional do lder pedetista Lysneas Maciel,
que probe os dirigentes de instituies e unidades das Foras Armadas, inclusive em funes
ministeriais, de manifestarem-se publicamente sobre matrias sujeitas deliberao da Assemblia
Nacional Constituinte. Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 13.2.1987, p. 242. Maciel estava
particularmente irritado com um pronunciamento do ministro do Exrcito, que dissera esperar que a
Constituinte no fosse uma leviandade geral.
183
decises era inconstitucional. Outros temiam que ele pudesse ser usado para cassar
mandatos
313
.
Ao todo, dezoito projetos foram apresentados. No obstante, a Constituinte
nunca fez uso da prerrogativa que, de forma indita, havia se outorgado, ainda que
alguns projetos tenham chamado a ateno da mdia e dos parlamentares
314
. De acordo
com Joo Gilberto Lucas Coelho, a questo terminou sendo deslindada de uma forma
mediada. Nada da ordem anterior foi revogado. A Constituinte no tomou nenhuma
medida preventiva para afirmar-se institucionalmente (COELHO, 1988c, p. 43). O
prembulo elaborado para o Regimento Interno, no obstante, proclamava
explicitamente a soberania da Assemblia Nacional Constituinte e os debates travados
durante os trabalhos preliminares indicavam que interferncias mais invasivas sobre seu
funcionamento dificilmente seriam toleradas. O relator do projeto de Regimento
Interno, senador Fernando Henrique Cardoso, ao defender a incluso no texto
regimental dos projetos de deciso, afirmava: Constituinte que no se afirma livre e
soberano para poder fazer uma Constituio no digno desse nome. (...) Queremos
apenas salvaguardar-nos, para que tenhamos no apenas a competncia no papel
315
.
Essa ambigidade (afirmao de uma prerrogativa que acabou no sendo
utilizada) representava uma forma de reduzir a tenso nas relaes entre os poderes
institudos e o poder constituinte. Muito poucos se dispunham a afirmar que a
Constituinte encontrava-se jungida pela ordem constitucional autoritria, mas, ao
mesmo tempo, a maioria parecia entender desnecessrio afirmar de maneira
contundente o contrrio, gerenciando as situaes de crise por meios outros que no a

313
A esse respeito, ver o discurso de Fernando Henrique Cardoso, relator do projeto de Regimento
Interno da Assemblia, Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 26.2.1987, p. 593. Ver, tambm, as
observaes do prprio Fernando Henrique Cardoso, em texto posterior: Havia preocupao com um
dispositivo do Regimento Interno que permitia Constituinte barrar decises do Executivo que de alguma
forma ferissem a vontade soberana da Assemblia. Isso poderia parecer um golpe branco e na verdade foi
interpretado como uma tentativa de o Dr. Ulysses tutelar o Presidente. No era essa minha inteno, ao
incluir o dispositivo no Regimento. Queria somente reafirmar o bvio: a Constituinte era soberana. No
visava, contudo, permitir casusmos. O dispositivo l permaneceu, e nunca ningum o usou para
manobras menores (CARDOSO, 2006, p. 108).
314
Como, por exemplo, o Projeto de Deciso n 10, de 1987, de autoria do deputado constituinte Arnaldo
Faria de S, que suspendia a prerrogativa presidencial de edio de decretos-leis durante o funcionamento
da Constituinte. A proposio recebeu o apoio necessrio, bem como parecer favorvel do relator da
Comisso de Sistematizao, Bernardo Cabral (Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 3.12.1987,
p. 5.931), mas nunca chegou a ser submetido ao Plenrio da Constituinte. Ato Conjunto das Mesas da
Cmara e do Senado Federal determinou o arquivamento dessas proposies em setembro de 1989
(Dirio da Cmara dos Deputados, 16.9.1989, p. 9.574).
315
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 26.2.1987, p. 593.
184
interferncia formal, via Deciso (algo que possivelmente despertaria controvrsias
institucionais srias e talvez irreversveis).
O exemplo mais clebre dessa dinmica confirma a diuturna presso do
Executivo sobre a Assemblia, permanentemente denunciada pelos oposicionistas e,
diga-se de passagem, representada institucionalmente pela figura de um lder do
governo na Constituinte: trata-se do pronunciamento do presidente Jos Sarney em
rede nacional de rdio e televiso, no dia 26 de julho de 1988, por cerca de meia hora.
Sarney teceu crticas contundentes ao trabalho da Constituinte, que, em sua viso,
levaria o pas famigerada ingovernabilidade. No dia seguinte, Ulysses Guimares
ocupou o mesmo espao em cadeia nacional. Em um pronunciamento firme, em tom de
censura, Ulysses rebateu as crticas de Sarney, proclamando abertamente que a
Constituinte se reunira para romper com o status quo e que a Constituio resultante de
seus trabalhos teria cheiro de amanh, no de mofo (...). A Constituio (...) ser a
guardi da governabilidade. A governabilidade est no social. A fome, a misria, a
ignorncia, a doena inassistida so ingovernveis. Na mesma noite, o texto
constitucional foi aprovado em primeiro turno (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE,
2002, p. 469).
As condies em que funcionou a Constituinte certamente despertam alguma
crtica. A edio de decretos-leis, a pesada represso a movimentos sociais, em especial
aos movimentos grevistas, e outros tantos fatores podem ser lembrados nesse sentido.
Por outro lado, constituintes se renem justamente em tempos de ruptura, incerteza,
crise, transio. Nesse contexto, sua soberania dificilmente pode ser assegurada
exclusivamente por fatores institucionais e declaraes formais de onipotncia jurdica.
Tampouco se sustentam pelo recurso fora bruta. Enquanto invenes democrticas,
as constituies existem para regrar a convivncia de cidados sob a gide dos ideais de
liberdade e igualdade. No se trata de um jogo acidental de palavras ou de valores
aleatoriamente escolhidos, mas do resultado de um processo histrico profundamente
interconectado emergncia da sociedade moderna. Por essa razo, as constituies
que, em sua feitura, negam performativamente esses princpios, tm merecido a crtica
quase universal do pensamento constitucional. A soberania da Constituinte no emerge
naturalmente das palavras de seu ato convocatrio, mas se articula concretamente no
desempenho da misso de dar expresso esses ideais. Nenhuma Constituinte soberana
185
para negar o prprio conceito de Constituio, mas cada experincia constitucional
concreta responde aos problemas postos pelo constitucionalismo a partir de uma
perspectiva particular. Qual foi a resposta formulada pela Constituinte de 1987 ao
desafio de constituir a si prpria como (legtima) instncia produtora de uma ordem
jurdica (legtima)? De que forma ela traduziu concretamente a sua soberania? Para
responder a essas perguntas necessrio voltar os olhos ao processo de organizao dos
trabalhos constituintes.
O debate sobre a forma de funcionamento da Constituinte inicia-se com a
elaborao de uma norma transitria, destinada a regular os trabalhos da Assemblia at
a aprovao de seu Regimento Interno
316
. Por trs desse debate encontra-se uma tarefa
algo paradoxal. A definio do Regimento Interno vista como o estabelecimento de
um procedimento responsvel por organizar democraticamente o trabalho da
Constituinte e, portanto, atribuir legitimidade s suas decises. Entretanto, o prprio
Regimento Interno deve ser elaborado mediante um procedimento anterior (estabelecido
pela Resoluo da Assemblia Nacional Constituinte n 1, de 1987), o qual, por sua vez,
tambm pretende legitimar democraticamente seus resultados. Mas, para tanto, o
prprio procedimento prvio deveria ter sido produzido com base num procedimento
democrtico anterior a ele e assim por diante, num regresso infinito. Essa dificuldade
parece acarretar, ainda, a exigncia de que a democracia esclarea o que a prpria
democracia, um raciocnio que pecaria pela circularidade (CRONIN, 2006, p. 345).
No surpreendente, portanto, que o debate sobre as normas de funcionamento
da Constituinte tenha tomado a ntegra dos meses de fevereiro e maro e, ainda, que o
projeto estabelecendo normas provisrias para o funcionamento da Assemblia tenha
recebido setenta e duas emendas
317
e o projeto de Regimento Interno mais de mil e
seiscentas emendas por parte dos parlamentares
318
. Nenhuma outra Constituinte

316
Projeto de Resoluo da Assemblia Nacional Constituinte n 1, Dirio da Assemblia Nacional
Constituinte, 4.2.1987, p. 23. O projeto de Regimento Interno (Projeto de Resoluo da Assemblia
Nacional Constituinte n 2) publicado logo em seguida. Dirio da Assemblia Nacional Constituinte,
4.2.1987, p. 25. Ambos os projetos so assinados pelos lderes partidrios da Constituinte.
317
A ntegra das emendas oferecidas ao Projeto de Resoluo n 1/87 encontra-se publicada no Dirio da
Assemblia Nacional Constituinte, 5.2.1987, p. 55-114.
318
Um resumo das 949 emendas apresentadas ao projeto de resoluo original pode ser encontrado no
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 22.2.1987, p. 439-463. A ntegra foi publicada pelo Senado
Federal em um volume de mais de 300 pginas (Emendas oferecidas em Plenrio ao Projeto de
Resoluo n 2/87, que dispe sobre o regimento interno da Assemblia Nacional Constituinte). Outras
186
brasileira discutiu suas regras de funcionamento de forma to aberta. Mesmo as normas
atinentes ao funcionamento provisrio da Assemblia foram definidas com a
possibilidade de participao de todos os seus membros. Conforme destacou o relator
do projeto, o senador Fernando Henrique Cardoso: Registramos, desde j, o
significativo avano que representa para a nossa Histria Constitucional, o fato de a
prpria Assemblia Constituinte exercer, como de seu direito, competncia para
elaborar seu Regimento
319
.
O ponto que merece destaque, entretanto, que, pela primeira vez, a
organizao dos trabalhos internos da Constituinte foi tratada como uma questo
pblica, e no como um mero ajuste de regras corporativas. No apenas os constituintes
estavam interessados no problema do funcionamento da Assemblia; tambm os
constituintes dos constituintes voltaram sua ateno para esse desafio. A Confederao
Nacional dos Bispos do Brasil, em seu documento Por uma nova ordem
constitucional, elaborado na XXIV Conferncia Geral, em abril de 1986, frisou com

697 emendas foram oferecidas ao substitutivo do relator (senador Fernando Henrique Cardoso). Dirio da
Assemblia Nacional Constituinte, 26.2.1987, p. 592.
319
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 22.2.1987, p. 437. O processo que mais se aproxima da
Constituinte de 1987-88 nesse aspecto o de 1946. Naquela oportunidade, entretanto, a Assemblia
iniciou seus trabalhos utilizando subsidiariamente o regimento da Constituinte de 1933 (ento outorgado
por ato do Governo Provisrio), por fora do Decreto-Lei n 8.708, de 17 de janeiro de 1946. Em 12 de
maro seria promulgado o regimento definitivo (Dirio do Poder Legislativo, 13.3.1946, p. 381),
preparado a partir do trabalho de uma Comisso composta por trs constituintes indicados pelo Presidente
da Assemblia: Prado Kelly, Nereu Ramos e Osvaldo Lima (Dirio do Poder Legislativo, 7.2.1946, p.
32). O anteprojeto da Comisso recebeu um nmero considervel de emendas e suscitou bastante debate
por parte da Constituinte, em especial quanto questo de sua soberania frente ordem constitucional
autoritria ento vigente (art. 71 do Regimento) outra semelhana com a Constituinte de 1987-88 (ver
Dirio do Poder Legislativo, 12.3.1946, em especial p. 374). Curiosamente, a emenda n 004 ao projeto
de Regimento Interno da Constituinte de 1987, proposta pelo deputado Joo Cunha, sugeria a adoo do
regimento aprovado em 1946. A respeito da crise do regimento na Constituinte de 1946 ver
(BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 369-375). A Constituinte do Imprio, a despeito de no
ter partido de um anteprojeto e de ter mantido uma Comisso para o debate de seu Regimento
(BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 52), dispunha de reduzida autonomia, como ficou
demonstrado no episdio de sua dissoluo pelo Imperador, em novembro de 1823. Em 1890, a primeira
Assemblia Nacional Constituinte da Repblica partiu de um anteprojeto de Constituio apresentado
pelo Governo Provisrio e elaborado pela chamada Comisso dos Cinco (Decreto 914-A, de 23 de
outubro de 1890, cujas disposies transitrias estabeleciam regras gerais para o funcionamento da
Constituinte este decreto substitua o primeiro projeto de Constituio apresentado pelo Governo
Provisrio em 22 de junho de 1890, por meio do Decreto n 510). O Governo Provisrio tambm
encaminhou Constituinte um projeto de Regimento, que chegou a sofrer alteraes pontuais. Em 1933,
conforme mencionado, o Regimento da Constituinte foi aprovado por ato do Governo Provisrio, o
Decreto n 22.621, de 5 de abril de 1933. Este regimento foi substitudo posteriormente por outro,
elaborado pela prpria Assemblia Constituinte, o qual sofreu alguns ajustes ao longo de sua vigncia
(BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 285). Enfim, em 1967, no s o governo encaminhou ao
Congresso um projeto de Constituio como ponto de partida como, no ato de convocao da Constituinte
(Ato Institucional n 4), disps exaustivamente sobre o seu funcionamento.
187
veemncia a necessidade de no cair nos erros das Constituies anteriores, que, ou
foram promulgadas por constituintes com escassa representatividade popular, ou
impostas pelo poder com a colaborao de peritos. De acordo com a cpula da Igreja
Catlica, a participao da sociedade deveria definir o contedo da Constituio.
No campo dos movimentos civis, no ms seguinte, a reunio nacional de
plenrios, comits e movimentos pr-participao popular na Constituinte comeou a
pensar a possibilidade de aplicar a iniciativa popular ao prprio processo de elaborao
da Constituio. Na plataforma apresentada por esses movimentos aos candidatos
Constituinte, o item 5 indicava: Que o Congresso Constituinte acolha propostas de
normas constitucionais subscritas por um nmero significativo de cidados
(MICHILES, 1989, p. 57). Como veremos adiante, essa proposta foi acolhida e batizada
com o nome de emenda popular.
Durante a promulgao do Regimento Interno, em fins de maro de 1987, aps
quase dois meses de debate, o presidente da Assemblia, Ulysses Guimares, frisou o
ineditismo do procedimento adotado pelos constituintes, o qual permitia, em sua
avaliao, maior dilogo com a sociedade durante a elaborao do texto constitucional:
A engenharia da produo do texto magno discrepou da adotada desde
1824, principalmente no que tange, primeiramente, exclusividade de
uma comisso constitucional, depois porque trabalharam sobre projeto
em geral emanado do Executivo. A renovao do Congresso atuou
decisivamente para inovar na espcie. Sem texto preexistente, repito, a
Constituio ser constituinte e societria. Sua feitura transitar por
cinco crivos e cadinhos: 24 subcomisses, 8 comisses temticas, uma
comisso de sistematizao, discusso e votao em plenrias em dois
turnos. Semelhantes e sucessivas instncias de meditao e reforma
so janelas abertas para a sociedade, para receber os ventos, seno a
ventania, da oxigenao, das mudanas e da interao. A mecnica
boa e nova. Os arteses que a inventaram sabero manej-la com
percia, sabedoria e coragem (BRASIL, 1987, p. 7) (destacamos).
Outro episdio que confirma a apropriao da questo regimental pelo debate
pblico ocorre com a criao do grupo chamado Centro e a reforma do Regimento
Interno da Constituinte, por meio da Resoluo n 3, de 1988. A compreenso desse
episdio requer, entretanto, alguma contextualizao. O Regimento Interno da
Constituinte previa trs fases para o desenvolvimento de sua tarefa. A primeira envolvia
188
o trabalho das comisses temticas e subcomisses
320
, onde ocorria o recebimento e
sistematizao de sugestes dos constituintes e da sociedade civil, bem como a
realizao de audincias pblicas. Como no havia um texto base do qual partir, o
projeto de Constituio surgiria, num primeiro momento, da composio dos relatrios
produzidos por cada uma dessas comisses temticas a partir de suas subcomisses
321
,
tarefa que caberia chamada Comisso de Sistematizao, na qual se desenvolvia a
segunda fase da Constituinte.
Como era de se esperar, o anteprojeto resultante era um longo agregado de
sugestes
322
, algumas das quais se mostravam desanimadoramente deslocadas
323
. O

320
De acordo com o art. 15 do Regimento, eram oito as comisses temticas: I Comisso da Soberania e
dos Direitos e Garantais do Homem e da Mulher (dividida em: (a) Subcomisso da Nacionalidade, da
Soberania e das Relaes Internacionais; (b) Subcomisso dos Direitos Polticos, dos Direitos Coletivos e
Garantias; (c) Subcomisso dos Direitos e Garantias Individuais); II Comisso da Organizao do
Estado (dividida em: (a) Subcomisso da Unio, Distrito Federal e Territrios; (b) Subcomisso dos
Estados; (c) Subcomisso dos Municpios e Regies); III Comisso da Organizao dos Poderes e
Sistema de Governo (dividida em: (a) Subcomisso do Poder Legislativo; (b) Subcomisso do Poder
Executivo; (c) Subcomisso do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico); IV Comisso da Organizao
Eleitoral, Partidria e Garantia das Instituies (dividia em: (a) Subcomisso do Sistema Eleitoral e
Partidos Polticos; (b) Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana; (c)
Subcomisso de Garantia da Constituio, Reformas e Emendas); V Comisso do Sistema Tributrio,
Oramento e Finanas (dividida em: (a) Subcomisso de Tributos, Participao e Distribuio de
Receitas; (b) Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira; (c) Subcomisso do Sistema
Financeiro); VI Comisso da Ordem Econmica (dividia em: (a) Subcomisso de Princpios Gerais,
Interveno do Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica; (b) Subcomisso
da Questo Urbana e Transporte; (c) Subcomisso da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma
Agrria); VII Comisso da Ordem Social (dividida em: (a) Subcomisso dos Direitos dos Trabalhadores
e Servidores Pblicos; (b) Subcomisso de Sade, Seguridade e do Meio Ambiente; (c) Subcomisso dos
Negros, Populaes Indgenas, Pessoas Deficientes e Minorias); VIII Comisso da Famlia, da
Educao, Cultura e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da Comunicao (dividida em: (a) Subcomisso
da Educao, Cultura e Esportes; (b) Subcomisso da Cincia e Tecnologia e da Comunicao; (c)
Subcomisso da Famlia, do Menor e do Idoso).
321
Registre-se que a Comisso da Famlia, da Educao Cultura e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da
Comunicao no chegou a apresentar seu relatrio Comisso de Sistematizao. O relator, entretanto,
buscou aproveitar o material produzido pela Comisso no desempenho da atribuio que lhe impingia o
art. 14, 4 do Regimento, segundo o qual, em caso de uma comisso temtica no apresentar suas
concluses, caberia ao relator da Comisso de Sistematizao supri-lhe a falta.
322
duvidoso que algum imaginasse que, da dinmica de trabalho adotada, emergiria um anteprojeto
coerente e sistemtico. Sandra Gomes registra, a partir do olhar da cincia poltica, que, O longo
documento de 496 artigos (Projeto-A) foi o resultado da maneira como os trabalhos das subcomisses e
das Comisses Temticas foram organizados pelo Regimento Interno. De acordo com as regras internas,
as subcomisses estavam abertas participao de diferentes representantes da sociedade civil. Como
seria de se esperar, os parlamentares se encaminharam para as Comisses de acordo com a representao
de seus interesses. Sendo as Comisses e subcomisses espaos menores em relao ao Plenrio, os
custos de aprovao eram menores. Quando uma comisso tem um alto grau de autonomia, os incentivos
para que os vrios representantes de diferentes interesses tentem inserir suas demandas na Constituio
so maiores. A estruturao dos trabalhos constituintes incentivou esse tipo de ao (GOMES, 2006, p.
200-201).
323
Bonavides e Paes de Andrade citam dois exemplos de contribuies folclricas: um dispositivo que
determinava que todos os carros oficiais seriam pintados da mesma cor, delegando lei complementar a
189
relator dos trabalhos na Comisso de Sistematizao, Bernardo Cabral, diria, em seu
parecer ao anteprojeto, fruto da justaposio do trabalho das Comisses Temticas:
detectei (...) a par das virtudes e inovaes elogiveis, inconsistncias, superfetaes,
desvios e, acima de tudo, a ausncia de um fio condutor filosfico
324
(destacamos).
Paulo Bonavides e Paes de Andrade descrevem esse momento de transio entre o
trabalho das comisses temticas e o trabalho da Comisso de Sistematizao como o
perodo mais duro e agnico vivido pela Constituinte:
A enorme prolixidade da primeira forma do anteprojeto, bem como o
desalinho de sua linguagem, a pobreza, a fragilidade da redao
constitucional, a presena de algumas regras absurdas ou confusas, o
conflito e redundncia de vrias normas produziam o desalento ou
prefiguravam o caos, ao mesmo passo que excitavam em quase todos
os domnios de opinio a malevolncia e o perverso intento de
desmoralizar a Assemblia Nacional Constituinte (BONAVIDES;
PAES DE ANDRADE, 2002, p. 462).
A angstia que marca esses depoimentos, bem como os sucessivos ataques
recebidos pelo anteprojeto e pela prpria Comisso de Sistematizao
325
, so o ndice de
um desconforto tpico da inovao. A Constituinte decidira romper com as experincias
pretritas ao adotar como ponto de partida de seu trabalho no um documento, mas o
esforo de dilogo com a sociedade e entre seus representantes. Esse esforo implicava
na construo de um procedimento aberto a percepes, interesses e valores muito
diversos e, inevitavelmente, alimentava uma sensao de insegurana em relao ao seu
desenvolvimento e posterior desenlace.
A primeira conseqncia do mtodo de trabalho adotado foi pr s claras a
artificialidade da soluo ao problema constitucional. O espao do que era pressuposto e
compartilhado pelos constituintes reduzia-se dramaticamente na medida em que temas
centrais tornavam-se objeto de disputa. No estava claro, de forma alguma, o que
significava uma constituio, que matrias ela deveria regular e em que intensidade, o
papel do Estado, a extenso e a eficcia dos direitos fundamentais, e assim por diante. A

tarefa de definir qual seria a cor adotada e outro, dispondo que homens e mulheres eram iguais exceto na
gravidez, no parto e no aleitamento (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 462). O mesmo
exemplo lembrado por Ferreira Filho (1987a, p. 40).
324
A afirmao encontra-se citada em (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 463).
325
Em palestra aos associados do Rotary Club de So Paulo, Ferreira Filho criticou o projeto de
Constituio, dizendo que o relator Bernardo Cabral negava sua paternidade, que pelo menos metade do
texto em discusso era composta de promessas e que os constituintes no recuaram perante o ridculo e o
exagero. E concluiu: espero em Deus que o projeto seja profundamente reformulado, porque
seguramente o Brasil no o merece (FERREIRA FILHO, 1987a, p. 40).
190
necessidade de enfrentar todos esses pontos exigia, por outro lado, o aprofundamento da
reflexo sobre o prprio sentido de se fazer uma Constituio, reflexo que se traduzia
no debate sobre o como a Constituinte deveria desempenhar seu mnus.
Nesse sentido, o Regimento havia sido preparado para privilegiar o trabalho
desenvolvido pelas comisses e subcomisses, instncias onde todos os constituintes
tinham possibilidade de participar e onde a interferncia da sociedade civil apresentava-
se mais prxima. A prpria denominao da Comisso de Sistematizao sugere que
seu trabalho deveria se circunscrever tarefa de organizar e compatibilizar entre si os
relatrios das diversas comisses temticas
326
. Na mesma linha, as emendas oferecidas
em Plenrio ao projeto de Constituio no poderiam propor a substituio integral do
projeto e deveriam se limitar a um nico dispositivo ou a dispositivos correlatos (art. 23,
2). Alm disso, a rejeio de dispositivos constantes do projeto de Constituio
preparado pela Comisso de Sistematizao exigiria o apoio de 280 constituintes em
votao nominal.
No foi dessa forma, entretanto, que o processo caminhou. Primeiro, o trabalho
na Comisso de Sistematizao no se restringiu mera organizao e compatibilizao
dos relatrios das Comisses Temticas. O Regimento Interno da Comisso
327
previa,
em seu art. 18, a possibilidade de emendas relacionadas ao mrito do trabalho das
comisses temticas, ainda que impedisse, na mesma linha do Regimento Interno da
Constituinte (art. 23, 2), emendas destinadas a alterar mais de um dispositivo,
ressalvados os conexos. Alm disso, a despeito da proibio expressa no art. 13, 2 do

