Argelina Cheibub Figueiredo - Sobre Presidencialismo

Primeiros Estudos | Tradues
Coalizes governamentais na democracia brasileiraI

Argelina Cheibub FigueiredoII Traduo de Gabriela Rodrigues da Guia Rosa & Leandro de Pdua Rodrigues
Introduo A enciclopdia online Wikipedia define coalizo governamental como um
gabinete de um governo parlamentarista, no qual diversos partidos cooperam. A razo comum conferida a esse tipo de arranjo que nenhum partido consegue atingir, por conta prpria, uma maioria no parlamento (nfase nossa). At muito recentesobre coalizes governamentais se restringiam a pases com sistema parlamentarista, e a literatura comparada partia da premissa de que presidentes no teriam Legislativo. A suposio segundo a qual coalizes governamentais so peculiares ao te1. Coalizes governamentais ocorrem em 53,6% das situaes nas quais o partido mente, essa viso do senso comum predominou nos crculos acadmicos. Estudos incentivos para form-las, pois possuem mandatos fixos e independentes do Poder sistema parlamentarista foi, no entanto, demolida tanto emprica como teoricamen(Cheibub; Przeworski; Saiegh, 2004, p. 574). Em outras palavras, presidentes tambm procuram formar governos que aumentem o seu apoio na legislatura, e as razes que os fazem agir dessa forma no so muito diferentes daquelas que motivam os primeiros-ministros. Embora a literatura sobre governos de coalizo no presidencialismo seja pe-
do presidente no obtm um nmero suficiente de cadeiras para governar sozinho
quena, ela est crescendo. Alm disso, a sua trajetria diferente daquela das pesquisas sobre coalizes em pases parlamentaristas. Em 1990, no livro cujo objetivo
I
Nota dos editores: agradecemos a prof. Argelina Figueiredo por autorizar a traduo do artigo. Publicado originalmente em: (2007). Coalition government in the Brazilian democracy. Brazilian Political Science Review, vol. 1, n. 2, p. 182-216. Professora do Instituto de Estudos Sociais e Polticos da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (IESP UERJ) e pesquisadora do Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia (CNPq).
II 1
Ver Cheibub, Przeworski e Saiegh (2004) e Cheibub (2007).
Primeiros Estudos, So Paulo, n. 3, p. 159-196, 2012
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Argelina Cheibub Figueiredo Coalizes governamentais na democracia brasileira
era consolidar o conhecimento construdo sobre coalizes de governo no parlamentarismo, Laver e Schofield (1990, p. 7-11) mostraram a existncia de uma slida tradio europeia, a qual continha tanto trabalhos empricos como importantes esliteratura comparada acerca das coalizes governamentais em sistemas presidende informao e, tambm, porque se beneficia das anlises de modelos aplicados aos paradas de pequenos casos ainda podem realizar uma importante contribuio ao de governos de coalizo em sistemas presidencialistas. sistemas parlamentaristas. Entretanto, estudos de caso individuais ou anlises comtudos de caso, e que tambm avanara em termos de comparaes entre pases. A cialistas apresenta importantes resultados por dois motivos: maior disponibilidade
nosso conhecimento sobre o processo de formao, funcionamento e desempenho parlamentaristas sem levar em conta estudos de caso. Pelo contrrio: recentemente, nizar os aspectos da coalizo poltica que seriam dificilmente examinados sem uma detalhada anlise individual dos pases2. Porm, mesmo nos dias de hoje, no possvel realizar anlises de governos
estudos orientados teoricamente tentam, de modo mais sistemtico possvel, orgaEsta nota de pesquisa, que parte de um estudo maior sobre o desempenho
das coalizes governamentais na democracia brasileira, tem por objetivo identificar timas constituies democrticas. O primeiro perodo comea com a promulgao
e analisar as principais caractersticas dos governos formados durante as duas lda Constituio de 1946 e se encerra com o golpe militar de 31 de maro de 1964. o, examinado at a 52 Legislatura do Congresso Nacional em 31 de janeiro de mudana nos ministrios. Esta nota tambm tem por objetivo contribuir com novos O perodo que se inicia em outubro de 1988, com a promulgao da nova ConstituiLuiz Incio Lula da Silva, perodo no qual o ento presidente no realizou nenhuma estudos, e talvez servir como um exemplo, de tal modo que pesquisadores possam giu: a produo de estudos comparados baseados em informaes mais detalhadas e confiveis.
2
2007. Portanto, tal recorte inclui o primeiro ms do segundo mandato do presidente
realizar esforos parecidos em seus respectivos pases. Neste sentido, ela pode contribuir com um objetivo mais geral, ultrapassando os limites do projeto do qual sur-
Ver especialmente Laver e Shepsle (1994) e Mller e Strm (2000).
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Traduo de Gabriela Rodrigues da Guia Rosa & Leandro de Pdua Rodrigues
A formao de coalizes governamentais: critrios e cargos considerados O critrio aqui utilizado para demarcar o fim e o comeo das coalizes de go-
verno nos sistemas presidenciais o mesmo definido por Mller e Strm para os parte do gabinete; 2) qualquer mudana na identidade do primeiro-ministro; e 3)
sistemas parlamentares: 1) qualquer mudana no conjunto de partidos que fazem intereleitoral, ou porque foi precipitada pela dissoluo prematura do parlamento veis formao e s mudanas nos governos com sistema presidencial.
qualquer eleio geral, seja porque foi exigida pelo fim de um perodo constitucional
(2000, p. 12). Com pequenas alteraes que no afetam a comparabilidade com pases parlamentares, esses critrios so suficientemente gerais para que sejam aplicalteram ao longo de seus mandatos, procurando construir uma base de apoio no lher os membros do gabinete no lhes concede total autonomia para formar os seus do governo no levar em conta a fora dos partidos no Legislativo. Presidentes no apenas formam coalizes governamentais, mas tambm as
Legislativo. A regra constitucional que d aos presidentes a prerrogativa de escogovernos. Se tomarmos como certo o fato de que o objetivo dos presidentes obter Para Mller e Strm, os membros do gabinete so apenas aqueles partidos
apoio na legislatura, no h razo para acreditar que a escolha de futuros membros que designaram representantes com direitos de voto no gabinete (ibidem, p. 12),
fato que exclui partidos que apoiam o governo, mas que no possuem um posto
no gabinete. O ponto que deve ser enfatizado a diferena entre coalizes governamentais e coalizes legislativas. A formao de coalizes legislativas resulta de negociaes ad hoc ou simplesmente de uma identidade de preferncias. Por outro troca de apoio legislativo. lado, coalizes governamentais implicam o acesso a cargos e posies de poder em
lizes governamentais nos sistemas presidencialistas. Trocas de presidente, o chefe do governo, correspondem exatamente a alteraes na identidade do primeiro-ministro em sistemas parlamentaristas. No que diz respeito s eleies, embora nos sistemas presidencialistas elas no possam ser antecipadas, as que j ocorrem de lao de foras no governo. Assim, as mudanas do resultado no nmero de cadeiras maneira regular, de acordo com o calendrio eleitoral, alteram igualmente a corredevem ser consideradas quando se definem alteraes nas coalizes governamenPrimeiros Estudos, So Paulo, n. 3, p. 159-196, 2012 161
Os critrios (2) e (3) so facilmente aplicveis ao estudo de formao de coa-
tais3. Entretanto, algumas particularidades na formao de um governo no sistema mais complexa, embora no afetando a aplicabilidade do primeiro critrio.
presidencial tornam a identificao da composio partidria do governo um pouco votos geralmente quem vem a ser o Primeiro-Ministro, e assume o papel de formar
um governo, que surge aps um perodo de negociao durante o qual os partidos
No sistema parlamentarista, o lder do partido que obtm o maior nmero de
convidados a fazer parte do governo expressam sua concordncia em ocupar os postos no gabinete. O governo s considerado formado quando as posies partidrias no cargo aprovado pelo Legislativo. Nesse momento, a composio partidria do
esto definidas e mesmo quando no h um voto formal para a investidura oficial governo tambm definida. No sistema presidencialista, as negociaes entre o presidente, que convida os partidos para participar do governo, e os partidos convidados a constiturem o governo ocorrem de modo similar. Posto, porm, que a ltima palavra do presidente, podem ocorrer indicaes de ministros cujos partidos no nisteriais sem um acordo formal de seus partidos. assumiram uma posio definitiva, ou mesmo que se recusaram a apoiar o governo. No sistema presidencialista, muitas vezes, lderes dos partidos assumem cargos mimente determinam a composio partidria do governo por meio da afiliao partidria dos ministros, mesmo que eles no tenham apoio de seus respectivos partidos. ternativa para isso. No esto disponveis as informaes sobre o posicionamento vem verificar se o ministro participa do governo em nome de seu partido; ou seja, se da deciso individual do ministro. Se assumirmos como nosso ponto de partida o fato de que presidentes buscam Em estudos que comparam um grande nmero de pases, no h, por enquanto, alassumido pelos partidos. Entretanto, estudos de caso no apenas podem, mas deEstudos sobre coalizes governamentais em sistemas presidencialistas geral-
a participao se deve a um compromisso de natureza partidria ou se decorrente alianas tendo em vista adquirir apoio legislativo, a estratgia de cooptar membros de partidos que no aceitam fazer parte do governo no pode ser considerada a mais eficiente. Por mais que os presidentes tenham a prerrogativa de escolher seus mi-
Alm disso, existem sistemas parlamentaristas, tal como o da Noruega, nos quais o mandato parlamentar fixo, ou seja, independente do Poder Executivo.
3
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nistros unilateralmente, se agirem de forma racional, buscaro apoio partidrio na Cmara Legislativa. Caso contrrio, estaramos fazendo diferentes suposies comportamentais para o mesmo cargo, o de chefe de governo. Ademais, o argumento polticas sob as quais os chefes de governo operam. Sendo esse o caso, a anlise do sofre de um tipo de hiperinstitucionalismo que falha em considerar as condies funcionamento e do desempenho das coalizes governamentais nos sistemas presimembros aceitam fazer parte do governo. Essa a nica possibilidade de checar o retorno ao governo em termos de apoio parlamentar. nir a composio partidria das coalizes de governo. A participao dos partidos servar um significativo aumento do nmero de ministrios no perodo atual. De um dencialistas requer do pesquisador que verifique o compromisso dos partidos, cujos Por fim, faremos alguns comentrios sobre os cargos considerados para defi-
no governo foi definida tendo-se em mente apenas as posies ministeriais. H, no lado, isso indica a existncia de uma estrutura governamental mais complexa. Por
entanto, diferenas relevantes entre os dois perodos. Primeiramente, possvel oboutro, considerando a variao entre um governo e aquele que o sucede, isso mostra a importncia dos ministrios para a negociao da formao do governo. Entre aumentando de 10 para 13 com a diviso do Ministrio da Educao e Sade e do
os anos de 1946 e 1964, o nmero de ministros permaneceu largamente estvel Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio. Alm disso, h poucos ministrios extraordinrios. Apenas dois para todo o perodo, e ambos em 1963: o Ministrio Exo Ministrio Extraordinrio da Reforma Administrativa. No atual perodo, pelo contrrio, diferentes governos criaram uma profuso de ministrios extraordinrios e/ ou Secretarias de Estado, alguns transformados em ministrio posteriormente. A segunda diferena entre os dois perodos que a Presidncia da Repblica
traordinrio do Planejamento, cuja principal tarefa era preparar o Plano Trienal, e
ganhou tambm uma estrutura organizada que cresceu e se tornou institucionalizada, com cargos cujo status se equivale ao dos ministrios. Por exemplo, durante os anos de 1946-1964, o Gabinete Civil (posto que abrigava o corpo de assistentes te o governo Geisel em meados dos anos 1970. O Gabinete Civil foi transformado em Casa Civil aps o governo do presidente Collor (que o aboliu), permanecendo assim at hoje. Os postos de alto nvel da Presidncia tambm incluem o Gabinete
civis do presidente), criado em 1938, era mais um grupo de conselheiros pessoais do presidente. O chefe do Gabinete Civil juntou-se estrutura ministerial duran-
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do Secretrio-Geral, os departamentos de Estado para a administrao pblica, comunicao, relaes institucionais e outros. Todos esses departamentos com status tambm inclui funcionrios militares, por exemplo, no Departamento de Assuntos Estratgicos e na Casa Militar, entre outros departamentos a maioria criado no levados em considerao. Na verdade, os ministrios militares tambm no foram considerados, dada a natureza no poltica destas posies. No entanto, o Ministrio identificadas, mesmo porque passou a ser ocupado por um civil4. considerando apenas o detentor do cargo5.
ministerial foram levados em considerao. Alm deles, a estrutura da Presidncia governo Cardoso como o de Advogado-Chefe e Controlador-Chefe, que no foram da Defesa, criado em 1999, foi includo nos clculos da composio das coalizes Os quadros 1 e 2 sumarizam o nmero de postos por governo em cada perodo,
Quadro 1. Nmero de posies ministeriais, por tipo e por coalizo governamental 1946-1964
COALIZO/PRESIDENTE DUTRA II DUTRA I MINISTRIO 7 7 7 8 8 8 8 8 8 8 10 10 10 10 10 8 DEPARTAMENTOS SUBMINISTERIAIS (SECRETARIAS) MINISTRIOS EXTRAORDINRIOS 1 TOTAL 7 7 7 8 8 8 8 8 8 8 10 10 10 10 11 8
DUTRA III VARGAS III N. RAMOS JK II JK I VARGAS II VARGAS I
CAF FILHO CAF FILHO
GOULART III (B. ROCHA) GOULART IV (H. LIMA)
GOULART II (NEVES II)
GOULART I (NEVES I)
QUADROS
Em todos os clculos referentes aos ministros independentes, Amorim Neto (2000) considera um dos trs ministrios militares antes da criao do Ministrio da Defesa.
4 5
Ministros interinos foram considerados apenas para o perodo 1988-2007 nas seguintes situaes: quando sua permanncia no cargo foi superior a 30 dias; e por sua sada definitiva. Foram apenas 18 ministros interinos em todo o perodo.
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*Excludos ministrios militares.
GOULART VII
GOULART VI
GOULART V
10 10 10
2 1 1
12 11 11
Quadro 2. Nmero de cargos ministeriais, por tipo e por coalizo governamental 1988-2007.
COALIZO/ PRESIDENTE SARNEY 2 COLLOR 1 COLLOR 2 COLLOR 3 FRANCO 1 FRANCO 2 CARDOSO I 1 CARDOSO II 1 CARDOSO II 2 LULA I 1 LULA I 2 LULA I 3 LULA I 4 LULA I 5 CARDOSO I 2 FRANCO 3 COLLOR 4 MINISTRIOS 18 9 9 11 18 18 18 18 18 19 21 24 24 24 24 24 9 DEPARTAMENTOS SUBMINISTERIAIS (SECRETRIAS) 3 7 7 7 7 3 3 3 2 2 7 5 6 7 7 7 6 MINISTRIOS EXTRAORDINRIOS 1 1 1 3 3 1 TOTAL* 22 16 16 16 19 21 21 21 21 23 29 26 31 31 31 31 30
* Excludos os ministrios militares; includo o Ministrio da Defesa desde 1999.
Composio partidria e durao dos governos
adotando como critrios no s a afiliao dos ministros, mas tambm se tomaram
parte no governo representando o seu partido. Esta tarefa nem sempre fcil, pois muitas vezes do interesse do partido manter alguma ambiguidade, especialmente quando ele dividido. No entanto, antes de apresentar os casos mais polmicos e as decises tomadas, alguns comentrios sobre as fontes so necessrias.
Nesta seo, o objetivo identificar a composio partidria dos ministrios,
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oficiais disponveis em publicaes e/ou sites que continham dados eleitorais e legislativos, bem como publicaes de resumos biogrficos e estudos acadmicos. Outras fontes utilizadas para verificar a participao dos partidos no governo foram testemunhos e, sobretudo, a sesso de poltica dos jornais dirios, especialmente para o perodo 1946-1964 que exigiu mais pesquisa sistemtica (ver Apndice 1). ciaes anteriores formao dos ministrios, tanto no incio dos governos, quanto
A identificao da filiao dos partidos dos ministros foi baseada em fontes
nas alteraes ocorridas no decorrer do mandato presidencial. Essas notcias so
Nos peridicos, foram examinadas notcias e anlises jornalsticas de nego-
frequentes na imprensa nacional nos dois perodos. A expresso presidencialismo
de coalizo, cunhada em 1988 por Abranches (1988), foi incorporada aos estudos acadmicos e tornou-se corrente na imprensa. No perodo 1946-1964, anlises polticas e reportagens utilizavam a expresso governo de coalizo6. Essas fontes peruma vez que lidavam no s com o processo de negociao, identificando os agentes que participaram, mas tambm com o resultado final. mitiam determinar a natureza da participao dos partidos nos vrios governos, Em um nmero grande de casos, o acordo do partido implica na prpria reco-
mendao de um nome para represent-lo no governo. Quando o presidente revela uma preferncia por um nome especfico, precisa, de qualquer maneira, da aprodo partido, duas situaes podem ocorrer. Primeiramente, o partido expulsa ou suspende temporariamente o seu membro. No segundo caso, o partido no impe
vao do partido. Quando algum ministro participa do governo contra a vontade qualquer tipo de punio, mas continua na oposio ativa ou manifesta ao governo. Nesses casos, no h dvida quanto natureza individual da participao no ministrio, mas uma terceira situao tambm existe: apesar de apoiar informalmente a participao de um dos seus membros, o partido no define uma posio inequvoca ou unitria em relao ao governo. Neste caso, as decises tomadas sobre a incluso de partidos em coligaes so relatadas detalhadamente a seguir.
identificadas nos dois perodos, indicando tambm o evento que lhes deu origem e
O uso da expresso pode ser em razo da importncia atribuda pelos jornais da poca, s notcias internacionais, que, em geral, faziam as manchetes de primeira pgina. Noticias de mudana de governo em pases europeus eram frequentes.
6
As tabelas 1 e 2 mostram a composio partidria das coligaes de governo
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sua durao, bem como a porcentagem de cadeiras ocupadas pelos partidos da coalizo e pelo partido do presidente. to dos partidos com os governos formados nos dois perodos. No entanto, certos casos so controversos, sendo os principais o da UDN no perodo 1946-1964 e do PMDB no perodo atual. A UDN era o principal partido de oposio aliana PSD-PTB que governou
De um modo geral, no foi muito difcil identificar o nvel de comprometimen-
o Brasil por quase todo o perodo de 1946-1964, chegando ao poder somente no breve governo Jnio Quadros. Nominalmente, contudo, membros desse partido participaram em quase todos os governos do perodo. Conforme observado na Tabela por qu. 1, no entanto, a participao da UDN como partido foi muito mais restrita. Vejamos
no e o Congresso tiveram como sua principal tarefa a restaurao da ordem constitucional. No mesmo momento em que se formava o governo, ocorria a Assembleia ria apenas uma assembleia constituinte?
Coalizo / Presidente Partido Partidos do na Presidente Coalizo
Com as eleies para a Presidncia e o Legislativo nacional, em 1945, o gover-
Nacional Constituinte (ANC). Uma das primeiras decises da ANC referia-se ao seu prprio escopo de atuao: ela teria tambm funes legislativas ordinrias, ou seTabela 1. Coalizes de governo outubro de 1946 a maro de 1964
Data da Coalizo Incio Fim Fato que d incio nova coalizo
Dutra I Dutra II
PSD PSD PSD
PSD-PTB PSD-PRUDN
Dutra III Vargas I
Caf Filho
Vargas III
Vargas II
PTB PTB PTB PSP
PSD-PTBPSP PSD-PTBPSP PSD-PRUDN PSD-PTB
PSD-UDN
14/10/1946 30/3/1950 1/4/1950 1/2/1951 3/6/1954 30/1/1951
Eleies 31/1/1946 13/10/1946 Presidenciais e Legislativas Sai o PTB, entram UDN e PR. Sai o PR
Dias Meses
253 1246 299 854 347 156 81 8 42 10 28 12 3 5
Partido do Coalizo Presidente

