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POLTICAS PBLICAS DE FINANCIAMENTO
DA EDUCAO NO BRASIL
Joo Cardoso Palma Filho
Neste artigo, abordam-se os principais lances da poltica educacio-
nal brasileira no que se refere ao nanciamento da educao bsica.
Comenta-se a questo do nanciamento pblico para a educao, desde
o que preceituado pela Constituio Federal de 1,88, passando pela
Lei de Diretrizes e Bases de 1,,o (Lei Federal n. ,.,, de :o/1:/1,,o)
e pela Emenda Constitucional n. 1, de 1: de setembro de 1,,o, que
altera vrios artigos daquele texto constitucional e, com a alterao do
artigo oo do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, cria as
condies legais para a instituio do Fundo para o Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (Fundef ), por
meio da Lei Federal n. ,.:/,o. Por ltimo, tecem-se comentrios
sobre a recente Emenda Constitucional n. , que d nova redao aos
arts. ;, :, o, :oo, :o8 e :1: da Constituio Federal e ao art. oo do
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.
Paiavnas-cnavr: Educao bsica. Financiamento da educao.
Polticas pblicas. Responsabilidades do poder pblico.
Diretor, docente e pesquisador
do Instituto de Artes da Univer-
sidade Estadual Paulista Jlio
de Mesquita Filho (Unesp);
Coordenador do grupo de
trabalho sobre Reforma do
Ensino Superior (Unesp);
Coordenador-geral adjunto do
projeto institucional Pedagogia
Cidad (Unesp).
Unesp. So Paulo SP [Brasil]
jcpalmalho@uol.com.br
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1 Introduo
Ao ler este trabalho, o leitor dever ter em mente que, no espao re-
servado para um artigo, no possvel tratar de todos os aspectos da questo
complexa que o nanciamento da educao bsica no Brasil.
Quem desejar conhecer melhor o assunto dever ler os autores citados
ao nal deste texto.
Isso posto, iniciar-se- a discusso da matria pela Carta Magna.
O artigo :o8 da Constituio Federal (CF) (BRASIL, 1,88) expli-
cita, por meio de sete incisos, o modo como o Estado entendido, nesse
contexto, como Poder Pblico em geral deve cumprir sua obrigao com
a educao.
Entre as vrias disposies sobressai a preocupao com a universa-
lizao do ensino fundamental, e no com toda a educao bsica, como
desejo da maioria dos brasileiros. Esse mesmo dispositivo legal acena com a
progressiva universalizao do ensino mdio; no entanto, esse nvel de ensino
permanece no obrigatrio, o que desobriga o Poder Pblico de oferec-lo a
todos os que o procurem. Nada h sobre a obrigatoriedade da oferta da edu-
cao infantil.
Entretanto, pela leitura do mesmo artigo do texto constitucional,
ca clara a obrigatoriedade e gratuidade do acesso ao ensino fundamental,
dando-lhe um carter de direito subjetivo (pargrafo 1). No pargrafo
seguinte, responsabiliza o Poder Pblico pelo no-oferecimento do ensino
fundamental, ou por sua oferta irregular. Por m, no pargrafo , torna
obrigatrio o recenseamento dos estudantes para o ensino fundamental.
Para que se obedea a tais preceitos, o artigo :1: estabelece a forma
como os diferentes entes federativos cumpriro suas obrigaes com a educa-
o. Para isso, vincula recursos destinados ao atendimento desses deveres, da
seguinte maneira:
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Unio: deve aplicar, no mnimo, 18% das receitas provenientes dos im-
postos;
Estados, Distrito Federal e Municpios: nunca menos que :% das re-
ceitas provenientes dos impostos e de transferncias de um ente federa-
tivo para outro.
Esses recursos devero ser utilizados, exclusivamente, na manuteno
das escolas e no desenvolvimento do ensino. Desse modo, os programas suple-
mentares de alimentao (merenda escolar) e assistncia sade, previstos no
artigo :o8, captulo VII, devero ser nanciados com recursos provenientes
de contribuies sociais, do salrio-educao, por exemplo, e de outros recur-
sos oramentrios, e no mais dos impostos, como ocorria antes da vigncia
da CF de 1,88.
O ensino fundamental pblico conta, ainda, com fonte adicional de
nanciamento, na forma da contribuio do salrio-educao, a ser recolhido
pelas empresas na forma da lei.
O artigo :1 permite a transferncia de recursos pblicos, provenientes
das receitas citadas, s escolas comunitrias, confessionais ou lantrpicas, na
forma da lei, desde que comprovem nalidade no-lucrativa, apliquem seus
excedentes nanceiros em educao e ainda assegurem a destinao de seu
patrimnio a outra escola comunitria, lantrpica ou confessional, ou ao
Poder Pblico, no caso de encerramento de suas atividades.