326
A este respeito, o relator do projeto de Regimento Interno, senador Fernando Henrique Cardoso,
observava: As comisses temticas so fundamentais, so elas que vo de fato produzir o texto inicial.
Ao contrrio do que possam parecer, as comisses temticas tm plena funo nesta Constituinte, e delas
advir tudo aquilo que depois a Comisso de Sistematizao tentar compatibilizar. Como estamos vendo,
ainda hoje, neste momento, quando estamos aqui mesmo trocando opinies e j mudando textos, no
sentido de expressar melhor o pensamento da Casa, parece-me que esta Comisso precisa de alguma
flexibilidade, no para substituir a matria de mrito votada nas comisses temticas, mas para fazer
precisamente o que prope o nobre Deputado, para que ela possa encaminhar solues durante a feitura. E
depois, se por acaso na Comisso de Sistematizao, que recordo ser composta pelos relatores das
subcomisses, que defendero os pontos de vistas das subcomisses, se no for possvel um acordo, cabe
ao Plenrio decidir. No pode a Comisso de Sistematizao decidir nada no mrito e quando ela,
porventura, tiver recusado algo por ser incompatvel, ela tem de vir ao Plenrio com um parecer dizendo
qual o ponto de vista vencido e o Plenrio quem decide. Dirio da Assemblia Nacional Constituinte,
11.3.1987, p. 698. Nesse sentido, os 1 e 2 do art. 19. do Regimento dispunham que a Comisso de
Sistematizao elaboraria um anteprojeto compatibilizando as matrias aprovadas nas comisses
temticas. Eventuais emendas a esse anteprojeto deveriam se circunscrever sua adequao em face dos
anteprojetos das comisses temticas.
327
Aprovado pela Resoluo-CS n 1, de 10 de junho de 1987.
191
Regimento Interno da Comisso, tambm aos constituintes que no integravam a
Comisso foi reconhecido o direito de oferecer emendas ao anteprojeto. O projeto de
Constituio aprovado pela Comisso de Sistematizao alterava substantivamente o
conjunto do trabalho das comisses temticas, que fora inicialmente sintetizado no
Anteprojeto de Constituio (um texto que contava com mais de quinhentos artigos).
Segundo, as dificuldades impostas ao Plenrio para reformar o trabalho da Comisso de
Sistematizao geraram um impasse poltico que resultou na reforma do Regimento
Interno.
A Comisso de Sistematizao detinha, em razo da preferncia concedida ao
projeto de Constituio por ela preparado, importncia estratgica no processo
constituinte. Toda a fase de deliberaes em Plenrio giraria em torno de seu trabalho.
Esse modo de proceder assentava-se, em alguma medida, na crena tcita de que, em
virtude do princpio da proporcionalidade partidria, a representao das foras polticas
presentes no Plenrio da Constituinte estaria refletida na composio da Comisso de
Sistematizao. Havia na Comisso, entretanto, uma clara sobre-representao, o que
parece ter ocorrido, em especial, pela ao do ento lder do PMDB, Mrio Covas. O
art. 13, 1 do Regimento Interno da Constituinte previa que a comisso seria composta
por 49 constituintes, acrescidos dos presidentes e relatores das comisses temticas,
bem como dos relatores das subcomisses. Tanto os presidentes como os relatores eram
apontados pelo lder, isto , sempre que um desses cargos coubesse ao PMDB pelo
princpio da proporcionalidade partidria, Covas fazia a indicao, priorizando os
quadros mais afinados com o seu posicionamento poltico
328
.
Como resultado dessa composio de foras, o projeto de Constituio aprovado
pela Comisso (o chamado Projeto A), que seguiria a Plenrio, registrava a vitria
de algumas importantes propostas da esquerda, prevendo, por exemplo, estabilidade no
emprego a partir de noventa dias da contratao, possibilidade de desapropriao de

328
J naquela poca, o PMDB era um partido bastante heterogneo, o que tornava a definio do lder de
bancada uma questo central. Este ponto foi estudado de forma detalhada por Sandra Gomes: Uma
maneira aproximada de se comparar o comportamento dos membros da Comisso de Sistematizao com
o do plenrio pelas votaes nominais que ocorreram meses frente, na votao em 1 turno do Projeto
(...). Nas trs votaes nominais selecionadas, a preferncia da maioria dos membros da Comisso de
Sistematizao foi oposta quela atingida em Plenrio. Tratam-se das votaes nominais n 624
(mandato de cinco anos para o presidente Sarney, de 2 de junho de 1988), n 315 (emenda do
presidencialismo, de 22 de maro de 1988) e n 131 (indenizao ao empregado em caso de despedida
arbitrria, de 1o de maro de 1988) (GOMES, 2006, p. 203-204).
192
propriedades produtivas para reforma agrria, amplo direito de greve, ressalvadas
atividades essenciais, maior nmero de monoplios estatais e restries ao capital
estrangeiro e um sistema de governo semipresidencial (GOMES, 2006, p. 199).
Dessa forma, na medida em que o trabalho da Comisso de Sistematizao se
aproximava do final, delineava-se um projeto de Constituio em franca contradio
com as preferncias de parte significativa do Plenrio da Constituinte
329
, o qual s
poderia ser modificado, como mencionado acima, ponto a ponto, com qurum de
maioria absoluta em votao nominal. Os constituintes insatisfeitos com essa situao
organizaram-se em torno do que veio a ser uma verdadeira coalizao de veto
(GOMES, 2006, p. 206), o chamado Centro. O pedessista Amaral Netto, um dos
expoentes do grupo, localiza a gnese do movimento na tirania dos lderes e da
Comisso de Sistematizao
330
.
O principal objetivo do Centro consistia na alterao do Regimento e na
adoo de regras que facilitassem a proposta de alternativas ao projeto de Constituio
oriundo da Comisso de Sistematizao, revertendo a prioridade de que ele inicialmente
gozava na fase de trabalhos em Plenrio. Vrios projetos de Resoluo com esse
propsito foram apresentados em novembro de 1987, antes mesmo da concluso dos

329
A representatividade do Centro sempre foi objeto de polmica. Em depoimento a Tarcsio Holanda,
Paulo Affonso Martins de Oliveira, o ento Secretrio-Geral da Mesa, aponta que o controle da Comisso
de Sistematizao por correntes de esquerda era uma anomalia, pois esses grupos no representavam a
maioria da Assemblia (OLIVEIRA, 2005, p. 169). Em seu primeiro manifesto ao pblico, o Centro
afirmava: O tempo de ao da maioria da Assemblia Nacional Constituinte (Manifesto Nao,
lido pelo Constituinte Daso Coimbra, do PMDB do Rio de Janeiro, publicado no Dirio da Assemblia
Nacional Constituinte, 11.11.1987, p. 5697). O grupo, entretanto, era menor e menos coeso do que os
dados iniciais sugeriam. De acordo com Sandra Gomes, o Centro foi bem-sucedido em formar uma
maioria que pudesse alterar as regras internas da Assemblia Nacional Constituinte e, conseqentemente,
aumentar as possibilidades de se modificar o Projeto de Constituio de forma substantiva. No entanto,
ainda que se tenha apresentado como um bloco unido contra as limitaes impostas pelo Regimento
Interno, o Centro era um grupo bem heterogneo quando se tratava de alterar aspectos substantivos do
Projeto de Constituio. De fato, no existia naquele momento um grupo majoritrio de parlamentares
que pudesse agir unido em todas as inmeras questes que acabaram por ser incorporadas na
Constituio (GOMES, 2006, p. 212-213). interessante registrar, porm, que mesmo no processo de
aprovao das novas regras regimentais, do qual saiu vitorioso, o Centro teve dificuldades em fazer valer
sua suposta maioria em Plenrio. No mesmo sentido, Joo Gilberto Lucas Coelho: uma anlise apressada
levaria a se considerar que este grupo controlaria completamente o processo de votao a seguir. No
entanto, internamente suas posies eram muito diferenciadas e os votos mostrar-se-iam divergentes em
muitos temas (COELHO, 1988c, p. 53) (destacamos). A este respeito, ver, ainda, o interessante artigo de
Janio de Freitas, publicado na Folha de S. Paulo de 3 de janeiro de 1988 e transcrito no Dirio da
Assemblia Nacional Constituinte, 5.1.1988, p. 6.262 (A maioria que minoria). Freitas sustenta que o
Centro no tem representatividade correspondente nem a um tero das preferncias e idias expressas
nas urnas pelo eleitorado. Os mais de trezentos nomes listados pelo Centro somariam apenas 24
milhes de votos, contra 55 milhes de votos do restante da Constituinte.
330
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 14.11.1987, p. 5744.
193
trabalhos da Comisso
331
. A apreciao dessas proposies arrastou-se por quase dois
meses, nos quais foram travados intensos debates sobre o papel da Constituinte e sobre
o sentido das regras que regem seu funcionamento. O constituinte Haroldo Lima, do PC
do B baiano, logo na sesso em que foi apresentado o projeto de Resoluo, apontava
que o Regimento uma carta essencialmente em defesa das minorias e uma alterao
como a proposta representava um golpe no funcionamento da Constituinte, pois
inverteria a premissa bsica da organizao de seus trabalhos at aquele momento. O
Centro, entretanto, retorquia argumentando que a alterao proposta no Regimento
Interno refletia precisamente a deturpao da proposta originalmente aprovada, na qual
a Comisso de Sistematizao apenas organizaria o trabalho das comisses temticas,
como possvel perceber no discurso do deputado constituinte peemedebista, Jorge
Leite, do Rio de Janeiro:
A vaidade de uma grande parcela da Comisso de Sistematizao,
colocada l todos ns sabemos por que razes nos levou a este
impasse. E, com todo o respeito que tenho aos meus colegas da
Comisso de Sistematizao, tenho aqui que acusar a responsabilidade
dessa Comisso que levou o impasse a este plenrio, que levou o
impasse Assemblia Nacional Constituinte. Falece autoridade
Comisso de Sistematizao por ter apresentado um anteprojeto que
no aquele extrado da lavra, do trabalho, da inteligncia de todos
aqueles que participaram das Subcomisses e das Comisses
Tcnicas
332
.
Esse argumento, entretanto, soa excessivamente cnico. O objetivo do Centro
no era reforar a lgica de construo participativa do texto constitucional, tal qual
previsto no Regimento original. Pelo contrrio, tratava-se exatamente de subverter
aquela lgica para permitir que dispositivos sem nenhuma referncia ao processo
desenvolvido nas subcomisses e comisses temticas fossem a Plenrio. O
descontentamento e a falta de compromisso do Centro com o mtodo de trabalho da
Constituinte j haviam sido demonstrados de forma eloqente por um de seus principais
lderes, o deputado pefelista Jos Loureno, que em 16 de outubro de 1987 rasgara o

331
Ver Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 11.11.1987, p. 5688-5699, Projetos de Resoluo da
Assemblia Nacional Constituinte n 16 a n 21. O Projeto de Resoluo n 21, de 1987 (Dirio da
Assemblia Nacional Constituinte, 11.11.1987, p. 5.698-5.699), apresentado juntamente com o
Manifesto Nao do Centro e subscrito inicialmente por mais de trezentos constituintes foi
aprovado e convertido na Resoluo da Assemblia Nacional Constituinte n 3, de 1988 (Dirio da
Assemblia Nacional Constituinte, 6.1.1988, p. 6.277.
332
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 3.12.1987, p. 5.933.
194
Anteprojeto de Constituio durante reunio da Comisso de Sistematizao, em frente
s cmaras da televiso
333
.
No h dvida que a mudana das regras regimentais representou uma fratura na
lgica dos trabalhos constituintes. De acordo com a Resoluo n 3, de 1988, a maioria
absoluta dos constituintes poderia apresentar emendas substitutivas de ttulos, captulos,
sees e subsees. Essas emendas coletivas gozariam de preferncia em relao ao
projeto de Constituio oriundo da Comisso de Sistematizao (art. 1). Alm disso,
foi criada a possibilidade de destacar para votao em separado, por meio de
requerimento subscrito por cento e oitenta e sete constituintes, partes do texto do projeto
de Constituio ou de substitutivo oferecido a parte dele (art. 8). Esse expediente
tambm podia servir inverso da prioridade anteriormente gozada pelo projeto de
Constituio, pois a matria destacada apenas poderia ser includa no texto
constitucional se aprovada pela maioria absoluta dos constituintes (art. 8, pargrafo
nico)
334
. Nas palavras do deputado constituinte do PC do B de Gois, Aldo Arantes, a
proposta era uma violncia contra a Assemblia Nacional Constituinte: Querem que
280 votos, por meio da emenda Boeing, da Emenda do Correio, substituam o
trabalho desenvolvido por esta Assemblia no perodo de 10 meses
335
.
Diferentemente da discusso inicial sobre as regras de funcionamento da
Constituinte, o debate sobre a reforma do Regimento Interno j estava bastante
vinculado aos interesses de preservar ou derrotar o projeto de Constituio formulado na
Comisso de Sistematizao. Ainda assim, possvel perceber a concorrncia entre
duas formas distintas de pensar o processo constituinte. A posio sustentada pelo
Centro decorre da manifesta perda de controle das lideranas parlamentares sobre a
feitura da Constituio. Sem um grupo hegemnico capaz de estruturar os trabalhos em
torno de um projeto, o processo abriu-se a uma maior influncia da sociedade civil. Joo
Gilberto Lucas Coelho, avaliando esse contexto, afirma: Embaralhamos um jogo

333
H um precioso registro fotogrfico do episdio, de autoria de Givaldo Barbosa (ento reprter
fotogrfico do Correio Braziliense), publicado em O processo constituinte 1987-1988. Documentao
fotogrfica: a Nova Constituio (1988, p. 49). Mais tarde, na sesso plenria de 3 de dezembro de 1987,
Loureno responderia aos gritos de vendidos, vendidos dirigidos das galerias contra os membros do
Centro, com um gesto obsceno (mesma publicao, p. 60).
334
Havia, ainda, a possibilidade de apresentao de destaques para aprovao ou supresso de matria, na
forma do art. 7 da Resoluo n 3, de 1988. Esses expedientes so analisados por Nelson Jobim em mesa
redonda organizada pelo CEBRAP (JOBIM, 1994, p. 42-43).
335
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 4.12.1987, p. 5.979.
195
certinho de elites e grupos dominantes. Perdemos e ganhamos. Aprendemos
(COELHO, 1988a, p. 20)
336
. A impacincia do constituinte Amaral Netto (PDS-RJ), um
dos lderes do Centro, pouco antes da aprovao da reforma regimental, corrobora
essa avaliao. O clima da sesso era extremamente tenso. Ao ser interpelado pelo
petista Virglio Guimares, que lhe solicitava um aparte, Netto disparou: No dou
apartes de jeito nenhum. Tudo o que tnhamos de dar aqui j demos. Agora V. Ex.
s
vo
votar e ganhar, se quiserem. No existem mais partes. No existe mais nada. Vamos
votar!
337
.
Tal qual ocorrera na discusso inicial do Regimento Interno, o debate sobre
como a Constituio deveria ser feita ganhava a sociedade e escapava do Congresso.
Novamente setores mais organizados, como a Igreja
338
e o movimento sindical se
mobilizaram para debater as alteraes na forma de funcionamento da Constituinte e
debater suas conseqncias. A reforma do Regimento representava uma alternativa para
o restabelecimento do controle do processo constituinte por parte das lideranas
parlamentares e para a acelerao do ritmo dos trabalhos, cujo cronograma j havia sido

336
Nelson Jobim, a esse propsito, registra: O que aconteceu que, sem haver hegemonia, cada setor
corporativo da sociedade brasileira chegava ou no Centro ou no PMDB, pegava um pedao do Estado
brasileiro, punha embaixo do brao e ia embora. E veja, no havia aquela histria de organismo da
sociedade civil. A Igreja Catlica, por exemplo, na questo da reforma agrria, conversava com a
esquerda mais radical, a Pastoral da Terra, mas saa da sala da reforma agrria e entrava na sala da
educao para negociar com a direita, porque queria verba para a PUC. Ou seja, estavam todos tentando
defender seus espaos, a OAB inclusive, que no batalhou por parlamentarismo ou instituies, mas para
conquistar a reserva de mercado do advogado (JOBIM, 1994, p. 44-45). No incorreto afirmar que boa
parte da sociedade civil agia de forma corporativa, algo que reconhecido inclusive por autores que
sustentam uma viso oposta de Jobim (MICHILES, 1989, p. 37-38). Joo Gilberto Lucas Coelho
observa que o processo constituinte extraordinariamente rico em manifestaes corporativistas. As
categorias tiveram at de conhecer os limites de suas reivindicaes, quando estas se chocaram com as de
outros segmentos que no desejavam atingir. Foi preciso superar as barreiras em relao a dilogo,
negociao, composio de interesses. E, tambm neste sentido, caminhou-se de forma construtiva
(COELHO, 1988c, p. 58). A tese de Jobim, portanto, no esgota o que de fato ocorreu na Constituinte. A
prpria atuao da Igreja (citada por ele como corporativa) no processo de coleta de assinaturas para a
apresentao de emendas populares revela uma atitude de solidariedade frente a demandas patrocinadas
por outras entidades. Durante esse processo, a Igreja utilizou sua capilaridade para colaborar com
emendas propostas, por exemplo, por organizaes sindicais (MICHILES, 1989, p. 115). Seja como for,
as negociaes dificilmente foram to simples e imediatas como sugere Jobim. Ainda que conduzidas sob
uma perspectiva corporativista, elas servem para observar como o Congresso perde o monoplio do
discurso constituinte e de que maneira procura reunir condies polticas para cumprir sua tarefa. A esse
respeito, o petista Florestan Fernandes observava, ainda no debate sobre a reforma das regras regimentais:
Aprendemos o que significa elaborar uma Constituio nas condies polticas da sociedade brasileira.
No fcil (Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 11.11.1987, p. 5.705).
337
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 4.12.1987, p. 5.978.
338
s vsperas da aprovao da reforma regimental, a Confederao Nacional dos Bispos do Brasil
CNBB realizou um encontro-convvio com vrios constituintes, durante o qual a questo foi longamente
debatida (CONFEDERAO NACIONAL DOS BISPOS DO BRASIL, 1990, p. 115 e ss.).
196
alterado diversas vezes. At por essa razo, aps sua aprovao, o papel desempenhado
pelo Colgio de Lderes ganharia destaque
339
. Por outro lado, a minoria vencida no
episdio procurava ressaltar que o processo constituinte no podia ser afastado do
debate pblico pela Assemblia, um risco materializado pelo distanciamento entre a
matria que seria debatida em Plenrio (com a possibilidade de substitutivos a ttulos
inteiros do projeto) e a contribuio construda a partir da mobilizao efetiva da
sociedade nas duas primeiras fases da Constituinte:
Em primeiro lugar, tem-se dito que necessrio que a maioria no
Plenrio tenha um poder soberano sobre todo o trabalho de dez meses
feito por esta Assemblia Nacional Constituinte. O trabalho das
Subcomisses, das Comisses Temticas e Comisso de
Sistematizao produto de uma democracia efetiva, vista nos debates
e nas votaes processadas nesta Casa. Com a possibilidade de
apresentao de emendas substitutivas de artigos, captulos e ttulos,
d-se uma preferncia automtica a essa maioria eventual, que, a partir
de um critrio formal, derruba automaticamente o trabalho de dez
meses desta Assemblia
340
.
Entretanto, o risco de que o Centro, aps a reforma do Regimento, passasse a
atuar como um rolo compressor sobre a minoria da Assemblia no se concretizou.
Conforme apontado acima, tratava-se de um grupo heterogneo, que funcionou muito