52,8 52,0 52,0 15,6 15,6 15,6 0,0 60,5 81,3 78,0 57,4 50,0 57,4 78,2
% de cadeiras na Cmara dos Deputados
15/6/1953 25/8/1954
Eleies 15/6/1953 Presidenciais e Legislativas 24/8/1954 31/1/1955 2/6/1954 Entra o PSP Suicdio de Vargas Sai o PSP
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Caf Filho N. Ramos JK I JK II Quadros Ranieri Mazzili*
PSP PSD PSD PSD PTN
PSD-PTBPSP-PR PSD-PTBPSP-PR PSD-PTBPSP-PR
PSD-PRUDN
1/2/1955
11/11/1955
11/11/1955 31/1/1956 1/2/1956 1/2/1959 1/2/1961 25/8/1961 8/9/1961 31/01/56 31/1/1961 24/8/1961 7/9/1961
Crise Poltico-Militar Eleio Presidencial 1080 Eleio Legislativa
Eleio Legislativa
280 80
9 3
0,0 35,0 35,0
80,7 67,8 67,8 68,4 34,4 0,0 57,7 65,3 58,3 58,3
Goulart III (B. Rocha) Goulart IV (H. Lima) Goulart V Goulart VI
Goulart II (Neves II)
Goulart I (Neves I)
PTB PTB PTB PTB
Presidente interino PSD-PTBPDC PSD-PTBPSB PSD-PTBPSB PSD-PTB PSP-PSB PSD-PTBPDC PSD-PTB PSD-PTB PDC-PSP
UDN-PSPPR
13/10/1961 12/7/1962 13/7/1962 18/9/1962 17/9/1962 23/1/1963
Crise PolticoMilitar Assume o 12/10/1961 PrimeiroMinistro Mudana no PrimeiroMinistro Mudana no PrimeiroMinistro Entra o PSP
Eleio Presidencial
720 204 13 34 269 64 125
24 7 0 1 9 2 4
35,3 0,0 0,0 20,2 20,2 20,2 20,2
PTB PTB PTB
24/1/1963 8/6/1963
7/6/1963 19/12/1963
Mudana para o Sistema Presidencial /Eleio Legislativa Sai o PSB Entra o PDC
133 191 101 6530
4 6 3 216
28,4 28,4 28,4 26,6
63,6 62,1 57,2 60,1
Total (para o perodo)
Goulart VII
20/12/1963 31/3/1964 Golpe de Estado
* Presidente da Cmara dos Deputados (Casa Baixa do Congresso) que exerceu o cargo de presidente da Repblica interinamente at que a mudana constitucional para o sistema parlamentarista fosse aprovada, permitindo que o vice-presidente Joo Goulart tomasse posse. Doravante, o governo Mazzilli ser excludo das coalizes governamentais.
168
Tabela 2. Coalizes de governo outubro de 1988 a janeiro de 2007