O artigo oo do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, no
texto original promulgado em de outubro de 1,88, estabelecia que, nos
dez primeiros anos da promulgao do texto constitucional, o poder p-
blico se comprometeria, em conjunto com todos os setores organizados da
sociedade, a aplicar, pelo menos, o% dos recursos a que se refere o artigo
:1: da CF para eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino funda-
mental. Esse dispositivo, sem nunca ter sido observado, acabou alterado
pela Emenda Constitucional (EMC) 1.
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Vale salientar que o nanciamento da educao pblica essencial
para a reduo das desigualdades sociais em nosso Pas. De outra parte,
no menos importante ter presente a existncia de uma forte vinculao
entre o nanciamento pblico da educao e a situao socioeconmica
do pas, uma vez que as principais fontes de recursos para a educao so
provenientes da arrecadao de impostos que, obviamente, afetada pelo
desempenho da economia e pelo insuciente combate sonegao scal.
Outro aspecto a ser considerado diz respeito poltica econmica ado-
tada por sucessivos governos, que implicou sensvel diminuio do montante
de recursos para o setor educacional, com o objetivo de possibilitar o equi-
lbrio das contas pblicas e, ao mesmo tempo, viabilizar o pagamento das
dvidas externa e interna.
Atualmente, o gasto pblico brasileiro com a funo social educa-
o, considerando as trs esferas de governo, no alcana % do Produto
Interno Bruto (PIB) algo em torno de ,1 bilhes de reais, em valores
nominais, para o ano :ooo. Desse montante, os governos estaduais respon-
dem por o% do total gasto em educao, que corresponde a :,% do PIB,
seguidos pelos municpios, com :,,% (1,% PIB), e a Unio, com :,%
(1,:% do PIB).
Concluindo esta introduo, importante lembrar que a Organizao
das Naes Unidas para Educao, Cincia e Cultura (Unesco), recentemen-
te, recomendava aos pases em desenvolvimento um gasto mnimo de 1o% do
PIB com educao.
Vale lembrar que o Plano Nacional de Educao (PNE) previa, em
um de seus dispositivos vetados pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso
(FHC), a destinao de ;% do PIB para o setor educacional, aqum, portan-
to, do recomendado pela Organizao das Naes Unidas para a Educao,
a Cincia e a Cultura (em ingls United Nations Educational, Scientic and
Cultural Organization [Unesco]).
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2 O nanciamento da educao nos termos da Lei 9.394
A Lei ,., (BRASIL, 1,,oc) tambm chamada Lei de Diretrizes
e Bases (LBD) da Educao Nacional, ou ainda Lei Darcy Ribeiro , nossa
segunda LDB, dedicou todo um ttulo (VII) para normalizar o tema dos re-
cursos nanceiros para a educao (artigos o8 a ;;).
De um modo geral, signicou um grande avano em relao legisla-
o anterior, por razes que, a seguir, sero apresentadas.
Nos termos do artigo o8, consideram-se recursos pblicos a serem apli-
cados na educao:
Receita de impostos prprios da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios;
Receita de transferncias constitucionais e outras transferncias;
Receita de salrio-educao e outras contribuies sociais;
Receita de incentivos scais;
Outros recursos previstos em lei.
Uma importante inovao foi a redao dada aos artigos ;o e ;1, que
estabelecem o que pode (artigo ;o) ou no (artigo ;1) ser considerado como
despesas com a manuteno e desenvolvimento do ensino. Com base nes-
se texto legal, programas suplementares de alimentao, assistncia mdico-
odontolgica, farmacutica e psicolgica e outras formas de assistncia social
no mais podero ser includos nos recursos destinados educao. Alm
disso, esses recursos no podero subsidiar a folha de pagamento do pessoal
docente, quando em desvio de funo, ou seja, em atividade alheia manu-
teno e ao desenvolvimento do ensino.
No entanto, os artigos ;o e ;1 no tocam na questo da folha de
pagamento dos aposentados. No silncio, estados e municpios esto in-
cluindo, nos percentuais que a CF obriga a aplicar na educao, o montante
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mensalmente despendido com as aposentadorias. Como tem sido uma cons-
tante o crescimento desse benefcio, de supor que boa parte dos recursos
destinados constitucionalmente educao est sendo consumida com o
pagamento dos aposentados, deixando, portanto, de ser aplicados na edu-
cao de crianas e jovens. No entanto, no est nas aposentadorias a nica
fonte de diminuio dos recursos para a educao bsica. Assim que o
Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), que, em :ooo, foi substitudo pela
Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), tambm retirou recursos do
setor educacional. De acordo com Pinto (:ooo, p. ;) e com base em dados
da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), apenas em 1,,;, o FEF retirou
da educao :, bilhes de reais e destinou a maior parte (1,8 bilhes de
reais) para o ensino superior.