339
Segundo Jobim: (...) surgiu o Colgio de Lderes como um instrumento definidor dos acordos,
gerenciados pelo Dr. Ulysses. O objetivo era criar mecanismos que acelerassem os processos decisrios.
E o nico mecanismo possvel foi exatamente o Colgio de Lderes, para disciplinar os acordos, os
entendimentos, as regras de procedimentos. Mas surgiu o problema de que no Colgio das Lideranas no
se conseguia fazer acordos. Chegava-se ao Plenrio com todas as alternativas de textos existentes, os
artigos que estavam nos projetos, as redaes que estavam nas emendas, as supresses s vezes
destacava-se parte da emenda, porque no se deseja aprovar o todo , e nem sempre essas alternativas
eram passveis de formar a maioria necessria para aprovao. Ento lanamos mo de um procedimento
que eu havia copiado das Cortes portuguesas, que eram as emendas de transao. Na hora da votao em
Plenrio, se uma matria no servia, crivamos um texto novo, fora do processo regimental. Esse texto
novo era o que formava a maioria, e ento votvamos (JOBIM, 1994, p. 45). Observe-se que a
Resoluo n 3, de 1988, previa a possibilidade de emendas resultantes de fuso de emendas
anteriormente apresentadas (art. 3, 2), vedando, entretanto, inovaes em relao s emendas objeto da
fuso. De acordo com Joo Gilberto Lucas Coelho, essa proibio no foi observada pelo Plenrio:
Algumas das decises do Plenrio surpreenderam por aprovar dispositivos no existentes nas fases
anteriores. Esto neste rol, dentre outros: a nova e muito bem produzida definio de soberania popular; a
licena-paternidade; a forma a respeito da prescrio dos crditos trabalhistas; o sistema presidencial de
governo; o mandato de cinco anos para o Presidente de transio; os juizados especiais, afastados os de
instruo e a audincia prvia, anteriormente admitidos; a proibio de desapropriar para fins de reforma
agrria a propriedade produtiva; a previso do controle dos juros com a determinao da taxa de 12% ao
ano; a estatizao do comrcio de sangue e hemoderivados; o clculo da aposentadoria 36 ltimos
salrios de contribuio corrigidos monetariamente, ms a ms; a atribuio de meios legais para a
famlia e o indivduo defenderem-se de programaes de rdio e televiso; a localizao das usinas
nucleares; a punio a quem pegar em armas contra a ordem constitucional; os plebiscitos sobre
monarquia ou repblica, e parlamentarismo ou presidencialismo; a reviso constitucional em cinco anos;
os conceitos sobre o ndio (COELHO, 1988c, p. 54).
340
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 10.12.1987, p. 6.085.
197
mais como uma coalizao de veto do que como uma frente parlamentar propositiva,
dotada de uma agenda comum. Ainda de acordo com Joo Gilberto Lucas Coelho, o
texto resultante do processo constituinte revela confrontos e vitrias alternadas das
diversas posies polticas em disputa, bem como composies que, em certos temas,
possibilitaram solues mediadas (COELHO, 1988c, p. 59)
341
. A reforma regimental,
mesmo diante do descontentamento das lideranas comprometidas com o resultado do
trabalho desenvolvido na Comisso de Sistematizao, pode ter contribudo para tornar
mais vivel o trabalho da Constituinte, principalmente em termos de organizao do
tempo. Enfim, mesmo alterando a lgica que marcara os primeiros dez meses de debate,
a reforma respeitou as regras impostas pelo Regimento Interno para sua tramitao e
no foi capaz de criar obstculos mais srios participao da sociedade civil e, em
especial, apreciao das emendas populares. O resultado da intensa mobilizao social
em torno do debate constituinte no se consubstanciava em fragmentos de texto. A
repercusso dessa nova experincia alcanava um terreno mais profundo, dirigindo-se
prpria concepo de representao numa democracia.
Durante mais de trs meses de seu perodo de funcionamento, a Constituinte se
dedicou quase exclusivamente a refletir sobre como deveria organizar seu
funcionamento e, pela primeira vez, esse debate foi encarado como uma questo
pblica, protagonizada no apenas por membros da Assemblia. Longe de se mostrar
paralisante, a paradoxal questo acerca de como a Assemblia Constituinte seria capaz
de constituir-se democraticamente gerou uma intensa reflexo a respeito do sentido da
Constituio na experincia constitucional brasileira. Ao se apropriar da discusso sobre
a forma de funcionamento da Constituinte e, literalmente, invadir um espao
institucional antes acessvel apenas a iniciados na prtica do lobby, as diversas foras
polticas envolvidas nesse processo construram condies para repensar o sentido da
democracia representativa e dos direitos fundamentais que lhe do suporte. Numa
afirmao bastante sugestiva, o deputado constituinte mineiro do PT, Paulo Delgado,
apontava que:
o nico poder, o nico lobby que podemos admitir sobre a
Constituinte o do movimento social organizado, o da sociedade
sobre o Congresso Constituinte e no de qualquer outro tipo de poder,
porque o nico poder que pode gerar poder o da sociedade que, na

341
Para um rpido balano dos resultados, ver (GOMES, 2006, p. 212 e ss.).
198
verdade, aquele que nos colocou aqui para decidirmos os rumos e os
destinos constitucionais deste Pas
342
.
A grande inovao do processo constituinte de 1987-88 reside em sua abertura
participao da sociedade civil e dos cidados em geral, algo que deve ser objeto de
uma considerao mais detida. A abertura da Constituinte no foi um acaso nem um
arroubo de generosidade de representantes bem-intencionados. Ela foi conquistada
aps a aplicao de intensa presso popular sobre o Congresso, cujo pice se deu entre
1984 e 1985, com a votao da Emenda Dante de Oliveira e da Emenda
Constitucional n 26, que convocava a Assemblia Nacional Constituinte. Em 1987, a
mobilizao popular para exercer influncia sobre os parlamentares era uma prtica que
havia adquirido certo grau de maturidade e articulao nos movimentos organizados.
Dessa forma, alm da presso exercida pelos lobbies populares, em especial por meio
das caravanas a Braslia
343
, formas institucionais de participao foram asseguradas no
curso da elaborao do Regimento Interno: a possibilidade de apresentao de sugestes
oriundas de entidades representativas de segmentos da sociedade, de audincias
pblicas perante as Comisses e Subcomisses e, principalmente, de oferecimento de
emendas populares.
Os dois primeiros mecanismos j se encontravam presentes no projeto original
de Regimento
344
. O oferecimento de sugestes constava do pargrafo nico do art. 14,
e consignava a possibilidade de apresentao de sugestes por parte de entidades
representativas da sociedade. Vrias emendas, entretanto, reivindicavam para as
cmaras municipais e assemblias legislativas a titularidade para o encaminhamento de
sugestes
345
. Essas emendas foram acolhidas pelo relator e a redao final do
dispositivo (art. 13, 12 no substitutivo e art. 13, 11 no Regimento Interno) acabou

342
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 13.2.1987, p. 242.
343
A deciso de realizao de caravanas, em suas diferentes modalidades no surgiu como mais um
modismo contagiante, mas como resposta a uma avaliao poltica. Das eleies de 1986 formou-se um
Congresso majoritariamente conservador. No era possvel cruzar os braos e deixar os constituintes que
representavam os interesses populares, mas sobretudo os que no representavam, merc da sanha dos
outros lobistas, os de Braslia. Construdo em paragens distantes e representando at fisicamente uma
redoma, o Congresso tinha tudo para continuar se isolando das reaes do que se passa em volta e surdo
s vozes da populao (MICHILES, 1989, p. 73).
344
Ver art. 14 e pargrafo nico do Projeto de Resoluo n 2, de 1987, Dirio da Assemblia Nacional
Constituinte, 4.2.1987, p. 27.
345
Vide, por exemplo, a Emenda n 301, de Nelton Friedrich, Dirio da Assemblia Nacional
Constituinte, 22.2.1987, p. 448.
199
por estender a prerrogativa tambm aos tribunais
346
. interessante observar que vrias
emendas sugeriram a extenso da faculdade de apresentao de sugestes a qualquer
cidado
347
. Essas propostas no lograram aprovao, entretanto,
a Presidncia da Constituinte no foi rgida na aplicao do regimento
e aceitou idias oriundas de qualquer cidado, de governadores ou
prefeitos, categorias no includas expressamente no dispositivo antes
citado [art. 13, 11 do Regimento Interno da Constituinte]
(MICHILES, 1989, p. 61).
As diversas comisses temticas da Constituinte receberam um total de 9.770
sugestes, sendo que o nmero mais expressivo delas dirigia-se Comisso da Ordem
Social e Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher
(quase 40% do total)
348
. A formulao e envio de sugestes Constituinte, expediente
que j havia sido utilizado no mbito da Comisso Provisria de Estudos
Constitucionais, serviu, ainda, como embrio de algumas das emendas populares
capitaneadas por fruns e articulaes de entidades formadas desde este primeiro
momento de mobilizao (MICHILES, 1989, p. 64).
O art. 14 do projeto de Regimento previa, por sua vez, que as Comisses
marcariam um dia por semana para a oitiva de entidades representativas da sociedade,
consoante roteiro pr-estabelecido. As audincias pblicas permitiam mapear com mais
profundidade problemas postos apreciao das comisses temticas, sintonizando os
constituintes com diferentes perspectivas que circulavam na sociedade. Durante o
processo de discusso do Regimento Interno, vrias emendas pretenderam aprofundar as
possibilidades de colocar os constituintes em contato direto com a populao.
A Emenda n 188, do deputado Plnio de Arruda Sampaio
349
, por exemplo,
permitia que as comisses desenvolvessem trabalhos fora do Distrito Federal, ao passo

346
A redao do dispositivo previa: s Assemblias Legislativas, Cmaras de Vereadores e aos
Tribunais, bem como s entidades representativas de segmentos da sociedade facultada a apresentao
de sugestes contendo matria constitucional, que sero remetidas pelo Presidente da Assemblia s
respectivas comisses.
347
o caso das Emendas n 297-A, de autoria de Jos Costa e Jos Uequed (Dirio da Assemblia
Nacional Constituinte, 22.2.1987, p. 448) e n 299-A, de autoria de Francisco Pinto (Dirio da
Assemblia Nacional Constituinte, 22.2.1987, p. 448). Ambas sustentavam ser fundamental a
participao popular de forma ampla e desembaraada no processo de elaborao da nova Constituio
Federal.
348
Os nmeros detalhados podem ser encontrados em Cidado Constituinte: a saga das emendas
populares (1989), p. 62-63.
349
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 22.2.1987, p. 446.
200
que a Emenda n 304, de Vilson Souza
350
, autorizava a formao de grupos de at cinco
constituintes com a funo especfica de se reunirem com entidades e organizaes da
sociedade visando colher informaes e sugestes para os seus trabalhos. Os grupos
poderiam atuar em todo territrio nacional, mediante um roteiro previamente aprovado
pela comisso que os destacasse. Tambm foi proposta a criao de uma Comisso de
Audincia Sociedade Civil, que receberia as propostas oriundas da sociedade civil e
ouviria seus representantes, distribuindo-as, em seguida, s comisses pertinentes, nas
quais as entidades proponentes de sugestes subscritas por mais de dez mil cidados
teriam direito de usar a palavra. Havia, ainda, quem pensasse que a Constituinte no
deveria estar aberta a qualquer entidade, indiscriminadamente. O substitutivo do PDT
(Emenda n 002) ao projeto de Regimento, por exemplo, restringia a audincia pblica a
entidades de nvel nacional
351
.
Essas emendas no chegaram a ser acatadas na verso final do Regimento
Interno e representam uma pequena parcela das propostas dirigidas a instrumentalizar a
interao entre sociedade organizada e Constituinte, mas indicam a intensidade do
debate travado em torno da questo. Ao final do processo, o caput do art. 14
352
previa
que cinco a oito reunies das subcomisses seriam destinadas audincia de entidades
representativas de segmentos da sociedade. verdade que nem todas as subcomisses
se valeram desse instrumento, mas, conforme aponta Joo Gilberto Lucas Coelho:
Talvez o mais rico momento da Constituinte tenha sido o das
audincias. O Brasil apresentou-se nu e real, com problemas e sonhos,
tenses e divergncias. Centrais sindicais, lideranas empresariais,
movimentos os mais diversos, especialistas e membros do governo
depunham, a convite ou por iniciativa prpria (COELHO, 1988a, p.
16-17).
J as emendas populares apareceram pela primeira vez no art. 23 do substitutivo,
que acolhia inmeras propostas nesse sentido
353
. O dispositivo, transformado em art. 24
no Regimento definitivo, permaneceu regulado nos mesmos termos propostos pelo
Relator, o ento senador Fernando Henrique Cardoso. Vale a pena destacar um trecho,
ainda que longo, das consideraes tecidas no substitutivo a este respeito:

350
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 22.2.1987, p. 448.
351
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 22.2.1987, p. 441.
352
As subcomisses destinaro de 5 (cinco) a 8 (oito) reunies para a audincia de entidades
representativas de segmentos da sociedade, devendo, ainda, durante o prazo destinado aos seus trabalhos,
receber as sugestes encaminhadas Mesa ou Comisso.
353
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 22.2.1987, p. 468.
201
Ainda no que tange ao carter democrtico da nova Proposio, vale
assinalar a ampliao das oportunidades de participao da sociedade,
em ateno s inmeras emendas apresentadas nesse sentido. Alguns
pases introduziram no processo legislativo o instituto da proposio
popular, ou seja, o direito de um determinado nmero de cidados
apresentarem projetos de lei ao Parlamento. O objetivo desta inovao
ampliar a participao da sociedade e fortalecer a democracia
representativa. Com esse duplo cuidado o de criar canais de
participao poltica sem que haja prejuzo do princpio da
representao democrtica acolhemos neste Substitutivo a idia
proposta por vrios Constituintes, entre os quais os Srs. Mrio Covas,
Brando Monteiro, Siqueira Campos, Nelson Wedekin, Jos Fogaa,
Koyu Iha e a bancada do PT, no sentido de abrir a possibilidade para
que 30.000 (trinta mil) eleitores possam propor emendas ao Projeto da
Constituio. (...) Condicionamos, entretanto, essa faculdade a que
haja, pelo menos, 3 (trs) entidades legalmente constitudas que
patrocinem a iniciativa e limitamos o nmero de projetos a serem
propostos a trs por eleitor. Mais ainda, preocupados com o princpio
democrtico da representao, condicionamos a tramitao das
propostas de iniciativa popular aceitao tcita dada pelos
Constituintes que comporo a Comisso a que as propostas forem
enviadas. No caso de rejeio por todos os Membros da Comisso, s
haver tramitao se algum Constituinte a endossar, tornando-se,
assim, equivalente a proposta sua e merecedora de tratamento igual a
outra do mesmo gnero. Apesar dessas necessrias cautelas,
chamamos a ateno para o carter inovador desse dispositivo,
mormente em se tratando de matria constitucional
354
.
Os organizadores do relatrio Cidado Constituinte: a saga das emendas
populares consideraram a possibilidade de apresentao de emendas desse tipo como a
primeira mudana no quadro poltico institucional brasileiro obtida pelo longo esforo
que vinha sendo desenvolvido, desde o incio de 1985, pelos plenrios, comits e
movimentos pr-participao popular na Constituinte (MICHILES, 1989, p. 54). A
proposio de emendas consistia em mecanismo mais avanado que a participao em
audincias ou oferecimento de sugestes e correspondia a um avano qualitativo da
Constituinte em termos de abertura sociedade (1989, p. 55). Enquanto as sugestes
encaminhadas s Comisses e Subcomisses temticas constituam apenas subsdios ao
trabalho dos constituintes, as emendas que contassem com pelo menos trinta mil
assinaturas de eleitores e apoio de, no mnimo, trs entidades associativas legalmente
constitudas integravam o processo de elaborao da nova Constituio, e s poderiam
ser excludas dele pela manifestao unnime da Comisso de Sistematizao. Caso
contrrio, deveriam ser apreciadas. Alm disso, o art. 24, VI do Regimento Interno da

354
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 22.2.1987, p. 463.
202
Constituinte e o art. 16, 1 do Regimento Interno da Comisso de Sistematizao
asseguravam a um dos signatrios da emenda o direito de defend-la da tribuna.
No total, foram apresentadas 122 emendas populares
355
, reunindo mais de doze
milhes de assinaturas. Considerando as regras regimentais para a apresentao das
emendas (que permitiam ao cidado assinar no mximo trs propostas), a lgica de
coleta das assinaturas (que mesclava campanhas solicitando a assinatura em trs
propostas com outras que preferiam priorizar apenas uma iniciativa) e o universo do
colgio eleitoral em 1987 (ento com praticamente setenta milhes de eleitores), estima-
se que entre dez e doze por cento dos cidados brasileiros participaram diretamente do
processo constituinte (MICHILES, 1989, p. 104-105). Igualmente impressionante o
nmero de entidades envolvidas na coleta das assinaturas: quase trezentas entidades dos
mais diferentes perfis foram mobilizadas. As entidades sindicais, profissionais,
acadmicas e tcnico-cientficas responderam por 42% desse total, com destaque
tambm para as entidades civis (30%) e religiosas (9%)
356
.
A exigncia regimental de que pelo menos trs entidades associativas legalmente
constitudas patrocinassem a emenda popular acabou contribuindo para construir,
ampliar ou intensificar parcerias j existentes (MICHILES, 1989, p. 85). Dessa forma,
as emendas populares no apenas abriram espao para uma interlocuo da Constituinte
com demandas formuladas por potencialmente todos os setores da sociedade civil. Elas
tambm contriburam para o fortalecimento da organizao da sociedade civil.
Alm dessas formas institucionalizadas de participao popular, tambm
relevante ressaltar o fato de que nenhuma outra Constituinte contou com uma
divulgao to ampla de seus trabalhos pela mdia. A Empresa Brasileira de
Radiodifuso (RADIOBRS), com o apoio do Servio de Divulgao e Relaes

355
Registre-se que dezenas de outras emendas foram submetidas populao, mas acabaram no sendo
encaminhadas Assemblia Constituinte: a resoluo tardia de coloc-las em campo, o acanhamento da
rede de distribuio, a falta de quadros de militncia empenhada em assumir a rdua tarefa de coleta de
assinaturas contriburam para que no fossem entregues dentro dos prazos fixados e assim
permanecessem desconhecidas dos registros oficiais (MICHILES, 1989, p. 102).
356
Atente-se, entretanto, que justamente as entidades religiosas apoiaram cinco das sete emendas que
obtiveram mais de meio milho de assinaturas (MICHILES, 1989, p. 109). As entidades patronais
tambm compareceram em nmero significativo (quarenta entidades), apresentando dezenove emendas.
Quem pensava que emenda popular fosse monoplio da esquerda, surpreendeu-se: o instrumento estava
disposio de todos e foi largamente utilizado por interesses empresariais (COELHO, 1988a, p. 17). As
emendas mais expressivas desse setor de entidades ligavam-se defesa dos princpios da livre iniciativa
(ver Emenda Popular n 35, defendida por Mrio Amato) e questo do ensino profissionalizante e
manuteno do chamado Sistema S.
203
Pblicas do Senado Federal e da Assessoria de Divulgao e Relaes Pblicas da
Cmara dos Deputados prepararam setecentos e sessenta e trs programas de cinco
minutos cada sobre o dia-a-dia da Constituinte, os quais eram divulgados nos canais de
televiso diariamente, entre 12 e 14 horas e entre 19 e 22 horas
357
. O presidente da
Assemblia Constituinte poderia, ainda, requisitar das concessionrias de rdio e
televiso horrio especial destinado a divulgar fato relevante de interesse da
Assemblia Nacional Constituinte
358
, enquanto as emissoras estatais e educativas
reservaram uma hora de sua programao diria para a realizao de debates sobre
temas constitucionais
359
. Por fim, todo o tempo destinado ao Poder Legislativo na Voz
do Brasil deu lugar Voz da Constituinte, com a divulgao diria das atividades da
Assemblia
360
.
Alm disso, vrias instituies empenharam-se em preparar terreno na sociedade
para o debate na Constituinte, bem como em noticiar o que ocorria durante o seu
funcionamento. O Programa Especial de Ensino Distncia do Decanato de Extenso
da Universidade de Braslia, por exemplo, lanou curso denominado Constituio &
Constituinte, veiculado em encarte no Correio Braziliense, o jornal de maior circulao
em Braslia. A UnB criou, ainda, o Centro de Estudos e Acompanhamento da
Constituinte (CEAC) que, capitaneado pelo ex-deputado Joo Gilberto Lucas Coelho,
chegou a publicar dois volumes (intitulados Constituinte: temas em anlise) avaliando
o trabalho da Constituinte nas mais diversas reas. Ambas as iniciativas contaram com o
apoio entusiasmado do reitor poca, Cristovam Buarque. Tambm digno de meno o
trabalho da CNBB, que se debruou sobre o cotidiano da Constituinte por meio da
publicao de 158 encartes denominados Notcias-Constituintes, os quais tiveram
expressiva circulao
361
.
Alm disso, no curso do debate sobre o funcionamento da Constituinte, a sua
eventual submisso a consulta popular e a forma pela qual deveria ocorrer a consulta foi
alvo de muita discusso. Desde a aprovao do ato convocatrio o tema estava em

357
De acordo com o art. 76, do Regimento Interno da Assemblia Nacional Constituinte. Alguns desses
programas podem ser acessados pela Internet no stio da Cmara dos Deputados
(http://www2.camara.gov.br/legislacao/constituicaocidada/assembleia-nacional-constituinte/programa-
diario-da-constituinte). Acesso em: 7.5.2008.
358
Ver art. 77 do Regimento Interno da Assemblia Nacional Constituinte.
359
Ver art. 78 do Regimento Interno da Assemblia Nacional Constituinte.
360
Ver art. 79 do Regimento Interno da Assemblia Nacional Constituinte.
361
Para uma avaliao dos encartes, ver (AGUIAR, 1990).
204
relevo. O relatrio do deputado Flvio Bierrenbach se valia do expediente para decidir
sobre o carter exclusivo ou congressual da Constituinte e, ainda, para permitir que
matrias rejeitadas que contassem com o apoio de pelo menos dois quintos dos
constituintes fossem, posteriormente, sujeitas a referendo popular. A idia foi retomada
na Emenda n 002, o substitutivo apresentado pelo PDT ao projeto de Regimento
Interno
362
. Pela emenda, estariam sujeitas a referendo as matrias que houvessem sido
rejeitadas, mas que contassem com o apoio de pelo menos 20% dos votos da
Assemblia. O Partido dos Trabalhadores, por sua vez, apresentou tambm um
substitutivo (Emenda n 001
363
ao projeto de Regimento Interno) que previa a realizao
de um intrincado sistema de consultas populares para embasar a elaborao da redao
final do projeto de Constituio, a qual, uma vez aprovada, seria submetida a referendo.
A soluo adotada pelo relator, senador Fernando Henrique Cardoso, e
consagrada no texto final do Regimento Interno da Constituinte, foi permitir a
apresentao de projetos de resoluo que versassem sobre consulta plebiscitria nos
dez dias seguintes publicao dos avulsos do projeto de Constituio (que resultava do
trabalho da Comisso de Sistematizao)
364
. Nenhum projeto nesse sentido foi
aprovado, entretanto.