Coalizo / Presidente Partido do Partidos na Presidente Coalizo Incio
Sarney 2 Collor 1 Collor 2 Collor 3 Collor 4 Franco 1 Franco 2 Franco 3 Cardoso I 1 Cardoso I 2 Cardoso II 1 Cardoso II 2 Lula I 1 Lula I 2 Lula I 3 Lula I 4 Lula I 5 PMDB PRN PRN PRN PRN PMDB-PFL PRN-PFL 6/10/1988 15/3/1990
Fim
14/3/1990 12/10/1990 31/1/1991 14/4/1992 30/9/1992 30/8/1993 24/1/1994 31/12/1994 25/4/1996 31/12/1998 5/3/2002 31/12/2002 22/1/2004 31/1/2005 19/5/2005 22/7/2005 31/1/2007
Fato que d incio nova coalizo
Durao Dias Meses

518 207 108 433 165 329 144 336 474 965 1.144 295 381 368 108 62 548 17 7 4 14 6
Promulgao da Nova Constituio Eleio Presidencial Entra o PDS Eleio Legislativa
Partido do Coalizo Presidente

41,4 5,1 6,1 8,0 6,2 12,5 16,6 18,3 18,2 18,0 17,7 17,7 17,7 17,7 13,0 63,03 33,94
% de cadeiras na Cmara dos Deputados
PRN-PFL-PDS 13/10/1990 PRN-PFLPDS 1/2/1991
PFL-PTBNenhum PMDB- PSDB- 1/10/1992 Partido PSB Nenhum Partido Nenhum Partido PSDB PSDB PSDB PSDB PT PT PT PT PT PFL-PTBPMDB PSDB-PP 31/8/1993 25/1/1994 1/1/1995
PRN-PFL-PDS 15/4/1992 -PTB-PL
Entram PTB e PL Impeachment do presidente Sai o PSB, entra PP Eleies Presidenciais e Legislativas Entra o PPB Sai o PTB
34,59 43,54 60,0 59,64 55,27 56,14 77,19 73,88 45,22 42,88 62,38 57,7 58,28 69,59 55,9
11 5 11 16 32 38 10 13 12 4 2 18
PMDBPSDB PPB PTBPDT PPSPV
PSDBPFL PMDB PPB
PSDB-PFL PMDB-PTB- 26/4/1996 PPB 1/1/1999 6/3/2002 1/1/2003
PSDB-PFL PMDB-PTB
PFL-PMDB PSDB-PP
Eleies Presidenciais e Legislativas Eleies Presidenciais e Legislativas Entra o PMDB Sai o PDT Sai o PPS Sai o PV Entra o PP Sai o PFL
PT-PL-PCdoB PSB-PTB-PPS 23/1/2004 PV-PMDB PT-PL-PCdoB -PSB-PTB-PV 1/2/2005 -PMDB PT-PLPCdoBPSB-PTBPMDB
20/5/2005
Total (para o perodo)
PT-PL-PCdoB 23/7/2005
6.586
220
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leiras deputados de esquerda que lutaram contra a ditadura de Vargas, props que o Congresso Constituinte desempenhasse tambm um papel legislativo ordinrio. A tuio autoritria de 1937 que ainda estava vlida. Os partidos do governo, o PSD e ta. E uma vez que constituam maioria, prevaleceram. O Congresso desempenharia
A UDN, como um partido de oposio e, naquela poca, abrigando em suas fi-
lgica por trs dessa posio foi a seguinte: se a sua funo fosse estritamente constituinte, o presidente continuaria governando por decreto, de acordo com a Constio PTB, em especial o primeiro (o partido do presidente), defenderam posio oposapenas o papel constituinte, sem participao nas tarefas de governo. Assim, a liderana da UDN recusou-se a participar da primeira coalizo do governo Dutra, apesar
do seu convite, permanecendo na oposio at a promulgao da nova Constituio. -presidente da Repblica, tambm do PSD, e organizou-se para participar da formuem outubro e terminando apenas em dezembro, com a incorporao de dois ministros da UDN. O vice-presidente era uma figura central na reforma ministerial. Ele vas possibilidades para a UDN de cooperar no futuro com o trabalho administrativo de outubro, 1946). para rearticular as negociaes com vistas a restabelecer a coalizo, sugerindo nodo governo, em dois ou trs ministrios (Mundo da Poltica, Correio da Manh, 1 lao de polticas de governo a partir de ento. A reforma ministerial era esperada para logo aps a promulgao da Constituio, mas ocorreu lentamente, comeando Com o restabelecimento da democracia constitucional, a ANC elegeu o vice-
era visto como o chefe virtual da poltica brasileira que estava fazendo um esforo
para os governos estaduais, marcada para outubro de 1947. Isto porque eles ainda estavam nas mos de interventores (nomeados governadores), muitos dos quais foram substitudos pelo novo presidente da Repblica. A UDN, que participou de quina administrativa dos estados. Se mantivesse sua oposio ao governo federal, governos estaduais. alguns desses governos nomeados aps a democratizao, previu algumas dificuldades para garantir eleies legtimas se permanecesse completamente fora da mpoderia encontrar-se numa posio de ter que abandonar seus postos tambm nos co, com a participao do legislativo na formulao de polticas governamentais. O
Para o partido da oposio, a principal questo em jogo agora era a eleio
decreto j no existia na nova Constituio e o Legislativo passaria a ter importante

