Dir. Adm. Fontes, Princípios, Composição - Com Testes

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ADMINISTRAO PBLICA
FONTES PRINCPIOS COMPOSIO

1. NOES GERAIS
Direito Pblico o direito que trata dos interesses gerais da coletividade
(sociedade) com uma caracterstica fundamental: imperatividade; o direito
que trata do interesse do Estado, de toda sua coletividade e tem como
caracterstica a imperatividade de todas as suas normas. O que difere o direito
pblico do direito privado que o primeiro tem como interesse predominante o
interesse do Estado, j no direito privado o interesse principal o individuo.
Como pode se ver, o direito administrativo integrante do direito pblico.
Sendo o conjunto de normas e princpios que regem a atuao da
administrao pblica. Hely Lopes Meireles a define como: "a Administrao
o instrumental de que dispem o Estado para pr em prtica as opes
polticas de governo
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.

1.1 So fontes do direito administrativo:
a) L Le ei i, que em sentido amplo, a fonte primria do Direito Administrativo,
abrangendo esta expresso desde a Constituio at os regulamentos
executivos. E compreende-se que assim seja, porque tais atos, impondo o
seu poder normativo aos indivduos e ao prprio Estado, estabelecem
relaes de administrao de interesse direto e imediato do Direito
Administrativo;
b) D Do ou ut t r ri i n na a, formando o sistema terico de princpios aplicveis ao Direito
Positivo, elemento construtivo da Cincia jurdica qual pertence
disciplina em causa. Influi ela no s na elaborao da lei como nas
decises contenciosas e no contenciosas, ordenando, assim, o prprio
Direito Administrativo;
c) J Ju ur ri i s sp pr ru ud d n nc ci i a a, traduzindo a reiterao dos julgamentos num mesmo
sentido, influencia poderosamente a construo do Direito, e especialmente
a do Direito Administrativo, que se ressente de sistematizao doutrinria e
de codificao legal. A jurisprudncia tem um carter mais prtico, mais

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Direito Administrativo Brasileiro, 1993, Malheiros, pgs. 56-61
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objetivo, mas nem por isso se aparta de princpios tericos que, por sua
persistncia nos julgados, acabam por penetrar e integrar a prpria Cincia
J urdica;
d) C Co os st t u um me e, no Direito Administrativo brasileiro, exerce ainda influncia, em
razo da deficincia da legislao. A prtica administrativa vem suprindo o
texto escrito, e, sedimentada na conscincia dos administradores e
administrados, a praxe burocrtica passa a suprir a lei, ou atua como
elemento informativo da doutrina.

1.2 Sistemas administrativos
Criados pelo Estado, existem para que se corrijam atos administrativos
ilegais ou ilegtimos, praticados pelo poder pblico, em qualquer de seus
departamentos de governo.
Existem basicamente dois sistemas:
a) Sistema do Contencioso Administrativo (sistema francs) Sistema no
qual existem tribunais administrativos, os quais se sujeitam direta ou
indiretamente ao controle do Conselho de Estado.
b) Sistema judicirio ou jurisdio nica (sistema ingls tambm
adotado no Brasil) Sistema no quais os litgios de natureza administrativa
ou de interesses exclusivamente privados, so resolvidos pela justia
comum.

2. O ESTADO
Segundo a definio constitucional, Estado a pessoa jurdica territorial
soberana.
O Estado constitudo de trs elementos imprescindveis:
a) Povo Conjunto de nacionais; componente humano do Estado.
b) Territrio Sua base fsica: solo, subsolo, espao areo e mar territorial.
c) Governo Soberano Elemento condutor do Estado, que detm e exerce o
poder absoluto de autodeterminao e auto-organizao emanado do povo.
Para que exera suas funes, vale-se dos Poderes do Estado (ou
Funes do Estado), que so o Legislativo, o Executivo e o J udicirio,
independentes e harmnicos entre si, conforme assevera a nossa Carta Magna
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(art. 2). Estes poderes so imanentes e estruturais do Estado e a cada um
deles corresponde uma funo que lhe atribuda com precipuidade.
a) Executivo Converter as leis em atos individuais e concretos; funo
administrativa.
b) Legislativo Elaborar leis; funo normativa.
c) Judicirio Aplicao coativa da lei aos litigantes; funo judicial.
Governo, conforme nos ensina Hely Lopes Meireles, " a expresso
poltica de comando, de iniciativa, de fixao de objetivos, do Estado e da
manuteno da ordem jurdica vigente.

3. Entidades polticas e administrativas
Entidade pessoa jurdica, pblica ou privada; rgo elemento
despersonalizado incumbido da realizao das atividades da entidade a que
pertence, atravs de seus agentes. Na organizao poltica e administrativa
brasileira as entidades classificam-se em estatais, autrquicas, fundacionais,
empresariais e paraestatais:
a) E En nt t i i d da ad de es s E Es st t a at t a ai i s s so as pessoas jurdicas de direito pblico que
integram a estrutura constitucional do Estado e tem poderes polticos e
administrativos. So a Unio, os estados, o Distrito Federal e os
municpios. Destas, a nica soberana a Unio e as demais tem apenas
autonomia poltica, administrativa e financeira.
b) E En nt t i i d da ad de es s A Au ut t r rq qu ui i c ca as s so pessoas jurdicas de Direito Pblico, de
natureza meramente administrativa, criadas por lei especfica, para a
realizao de atividades, obras ou servios descentralizados da entidade
estatal que os criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na lei
instituidora e nos termos de seu regulamento. Podem desempenhar
atividades econmicas, educacionais, previdencirias e quaisquer outras
outorgadas pela entidade estatal-matriz, mas sem a subordinao
hierrquica, sujeitas apenas ao controle finalstico de sua administrao e
da conduta de seus dirigentes; autarquia a longa manus do Estado; tem
personalidade jurdica, mas pertence administrao indireta.
c) E En nt t i i d da ad de es s F Fu un nd da ac ci i o on na ai i s s so pessoas jurdicas de Direito Pblico, de
natureza meramente administrativa, criadas por lei especfica, para a
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realizao de atividades, obras ou servios descentralizados da entidade
estatal que a criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na lei
instituidora e nos termos de seu regulamento. As autarquias podem
desempenhar atividades econmicas, educacionais, previdencirias e
quaisquer outras outorgadas pela entidade estatal-matriz, mas sem
subordinao hierrquica, sujeitas apenas ao controle finalstico de sua
administrao e da conduta de seus dirigentes.
d) E En nt t i i d da ad de es s P Pa ar ra ae es st t a at t a ai i s s so pessoas jurdicas de Direito Privado que, por
lei, so autorizadas a prestar servios ou realizar atividades de interesse
coletivo ou pblico, mas no exclusivos do Estado; quando o Estado, por
necessidade, resolve ingressar em algum setor do mercado ex.: para
desenvolver a indstria petroqumica o Estado criou a Petrobras, para
atender s necessidades da populao criou a SAB, a CAESB, etc. As
entidades paraestatais so autnomas, administrativa e financeiramente,
tm patrimnio e operam em regime da iniciativa particular, na forma de
seus estatutos, ficando sujeitas apenas superviso do rgo da entidade
estatal a que se encontrem vinculadas, para o controle de desempenho
estaturio. So os denominados entes de cooperao com o Estado.
e) E En nt t i i d da ad de es s E Em mp pr re es sa ar ri i a ai i s s so pessoas jurdicas de Direito Privado,
institudas sob a forma de sociedade de economia mista ou empresa
pblica, com a finalidade de prestar servio pblico que possa ser explorado
no modelo empresarial, ou de exercer atividade econmica de relevante
interesse coletivo. Sua criao deve ser autorizada por lei especfica,
cabendo ao Poder Executivo as providncias complementares para sua
instituio.
Obs.: Note que todas as entidades tm personalidade jurdica.

4. FORMAS E MEIOS DE PRESTAO DO SERVIO
a) Servio centralizado o que o Poder Pblico presta por seus prprios
rgos em seu nome e sob sua exclusiva responsabilidade; o Estado , ao
mesmo tempo, titular e prestador do servio. Administrao Pblica direta
(estatais) - so pessoas jurdicas de Direito Pblico, que integram a
estrutura constitucional do Estado e tm poderes polticos e administrativos;
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constituda pelos governos da Unio, dos Estados e dos Municpios e
seus Ministrios e Secretarias.
b) Servio desconcentrado aquele que a AP executa centralizadamente,
mas o distribui entre vrios rgos da mesma entidade, para facilitar a sua
realizao e obteno pelos usurios; a entidade pblica distribui servio
entre seus prprios departamentos ou rgos subalternos; a distribuio
interna de complexos de competncias, agrupadas em unidades
individualizadas; refere-se a uma s pessoa, opera onde h vnculo
hierrquico; ela se desenvolve em razo:
- da matria - ex: Secretaria da Segurana Pblica.
- do grau hierarquia - ex: Delegado Geral de Polcia.
- do territrio - Delegacia Seccional de Polcia de S.J .B. Vista.
c) Servio descentralizado o que o Poder Pblico transfere sua
titularidade ou, simplesmente, sua execuo, por outorga ou delegao, a
autarquias, entidades paraestatais, empresas privadas ou particulares
individualmente.
Outorga: o Estado cria uma entidade e a ela transfere, por lei,
determinado servio.
Delegao: o Estado transfere por contrato (concesso) ou ato
unilateral (permisso ou autorizao), unicamente a execuo do
servio, para que o delegado o preste ao pblico em seu nome e por sua
conta e risco, nas condies regulamentares e sob controle estatal.
O servio outorgado transferido por lei e s por lei pode ser retirado ou
modificado, e o servio delegado tem apenas suas execuo transpassada a
terceiro, por ato administrativo, pelo qu pode ser revogado, modificado e
anulado, como o so os atos dessa natureza.

5. PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPRESSOS
Os princpios administrativos constitucionais esto explicitados no art. 37,
caput, da Constituio da Repblica, verbis:
Art. 37 - A administrao pblica direta e indireta de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
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legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia.
A principal caracterstica dos princpios administrativos sua observncia
a todos que a eles esto vinculados (administrao pblica direta e indireta).
So eles:
L EGALIDADE
I IMPESSOALIDADE
M ORALIDADE dica: LIMPE
P UBLICIDADE
E FICINCIA
a) Legalidade determina a completa submisso da Administrao Pblica
lei e ao Direito. Desde o Presidente da Repblica, Governador, Prefeito ao
mais humilde dos servidores ao agirem devem observar ateno especial a
este princpio.
Na clebre frase de Hely Lopes Meirelles encontra-se toda a sua
essncia :
Na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza, enquanto ao
particular possvel fazer tudo o que a lei no probe.

b) Impessoalidade - destina-se a quebrar o velho hbito do agir em razo do
prestgio ou influncia do administrado (particular) ou do agente (servidor).
Decorre deste princpio que o fim visado a de ser o do interesse
pblico.Considerar-se- desvio de finalidade a Administrao utilizar de sua
competncia para atingir fim diferente do interesse pblico.
c) Moralidade - est intimamente ligado ao conceito de probidade, de
honestidade, do que for melhor e mais til para o interesse pblico. Por
este princpio a Administrao e seus servidores tm de atuar segundo
padres ticos de probidade, decoro e boa-f. Assim a atividade
administrativa deve obedecer no apenas lei, mas, tambm seguir
princpios ticos. No se diga que se trata de princpio indeterminado
perante o qual no se poder invalidar um ato administrativo. A prpria
CF/88, no artigo 5, inciso LXXII, dispe que: "qualquer cidado parte
legtima para propor ao popular que vise anular ato lesivo moralidade
administrativa....
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d) Publicidade A administrao pblica encontra-se obrigada a publicar
seus atos para que o pblico deles tenham conhecimento, e,
conseqentemente, contest-los. Por exemplo: o ato de nomeao de um
candidato aprovado em concurso pblico dever ser publicado no somente
para que o nomeado possa tomar conhecimento, mas para que os demais
candidatos possam contestar (questionar administrativamente ou
judicialmente, no caso da nomeao no obedecer rigorosamente a ordem
de classificao).
e) Eficincia o mais novo dos princpios. Passou a fazer parte da
Constituio a partir da Emenda Constitucional n. 19, de 04.06.98. Exige
que o exerccio da atividade administrativa (atuao dos servidores,
prestao dos servios) atenda requisitos de presteza, adeqabilidade,
perfeio tcnica, produtividade e qualidade.

5.1 PRINCPIOS PREVISTOS NA LEI DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
A Lei n. 9.784, de 29.01.1999, art. 2, prev que A Administrao Pblica
obedecer, dentre outros, aos princpios da:
Supremacia do interesse pblico sobre o interesse particular
Indisponibilidade
Finalidade,
Motivao,
Razoabilidade e proporcionalidade,
Ampla defesa e contraditrio,
Segurana jurdica,
autotutela
a) Princpio da supremacia do interesse pblico
Decorre deste princpio posio de supremacia jurdica da
Administrao em face da supremacia do interesse pblico sobre o
interesse particular. A aplicao desse princpio no significa o total
desrespeito ao interesse particular, j que a Administrao deve obedincia
ao direito adquirido e ao ato jurdico perfeito, nos termos do art. 5, inciso
XXXVI, da CF/88.

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b) Princpio da indisponibilidade
Os bens, direitos, interesses e servios pblicos no se acham livre
disposio dos rgos pblicos, ou do agente pblico, mero gestor da
coisa publica, a quem apenas cabe cur-los e aprimor-los para a
finalidade pblica a que esto vinculados. O detentor desta
disponibilidade o Estado. Por essa razo h necessidade de lei para
alienar bens, outorgar a concesso de servios pblicos. "Sero observados
critrios de atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total ou
parcial de poderes ou competncias, salvo autorizao em lei" (Lei
9.784/99, pargrafo nico, II).
c) Princpio da finalidade
Impe que o alvo a ser alcanado pela Administrao o atendimento
ao interesse pblico, e no se alcana o interesse pblico se for
perseguido o interesse particular. Assim, o administrador ao manejar as
competncias postas a seu encargo, deve atuar com rigorosa obedincia
finalidade de cada qual.
d) Princpio da autotutela
"A Administrao Pblica deve anular seus prprios atos , quando eivados
de vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos" (Lei 9.784/99, art. 53).
Assim anudo a Administrao Pblica:
a) revogar os atos inconvenientes e inoportunos, por razes de mrito;
b) anular os atos ilegais.
e) Princpio da motivao
Impe Administrao Pblica o dever de indicar os pressupostos de fato
e de direito que determinarem uma deciso tomada.
f) Princpio da ampla defesa e do contraditrio
Trata-se de exigncia constitucional, prevista no art. 5, inciso LV, : "aos
litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral
so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a
ele inerentes".
Contraditrio a garantia que cada parte tem de se manifestar sobre
todas as provas e alegaes produzidas pela parte contrria.
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Ampla defesa a garantia que a parte tem de usar todos os meios
legais para provar a sua inocncia ou para defender as suas alegaes.
g) Princpio da razoabilidade e da proporcionalidade
Por este princpio se determina a adequao entre meios e fins, vedada
imposio de obrigaes, restries e sanes em medida superior
quelas estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico.