2.4. O legado do processo constituinte
A Constituinte de 1987 apresentava, desde o debate acerca de sua convocao,
enorme preocupao com a forma. Polmicas sobre o carter exclusivo ou congressual
da Assemblia ou, ainda, sobre sua soberania frente ordem constitucional que se
pretendia revogar no eram inditas na histria brasileira. Entretanto, em nenhuma outra
oportunidade esses temas, e outros tantos, relacionados organizao do processo de
elaborao da Constituio, mobilizaram tamanha ateno por parte dos constituintes e,
principalmente, da sociedade. As razes dessa preocupao com o proceder da

362
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 22.2.1987, p. 441.
363
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 22.2.1987, p. 440.
364
De acordo com o relator: no que concerne s propostas relativas a plebiscito e referendum,
consideramos que sua convenincia e suas modalidades devam fazer parte do debate constitucional,
remetendo o tema, portanto, a outro momento das discusses. Entretanto, desde j, se assegura (art. 58,
1 do substitutivo) a apresentao, a tempo oportuno, de emenda que proponha referendum no curso dos
trabalhos da Assemblia. Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 22.2.1987, p. 464.
205
Constituinte so difceis de localizar, mas pelo menos dois fatores parecem
significativos.
Em primeiro lugar, as regras procedimentais funcionam em regimes
democrticos como garantias da minoria, ou seja, como salvaguardas do processo
deliberativo, exigindo que a deciso, que observa o princpio majoritrio, apenas seja
tomada aps um determinado nvel de debate pblico e troca de argumentos. A crena
de que a composio da Constituinte era majoritariamente conservadora (MICHILES,
1989, p. 54)
365
reforava nos grupos polticos numericamente inferiorizados a
necessidade de construir expedientes procedimentais que permitissem a mobilizao da
esfera pblica. A publicidade no impede, por si s, o desenvolvimento de uma poltica
tradicional, intransparente e baseada no favorecimento recproco, mas possui um
inegvel efeito desarticulador sobre ela.
Em segundo lugar, nenhuma das foras polticas presentes na Constituinte era
capaz de organizar os trabalhos em torno de um projeto hegemnico
366
. A recusa
adoo de um texto-base como ponto de partida prova suficiente disso. Soma-se a ela
o papel desempenhado pelo chamado Centro (que mesmo congregando a maioria
absoluta dos constituintes no foi capaz de aprovar, por exemplo, seu projeto de ordem
econmica), a variedade de matizes que marcou a atuao da esquerda, a falta de
unidade entre os grupos identificados com as elites dominantes (COELHO, 1988a, p.
14) e divergncias no seio da prpria sociedade civil organizada (COELHO, 1988c, p.
50).
Pode-se falar, nesse sentido, em um processo constituinte com alto grau de
reflexividade, ou seja, com acentuada vocao para problematizar a si prprio. Todas as
demais assemblias constituintes da histria brasileira tinham diante de si a misso de
traduzir juridicamente um movimento poltico que estabelecera, a priori, sua agenda: a
fundao de um pas independente, a adoo da forma republicana de governo, a

365
No obstante, o quadro acabou tendendo para um equilbrio ideolgico, com um grupo decisivo
oscilantes, conforme o tema (COELHO, 1988c, p. 58).
366
Sandra Gomes, respaldada em anlises de Kinzo e Fleischer, observa que o progressivo aumento das
foras oposicionistas ao regime militar tambm significou, por outro lado, a disperso das foras
conservadoras. No incio dos trabalhos constituintes, os conservadores ainda se encontravam divididos
em funo da luta sucessria presidencial que levou ao esfacelamento do Partido Democrtico Social
PDS e dos membros associados ao regime militar. (...) o prprio PMDB era um partido muito
heterogneo do ponto de vista ideolgico (GOMES, 2006, p. 202).
206
consagrao de um estado centralizador em detrimento do governo oligrquico da
Primeira Repblica, a retomada do constitucionalismo liberal, em consonncia com o
desenlace da Segunda Guerra Mundial e, enfim, a institucionalizao da ditadura
militar. Em 1988, qual era a grande tarefa? O processo de transio lenta, segura e
gradual no vinha acompanhado de uma resposta, isto , de um projeto de pas. Pelo
contrrio. A narrativa oficial vislumbrava a nova Constituio como a concluso do
ciclo revolucionrio, nas palavras do ento presidente do STF, ministro Moreira Alves.
Ainda nessa perspectiva, a transio no implicava em ruptura e, por conseguinte,
representava to-somente a continuidade de um projeto j construdo, quando muito a
sua reacomodao.
A longa gestao da Constituio de 1988, entretanto, sugere uma concluso
radicalmente diferente. O processo histrico de mobilizao em torno da tarefa
constituinte no Brasil coincide, em grande parte, com o surgimento de novos atores e
demandas sociais, articulados no bojo de um amplo movimento de crtica ao Estado
centralista e interventor, marcado pela noo de planejamento e pela monopolizao do
espao pblico
367
. Esse modelo estatal, normalmente designado por Estado social,
encontrava-se em crise j no curso da dcada de 70. Essa crise relacionava-se, como se
sabe, a uma realidade fiscal sobrecarregada pelo aumento das funes estatais, mas no
apenas a isso. De acordo com Cristiano Paixo:

367
Guillermo ODonnell denomina a organizao estatal tpica das ditaduras sul-americanas de Estado
burocrtico-autoritrio. As caractersticas desse modelo de organizao estatal so sintetizadas por ele da
seguinte forma: Estamos diante de um BA [Estado burocrtico-autoritrio] na medida em que se dem as
seguintes condies conjuntamente: 1) manuteno do que nos trabalhos j citados chamei de excluso
poltica do setor popular, manifestada naquilo que nos interessa de forma direta pela proibio,
coercitivamente respaldada, de formar organizaes que se dirijam ao pblico invocando representar
interesses desse setor e/ou da classe operria, bem como pelo controle governamental efetivo dos
sindicatos, sobretudo no que se refere proibio, tambm coercitivamente respaldada, de fazer
poltica; 2) inexistncia, ou subsistncia basicamente formal, de instituies da democracia poltica
(parlamento, partidos e garantia de direitos individuais por via de um poder judicirio capaz de lograr
efetiva aplicao da legislao que ampara tais direitos; e 3) restrio da arena poltica fundamentalmente
a aes desenvolvidas no interior do aparato estatal, que tm por atores os membros desse aparato civis
e militares e as cpulas de grandes organizaes privadas (ODONNELL, 1982, p. 233). Como visto
acima, a doutrina de segurana nacional, formulada principalmente pelo general Golbery, partia de
premissas semelhantes: O Estado-modelo a ser adotado, segundo Golbery, teria de ser forte e regulador
de diversos setores no apenas porque dele dependia a garantia da segurana nacional, como tambm
porque a segurana nacional dependia de um nvel reduzido de oposio, de um planejamento
centralizado e de crescimento econmico (CARDOSO; PIERANTI; SILVA, 2007, p. 37). As
preocupaes da doutrina de segurana nacional no se confinavam, portanto, a questes ligadas
economia, a despeito de se valer amplamente desse tipo de discurso. Pelo contrrio: estendiam-se
largamente sobre o campo da poltica e do direito: A segurana nacional estaria, dado seu carter
coletivo, acima de direitos individuais e comportamentos privados, passveis de supresso quando
necessrio (CARDOSO; PIERANTI; SILVA, 2007, p. 35).
207
fundamental assinalar que a crise do Estado Social no
exclusivamente fiscal ou administrativa. Ela , antes de tudo, uma
crise de dficit de cidadania e de democracia. A crise de cidadania
decorre da carncia, gradativamente percebida, de participao efetiva
do pblico nos processos de deliberao da sociedade poltica. A
identificao do pblico com o estatal acabou por limitar a
participao poltica ao voto. A isso se aduziu uma estrutura
burocrtica centralizada e distanciada da dinmica vital da sociedade.
A associao entre pblico e estatal acarretou a construo de uma
relao entre indivduo e Estado que pode ser equiparada relao
travada entre uma instituio prestadora de servios (e bens) e seus
clientes (PAIXO, 2003, p. 41-42). (destacamos)
Portanto, ao mesmo tempo em que o Estado social imergia em problemas fiscais
e administrativos, novas formas de organizao da sociedade civil estruturavam-se e
buscavam espao no cenrio poltico, algo que, no Brasil, pode ser percebido a partir da
organizao dos chamados movimentos de base, seculares ou no (ALVES, 2005, p.
274), e de um novo movimento operrio, crescentemente dissociado da burocracia
estatal (ALVES, 2005, p. 291). Esses movimentos se forjaram no embate com a
ditadura e, portanto, em um clima compreensivelmente anti-institucionalista. Em geral
constituem-se a partir da traduo de problemas experimentados concretamente por
setores excludos da sociedade em demandas por direitos, isto , em questes pblicas.
Apontam, assim, para a construo de novos significados para a prpria experincia
jurdica, e tornam instveis as fronteiras entre pblico e privado. Os debates em torno da
garantia de direitos das mulheres e da criana e do adolescente ganham fora, bem
como movimentos em torno da preservao do meio-ambiente e contra vrias formas de
discriminao
368
.
O movimento pr-constituinte caminha de mos dadas com esse processo. Em
alguma medida, ele dialoga com a dissoluo do Estado social, que pode ser percebida
sob vrios ngulos: a ecloso dos debates sobre a reforma do Estado impulsionados pela
alternativa neoliberal thatcherista e seus opositores de diversos vieses; a estruturao de
uma crtica racionalidade tcnico-burocrtica e suas pretenses de uma poltica

368
De acordo com Joseph Staats, a sociedade civil no deve mais ser vista em termos hegelianos, como o
sistema das necessidades dentro de um sistema de mercado do trabalho social e troca de mercadorias,
uma concepo provavelmente suficiente para compreenso da sociedade burguesa em seus primrdios,
mas no especialmente til para compreenso das complexidades da sociedade moderna. Melhor, de
acordo com Habermas, a sociedade civil deve ser pensada como composta por aquelas associaes,
organizaes e movimentos que emergem mais ou menos espontaneamente, afinados com a forma pela
qual os problemas sociais ressoam na esfera da vida privada, destilando e transmitindo essas reaes de
forma amplificada na esfera pblica (STAATS, 2004, p. 589).
208
legitimada pelo saber cientfico; o aprofundamento dos dilemas ligados ao
multiculturalismo e seu impacto nas questes de identidade; a intensificao do
processo de mundializao da sociedade e a conseqente fragilizao do conceito de
soberania nacional, que repercute diretamente no constitucionalismo contemporneo.
Essas realidades circundam o momento constituinte brasileiro e apresentam a ele
desafios.
Em contraposio ao paradigma do Estado social, marcado pela idia de
compensao, o paradigma emergente concentra-se na idia de cidadania,
compreendida em sentido procedimental, de participao ativa (PAIXO, 2003, p. 43).
E exatamente essa participao ativa que a literatura identifica como a caracterstica
mais marcante do processo constituinte de 1987-88
369
. Trata-se, em primeiro lugar, de
assegurar uma nova lgica de produo de direitos, uma lgica que pretende reocupar o
espao pblico privatizado. claro, entretanto, que a emergncia desse novo paradigma
no representa uma abolio do passado. O tipo de prtica constitucional fundada no
processo constituinte de 1987-88, que se apoiou nessa nova pr-compreenso do direito,
teve (e tem) que disputar espao com mentalidades pr-existentes, em confronto com as
quais ela se constituiu. Mentalidades que, muitas vezes, ainda se mostram vivas e
presentes no cotidiano das instituies democrticas. Joo Almino, falando
especificamente sobre os limites da tarefa constituinte, alerta para o fato de que
mudana total inverso simblica ou pura iluso. (...) Iluso de levar a histria a um
ponto de origem, reconstruir a sociedade segundo um plano prescrito pela natureza ou
pela razo (ALMINO, 1986-1987, p. 8). Nenhum processo constituinte (ou mudana
paradigmtica) nos transportar deste mundo para outro, antes inexistente.
Entretanto, apenas um esquecimento-falsrio (para utilizar a expresso de
Franois Ost), poder omitir que, pela primeira vez na histria brasileira, os
protagonistas da mudana constitucional no estavam confinados e no se confinaram

369
Ver, a respeito, a afirmao de Bonavides e Paes de Andrade: a Constituinte de 1987-88 foi uma
Constituinte, como nunca, alis, houve em nossa histria constitucional de vrias repblicas e um
imprio, em que o povo esteve realmente perto dos mandatrios da soberania e sem quaisquer obstculos
lhes trouxe o subsdio de sua colaborao e o prstimo de sua vontade. A presena da sociedade nunca
faltou, portanto, nas diversas ocasies em que ocorreram dramticos conflitos de interesses, dos quais
haveria de emergir afinal as regras bsicas disciplinadoras de matria a ser posta no texto da
Constituio (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 496). Ver, ainda, (MICHILES, 1989, p.
37): (...) a caracterstica mais marcante da Constituio de 1988 ser certamente o alto nvel de
participao da sociedade em sua elaborao.
209
aos crculos institucionais. O movimento em prol da convocao da Assemblia e o
prprio processo constituinte envolveram efetivamente vrios setores da sociedade civil
organizada, cujos interesses e demandas eram mltiplos, s vezes destoantes e, no raro,
defendidos de maneira corporativa (MICHILES, 1989, p. 37-38). Ainda que houvesse a
possibilidade de traar algumas demandas comuns
370
, o que irmanava esses novos
atores era o empenho em participar do processo, em influenciar os trabalhos, em
apresentar argumentos e estabelecer negociaes. Em sntese, a crena de que uma
alternativa democrtica real poderia ser construda a partir da participao popular no
processo (SOUSA JNIOR, 1988, p. 33), uma alternativa que reconhecesse a
democracia como inveno, criao ininterrupta de novos direitos, e no apenas
conservao de direitos j reconhecidos (SOUSA JNIOR, 1988, p. 34).
Diferentemente do que postulava a insistente narrativa oficial, a Constituinte de 1987-
88 representou uma fratura em nossa experincia constitucional
371
.
Em um depoimento ao jornalista Tarcsio Holanda, o ento Secretrio Geral da
Mesa da Constituinte, Paulo Affonso Martins de Oliveira, servidor que acompanhara
por meio sculo o cotidiano do Congresso Nacional, registra sua perplexidade com o
novo estado de coisas a partir de um interessante relato sobre o seu, outrora familiar,
espao de trabalho:
O deputado Ulysses Guimares preocupava-se com o intenso
movimento de pessoas circulando pelas dependncias do Congresso,
de modo particular na Cmara dos Deputados. Eram centenas de
pessoas que procuravam influenciar os constituintes para faz-los
aceitar suas reivindicaes, misturando-se poltica de toda natureza, de
categorias funcionais, de representantes de sindicatos, de movimentos
femininos, de ndios, grupos raciais e at religiosos. Em face dos
problemas criados por essa movimentao, foi realizado um estudo
sobre como outros pases trataram a questo. Em outros pases, era
vedado o acesso de pessoas estranhas aos locais privativos dos
parlamentares. Estudou-se como era o costume na Itlia, Portugal,
Holanda, Irlanda, Inglaterra, Estados Unidos, Frana e Alemanha.
Nesses pases, o prprio acesso s galerias era sempre restringido
severamente e, em alguns casos, s era permitido mediante convites.

370
A respeito das demandas que consistiam em alguma medida compartilhada pelos movimentos sociais,
ver (SOUSA JNIOR, 1988, p. 32-33).
371
Na bela sntese de Adriano Pilatti: Pr-estruturada em forma congressual, para ser tambm poder
constitudo entre poderes constitudos, de modo a ter composio condicionada por regras ditatoriais
concebidas para produzir maiorias parlamentares afeioadas ao partido da ordem e, alm disso, eleita
num contexto que garantiu ampla maioria a uma aliana governamental em que predominava quadros
conservadores, a Assemblia Nacional Constituinte de 1987-88 desencaminhou-se, desprendendo-se dos
desgnios de seus primeiros criadores (PILATTI, 2008, p. 311).
210
Contudo, nada pde ser feito. Ocorria verdadeira invaso dos mais
diversos interesses, em total desrespeito s normas da Casa e em
prejuzo da prpria liberdade dos constituintes (OLIVEIRA, 2005, p.
167).
Nesse mesmo depoimento, Paulo Affonso relata que o trabalho desenvolvido nas
comisses temticas e subcomisses, onde a participao popular se dera de forma
intensa, havia sido um esforo vo, apesar de alguns pareceres de alta qualidade. Ele
arremata: No se aproveitou nada (OLIVEIRA, 2005, p. 173).
Outro olhar sobre essa mesma histria oferecido pelo ex-deputado e, poca,
coordenador do Centro de Estudos e Acompanhamento da Constituinte da UnB, Joo
Gilberto Lucas Coelho. Joo Gilberto contesta a verso segundo a qual o povo foi
convidado a propor e nada foi aproveitado. Para ele, a despeito das graves derrotas (a
mais chocante de todas, em sua percepo, relacionada reforma agrria),
a Constituio tem dispositivos sobre democracia participativa,
cidadania, direitos do trabalhador, educao, sade, previdncia,
criana e adolescente, direitos da mulher, reconhecimento da
pluralidade tnica, preservao e ampliao de monoplios estatais,
plebiscito sobre parlamentarismo e presidencialismo e tantos outros,
de origem nas emendas populares. Lembre-se o que j foi referido: os
depoimentos nas audincias pblicas permitiram aos parlamentares
elaborarem dispositivos sobre conceitos que estavam, paralelamente,
sendo trabalhados pelos movimentos sociais. Em certos casos, as
solues encontradas foram, especialmente do ponto de vista tcnico,
mais completas (COELHO, 1988a, p. 18-19).
O divrcio entre esses dois olhares representa a batalha inconclusa em torno da
memria do processo constituinte. A tentativa de apagar ou diminuir o significado da
intensa interferncia da sociedade civil durante esse momento histrico tambm a
tentativa de reconduzir o trabalho da Assemblia a uma lgica mais familiar a quem
narra os eventos, a lgica de uma elite parlamentar que, a servio de interesses bem
definidos, apropria-se do processo, controlando-o. Segundo Le Goff, uma das grandes
preocupaes das classes, dos grupos, dos indivduos que dominaram e dominam as
sociedades histricas tornar-se senhores da memria e do esquecimento. Os
esquecimentos e os silncios da histria so reveladores destes mecanismos de
manipulao da memria coletiva (LE GOFF, 2003, p. 422).
Uma Constituio no simplesmente texto, assim como o trabalho de uma
Constituinte no pode ser reduzido ao texto promulgado. Como observa Derrida (2002,
p. 47), um documento constitucional (constitutivo de algo) no deve ser interpretado
211
como uma mera assero, mas como um proferimento, isto , como uma afirmao
contextualizada, dotada de sentido performativo. No importa apenas o qu dito, mas
como dito, por quem e em nome de quem. A narrativa oficial mostrou-se, desde o ato
convocatrio, preocupada em afirmar a Constituinte como o espao da continuidade, da
ordem, da estabilidade, da transio sem ruptura. E, desde a promulgao, a nova
Constituio nunca cessou de ser atacada em nome da governabilidade, principalmente
por meio da sugesto de novos processos de reviso. Um olhar cuidadoso sobre o como,
mostra que os representantes do povo que assinam o novo texto constitucional o
fazem sob a gide de uma idia de legitimidade e representao renovadas, que do
ensejo reflexo acerca do prprio significado do princpio da soberania popular. Como
aponta Chambers,
o povo como autoridade constituinte nunca poder ser sinnimo do
povo como entidade emprica. O povo como entidade puramente
emprica nunca unnime e sempre conduz a uma situao na qual
existem um Ns, o Povo que vence contra um Ns, o Povo que
derrotado. (...) Quando ns contamos nossas histrias sobre o povo,
devemos ser capazes de nos referir a episdios constituintes nos quais
os cidados tenham participado em processos de auto-reflexo e
accountability. Nesses momentos, os princpios superiores da lei
maior so articulados na esfera pblica para serem conhecidos,
reconhecidos ou contestados por todos. Esses momentos, e as histrias
que contamos sobre eles, podem servir como a argamassa necessria
para unir pessoas essencialmente diferentes em um povo.
(CHAMBERS, 2004, p. 169).
O processo constituinte de 1987-88 conta uma histria na qual possvel divisar
com clareza esse momento de auto-reflexo. Uma reflexo que no foi empreendida
apenas pelos constituintes, mas que foi levada a efeito, genuinamente, pela sociedade
brasileira. Restringir a reflexo sobre a legitimidade da Constituinte de 1987
circunstncia de sua convocao por uma emenda constitucional um reducionismo
grosseiro. Primeiro, porque desconsidera o longo processo de amadurecimento trilhado
pela reivindicao de uma nova constituio ao longo de toda a dcada de 1970 e
metade da dcada de 1980. A convocao no foi um gesto magnnimo e
condescendente do presidente da Repblica, mas a resultante de uma srie de
reivindicaes que, ao longo de mais de quinze anos, foram se interpenetrando e
convergindo sobre o poder institudo. Segundo, porque ignora que, com todos os seus
problemas, a convocao proporcionou uma valiosa oportunidade de articulao entre
Congresso e sociedade civil. Enfim, porque, sem o dizer, parte da premissa de que a
212
invocao do poder constituinte originrio por um ato de fora unilateral condio
suficiente ou mesmo necessria para o sucesso de um empreendimento constitucional.
Devemos nos perguntar, pelo contrrio, se o ato de fora , de fato, o germe da ordem
constitucional. Como nos adverte Menelick de Carvalho Netto, a manifestao legtima
do poder constituinte requer mais do que a simples e bruta tomada do poder ou
manipulaes palacianas para obter apoio do povo (CARVALHO NETTO, 2002, p.
45).
Por outro lado, importa permanecer atento ao questionamento no inteiramente
respondido, agitado por Jos Geraldo de Sousa Jnior: Qual a possibilidade de
incorporao, no texto constitucional, desses processos sociais novos desenvolvidos na
prtica da cidadania?
372
. O momento constituinte um momento inaugural e, se por
um lado oferece condies para sua constante atualizao, por outro, no capaz de se
auto-imunizar contra interpretaes autoritrias. Tradies, prticas polticas e atitudes
mentais so difceis de mudar (PAIXO, 2006, p. 4). Uma experincia to significativa
e rica quanto a Constituinte est, fatalmente, sujeita batalha da memria, na qual
atores e concepes que se viram derrotados ou marginalizados ao longo do processo
reposicionam seus argumentos e procuram virar o jogo a seu favor.
O prximo captulo investiga de que forma a memria do processo constituinte
ativada e apropriada quando est em pauta o seu legado. As diversas tentativas de
alterao das regras que regem a reforma constitucional ao longo dos ltimos vinte anos
serviro como referncia para essa observao.