O novo ministrio marcaria de fato o incio do primeiro governo democrti-
170
funo decisria. A oposio descomprometida, que tinha caracterizado as aes da UDN durante a ANC, agora ameaava os objetivos eleitorais do partido. A posio dos deputados estaduais do partido foi pragmtica. Eles queriam permanecer nos governos estaduais e aumentar o seu potencial eleitoral. Em meados de outubro, o presidente convidou Clemente Mariani para o Ministrio da Educao e Sade. Mariani ligou a sua aceitao soluo do caso da Bahia, ou seja, o apoio de todos os foi feito, mas Mariani e seu correligionrio Raul Fernandes s ocuparam as pastas partidos candidatura de Octavio Mangabeira, presidente da UDN, para o cargo de da Educao e Sade e das Relaes Exteriores, respectivamente, em dezembro. Em meio a esses eventos, as negociaes com a UDN oscilavam muito. Apesar de todas Raul Fernandes, em meados de novembro, o presidente da UDN afirmou que:
governador do estado da Bahia (Jornal do Brasil, 17 de outubro de 1946). O acordo
as razes prticas que a levaram a aderir ao governo, ela sentiu-se obrigada a manter os seus princpios polticos. Com relao aos convites de Clemente Mariani e
A hiptese do convite em si no inclui qualquer compromisso por parte da UDN a cooperar com o governo, uma vez que apenas uma honra pessoal concedida ao Sr. Fernandes e ao Sr. Mariani. No entanto, fora da disciplina e da tica do partido, esses dois militantes da UDN s sero capazes de receber e, eventualmente, aceitar o convite do Sr. Presidente da Repblica depois de serem autorizados para tal pela UDN. As consultas dentro e fora da esfera do partido tm por objetivo estabelecer uma opinio em relao ao assunto [...] (Correio da Manh, 14 de novembro de 1946).
bros no governo, por 26 votos a 16, mas no a participao do partido, como explica
seu presidente. Para isso, ele afirma, seria necessrio haver um programa previamente acordado; ele tambm precisaria saber em quais ministrios estas polticas deveriam ser implementadas e, finalmente, seria essencial um ambiente que garanentre a participao do partido, com base no compromisso de um programa, e a participao dos membros do partido. De qualquer forma, a participao dos novos mios benefcios de tal deciso. Por essa razo, a participao de ministros da UDN nas coalizes do governo Dutra era considerada uma deciso partidria.
A Direo Nacional da UDN, finalmente, aprovou a participao de seus mem-
tisse as polticas em cada estado sem distino (Correio da Manh, 4 de dezembro de 1946). Com essa deciso, a diretoria da UDN procurou estabelecer a diferena nistros foi aprovada por um rgo de deciso do partido, o qual certamente colheria De fato, essa reforma ministerial foi um ponto decisivo, ou, simplesmente, de-
finiu a linha de ao do governo Dutra. Devemos observar que o PTB deixou de ter
Primeiros Estudos, So Paulo, n. 3, p. 159-196, 2012 171
um representante oriundo do seu quadro partidrio no interior do governo. O Ministrio do Trabalho foi para Morvan Dias de Figueiredo, uma figura importante na gado coalizo. comunidade empresarial de So Paulo e membro da liderana da FIESP (Federao das Indstrias do Estado de So Paulo). Alm disso, um novo partido, o PR, foi agredeixaram os seus postos no Executivo para focar nas eleies, mas os ministros da Quando o gabinete foi remodelado em abril de 1950, os representantes do PR
UDN foram mantidos. Naquele ms, a UDN apresentou a candidatura presidencial do brigadeiro Eduardo Gomes. As notcias previam a sada dos ministros da UDN. Esta consultou formalmente o partido do presidente, que autorizou a permanncia dos ministros, argumentando que a candidatura presidencial do partido no representava (Jornal do Brasil, 22 de abril de 1950). Portanto, no se alterou a situao que levou a considerar a participao da UDN na primeira coalizo do governo como formal. um ato de hostilidade ao governo. O presidente da Repblica concordou com o argu-
mento e solicitou aos dois ministros que permanecessem em seus respectivos cargos No caso do governo Vargas, a situao diferente. Vargas convidou a UDN for-
malmente, mas o partido colocou-se claramente em oposio ao governo desde o
incio (Jornal do Brasil, 23 de janeiro de 1951 e 2 de fevereiro de 1951). A participao de Joo Cleofas, da UDN de Pernambuco, teve um carter regional, pois contava com o apoio das sees estaduais tanto da UDN como do PSD. No nvel nacional, o partido manteve-se em oposio ao governo que chegou ao fim com o suicdio de
Vargas. Por essas razes, no possvel identificar a UDN como um partido pr-governo durante o mandato varguista. Pelas mesmas razes, a participao dos ministros da UDN no governo Goulart considerada individual. No governo de Caf Filho, liderada pela UDN, o que levou o ento presidente da Repblica a cometer suicdio7. dos da eleio presidencial de 1955, trouxe a aliana PTB-PSD de volta ao governo8.
O PTB proibiu seus membros de participar da nova administrao. O ministro indicado para o Ministrio do Trabalho, Alencastro Guimares, tornou-se um dissidente do partido (SKIDMORE, 1988, p. 182).
7 8
o PTB que se retira da coalizo, dada a sua proximidade com a UDN. Como vice-
-presidente, Caf Filho tinha publicamente rompido com Vargas no auge da crise ao preventiva contra um potencial golpe militar, que buscou garantir os resulta-
O breve governo de Nereu Ramos, que substituiu Caf Filho, como resultado de uma
Ver detalhes em Skidmore (1988, p. 185-198).
172
trs governos, a natureza dessa participao incontroversa. Foi o principal partiprincipal ator na transio para um regime civil. No governo Sarney, o PMDB aliou-se ao PFL, uma ala dissidente do partido que apoiou os militares, para formar o por apenas dois partidos, sendo que o partido do presidente detinha a maioria na Bernardo Cabral, membro do PMDB, assumiu o cargo no Ministrio da Justia, mas o primeiro governo civil desde 1964. Essa a nica coalizo de governo composta
do de oposio ao regime militar e, por meio de uma eleio indireta, foi tambm o
Passemos agora participao do PMDB no perodo ps-1988. Nos primeiros
Cmara Baixa do Congresso. No governo Collor, o primeiro a ser eleito diretamente, seu partido no s aprovou essa participao, como tambm liderou uma oposio do partido para se candidatar a vice-presidente de Collor. contra o governo Collor no Congresso9. O PMDB se juntou novamente em todas as coalizes formadas por Franco, ex-lder partidrio de grande importncia, que saiu considervel disputa interna, muitas vezes transformada em batalhas judiciais que na maioria das vezes no chegavam a uma concluso. Como o PMDB um partido No entanto, a participao do PMDB nos governos FHC e Lula foi objeto de uma
de dimenso nacional, com lderes de relevncia, uma das questes que o dividia sempre que precisava decidir se apoiaria ou no o governo. No primeiro mandato de
era sua inteno de lanar um candidato prprio para concorrer s eleies preFernando Henrique Cardoso, o ex-presidente e ento governador de Minas Gerais, Itamar Franco, defendeu uma candidatura do PMDB, apontando o seu nome para a
sidenciais. Essa questo tornou-se o foco de atritos entre as suas faces internas
suposta candidatura, mas foi derrotado por deciso da conveno do partido, reamas a conveno do partido novamente selou a aliana eleitoral com o PSDB, e o PMDB participou com a candidatura vice-presidncia. No governo Lula, a questo
lizada em maro de 1998, para apoiar Fernando Henrique Cardoso sua reeleio.
No fim de seu segundo mandato, o apoio para o governo foi mais uma vez desafiado, surgiu muito antes. Alm disso, o partido no conseguiu chegar a uma posio majoano depois de entrar no governo, a executiva nacional do PMDB decidiu, por 9 votos contra 8, retirar seus ministros do governo. O partido estava dividido. Por um lado,
9
ritria quanto sua participao no governo. Em dezembro de 2004, menos de um
Para as aes do PMDB em relao ao Plano Collor, ver Figueiredo e Limongi (1999, p. 184-191).
173
a liderana nacional e os governadores defendiam a sada dos ministros. Por outro,
os parlamentares 20 dos 22 senadores e 58 dos 76 deputados federais, de acordo
com a imprensa defendiam suas respectivas permanncias em seus cargos10. A deciso da executiva do partido foi ratificada pela conveno realizada imediatamente aps, mas permaneceu sub judice em razo de recursos interpostos pelos grupos pr-governo. Apesar de sua vitria, a liderana do partido no foi capaz de PMDB manteve-se como parte do governo. Esse parece ser um caso em que manter implementar a deciso da conveno. Os ministros permaneceram nos cargos sem sofrerem as punies adequadas expulso ou censura pblica. Por esse motivo, o uma ambiguidade era de interesse do partido, pois poderia ser usada como moeda representao no ministrio.
de troca em futuras negociaes. E isso foi o que, de fato, aconteceu. Na primeira
coalizo do segundo mandato de Lula, o partido aumentou significativamente a sua outros partidos identificados na Tabela 2. No governo Lula, o PSB foi mantido em Algumas observaes so necessrias com relao incluso ou excluso de
todas as coalizes, apesar de no assumir posies ministeriais na ltima delas, porPSB desde o incio do governo, era do mesmo estado dos dois ministros anterioocupou nenhuma posio ministerial aps a sada do vice-presidente Jos Alencar do Ministrio da Defesa. Mas, como partido do vice-presidente, ele de fato nunca governo do segundo mandato de FHC, a despeito do fato de que o partido compunha
que o ministro apontado para o Ministrio de Cincia e Tecnologia, controlado pelo res, e, ainda que no filiado, tinha ligaes com o partido no estado de Pernambuco, onde teve cargos na administrao pessebista. O PL (hoje chamado PR) tambm no deixou de fazer parte do governo. Com os outros partidos, o critrio estrito prevaas alianas eleitorais que elegeram e reelegeram Cardoso; do fato de que detinha
leceu. O PTB, por exemplo, no foi considerado membro da primeira coalizo de pastas ministeriais durante todo o primeiro mandato; apesar de ter ocupado cargos em empresas estatais ou nos baixos escales da administrao durante o perodo; e, prpria candidatura nas eleies presidenciais de 2002.
10
finalmente, apesar de apenas romper formalmente com o governo para lanar sua
O Estado de S. Paulo, 09/12/2004.
174
verno comeou aps uma longa crise poltica que culminou com o impeachment de pode ser considerado um governo de unidade nacional. Dois partidos, entretanto,
Por ltimo, fao uma observao acerca do governo Itamar Franco. Seu go-
Collor. Uma vez que inclua vrios dos partidos responsveis por tal resultado, ele recusaram-se a participar: o PDT, cuja deciso levou o senador Maurcio Correa, nomeado para o Ministrio da Justia, a romper com o partido e seu presidente e amigo janeiro de 2005); e, o PT, por no ratificar a nomeao da ex-prefeita de So Paulo formada durante este governo. pessoal Leonel Brizola (entrevista com Maurcio Correa, Correio Braziliense, 1o de Luiza Erundina para o Ministrio da Administrao, ainda que no a tenha obrigado Comparemos agora algumas caractersticas das coalizes formadas nos dois a sair do partido. Estes dois partidos, portanto, no podem ser includos na coalizo perodos considerados. Entre 1946 e 1964, foram formadas 19 coalizes de governo (excluindo a breve presidncia do interino Ranieri Mazzilli em setembro de 1961), enquanto no perodo seguinte foram 17. Essas coalizes duraram em mdia 13 e 11,5 meses, respectivamente. Mais de um tero das mudanas no governo (um pouco maior no primeiro perodo, 37%) ocorrereu no calendrio eleitoral regular, no ministros precisam deixar seus cargos para candidatarem-se. resultando, portanto, de conflitos dentro da coalizo. Eleies legislativas no Brasil tambm levaram a mudanas de ministros nos meses que as sucederam, j que os O tempo mdio dos ministros em seus cargos varia consideravelmente, como
mostrado pelas Tabelas 3 e 4, mesmo levando em conta a diferena na durao dos governos, j que alguns terminaram antes do fim do mandato presidencial. No pe mdia de durao das coalizes. Um ponto a ser explorado se a maior ou menor estabilidade dos ministros est relacionada s reas de ao poltica de suas pastas. rodo entre 1946-64, o tempo que cada ministro passou em ofcio correspondente Considerando o nmero de coalizes formadas, os governos menos estveis
foram os de Lula e Goulart, o primeiro com sete coalizes e o ltimo com cinco. Apesar disso, o tempo mdio dos ministros em seus cargos no governo Lula foi longo, praticamente o mesmo do primeiro mandato de Cardoso, que tem a maior mdia. No doura dos dois perodos analisados. segundo mandato de Cardoso, a mdia de tempo de permanncia dos ministros cai
sensivelmente, mesmo tendo em vista que a sua primeira coalizo foi a mais dura-
175
era membro de um grande partido e que a maioria das coalizes envolve um nmee somente no governo Collor todas as coalizes foram minoritrias. A formao de coalizes minoritrias no referido governo deve-se muito estratgia antipartido do presidente, ainda que ele tenha tentado expandir a sua base partidria com a
ro elevado de partidos. Entre 1946-64, das 19 coalizes formadas, apenas uma era
Os quadros 1 e 2 mostram que apenas o primeiro presidente em cada perodo
minoritria. No ps-1988, seis das 17 coalizes contavam com apoio minoritrio,
reforma ministerial de abril de 1992, no comeo da crise que levou ao seu impeachment. A coalizo minoritria do fim do segundo mandato de Cardoso pode ser expliO presidente Lula, por sua vez, procurou manter em sua primeira coalizo apenas os partidos aliados ao seu nas eleies. Dito de outro modo, todos os partidos da
cada pela sada do PFL para apoiar seu prprio candidato s eleies presidenciais. esquerda mais o PL, um partido direita, ao qual pertencia o vice-presidente. At presidente foi a de dar incio ao seu governo com um ministrio composto apenas
pouco antes da posse do novo governo, Jos Dirceu, presidente do PT e o novo chefe da Casa Civil, tentou negociar a entrada do PMDB no governo, mas a deciso do por partidos da aliana eleitoral. Com essa deciso, Lula evitou incluir no governo precisava arcar com os custos de formar um governo majoritrio. Tendo em vista ele sabia que teria o apoio da oposio e, por exemplo, teria uma maioria legislativa (Laver; Schofield, 1990; Strm, 1990).
o partido que havia concorrido s eleies com o candidato a vice-presidente de seu principal adversrio, o peessedebista Jos Serra. Na verdade, o presidente no a agenda legislativa originada dos compromissos assumidos no processo eleitoral, Um aspecto no mencionado aqui, mas que merece ser melhor explorado, a
composio ideolgica dos partidos na coalizo, bem como a posio ideolgica do presidente ou de seu partido. Esses fatores podem ser de grande impacto na durabilidade e na performance das coalizes governamentais.
GOVERNO DUTRA MDIA 565 495 232 79 NMERO 22 19 15 8 DESVIO PADRO 427,6 290,1 140,1 0,0
Tabela 3. Tempo dos ministros em cada ministrio, por governo 1946-1964

TEMPO NO MINISTRIO* (DIAS) MNIMO 174 81 30 79 MXIMO 1546 854 436 79
NEREU RAMOS
CAF FILHO
VARGAS
176
KUBITSCHEK QUADROS GOULART
599 203 197 352
24 10 149 51
422,9 111,3 323,4 0,0
203 21 21
30
1800 203 553
* Excludos ministrios militares.
TOTAL (para o perodo)
1800
GOVERNO
SARNEY FRANCO COLLOR
Tabela 4. Tempo dos ministros em cada ministrio, por governo - 1988-2007 Mdia
305 346 322 731 549 696 514
Nmero
29 44 53 43 69 303 65
TEMPO NO MINISTRIO* (DIAS) Desvio padro