6. PODERES ADMINISTRATIVOS
Os Poderes Administrativos so inerentes Administrao Pblica e
possuem carter instrumental, ou seja, so instrumentos de trabalho
essenciais para que a Administrao possa desempenhar as suas
funes atendendo o interesse pblico. Os poderes so verdadeiros
poderes-deveres, pois a Administrao no apenas pode como tem a
obrigao de exerc-los.
Classificao dos poderes
Poder Vinculado
Poder Discricionrio
Poder Hierrquico
Poder Disciplinar
Poder Regulamentar
Poder de Polcia
a) Poder vinculado o Poder que tem a Administrao Pblica de praticar
certos atos " sem qualquer margem de liberdade" . A lei encarrega-se de
prescrever, com detalhes, se, quando e como a Administrao deve agir,
determinando os elementos e requisitos necessrios. Ex: A prtica de ato
(portaria) de aposentadoria de servidor pblico.
b) PODER DISCRICIONRIO aquele pelo qual a Administrao Pblica de
modo explcito ou implcito, pratica atos administrativos com liberdade de
escolha de sua convenincia, oportunidade e contedo.
A discricionariedade a liberdade de escolha dentro de limites permitidos
em lei, no se confunde com arbitrariedade que ao contrria ou
excedente da lei. Ex: Autorizao para porte de arma; exonerao de um
ocupante de cargo em comisso.
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c) Poder hierrquico
aquele pelo qual a Administrao distribui e escalona as funes de seus
rgos, ordena e rever a atuao de seus agentes, estabelece a relao
de subordinao entre os servidores pblicos de seu quadro de pessoal.
No seu exerccio do-se ordens, fiscaliza-se, delega-se e avoca-se.
d) Poder disciplinar
aquele atravs do qual a lei permite a Administrao Pblica aplicar
penalidades s infraes funcionais de seus servidores e demais
pessoas ligadas disciplina dos rgos e servios da Administrao. A
aplicao da punio por parte do superior hierrquico um poder-dever,
se no o fizer incorrer em crime contra Administrao Pblica (Cdigo
Penal, art. 320). Ex: Aplicao de pena de suspenso ao servidor pblico.
Poder disciplinar no se confunde com Poder Hierrquico. No Poder
hierrquico a administrao pblica distribui e escalona as funes de seus
rgos e de seus servidores. No Poder disciplinar ela responsabiliza os
seus servidores pelas faltas cometidas.
e) Poder regulamentar
aquele inerente aos Chefes dos Poderes Executivos (Presidente,
Governadores e Prefeitos) para expedir decretos e regulamentos para
complementar, explicitar (detalhar) a lei visando sua fiel execuo. O CF/88
dispe que:
Art. 84 - Compete privativamente ao Presidente da
Repblica:
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis,
bem como expedir decretos e regulamentos para sua
fiel execuo ; .
f) Poder de polcia
O art. 78, primeira parte, do CTN, define poder de polcia, verbis:
Considera-se poder de polcia a atividade da
administrao pblica que, limitando o disciplinando
direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou
absteno de fato, em razo de interesse pblico...
(Cdigo Tributrio Nacional, art. 78, primeira parte).
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Em sntese: poder de polcia aquele atravs do qual a Administrao
Pblica tem a faculdade de condicionar e restringir o uso e gozo de bens,
atividades e direitos individuais, em benefcio do interesse pblico.
Extenso do Poder de Polcia - A extenso bastante ampla, porque o
interesse pblico amplo. Segundo o CTN Interesse pblico aquele
concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da
produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes
de concesso ou autorizao do Poder Pblico, a tranqilidade pblica ou ao
respeito propriedade e aos direitos individuais (Cdigo Tributrio Nacional,
art. 78 segunda parte).
So limites do poder de polcia:
Necessidade a medida de polcia s deve ser adotada para evitar ameaas
reais ou provveis de perturbaes ao interesse pblico;
Proporcionalidade/razoabilidade a relao entre a limitao ao direito
individual e o prejuzo a ser evitado;
Eficcia a medida deve ser adequada para impedir o dano a interesse
pblico. Para ser eficaz a Administrao no precisa recorrer ao Poder
J udicirio para executar as suas decises, o que se chama de auto-
executoriedade.

7. Classificao da Administrao Pblica
A Administrao Pblica pode classificar-se em: Administrao Pblica
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em sentido objetivo, que "refere-se s atividades exercidas pelas pessoas
jurdicas, rgos e agentes incumbidos de atender concretamente s
necessidades coletivas", e Administrao Pblica em sentido subjetivo, que
"refere-se aos rgos integrantes das pessoas jurdicas polticas (Unio,
Estados, Municpios e Distrito Federal), aos quais a lei confere o exerccio de
funes administrativas
3
. Em outras palavras, temos a administrao pblica
direta, que aquela exercida pelas pessoas polticas de direito pblico e a
administrao pblica indireta composto por pessoas administrativas com
personalidade jurdica prpria.

2
Alguns autores entendem que nesse caso a Administrao Pblica deve ser grafada com letras
maisculas, por referir-se a uma longa manus do Estado.
3
Direito Administrativo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, 1997, Atlas, pgs. 55-56
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Pessoa poltica Pessoas administrativas c/ pers. J ur. prpria
Unio Autarquias
Estados Fundaes (Pblicas e privadas)
Distrito Federal Empresa Pblica
Municpios Sociedade de economia mista

Essa diviso estabelecida pelo Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro
de 1967, dispe sobre a organizao da Administrao Federal, e em seu art.
4 estabelece a diviso entre administrao direta e indireta. A Administrao
Direta constitui-se dos servios integrados na estrutura administrativa da
Presidncia da Repblica e dos ministrios, enquanto que a Administrao
Indireta constitui-se nas autarquias, empresas pblicas, sociedades de
economia mista e fundaes pblicas. As autarquias e as fundaes pblicas
tm natureza jurdica de direito pblico, enquanto que as empresas pblicas e
sociedades de economia mista tm natureza jurdica de direito privado. Essas
entidades vinculam-se ao ministrio em cuja rea de competncia enquadra-se
sua principal atividade e so responsveis pela execuo de atividades de
Governo que necessitem ser desenvolvidas de forma descentralizada.
Administrao indireta Natureza jurdica Capital
autarquia Direito pblico 100% pblico
Fundaes Direito pblico/privado
4
Pblico / privado
Empresas pblicas Direito privado 100% pblico
Sociedades de economia mista Direito privado Pblico e / ou privado
50% do Capital votante pblico

Os entes da administrao pblica indireta so criados e extinguidos por
lei; dotados de personalidade jurdica prprias; com patrimnio, oramento,
receitas e direo prprios; destinados a exercer certas atividades especficas
(tpicas ou atpicas do Estado). Assim, a lei concede autonomia administrativa e
financeiras s autarquias, empresas pblicas e sociedades de economia mista,
que so consideradas vinculadas na organizao do Estado e esto sujeitas ao

4
H entendimento no sentido de que a Administrao Pblica pode criar e instituir, tanto uma como
outra. Assim, as fundaes de direito pblico so caracterizadas como verdadeiras autarquias, razo por
que algumas vezes so denominadas de fundaes autrquicas ou autarquias fundacionais. Seriam elas
uma espcie do gnero autarquia. H tambm as fundaes de natureza jurdica privada, v.g., FUIT
(Fundao Universidade de Itana).
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Controle da Administrao, tanto interno [aquele realizado pela prpria
administrao pblica] quanto externo [realizado pelo poder legislativo,
auxiliado pelo tribunal de contas e pelo poder judicirio]. H tambm o controle
que pode ser realizado pelo cidado atravs das aes constitucionais que
visam coibir ingerncias na coisa pblica.

8. AUTARQUIA
Destaca-se o conceito de Autarquia de Maria Sylvia di Pietro
5
,"a pessoa
jurdica de direito pblico, criada por lei, com capacidade de auto-
administrao, para o desempenho de servio pblico descentralizado,
mediante controle administrativo exercido nos limites da lei." A exigncia de
criao das autarquias por meio de lei, que est prevista no art. 37, inciso XIX,
da Constituio Federal, verbis:
"XIX somente por lei especfica poder ser criada
autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica,
de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo
lei complementar, neste ltimo caso definir as reas de
atuao;"

Cumpre destacar o tratamento diferenciado dado pela lei a autarquia,
enquanto a empresa pblica, sociedade de economia mista e fundao tm
autorizao para serem institudas por lei, a autarquia criada pela lei, ou seja,
o ato legislativo que a institui tambm a cria.
No h subordinao hierrquica entre a autarquia e a entidade estatal
a que pertence; h mera vinculao entidade-matriz, que pode exercer um
controle legal, expresso no poder de correo finalstico do servio autrquico.
instituda e criada por lei especfica, com personalidade jurdica de Direito
Pblico interno, patrimnio prprio e atribuies estatais especficas; forma
de descentralizao administrativa.
As autarquias podem desempenhar atividades econmicas,
educacionais, previdencirias e quaisquer outras outorgadas pela entidade
estatal-matriz.
Destarte, recopiladamente, poderamos definir autarquia como sendo
uma entidade de Direito Pblico, com personalidade jurdica e patrimnio