Para assegurar uma educao de qualidade, o artigo ; menciona a
necessidade de estabelecer um valor mnimo por aluno que dever ser cal-
culado, ao nal de cada ano, para viger no ano seguinte.
Pelo que se exps, no h dvida de que a Lei ,.,/,o introduziu
alguns mecanismos que melhoraram a questo do nanciamento da educa-
o pblica. Como assinala Melchior (1,,;, p. ;;), mudanas importantes
foram introduzidas pela lei maior da educao, entre as quais: 1) estabeleci-
mento do conceito de receita lquida para aferir o cumprimento da vincula-
o constitucional por parte dos entes federativos (Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios). Desse modo, os legisladores pretendiam evitar a du-
pla contagem pelas esferas pblicas, fraudando, assim, o texto constitucio-
nal (artigo o,, pargrafo 1); :) Operaes de crdito por antecipao da re-
ceita oramentria no podero ser consideradas receita de impostos (artigo
o,, pargrafo :); ) A recepo de crditos adicionais por parte da receita
estimada dos impostos implicaro o reajuste da vinculao oramentria
(artigo o,, pargrafo ); ) Dever haver acerto trimestral entre receita e
despesa prevista e a que for realizada, com a respectiva incidncia da vin-
culao constitucional para a educao (artigo o,, pargrafo ); ) Fixao
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de prazos para o repasse dos recursos esses prazos variam de 1o a 1, dias,
depois de feita a arrecadao (anteriormente, era comum a reteno dos
recursos por parte dos rgos arrecadadores). No caso de descumprimento
dos prazos, incidir a devida correo monetria (artigo o,, pargrafos e
o). Outro aspecto importante, j destacado por ns, foi o estabelecimento
do que vem a ser despesa com manuteno e desenvolvimento do ensino.
Antes da Lei ,.,/,o, eram praticados os mais variados abusos. Melchior
(1,,;, p. ;,) cita o caso de municpios que asfaltavam as ruas em torno
das escolas e lanavam essa despesa nos recursos destinados educao, ou
ento de prefeituras que levavam gua encanada aos bairros das escolas
e debitavam as despesas como sendo de infra-estrutura escolar. Destaque-
se que essas irregularidades, constatadas por falta de uma legislao mais
precisa sobre a matria, tambm eram cometidas pela Unio e por muitos
Estados da Federao.
Entretanto, mesmo aps a edio da atual LDB, irregularidades e ilega-
lidades continuam sendo cometidas no que diz respeito ao cumprimento das
obrigaes constitucionais por parte de muitos municpios.
Nesse sentido, Pinto (:oo:, p. 1:;) assinala que, na cidade de So
Paulo (SP), as gestes Paulo Maluf (1,,:-1,,o) e Celso Pitta (1,,o-:ooo)
[...] descumpriram sistematicamente a vinculao denida pela Lei Orgnica
e Marta Suplicy parece ter ido mais alm ao ampliar o conceito do que seja
gasto com ensino por meio da Lei Municipal 1.:/:oo1, em choque, alis,
com a LDB. Interessante que, nesse caso, apenas um edil da bancada do
Partido dos Trabalhadores (PT) se insurgiu contra essa ilegalidade e, alis,
acabou tendo de abandonar a sigla.
No entanto, como ainda arma Pinto (:oo:, p. 1:;):
Essas manipulaes dos gastos com ensino atingem tambm o
Estado de So Paulo, onde, conforme relatrio da CPI da Assemblia
Legislativa, que teve como presidente o deputado Cesar Callegari,
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deixou-se de aplicar em ensino o equivalente a o bilhes de reais, de
1,, a 1,,8, na gesto de Mrio Covas (Callegari, :ooo). Segundo
essa CPI, at recursos destinados alimentao para os animais do
zoolgico foram contabilizados como gastos com ensino.
3 O salrio-educao
Outra fonte importante de recursos para o nanciamento do ensino
fundamental o salrio-educao, criado por meio da Lei .o/o (BRASIL,
1,o), no Governo do Mal. Castello Branco, e concebido como uma alterna-
tiva s empresas que no estavam cumprindo o que estabelecia a CF de 1,o,
ou seja, no ofereciam educao primria a seus empregados e lhos. A con-
tribuio social das empresas foi xada em 1,% da folha de contribuio
Previdncia Social.