372
A respeito desses processos sociais novos, Sousa Jnior afirma: Se a transio , conjunturalmente,
uma mediao entre o autoritarismo e a democracia, a possibilidade de associaes livres favorece as
condies efetivas de ruptura na esfera do poltico, liberando o exerccio de um poder contido na ao de
outros setores sociais. Instaurando novos espaos ideolgicos e novos instrumentos polticos de
participao, as chamadas organizaes populares de base expandem, como prtica histrica, a dimenso
democrtica da construo social de uma cidadania contempornea, representativa da interveno
consciente de novos sujeitos sociais neste processo. E, em arranjo constituinte, materializam, no apenas
a experincia recente de organizao dos movimentos sociais na direo de um papel determinante ativo e
soberano de seu prprio destino. Mas, no processo de busca de reconhecimento de suas formaes contra-
institucionais e contraculturais, classes e grupos emergentes, por meio de suas formas organizativas,
alcanam novas quotas de emancipao, instrumentalizando-se poltica e juridicamente para instituir o
seu projeto histrico de organizao social (SOUSA JNIOR, 1988, p. 30).
213

Captulo 3 A Constituio ameaada: reflexes sobre o
sentido dos procedimentos especiais de reforma constitucional
luz dos vinte anos de vigncia da Constituio de 1988


Uma coisa so os direitos humanos, estes sim clusulas ptreas.
Outra, completamente diferente, muito mais modesta, modestssima,
a alterao das regras para promover mudanas constitucionais.
Jos Serra, em novembro de 1994.


Em seu estudo sobre a Revoluo Americana, Hannah Arendt sugere que a
modernidade tornou possvel que um corpo poltico incapaz de reivindicar para si a
sano da antigidade procurasse obter a sano da legitimidade. Os eventos de
fundao ocorrem, nos tempos modernos, em plena luz do dia, e nos convidam a pensar
a difcil questo acerca de como tornar permanente uma ordem poltica inaugurada por
meio de um ato revolucionrio. Para Arendt, os americanos recorreram tradio
romana e ao seu conceito de autoridade para construir essa resposta:
o acto da fundao desenvolve, inevitavelmente, a sua prpria
estabilidade e permanncia, e a autoridade, neste contexto, no nem
mais nem menos do que uma espcie de argumentao necessria,
em virtude da qual todas as inovaes e alteraes permanecem
ligadas fundao, que ao mesmo tempo elas aumentam e
desenvolvem (AREDNT, 2001, p. 250).
Por essa razo, a autoridade da Constituio Americana residiria exatamente na
possibilidade de emend-la e adit-la, possibilidade que representa no a refutao, mas
a afirmao das fundaes originais da Repblica (ARENDT, 2001, p. 250). O xito da
tarefa revolucionria no se mede pelo carter supostamente definitivo da sua obra, mas
pela sua capacidade de fazer-se permanente influncia e inspirao da prtica que lhe
preserva e, por isso mesmo, atualiza e renova seu sentido.
No se pode dizer que essa mesma idia inspirou as iniciativas reformistas no
Brasil nos ltimos vinte anos. Pelo contrrio. A histria das mudanas constitucionais
sob a gide da Constituio de 1988 no a histria do desenvolvimento e preservao
214
daquela prtica fundacional indita que aflorou de forma quase inesperada durante os
trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte. Para o discurso reformista, trata-se da
necessidade de corrigir um erro, um desvio de rumo. Corrigir os excessos de uma
Constituio que consagra direitos demais, que regula demais e torna a tarefa do
governo complicada demais. Uma Constituio que precisa, na expresso nada delicada
de Nelson Jobim, de uma lipoaspirao
373
.
Este captulo pretende analisar a reviso constitucional de 1993 e as diversas
tentativas de alterar as regras que regem a reforma constitucional ao longo da vigncia
da Constituio de 1988. Essas tentativas se inscrevem em um contexto diferente
daquele vivido nas dcadas de 1960 e 70, mas muitas vezes se apiam em um lxico
que, contra o legado da Constituinte de 1987-1988, aposta no autoritarismo, no cinismo
e no elitismo constitucional (PAIXO, 2006). At o presente momento, nenhuma delas
foi bem sucedida.

3.1. Reviso Constitucional: o surgimento da idia na Constituinte e sua
reinterpretao nos primeiros anos de vigncia da Constituio
A idia da reviso constitucional esteve longe de ser um dos grandes temas de
debate da Constituinte. A Subcomisso de Garantia da Constituio, Reforma e
Emendas, que funcionou no mbito da Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e
Garantia das Instituies, a despeito de ter organizado audincias que abordaram a
questo da mudana constitucional, no dedicou qualquer ateno ao tema da reviso,
ao menos nos termos em que ele veio a ser consagrado no Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias (ADCT).
O dispositivo que resultou no art. 3 do ADCT apareceu bem mais tarde, fruto da
fuso das emendas n 2P00111-4, de autoria dos Constituintes Gastone Righi, Inocncio
Oliveira, Vivaldo Barbosa, Brando Monteiro, Jos Maria Eymael, Nelson Jobim,
Nelson Wedekin e Joaquim Bevilacqua, e n 2P01759-2, de autoria do Constituinte

373
Audincia pblica n 0100/06, realizada em 8.2.2006, pela Comisso Especial da Proposta de Emenda
Constituio n 157/2003.
215
Ronan Tito
374
. A fuso das duas emendas foi autorizada, a despeito da patente falta de
conexo entre elas
375
. A redao resultante da fuso sofreu ajustes de forma
376
durante
sua apreciao, mas nenhum dos aspectos centrais do texto foi alterado. A votao da
proposta, ocorrida no final da apreciao em 1 turno do projeto de Constituio, foi
encaminhada por Joaquim Bevilacqua, que localizou na tradio portuguesa a fonte de
inspirao para a proposta de realizao da reviso constitucional
377
. Em defesa do
instituto, Bevilacqua argumentou que a reviso poderia servir para promover adaptaes
na Constituio diante da hiptese de uma alterao na forma ou no sistema de governo,
decorrente do plebiscito previsto para 1993. Em nenhum momento, entretanto,
circunscreveu-a a tal propsito
378
. Para ele, a reviso funcionaria como uma mini
Constituinte, uma oportunidade para, aps cinco anos de experincia com a nova

374
Para um histrico detalhado da fuso das emendas e de seu contedo original, ver o pronunciamento
do senador Ronan Tito durante a sesso do Congresso Nacional que fixou a data de incio dos trabalhos
da reviso constitucional. Dirio do Congresso Nacional, 30.9.1993, p. 2.704 e ss.
375
O 2 do art. 3 da Resoluo da Assemblia Nacional Constituinte n 3, de 1988, prescrevia o
seguinte: Admitir-se-, ainda, a fuso de emendas, desde que a proposio dela constante no apresente
inovaes em relao s emendas objeto da fuso (...) (destacamos). A redao original da Emenda
2P00111-4 era a seguinte: Inclua-se, onde couber, no Ttulo IV, Captulo I, Subseo I, artigo com a
seguinte redao: Art. A reviso constitucional ser realizada a cada cinco anos, contados da vigncia
desta Constituio ou de sua ltima reviso pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso
Nacional, na forma que a lei estabelecer. A redao original da Emenda 2P01759-2 era, por sua vez:
Inclua-se, onde couber: Art. A Constituio poder ser revista de cinco em cinco legislaturas pelo voto
da maioria absoluta de seus membros. Para a redao original das emendas individuais, ver Dirio do
Congresso Nacional (Reviso da Constituio Federal), 4.11.1994, p. 392. Acrescente-se a isso o fato de
que as emendas aditivas no atendiam a exigncia regimental vigente naquele momento, segundo a qual
emendas individuais somente seriam aceitas se versassem sobre dispositivo do Projeto de Constituio
(art. 3, II da Resoluo da Assemblia Nacional Constituinte n 3, de 1988). Registre-se, ainda, que,
conforme observado pelo senador Wilson Martins durante o processo de reviso constitucional, em 1993,
o Constituinte Manoel Moreira apresentara, perante a Comisso Constitucional de Organizao dos
Poderes e Sistema de Governo, em 1987, emenda individual regulando a reviso constitucional. A
emenda foi rejeitada e no constou do anteprojeto daquela Comisso. Dirio do Congresso Nacional
(Reviso da Constituio Federal), 4.11.1994, p. 392.
376
A redao inicial da emenda resultante da fuso era a seguinte: Art. A reviso constitucional ser
realizada daqui a cinco anos, contados da vigncia desta Constituio, pelo voto da maioria absoluta dos
membros do Congresso Nacional, em sesso unicameral. Dirio da Assemblia Nacional Constituinte,
3.6.1988, p. 100.
377
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 3.6.1988, p. 100. Os arts. 284 e ss. da Constituio da
Repblica Portuguesa dispe sobre a realizao de revises constitucionais espaadas, em princpio, por
um prazo de cinco anos, salvo por aprovao de quatro quintos dos deputados em exerccio na
Assemblia da Repblica, quando tal requisito temporal dispensado. Para maiores detalhes, ver Jorge
Miranda (1997, p. 374 e ss.). Em 2005, Portugal aprovou a 7 Reviso Constitucional.
378
Ora, se o povo brasileiro decidir que o Brasil a partir de 1993 ser, por exemplo, uma monarquia
parlamentarista, ou uma repblica parlamentarista, mais do que evidente que ser necessria uma
profunda restaurao da ordem jurdica que hoje estamos discutindo e que em breve iremos aprovar.
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 3.6.1988, p. 101.
216
Carta, introduzir ajustes por meio de procedimento e quorum facilitados
379
. Ou, nas
palavras de outro signatrio da emenda, Ronan Tito, pretende-se (...) que, aps
colocada esta Constituio em funcionamento durante 5 anos, se verifique da justeza de
todas as conquistas que estamos promulgando
380
.
O debate sobre a matria foi curto. A nica crtica proferida abertamente contra
a proposta veio do Constituinte baiano Jorge Hage, do PMDB, que considerou a medida
inconveniente, e censurou-a por enfraquecer a autoridade da Constituio. A reviso
seria, em seu entendimento, um tipo de selo de prazo de validade, limitada a cinco
anos. De acordo com Hage,
Toda a legitimidade, todo o peso indiscutvel e inquestionvel que
exige o documento constitucional estaria trincado, rachado, posto sob
dvida e suspeio, porque os prprios Constituintes seus autores
teriam como que declarado num post scriptum, numa nota de rodap,
que no tiveram talvez as melhores condies para trabalhar, que,
apesar de estarmos aqui durante um ano e meio, no conseguimos
fazer o melhor e o mais adequado ao Pas, que nos deixamos levar por
presses do casusmo, ou do momento, ou da conjuntura. Estaramos,
a sim, passando recibo quilo que os setores conservadores dizem a
cada dia deste Projeto, que concessivo demais, que tpico e
casustico demais, que entra demasiado no detalhe das concesses, dos
avanos s classes trabalhadoras, e que esta coisa se deveu ao fato de
que ns, de repente, destampamos a panela de presso das
reivindicaes sociais aps um perodo autoritrio, mas que isto, num
perodo de mais calmaria, jamais estaria numa Constituio. E tantas
outras alegaes a mais, s quais no passarei recibo
381
.
Jorge Hage tambm chamou a ateno para o fato de que o Congresso revisor,
que estaria no exerccio de suas funes em 1993, seria um Congresso j no quarto ano
de mandato, menos sensvel e afinado com a opinio pblica. O relator Bernardo
Cabral, aps uma breve sugesto de redao, apresentou parecer favorvel emenda,
cuja votao passou a ser encaminhada pelas lideranas partidrias. Apenas o PDS e o
PFL portanto, os dois partidos tradicionalmente identificados com as foras polticas
mais conservadoras na Constituinte encaminharam o voto no. O PMDB, PTB,
PDC, PSB, PT, PCdoB e PCB encaminharam o voto sim, apoiando a reviso.

379
Segundo Bevilacqua: prevemos para a reviso o voto da maioria absoluta, por conseguinte, 50% mais
um, em votao unicameral, ou seja, Senado e Cmara em conjunto. Seria quase que uma mini
Constituinte, uma Constituinte derivada, realmente, do expresso mandamento constitucional consignado
aqui, nas Disposies Transitrias. Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 3.6.1988, p. 101.
380
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 3.6.1988, p. 102.
381
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 3.6.1988, p. 102.
217
interessante observar que, naquele momento, a Emenda coletiva ao Ato das
Disposies Gerais e Transitrias (Emenda n 2.045), assinada por 287 parlamentares
do Centro, j havia sido aprovada, e nela no constava a previso de realizao da
reviso constitucional
382
. Em outras palavras, a reviso no era uma reivindicao do
Centro, nem de um partido poltico em especial. Seus defensores localizavam-se ao
largo de todo o espectro poltico da Constituinte. O senador Divaldo Suruagy, do PFL
de Alagoas, por exemplo, defendeu a reviso constitucional, caracterizando-a como uma
prtica democrtica a despeito da posio contrria de seu partido. Suruagy entendia
que a adaptao paulatina da ordem constitucional poderia ser mais condizente com o
constante processo de aggiornamento da poltica e da economia brasileira. Para ele,
muito mais til para a sanidade institucional brasileira ser, a cada mudana profunda
do processo poltico, buscarmos mais o caminho da adaptao do que o da revogao,
pura e simplesmente, da Constituio em vigor
383
. E alertou para o esquecimento das
lies do passado, quando o imobilismo constitucional decorrente de um quorum
qualificado excessivamente rgido para as reformas constitucionais abriu espao para
episdios como o Pacote de Abril. Em sua opinio, teria sido muito mais prudente
adotar um quorum diferenciado, de dois teros para as reformas aprovadas numa
mesma sesso legislativa, e o de maioria absoluta, quando se tratasse de reformas
aprovadas em suas sesses legislativas consecutivas
384
.
A reviso constitucional no era, portanto, consenso entre os constituintes. A
emenda aglutinativa havia sido aprovada, mas a ela haviam sido oferecidos quatro
destaques, de autoria dos Constituintes Marcos Lima (Destaque n 425), Lavoisier Maia
(Destaque n 548), Mendes Ribeiro (Destaque n 871) e Jos Jorge (Destaque n 1.075),
todos com o propsito de suprimir a previso transitria. O fim dos trabalhos da
Constituinte j se encontrava prximo e intensas negociaes para agilizar o processo de
votao marcaram as ltimas sesses. No bojo desse processo, os quatro destaques que

382
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 2.6.1988, p. 28. A emenda foi aprovada, ressalvados os
destaques, por 320 votos favorveis, 222 contrrios e 10 abstenes. Dirio da Assemblia Nacional
Constituinte, 2.6.1988, p. 39. Para maiores detalhes, ver A Constituinte de 1987-1988: progressistas,
conservadores, ordem econmica e regras do jogo (PILATTI, 2008, p. 274 e ss.).
383
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 4.6.1988, p. 151.
384
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 4.6.1988, p. 151.
218
pretendiam eliminar a reviso constitucional do texto do ADCT foram retirados pelos
respectivos autores, sem necessidade de apreciao pelo Plenrio da Assemblia
385
.
Sobre o dispositivo, ficou pendente apenas a Emenda n 1.763, de autoria do
Constituinte Darcy Deitos, que pretendia inserir no texto do artigo 3 do ADCT, antes
da palavra realizada, a expresso uma s vez, de modo a deixar expressamente
consignado que a reviso constitucional no deveria repetir-se. O tema estava
predestinado polmica, mas, naquele momento, a situao foi contornada de forma
(talvez excessivamente) simples: o Constituinte Nelson Carneiro ponderou estar claro, a
partir do texto aprovado, que no vai haver vrias revises, apenas uma, nica. O
autor da emenda, entretanto, sentia-se inseguro quanto a tal interpretao e insistiu em
consultar o relator, Bernardo Cabral. Cabral observou:
o que acaba de ser dito pelo eminente Constituinte Nelson Carneiro
[s haver uma reviso] tem absoluta procedncia, ficar registrado
nos Anais da Casa o que se deseja. Com isso e por isso, fao um apelo
ao eminente Constituinte Darcy Deitos, para que retire a emenda,
ficando sua proposio apenas registrada nos Anais da Casa, no
havendo qualquer necessidade de a matria ser levada votao
386
.