5
Direito Administrativo, 8 edio
14
prprio, destinado execuo de atividades destacadas pela Administrao
Pblica direta, que opera com autonomia frente ao poder que a criou
respondendo diretamente por seus atos; embora o poder que a criou tambm
responda subsidiariamente, no caso de falta de recursos da autarquia ou no
caso de sua extino, sem a conjuno desses elementos no h autarquia.
Assim se a autarquia causar prejuzo a terceiro, e no possuir meios de
saldar este prejuzo, o poder que a criou ser o responsvel pelo valor que
faltar, ou seja, no sendo suficiente o patrimnio da autarquia a pessoa moral
que a instituiu ser responsvel pelo adimplemento do valor faltante. So
exemplos de autarquia: IBAMA, USP, UNESP, UNICAMP, INSS, IPEN, FAE,
etc.
As autarquias so entes autnomos, mas no so autonomias.
Inconfundvel autonomia com autarquia: aquela legisla para si; esta se
administra a si prpria, segundo as leis editadas pela entidade que a criou.
O conceito de autarquia meramente administrativo; o de autonomia
precipuamente poltico. Da estarem s autarquias sujeitas ao controle da
entidade estatal a que pertencem, enquanto as autonomias permanecem livres
desse controle e s adstritas atuao poltica das entidades maiores a que se
vinculam como ocorre com os Municpios brasileiros (autonomias), em relao
aos Estados-membros e Unio.
A autarquia, sendo um prolongamento do Poder Pblico, uma longa
manus do Estado, deve executar servios prprios do Estado, em condies
idnticas s do Estado, com os mesmos privilgios da Administrao-matriz e
passveis dos mesmos controles dos atos administrativos. O que diversifica a
autarquia do Estado so os mtodos operacionais de seus servios, mais
especializados e mais flexveis que os da Administrao centralizada.
Embora identificada com o Estado, a autarquia no entidade estatal;
simples desmembramento administrativo do Poder Pblico.
A instituio das autarquias, ou seja, sua criao, faz-se por lei
especfica (art. 37, XIX), mas a organizao se opera por decreto, que aprova o
regulamento ou estatuto da entidade, e da por diante sua implantao se
completa por atos da diretoria, na forma regulamentar ou estatutria,
independentemente de quaisquer registros pblicos.
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O patrimnio inicial das autarquias formado com a transferncia de
bens mveis e imveis da entidade matriz, os quais se incorporam ao ativo da
nova pessoa jurdica. A transferncia de imveis ou feita diretamente pela lei
instituidora, caso em que dispensa transcrio, ou a lei apenas autoriza a
incorporao, a qual se efetivar por termo administrativo ou por escritura
pblica, para a necessria transcrio no registro imobilirio competente. O que
no se admite a transferncia de bens imveis por decreto ou qualquer outro
ato administrativo unilateral.
Os bens e rendas das autarquias so considerados patrimnio pblico,
mas com destinao especial e administrao prpria da entidade a que foram
incorporados, para realizao dos objetivos legais e estatutrios. Da por que
podem ser utilizados, onerados e alienados, para os fins da instituio, na
forma regulamentar ou estatutria, independentemente de autorizao
legislativa especial, porque essa autorizao est implcita na lei que a criou e
outorgou-lhe os servios com os conseqentes poderes para bem execut-los.
Por essa razo, os atos lesivos ao patrimnio autrquico so passveis de
anulao por ao popular (Lei 4.717/65, art. 1). Por idntico motivo,
extinguindo-se a autarquia, todo o seu patrimnio reincorpora-se no da
entidade estatal que a criou (v. cap. VIII, item I).
O oramento das autarquias formalmente idntico ao das entidades
estatais, com as peculiaridades indicadas nos arts. 107 a 110 da Lei 4.320/64 e
adequao ao disposto no art. 165, 5, da CF.
Os dirigentes das autarquias so investidos nos respectivos cargos na
forma que a lei ou seu estatuto estabelecer.
Os atos dos dirigentes das autarquias equiparam-se aos atos
administrativos e, por isso, devem observar os mesmos requisitos para sua
expedio, com atendimento especfico das normas regulamentares e
estatutrias da instituio, sujeitando-se aos controles internos e ao exame de
legalidade pelo J udicirio, pelas vias comuns (aes ordinrias) ou especiais
(mandado de segurana e ao popular).
Os contratos das autarquias esto sujeitos a licitao por expressa
determinao do art. 1 do Dec.-lei 2.300/86 e do art. 37, XXI, da CF, sendo
nulos os que no a realizarem ou fraudarem o procedimento licitatrio (Lei
16
4.717/65, arts. 1 e 4, I1I, IV e V). Tratando-se de obras ou servios de
Engenharia de interesse de autarquia federal, a licitao e o contrato devero
atender, tambm, ao regulamento aprovado pelo Dec. 73.140/73 no que no
contrariar o Dec.-lei 2.300/86.
O pessoal das autarquias est sujeito ao regime jurdico nico da
entidade-matriz, como dispe o art. 39, caput, da CF. As proibies de
acumulao remunerada de cargos, empregos e funes atingem tambm os
servidores das autarquias, nos expressos termos dos incisos XVI e XVII do art.
37 da CF. Por outro lado, para efeitos criminais (CP, art. 327), os servidores e
dirigentes de autarquias igualam-se a funcionrios pblicos, na terminologia
dessa norma, que ainda se refere a "funcionrios pblicos" quando, hoje, so
todos "servidores pblicos". Para as sanes decorrentes de atos de
improbidade administrativa, so agentes pblicos (Lei 8.429/92, art. 2).
Se, no obstante, a autarquia dedicar-se explorao de atividade
econmica, impe-se-lhe, por fora do art. 173, 1, da CF, nas relaes de
trabalho com os seus empregados, o mesmo regime das empresas privadas
(cf. STF, Pleno, ADI 83-7-DF, DJ U 18.10.92).
As autarquias brasileiras nascem com os privilgios administrativos (no
polticos) da entidade estatal que as institui, auferindo tambm as vantagens
tributrias e as prerrogativas processuais da Fazenda Pblica, alm dos que
lhe forem outorgados por lei especial, como necessrios ao bom desempenho
das atribuies da instituio.
Os privilgios das autarquias em geral so os seguintes: imunidade de
impostos sobre seu patrimnio, renda e servios vinculados s suas finalidades
essenciais ou delas decorrentes (CF, art. 150, 2); prescrio qinqenal de
suas dvidas passivas (Dec.-lei 4.597, de 19.8.42); execuo fiscal de seus
crditos inscritos (CPC, art. 578); ao regressiva contra seus servidores
culpados por danos a terceiros (CF, art. 37, 6); impenhorabilidade de seus
bens e rendas (CF, art. 100 e ); impossibilidade de usucapio de seus bens
imveis (Dec.-lei 9.760, de 5.9.46, art. 200); recurso de ofcio nas sentenas
que julgarem improcedente a execuo de seus crditos fiscais (CPC, art. 475,
III - STF Smula 620); prazo em qudruplo para contestar e em dobro para
recorrer (CPC, art. 188, e Dec.-lei 7.659, de 21.6.45); pagamento de custas s
17
a final, quando vencidas (CPC, art. 27); juzo privativo da entidade estatal a que
pertencem (CF, art. 109, I); ampliao do prazo para desocupao de prdio
locado para seus servios, quando decretado o despejo (Lei 8.245, de
18.10.91, art. 63, 3); no sujeio a concurso de credores ou a habilitao
de crdito em falncia, concordata ou inventrio, para cobrana de seus
crditos, salvo para o estabelecimento de preferncia entre as trs Fazendas
Pblicas (CC, art. 1.571); retomada dos bens havidos ilicitamente por seus
servidores (Lei 8.429/92); impedimento de acumulao de cargos, empregos e
funes para seus servidores (CF, art. 37, XVI e XVII); dispensa de exibio de
instrumento de mandato em juzo, pelos procuradores de seu quadro, para os
atos ad judicia.
As autarquias no se igualam s entidades estatais, nem se sobrepem
a qualquer delas em direitos ou poderes pblicos, ainda que pertenam a uma
entidade poltico-administrativa de grau superior.
Entre as autarquias deve ser observada a mesma precedncia federal,
estadual ou municipal caso concorram seus interesses sobre o mesmo objeto,
mas entre autarquias e entidades estatais ho de prevalecer sempre as
prerrogativas destas sobre as daquelas, por superior na ordem constitucional a
posio das entidades poltico-administrativas (Unio, Estados-membros e
Municpios) em relao das entidades meramente administrativas
(autarquias). Essa realidade jurdica impede que qualquer autarquia dispute
preferncia com as entidades estatais ou a elas se sobreponha em direitos e
vantagens, ainda que o ente autrquico pertena a uma esfera estatal de grau
superior.
Controle autrquico a vigilncia, orientao e correo que a entidade
estatal exerce sobre os atos e a conduta dos dirigentes de suas autarquias.
Mas esse controle no pleno, nem ilimitado. restrito aos atos da
administrao superior e limitado aos termos da lei que o estabelece, para no
suprimir a autonomia administrativa dessas entidades.
Sendo as autarquias servios pblicos descentralizados, personalizados
e autnomos, no se acham integradas na estrutura orgnica do Executivo,
nem hierarquizadas a qualquer chefia, mas to-somente vinculadas
Administrao direta, compondo, separadamente, a Administrao indireta do
18
Estado com outras entidades autnomas (fundaes pblicas, empresas
pblicas e sociedade de economia mista). Por esse motivo no se sujeitam ao
controle hierrquico mas, sim, a um controle diverso, finalstico, atenuado,
normalmente de legalidade e excepcionalmente de mrito, visando unicamente
a mant-las dentro de suas finalidades institucionais, enquadradas no plano
global da Administrao a que se vinculam e fiis s suas normas
regulamentares. um controle de orientao e correo superiores, s
apreciando os atos internos e a conduta funcional de seus dirigentes em
condies especialssimas, autorizadas por lei.
O inegvel que a autonomia administrativa da autarquia um direito
subjetivo pblico, oponvel ao prprio Estado quando o infrinja. Diante disto, o
controle autrquico s admissvel nos estritos limites e para os fins que a lei o
estabelecer.
Entre ns, o controle das autarquias realiza-se na trplice linha poltica,
administrativa e financeira, mas todos esses controles adstritos aos termos da
lei que os estabelece. O controle poltico normalmente se faz pela nomeao
de seus dirigentes pelo Executivo; o controle administrativo se exerce atravs
da superviso ministerial (Dec.-lei 200/67, art. 26) ou de rgo equivalente no
mbito estadual e municipal, bem como por meio de recursos administrativos
internos e externos, na forma regulamentar; o controle financeiro opera nos
moldes da Administrao direta, inclusive prestao de contas ao tribunal
competente, por expressa determinao constitucional (art. 71, II).
Pela Lei 8.429, de 2.6.92, a posse e o exerccio de agente pblico
autrquico, de fundao pblica e de paraestatal ficam condicionados
apresentao de declarao de bens, a fim de ser arquivada no Servio de
Pessoal competente (art. 13).
Algumas leis, a exemplo da Lei 5.540/68, que dispe sobre a
organizao do ensino superior, referem-se a autarquias de regime especial,
sem definir seu contedo. Diante dessa impreciso conceitual, de se dizer
que autarquia de regime especial toda aquela a que a lei instituidora conferir
privilgios especficos e aumentar sua autonomia comparativamente com as
autarquias comuns, sem infringir os preceitos constitucionais pertinentes a
essas entidades de personalidade pblica.
19
O que posiciona a autarquia como de regime especial so as regalias
que a lei criadora lhe confere para o pleno desempenho de suas finalidades
especficas, observadas as restries constitucionais. Assim, so consideradas
autarquias de regime especial o Banco Central do Brasil (Lei 4.595/64), a
Comisso Nacional de Energia Nuclear (Lei 4.118/62), a Universidade de So
Paulo (Dec.-lei 13.855/44 e Decs. 52.326/69 e 52.906/72), dentre outras que
ostentam caractersticas prprias na sua organizao, direo,
operacionalidade e gesto de seus bens e servios.

9. FUNDAO PBLICA
9.1 Breve histrico
A partir do final da dcada de sessenta
6
, como "produto da
descentralizao administrativa", as fundaes passaram a integrar
formalmente a administrao indireta brasileira atravs da proliferao da
criao de hospitais, universidades, bibliotecas, centro de pesquisas e outras
instituies pblicas que tinham por mister o atendimento das polticas pblicas
que no necessitavam da interveno das entidades integrantes da
Administrao Pblica direta. Dessa forma a fundao ingressou no direito
pblico brasileiro.
As Fundaes podem ser institudas por pessoas fsicas (naturais) ou
jurdicas, isoladamente ou em conjunto. Para tanto, basta que, por deciso de
seus Administradores, ou rgos internos, decidam e manifestem, na forma de
seus atos constitutivos, a sua vontade de destinar um patrimnio, livre e
suficiente, para o alcance de um objetivo lcito, benemerente ou filantrpico.
9.2 conceito
Gnero do qual a fundao privada e a fundao pblica so espcies.
um patrimnio personalizado, afetado a um fim, ou seja, a fundao se
caracteriza por ser atribuda personalidade jurdica a um patrimnio
preordenado a certo fim social.
O patrimnio o substrato econmico da fundao, sendo o complexo
de relaes jurdicas pertencentes a determinado sujeito.