Atualmente, por fora do que dispe a EMC 1, que deu nova redao
ao pargrafo do artigo :1: da CF, regulamentado pela Lei ,.:/,o, artigo
1, a contribuio est xada em :,% sobre o total da folha de contribui-
o das empresas e destina-se, exclusivamente, ao ensino pblico. O Instituto
Nacional do Seguro Social (INSS), entretanto, retm 1% do total arrecadado
para cobrir custos administrativos com a arrecadao.
O montante arrecadado est dividido em duas cotas: a federal que cor-
responde a 1/, e a estadual, que equivale a :/ de sua receita lquida, distri-
buda, mensal e automaticamente, pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educao (FNDE).
A Lei ,.:/,o, no pargrafo : do artigo 1, previa ainda a existncia
de uma cota municipal. Entretanto, esse dispositivo foi vetado pelo Presidente
da Repblica, que o substituiu pela Medida Provisria (MPV) 1.oo;/,8. O
Estado de So Paulo, por meio da Lei 1o.o1 (SO PAULO [Estado], 1,,8),
antecipou-se votao da MPV e regulamentou a distribuio da cota muni-
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cipal. Em face da poltica de municipalizao do ensino fundamental enceta-
da no Estado, essa foi uma medida acertada.
Ao contrrio do que arma Pinto (:ooo, p. o:), a MPV 1.oo;/,8 foi vo-
tada pelo Congresso Nacional e transformada na Lei ,.;oo (BRASIL, 1,,8a),
denindo, portanto, legalmente, a existncia da cota municipal.
Finalmente, a Lei 1o.8: (BRASIL, :oo), de :, de dezembro de :oo,
alterou o pargrafo 1 do artigo 1 da Lei ,.:/,o e o artigo : da Lei
,.;oo/,8, alterando, desse modo, a sistemtica do salrio-educao.
Nos termos da nova norma legal, a quota estadual e municipal do salrio-
educao ser integralmente redistribuda entre o Estado e seus Municpios,
de forma proporcional ao nmero de alunos matriculados no ensino funda-
mental nas respectivas redes de ensino, conforme apurou o censo educacional
realizado pelo Ministrio da Educao (MEC) (nova redao dada ao artigo
: da Lei ,.;oo).
Os recursos obtidos com o salrio-educao tm-se constitudo numa
importante fonte de nanciamento da educao, principalmente a partir
das inovaes introduzidas pela Lei n 1o.8:/o. Atesta essa armao o
crescimento da receita do salrio-educao no perodo de :ooo a :ooo (R$
:.;,1.:,.,88,oo para R$ o.,o.o;.8:1,oo. [FNDE, :ooo]).
4 Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef)
Como j salientado em outra parte deste artigo, a EMC 1, ao alterar
o artigo oo do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT),
ensejou a criao de um fundo voltado exclusivamente para o ensino funda-
mental (Fundef ), que foi regulamentado pela Lei ,.:/,o.
De acordo com a Secretaria de Educao Fundamental (SEF) do MEC,
com a implantao do Fundef, em 1 de janeiro de 1,,8, aproximadamente,
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1,% do PIB brasileiro passou a ser destinado ao ensino fundamental pblico.
So recursos, como vimos, vinculados funo educao por fora do que dis-
pe o artigo :1: da CF, transferidos, regular e automaticamente, aos governos
estaduais e municipais, com base no nmero de alunos mantidos em cada uma
de suas redes de ensino. No primeiro ano da vigncia, o fundo movimentou 1
bilhes de reais, valor que saltou para :: bilhes, em :oo:.
O Fundef formado, no mbito de cada Estado, por 1% das seguintes
fontes de arrecadao:
Fundo de Participao dos Municpios (FPM);
Fundo de Participao dos Estados (FPE);
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS);
Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional s exportaes
(IPI-Exp);
Desonerao de Exportaes, de que trata a Lei Complementar (LCP)
8; (BRASIL, 1,,ob) tambm chamada Lei Kandir.
Nos Estados onde a receita, proveniente dessas fontes, no for sucien-
te para garantir um valor por aluno/ano igual ou superior ao valor mnimo
nacional, xado por ato do Presidente da Repblica, a Unio dever comple-
mentar esses recursos.
Inicialmente, o valor xado para 1,,8 e 1,,, foi de 1 reais. A partir
de :ooo, passou a existir diferenciao nos valores atribudos aos segmentos
de 1 a srie e de a 8 srie. Assim que, para :oo:, ltimo ano do go-
verno FHC, os valores foram xados em 18 reais para o segmento de 1 a
srie, e em 8,,o reais, para o de a 8 srie, o que representou um reajuste
de, aproximadamente, % em relao a 1,,8.