179,7 245,2 219,3 486,7 441,2 423,4 404,4
Mnimo
96 18 11 36 120 11 54
Mximo
518 915 1440 1440 1470 1470 810
CARDOSO II TOTAL (para o perodo) LULA I
CARDOSO I
*Excludos ministrios militares; includos Ministrio da Defesa desde 1999.
Grau de integrao entre os Poderes Executivo e Legislativo e proporcionalidade das coalizes Na teoria de Cox e Morgenstern (2002, p. 258), os sistemas presidenciais lati-
no-americanos ocupam uma posio intermediria entre o parlamentarismo puro Executivo no processo legislativo, e determinado por dois fatores: participao do Executivo no processo legislativo e controle sobre a agenda do Congresso. Trato, aqui, do primeiro fator.
e o presidencialismo puro. Este lugar definido pelo grau de integrao do Poder
menses consideradas por esses autores a possibilidade de os ministros ocupamembros da legislatura no perderem seus postos legislativos ao ocuparem um cardeputados e senadores, mas podem facilmente t-los de volta a fim de, por exemplo, participarem de discusses, negociaes e votaes de matrias importantes para o governo. Em certos casos, quando o posicionamento do parlamentar substituto do
rem, simultaneamente, postos no governo e no legislativo. Ou a possibilidade de go no gabinete. No caso brasileiro, os ministros devem licenciar-se de seus postos de
Com relao integrao do Executivo no processo legislativo, uma das di-
ministro em uma comisso parlamentar contrrio ao do governo, ou mesmo apePrimeiros Estudos, So Paulo, n. 3, p. 159-196, 2012 177
nas duvidoso, o ministro pode deixar seu cargo por um nico dia para votar e, ento, plenrio.
retomar o ministrio. Isto pode ocorrer tambm em casos de votaes apertadas no mais prximo do modelo parlamentar do que do rgido sistema de separao de poderes em vigor nos Estados Unidos. Entretanto, isto no explica completamente analisarmos a formao de coalizes no pas. O padro observado permite-nos ir Brasil no difere substancialmente daquela dos pases com sistemas parlamentares. Observemos os dados. Este mecanismo institucional coloca o sistema presidencial brasileiro muito
o grau de integrao entre os poderes Executivo e Legislativo que perceptvel ao
alm e sugerir a seguinte hiptese: a lgica que preside a formao de coalizes no As trs primeiras colunas das tabelas a seguir mostram a predominncia das
coalizes partidrias. Em outras palavras, grande parte dos ministros que particiA porcentagem de ministros que, quando convidados para fazer parte do governo, mbito federal, pelo menos uma vez.
COALIZES DE GOVERNO
Dutra III Vargas III N. Ramos Quadros JK II JK I Vargas II Vargas I Dutra II Dutra I
pam da base de apoio dos governos, o fazem como representantes de seus partidos. possuam um mandato parlamentar (como deputado federal ou senador) signiTabela 5. Grau de integrao entre os poderes executivo e legislativo e proporcionalidade nas coalizes de governo 1946-1964 PARTIDARISMOa
85,7 72,7 66,7 87,5 77,8 75,0 75,0 46,2 100,0 100,0 60,0 87,5
ficativa11. Alm disso, a maioria dos ministros j ocupou um posto legislativo em
GRAU DE
PARLAMENTARb
28,6 50,0 50,0 75,0 55,5 25,0 37,5 38,5 37,5 40,0 41,2 50,0
MANDATO
LEGISLATIVAc
57,1 63,6 75,0 87,5 77,8 50,0 50,0 58,3 50,0 73,3 58,8 80,0
EXPERINCIA PROPORCIONALIDADEd
0,84 0,68 0,67 0,88 0,78 0,75 0,83 0,56 0,84 0,92 0,92 0,56
Caf Filho Caf Filho
11
Ver Tabelas 1 e 2, no apndice 2, para a baixa percentagem de deputados estaduais e municipais / vereadores.
178
Goulart III (B. Rocha) Goulart IV (H. Lima) Goulart VII Goulart VI Goulart V
Goulart I (Neves I)
70,0 63,6 60,0 45,5 83,4 68,7 72,7 75,0
90,0 81,8 22,2 58,3 62,6 63,6 48,8 9,1
90,0 81,8 40,0 27,3 83,3 68,8 63,6 65,3
0,64 0,58 0,45 0,32 0,68 0,64 0,73 0,71
Mandato Parlamentar: Porcentagem de ministros com mandatos como Deputado Federal ou Senador ou que estiveram no Congresso imediatamente antes. c Experincia Legislativa: Porcentagem de ministros com mandato legislativo nas suas carreiras, excluindo aqueles que os ocupavam quando nomeados.
d
Grau de Partidarismo: Porcentagem de cadeiras ocupadas por ministros com apoio do partido.
TOTAL (para o perodo)
Proporcionalidade: Relao entre a porcentagem de ministros e as cadeiras por partido, incluindo ministros apartidrios (Ver frmula em Amorim Neto, 2000, p. 485).
Tabela 6. Grau de integrao entre os poderes executivo e legislativo e proporcionalidade nas coalizes de governo 1988-2007 COALIZES
SARNEY 2 COLLOR 1 COLLOR 3 FRANCO 1 FRANCO 2 FRANCO 3 FHC I 1 FHC I 2 FHC II 1 FHC II 2 LULA 1 LULA 2 LULA 3 LULA 4 LULA 5 COLLOR 4 COLLOR2
GOVERNAMENTAIS PARTIDARISMOa
77,3 18,8 25,0 18,8 42,1 57,1 52,4 23,8 66,7 65,2 69,0 46,2 87,1 87,1 83,9 83,9 80,0 62,7
GRAU DE
PARLAMENTARb
36,4 15,4 21,4 14,3 35,3 52,4 42,9 19,0 30,0 38,1 33,3 20,0 41,9 45,2 45,2 46,7 35,7 35,7
MANDATO
LEGISLATIVAc
54,5 18,8 18,8 12,5 36,8 57,1 52,4 23,8 28,6 34,8 41,4 28,0 54,8 54,8 54,8 58,1 36,7 41,6
EXPERINCIA PROPORCIONALIDADEd
0,77 0,19 0,25 0,19 0,42 0,48 0,44 0,20 0,56 0,59 0,64 0,46 0,59 0,53 0,54 0,53 0,53 0,49
Grau de Partidarismo: Porcentagem de cadeiras ocupadas por ministros com apoio do partido. Mandato Parlamentar: Porcentagem de ministros com mandatos como Deputado Federal ou Senador ou que estiveram no Congresso imediatamente antes. c Experincia Legislativa: Porcentagem de ministros com mandato legislativo nas suas carreiras, excluindo aqueles que os ocupavam quando nomeados. d Proporcionalidade: Relao entre a porcentagem de ministros e as cadeiras por partido, incluindo ministros apartidrios (Ver frmula em Amorim Neto, 2000, p. 485).
b
TOTAL (no perodo)
179
grao entre os poderes Executivo e Legislativo so maiores no perodo 1946-64 do
Quando comparados os dois perodos, percebe-se que os indicadores de inte-
que atualmente. Os baixos nveis de partidarismo no governo Collor so fundamentalmente responsveis pela mdia relativamente baixa no ps-1988. Collor venceu sider. Isto, aliado enorme impopularidade do governo e do partido de Sarney, o rm, alterou-se em meio crise no seu terceiro ano de mandato, momento em que em sua ltima coalizo, evidente um aumento nos trs indicadores de integrao. as primeiras eleies diretas presidenciais aps o restabelecimento da democracia. Ele adotou, em sua campanha, a estratgia de apresentar-se como um political outPMDB, garantiu a vitria ao novo presidente. Ao formar o seu gabinete, Collor manteve sua promessa de campanha: afastar os partidos do governo. Sua estratgia, popassou a buscar a base de um partido o que j no era mais possvel. Ainda assim, bm com um governo minoritrio, formou um governo no qual 60% dos ministros tinham apoio partidrio. A coalizo formada pelo primeiro-ministro Hermes Lima, a ltima do governo parlamentarista de Goulart instituda durante a crise instaurada de 1946-64. Durante este governo, nota-se tambm a menor proporo de ministros ocupando mandatos legislativos, apenas 9%. Isso pode ser explicado pelo fato de Mesmo Quadros, no perodo anterior, com estratgia similar a de Collor e tam-
pela renncia de Quadros, teve as mais baixas taxas de partidarismo para o perodo j existir um acordo entre os partidos para apoiar o referendo que restabeleceria o presidencialismo. O grau de partidarismo das coalizes formadas sob o regime sidencial, enquanto as duas primeiras coalizes articuladas no novo regime tm a maior participao de parlamentares no gabinete. misto (as quatro primeiras de Goulart) menor que o das formadas no sistema preO mecanismo institucional que obriga os ministros a deixarem o cargo seis
meses antes das eleies pode contribuir para uma queda no nmero de ministros com mandato parlamentar em andamento e at afetar o grau de partidarismo nas zes dos dois perodos. Um exemplo o segundo governo de FHC que, em razo das indicadores, inclusive em relao s coalizes previamente formadas pelo mesmo presidente.
coalizes formadas no fim dos mandatos presidenciais, fato notvel em vrias coalieleies de 2002, fez uma reforma ministerial para substituir todos os ministros que concorreriam nas prximas eleies. Disto decorreu uma queda significativa nesses
180
momento de sua nomeao, por governo, pode ser encontrada no conjunto de taA escolha presidencial tende a recair sobre pessoas que j ocupam cargos polticos, tas dos partidos. Uma maioria expressiva dos ministros ocupava tais posies no momento de sua nomeao: 83% entre 1946-64 e 79% aps 1988. Entre 1946-64, sejam eles funcionrios eleitos, burocratas indicados do setor pblico ou burocra56% desses ministros ocupavam cargos eleitos, enquanto no ps-1988 40%, ocupaquais foram eleitos. Nos dois perodos, portanto, menos de 20% dos ministros eram dicatos.
Uma apresentao mais detalhada das posies ocupadas pelos ministros no
belas no Apndice 2. Entretanto, vlido sublinhar alguns pontos a esse respeito.
vam tais posies. No entanto, a maior parte dos polticos com funes nomeadas tcnicos, funcionrios administrativos de carreira, empresrios ou membros de sinproporcionalidade entre o nmero de cadeiras legislativas dos partidos que pertenVotando s Tabelas 5 e 6, examinemos a ltima coluna que mostra o grau de
na administrao ou cargos no partido ocuparam, anteriormente, postos para os
cem coalizo governamental e o nmero de pastas ministeriais ocupadas por esses partidos, incluindo a porcentagem de ministros independentes, ou seja, aqueles que no tm cadeiras legislativas. Amorim Neto (2002) comps e usou esse indicador no estudo das coalizes governamentais em sistemas presidencialistas na Amrica Latina e no Brasil. Proponho-me, assim, a discutir o seu trabalho e as vantagens e limites desse indicador mais detalhadamente12.
a soluo de equilbrio para os problemas de barganha enfrentados pelos presidentes e partidos com relao diviso do bolo (executive pie); sendo este o caso, conclui: quanto mais a diviso do gabinete desviar da proporcionalidade, menos coalizado o gabinete (ibidem, p. 52). A lgica que leva o autor a essa concluso a seguinte: impossvel identificar, em governos de coalizo sob o presidencialismo, a condio que Laver e Schofield (1990, p. 130) estabelecem para tais governos tambm em regimes parlamentaristas, i.e., a existncia de um contrato que comprome-
De acordo com Amorim Neto, [...] proporcionalidade na diviso do gabinete
Amorim Neto, inicialmente, chamava esse indicador de ndice de Congruncia do Gabinete Partidrio (1998, p. 57), depois o renomeou para grau de coalescncia (2000, 2002, 2006).
12
181
te os partidos com a coalizo. No presidencialismo, os acordos para a formao de fera de segredo em torno das negociaes polticas, seria difcil observar o alcance
coalizes no funcionam da mesma maneira que no parlamentarismo, uma vez que
possvel nomear um poltico sem o apoio de seu partido. Alm disso, dada a atmosdos acordos. Deste modo, faz-se necessrio distinguir entre gabinete de coalizo e governo de coalizo (Amorim Neto, 2002, p. 51-52). Na perspectiva desse autor, a ro tipo: Um gabinete de coalizo define-se por possuir ao menos dois partidos e pesos legislativos (ibidem, p. 50).
proporcionalidade entre ministrios e cadeiras parlamentares caracteriza o primeium alto grau de proporcionalidade entre diviso do gabinete e os seus respectivos
mitado para definir o tipo de governo. Isto, primeiro, porque a proporo de ministros independentes, uma importante varivel na frmula de proporcionalidade, no peculiar apenas ao sistema presidencialista. Mesmo que no parlamentarismo a correlao entre participao no ministrio e cadeiras legislativas seja muito alta, certamente existem variaes. Por exemplo, na Noruega entre 1945 e 1978, 52% de todos os membros do gabinete no tinham experincia parlamentar anterior e, pam o cargo de ministro; nesse pas, nos ministrios com clientela bem organizada,
Entretanto, o grau de proporcionalidade pode ser um indicador bastante li-
alm disso, os seus membros no podem atuar como representantes enquanto ocu muito mais desejvel aos membros do gabinete ter bons laos com um grupo de tre 1945 e 1985, gerou a ideia de que os governos franceses so dominados por um mandarinato no qual as grandes coles (como a cole nationale dadministration e a cole polytechnique) tm um importante papel (ibidem, p. 143). tificar um governo de coalizo. Amorim Neto adverte-nos contra uma aplicao frouxa do conceito de governo de coalizo para sistemas presidenciais (2002, p. 48) e conclui que no Brasil apenas o governo Cardoso pode ser entendido como tal segunda coalizo do governo FHC a mais duradoura e a que manteve a mesma zo do governo Lula so idnticas: 0,59. Este dado pode ser explicado pelo fato de o nmero de ministros apartidrios ser alto na coalizo de FHC, enquanto a de Lula
interesse a ter experincia parlamentar (Strm, 1994, p. 43). Na Frana, de acordo com Thibault, a participao de funcionrios civis nos postos ministeriais, 35% en-
Em segundo lugar, impossvel definir o ponto a partir do qual se pode iden-
(Amorim Neto; Cox; Mccubbins, 2003). Contudo, as taxas de proporcionalidade na
composio partidria na maior parte do segundo mandato e da primeira coali-
182
carrega uma desproporo nas pastas alocadas para o seu partido, representando uma diferena de 30% em relao sua representao legislativa. O governo Lula definio de um governo de coalizo? tem, no entanto, um maior grau de partidarizao, mais ministros com experincia e mandatos parlamentares. O que pode ser considerado o fator mais importante na nem todos os governos de coalizo no sistema parlamentarista so constitudos por Acerca das dificuldades para identificar coalizes, relevante lembrar que
acordos formais. Uma anlise de 238 coalizes governamentais mostra que apenas
63% so baseadas em algum tipo de acordo identificvel, e que o alcance dos (Mller; Strm, 2000, p. 573-75). Por ltimo, vale notar que a condio imposta por sendo importante cit-la:
acordos tem sua variao relacionada extenso de sua publicidade e generalidade Laver e Schofield, qual se refere Amorim Neto, intenta distinguir entre coalizes executivas e legislativas. Essa distino feita de forma muito precisa pelos autores,
Uma coalizo legislativa no mais que um grupo de legisladores que votam juntos em uma pauta particular. Este conceito de coalizo no carrega, em absoluto, uma conotao de permanncia, de status institucional ou de alguma funo executiva. Uma coalizo de governo engendra uma pesada conotao de estabilidade, de ajustamento sobre uma grande variedade de questes, de status institucional formal que apenas ocasionalmente experimentada no legislativo, e de controle executivo sobre todas as reas-chaves de polticas pblicas, por meio das pastas nos gabinetes (Laver; Schofield, 1990, p. 129).
parece-me ser aplicvel tambm para os governos presidenciais. Isto porque, para obter-se um governo de coalizo, tudo o que necessrio que o partido que forma o governo oferea postos ministeriais aos outros, os quais, por deciso do partido parte no Executivo. esperado seu apoio legislativo, o que nos leva a tratar tambm
A definio acima de coalizo de governo, assim como a de coalizo legislativa,
e no de indivduos, so aceitos. Consequentemente, esses partidos passam a fazer dos governos de coalizo minoritrios. Se os ltimos so bem-sucedidos ou seja, se governos minoritrios de partido nico so bem-sucedidos isso depende da necessrio identificar o comprometimento dos partidos para com os governos dos quais fazem parte, mesmo que o risco de subjetividade seja maior.
formao das coalizes legislativas. Da, portanto, a importncia da distino, enfati-
zada por Laver e Schofield (ibidem, p. 129-131). Mas, para que o apoio seja possvel,
183
cionalidade dos gabinetes no pode ser considerada como caracterstica definidora de governos de coalizo, mesmo sendo um indicador importante da estratgia presidencial, que pode explicar tanto a performance do governo quanto o comportamento parlamentar. A estratgia de cooptao, em oposio ao que Amorim Neto chama estratgia de coalizo (2002, p. 49), demonstrada considerando apenas o grau de partidarismo de dois governos, por exemplo, 15% no governo Collor e to a distribuio de pastas de acordo com o peso dos partidos no legislativo. Mesmo em relao ao anterior e talvez mais nos casos extremos, como os governos Collor e Kubistcheck, com taxas de proporcionalidade de 0,19 e 1,92, respectivamente ,
A comparao entre os dois perodos fortalece o argumento de que a propor-
100% no de Kubistchek. A taxa de proporcionalidade, porm, tem a vantagem de sintetizar, em um mesmo indicador, tanto a cota de ministros do presidente quan-
ela nos fornece informao adicional importante. Um exemplo que as duas primei(81,7%), mas a taxa de proporcionalidade do gabinete cai de 0,59 para 0,53. Esta zo, mesmo com o seu aumento aps a entrada do PMDB. reduo representa uma distribuio menos equitativa das pastas na segunda coalitor descritivo do tipo de governo e, assim, como algo que explica resultados relevantes ou que precisa ser explicado. No pode, no entanto, ser entendida como o fator que define um tipo de governo e nem aplicada para diferenciar a lgica de formao de coalizes de diferentes sistemas. A dimenso regional da formao de coalizes
ras coalizes do governo Lula tiveram exatamente o mesmo grau de partidarismo
Neste caso, a taxa de proporcionalidade deve ser utilizada apenas como um fa-
los estudos acadmicos, um componente importante na escolha dos ministros pelo presidente (Abranches, 1988, p. 25). As tabelas de 7 a 10 mostram a distribuio de do pas. pastas ministeriais nos dois perodos, divididas entre os estados e as cinco regies
A dimenso regional considerada, tanto pelo jornalismo poltico quanto pe-
laridade do padro observado nos dois perodos. Em primeiro lugar, h uma maior concentrao de ministros da regio Sudeste, mais precisamente dos estados de So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro (a participao do estado do Esprito Santo mnima). Desde 1988, a participao do estado do Rio de Janeiro cai drasticamente,
O principal ponto a destacar com relao a este conjunto de tabelas a simi-
184
enquanto a de So Paulo aumenta. O Nordeste aparece nos dois perodos em segundo lugar, bem atrs do Sudeste, mas entre 1946-64 teve uma representao quase trs vezes maior que a do Sul, uma diferena que diminuiu muito na poca atual: dos estados do Norte e Centro-Oeste muito pequena. 19,9% versus 15,4% do total. Nos dois perodos, pois, a representao em gabinete
tituio do gabinete no se altera significativamente nos vrios governos em ambos os perodos. No primeiro, a participao do Sudeste fica abaixo de 50% em apenas trs coalizes, quando ocorre uma inverso completa: a porcentagem de ministros
O terceiro aspecto a ser destacado que a predominncia do Sudeste na cons-
desta regio cai para 10%, enquanto a do Nordeste chega a 50%. A partir de 1988, a participao do Sudeste fica reduzida a um tero nas primeiras duas coalizes do governo Collor, mas ultrapassa 50% nas outras duas. Finalmente, em duas coalizes do governo Lula as estatsticas ficam abaixo, mas muito prximas dos 50%.
GOVERNOS
Dutra I
Tabela 7. Composio regional dos ministrios, por coalizo de governo 1946-1964 CENTRO-OESTE NORDESTE
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 9,1 ... ... 10,0 6,7 ... ... 14,3 25,0 25,0 37,5 42,9 12,5 15,4 42,9 13,3 23,5 30,0 40,0 45,5 44,4 36,4 33,3 26,7 50,0 9,1
REGIES (em %) NORTE

... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 10,0 ... ... ... 8,3 ... ... ... ...
SUDESTE
71,4 72,7 75,0 62,5 37,5 42,9 75,0 69,2 57,1 66,7 70,6 50,0 60,0 45,5 44,4 54,5 58,3 53,3 10,0
SUL
14,3 18,2 12,5 25,0 14,3 12,5 15,4 20,0 10,0 ... ... 5,9 ... ...
Dutra III Vargas II Vargas I
Dutra II
100,0 (11) 100,0 (8) 100,0 (8) 100,0 (8) 100,0 (7) 100,0 (13) 100,0 (15) 100,0 (17) 100,0 (10) 100,0 (10) 100,0 (11) 100,0 (11) 100,0 (12) 100,0 (15) 100,0 (10) 100,0 (9) 100,0 (7) 100,0 (8)
100,0 (7)
TOTAL
Caf Filho Caf Filho N. Ramos Quadros JK II JK I
Vargas III
Goulart III (B. Rocha) Goulart IV (H. Lima) Goulart VII Goulart VI Goulart V
Goulart I (Neves I)
11,1 9,1 ... 13,3 30,0
185
Refere-se a cada nomeao de um novo ministro, e no apenas primeira coalizo de governo.
(no perodo)
TOTAL a
(3)
1,5
(57)
28,9
(2)
1,0
(113)
57,4
(22)
11,2
(197)
100,0
quar-se bem importncia atribuda dimenso regional na formao dos governos de coalizo no Brasil. evidente que em um pas de dimenses continentais e o critrio regional deve ser considerado. No se trata, aqui, de exigir paridade na diviso das pastas ministeriais, como ocorre em pases como a Blgica um exemplo estrutura federativa, no qual alguns partidos tm caractersticas claramente locais,
Este padro de distribuio regional de pastas ministeriais no parece ade-
extremo de formao bidimensional de gabinete, no qual o critrio de distribuio regional paritria transformou-se em regra constitucional (Mller; Strm, 2000, dos ministrios no Brasil, poder-se-ia esperar que ela fosse menos enviesada em favor do Sudeste e do Nordeste, onde residem aproximadamente 70% do eleitorado representadas no Poder Legislativo. Em teoria, seu peso em nmero de assentos no governo. Para dar um exemplo extremo em outra direo: em um pas em que a p. 333). Entretanto, se de fato a dimenso regional fosse determinar a distribuio e os grandes partidos so politicamente mais influentes. Isso ainda mais surpreendente ao considerar-se o fato de que as regies Norte e Centro-Oeste so sobreros colocaria em uma posio privilegiada para a demanda de maior representao da assim a questo regional levada em conta na partilha das pastas ministeriais (Norton, 1991 p. 201). Tais consideraes indicam que uma anlise mais profunda da natureza bidimensional da barganha poltica ainda necessria para que seja namentais no Brasil.
GOVERNOS
SARNEY 2 COLLOR 1
barganha poltica mal pode ser entendida como bidimensional, o Reino Unido, ain-
possvel afirmar a importncia da questo regional na formao de coalizes goverTabela 8. Composio regional dos ministrios, por coalizo de governo 1988-2007 CENTRO-OESTE NORDESTE
20,0 4,0 36,0 20,0
NORTE
10,0 4,0
REGIES (%)
SUDESTE
44,0 30,0
SUL
12,0 20,0
TOTAL para o perodo