6
Art. 4, inc. II do Decreto-lei n. 200/67.
20
(Minudenciando o conceito ut supra, temos: a) personalizado porque
sobre ele incidem normas jurdicas, tornando-o sujeito de direito e obrigaes.
b) Afetado a um fim significa destinado ou consagrado a perseguir um
objetivo, quase sempre de natureza educacional, cultural ou cientfica de
interesse pblico. No pode haver fundao, ainda que instituda sob o figurino
do Direito Privado, que legalmente possa buscar uma finalidade de interesse
privado, quando instituda pela Administrao Pblica. Diante de tal smula,
pode-se conceituar a fundao pblica como sendo o patrimnio pblico
personalizado segundo regras de Direito Pblico, destinado persecuo de
finalidades de interesse da coletividade. J a fundao privada criada pela
Administrao Pblica pode ser assim definida: o patrimnio pblico
personalizado segundo as regras de Direito Privado, destinado persecuo
de finalidades de interesse da coletividade. Destarte, o que as distingue o
regime jurdico que se lhes atribui.
No Direito Civil, fundao a instituio formada por um complexo de
bens (universitates bonorum) destinados a um fim social. Esta instituio se
forma pela vontade das pessoas, fsicas ou jurdicas, que fazem uma dotao
especial de bens livres, sendo que o instituidor especifica o fim, e se desejar, a
maneira de administr-la, e conforme preceitua Darcy Arruda Miranda. Pode,
ainda, no prprio ato constitutivo juntar os estatutos ou designar algum para
faz-los.
9.3 Natureza jurdica
H grande celeuma doutrinria sobre a natureza jurdica das fundaes
pblicas. inegvel que as fundaes nasceram sob inspirao do Direito
Privado e que essa circunstncia tem sido a principal causa da dissenso,
entre os estudiosos, no que respeita existncia de fundaes institudas pelo
Poder Pblico.
H duas correntes sobre a matria.
Para uns (Hely Lopes Meirelles, Manoel de Oliveira Franco Sobrinho), s
pode haver fundao de Direito Privado, isto , a criada e instituda segundo as
regras do Cdigo Civil (arts. 62 a 69). Para esses autores o Estado no pode
criar fundaes de Direito Pblico. Assim, mesmo quando institudas pelo
21
Poder Pblico, as fundaes tm sempre personalidade jurdica de direito
privado, inerente a esse tipo de pessoa jurdica.
Para os referidos autores ou entidade uma fundao e estaria nsita
sua personalidade privada, ou uma autarquia e estaria inata sua
personalidade de direito pblico.
J os dos Santos Carvalho Filho, assevera que se uma entidade tem
personalidade jurdica de direito pblico e se reveste de todos os elementos
que formam o perfil das autarquias, seria muito mais razovel que no fosse
ela denominada de fundao (ou fundao autrquica), mas autarquia. E
assim, h que se chegar necessariamente concluso de que existem
fundaes que so autarquias e fundaes que no o so.
Para outros (J os Cretella J nior, Miguel Reale, Geraldo Ataliba, Maria
Sylvia Zanelia Di Pietro, Celso Antnio Bandeira de Mello), as fundaes tanto
podem ser de Direito Privado como de Direito Pblico. A Administrao
Pblica, portanto, pode criar e instituir, de acordo com esse entendimento,
tanto uma como outra. Assim, as fundaes de direito pblico so
caracterizadas como verdadeiras autarquias, razo por que algumas vezes so
denominadas de fundaes autrquicas ou autarquias fundacionais. Seriam
elas uma espcie do gnero autarquia.
Celso Antnio Bandeira de Mello informa que da vontade do Estado
podem nascer entidades pblicas e privadas. Qualquer que seja essa natureza,
a fundao criada ser uma entidade com autonomia administrativa e
financeira, vinculada ao Ministrio em cuja rea de competncia estiver
enquadrada sua principal atividade, consoante estabelece o 1 do art. 4 do
Decreto-Lei federal n. 200/67.
A sntese do pensamento do aludido autor parte de um conceito amplo
de autarquia: "Pessoa jurdica de Direito Pblico de capacidade
exclusivamente administrativa" , conceito esse que dentre o rol das pessoas
jurdicas de direito pblico interno s exclui os entes polticos, o considera
como gnero e a partir dessa idia bsica define as espcies: autarquias de
base patrimonial, autarquias de base corporativa.
Da as duas espcies de fundaes institudas pela Administrao
Pblica: fundao pblica, tambm chamada de fundao de Direito Pblico, e
22
fundao privada, tambm denominada fundao de Direito Privado. Na
primeira hiptese tem-se uma pessoa jurdica de Direito Pblico, enquanto na
segunda tem-se uma pessoa jurdica de Direito Privado. Pblica a fundao
que responde a um regime de Direito Pblico; privada a fundao que atende
a um regime de Direito Privado. O regime de Direito Pblico estatudo na lei
que cria a fundao, enquanto o regime de Direito Privado prescrito na lei
que autoriza a sua criao.
Esse regime marcado, em relao fundao privada, pelas seguintes
notas: a) origem na vontade dos particulares; b) fins geralmente lucrativos;
c) finalidade geralmente de interesse particular; d) liberdade de fixar, modificar,
prosseguir ou deixar de prosseguir os prprios fins; e) liberdade de se extinguir;
f) sujeio a controle negativo do Estado ou a simples fiscalizao; g) ausncia
de prerrogativas autoritrias.
No que concerne fundao pblica, caracterizado pelos seguintes
traos: a) origem na vontade do Poder Pblico; b) fins no lucrativos; c)
finalidade de interesse coletivo; d) ausncia de liberdade na fixao ou
modificao dos prprios fins e obrigao de cumprir os escopos; e)
impossibilidade de se extinguir pela vontade prpria; f) sujeio e controle
positivo do Estado (tutela e vigilncia); g) geralmente, disposio de
prerrogativas autoritrias, conforme lio de Celso Antnio Bandeira de Mello.
No bastasse isso, diga-se que o nosso ordenamento jurdico prev a
possibilidade de a Administrao Pblica ter em sua estrutura organizacional
fundaes de Direito Pblico, consoante prev o art. 4 do Decreto-Lei federal n.
200/67. Essa espcie de entidade foi prevista pela Lei federal n. 5.540/68 para
as universidades e estabelecimentos de ensino superior. Alm disso, o Ato das
Disposies Transitrias da Constituio Federal, no art. 19, menciona a
locuo fundaes pblicas. A EC n. 19 alterou a redao do inciso XIX do
art. 37 e a do art. 39. Esses dispositivos no mais mencionam a expresso
fundao pblica, o que no significa que a Administrao Pblica no possa
mais criar essa espcie de fundao. verdade que nesses casos so
verdadeiras autarquias, consoante vm decidindo nossos pretrios, e disso
exemplo o STF, que, ao julgar o Conflito de J urisdio n. 6.728-3 considerou a
Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico FUNCER fundao
23
federal, como de natureza autrquica. Por esse motivo so chamadas de
fundaes autrquicas e submetidas ao regime jurdico das autarquias. So
dessa natureza a Fundao da Casa Popular a Fundao Brasil Central e a
Fundao Nacional do ndio, no mbito da Unio: a Fundao de Amparo
Pesquisa do Estado de So Paulo e a Fundao Padre Anchieta Rdio e TV
Educativas, no campo do Estado de So Paulo. De tudo o que se afirmou,
resta evidente que a fundao pblica uma pessoa jurdica de Direito Pblico.
Essa a sua natureza jurdica.
O STF adotou o entendimento de que a fundao pode ter carter
pblico ou privado, conforme se infere do acrdo do qual foi o relator o Min.
Moreira Alves (RTJ 113/314) assentando que nem toda fundao instituda
pelo Poder Pblico fundao de direito privado. As fundaes, institudas pelo
Poder Pblico, que assume a gesto de servio estatal e se submete a regime
administrativo previsto, nos Estados-membros, por leis estaduais, so
fundaes de direito pblico, e, portanto, pessoas jurdicas de direito pblico.
Tais fundaes so espcies do gnero autarquia, aplicando-se a elas a
vedao a que alude o 2 do art. 99 da Constituio Federal.
Outra grande polmica no tocante s fundaes diz respeito Lei
autoriza sua instituio. Para Celso Antonio Bandeira de Mello quando a lei
autoriza o Poder Executivo a instituir uma fundao, apenas autoriza a que ele,
atravs de Decreto, destinado fiel execuo da lei, promova todas as
medidas subseqentes necessrias ao funcionamento efetivo da pessoa. Por
conseguinte, a existncia jurdica da pessoa jurdica foi inaugurada pela lei,
cabendo ao Poder Executivo apenas atuar a vontade da lei, proporcionando
sua existncia ftica. Portanto, a lei cria a pessoa jurdica; a instituio da
Fundao compete efetivamente ao Executivo, com a promoo dos atos
posteriores, jurdicos e materiais, indispensveis realizao concreta da
vontade da lei.
Desse modo, partindo das premissas postas, o professor paulista afirma
que o registro, quando se trata de Fundao criada por lei, procedimento
extravagante e desnecessrio. Consoante assevera, "uma entidade de direito
pblico no pode ser criada por registro; s pode ser criada por lei".
24
Para o aludido autor, portanto, se a lei no conceder expressamente
fundao uma personalidade privada, o decreto no poder transform-la em
fundao privada, porque sendo ato administrativo est subjugado lei.
Cumpre execut-la simplesmente.
Mas nem todos so concordes com esse entendimento, J os Cretella J r.
afirma que o Estado pode criar fundaes de direito pblico e fundaes de
direito privado. Ambas so criadas por lei, cabendo ao decreto apenas institu-
las e aparelh-las, a fim de que funcionem eficazmente. Lembra o ilustre autor,
no entanto, a lio de Miguel Reale, segundo a qual "quando a lei institucional
d nascimento fundao destinada a fins e interesses manifestamente
coletivos, sem lhe emprestar, de maneira expressa, a configurao jurdico
civil, deve entender-se que se trata de ente de direito pblico, no subordinado
aos preceitos aplicveis s fundaes civis, quer quanto s formalidades de
sua constituio, quer quanto ao processo de sua fiscalizao".
Controvrsias parte nsita asseverar a Fundao Pblica uma
pessoa jurdica paraestatal criada por lei. Embora essa assertiva pouco informe
sobre o seu conceito, tem a utilidade de lhe fixar algumas notas caractersticas,
primordiais para sua compreenso. Em primeiro lugar, ressalva que a
Fundao Pblica uma pessoa jurdica, embora no haja consenso sobre sua
natureza jurdica (se pblica ou privada). Sendo pessoa jurdica, no um
mero rgo, nem repartio, nem comisso ou qualquer outro apndice
despersonalizado da Administrao Direta. pessoa, e como tal possui
capacidade de direito, tendo a possibilidade de ser sujeito de direito. A
personalidade a possibilidade jurdica de ser sujeito de direito.
9.4 Fins
As fundaes institudas pela Administrao Pblica destinam-se
essencialmente realizao de atividades no lucrativas e de interesse
pblico, a exemplo da educao, da cultura e da pesquisa. E o que estabelece
o art. 2, c, do Decreto-Lei federal n. 900/69, que alterou o Decreto-Lei,
tambm federal n. 200/67. Essa orientao, hoje expressa, era inferida do art.
21 da Lei federal n. 4.204/61, que fixou as Diretrizes e Bases da Educao
Nacional, e do art. 4 da Lei, tambm federal, n. 5.540/68, que organizou o
funcionamento do ensino superior. Assim, qualquer que seja a natureza pblica
25
ou privada, da fundao instituda pela Administrao Pblica, sua finalidade
h de ser, sempre, de interesse pblico.
9.5 Criao, instituio, funcionamento e extino.
A criao da fundao pblica no observa o mesmo procedimento
exigido para a instituio da autarquia, embora tambm seja uma pessoa
jurdica de Direito Pblico. Com efeito, em relao autarquia sua criao se
d por lei, j em relao fundao pblica sua criao se d mediante lei
autorizadora. Vale dizer: com a publicao da lei, a autarquia est criada, mas
a criao da fundao pblica com a publicao da lei est apenas autorizada
(art. 37. XIX da CF). Destarte, com a lei autorizadora publicada o
Executivo promover, nos termos da legislao privada, a lavratura da escritura
pblica de instituio e o competente registro no cartrio de ttulos e
documentos, igualando-se nesse particular criao da fundao de Direito
Privado. Tal modo de criao, institudo pela EC/19 no impede que a
Administrao Pblica continue criando fundao de Direito Pblico, dado que
outros dispositivos constitucionais so levados em conta para fundamentar sua
instituio. Essa exigncia pouca para que se possa extrair tal concluso,
conforme ensina Celso Antnio Bandeira de Mello. Qualquer modificao que
deva ocorrer na estrutura da Fundao Pblica, nas suas finalidades, nos seus
direitos e obrigaes, bem como a sua transformao em outra entidade exige
prvia lei autorizadora.
Depois de criadas, so institudas mediante a adoo de medidas
administrativas que levam expedio do estatuto e afetao dos recursos,
por exemplo, criadas e institudas, deve-se regulariz-las para fins de
funcionamento nos rgos e entidades competentes federais, estaduais,
distritais e municipais, conforme o caso e se providenciados os registros
necessrios ao seu funcionamento, tais como: inscrio municipal, inscrio
estadual, INSS e Receita Federal.
A extino da fundao pblica h de ser previamente autorizada por lei.
Observa-se aqui o paralelismo de forma e hierarquia dos atos jurdicos. O que
foi entronizado no meio jurdico mediante autorizao de lei ou ato equivalente,
dele somente pode ser retirado, no mnimo, por autorizao consignada em ato
de igual natureza e hierarquia. Obtida essa lei autorizadora, Administrao
26
Pblica competente cabe, como que fazendo o caminho de volta, promover o
cancelamento dos registros feitos para fins de funcionamento, nas diversas
entidades e rgos pblicos, e dispor sobre as demais determinaes legais e
estatutrias, especialmente no que respeita ao patrimnio, que poder ser
destinado a outra fundao pblica ou retornar para a Administrao Pblica
sua criadora.
A criao da fundao de Direito Privado obedece s disposies do
Cdigo Civil (arts. 62 a 69) se a Administrao Pblica estiver fundada em lei
que lhes d tal prerrogativa, isto , esteja autorizada a criar dita pessoa. A
criao de fundaes privadas, se livre para os Estados-Membros, Distrito
Federal e Municpios, no o para a Unio. De fato, na esfera federal, a
criao de fundaes h de atender ao que prescreve o art. 2 do Decreto-Lei
federal n. 900/69. De posse da lei autorizadora, so praticados os atos
instituidores da entidade: escritura pblica de instituio e registro no rgo
competente. S assim a fundao privada adquire existncia e personalidade
jurdica. Esta, obviamente, de direito privado. Aps, sero promovidos os
demais registros para fins de funcionamento, a exemplo das inscries
municipal e estadual, do INSS e da Receita Federal. A extino dessa entidade
exige lei autorizadora e obedincia ao que foi previsto no estatuto e ao que
est disciplinado na lei civil, especialmente em relao ao patrimnio.
9.6 Patrimnio
O patrimnio inicial da fundao pblica, ou privada, formado com a
transferncia de bens de qualquer espcie da Administrao Pblica que a
deseja como auxiliar no desempenho de atividades de sua competncia. A
transferncia h de observar o que dispuser a legislao especfica para cada
espcie de bem, salvo se se tratar de fundao pblica federal, cuja lei
instituidora auto-suficiente para determinar o trespasse dominial por qualquer
modo, pois se assim for estar, nesse particular alterando a legislao vigente:
da a sua auto-suficincia. Destarte, a transferncia, para ser vlida, quando se
tratar, por exemplo, de bem imvel, h de decorrer de contrato veiculado por
instrumento pblico, ressalvadas as excees, e registro em nome da
fundao. Por cuidar-se de fundao pblica, todos os bens que integram seu
patrimnio so pblicos, independentemente dos seus objetivos. Tal
27
patrimnio, em tese, inalienvel, impenhorvel e imprescritvel dado que
pertencente a uma fundao pblica. Pode, no entanto, ser utilizado, onerado e
alienado, nos termos do estatuto ou da lei, desde que para alcanar os
objetivos ou as finalidades a que se prope dita entidade. A alienao depende
de prvia autorizao legislativa, conforme determina o art. 17 da Lei federal
das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica, e de licitao, salvo as
excees legais.
Diferentemente ocorre com o patrimnio da fundao privada. Com
efeito, ainda que constitudo com a transferncia de bens de qualquer espcie
da Administrao Pblica, que deseja constitu-la como ente auxiliar no
desempenho de atividades de sua responsabilidade, os bens integrantes desse
patrimnio so particulares ou privados. E patrimnio, em princpio, alienvel,
penhorvel e onervel, observado o disposto nos atos constitutivos, visto reger-
se essa entidade pelas normas da lei civil. Para a prtica desses atos est
liberada de autorizao legislativa, embora no esteja dispensada de eventual
e prvia autorizao do Conselho de Curadores ou de outro rgo, conforme
dispuserem seus atos constitutivos. A licitao indispensvel para as
alienaes, ressalvadas as hipteses legais, consoante lei a que est
submetida fundao. Ademais, os bens podem ser penhorados, devendo a
execuo observar as regras do Direito Comum, salvo se sua credora for a
Fazenda Pblica. Neste caso, observar a Lei da Execuo Fiscal (Lei federal
n. 6.830/80). Se for prestadora de servio pblico os bens vinculados a essa
finalidade so pblicos e prestigiados pelo regime jurdico prprio dessa
categoria de bens, tendo em vista a incompatibilidade desses comportamentos
(alienao, onerao, penhora) com o princpio da continuidade do servio
pblico.
Nos termos do 2 do art. 150 da Constituio Federal, o patrimnio das
fundaes institudas ou mantidas pela Administrao Pblica, vinculada s
suas finalidades essenciais ou s delas decorrentes est imune a qualquer
imposto. Isto no significa que essas instituies no estejam sujeitas a outra
espcie de tributo, como o caso da taxa. O privilgio fiscal da imunidade s
prestigia o patrimnio, alm da renda e dos servios, dessas entidades contra a
incidncia de impostos.
28
Com a extino da fundao pblica ou particular seu patrimnio ter o
destino que lhe foi reservado pela lei instituidora, depois de resolvidas suas
obrigaes. Exemplo disso a Lei federal n. 3.998/61 que estabelece que o
patrimnio da Fundao Universidade de Braslia, em caso de extino, ser
incorporado ao patrimnio da Unio (art. 42, 2). Silente a lei, ser
incorporado a outra fundao de fins iguais ou semelhantes, sempre que se
tratar de patrimnio de fundao privada (art. 69 do CC), e ao patrimnio da
entidade poltica que a criou, se for fundao pblica, j que os bens que o
compem, em ltima instncia, so bens pblicos.