385
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 31.8.1988, p. 489-490.
386
A ntegra do dilogo entre o Constituinte Darcy Deitos, o Constituinte Nelson Carneiro, e o Relator,
Bernardo Cabral a que se segue: O SR. PRESIDENTE (Ulysses Guimares): Destaque n 59, de
autoria do Constituinte Darcy Deitos. Quer S. Ex. inserir no texto do art. 3 das Disposies Transitrias,
antes da palavra realizada, a expresso uma s vez. Concedo a palavra ao nobre Constituinte Darcy
Deitos, para encaminhar a votao. O SR. DARCY DEITOS (PMDB PR. Sem reviso do orador.): Sr.
Presidente, a minha emenda de correo de linguagem. Acrescentaramos antes da palavra realizada a
expresso uma s vez. O texto ficaria da seguinte forma: A reviso constitucional ser uma s vez
realizada, aps cinco anos, contados da promulgao da Constituio, pelo voto da maioria absoluta dos
membros do Congresso Nacional, em sesso unicameral. A nossa emenda, Sr. Presidente, j recebeu
parecer favorvel do Sr. Relator. Gostaria de saber se S. Ex. mantm o parecer exarado anteriormente.
Trata-se de uma correo de linguagem, Sr. Presidente, mas talvez seja necessrio submeter a voto. O SR.
NELSON CARNEIRO: Sr. Presidente, peo a palavra pela ordem. O SR. PRESIDENTE (Ulysses
Guimares): Tem V. Ex. a palavra. O SR. NELSON CARNEIRO (PMDB RJ. Sem reviso do
orador.): Sr. Presidente, se V. Ex. me permite, o prprio texto j responde, porque diz: A reviso
constitucional ser realizada aps cinco anos, contados da promulgao da Constituio. S pode ser
uma vez. No vai haver vrias revises, apenas uma, nica, cinco anos a contar da data da promulgao
da Constituio. De modo que a emenda no procedente. O SR. DARCY DEITOS (PMDB PR. Sem
reviso do orador.): Sr. Presidente, entendemos que uma questo de linguagem. A linguagem no est
correta. Ouamos o Relator. O SR. PRESIDENTE (Ulysses Guimares): Vamos ouvir o Relator. O SR.
BERNARDO CABRAL (Relator) (PMDB AM. Sem reviso do orador.): Sr. Presidente, Sras e Srs.
Constituintes, o eminente Constituinte Darcy Deitos deseja que fique expresso que a reviso
constitucional ser realizada uma s vez. Justifica S. Ex. na sua emenda, que, no havendo a incluso da
expresso uma s vez, poderiam surgir dvidas quanto matria. O autor da emenda, Constituinte
Joaquim Bevilcqua, entende que no. Acho que o Constituinte Darcy Deitos tem razo. Optei pela
aprovao por uma questo de reforo, mas lembro Casa que o que acaba de ser dito pelo eminente
Constituinte Nelson Carneiro tem absoluta procedncia, ficar registrado nos Anais da Casa o que se
deseja. Com isso e por isso, fao um apelo ao eminente Constituinte Darcy Deitos, para que retire a
219
A emenda foi retirada por Deitos, e a previso de realizao da reviso
constitucional cinco anos aps a promulgao da Constituio de 1988 foi mantida. A
estrutura adotada pela nova Constituio previa, assim, uma via ordinria de alterao
constitucional, denominada emenda e uma via extraordinria e excepcional de
alterao, denominada reviso, que seria realizada, em princpio, uma nica vez,
consoante a redao dada ao art. 3 do ADCT
387
.
Mas as insatisfaes que rondaram o processo constituinte no se aplacaram com
a promulgao do texto, e o debate sobre a necessidade de promover ajustes na
Constituio foi retomado muito antes do prazo de cinco anos inicialmente previsto para
a realizao da reviso constitucional.
A primeira investida de peso dos reformistas ocorreu no governo Collor, e ficou
conhecida como Emendo
388
. O Emendo foi encaminhado por Collor ao
Congresso num momento difcil de seu governo, em outubro de 1991, aps o naufrgio
dos dois primeiros planos de estabilizao econmica, sob o comando de Zlia Cardoso,
poucos meses aps a posse de Marclio Marques Moreira, seu segundo ministro da
Fazenda. Antes mesmo do recebimento da proposta pelo Congresso, importantes
lideranas polticas mostravam-se pouco receptivas ao projeto. Essa postura no
decorria de um apreo especial Constituio, mas do descrdito que o governo Collor
acumulava j naquele momento. O senador Humberto Lucena, que havia sido presidente
do Senado Federal entre 1987 e 1989 e voltaria a s-lo entre 1993 e 1995, durante a
reviso constitucional, proferiu, em agosto de 1991, um longo discurso criticando a
proposta de reforma formulada pelo governo. De acordo com o senador, a medida no
passava de uma cortina de fumaa sobre o quadro real de dificuldades, destinada a
encobrir suas verdadeiras causas e seus responsveis principais:

emenda, ficando sua proposio apenas registrada nos Anais da Casa, no havendo qualquer necessidade
de a matria ser levada votao. Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 31.8.1988, p. 490.
387
Essa configurao terminolgica afastava-se das distines normalmente acolhidas pela doutrina
constitucional brasileira, que, com Pinto Ferreira, Meirelles Teixeira, Jos Afonso da Silva e outros,
entendia reforma constitucional como gnero, do qual reviso e emenda seriam espcies. As emendas
destinar-se-iam a introduo de modificaes pontuais, ao passo que a reviso envolveria um processo
mais dificultoso e a possibilidade de aprovao de mudanas mais extensas e expressivas no texto
constitucional (SILVA, 2006, p. 62).
388
Proposta de Emenda Constituio n 51, assinada pelo presidente Fernando Collor em 4 de outubro
de 1991, na vspera do aniversrio de trs anos da Constituio de 1988. A proposta foi encaminhada ao
Congresso Nacional pela Mensagem n 523, de 1991 e est publicada no Dirio do Congresso Nacional,
Seo I, 18.10.1991, p. 20.134.
220
Ora, Sr. Presidente, Srs. Senadores, como esconder que a situao
atual decorre fundamentalmente da poltica equivocada com que se
tem tratado a crise scio-econmica; do diagnstico falso que tem
permanentemente pautado as atuaes um milmetro do entendimento
ortodoxo de que a recesso o remdio para o problema inflacionrio
do pas, com todo o seu squito de mazelas? Aprofundou-se
brutalmente a recesso no Pas com os planos Collor I e II; promoveu-
se o mais violento seqestro de ativos financeiros de que se tem
notcia em tempos de paz; garrotearam-se os salrios; as empresas
tiveram as suas taxas de lucratividade fortemente reduzidas. Enfim,
levou-se o pas a uma queda produtiva recorde de quase 7%, com uma
taxa mdia de desemprego altamente significativa, em torno de 12%.
(...) Por mais que tenhamos clara a necessidade de aprimorar a
Constituio, no podemos a ela imputar a responsabilidade pelo
fracasso da poltica econmica e pelos desvios das polticas sociais at
agora desenvolvidas neste governo, ainda mais quando ela sequer
completou os cinco anos de sua promulgao
389
.
As dificuldades de formao de uma base parlamentar slida no haviam sido
resolvidas no primeiro ano do governo Collor, e, em meio ao agravamento da crise, sua
soluo era tanto mais remota. Dificilmente o presidente seria capaz de angariar o apoio
de trs quintos do Congresso para seus projetos. Na exposio de motivos do
Emendo, Collor apelou at mesmo ao Papa Paulo VI, que afirmava ser
desenvolvimento o novo nome da paz. E desenvolvimento, lembrava o presidente,
demandava ouvir os ventos transformadores do mundo, [que] consagram o princpio de
que um Estado onipresente sempre ineficaz. Era necessrio liberalizar a economia,
garantir a estabilidade dos preos por meio de um ajuste fiscal duradouro, abrir a
economia poupana externa e recriar estmulos iniciativa privada nacional. Tais
medidas exigiam, entretanto, a modificao de alguns poucos dispositivos
constitucionais, que representam empecilhos intransponveis para os novos rumos que
queremos
390
.
Entre o vasto conjunto de medidas sugeridas encontrava-se a proibio de
emisso de ttulos pblicos pelos estados e municpios, a restrio aos monoplios
federais, a eliminao da distino entre empresa brasileira e empresa brasileira de
capital nacional, a atribuio de competncia ao STF para, por provocao do
Advogado Geral da Unio ou do Procurador Geral da Repblica, avocar qualquer ao
que envolvesse imediato perigo de grave leso ordem, sade, segurana ou s
finanas pblicas, uma srie de ajustes nas normas constitucionais tributrias,

389
Dirio do Congresso Nacional, Seo II, 28.8.1991, p. 5.251-5.252.
390
Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 18.10.1991, p. 20.143.
221
mudanas na estrutura e funcionamento da Administrao Pblica, uma reforma
universitria, e assim por diante. O senador Nelson Carneiro, em sesso do Senado, no
dia 20 de setembro de 1991, reclamava que um nico projeto com alteraes to
dspares era anti-regimental
391
. Recuperando o uso que a doutrina constitucional
tradicionalmente fazia desses termos, o senador apontou que o Congresso estava diante
de uma verdadeira reviso constitucional, e no de emenda Constituio
392
.
O leque aberto pelo Emendo era to amplo que, em 10 de outubro, a
Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados, rgo responsvel pela
primeira manifestao sobre a proposio (acerca de sua admissibilidade), determinou
que ela fosse desmembrada em cinco, originando as Propostas de Emenda
Constituio n 55, 56, 57, 58 e 59, de 1991
393
. As novas propostas aglutinaram,
respectivamente, as matrias relativas reforma fiscal (PEC n 55/1991), s medidas
pertinentes desregulamentao da economia (PEC n 56/1991), ao avocatria de
competncia do STF (PEC n 57/1991), regulamentao sobre transplante e a
proibio do comrcio de sangue (PEC n 58/1991) e reforma administrativa e
universitria (PEC n 59/1991). Essa ltima proposio foi retirada a pedido do
Presidente da Repblica pelo Aviso n 436, de 13 de maio de 1992
394
, enquanto a PEC
n 55/1991 foi declarada prejudicada em junho de 1993, em face da aprovao da
Emenda Constitucional n 3, de 1993
395
. Aps uma tramitao acidentada, as trs
propostas restantes foram encaminhadas pela Mesa Diretora da Cmara ao Congresso

391
O senador referia-se ao art. 371 do Regimento Interno do Senado Federal, segundo o qual vedada a
apresentao de proposta que objetiva alterar dispositivos sem correlao direta entre si.
392
Dirio do Congresso Nacional, Seo II, 21.9.1991, p. 6.267.
393
A deciso foi comunicada ao Presidente da Cmara dos Deputados por ofcio do Presidente da
Comisso de Constituio e Justia (Ofcio n - P 120/91): Senhor Presidente, Em conformidade com o
que ficou decidido por esta Comisso no dia 10 do corrente, comunico a Vossa Excelncia que os ilustres
membros deste d. rgo tcnico, nos termos do disposto no art. 57, III, do Regimento Interno, deliberaram
promover o desmembramento da Proposta de Emenda Constitucional n 51, de 1991 constitutiva do que
se convencionou chamar de Emendo em cinco distintas propostas de emendas constitucionais,
tratando cada uma das mesmas dos seguintes temas, a saber: a) ajuste fiscal; b) desregulamentao da
economia; c) poder avocatrio do Supremo Tribunal Federal; d) remoo de rgos, tecidos e substncias
humanas para fins de transplante e proibio de comercializao de sangue; e e) funcionalismo pblico e
reforma universitria. Diante do exposto, e com os anexos que acompanham o presente, encaminhos a
referida propositura a Vossa Excelncia, para as providncias de estilo, mormente a renumerao
respectiva das propostas, com a reserva temtica supramencionada, e a ulterior distribuio. Aproveito a
oportunidade para renovar a Vossa Excelncia protestos de elevada estima e profunda considerao.
Deputado Joo Natal, Presidente. Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 11.10.1991, p. 19.865.
394
Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 22.5.1992, p. 10.021-10.022.
395
Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 30.6.1993, p. 13.982.
222
Revisor, na qualidade de proposta de emenda revisional
396
. Nenhuma delas,
entretanto, foi objeto de considerao ao longo da reviso constitucional, e as trs
terminaram arquivadas em 1994
397
.
O Emendo, enquanto primeiro esforo revisionista da Constituio de 1988,
representou a tentativa de agregar apoio por parte de um governo desgastado pelo
fracasso de sua poltica econmica e sem suporte no Congresso
398
. Esse governo
entendia a alterao constitucional como um passo necessrio para a superao dos
atuais entraves ao desenvolvimento, mas diante das dificuldades que lhe eram
oferecidas por um contexto parlamentar hostil, j cogitava avanar para uma alternativa
que envolvesse a alterao das regras do jogo. O jornalista Carlos Castello Branco
chegou a noticiar em sua coluna no Jornal do Brasil que:
[Marco] Maciel [ento lder do governo no Senado], como se sabe,
est propondo s demais lideranas e aos presidentes da Cmara e do
Senado a votao prvia de uma emenda constitucional que altere o
processo vigente e restaure a votao em sesso das cmaras
reunidas, como se fazia antigamente, das emendas Constituio.
Sem que isso ocorra, nada passar. Mas a prpria emenda Maciel
corre o risco de ser a primeira demonstrao concreta da inviabilidade
de reforma constitucional segundo as normas adotadas pelos
constituintes de 1988. A menos que a votao seja precedida de
entendimento poltico bastante amplo para assegurar sua aceitao
(CASTELLO BRANCO, 1991) (destacamos).
Esta proposta de emenda Constituio chegou a ser apresentada na Cmara dos
Deputados no final de outubro de 1991, em iniciativa encabeada pelo deputado

396
Ofcio SGM/P 1.182, de 1993.
397
Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 3.12.1994, p. 14.822.
398
Nesse sentido o trabalho de Couto: A aprovao das reformas constitucionais do Emendo seria um
trunfo para um governo que precisava tanto aprofundar as transformaes econmicas orientadas para o
mercado (que Collor, alis, inaugurou de forma efetiva) como lanar os fundamentos de uma coalizo
poltica que ainda no se forjara. O Emendo, porm, naufragou. Assim como naufragaram as demais
tentativas de reforma constitucional apresentadas pelo presidente. A busca de uma maioria qualificada no
Congresso esbarrava em diversos obstculos: a pouca destreza poltica do Chefe do Executivo, a
fragmentao congressual, o empenho das oposies, a inexistncia (ainda) de um consenso mais amplo
acerca das reformas necessrias e o fato de estar prevista para 1993 uma reviso constitucional, fazendo
com que muitos entendessem ser aquele o momento apropriado para mudanas numa Constituio to
recente (COUTO, 1997, p. 46). Na mesma linha, o depoimento da liderana petista Jos Genoino ao
CEBRAP: O processo de institucionalizao da democracia brasileira enfrenta um n que no foi
desatado nem pelo parlamento, nem pelos partidos, nem pelo processo eleitoral, nem pela sociedade
brasileira. No meu entendeu, o n da questo a no-constituio, nesse processo de democratizao, de
maiorias organizadas que, com respeito s minorias, tenham um projeto para o futuro do pas
(GENOINO, 1994, p. 7).
223
Adylson Motta
399
, ento vice-lder do PDS, partido da base do governo Collor. Em maio
de 1992, a proposta recebeu um parecer lacnico, porm favorvel, da Comisso de
Constituio e Justia da Cmara
400
. Acabou, porm, levando o mesmo fim do restante
do Emendo: encaminhada para o Congresso Revisor como proposta de emenda
revisional, nunca chegou a ser apreciada.
A tentativa de restaurar a antiga sistemtica de tramitao das propostas de
emenda constitucional, permitindo a sua apreciao em sesso conjunta no Plenrio do
Congresso Nacional, respondia a uma dificuldade percebida, poca, como de difcil
superao. Alm do quorum de trs quintos dos membros de cada Casa para a
aprovao das propostas, seria necessrio pensar uma alternativa para a hiptese de a
Cmara aprovar um texto diferente do aprovado pelo Senado, e vice-versa.
Os dois turnos exigidos pela Constituio em cada casa legislativa
para aprovao por trs quintos criariam impasse, entre outras coisas,
por no prever o que acontecer se uma das cmaras alterar o votado
anteriormente na outra. Como no h regra, poderia ocorrer um
pingue-pongue de durao definida apenas pela ocorrncia, ou no, de
acordo (CASTELLO BRANCO, 1991).
At os dias de hoje, essa questo no foi equacionada de forma adequada. A
soluo encontrada pelo Congresso tem sido a promulgao parcial de propostas de
emenda constitucional, isto , a promulgao de partes da proposio que, tendo o
mesmo teor, tenham sido aprovadas pela Cmara e pelo Senado, uma alternativa que
envolve diversos inconvenientes
401
. Nos idos de 1991, o debate sobre essa matria era

399
Proposta de Emenda Constituio n 68, de 1991. Dirio do Congresso Nacional, Seo I,
22.2.1992. A despeito de ter sido publicada apenas em fevereiro de 1992, a proposio foi oferecida em
fins de outubro de 1991.
400
Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 13.5.1992, p. 8.727.
401
Inicialmente, interessante lembrar que o Brasil adota a sistemtica da promulgao parcial em se
tratando de projetos de lei submetidos a veto parcial. A parte no vetada imediatamente promulgada e o
veto segue de volta ao Congresso, para apreciao, conforme o artigo 66 da Constituio Federal. A
possibilidade de promulgao parcial de leis pelo Presidente no um expediente popular. Conforme
ensinam Eduardo Alemn e George Tsebelis, analisando o poder de agenda presidencial na Amrica
Latina, mais rara ainda tem sido a previso padro forte, segundo a qual os presidentes podem
promulgar automaticamente as partes no modificadas de um projeto parcialmente vetado, um
procedimento que se originou no incio do sculo XX na Argentina e Brasil (ALEMN; TSEBELIS,
2005, p. 5). Alm de conferir uma posio privilegiada ao chefe de governo no processo legislativo, tal
procedimento pode implicar em dficits de sistematicidade da lei, quadro agravado no Brasil pela
lenincia com que tratada a eterna procrastinao da apreciao dos vetos. Aplicado ao procedimento de
reforma constitucional, esse expediente apenas contribui para transferir ao nvel da Constituio a
precariedade que tem marcado boa parte de nosso processo legislativo ordinrio. Como no poderia
deixar de ser, a promulgao parcial de emendas constitucionais produz, a cada utilizao, sua safra de
polmicas. A mais recente foi debatida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da medida cautelar
em ao direta de inconstitucionalidade n 3.395-6/DF. Na oportunidade, discutia-se a relevncia de uma
224
bastante incipiente e produzia insegurana tanto no governo quanto nos meios
parlamentares. As dificuldades polticas enfrentadas por Collor no Congresso pareciam
amplificar os obstculos envolvidos na apreciao de propostas em dois turnos
conduzidos separadamente na Cmara e no Senado. O governo procurava construir
alternativas que superassem o iminente quadro de paralisia poltica que ameaava sua
gesto. Entre as possibilidades que comearam a se desenhar, a que dispunha de maior
popularidade era, sem dvida, a antecipao da reviso constitucional inicialmente
prevista para 1993.
Um primeiro ponto a favor da idia era o fato de que ela j havia sido proposta
antes, em iniciativa liderada pelo ento deputado Jos Serra, do PSDB
402
. Serra,
defensor assumido do parlamentarismo, sustentava que tanto o plebiscito quanto a
reviso constitucional deveriam ser antecipados para 1992
403
, pois, a se manter a

alterao introduzida pelo Senado redao do art. 114, I da Constituio, a qual abriria espao para
dvidas sobre a competncia para julgar aes envolvendo servidores pblicos ocupantes de cargos
efetivos ou em comisso. Em razo da suposta alterao do sentido normativo do texto, seria exigvel que
ele fosse novamente apreciado pela Cmara dos Deputados. O STF, entretanto, entendeu que a alterao
no inovava o sentido do dispositivo e fixou entendimento de que a competncia para julgar relaes de
trabalho de servidores ocupantes de cargo efetivo ou em comisso cabe no justia trabalhista, mas
justia comum, federal ou estadual, conforme o caso. Outra polmica tambm oriunda da Reforma do
Judicirio dizia respeito regra a ser observada para a composio do Conselho Nacional do Ministrio
Pblico na hiptese de no indicao de nomes pelas autoridades competentes no prazo constitucional
(art. 5, 1 da Emenda Constitucional n 45, de 2004). A questo foi apreciada pelo Supremo Tribunal
Federal na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3.472/DF e tambm se baseava em divergncia entre
os textos normativos supostamente aprovados pelo Senado Federal e pela Cmara dos Deputados,
vigentes em razo de promulgao parcial.
402
Proposta de Emenda Constituio n 51, de 1990. Dirio do Congresso Nacional, Seo I,
8.11.1990, p. 11.784.
403
Registre-se que pelo menos outras sete propostas foram apresentadas no mesmo sentido, na Cmara e
no Senado Federal: a Proposta de Emenda Constituio n 6, de 1991, do deputado Valdemar Costa
Neto (Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 27.6.1991, p. 11.491); a Proposta de Emenda
Constituio n 8, de 1991, do deputado Fetter Junior (Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 8.8.1991,
p. 12.930); a Proposta de Emenda Constituio n 47, de 1991, do deputado Cunha Bueno (Dirio do
Congresso Nacional, Seo I, 12.11.1991, p. 22.617); a Proposta de Emenda Constituio n 67, de
1991, do deputado Pauderney Avelino (Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 19.2.1992, p. 1.671); a
Proposta de Emenda constituio n 74, de 1991, do deputado Alberto Goldman (Dirio do Congresso
Nacional, Seo I, 22.2.1992, p. 2.054); a Proposta de Emenda Constituio n 14, de 1991, do senador
Jos Richa (Dirio do Congresso Nacional, Seo II, 13.8.1991); e a Proposta de Emenda Constituio
n 9, de 1992, do senador Jos Eduardo (Dirio do Congresso Nacional, Seo II, 17.10.1992, p. 8.234).
As cinco primeiras foram apensadas PEC n 51/1990, de Jos Serra e declaradas prejudicadas com a
aprovao dessa proposio. A PEC n 9/1992 no chegou a ser apreciada, sendo declarada prejudicada
com o encerramento dos trabalhos da reviso constitucional. J a PEC n 14/1991 foi apreciada no Senado
Federal, tendo sido rejeitada no segundo turno de votao. Em primeiro turno, prevaleceu to-somente a
antecipao do plebiscito. O PMDB posicionou-se contrariamente antecipao da reviso
constitucional, argumentando que o prazo de cinco anos estabelecido pelo constituinte originrio para a
realizao da reviso seria intangvel: (...) no que tange antecipao da reviso constitucional, ns da
Bancada do PMDB vamos votar contra, por considerar, Sr. Presidente, Srs. Senadores, a opinio de
abalizados juristas, entre os quais citaria: Leito de Abreu, Sidney Sanches, Aristides Junqueira e Geraldo
225
previso original da Constituio, grande parte do trabalho legislativo do Congresso
Revisor ocorreria em 1994, ano de eleies gerais. Serra temia que as eleies
esvaziassem ou enviesassem o debate poltico, estimulando a adoo de medidas
populistas
404
. O lder tucano concordava com a necessidade de reformas constitucionais
urgentes, tal como defendido pelo governo, e acreditava que a Constituio havia se
excedido no mpeto regulatrio, tornando excessivamente rgido o sistema jurdico.
Atendendo ebulio do momento poltico e refletindo uma fase de
profunda conscientizao e reivindicao sociais, a Constituio
desceu, na regulao de algumas matrias, a mincias inadequadas
para constar de um texto do seu nvel, tornando o sistema jurdico
excessivamente rgido, incapaz de se adaptar s diversas situaes
exigidas pela sociedade de um pas procura do desenvolvimento e de
sua afirmao como nao democrtica comprometida com o bem-
estar do seu povo. Em geral, as emendas Constituio so discutidas
e votadas em cada Casa do Congresso Nacional em dois turnos,
considerando-se aprovadas se obtiverem, em ambos, trs quintos dos
votos dos respectivos membros. No caso de emenda constitucional
prevista no art. 3 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias, a discusso e votao sero realizadas em sesso
unicameral, dependendo, para sua aprovao, do voto da maioria
absoluta dos membros do Congresso Nacional
405
.
verdade que o argumento de Serra no considerava, ao menos naquele
momento, a hiptese de que a reviso pudesse se realizar aps o ano de 1994, e no