100,0 (25) 100,0 (10)
186
COLLOR 3 FRANCO 1 FRANCO 2 FRANCO 3 FHC I 1 FHC I 2 FHC II 1 FHC II 2 LULA 1 LULA 2 LULA 3 LULA 4 (no perodo) TOTAL LULA 5
a
COLLOR2
20,0 5,9 6,3 7,4 11,1 14,9 8,7 6,9 3,1 3,1 3,0 5,4 (29) 6,8 2,9 ... 5,6
20,0 17,6 25,0 14,8 16,7 16,7 16,7 20,6 19,1 13,0 17,2 18,8 21,9 24,2 24,3 (97) 20,4
10,0 5,9 3,7 5,6 ... ... 2,1 8,7 3,4 9,4 9,4 6,1 5,4 (20) 4,7 ... ...
30,0 52,9 50,0 63,0 61,1 66,7 61,1 55,9 55,3 65,2 55,2 53,1 46,9 45,5 45,9 (225) 52,8
20,0 17,6 18,8 11,1 11,1 22,2 20,6 8,5 4,3 17,2 15,6 18,8 21,2 18,9 (65) 15,3 5,6
100,0 (10) 100,0 (17) 100,0 (16) 100,0 (27) 100,0 (18) 100,0 (18) 100,0 (18) 100,0 (34) 100,0 (47) 100,0 (23) 100,0 (29) 100,0 (32) 100,0 (32) 100,0 (33) 100,0 (37) 100,00 (426)
COLLOR 4
Tabela 9. Estado de origem dos ministros, por governo 1946-1964 CAF FILHO
... ... ... ... ... 4,8 ... ... 9,5 ... ...
ESTADO AM BA DF ES CE
DUTRA VARGAS
11,5 ... ... ... ... 15,4 ... ... 7,7 ... ... ... ... ... 13,0 4,3 ... ... 13,0 ... ... ... ... ...
PORCENTAGEM DE MINISTROS NEREU RAMOS

14,3 14,3 ... ... ... 14,3 ... ... ... ... ... 14,3 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
KUBITSCHECK QUADROS GOULART

9,4 3,1 10,0 ... ... 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 ... ... ... ... ... ... 15,4 5,1 ... ... 1,3
TOTAL
10,2 (20) 4,1 (8) 1,0 (2) 0,5 (1) 2,5 (5) 17,3 (34) 1,0 (2) 0,5 (1) 10,2 (20) 3,0 (6) 1,5 (3) 3,6 (7) 0,5 (1) 0,5 (1)
4,8
MG MT PA PB PE RJ
GO
GB
5,1 19,2 2,6 2,6 3,8 1,3 5,1 ... 1,3
28,1
PR RN RS
13,0 ... ...
8,7
6,3 3,1 ... ...
23,1 11,5
4,3 17,4
14,3 38,1 4,8 ...
14,1
9,4 9,4
10,0 10,0
11,5
14,2 (28) 7,6 (15)
187
(no periodo)
TOTALa
SP
SC
100,0 (26)
30,8
...
100,0 (23)
26,1
...
100,0 (21)
23,8
...
100,0 (7)
42,9
...
100,0 (32)
28,1
3,1
100,0 (10)
20,0
...
100,0 (78)
11,5
...
21,3 (42) (197) 100,0
0,5 (1)
Tabela 10. Estado de origem dos ministros, por governo - 1946-1964

SARNEY ... ... 12,0 8,0 ... ,.. ... COLLOR 6,0 2,0 4,0 6,0 ... ... ... ... 4,0 ... ... 10,0 14,0 ... ... ... ... ...
ESTADO AC AL
PORCENTAGEM DE MINISTROS
FRANCO ... ... 3,2 1,6 4,8 1,6 1,6 42,7 1,6 3,2 1,6 1.6 3.2 1.6 1.6 6.3 3.2 ... ... ... 4,8 ... CARDOSO I 1,9 5,8 3,8 ... ... ... ... ... 5,8 1.9 5.8 5.8 ... ... ... ... ... ... ...
CARDOSO II 2,9 4,3 2,9 7,1 2,9 4,3 1,4 7,1 1,4 2,9 4,3 1.4 1.4 4.3 1.4 7.1 ... ... ... ... ... ...
LULA I 3,1 1,8 2,5 6,1 5,5 4,3 ... ...
TOTAL 1,2 (5) 2,1 (9) 5,2 (22) 4,0 (17) 3,5 (15) 2,8 (12) 18,9 (80) 0,5 (2) 1,2 (5) 4,3 (18) 3.5 (15) 4.7 (20) 0.7 (3) 0.5 (2) 1.7 (7) 0.7 (3) 0.9 (4) 0,4 (2) 1,7 (7) 0,7 (3) 1,9 (8)
AM BA DF GO ES CE
MA MG MS PA PB PE PI
4,0 28,0 4,0 ... ... ... 4,0
12,0
1,9 15,4
20,2 ... ... 6,7 1.8 3.7 1.2 3.7 ... ... ... ...
1,2
PR RN RO RS SE TOTALa SP SC RJ
4,0 4,0 4,0 8,0 4,0 ... ... ...
8,0 2,0 32,0 ...
15.4
12.9
10.4 (44)
(no perodo)
100,00 (25)
16,0
100,00 (50)
100,00 (63)
15.8
100,00 (52)
36.5
100,00 (70)
42.9
100,00 (163)
25.3
28.4 (120) 100,00 (423)
188
Apndice 1 Fontes dos dados
Pginas da internet
Presidncia da Repblica. Brasil. <www.presidencia.gov.br/info_historicas/galeria_ pres/>. Cmara dos deputados. Brasil. <www.camara.gov.br>. Senado federal. Brasil. <www.senado.gov.br>. Wikipdia. <www.wikipedia.org>. Google. <www.google.com.br>. Publicaes oficiais Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Brasil. <www.tse.gov.br>.
Alzira Alves Abreu et al., (Eds.). (2001). Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro Ps-1930. 5 vols. Rio de Janeiro, Editora FGV / CPDOC.
Brasil. Congresso. Cmara dos Deputados. (1981). Deputados brasileiros: repertrio biogrfico dos Senhores Deputados, abrangendo o perodo de 1946-1967. Org. David V. Fleischer. Braslia, Cmara dos Deputados. Brasil. Congresso. Cmara dos Deputados. (1983). Deputados brasileiros: 47. Legislatura, 1983-1987: repertrio biogrfico. Braslia, Centro de Documentao e Informao. Brasil. Congresso. Cmara dos Deputados. 1995. Deputados brasileiros: 50. Legislatura, 1995-1999: repertrio biogrfico. Braslia, Centro de Documentao e Informao. Brasil. Congresso. Cmara dos Deputados. (1999). Deputados Brasileiros: 51.. Legislatura, 1999-2003: Repertrio Biogrfico. Braslia: Centro de Documentao e Informao. Brasil. Tribunal Superior Eleitoral. (1964). Dados Estatsticos Eleitorais TSE: Eleies Federal, Estadual e Municipal realizadas no Brasil a partir de 1945. Rio de Janeiro, Departamento de Imprensa Nacional.
Brasil. Congresso. Cmara dos Deputados. (1989). Deputados Brasileiros: Constituinte, 1987-1988: repertrio biogrfico. Braslia, Centro de Documentao e Informao.
Brasil. Tribunal Superior Eleitoral. (1955). Dados Estatsticos TSE: Eleies Federais, Estaduais realizadas no Brasil em 1952, 1954 e 1955 e em confronto com os anteriores, vol. 3, parte I. Rio de Janeiro, Departamento de Imprensa Nacional.
189
Brasil. Tribunal Superior Eleitoral. (1966). Dados Estatsticos TSE: Eleies Federais, Estaduais realizadas no Brasil em 1958 e em confronto com anteriores, referendum 6.163, vol. 4. Rio de Janeiro, Departamento de Imprensa Nacional. Brasil. Tribunal Superior Eleitoral. (1963). Dados Estatsticos TSE: Eleies Federais, Estaduais realizadas no Brasil em 1960 e em confronto com anteriores, vol. 5. Rio de Janeiro, Departamento de Imprensa Nacional. Brasil. Tribunal Superior Eleitoral. (1964). Dados Estatsticos TSE: Eleies Federais, Estaduais realizadas no Brasil em 1962 e em confronto com anteriores, referendum 6.1.63, vol. 6. Rio de Janeiro, Departamento de Imprensa Nacional.
Brasil. Tribunal Superior Eleitoral. (1973). Dados Estatsticos TSE: Eleies Federais e Estaduais Quadros Comparativos dos Pleitos entre 1945 e 1963. Rio de Janeiro, Departamento de Imprensa Nacional. Jornais O Correio da Manh. Edies selecionadas de janeiro 1946 a maro de 1964. Jornal do Brasil. Edies selecionadas de janeiro 1946 a maro de 1964. O Globo. Edies selecionadas de outubro de 1988 a janeiro de 2007. Fontes Secundrias
Folha de So Paulo. Edies selecionadas de outubro de 1988 a janeiro de 2007. Hippolito, L. (1985). De raposas e reformistas: o PSD e a experincia democrtica brasileira (1945-1964). Rio de Janeiro, Paz e Terra.
Meneguello, R. (1998). Partidos e governos no Brasil contemporneo (1985-1997). So Paulo, Paz e Terra. Nicloau, J. (Ed.). (1998). Dados Eleitorais do Brasil (1982-1996). Rio de Janeiro, Revan / Iuperj-UCAM. Santos, W. G. (Ed.). (1990). Que Brasil este? Manual de indicadores polticos e sociais. Rio de Janeiro, Vrtice.
Nota: A principal fonte do conjunto de dados acerca do perodo entre 1946-64 foi o Apndice de Hippolito (1985), no qual a autora lista todos os ministrios com seus respectivos ministros e afiliaes partidrias. Algumas mudanas foram, entretanto, feitas quando novas informaes foram encontradas em fontes oficiais. A principal fonte para o conjunto de dados acerca do perodo entre 1988 e 2007 foram as informaes colhidas na pgina da Presidncia na internet, ainda que o Apndice apresentado por Meneguello (1998) tenha sido tambm valorosa fonte de informao. Os dados a respeito dos dois perodos esto disponveis com o autor, podendo ser solicitados.
190
Apndice 2
Tabela 1. Posio ocupada no momento da nomeao, por governo: 1946 1964 GOVERNO TOTAL NEREU KUBITSCHEK QUADROS GOULART (para o RAMOS perodo)
37,5 ... ... ... 37,5 ... ... 25,0 ... ... ... 34,4 ... ... 6,3 10,0 40 ... ... 49,9 ... ... 6,3 41,8 (84) ... ... 7,0 (14)
POSIO
DEPUTADO FEDERAL DEPUTADO ESTADUAL PREFEITO SENADOR
DUTRA VARGAS
40,0 ... ... 4,0 44,0 ... ... 8,0
CAF FILHO
14,3 23,8 ... ...
ADMINISTRAO FEDERAL NOMEADO ADMINISTRAO FEDERAL CARREIRA ADMINISTRAO (ESTADOS OU MUNICPIOS) EMPRESRIO OU LDER SINDICAL LDER OU MILITANTE PARTIDRIO (no perodo) TOTAL* EQUIPE TCNICA
EXECUTIVO
8,0 8,0 ... 4,0 20,0 ...
8,0 24,0 8,0 4,0 4,0 ... ...
4,8 14,3 ... ... 19,0 4,8
18,8 37,4 ... ... 3,1 ... ...
20,0 10,0 ... ... 10,0 ...
1,3 23,7 5,0 ... 12,5 ...
7,0 (14) 22,9 (46) 3,0 (6) 1,0 (2) 11,9 (24) 0,5 (1) 100
16,0 (25) 100
(25)
100
19,0 (21) 100
100 (8)
(32)
100
10,0 (10) 100
(80)
100
1,3
5,0 (10) (201)
191
Tabela 2. Posio ocupada no momento da nomeao, por governo: 1988 2007 POSIO
DEPUTADO FEDERAL SENADOR
SARNEY COLLOR
31,0 ... ... 3,4 10,8 21,7 ... ... ...
FRANCO
15,4 15,4 ... ...
GOVERNO
CARDOSO I CARDOSO II
15,0 25,0 2,5 ... ... 22,8 1,5 ... ... 9,1
LULA
10,8 30,7 ...
TOTAL
11,1 (32) 24,2 (70) 0,7 (2) 0,3 (1)
DEPUTADO ESTADUAL PREFEITO
ADMINISTRAO FEDERAL - NOMEADO ADMINISTRAO (ESTADOS E MUNICPIOS) EQUIPE TCNICA EMPRESRIO OU LDER SINDICAL TOTAL* (no perodo) ADMINISTRAO FEDERAL - CARREIRA
EXECUTIVO
10,3 24,1 3,4 ...
16,2 16,2 5,4
27,0 17,3 5,8
3,8
1,5 7,7
22,5 2,5 2,5
24,2 7,6 1,5 7,6 24,2 1,5
10,8 3,1 3,1 1,5 26,2 4,6
3,5 (10) 20,4 (59) 8,3 (24) 9,3 (27) 15,9 (46) 3,1 (9) 3,1 (9)
13,9 13,9 ...
18,9 10,8 100 (37) ...
11,5 1,9 1,9
10,0 20,0 ...
MILITANTE OU LDER PARTIDRIO
* Refere-se apenas s nomeaes em cada uma das novas coalizes de governo (excludos ministrios militares; includo o Ministrio da Defesa desde 1999).
100 (29)
100 (52)
100 (40)
100 (66)
100 (65)
100 (289)
GOVERNO
Tabela 3. Tipo de posio ocupada no momento da nomeao, por governo: 1946 1964 TIPO DE POSIO OCUPADA QUANDO DA NOMEAO
NEREU RAMOS KUBITSCHEK QUADROS GOULART TOTAL*
CAF FILHO
VARGAS
DUTRA
NOMEADOS OU CARREIRA ADMINISTRATIVA EMPRESA/ TOTAL ELEITOS BUROCRACIA DO OU TCNICO SINDICATO MINISTROS* PARTIDO
69,3 72,0 60,0 75,0 71,9 80,0 67,9 (140) 69,3 16,0 15,0 12,5 25,0 12,3 (27) 13,4 ... 3,8 19,2 12,0 25,0 12,5 10,0 19,8 (31) 15,3 7,7 ... ... 3,1 ... ... 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 (81) 100,00 (202) 100,0
10,0 2,0
(para o perodo)
(4)
192
* Refere-se apenas a nomeaes em cada nova coalizo governamental (excluindo ministrios militares).
Tabela 4. Tipo de posio ocupada no momento da nomeao, por governo: 1988 2007 TIPO DE POSIO OCUPADA QUANDO DA NOMEAO CARREIRA ADMINISTRATIVA OU TCNICO
17,2 35,2 28,9 12,5 15,2 17,6 4,6
GOVERNO ELEITOS
SARNEY FRANCO COLLOR 44,9 32,4 34,6 42,5 33,3 50,8 39,8
NOMEADOS OU BUROCRACIA DO PARTIDO