9.7 Controle
Embora pessoa com autonomia administrativa e financeira, a fundao
pblica subsume-se ao controle ordinrio da Administrao Pblica a que
pertence, nos termos em que foi previsto em seus atos constitutivos (lei e
estatuto). Esse controle ordinrio, tambm chamado tutela constitui-se,
consoante essa legislao, na prtica de atos e medidas da Administrao
Pblica visando conformar a atuao fundacional lei e ao cumprimento dos
seus fins. No se trata, atente-se, do exerccio do poder hierrquico, pois no
h hierarquia entre a fundao, pblica ou privada, e a entidade a que se
vincula. A hierarquia s compatvel entre rgos e agentes da mesma
entidade. Ademais, a hierarquia permanente, contnua e total em relao aos
rgos e agentes inferiores, enquanto a tutela no s espordica como
somente ocorre nas hipteses e condies previstas em lei. A tutela ordinria
pode ser preventiva e repressiva. preventiva se exercida antes do ato
fundacional, ou depois dele, mas previamente ocorrncia de seus efeitos ou
de sua eficcia. Por ela se previne uma atuao ilegal da fundao (controle de
legalidade) ou contrria aos interesses da Administrao Pblica (controle de
mrito).
Como colocado, v-se que a tutela preventiva pode ser de legalidade e
de mrito. Expressa-se pela autorizao, aprovao ou homologao do ato
fundacional. E repressiva sempre que exercida aps a prtica do ato
fundacional, cuja produo de efeitos ou eficcia independe do prvio
pronunciamento da Administrao Pblica. Por ela, posteriormente, se obsta ou
29
se reprime a atuao da fundao tida pela Administrao Pblica como
contrria a seus interesses (controle de mrito) ou como afrontosa lei
(controle da legalidade). A tutela repressiva pode ser, ento, de legalidade e de
mrito. Expressa-se pela revogao, modificao ou invalidao do ato
fundacional. A par do controle ordinrio h o extraordinrio, tambm chamado
de tutela extraordinria, exercitvel, mesmo sem lei que a preveja, em
circunstncia grave em que se v envolvida a fundao (adoo de outro fim,
descalabro administrativo). So de tutela extraordinria, por exemplo, os atos
de interveno e de destituio dos dirigentes autrquicos.
Desse controle ou tutela no se infira que dos atos ou decises finais da
fundao cabe recurso Administrao Pblica a que ela pertence. A tutela
imposta no interesse da Administrao Pblica, no no interesse dos que se
relacionam com a fundao. Por no se tratar de exerccio do poder
hierrquico, resta bvio que a Administrao Pblica a que a fundao, pblica
ou privada, pertence no instncia administrativa recursal. Os recursos para
os insatisfeitos so os previstos em lei e que se perfazem no prprio interior da
autarquia: fora disso, devem recorrer, os que se sentirem contrariados em seus
direitos, ao Poder J udicirio. A par desse controle, a fundao, tanto pblica
como privada, est sujeita ao controle do Poder Legislativo competente
auxiliado pelo respectivo Tribunal de Contas, consistente na fiscalizao
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial (art. 70 da CF).
Ademais, tratando-se de fundao privada, incide sobre ela o controle da
competncia do Ministrio Pblico.
Esses controles no vedam nem inibem, por parte da fundao, pblica
ou privada, a propositura de medidas administrativas e judiciais contra os atos
abusivos da Administrao Pblica a que pertencem. A fundao pessoa
jurdica, e, como tal, sujeito de direitos e obrigaes. Pode, ademais, no se
conformar com os atos de tutela, por entend-los ilegais, e tomar, em juzo, as
medidas cabveis com o fito de anul-los.

9.8 Regime tributrio
A fundao pblica, porque idntica, em termos de regime jurdico,
autarquia, est imune a impostos relativos ao patrimnio, renda e aos
30
servios, vinculados s suas finalidades essenciais ou s delas decorrentes
(CF, art. 150, 2), salvo se cobrarem tarifa ou taxa dos usurios dos servios
que presta (CF art. 150, 3) Tal imunidade no alcana as taxas e a
contribuio de melhoria, dado que no so impostos. Ademais, por tratar-se
de exceo regra de tributar, a imunidade concedida pela Constituio
Federal deve ser interpretada restritivamente. Cremos que tambm
beneficiada por essa regra a fundao privada, pois esse pargrafo refere-se a
fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, e isto o quanto basta
para nivel-la em relao a essa imunidade tributria. Ademais, no cabe ao
intrprete distinguir onde o legislador no distinguiu. Os demais impostos so
exigveis, salvo se h legislao que a isente.

9.9 Estrutura e servidores
A estrutura da fundao pblica semelhante da autarquia, o que a
torna de estrutura anloga da Administrao Pblica. Seus rgos
escalonam-se, hierarquicamente, sob a forma de pirmide, em cujo vrtice est
o de mais alta hierarquia. Nas grandes linhas, dita estrutura e competncias
dos respectivos rgos so fixadas por lei. A exigncia de lei decorre do art.
84, VL da Constituio Federal, que atribui ao Presidente da Repblica, e por
simetria aos Governadores e Prefeitos, competncia para dispor sobre a
organizao e o funcionamento da administrao federal, na forma da lei. A
par disso, h desconcentrao ou distribuio de competncias pelos seus
vrios rgos. A criao de cargos, empregos e funes na fundao pblica
s possvel por lei, conforme se infere do art. 61, 1, II, a, da Constituio
Federal. De fato, se a iniciativa de lei que cria cargo, emprego ou funo na
autarquia privativa do Presidente da Repblica, h de se deduzir que assim
tambm dever ser no pertinente fundao pblica, dada identidade de
regime jurdico que ambas ostentam. A lei que cria os cargos na fundao
pblica tambm fixar a correspondente remunerao, atualizvel mediante lei.
Seus servidores, s admissveis por concurso, submetem-se,
necessariamente, ao regime jurdico que lhes foi imposto por lei. Pode ser o
regime estatutrio ou o celetista. Sujeitam-se, desse modo, a todas as
obrigaes constitucionais e legais, ao mesmo tempo em que fruem dos
31
direitos, vantagens e prerrogativas que tal ou qual regime de pessoal lhes
concede. De sorte que a Unio, os Estados-Membros, o Distrito Federal e os
Municpios, no mbito de suas competncias, devero instituir os respectivos
regimes jurdicos e os correspondentes planos de carreira para os servidores
de suas fundaes pblicas. Observe-se que a Reforma Administrativa
efetivada pela EC n. 19/98 no obriga a mudana de regime de pessoal
existente na fundao pblica. O regime atual, portanto, poder permanecer ou
outro, por lei, poder substitu-lo. Os servidores fundacionais pblicos federais
ligam-se s fundaes pblicas da Unio por um liame estatutrio por fora da
Lei federal n. 8.112/90, que dispe sobre o regime jurdico dos servidores
pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais. No
concernente fundao privada, diga-se que o regime de pessoal ser sempre
o celetista. Os servidores fundacionais pblicos so admitidos, qualquer que
seja o regime de pessoal adotado, mediante concurso pblico de provas ou de
provas e ttulos, salvo os cargos em comisso declarados em lei de livre
nomeao e exonerao (art. 37. II da CF). Ademais, desde que previsto em lei
da entidade a que se vincula, as fundaes pblicas podem admitir servidores
por tempo determinado, sem prvio concurso pblico de provas ou de provas e
ttulos (art. 37. IX da CF), para atender a necessidade temporria de
excepcional interesse pblico. Assim h de entender-se visto que a fundao
pblica integra a administrao indireta, a quem a regra do art. 37 da
Constituio Federal se dirige. Por outro lado, esses servidores submetem-se
ao regime de acumulao de cargos institudo pelos incisos XVI e XVII desse
dispositivo constitucional.
Os dissdios, individual singular (conflito entre um empregado e um
empregador), individual plrimo (conflito entre vrios empregados e um
empregador) e coletivo (conflito entre sindicatos e associaes de classes
representantes dos empregados e empregadores), entre a fundao pblica
qualquer que seja ela (federal, estadual, distrital ou municipal) e seus
servidores so da competncia da J ustia do Trabalho se a relao existente
entre essas partes trabalhista, ou seja, regulada pela Consolidao das Leis
do Trabalho, conforme determina o art. 114 da Constituio da Repblica. Se o
regime for o estatutrio, os conflitos surgidos entre os servidores assim
32
vinculados e as entidades a que se ligam so, conforme o caso, da
competncia da J ustia Federal ou da J ustia Comum.
Esses servidores respondem pelos danos que causarem fundao
sempre que atuarem com culpa ou dolo. Ademais, respondem regressivamente
quando na qualidade de servidores dessas entidades causarem, por culpa ou
dolo, danos a terceiros, se a fundao pblica por eles respondeu nos termos
do 6 do art. 37 da Lei Maior. A ao de ressarcimento a que se sujeitam tais
servidores imprescritvel, consoante determinado pelo 5 do art. 37 da
Constituio Federal. Para fins penais, tanto os servidores das fundaes
pblicas como os das privadas, criadas ou mantidas pela Administrao
Pblica, so alcanados pelo art. 37, pargrafo nico, do Cdigo Penal. Para
esses fins so, pois, considerados funcionrios pblicos.
Na esfera federal, a Lei n. 8.745/93, com suas ulteriores modificaes,
dispe sobre essas contrataes.
No que respeita ao direito de greve, ser ele exercido pelos servidores
das fundaes pblicas, nos termos e nas condies definidas em lei
especfica, conforme prev o art. 37. VII, da Constituio Federal. Enquanto
essa lei no for decretada, vlido o exerccio do direito de greve nas
fundaes pblicas, respeitada a essencialidade dos servios. Com efeito, se
essa condio imposta ao trabalhador em geral (art. 92, 12 da CF), com
mais razo impe-se ao servidor da fundao pblica. Quanto fundao
privada, o regime de greve o mesmo se prestadora de servio pblico. A
sindicalizao permitida a esses servidores, conforme expresso no inciso VI
do art. 37 da Lei Maior, e com maior razo autorizada aos servidores das
fundaes privadas.
9.10 Licitao
As fundaes de direito pblico e as de direito privado, por fora da Lei
federal n. 8.666/93, esto obrigadas a licitar sempre que desejarem celebrar
ato ou contrato de seu interesse, salvo hiptese em que, legalmente, esto
liberadas desse procedimento. Como se no bastasse isso, a Constituio
Federal, ao atribuir exclusivamente Unio a competncia para editar normas
gerais de licitao e contratos, inclui entre os que esto obrigados a observ-
las as administraes fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e
33
Municpios (art. 22. XXVII). Destarte, a obrigatoriedade de licitar dessas
entidades inquestionvel. Obedecero, para tanto, legislao da entidade a
que se ligam e, se essa no existir, Lei federal n. 8.666/93. Podem editar
regulamentos prprios, consoante permitido pelo art. 119 da Lei citada, mas
tais regulamentos so de pouca valia, j que essas entidades ficam vinculadas
a essa lei. Seriam, ento, apenas regulamentos de servios ou normas
operacionais, consoante previsto no art. 115 da Lei n. 8.666/93.

9.11 Prerrogativas
As fundaes pblicas, porque qualificadas como autrquicas, desfrutam
de prerrogativas ou privilgios estatais, e seus atos, na maioria das vezes, so
administrativos. Dentre as prerrogativas, destacam-se: a) execuo fiscal de
seus crditos inscritos na dvida ativa: b) ao regressiva contra seus
servidores: c) prescrio qinqenal de suas dvidas passivas: d)
impenhorabilidade de seus bens e rendas (STJ . MC 633-SP. DJ U. 31 mar.
1997, p. 9641): e) imprescritibilidade de seus bens; J ) prazo em qudruplo para
contestar e em dobro para recorrer: g) duplo grau de jurisdio sempre que for
condenada: h) imunidade tributria sobre seus bens, rendas e servios: i)
pagamento de custas a final. A Par dessas, devem ser contadas as que lhes
so atribudas em relao aos processos que tramitam pela J ustia do
Trabalho, nos termos do Decreto-Lei federal a. 779/69. Nenhum privilgio ou
prerrogativa, a exemplo do prazo em dobro para contestar, tem a fundao de
direito privado, ainda que criada pela Administrao Pblica, salvo os que a lei
especial prescrever.

9.12 Responsabilidade
As fundaes institudas pela Administrao Pblica, sejam pblicas,
sejam privadas, respondem, enquanto existirem, pelas obrigaes assumidas e
pelos danos que causarem a terceiros ou prpria Administrao Pblica sua
instituidora, pois so pessoas, so sujeitos de direitos e obrigaes, e por isso
mesmo respondem pelos seus atos. Sendo assim, a Administrao Pblica da
qual fazem parte no responsvel, solidria ou subsidiariamente, por essas
obrigaes. Responsvel ser se por ato seu vier a extingui-las e absorver
34
seus respectivos patrimnios. Nessas hipteses, a responsabilidade assumida
pela Administrao Pblica no vai alm dos valores patrimoniais absorvidos,
dado que unicamente estes se destinavam a garantir suas obrigaes.
Por danos que seus servidores causarem a terceiros, ou prpria
Administrao Pblica, respondero objetivamente (CF art. 37, 6), se
pblicas ou se privadas prestadoras de servio pblico, e at o exaurimento de
seus patrimnios. Aps o esgotamento patrimonial, responder a
Administrao Pblica, de cuja Administrao indireta participam, at a total
satisfao do dano. Assim porque prestadoras de servio pblico. Com efeito,
no seria justo, nem jurdico, que o simples trespasse do servio pblico para a
responsabilidade de uma fundao pudesse tornar mais difcil o recebimento
da indenizao e, o que pior, impedir, em alguns casos, o completo
ressarcimento do dano sofrido pela vtima. Da a responsabilidade subsidiria
da entidade criadora da fundao prestadora de servios pblicos. No h,
pois, entre elas e a Administrao Pblica que as criou qualquer
responsabilidade solidria. A contrario sensu do disposto no 6 do art. 37 da
Lei Maior, as fundaes privadas, ainda que criadas pela Administrao
Pblica, no prestadoras de servios pblicos, respondero por esses danos
subjetivamente, a contrario sensu, pois, do que estabelece o art. 43 do Cdigo
Civil, ou de outro modo, se tiverem agido com dolo ou culpa. O servidor da
fundao, causador direto do dano, responder se tiver agido com dolo ou
culpa consoante prescreve o art. 927 do Cdigo Civil.