Ataliba este at mais radical. Todos acharam que como foi o poder constituinte originrio quem
estabeleceu um prazo de cinco anos para a reviso constitucional, antes disso no se poderia realiz-la
portanto, utilizando-se o quorum qualificado de maioria absoluta para alterar o texto constitucional de
1988. Dirio do Congresso Nacional, Seo II, 24.10.1991, p. 7.282. No segundo turno, todavia, nem
mesmo a antecipao do plebiscito foi capaz de alcanar o quorum de trs quintos, exigido para a
aprovao da matria. Apenas 46 senadores votaram favoravelmente ao projeto. De toda forma, a
antecipao do plebiscito e a manuteno da data inicialmente prevista para a reviso constitucional foi a
opo adotada pelo Congresso, mediante a aprovao, com modificaes, da proposta de Serra, a PEC n
51/1990, que se transformou na Emenda Constitucional n 2, de 1992, com se ver adiante.
404
De acordo com Carlos Castello Branco, Serra entendia que o xito da modernizao do pas est
pendente da reforma constitucional que, segundo estabeleceu a Constituio de 1988, se realizar em
1993, precedida de consulta plebiscitria sobre forma e sistema de governo tambm marcada para o
mesmo ano. Serra entende ainda que plebiscito e reforma devem ser antecipados para 1992, pois seria de
todo imprprio realiz-los na data prevista desde que a discusso constituinte seria no curso de 1994
quando a nao estar mobilizada para eleies gerais, do presidente da Repblica, dos governadores, dos
membros do Congresso e das assemblias estaduais (CASTELLO BRANCO, 1990) (destacamos). Na
justificao da proposta, Serra afirma que a insistncia em manter a data inicialmente prevista para a
reviso resultar num grande fiasco: a qualidade do trabalho ligado reviso constitucional, sobre o qual
se assentaram tantas esperanas, est fadado a constituir um grande fiasco e um autntico fracasso, com
srias implicaes e um prejuzo irrecupervel para o sistema jurdico e as instituies brasileiras. Dirio
do Congresso Nacional, Seo I, 8.11.1990, p. 11.784.
405
Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 8.11.1990, p. 11.784.
226
antes, sem necessidade de qualquer alterao constitucional
406
. Serra, entretanto, parecia
entender, como os crticos dos excessos da Constituio de 1988, que seria melhor
levar a reviso a cabo o quanto antes
407
.
Para o governo, outra vantagem da antecipao da reviso constitucional era a
abertura do caminho para a aprovao de alteraes constitucionais com base em um
rito que se ajustava s suas possibilidades polticas: quorum de maioria absoluta em
sesso unicameral. Isto , no s Senado e Cmara deliberariam na mesma
oportunidade, mas deliberariam como se fossem uma s Casa Legislativa. Tudo com a
grande vantagem de utilizar um expediente j previsto na Constituio. Os riscos
envolvidos, inclusive de contestao judicial da medida, seriam significativamente
reduzidos, restringindo-se validade da antecipao da reviso, tema que de fato
chegou a merecer a ateno do Supremo Tribunal Federal.
Por fim, a antecipao da reviso oferecia uma resposta a quem argumentava
que o momento para a introduo de alteraes mais significativas em um texto
constitucional to jovem seria precisamente a reviso, consignada nos dispositivos
transitrios da prpria Carta.
A estratgia do governo esbarrava, entretanto, em significativa resistncia por
parte de partidos oposicionistas e tambm por parte de entidades da sociedade civil que
haviam desempenhado um papel mais ativo ao longo do processo constituinte, como a
Ordem dos Advogados do Brasil, a Associao Brasileira de Imprensa, a Confederao
Nacional dos Bispos do Brasil e a Central nica dos Trabalhadores
408
. E tal oposio

406
Nesse sentido, entre outros, o entendimento de Lus Roberto Barroso (1994, p. 68-69): o constituinte
brasileiro de 1988 inscreveu l no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias um artigo 3
prevendo a reviso da Constituio ao final ou a partir de cinco anos. Pode ser cinco, pode ser seis, pode
ser dez. O juiz da convenincia e oportunidade disso, data maxima venia, no nem a OAB, nem a ABI,
nem so os professores de Direito. O juzo da convenincia poltica de fazer-se ou no a reviso agora
do Congresso Nacional.
407
Entre outras vozes que se levantaram no Congresso em prol da antecipao da reviso com argumento
semelhante ao avanado por Serra, estava o senador Marco Maciel, proeminente liderana governista. De
acordo com Maciel, que subscrevera a Proposta de Emenda Constitucional n 9, de 1992: H um grande
risco de fazer um trabalho premido pelas presses eleitorais, num momento de crise em que vive o pas, e,
conseqentemente, que seja um trabalho marcado pelo episdico, pelo conjuntural e, por que no dizer,
por extenso, pelo transitrio, o que, a meu ver, no se coaduna, no se compatibiliza com a boa tcnica
constitucional. Maciel chegou a sugerir, inclusive, emenda estabelecendo limite temporal alm do qual a
reviso no poderia se estender, visando minimizar a influncia das eleies. Dirio do Congresso
Nacional, Seo II, 4.12.1992, p. 9.947.
408
A crtica reviso tambm foi encampada pela Sociedade Brasileira pelo Progresso da Cincia, a
SBPC. Em entrevista revista Princpios, do Partido Comunista do Brasil, durante o primeiro semestre
227
no se limitava antecipao da reviso, mas estendia-se prpria realizao da
reviso constitucional, postura alimentada pela incerteza que marcava o debate sobre os
limites do poder outorgado ao Congresso Revisor.
A preocupao compartilhada pelas entidades da sociedade civil e pelos partidos
que faziam oposio a Collor, como o PT, o PDT e o PCdoB, era que a reviso
constitucional se convertesse em uma ameaa s conquistas obtidas ao longo da
Constituinte de 1987-1988 e, ainda, em uma oportunidade para que o governo
implantasse na Constituio os fundamentos de uma poltica econmica que entendiam
inadequada, o neoliberalismo. Curiosamente, esses partidos apoiaram a incluso da
reviso constitucional no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias em 1988,
contra a posio de PDS e PFL, que agora eram favorveis no s realizao da
reviso, mas sua antecipao.
O temor de que a reviso constitucional implicasse o sacrifcio de conquistas
sociais da Constituio de 1988 no era infundado. O discurso acerca das dificuldades
geradas pela Constituio para a governabilidade (e, depois, para o custo Brasil) se
popularizava, expressando a convico de que parte das garantias constitucionais
referentes ao direito do trabalho e previdncia social, por exemplo, contribuam
diretamente para piorar o desempenho do setor pblico e privado do pas. Nesse sentido,
os juristas que se posicionavam favoravelmente reviso, como o professor Octvio
Magano, apressavam-se em repelir o entendimento de que a aluso do artigo 60 4,
IV, a direitos e garantias individuais abranja os direitos sociais (MAGANO, 1994, p.
14)
409
. Em outubro de 1992, a diretoria do Instituto de Estudos Empresariais patrocinou
o VI Frum da Liberdade, iniciativa que desaguou em proposta de reviso
constitucional coordenada por Ives Gandra Martins. O professor Ives Gandra, com o
auxlio de uma comisso de juristas
410
, ultimou um projeto de reviso no qual todo o

de 1994, o presidente da instituio, Aziz Nacib AbSaber afirmava: A SBPC contra a reviso
constitucional pela inadequao do momento, pela fragilidade do Congresso, pela decomposio
governamental existente no pas, pelas sucessivas crises decorrentes da corrupo, pelo fato de
corruptores estarem dentro do processo decisivo. Fao essa campanha pela SBPC, coloco a ideologia a
servio do meu pas, de minha sociedade, do meu povo e daqueles que esto mais prximos de mim. Fira
a quem ferir (1994).
409
Para detalhes sobre a posio do professor Octavio Bueno Magano, conferir tambm (MAGANO,
1993).
410
Assinam o projeto, alm de Ives Gandra da Silva Martins, Coordenador-geral, Celso Ribeiro Bastos,
Cezar Saldanha Souza Jnior, Edvaldo Brito, Elony Cerezer Martins, Jos Alfredo de Oliveira Baracho,
Jos Cretella Jnior, Nicolau Frederes, Oscar Dias Corra e Paulo Jos Kolberg Bing.
228
captulo dos direitos sociais previsto no Ttulo II da Constituio desaparecia
(MARTINS, 1993, p. 24-25)
411
.
No campo da sociedade civil organizada, a OAB, j em fevereiro de 1991, havia
externado, por meio de seu Conselho Federal, posio contrria antecipao da
reviso, que classificava como golpe na legitimidade constitucional
412
. O tema foi
longamente discutido na XIV Conferncia Nacional da Ordem, realizada em setembro
de 1992 em Vitria. Na oportunidade, a Emenda Constitucional n 2, de 1992, que
antecipava o plebiscito, acabara de ser promulgada. A emenda, como se sabe, no
tocava na reviso constitucional. Entretanto, se a recusa do Congresso em antecipar a
reviso havia feito com que o debate acerca do tema perdesse flego
413
, o mesmo no

411
No prefcio da obra, Ives Gandra atribui a ausncia falta de consenso entre os membros da
Comisso: Desta forma, os captulos referentes aos Direitos Sociais e os Direitos dos Trabalhadores
esto aguardando melhor definio dos que os discutem. Espera a Comisso ter, em breve, uma proposta
tambm para esses relevantes captulos (MARTINS, 1993, p. 13-14). fato, entretanto, que o presidente
do Instituto que patrocinou a iniciativa, Andr Burger, em sua apresentao ao projeto, dava a entender
que tais captulos no eram exatamente indispensveis: uma constituio deve ter por objetivo
primordial restringir os poderes do governo e assegurar as liberdades individuais (1993, p. 9). O projeto
repercutiu no Congresso. De acordo com o senador Aloizio Mercadante, as foras empresariais e
polticas conservadoras, que se articulam em torno do projeto neoliberal, esto com propostas claras e
definidas para a reviso. O projeto mais acabado foi lanado h alguns meses, no Rio Grande do Sul, pelo
Frum da Liberdade, que rene importantes entidades empresariais. A Constituio por um Brasil
Livre, elaborada sob a coordenao do jurista Ives Gandra Martins, e que contou com a contribuio de
Celso Bastos, Oscar Dias Crrea, entre outros expoentes juristas conservadores, apresenta um projeto
acabado para a reviso. O centro do projeto a constituio do Estado mnimo (...). Dirio do Congresso
Nacional, 30.9.1993, p. 2.674.
412
Em expediente dirigido ao ento presidente da Cmara dos Deputados, Ibsen Pinheiro, o Conselho
Federal da OAB pronunciou-se assim acerca da antecipao da reviso constitucional: A Ordem dos
Advogados do Brasil, na defesa da ordem jurdica, considera inaceitvel a antecipao da reviso
constitucional. O art. 3 das Disposies Constitucionais Transitrias estabeleceu que essa reviso ser
realizada aps cinco anos, contados da promulgao da Constituio, pelo voto da maioria absoluta dos
membros do Congresso Nacional, em sesso unicameral. Essa disposio contm um mandato da
Assemblia Nacional Constituinte, vale dizer, do poder constituinte originrio, ao Congresso que acaba
de ser empossado. D-lhe um poder extraordinrio de reviso da Constituio, assumindo ele, com isso,
uma funo constituinte diversa do poder de emenda referido no art. 60 da Constituio. Esse mandato
outorgado pela Assemblia Nacional Constituinte imodificvel pelo Congresso, precisamente porque
contm limitaes rigorosas a serem observadas no processo revisional. Se pudesse ser alterado qualquer
aspecto desse mandato extraordinrio, contido no citado dispositivo transitrio, seria reduzido a uma
inocuidade. Pois, a admitir que uma emenda constitucional, pelo processo do art. 60, possa antecipar o
prazo estatudo para a reviso, admitir-se-ia tambm que pode ser modificado o procedimento ali
estabelecido, o que seria absurdo. (...) A antecipao, mais do que inconvenincia poltica, seria um golpe
na legitimidade constitucional, to duramente conquistada e realizada pela Assemblia Nacional
Constituinte. A ntegra do expediente foi publicada no Dirio do Congresso Nacional, Seo II,
22.2.1991, p. 399-400.
413
O tema, todavia, no passou despercebido. Em uma das palestras da Conferncia, o professor Jorge
Miranda observou: O poder de emenda Constituio, o plebiscito constitucional previsto pela
Constituio sobre a forma e sobre o sistema de governo, e at mesmo a reviso que poder seguir-se a
esse plebiscito so ainda manifestaes, formas do exerccio do poder constituinte. No podem extravasar
as regras que a prpria Constituio contm, sejam regras processuais ou materiais. E por isso, permitam
229
podia ser dito sobre a discusso quanto extenso e aos limites do poder do Congresso
Revisor, que, naquele momento, dividia a Conferncia
414
. A posio defendida pelo
professor Paulo Bonavides, segundo a qual a reviso apenas ocorreria em funo da
necessidade de adaptaes na ordem constitucional, decorrente de alteraes na forma
ou sistema de governo em razo do plebiscito previsto no art. 2 do ADCT, contava com
leve predominncia (ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL, 1992, p. 174)
415
. Em
setembro de 1993, Goffredo Telles Jnior lanou a Segunda Carta aos Brasileiros,
documento em que defendia a mesma tese sustentada por Bonavides
416
. Essa posio

que o diga, no querendo interferir em assuntos internos do Brasil, mas falando apenas como jurista, no
mnimo tenho dvidas acerca da constitucionalidade da antecipao do plebiscito para abril de 1993
(MIRANDA, 1992, p. 83).
414
Na OAB havia basicamente quatro tendncias acerca dos limites e extenso do poder revisor
outorgado ao Congresso em funo do art. 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Uma
primeira, liderada pelo professor Paulo Bonavides, sustentava que a reviso somente ocorreria se
houvesse alterao na forma ou sistema de governo decorrente do plebiscito previsto no art. 2 do ADCT.
A segunda corrente, capitaneada pela professora Rosah Russomano e pelo Dr. Arx Tourinho, defendia
que o poder revisional implicava competncia para modificar qualquer dispositivo do texto da
Constituio, desde que observadas as clusulas ptreas. Para a terceira corrente, o poder revisional era
absoluto, e de seu exerccio poderia resultar uma reviso total da Constituio. Essa era a posio do
professor Ives Gandra Martins. Finalmente, uma quarta corrente afirmava que o art. 3 era ele prprio
inconstitucional, pois feria a tradio revisional brasileira e o princpio do federalismo, posio advogada
por Paulo Loppo Saraiva (ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL, 1992, p. 174).
415
Para uma explicao sobre a inadequao jurdica dessa tese, ver A reviso constitucional e a
cidadania: a legitimidade do poder constituinte que deu origem Constituio da Repblica Federativa de
1988 e as potencialidades do poder revisional nela previsto, de Menelick de Carvalho Netto (2001). De
acordo com Carvalho Netto: Havia ainda outra posio, refinada em suas tcnicas hermenuticas, mas
que ao interpretar sistmica e finalisticamente o art. 3 do ADCT, o conjugava com o art. 2 do mesmo
Ato para concluir que a autorizao de reviso do art. 3 seria condicionada ao resultado do plebiscito
sobre Forma e Sistema de Governo (...). Assim, a reviso dedicar-se-ia exclusivamente ao
aperfeioamento destes. Essa posio desconhecia o dado preliminar bsico da atividade hermenutica,
um primeiro passo essencial, que sempre deve anteceder as tcnicas mais sofisticadas: a anlise da
articulao do dispositivo analisado com a tcnica legislativa de elaborao do texto que o mesmo
integra. Ora, se assim se procede, resulta claro que os dispositivos que integram o ADCT conjugam-se,
sistemicamente, com a parte temtica do texto permanente a que se referem, mas no entre si. (...) Tais
dispositivos, portanto, ho de ser interpretados sistemicamente em relao ao texto permanente da
Constituio referente matria, ou mais especificamente, com a parte temtica do texto permanente a
que sejam afetos (CARVALHO NETTO, 2001, p. 887). No mesmo sentido, Lus Roberto Barroso
recorda que: quem acompanhou os trabalhos de elaborao da Constituio sabe bem que o artigo 3
caiu embaixo do artigo 2 por fatalidade, por acaso (BARROSO, 1994, p. 69). E, ainda, Joo Gilberto
Lucas Coelho: (...) todos sabemos que o artigo no tinha qualquer relao com o plebiscito. Foi um pacto
na elaborao da Constituio, que at possibilitou a votao de outros artigos. Foi um pacto do poder
Constituinte, entre conservadores e progressistas, garantindo a reviso (COELHO, 1992, p. 179).
416
L-se no documento, publicado na revista Princpios, do Partido Comunista do Brasil: A que
reforma, ento, se refere o artigo 3 das Disposies Transitrias? No podendo referir-se s reformas que
s cabem s emendas, a reviso do artigo 3 s pode referir-se reforma preconizada no artigo
imediatamente anterior. Se o eleitorado, por meio do plebiscito, houvesse optado pela forma monrquica
e pelo sistema parlamentarista de governo, seria necessrio, obviamente, alterar alguns artigos da
Constituio, a fim de adapt-la deciso do povo. Para fazer essa eventual alterao, o Ato das
Disposies Transitrias, em seu artigo 3, prescreveu no a emenda, mas a reviso. Acontece, porm,
que o povo, por meio do referido plebiscito, no optou pela mudana da forma e do sistema de governo.
230
no estava restrita OAB: pouco antes do incio da reviso, o Departamento
Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP) tambm manifestou-se pela existncia
de uma conexo necessria entre o resultado do plebiscito e a instaurao dos trabalhos
revisionais (RESENDE, 1993, p. 11). A mesma tese seria argida sem sucesso, j
durante a reviso constitucional, perante o Supremo Tribunal Federal
417
.
A Confederao Nacional dos Bispos do Brasil tambm se posicionou
contrariamente antecipao do plebiscito e, em maio de 1993, durante a sua 31
Assemblia Geral, editou o documento Em Defesa da Constituio, na qual
manifestava apreenso diante da aproximao do processo de reviso constitucional.
De acordo com os Bispos catlicos, o atual Congresso no poderia valer-se da reviso
para proceder indevidamente a mudanas substanciais apressadas em nossa
Constituio, algo que colocaria em risco o Estado de Direito, deitando a perder o rico
patrimnio conseguido pelo esforo conjunto da Nao na ltima Constituinte. A
CNBB entendia que a reviso destinava-se a reordenar o texto, eliminar possveis
contradies e, sobretudo, introduzir ajustes decorrentes de eventual mudana na forma
ou sistema de governo, decidida no plebiscito. O documento conclua, ento:
6. Estamos surpresos diante das freqentes manifestaes, inclusive de
parlamentares, que revelam a inteno de alterar profundamente a
atual Constituio valendo-se dos trmites da reviso constitucional
prevista nas Disposies Transitrias. 7. Chamamos a ateno para o
fato de que nenhuma carta constitucional moderna admite
modificaes de fundo s por maioria absoluta. Mas, sobretudo,
abalizados juristas alertam que o atual Congresso no tem poder
constituinte, pois para tal no foi eleito pela Nao
(CONFEDERAO NACIONAL DOS BISPOS DO BRASIL,
1993).
O movimento sindical, por sua vez adotou uma postura inicialmente aberta em
relao reviso constitucional. No final de 1991, com a mediao da USP, realizou-se
o Frum Capital/Trabalho, que colocou em contato algumas das principais entidades
representativas dos trabalhadores e do empresariado nacional
418
. A reviso

O que o povo fez foi votar em favor de uma forma republicana e do sistema presidencialista. Isto
significa, simplesmente, que o povo manteve a forma e o sistema adotado na Constituio em vigor. O
povo no autorizou a mudana. Logo no autorizou a reviso (TELLES JNIOR, 1993-1994).
417
Ver as Aes Diretas de Inconstitucionalidade n 981-8/PR, 983-4/DF e 984-2/DF, discutidas com
mais vagar adiante, no tpico 3.2.
418
Participaram do Frum a Confederao Geral dos Trabalhadores (CGT), a Central nica dos
Trabalhadores (CUT), a Fora Sindical (FS), a Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP),
a Federao do Comrcio do Estado de So Paulo (FCESP), a Confederao Nacional do Transporte
231
constitucional foi um dos temas da agenda do Frum, e o documento assinado pelas
entidades participantes consignava entendimento no sentido de que a reviso deveria ter
por objetivo uma Constituio menos programtica e mais sucinta, deixando para o
debate poltico e eleitoral questes que no devem ser perenizadas no texto
constitucional (FRUM CAPITAL/TRABALHO, 1992, p. 196). No deixa de ser
surpreendente que o documento produzido pelo Frum tenha, ainda, reconhecido a
necessidade de se reformar a legislao trabalhista constitucional
419
.
Pouco antes da realizao do Frum, a CUT (que assinou o documento final por
meio de Jair Meneguelli) realizou seu 4 Congresso Nacional, em So Paulo, entre 4 e 8
de setembro de 1991. As concluses do Congresso deixam transparecer que os
sindicalistas ainda acreditavam na possibilidade de avanar para outras conquistas na
reviso constitucional em 1993. A idia de antecipar a reviso, entretanto, era vista
como uma tentativa do governo de evitar a ecloso de uma crise de governabilidade,
em razo de sua incapacidade de agregar as foras polticas ligadas ao empresariado.
Recentemente o governo apresentou a idia de reviso imediata da
Constituio como uma das medidas necessrias para enfrentar a
grave crise econmica brasileira. Na verdade, a apresentao formal
do que se convencionou chamar de emendo representa uma
alterao de sua ttica poltica de enfrentamento ao movimento
operrio e popular. (...) O ataque do emendo claramente dirigido
para os pontos que representaram conquistas na Constituio de 1988.
(...) O 4 CONCUT entende que aos trabalhadores cabe a tarefa de se
opor decisivamente a isso, adotando no uma ttica de defesa da
Constituio de 1988, mas ofensivamente, atravs de uma ampla
campanha nacional que, ao retomar o debate, altere, na atual
Constituio, questes que defendemos, criticando e denunciando a
estratgia do governo Collor e os efeitos danosos de sua poltica para
os trabalhadores (CENTRAL NICA DOS TRABALHADORES,
1991).
Em 1993, entretanto, a posio da CUT durante a sua 6 Plenria Nacional se
modificara sensivelmente, e j era de aberta oposio reviso constitucional. De
acordo com o documento final da Plenria, a deciso de interferir no processo