37,9 21,6 34,6 45,0 50,0 40,0 39,4
EMPRESA/ TOTAL SINDICATO MINISTROS*

10,8 1,9 1,5 4,6 3,1 ... ... 100,0 (29) 100,0 (37) 100,0 (52) 100,0 (40) 100,0 (66) 100,0 (289) 100,0 (65)
CARDOSO II TOTAL (para o perodo) LULA I
CARDOSO I
* Refere-se apenas a nomeaes em cada uma das novas coalizes de governo (excludos ministrios militares; includo o Ministrio da Defesa desde 1999).
Ver Tabelas 1 e 2 no Apndice 2 para a baixa percentagem de deputados estaduais e vereadores. Amorim Neto chamou inicialmente este indicador de ndice de Congruncia do Gabinete-Partido (1998:57), posteriormente, o renomeou para Grau de coalescncia (2000, 2002, 2006).
Abreviaes Partidos polticos Perodo: 1946-1964 PDC PR PSB Partido Democrata Cristo Partido Republicano Partido Socialista Brasileiro Partido Social Democrtico Partido Social Progressista
PSD PSP PTB UDN
Partido Trabalhista Brasileiro Unio Democrtica Nacional Partido Comunista do Brasil
Perodo: 1988-2007 PCBdoB
193
*PDS/PPR PPB/PP PDT **PL PMDB ***PP PPS PRN PSB PSDB PT PTB PV
Partido Democrtico Social/Partido Progressista Reformador Partido Progressista Brasileiro/Partido Progressista Partido Democrtico Trabalhista Partido Liberal
Partido do Movimento Democrtico Brasileiro Partido Progressista Partido Popular Socialista
Partido da Reconstruo Nacional Partido Socialista Brasileiro Partido dos Trabalhadores Partido Verde Partido da Social Democracia Brasileira Partido Trabalhista Brasileiro
* PDS foi um sucessor da ARENA, o partido do governo durante o Regime Militar; o PPR foi criado em 1993, incorporando o PDC - Partido Democrata Cristo; em 1995, o PPR mudou o seu nome para PPB e, em 2005, para PP. ** Em 2005, o PL incorporado ao novo partido criado com o nome de PRB - Partido Republicano Brasileiro. *** Criado em 1993 da unio com o PTR Partido Trabalhista Renovador e com o PST Partido Social Trabalhista; em 1995, foi incorporado ao PPR o qual mudou o nome para PPB.
Estados
AC Acre
AL Alagoas AP Amap BA Bahia CE Cear
AM Amazonas
DF Distrito Federal ES Esprito Santo GO Gois MA Maranho
MG Minas Gerais
Primeiros Estudos, So Paulo, n. 3, p. 159-196, 2012 194
MS Mato Grosso do Sul MT Mato Grosso PA Par PB Paraba PI Piau
PE Pernambuco PR Paran
RJ Rio de Janeiro RO Rondnia RR Roraima
RN Rio Grande do Norte
RS Rio Grande do Sul SC Santa Catarina SE Sergipe SP So Paulo Referncias
TO Tocantins Abranches, S. H. (1988). Presidencialismo de coalizo: o dilema institucional brasileiro. Dados - Revista de Cincias Sociais, 31 ( 1 ) , p . 5-34. Amorim Neto, O. (1998). Of presidents, parties and ministers: cabinet formation and legislative decision-making under separation of power. Ph.D. diss., University of California, San Diego. ______. (2000). Gabinetes presidenciais, ciclos eleitorais e disciplina legislativa no Brasil. Dados - Revista de Cincias Sociais, 43 (3), p. 479-519. ______. (2002). Presidential cabinets, electoral cycles, and coalition discipline in Brazil. In: Morgenstern, S.; Nacif, B. (Ed.). Legislative politics in Latin America. Cambridge, Cambridge University Press. ______. (2006). Presidencialismo e governabilidade nas Amricas. Rio de Janeiro Ed. FGV/ Konrad Adenauer Stiftung.
195
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Skidmore, T. (1988). Brasil: de Getlio Vargas a Castelo Branco (1930-1964). Rio de Janeiro, Paz e Terra.
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196

Argelina Cheibub Figueiredo - Sobre Presidencialismo

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Primeiros Estudos | Tradues

Coalizes governamentais na democracia brasileiraI

Introduo A enciclopdia online Wikipedia define coalizo governamental como um

do presidente no obtm um nmero suficiente de cadeiras para governar sozinho

Ver Cheibub, Przeworski e Saiegh (2004) e Cheibub (2007).

Primeiros Estudos, So Paulo, n. 3, p. 159-196, 2012

Argelina Cheibub Figueiredo Coalizes governamentais na democracia brasileira

2007. Portanto, tal recorte inclui o primeiro ms do segundo mandato do presidente

Ver especialmente Laver e Shepsle (1994) e Mller e Strm (2000).

Primeiros Estudos, So Paulo, n. 3, p. 159-196, 2012

Traduo de Gabriela Rodrigues da Guia Rosa & Leandro de Pdua Rodrigues

Os critrios (2) e (3) so facilmente aplicveis ao estudo de formao de coa-

Argelina Cheibub Figueiredo Coalizes governamentais na democracia brasileira

um governo, que surge aps um perodo de negociao durante o qual os partidos

No sistema parlamentarista, o lder do partido que obtm o maior nmero de

Primeiros Estudos, So Paulo, n. 3, p. 159-196, 2012

Traduo de Gabriela Rodrigues da Guia Rosa & Leandro de Pdua Rodrigues

traordinrio do Planejamento, cuja principal tarefa era preparar o Plano Trienal, e

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DUTRA III VARGAS III N. RAMOS JK II JK I VARGAS II VARGAS I

CAF FILHO CAF FILHO

GOULART III (B. ROCHA) GOULART IV (H. LIMA)

GOULART II (NEVES II)

Primeiros Estudos, So Paulo, n. 3, p. 159-196, 2012

Traduo de Gabriela Rodrigues da Guia Rosa & Leandro de Pdua Rodrigues

*Excludos ministrios militares.

* Excludos os ministrios militares; includo o Ministrio da Defesa desde 1999.

Composio partidria e durao dos governos

adotando como critrios no s a afiliao dos ministros, mas tambm se tomaram

Nesta seo, o objetivo identificar a composio partidria dos ministrios,

Argelina Cheibub Figueiredo Coalizes governamentais na democracia brasileira

A identificao da filiao dos partidos dos ministros foi baseada em fontes

nas alteraes ocorridas no decorrer do mandato presidencial. Essas notcias so

Nos peridicos, foram examinadas notcias e anlises jornalsticas de nego-

frequentes na imprensa nacional nos dois perodos. A expresso presidencialismo

As tabelas 1 e 2 mostram a composio partidria das coligaes de governo

Primeiros Estudos, So Paulo, n. 3, p. 159-196, 2012

Traduo de Gabriela Rodrigues da Guia Rosa & Leandro de Pdua Rodrigues

De um modo geral, no foi muito difcil identificar o nvel de comprometimen-

Com as eleies para a Presidncia e o Legislativo nacional, em 1945, o gover-

PSD PSD PSD

Dutra III Vargas I

PTB PTB PTB PSP

PSD-PTBPSP PSD-PTBPSP PSD-PRUDN PSD-PTB

14/10/1946 30/3/1950 1/4/1950 1/2/1951 3/6/1954 30/1/1951

Partido do Coalizo Presidente

% de cadeiras na Cmara dos Deputados

Primeiros Estudos, So Paulo, n. 3, p. 159-196, 2012

Argelina Cheibub Figueiredo Coalizes governamentais na democracia brasileira

Caf Filho N. Ramos JK I JK II Quadros Ranieri Mazzili*

PSP PSD PSD PSD PTN

PSD-PTBPSP-PR PSD-PTBPSP-PR PSD-PTBPSP-PR

Crise Poltico-Militar Eleio Presidencial 1080 Eleio Legislativa

0,0 35,0 35,0

Goulart III (B. Rocha) Goulart IV (H. Lima) Goulart V Goulart VI

Goulart II (Neves II)

PTB PTB PTB PTB

13/10/1961 12/7/1962 13/7/1962 18/9/1962 17/9/1962 23/1/1963

720 204 13 34 269 64 125

35,3 0,0 0,0 20,2 20,2 20,2 20,2

PTB PTB PTB

133 191 101 6530

28,4 28,4 28,4 26,6

63,6 62,1 57,2 60,1