10. EMPRESA PBLICA
Empresas pblicas so pessoas jurdicas de Direito Privado criadas por
lei especfica, com capital exclusivamente pblico, para realizar atividades de
interesse da Administrao instituidora nos moldes da iniciativa particular,
podendo revestir qualquer forma e organizao empresarial.
As empresas pblicas so as mais modernas instituies paraestatais,
geralmente destinadas prestao de servios industriais ou atividades
econmicas em que o Estado tenha interesse prprio ou considere
convenientes coletividade.
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O que caracteriza a empresa pblica seu capital exclusivamente
pblico, de uma s ou de vrias entidades, mas sempre capital pblico.
Sua personalidade de Direito Privado e suas atividades se regem pelos
preceitos comerciais. uma empresa, mas uma empresa estatal por
excelncia, constituda, organizada e controlada pelo Poder Pblico.
Difere da autarquia e da fundao pblica por ser de personalidade
privada e no ostentar qualquer parcela de poder pblico; distingue-se da
sociedade de economia mista por no admitir a participao do capital
particular.
A Constituio da Repblica de 1988 estabelece que "a empresa
pblica, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem
atividade econmica sujeitam-se ao regime jurdico prprio das empresas
privadas, inclusive quanto s obrigaes trabalhistas e tributrias" (art. 173,
1). Essa regra constitucional, dirigida a todas as entidades estatais - Unio,
Estados-membros, Municpios e Distrito Federal - deixou claro que qualquer
delas pode criar estabelecimentos empresariais de personalidade privada para
explorao de atividade econmica, desde que o faa em carter supletivo da
iniciativa particular, nivele-se s empresas privadas congneres, em direitos e
obrigaes, e se sujeite ao regime trabalhista e aos tributos devidos em suas
operaes.
Diante da permisso constitucional, a Unio legislou para as suas
empresas pblicas no Dec.-lei 200/67, incluindo-as na sua Administrao
indireta com essa conceituao: "Empresa pblica - A entidade dotada de
personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e capital
exclusivo da Unio, criada por lei para a explorao de atividade econmica
que o Governo seja levado a exercer por fora de contingncia ou de
convenincia administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas
admitidas em direito" (art. 5, II). Subseqentemente, o Dec.-lei 900/69
excepcionou a exigncia da exclusividade do capital da Unio, para permitir a
participao de outras pessoas jurdicas de Direito Pblico Interno, bem como
de entidades da Administrao indireta da prpria Unio, dos Estados-
membros, do Distrito Federal e dos Municpios, desde que a maioria do capital
votante permanea com a Unio (art. 5).
36
Tal conceituao , evidentemente, de carter administrativo e s
impositiva para a Unio, sabido que provm de diplomas norteadores da
reforma da Administrao federal. Livres, pois, continuam os Estados-membros
e Municpios para criar, organizar e operar suas empresas pblicas
desvinculadas dessas disposies federais, de alcance restrito aos servios da
Unio. E tanto assim que estas empresas vm sendo institudas a cada dia
pelos Estados-membros e Municpios, sem que se tenha levantado dvida
aceitvel de inconstitucionalidade.
Qualquer das entidades polticas pode criar empresa pblica, desde que
o faa por lei especfica (CF, art. 37, IX); a empresa pblica pode ter forma
societria econmica convencional ou especial; tanto apta para realizar
atividade econmica como qualquer outra da competncia da entidade estatal
instituidora; quando explorar atividade econmica, dever operar sob as
normas aplicveis s empresas privadas, sem privilgios estatais; em qualquer
hiptese, o regime de seu pessoal o da legislao do trabalho.
O patrimnio da empresa pblica, embora pblico por origem, pode ser
utilizado, onerado ou alienado na forma regulamentar ou estatutria,
independentemente de autorizao legislativa especial, porque tal autorizao
est implcita na lei instituidora da entidade. Da decorre que todo o seu
patrimnio bens e rendas - serve para garantir emprstimos e obrigaes
resultantes de suas atividades, sujeitando-se a execuo pelos dbitos da
empresa, no mesmo plano dos negcios da iniciativa privada, pois, sem essa
igualdade obrigacional e executiva, seus contratos e ttulos de crdito no
teriam aceitao e liquidez na rea empresarial, nem cumpririam o preceito
igualizador do 1 do art. 173 da CF.
A transferncia inicial de bens pblicos imveis, para formao do
patrimnio da empresa e subseqentes aumentos de seu capital, tem sido feita
por decreto, com avaliao prvia e posterior recebimento pela diretoria, a ttulo
de integralizao, transcrevendo-se, aps, a respectiva ata no registro
imobilirio competente.
Quanto contratao de obras, servios e compras bem como
alienao de seus bens, a empresa pblica fica sujeita a licitao, nos termos
do Dec.-lei 2.300/86, enquanto no tiver regulamento prprio e devidamente
37
publicado que estabelea um procedimento licitatrio adequado s suas
finalidades, com observncia dos princpios bsicos da licitao (art. 86).
Os dirigentes de empresa pblica so investidos em seus cargos ou
funes na forma que a lei ou seu estatuto estabelecer, mas podem ser
destitudos a qualquer tempo, semelhana do que ocorre com os dirigentes
de sociedade de economia mista.
O pessoal da empresa pblica - dirigentes e empregados - embora no
seja servidor pblico, incorre sempre na vedao constitucional de acumulao
remunerada de cargos, funes ou empregos (art. 37, XVII).
Para fins criminais relacionados com o trabalho, os empregados e
dirigentes de empresa pblica so considerados funcionrios pblicos, por
expressa equiparao do Cdigo Penal (art. 327, pargrafo nico). Para os
demais efeitos sero simplesmente empregados, regidos pela legislao
trabalhista, previdenciria e acidentria comum, competindo J ustia do
Trabalho dirimir os litgios resultantes de suas atividades funcionais (CF, art.
114).
Os atos dos dirigentes de empresas pblicas, no que concerne s
funes outorgadas ou delegadas pelo Poder Pblico, so equiparados a atos
de autoridade para fins de mandado de segurana (Lei 1.533/51, art. 1, 1),
e, quando lesivos do patrimnio da entidade, sujeitam-se a anulao por ao
popular (Lei 4.717/65, art. 1).
de se lembrar, ainda, que as empresas pblicas no possuem, por
natureza, qualquer privilgio administrativo, tributrio ou processual, s
auferindo aqueles que a lei instituidora ou norma especial expressamente lhes
conceder. Todavia, a Constituio da Repblica j indicou a J ustia Federal
como competente para as causas em que as empresas pblicas da Unio
forem interessadas (art. 109, I) e a J ustia do Trabalho para os litgios
trabalhistas (art. 114).
Assim, poderamos sintetizar empresa pblica como entidade dotada de
personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e capital
exclusivo da Unio, criada para explorao de atividade econmica que o
Governo seja levado a exercer por fora de contingncia ou convenincia
38
administrativa, podendo assumir qualquer das formas admitidas em direito.
Como exemplo, temos a Caixa Econmica Federal.

11. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
Sociedade de economia mista ser toda aquela que contar com a
participao ativa do Estado e do particular no seu capital ou na sua
direo, vale dizer, na sua economia interna, na mais ampla acepo do
vocbulo. Nem sempre o capital o elemento propulsor das atividades
societrias. O fomento estatal, atravs de incentivos oficiais ou ajuda tcnica,
poder ser to eficiente e decisivo para o sucesso de determinadas empresas
como a ajuda financeira na constituio de seu capital.
No se infira, porm, que toda participao estatal converte o
empreendimento particular em sociedade de economia mista. Absolutamente,
no. Pode o Estado subscrever parte do capital de uma empresa sem lhe
atribuir o carter paraestatal. O que define a sociedade de economia mista a
participao ativa do Poder Pblico na vida e realizao da empresa. No
importa seja o Estado scio majoritrio ou minoritrio; o que importa que se
lhe reserve, por lei ou conveno, o poder de atuar nos negcios sociais.
A sociedade de economia mista no Brasil ainda no recebeu a devida
regulamentao legal. A Constituio da Repblica a ela se refere apenas para
estabelecer que, quando for utilizada para explorar atividade econmica, deve
operar sob as mesmas normas aplicveis s empresas privadas, inclusive
quanto s obrigaes trabalhistas e tributrias (art. 173, 1), e sujeitar seu
pessoal proibio de acumulao de cargos, funes ou empregos que
especifica (art. 37, XVII). Essas referncias constitucionais reafirmam o carter
paraestatal das sociedades de economia mista, cada vez mais prximas do
Estado sem, contudo, integrar sua estrutura orgnica ou adquirir personalidade
pblica. Permanecem ao lado do Estado, realizando servios ou atividades por
outorga ou delegao do Estado, mas guardando sempre sua personalidade de
Direito Privado.
O objeto da sociedade de economia mista tanto pode ser um servio
pblico ou de utilidade pblica como uma atividade econmica empresarial.
Quando for servio pblico ou de utilidade pblica, sua liberdade operacional
39
ampla e irrestrita; quando for atividade econmica, fica limitada aos preceitos
constitucionais da subsidiariedade e da no competitividade com a iniciativa
privada, sujeitando-se s normas aplicveis s empresas congneres
particulares e ao regime tributrio comum, pois dever do Estado dar
preferncia, estmulo e apoio iniciativa privada para o desempenho da
atividade econmica (CF, art. 173 e ).
A forma usual de sociedade de economia mista tem sido a annima,
obrigatria para a Unio, mas no para as demais entidades estatais. Adotada
essa forma, a sociedade deve organizar-se e reger-se pelas normas
pertinentes (Lei 6.404, de 15.12.76, arts. 235 e 242), uma vez que matria
comercial privativa da legislao federal (CF, art. 22, I). Mas nem por isso fica a
entidade estatal instituidora impedida de estabelecer normas administrativas
para a consecuo dos objetivos estatutrios e para o controle finalstico da
sociedade, que entidade paraestatal, integrante da Administrao indireta ou
descentralizada do Estado.
Esses preceitos administrativos devem ser estabelecidos na lei que cria
a sociedade, para sua reproduo no seu estatuto, a ser aprovado nos moldes
societrios prprios e arquivado no registro competente. S aps esse registro
que a sociedade de economia mista adquire personalidade, como as demais
pessoas jurdicas de Direito Privado (CC, arts. 16, II, e 18).
O patrimnio da sociedade de economia mista formado com bens
pblicos e subscries particulares. Quanto aos bens pblicos recebidos para
integralizao do capital inicial e os havidos no desempenho das atividades
estatutrias, na parte que cabe ao Poder Pblico, continuam sendo patrimnio
pblico, mas com destinao especial, sob administrao particular da entidade
a que foram incorporados, para realizao dos objetivos estatutrios. A
incorporao de bens pblicos e particulares ao patrimnio da sociedade, para
formao ou aumento de seu capital, ainda que se trate de imveis, pode ser
feita com avaliao prvia e recebimento pela diretoria, constante de ata que
ser oportunamente transcrita no registro imobilirio competente, como
expressamente permitem a lei de sociedades por aes e o Dec.-lei 807, de
4.9.69, tudo, claro, na conformidade da lei autorizadora e do decreto
especificador dos bens a serem transferidos. Na extino da sociedade, seu
40
patrimnio, por ser pblico, reincorpora-se no da entidade estatal que a
institura. Pela mesma razo, a lei de ao popular preserva o patrimnio das
sociedades de economia mista contra qualquer leso por ato ou contrato de
seus dirigentes, possibilitando-lhes a anulao pelo respectivo processo
especial (Lei 4.717/65, art. 1).
A sociedade de economia mista no est sujeita a falncia, mas
seus bens so penhorveis e executveis e a entidade pblica que a instituiu
responde, subsidiariamente, pelas suas obrigaes (Lei 6.404/76, art. 242).
Os atos e contratos da sociedade de economia mista regem-se pelas
normas do Direito Privado, especialmente na parte das obrigaes, igualando-
se aos das empresas particulares (CF, art. 173, 1), mas a entidade ficar
sempre sujeita s exigncias administrativas especificas que a lei instituidora
ou norma especial lhe impuser. Certos atos, entretanto, podem sujeitar-se a
mandado de segurana desde que, praticados no desempenho de funes
delegadas do Poder Pblico, ofendam direito lquido e certo do impetrante (Lei
1.533/51, art. 1, 1).
Quanto contratao de obras, servios e compras, bem como
alienao de seus bens, a sociedade de economia mista fica sujeita a licitao,
nos termos do Dec.-lei 2.300/86, quando no tiver regulamento devidamente
publicado, que estabelea um procedimento licitatrio prprio e adequado s
suas finalidades, com observncia dos princpios bsicos da licitao (art. 86).
Os dirigentes de sociedade de economia mista so investidos em seus
cargos ou funes na forma que a lei ou o seu estatuto estabelecer, mas a
destituio da diretoria ou do conselho pode ser feita a qualquer tempo.
O pessoal da sociedade de economia mista - dirigentes e empregados -
rege-se sempre pelas normas do Direito do Trabalho, por expressa
determinao constitucional (art. 173, 1), nestas compreendidas as
disposies da CLT e das leis previdencirias e acidentrias comuns. Todavia,
embora no sendo servidores pblicos, os que trabalham nessas sociedades
ficam sujeitos, tambm, vedao constitucional de acumulao remunerada
de cargos, funes ou empregos (art. 37, XVII). Somente para efeitos criminais,
nos delitos relacionados com a funo, que o pessoal das sociedades de
41
economia mista se equipara a funcionrio pblico, por expressa determinao
do pargrafo nico do art. 327 do CP.
Em sntese podemos definir sociedade de economia mista uma
empresa pblica a entidade dotada de personalidade jurdica de direito
privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criada para
explorao de atividade econmica que o Governo seja levado a exercer por
fora de contingncia ou convenincia administrativa, podendo assumir
qualquer das formas admitidas em direito. Como exemplo, temos a Caixa
Econmica Federal.

TESTE SEUS CONHECIMENTOS
PRINCPIOS BSICOS DA ADMINISTRAO PBLICA
Refere-se ao item 05
01. (PFN/92-ESAF) O princpio de legalidade consiste em que
a) possvel fazer tudo aquilo que a lei no probe
b) necessrio indicar nos atos administrativos a sua fundamentao
c) s permitido fazer o que a lei autoriza ou permite
d) a disciplina depende de lei
e) presume-se legtimo todo ato administrativo, enquanto no for
revogado ou declarado nulo
02. (AFTN/90-ESAF) Na administrao particular lcito fazer tudo que a lei
no probe, Na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei
autoriza, regra esta que compe o princpio bsico da:
a) legalidade
b) moralidade
c) finalidade
d) impessoalidade
e) publicidade
03. (Oficial de J ustia Avaliador/TRT/ES-1999-FCC) A proibio de excesso
que, em ltima anlise, objetiva aferir a compatibilidade entre os meios e
os fins, de modo a evitar restries desnecessrias ou abusivas por parte
da Administrao Pblica, com leses aos direitos fundamentais, refere-se
ao princpio da
42
(A) razoabilidade.
(B) legalidade.
(C) moralidade.
(D) eficincia.
(E) finalidade.
04. (Tcnico J udicirio/TRT/ES-1999-FCC) So princpios da Administrao
Pblica, expressamente previstos na Constituio Federal, dentre outros:
(A) publicidade e a pessoalidade.
(B) improbidade e o sigilo.
(C) eficincia e a pessoalidade.
(D) legalidade e a improbidade.
(E) impessoalidade e a eficincia.
05. (Analista J udicirio - execuo de mandados - TRF/RS-1999 - FCC) Em
relao aos princpios bsicos da Administrao Pblica, INCORRETO
afirmar que o da:
(A) razoabilidade significa que a Administrao deve agir com bom senso e
de modo proporcional.
(B) autotutela significa que a Administrao controla os seus prprios atos
atravs da anulao e da revogao.
(C) indisponibilidade consiste no poder da Administrao de revogar ou
anular seus atos irregulares, inoportunos ou ilegais.
(D) impessoalidade significa que a Administrao deve servir a todos, sem
preferncias ou averses pessoais ou partidrias.