(CNT), o Pensamento Nacional das Bases Empresariais (PNBE), a Sociedade Rural Brasileira (SRB) e a
Organizao das Cooperativas do Brasil (OCB).
419
De acordo com o documento: Os artigos 7, 8 e 9 do Ttulo II, bem como o artigo 10 das
Disposies Transitrias devem ser condensados. A Constituio deve estabelecer os princpios mais
importantes, apenas. Estes princpios devem contemplar: a) o salrio mnimo; b) o direito de organizar
sindicatos; c) o direito de greve; d) a primazia da negociao coletiva; e) o direito relao formal de
trabalho. Todos os demais dispositivos trabalhistas devem ser removidos. Alguns devem ser remetidos
para a legislao ordinria. Outros devem ser tratados na negociao (FRUM CAPITAL/TRABALHO,
1992, p. 198-199).
232
constituinte, adotada em 1986, havia sido motivada pela sensao de que a composio
do Congresso Nacional no correspondia aos anseios populares. Agora, novamente
um Congresso conservador movimentava-se, desta vez para colocar em xeque as
conquistas obtidas na Constituinte, o que exigia da CUT, mais uma vez, mobilizao
junto a outros movimentos sociais organizados
420
.
A mobilizao de setores da sociedade civil organizada e da oposio ao
governo no parlamento, bem como a prpria desarticulao da base governista, tornou
impossvel a antecipao da reviso constitucional, mas no foi obstculo sua
realizao. A antecipao da reviso foi definitivamente sepultada no curso da
tramitao da proposta de emenda constitucional oferecida pelo ento deputado Jos
Serra, a j mencionada PEC n 51/1990. A proposta recebeu parecer favorvel da
Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados em 15 de maio de 1991,
sem grande oposio. O deputado petista Hlio Bicudo apresentou voto em separado, no
qual argumentava que as disposies transitrias no integravam o texto constitucional
e, por essa razo, no poderiam ser objeto de emenda
421
. Entretanto, sua posio no
havia convencido, quela altura, nem mesmo a prpria bancada do PT: os deputados
Jos Genono e Jos Dirceu, por exemplo, votaram pela admissibilidade da proposta de
Serra.
Entre outubro e novembro de 1991, a Comisso Especial constituda para dar
parecer de mrito emenda, presidida por Ulysses Guimares, realizou uma srie de
audincias pblicas, ouvindo os juristas Miguel Reale Jnior, Paulo Loppo Saraiva e
Michel Temer, os sindicalistas Jair Meneguelli e Loureno Prado, o cientista poltico

420
Como resultado da 6 Plenria, a CUT elaborou um extenso calendrio de atividades, que envolvia:
Fortalecer o Movimento Nacional Contra a Reviso; impulsionar a criao de comits nas cidades e nos
Estados integrados ao Movimento, realizar debates e campanhas junto populao, exercer presso nas
respectivas bancadas parlamentares federais e encaminhar campanhas de arrecadao de fundos para
financiar atividades; realizar manifestaes contra a reviso em setembro, priorizando as grandes capitais.
No dia 29 de setembro haver o Dia Nacional de Mobilizao Contra a Reviso, preparatrio para o dia 5
de outubro; dia 5 de outubro o dia marcado para comear a reviso. A CUT dever ocupar Braslia
com uma grande concentrao popular e organizar nos Estados manifestaes, inclusive paralisaes de
trabalho; por outro lado, se a reviso acontecer, intensificar a atuao dos grupos temticos para subsidiar
a atuao da CUT; a partir de agora, todas as instncias da CUT devero discutir a formao de uma rede
de informaes, gil e eficiente, que subsidie as discusses na sede nacional, compondo para isso uma
efetiva coordenao entre dirigentes e assessores com dedicao efetiva e prioritria (CENTRAL
NICA DOS TRABALHADORES, 1993).
421
Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 19.6.1991, p. 9.849. A mesma posio que podemos
encontrar, por exemplo, em Joo Gilberto Lucas Coelho, para quem a disposio transitria no uma
norma constitucional, um ato da vontade poltica da soberania de um poder constituinte
233
Bolvar Lamounier, o industrial Luiz Carlos Mandelli e o embaixador Meira Penna. O
substitutivo assinado pelo deputado Roberto Magalhes, relator na Comisso, descartou
a antecipao da reviso constitucional, sugerindo que o plebiscito se realizasse em 21
de abril de 1993. Alm disso, o substitutivo previa a fixao da data de 6 de outubro de
1993 para o incio dos trabalhos do Congresso Revisor e seu termo limite em 21 de abril
de 1994. Por fim, a sugesto do relator englobava a criao de uma Comisso
Preparatria dos Trabalhos da Reviso Constitucional, a ser constituda no mbito do
Congresso Nacional, incumbida de articular Congresso e sociedade, sistematizar as
matrias carentes de reviso, preparar projetos e elaborar a minuta de regimento interno
do rgo revisor
422
. O parecer do relator foi adotado pela Comisso em 27 de fevereiro
de 1992, sendo levado ao Plenrio da Cmara para apreciao em primeiro turno menos
de um ms depois.
O Plenrio da Cmara dos Deputados acabou restringindo drasticamente a
proposta aprovada na Comisso Especial. Apenas o artigo 1, que versava sobre a
antecipao do plebiscito, permaneceu no texto da proposio. Em primeiro turno, a
previso de uma Comisso Preparatria da Reviso foi rejeitada e, em segundo turno,
caiu tambm a previso dos termos inicial e final para os trabalhos da reviso
constitucional
423
.
O acordo que permitiu a retirada das disposies sobre a reviso constitucional
passava pelo apoio da oposio manuteno do 1 do art. 1 da proposta, de acordo
com o qual a forma e o sistema de governo, decorrentes de opo plebiscitria, apenas
teriam vigor em 1 de janeiro de 1995, evitando-se assim polmicas acerca da
repercusso da deciso popular sobre o mandato presidencial em curso
424
. Despachada

422
Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 29.2.1992, p. 2.797.
423
A redao final da proposta encaminhada ao Senado Federal foi publicada no Dirio do Congresso
Nacional, Seo I, 9.7.1992, p. 16.205.
424
Nesse sentido, o lder do governo, deputado Humberto Souto, registrava: efetivamente houve acordo,
para o qual solicita o apoio dos partidos que do sustentao ao Governo, inclusive ao Bloco, que
participou do entendimento comunicado essa manh por ns. Concordamos em retirar integralmente o
artigo 2, e o PT em retirar o destaque ao 1 do art. 1. O importante para ns, neste momento, que
fique efetivamente estabelecido no 1 do art. 1 que o parlamentarismo, que ora estamos votando e que
ser definido no plebiscito, s entrar em vigor a partir de 1995. Efetivamente, isto fundamental, neste
momento, para o Pas. Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 9.7.1992, p. 16.192. O PT, conforme
frisado pelo deputado Eduardo Jorge, tinha interesse em adiar a realizao da reviso, possibilitando sua
transferncia para a legislatura seguinte: A bancada do Partido dos Trabalhadores no defende o incio
da reviso em 6 de outubro de 1993. A posio majoritria da nossa bancada no sentido at de que, se a
reviso puder ficar para a outra Legislatura, lutemos por isso. Dirio do Congresso Nacional, Seo I,
234
ao Senado, a proposta foi votada em dois turnos em menos de dois meses, tendo sido
aprovada sem maiores dificuldades e promulgada em 25 de agosto de 1992
425
.
Entre meados de janeiro e o incio de fevereiro de 1993, o Partido Socialista
Brasileiro (PSB), o Partido Democrtico Trabalhista (PDT)
426
, o Partido de
Reedificao da Ordem Nacional (PRONA)
427
e o governador do estado do Paran
428

propuseram ao direta de inconstitucionalidade em face da Emenda Constitucional n
2, de 1992, questionando a antecipao do plebiscito de 7 de setembro para 21 de abril
de 1993. Contra os votos dos ministros Carlos Velloso, Marco Aurlio e Seplveda
Pertence, o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que o Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias contm normas de estatura constitucional
passveis de reforma pelo procedimento previsto no artigo 60 da Constituio
429
, e que a
data prevista para o plebiscito no seria, em si, um limite temporal reforma
constitucional, razo pela qual sua modificao era permitida. O Tribunal admitiu,
porm, que o art. 2 do ADCT poderia ser interpretado como clusula ptrea se estivesse
em causa a tentativa de revogar o dispositivo, de alterar a titularidade da deciso de que

9.7.1992, p. 16.195. interessante observar que, promulgada a Emenda Constitucional n 2, foi proposta
contra ela a Ao Direito de Inconstitucionalidade n 830-7/DF. A ao impugnava o art. 1, 1 da
Emenda sob o argumento de usurpao de competncia popular, sustentando que, uma vez adotada a
deciso sobre forma e sistema de governo, no possua o Congresso Nacional competncia para diferir
sua implantao, mormente diante da previso originria de um plebiscito seguido quase que
imediatamente de reviso constitucional.
425
A votao da proposio no Senado registra 51 votos favorveis emenda e 4 contrrios em primeiro
turno (na sesso de 29 de julho de 1992), e 61 votos favorveis emenda e 4 contrrios em segundo turno
(na sesso de 12 de agosto de 1992). So necessrios 49 votos para a aprovao de propostas de emenda
constitucional no Senado. A matria foi imediatamente despachada promulgao. Dirio do Congresso
Nacional, Seo II, 13.8.1992, p. 6.589.
426
Ao direta de inconstitucionalidade n 830-7/DF, proposta conjuntamente pelo PSB e pelo PDT.
427
Ao direta de inconstitucionalidade n 829-3/DF.
428
Ao direta de inconstitucionalidade n 833-1/DF.
429
Em seu voto, o relator, Ministro Moreira Alves, asseverou: a transitoriedade, em si mesma, no torna
incompossvel a alterao de norma constitucional dessa natureza. Com efeito, se possvel alterar-se,
por emenda, a regra da parte permanente para estender-se a todos, e sem limitaes, o que a exceo
transitria outorgava a alguns com limitaes; se possvel criar-se exceo permanente a regra tambm
permanente; absolutamente ilgico pretender-se que a exceo transitria, por causa de sua
transitoriedade, seja imutvel, inclusive para restringir-se ou dilargar-se o perodo de transitoriedade. A
este respeito, o posicionamento do Ministro Seplveda Pertence parece, todavia, mais consistente: no
me convenci da tese da intocabilidade das normas do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias,
ao menos nos termos apodticos em que foi proposta. Creio que a matria h de ser objeto de exame caso
a caso, a ver se a alterao da disposio constitucional transitria no foi, em concreto, um instrumento
de fraude Constituio permanente.
235
ele trata, ou, ainda, modificao da forma ou sistema de governo independentemente de
sua realizao ou contra seu resultado
430
.
O reconhecimento da possibilidade de reforma do ADCT abria espao para um
debate sobre a alterao na regra transitria que regulava a reviso constitucional.
Talvez por isso, ainda que em sede de obiter dictum, o relator preocupou-se em registrar
que uma tentativa de antecipar a reviso poderia encontrar resposta diversa por parte do
Tribunal:
Ora, no caso, a reviso constitucional a que alude o artigo 3 do
ADCT, estabelecendo, para ela, um procedimento menos rigoroso que
o do artigo 60 da parte permanente da Constituio, tem,
inequivocamente, uma limitao temporal: seu procedimento s
poder ser desencadeado aps cinco anos, contados da promulgao
da Constituio.
Ao longo do processo que resultou na antecipao do plebiscito e da definio
da impossibilidade de antecipao da reviso constitucional, o cenrio poltico
modificou-se radicalmente. Collor tornara-se, no final de 1992, o primeiro presidente da
Repblica do Brasil a ser afastado do cargo por um processo de impeachment. Seu vice,
Itamar Franco, assumira a Presidncia em uma situao difcil. Fernando Henrique
Cardoso, ministro da economia de Itamar, descreveu assim o momento em que tomou
posse no Ministrio:
Na rea econmica, o governo patinava num vaivm inconseqente. A
inflao poderia ultrapassar, se anualizada nos momentos de pico, os
3.000% ao ano. E todos a esperar a reviso constitucional automtica,
prevista no texto da Carta de 1988 para cinco anos aps o incio de sua
vigncia, que deveria comear tambm em outubro de 1993. A
exigncia de um qurum menor do que o da regra constitucional para
promover modificaes em vez dos votos de trs quintos dos
congressistas, bastariam os da metade mais um teoricamente
facilitava muito o processo e criava expectativas (que no se
realizariam) (CARDOSO, 2006, p. 141). (destacamos)
A reviso, entretanto, no era automtica
431
. E, se antecip-la no estava mais
em questo, ainda no havia clareza acerca de como inici-la. Em especial as foras

430
De acordo com o voto do relator: A primeira parte dessa fundamentao a de que o artigo 2. do
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias implica, implicitamente, clusula ptrea, quanto forma
e ao sistema de governo, para o procedimento de emenda do artigo 60 da parte permanente da
Constituio s estaria em causa se a Emenda Constitucional sob exame houvesse revogado esse artigo
2, ou alterado a titularidade da deciso de que ele trata, ou, ainda, modificado a forma ou o sistema de
governo independentemente do plebiscito, ou contrariamente ao que nele fosse decidido.
431
Embora o PSDB tenha defendido abertamente essa tese, por meio, por exemplo, do senador Mrio
Covas: A Constituio no diz que [a reviso] poder ser feita, que eventualmente ser feita; a
236
polticas de oposio, como o Partido dos Trabalhadores, pretendiam adiar a reviso
para outra legislatura, contando, possivelmente, com a possibilidade de um melhor
desempenho eleitoral e, por conseguinte, uma maior capacidade de influncia (ou, ao
menos, maior poder de barganha) sobre o resultado final do processo
432
.
Diante do texto lacnico do art. 3 do ADCT, era necessrio determinar qual a
maneira correta de convocar o Congresso Revisor, isto , por ato de qual autoridade e
observadas quais formalidades. Isso, por si s, j poderia ser objeto de disputa. A
matria, quase que absolutamente negligenciada, mas de suma importncia
(CARVALHO NETTO, 2001, p. 888), despertava dvidas e, com a aproximao do
termo autorizador da reviso, chegou a suscitar uma questo de ordem dirigida ao ento
presidente da Cmara, deputado Inocncio Oliveira
433
. Inocncio no chegou a
responder questo de ordem, mas, em 22 de setembro de 1993, as mesas da Cmara e
do Senado Federal apresentaram ao Congresso Nacional o Projeto de Resoluo n 3, de

Constituio determina imperativamente: a reviso ser realizada. Portanto, qualquer discusso sobre se
ela deve ou no ser feita inteiramente alheia realidade. Dirio do Congresso Nacional, 30.9.1993, p.
2.708. Para uma posio em sentido contrrio, ver (JOBIM, 1993, p. 10): questo poltica, no
jurdica, a fixao da data do incio dos trabalhos de reviso.
432
Essa no era, evidentemente, uma postura monoltica no mbito desses partidos. Jos Genono, por
exemplo, uma das principais lideranas petistas, afirmava, em palestra ao CEBRAP: Sobre o tema em
questo, eu sou a favor de uma reforma constitucional neste ano. Acho que uma temeridade muito
grande, como pensa boa parte da esquerda, adiar as reformas polticas para 1995, aps a eleio de 1994,
num sistema presidencialista. Se o Congresso fizer as reformas em 1995, dependendo do presidente, ou
ser rolo compressor ou ser crise. E, no meu entendimento, algumas reformas so inadiveis (...)
(GENOINO, 1994, p. 7).
433
A questo de ordem foi levantada pelo deputado Nelson Trad (Questo de Ordem n 10.437, de 11 de
agosto de 1993): O SR. NELSON TRAD (Bloco Parlamentar MS. Sem reviso do orador.) - Sr.
Presidente, talvez at minha interveno aqui tenha as mesmas roupagens da colocada, como pr -
questo de ordem, pelo ilustre Lder do PDT, Deputado Luiz Salomo. Entendo que seria muito
interessante uma resposta s duas indagaes, formuladas como questo de ordem: quem tem
competncia para determinar quando se dar incio a essa reviso e quem tem competncia para instaurar
o Congresso revisional? Isto muito importante. Quero deixar bem claro que eu sustento a
indefensabilidade da reviso constitucional, no aspecto jurdico. No aspecto poltico, tenho razes de
sobra para temer o seu incio. Entretanto, nada h que nos impea de a fazermos, at o momento em que o
poder competente para decidir os conflitos existentes na sociedade venha dar sua resposta a um possvel
questionamento. Mas traria colao justamente para que V. Ex. utilizasse como matria para demarcar
aquilo que j est sendo determinado a lio de Michel Temer, nosso colega Constituinte, que diz: "O
Congresso a efetivar logo aps 5 de outubro, mais tarde ou nunca, em face da descrio que lhe foi
conferida." Essa posio leva a outra conseqncia. Explico: se o juzo e a oportunidade so do
Congresso, h de se praticar o ato que conduza a uma realizao. Ou seja, no pode a Mesa do Congresso
ou alguns Deputados ou Senadores instalarem o Congresso revisor. Ela, a reviso, h de ser fruto de uma
deciso congressual. E mais e agora o advogado provinciano quem fala: a deciso sobre o incio da
reviso constitucional e de suas regras de cada Congressista, direito indelegvel, individual, no
podendo a escolha dar-se por acordos entre as Lideranas dos partidos. Esta manifestao deve-se,
sobretudo, ao interesse do orador em saber da Mesa, na realidade, quem detm competncia para
determinar, primeiro, quando se dar o incio da reviso e, segundo, quem tem competncia para instaurar
o Congresso revisional. Dirio da Cmara dos Deputados, 12.8.1993, p. 16.193.
237
1993. O projeto dispunha apenas que a reviso constitucional seria iniciada no dia 6 de
outubro de 1993, isto , pouco mais de uma semana aps a sua promulgao (que
ocorreu em 30 de setembro). Na justificao da proposio, liam-se to-somente as
seguintes palavras: As Mesas do Senado Federal e da Cmara dos Deputados oferecem
o presente projeto, fixando data para o incio dos trabalhos de reviso constitucional,
previstos no art. 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
434
.
O projeto de resoluo foi votado na sesso de 29 de setembro. Antes de iniciado
o processo, a deputada do PT de Minas Gerais, Sandra Starling, formulou questo de
ordem indagando sobre o instrumento normativo adequado para veicular o ato
convocatrio da reviso constitucional, que, em seu entendimento, seria o decreto
legislativo
435
. O presidente do Congresso, senador Humberto Lucena, esclareceu que o
entendimento da Mesa era de que o ato convocatrio deveria ser objeto de resoluo do
Congresso Nacional, por tratar-se de matria da competncia privativa do Congresso
Nacional, versando assunto de sua estrita economia interna
436
(destacamos).
De acordo com Menelick de Carvalho Netto, a convocao do Congresso
Revisor por meio de uma Resoluo criava um arremedo de reviso. O ato
convocatrio prprio da Assemblia Revisional seria uma emenda constitucional,
regularmente votada e aprovada pelo Congresso Nacional: o nico instrumento
convocatrio, regulado na prpria Constituio, para atos do nvel hierrquico da
instaurao do procedimento de reviso constitucional a Proposta de Emenda
Constituio (CARVALHO NETTO, 2001, p. 888-889). De fato, considerando-se que
a reviso consubstanciava uma oportunidade nica para que o Congresso, aps um
prazo mnimo de experincia constitucional, introduzisse ajustes no texto da
Constituio por meio de procedimento facilitado, seria juridicamente adequado que a

434
Dirio do Congresso Nacional, 23.9.1993, p. 2.646. A Cronologia Atualizada da Reviso da
Constituio Federal, organizada pela Secretaria-Geral da Mesa da Cmara dos Deputados, registra que
em 15 de setembro de 1993, durante uma reunio na casa do Presidente do Senado Federal com a
participao de vrios partidos polticos, decidiu-se que o projeto fixando a data para o incio dos
trabalhos da reviso seria lido em sesso do Congresso Nacional, no dia 22 de setembro prximo. No dia
seguinte, 23 de setembro, estava prevista a realizao de uma nova reunio na residncia do Presidente do
Senado para discusso de um anteprojeto de regimento interno para reviso constitucional do Dep.
Nelson Jobim e de uma Agenda Mnima, na qual estariam indicados os principais pontos do texto
constitucional a serem revistos.
435
Esse foi um dos argumentos manejados pelo PT, PDT e PCdoB na Ao Direta de
Inconstitucionalidade n 984-2/DF.
436
Dirio do Congresso Nacional, 30.9.1993, p. 2.707.
238
deciso acerca de quando se valer dessa prerrogativa exigisse mais do que maioria