GABARITO - PRINCPIOS BSICOS DA ADMINISTRAO PBLICA

01 - C
02 - A
03 - A
04 - E
05 C

43
PODERES ADMINISTRATIVOS
01. (Analista J udicirio STJ /1999) J ulgue os itens relativos aos poderes do
administrador pblico (adaptada):
I poder de polcia faculdade de que dispe a administrao para
condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos
individuais, em benefcio da coletividade ou do prprio Estado;
II poder disciplinar o que dispe o gestor pblico para distribuir e
escalonar funes de seus rgos, ordenar e rever a atuao de seus
agentes, estabelecendo a relao de subordinao entre servidores do seu
quadro de pessoal,
III poder regulamentar a faculdade de explicar a lei para sua correta
execuo, ou de expedir decretos autnomos sobre matria de sua
competncia ainda no disciplinada por lei;
IV poder hierrquico a faculdade de punir internamente as infraes
funcionais dos servidores e demais pessoas sujeitas disciplina dos
rgos e servios da Administrao;
V poder vinculado aquele que a lei confere Administrao Pblica
para a prtica de ato de sua competncia, determinando os elementos e
requisitos necessrios sua formalizao.
Esto certos apenas os itens:
a) I, II e III; d) II, IV, e V:
b) I, II e IV; e) III, IV, e V.
c) I e V;
02. (Analista J udicirio - execuo de mandados TRF/RS/1999 - FCC) No que
se refere aos poderes administrativos, certo que:
(A) no h hierarquia nos Poderes J udicirio e Legislativo, tanto nas
funes constitucionais, como nas administrativas.
(B) o termo polcia judiciria tem o mesmo significado de polcia
administrativa.
(C) o poder disciplinar confunde-se com o poder hierrquico.
(D) o poder discricionrio no se confunde com a arbitrariedade.
44
(E) o poder ser vinculado quando o Administrador pode optar dentro de
um juzo de convenincia e oportunidade.
03. (Oficial de J ustia Avaliador TRT/ES/1999 - FCC) Quando o Direito
Positivo - a lei - confere Administrao Pblica, para a prtica de ato de
sua competncia, determinando os elementos e requisitos necessrios
sua formalizao, estar presente o poder
(A) de polcia ou regulamentar.
(B) discricionrio ou regrado.
(C) hierrquico ou vinculado.
(D) vinculado ou regrado.
(E) regrado ou disciplinar.
04. (AFTN/1990/ESAF) Poder vinculado aquele que o direito:
a) atribui ao Poder Pblico para aplicar penalidades s infraes funcionais de
seus servidores e demais pessoas sujeitas disciplina dos rgos e
servios da Administrao.
b) confere ao Executivo para distribuir e escalonar as funes de seus rgos,
ordenar e rever a atuao de seus agentes, estabelecendo a relao de
subordinao entre os servidores de seu quadro de pessoal.
c) confere Administrao Pblica de modo explcito ou implcito, para a
prtica de atos administrativos, com liberdade na escolha de sua
convenincia, oportunidade e contedo.
d) positivo confere Administrao Pblica para a prtica de ato de sua
competncia, determinando os elementos e requisitos necessrios sua
formao
e) incumbe s autoridades administrativas para explicitar a lei na sua correta
execuo.
05. (Delegado de Polcia Civil do DF/1998 CESPE-UnB). Suponha que a
Administrao do Distrito Federal (DF) determinou que feirantes, ocupantes de
rea pblica, deveriam ser transferidos para outro local que lhes fora destinado.
A Administrao fixou prazo para que se procedesse transferncia. Expirados
todos os prazos fixados, foi dada ordem para que a Polcia Militar
providenciasse a desocupao da rea pblica. Os ocupantes resistiram,
usando paus e pedras, s tentativas de desocupao. A polcia usou de fora
45
para cumprir as ordens recebidas. Aps o confronto, dois feirantes foram
mortos e vrios sofreram leses corporais graves provocadas por tiros
disparados pela polcia. Em face dessa situao hipottica, assinale a opo
correta :
a) a atitude da polcia deve ser considerada lcita. A coercibilidade
uma das caractersticas do poder de polcia;
b) a atitude da polcia seria considerada lcita apenas se estivessem os
policiais dando cumprimento a ordem judicial;
c) a coercibilidade caracterstica do poder de polcia. Para ser lcita, a
atuao da Administrao deveria, porm, ter obedecido ao princpio
da razoabilidade ou da proporcionalidade que, no caso, foi violado;
d) o uso da fora pela polcia ser sempre considerado como violador
de direitos e garantias individuais;
e) somente polcia judicial lcito o uso da fora.

GABARITO PODERES ADMINISTRATIVOS
O1 - C
02 - D
03 - D
04 - D
05 - C

ADMINISTRAO DIRETA E INDIRETA

01 - (AFTN/98). A titulao genrica de Administrao Pblica, usada pelo
legislador constituinte de 1988, ao tratar da Organizao do Estado, para
efeito de sujeio dos seus atos obedincia de determinados princpios
fundamentais e observncia de outras exigncias, restries ou
limitaes ali declinadas, abrange e alcana

46
a) os rgos dos Trs Poderes, quer os da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal como os dos Municpios
b) os rgos pblicos federais, estaduais e municipais, exceto dos
Poderes Legislativo e J udicirio
c) os rgos dos Trs Poderes e as entidades descentralizadas, exceto os
dos Poderes Legislativo e J udicirio
d) os rgos pblicos, exceto os dos poderes legislativos e judicirio.
e) as autarquias, excetuando as empresas pblicas e sociedade de
economia mista

02 - (J uiz - TJ /SP- 2000) A autarquia, na organizao administrativa, faz
parte :
a) da administrao direta.
b) do setor privado da administrao.
c) de um corpo parte da administrao.
d) da administrao indireta.

03 -(Exame OAB/SP-1999) Qual a pessoa jurdica de direito pblico
categorizada como Administrao Indireta?
a) Empresa pblica.
b) Distrito Federal.
c) Organizao social.
d) Autarquia.

04 - (AFTN/96). As seguintes afirmativas sobre rgo pblico so corretas,
exceto:
a) integra a estrutura de uma pessoa jurdica
b) possui patrimnio prprio
c) pode expressar capacidade judiciria
d) no possui personalidade jurdica
e) apresenta competncia prpria

47
05 - (ACE/98). Tratando-se de Administrao Pblica, assinale a afirmativa
falsa.
a) A autarquia pode exercer poder de polcia administrativa.
b) A criao de empresa pblica depende de lei autorizativa, mas sua
personalidade advm do registro competente.
c) rgo pblico decorre do fenmeno da descentralizao.
d) As fundaes pblicas devem ter por objeto atividades de natureza
social ou cientfica.
e) Os bens das autarquias no esto sujeitos a penhora.

06 - (TTN-94/Manh). A criao de uma entidade, por meio de lei, com
personalidade jurdica prpria, para o desempenho exclusivo de uma
atividade administrativa, prpria do Poder Pblico, configura uma forma de
a) delegao competncia
b) concesso
c) coordenao
d) desconcentrao
e) descentralizao

07 - (TTN/97). No constitui caracterstica das entidades descentralizadas
a(o)
a) submisso de seus servidores ou empregados s regras de
acumulao de cargos, empregos e funes pblicas
b) capacidade de auto-administrao
c) personalidade jurdica prpria
d) vnculo de subordinao entidade poltica que a instituiu
e) patrimnio distinto daquele do ente instituidor

08 - (MPU/93). A Administrao Pblica Federal Indireta, em face do
Decreto-Lei 200/67, com as modificaes posteriores, constituda, no
seu todo, pelas seguintes entidades:
a) autarquias e empresas pblicas
b) autarquias, empresas pblicas e sociedade de economia mista
48
c) as da letra b anterior, mais as fundaes pblicas
d) as letras b e c anteriores, mais os servios sociais autnomos
e) as das letras b, c e d anteriores, mais as suas subsidirias.

09 - (AFC/97). Quanto s entidades da Administrao Pblica Indireta
correto afirmar:
a) as sociedades de economia mista subordinam-se ao rgo respectivo
da entidade matriz
b) a entidade administrativa descentralizada, com personalidade jurdica
de direito pblico, tem capacidade de legislar
c) patrimnio da empresa pblica insuscetvel de penhora
d) a fundao pode ter como objetivo estatutrio precpuo o exerccio de
atividade econmica
e) os atos da autoridade autrquica tm natureza de ato administrativo

10 - (INSS/93). A chamada Administrao Indireta, na rea federal, em
face do Decreto-Lei 200/67 (Reforma Administrativa) e legislao a ele
superveniente constituda pelas seguintes espcies de entidades, na
sua total abrangncia:
a) pelas autarquias, exclusivamente
b) apenas pelas autarquias, empresas pblicas e sociedades de economia
mista
c) pelas da letra b anterior mais as fundaes pblicas
d) s pelas empresas pblicas e sociedade de economia mista
e) pelas referidas nas letras b e c anterior, mais os denominados
servios sociais autnomos

11 - (AFTN-maro/94). As autarquias federais, pela sua natureza, so
consideradas pessoas
a) polticas
b) administrativas, com personalidade jurdica de direito privado
c) jurdicas de direito privado
d) administrativas, sem personalidade jurdica prpria
49
e) jurdicas de direito pblico

12 - (AGU/96). As empresas pblicas, na rea federal, so
a) pessoas jurdicas de direito privado
b) pessoas jurdicas de direito pblico
c) rgos pblicos autnomos
d) sem personalidade jurdica prpria
e) entidades que esto fora do mbito da Administrao Pblica

13 - (AGU/94). O Banco do Brasil
a) um rgo autnomo integrante da Administrao Federal Direta
b) um rgo autnomo vinculado ao Poder Legislativo
c) uma Autarquia Federal
d) uma Empresa Pblica
e) uma Sociedade de Economia Mista
GABARITO ADMINISTRAO DIRETA E INDIRETA, RGOS E
AGENTES

1 - A
2 - D
3 - D
4 - B
5 - C
6 - E

7 - D
8 - C
9 - E
10 - C
11 - E
12 - A
13 - E

AUTARQUIAS
(Questo n. 20 da Prova do Concurso Pblico para provimento do cargo de
Procurador da Repblica Ano 1997)
1. As Autarquias:
I. podem ser criadas sem especializao de seus fins, ou seja, no esto
limitadas a exercer certas e determinadas atividades;
50
II. devem ser criadas por lei, mas no possuem capacidade de auto-
administrao;
III. so criadas para o desempenho de servio pblico descentralizado,
mediante controle administrativo exercidos nos limites da lei.
Analisando as assertivas acima, verifica-se que:
(A) todas esto corretas;
(B) apenas a I est correta;
(C) apenas a II est correta;
(D) apenas a III est correta.

(Questo n. 17 da Prova do Concurso Pblico para provimento do cargo de
Advogado da Unio Ano 1998)
2. As autarquias e as empresas pblicas, como integrantes da
Administrao Federal Indireta, equiparam-se entre si pelo fato de que ambas
so:
(A) pessoas administrativas, com personalidade jurdica prpria;
(B) pessoas administrativas, sem personalidade jurdica prpria;
(C) pessoas jurdicas de direito pblico interno;
(D) pessoas jurdicas de direito privado;
(E) pessoas ou entidades polticas estatais.

3. No mbito da Administrao indireta:
a) ( ) as autarquias no gozam das mesmas prerrogativas da Administrao
direta.
b) ( ) as fundaes podem ser institudas com personalidade de direito pblico
ou privado.
c) ( ) as empresas pblicas equiparam-se s pessoas jurdicas de direito
pblico.
d) ( ) o capital social das empresas pblicas inteiramente pblico.
e) ( ) esto compreendidas as empresas privadas, concessionrias de servios
pblicos.

51
4. De acordo com o Direito Administrativo, a personalidade jurdica de
direito pblico conferida a determinados entes, em razo do desempenho de
funo pblica prpria e tpica. Diversamente, entidade ser atribuda
personalidade jurdica de direito privado, em razo do desempenho de funo
pblica atpica, delegada pelo Estado. Em relao a esse tema, julgue os
seguintes itens.
(a) A Unio pessoa jurdica de direito pblico externo.
(b) Os Estados e os Municpios so pessoas jurdicas de direito pblico
interno.
(c) As sociedades de economia mista, ao contrrio das empresas
pblicas, so pessoas jurdicas de direito privado.
(d) As fundaes pblicas so pessoas jurdicas de direito privado.
(e) As autarquias e os partidos polticos so pessoas jurdicas de direito
pblico interno.
Nas questes abaixo marque V ou F
5. A Constituio Federal fixa os princpios gerais a que est submetida a
Administrao Pblica. Tendo por base a conhecida doutrina sobre a matria,
julgue os itens a seguir.
(a) Um dirigente de uma autarquia federal, ao justificar determinada deciso,
argumentou que sua atitude estava absolutamente certa, na medida em que
no h qualquer lei, decreto, portaria ou regulamento que o probam de fazer o
que fez.
(b) Por princpio, a Administrao permitir o exame de todo e qualquer
documento pblico por qualquer interessado.
(c) Quando o interesse pblico coincidir com o de particulares, lcito ao
administrador conjugar a pretenso do particular com o interesse coletivo.
(d) Quando a lei ou o regulamento exigem a publicao de um ato
administrativo, essa publicao passa a ser elemento formativo de tal ato,
sendo, portanto, indispensvel para a sua validade.
(e) J que o princpio da finalidade exige que o ato administrativo seja
praticado sempre com finalidade pblica, o administrador fica impedido de
buscar distinguir o honesto do desonesto, uma vez que, segundo Henri Welter,
"a moralidade administrativa no se confunde com a moralidade comum".
52
6. Com a edio do Decreto-lei n 200, de 25/2/67, o funcionamento de
muitas atividades na Administrao Federal passou a ser organizado mediante
o estabelecimento de sistemas. Mesmo aps a promulgao da Constituio
Federal de 1988, muitas das disposies desse Decreto-lei foram por ela
recepcionadas e permanecem vlidas. Em relao a tais disposies, julgue os
itens abaixo.
(a) As atividades de administrao financeira, de contabilidade e auditoria, de
estatstica, de oramento, de pessoal e de servios gerais, entre outras, sero
organizadas sob a forma de sistemas.
(b) No Poder Executivo, a Secretaria Federal de Controle , atualmente, o
rgo central do sistema de controle interno.
(c) Nos termos do art. 70 da Constituio Federal, a fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades
da Administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, uma
atribuio exclusiva do Congresso Nacional, que a exercer com o auxlio do
Tribunal de Contas da Unio.
(d) Todos os rgos da Administrao Federal direta e indireta pertencentes ao
Poder Executivo esto sujeitos superviso ministerial, excetuados os rgos
vinculados diretamente Presidncia da Repblica e s universidades
federais, constitudas na forma de autarquias e fundaes, cuja autonomia
garantida pela Constituio.
(e) Ao Tribunal de Contas da Unio, como rgo central, compete orientar
normativamente o sistema de controle da Administrao Federal.

7. Acerca dos rgos pblicos e da organizao administrativa, julgue os
seguintes itens.
(a) Os ministrios, na rbita federal, so centros de competncia constitudos
por diversos rgos subalternos; os juzos de primeiro grau, exceto os da
J ustia Militar, so rgos estatais titulados por uma s pessoa; o Conselho de
Recursos da Previdncia Social rgo cujas decises so tomadas pelo voto
do conjunto de seus membros. Esses so exemplos, respectivamente, de
rgos colegiado, simples e composto.
53
(b) A doutrina administrativa mais recente firmou o entendimento de que todas
as fundaes institudas ou mantidas pelo Poder Pblico tm natureza de
autarquia.
(c) Assim como as sociedades de economia mista, as empresas pblicas e as
autarquias, as fundaes pblicas s podem ser criadas por lei especfica.
(d) A Fundao Nacional do ndio (FUNAI) e a Fundao Nacional de Sade
(FNS) so exemplos de entes que desempenham servio pblico; elas, assim
como as demais fundaes pblicas, submetem-se ao princpio da
exigibilidade de licitao.
(e) As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no se regem
integralmente pelas normas do direito privado.

8. Acerca dos mecanismos de organizao administrativa, julgue os
seguintes itens:
(a) Sabendo que o Servio Federal de Processamento de Dados (SERPRO),
que tem a natureza de empresa pblica, foi criado porque a Unio concluiu que
lhe conviria criar uma pessoa jurdica especializada para atuar na rea de
informtica, correto afirmar que a Unio praticou, nesse caso,
descentralizao administrativa.
(b) Tendo o Departamento de Polcia Federal (DPF) criado, nos estados da
Federao, Superintendncias Regionais (SRs/DPF), correto afirmar que o
DPF praticou a desconcentrao administrativa.
(c) O Ministrio Pblico Federal rgo da Unio sem personalidade jurdica:
possui, portanto, natureza autrquica.
(d) As pessoas jurdicas integrantes da Administrao Pblica indireta
constituem um produto do mecanismo da desconcentrao administrativa.
( 5) Tanto na descentralizao quanto na desconcentrao, mantm-se relao
hierrquica entre o Estado e os rgos e pessoas jurdicas dela surgida.

9. Quanto estrutura da Administrao Pblica federal, julgue os itens a
seguir.
(a) Embora seja pessoa jurdica de direito privado, a empresa pblica federal
caracteriza-se por ser composta apenas por capital pblico.
54
(b) Ao contrrio das entidades da Administrao Pblica indireta, os rgos da
Administrao Pblica direta tm personalidade jurdica de direito pblico.
(c) O fato de as sociedades de economia mista qualificarem-se como pessoas
jurdicas de direito privado torna desnecessrio que as mesmas sejam criadas
por lei especfica.
(d) No Direito Administrativo brasileiro, autarquia conceitua-se como um
patrimnio pblico dotado de personalidade jurdica para consecuo de
finalidade especificada em lei.
(e) A autarquia concebida como pessoa jurdica destinada ao
desenvolvimento de atividade econmica pelo Estado, de modo
descentralizado.

10. Sobre a organizao administrativa da Unio, marque a alternativa
correta.
a) As autarquias, pessoas jurdicas de direito privado, s por lei podem ser
criadas e sujeitam-se ao controle feito pelo Tribunal de Contas da Unio.
b) Empresa pblica federal pessoa jurdica criada por lei, com personalidade
jurdica de direito pblico e capital formado unicamente por recursos
provenientes da esfera federal.
c) As empresas pblicas podem adotar qualquer forma societria entre as em
Direito admitidas, ao passo que as sociedades de economia mista tero
obrigatoriamente a forma de sociedade annima.
d) Tanto as autarquias quanto as empresas pblicas tm personalidade jurdica
de direito pblico, sendo que nestas o capital exclusivamente pblico e
naquelas h uma conjugao de recursos pblicos e privados.
e) Autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de
economia mista compem a "Administrao Indireta", tm personalidade
jurdica de direito pblico e apenas as duas primeiras sujeitam-se ao controle
feito pelo Tribunal de Contas da Unio.

11. De acordo com o Direito Administrativo, a personalidade jurdica de
direito pblico conferida a determinados entes, em razo do desempenho de
funo pblica prpria e tpica. Diversamente, entidade ser atribuda
55
personalidade jurdica de direito privado, em razo do desempenho de funo
pblica atpica, delegada pelo Estado. Em relao a esse tema, julgue os
seguintes itens.
a) ( ) A Unio pessoa jurdica de direito pblico externo.
b) ( ) Os Estados e os Municpios so pessoas jurdicas de direito pblico
interno.
c) ( ) As sociedades de economia mista, ao contrrio das empresas pblicas,
so pessoas jurdicas de direito privado.
d) ( ) As fundaes pblicas so pessoas jurdicas de direito privado.
e) ( ) As autarquias e os partidos polticos so pessoas jurdicas de direito
pblico interno.

12. No mbito da Administrao indireta:
a) ( ) as autarquias no gozam das mesmas prerrogativas da Administrao
direta;
b) ( ) as fundaes podem ser institudas com personalidade de direito pblico
ou privado;
c) ( ) as empresas pblicas equiparam-se s pessoas jurdicas de direito
pblico;
d) ( ) o capital social das empresas pblicas inteiramente pblico;
e) ( ) esto compreendidas as empresas privadas, concessionrias de servios
pblicos.

13. Quanto estrutura da Administrao Pblica Federal, julgue os itens a
seguir.
a) ( ) Embora seja pessoa jurdica de Direito Privado, a empresa pblica federal
caracterizasse por ser composta apenas por capital pblico.
b) ( ) Ao contrrio das entidades da Administrao Pblica indireta, os rgos
da Administrao Pblica direta tm personalidade jurdica de Direito Pblico.
c) ( ) O fato de as sociedades de economia mista qualificarem-se como
pessoas jurdicas de Direito Privado torna desnecessrio que as mesmas
sejam criadas por lei especfica.
56
d) ( ) No Direito Administrativo brasileiro, autarquia conceitua-se como um
patrimnio pblico dotado de personalidade jurdica para a consecuo de
finalidade especificada em lei.
e) ( ) A autarquia concebida como pessoa jurdica destinada ao
desenvolvimento de atividade econmica pelo Estado, de modo
descentralizado.

14. Entre as entidades da Administrao Pblica Federal Indireta, so
dotadas de personalidade jurdica de direito pblico as (os):
A) autarquias
B) empresas pblicas
C) sociedades de economia mista
D) servios sociais autnomos
E) concessionrias de servio pblico

GABARITO

01 D 08 V F F F F
02 A 09- F F V V V
03 C 10 F F V V V
04 A 11 V F F F F
05 F F F V F 12 F V F F F
06 F V F F F 13 F V F V F
07 F F V F F 14 V F V F F

FUNDAO

1) O que uma fundao?
As fundaes constituem um patrimnio personalizado destinado a um fim.
57

2) Qual a diferena entre fundao e associao?
A fundao constituiu-se de um patrimnio personalizado destinado a um fim,
enquanto a associao caracteriza-se por constituir um agregado de pessoas
naturais ou jurdicas no qual o patrimnio tem papel secundrio, ou mero
acessrio.
3) Quais os objetivos de uma fundao?
Segundo o atual Cdigo Civil a fundao somente poder constituir-se para fins
religiosos, morais, culturais ou de assistncia (art. 62, pargrafo nico).

4) Pode se transformar uma associao ou sociedade em fundao?
A resposta no. O que pode ocorrer uma associao ou sociedade instituir
uma fundao, ou seja, destinar todo ou parte de seu patrimnio a um objetivo,
personalizando-o.

5) Como instituir uma fundao?
Para instituir uma fundao o instituidor far, por escritura pblica ou
testamento, dotao especial de bens livres, especificando o fim para o qual se
destina
O instituidor ou aqueles a quem ele cometer a aplicao do patrimnio
formularo o estatuto da fundao submetendo-o aprovao do Ministrio
Pblico .(art. 65 do CC). Aprovado, o estatuto ser levado a registro no Cartrio
Civil de Pessoas J urdicas da cidade onde se localiza a sede da Fundao.

6) Quais os documentos necessrios para a formao do processo
administrativo de aprovao do estatuto?
1) Requerimento de aprovao;
2) Duas cpias do estatuto firmadas por advogado;
3) Escritura Pblica de instituio;
4) Certides negativas judiciais dos instituidores (se pessoa jurdica, certides
negativas de dbito junto ao INSS, Receita Federal e Delegacia Regional do
Trabalho);
5) Ata da reunio de instituio, se houver.
58

7) O patrimnio deve ser somente em dinheiro?
O patrimnio inicial de uma fundao poder ser constitudo somente de
dinheiro ou, parte ser constituda de bens mveis e imveis, desde que livres
de nus.

8) Como alterar o estatuto de uma fundao?
O primeiro passo a elaborao de uma minuta contendo as reformas
pretendidas submetendo-as anlise prvia do Ministrio Pblico. Aps a
aprovao prvia, as reformas devem ser submetidas aprovao do rgo
administrativo competente obedecendo-se ao estatuto vigente. Aprovadas as
reformas, deve ser formalizado o pedido de aprovao junto ao Ministrio
Pblico.

9) Quais os documentos necessrios para formalizao do pedido de
alterao de estatuto?
1) Requerimento dirigido ao Senhor Procurador-Geral de J ustia;
2) Duas cpias do estatuto contendo as reformas (firmadas por advogado e
pelo residente);
3) Escritura pblica de alterao;
4) Ata de aprovao das alteraes;
5) Lista de presenas na reunio;
6) Certides negativas de dbito junto ao INSS, Receita Federal e Delegacia
Regional do Trabalho.

10) Como prestar contas ao Ministrio Pblico?
A fundao deve prestar contas ao Ministrio Pblico atravs de programa
informatizado disponibilizado, anualmente, pela Procuradoria de Fundaes.

11) Quando prestar contas ao Ministrio Pblico?
As fundaes devem prestar contas ao Ministrio Pblico at o dia 30 de junho
do ano seguinte ao encerramento do exerccio financeiro.

59
12) Como extinguir uma fundao?
A fundao somente poder ser extinta tornando-se ilcita ou intil a sua
finalidade, ou vencido o prazo de sua existncia.

13) Quem pode pedir a extino?
O Ministrio Pblico ou qualquer interessado poder promover a extino de
uma fundao (art. 69 do CC).

14) Qual o destino de eventual patrimnio residual da fundao?
Eventual patrimnio residual ser destinado de acordo com o que determina o
estatuto vigente. Silente o estatuto, o patrimnio ser destinado a outra
entidade congnere que se proponha a fins iguais ou semelhantes.

15) H possibilidade de uma Fundao participar, como scia, na
constituio de uma sociedade, ou em empresa privada?
Legalmente, no h impedimento de que uma Fundao institua ou se associe
a alguma empresa privada. necessrio, no entanto, que o seu instituidor
tenha previsto, expressamente, no seu Estatuto tal objetivo, bem como que a
sua vontade tenha relao com as atividades desenvolvidas pela Fundao.
Na hiptese, entretanto, necessrio um prvio exame do desiderato pelo
Ministrio Pblico, analisando-se o Estatuto ou Contrato Social da empresa,
visando proteger o patrimnio da Fundao e a fiel observncia dos objetivos
dos instituidores.
Uma vez aprovada a participao, mister que o Ministrio Pblico fiscalize,
juntamente com os rgos internos da Instituio, se as cotas do lucro obtido
esto sendo, como devem, aplicadas nos objetivos da Fundao.

16) Pessoas jurdicas que visem lucro podem instituir Fundao?
evidente que podem. As Fundaes podem ser institudas por pessoas
fsicas (naturais) ou jurdicas, isoladamente ou em conjunto. Para tanto, basta
que, por deciso de seus Administradores, ou rgos internos, decidam e
manifestem, na forma de seus atos constitutivos, a sua vontade de destinar um
60
patrimnio, livre e suficiente, para o alcance de um objetivo lcito, benemerente
ou filantrpico.

17) Os Administradores de uma Fundao podem ser remunerados pela
Instituio?
A questo deve ser resolvida pelo Estatuto da Fundao, ou seja, pela sua lei
interna. Na legislao, no h impedimento remunerao de Administradores
de Fundao. Registra-se, porm, que a Fundao que remunera seus
Administradores no pode ser reconhecida como de utilidade pblica ou obter o
certificado de filantropia, exigncia para a obteno de benefcios fiscais, tais
como imunidades tributrias (art. 150, c, da Constituio Federal) e iseno
de recolhimento da contribuio patronal junto Previdncia Social (Ordem de
Servio INSS/DAF n. 72, de 07 de abril de 1993).

BIBLIOGRAFIA

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Ed. Malheiros. 2003.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. Ed.
Malheiros. 2004.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. Ed. Atlas. 2005.
GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. Livraria Universitria. 2004.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Atlas. 2005.
Aulas do diligente professor Ralph Batista Maulaz, Direito Administrativo,
Universidade de Itana MG.

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