Em :oo, o valor mnimo nacional por aluno cou estabelecido em
o:o,o reais para o segmento de 1 a srie do ensino fundamental, e em
o1,, reais para o de a 8 srie.
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Uma das crticas feitas pelos estudiosos do nanciamento da edu-
cao pblica diz respeito ao fato de que o pargrafo 1 do artigo o da
Lei ,.:/,o vem sendo sistematicamente desrespeitado pelo Presidente da
Repblica, quando no leva em conta que o valor mnimo anual no pode
ser [...] inferior razo entre a previso da receita total para o Fundo e a
matrcula total do ensino fundamental no ano anterior, acrescida do total
estimado de novas matrculas [...]
Como no poderia deixar de ser, a no-observncia desse dispositivo le-
gal tem implicado o estabelecimento de um valor mnimo nacional por aluno
muito menor do que deveria ser, o que tem levado a Unio a diminuir, cada
vez mais, sua contribuio para o Fundo.
5 Conseqncias da implantao do Fundef
H muita divergncia em torno dos efeitos do Fundef no ensino funda-
mental. Entretanto, em que pese a variedade de crticas, um tipo de concluso
parece consensual entre os diversos autores que se debruaram sobre a mat-
ria: a implantao do Fundef contribuiu para a ampliao do atendimento na
esfera do ensino fundamental, embora, como arma Guimares (:oo, p. 8),
[...] tenha deixado de lado o atendimento de crianas (o a o anos), alm de
no considerar a demanda crescente de jovens pelo ensino mdio.
Outro ponto a ser considerado refere-se ao tema da melhoria da quali-
dade na educao, um dos objetivos do fundo. Nesse quesito, pode-se armar,
com segurana, que o Fundef no mudou, em nada, o fraco desempenho de
crianas e jovens, alunos do ensino fundamental.
Nesse sentido, o relatrio recentemente divulgado pelo Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep, :ooo)
atesta que, de 1,, a :oo, houve retrocesso no aprendizado do aluno do
ensino fundamental.
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Analisemos, primeiramente, os dados para o Brasil como um todo e,
em seguida, o desempenho do alunado no Estado de So Paulo.
Em 1,,, nas escolas urbanas, a procincia dos alunos da srie em
portugus situava-se em torno da mdia 1,1,;, numa escala de o a oo pon-
tos. Em :oo, o desempenho mdio era de 1;,:, ou seja, o que era ruim
conseguiu car pior. A queda foi mais acentuada no Nordeste, regio que
contou com a complementao de recursos para o Fundef, feita pelo Governo
Federal (passou de 18:,, para 1,,o8). No caso do Estado de So Paulo, o
rendimento mdio passou de 1,o,1, para 18,;:.
Em matemtica, no Brasil como um todo, a mdia passou de 1,:,8
para 18,oo; no Nordeste, a queda foi mais acentuada: de 18:,8 caiu para
1oo,,. No Estado de So Paulo, o desempenho mdio passa de 1,8,;1 para
1,1,,.
H de se destacar que, tanto em portugus quanto em matemtica,
nenhuma unidade da federao cou acima de :o pontos. Na lngua ptria,
os melhores desempenhos caram por conta dos Estados da Regio Sudeste e
do Distrito Federal. Em matemtica, o destaque foi para os Estados de Minas
Gerais, Paran e, novamente, para o Distrito Federal.
Na 8 srie, no que se refere procincia dos alunos em portugus,
considerando apenas as escolas urbanas, o desempenho mdio dos estudantes,
no Brasil como um todo, passou de :o,8 para :1,;1, entre 1,, e :oo. Na
Regio Nordeste, de :1,8: para :1,,. No Estado de So Paulo, de :o,,;,
para :;,o uma queda de :, pontos. O Estado de So Paulo, alis, foi o
que apresentou a maior queda no rendimento escolar em portugus, chegando
a quase o pontos entre 1,, e 1,,, (de :o,,;, para :o,;). Apenas a partir
de :oo1 que se observa uma ligeira recuperao (de :o,; para :;,o).
H que argumentar que essa queda se deve quase universalizao
do ensino fundamental. No o caso do Estado de So Paulo, onde tem
sido decrescente a matrcula no ensino fundamental. No Brasil como um
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todo, houve diminuio de matrculas entre :oo e :ooo, de ..;oo para
.:8:.oo, resultando em queda de o,8%.
A situao de So Paulo merece anlise parte. Trata-se de um Estado
que no recebeu nenhum tipo de complementao da Unio, uma vez que j
investia, por aluno, mais que o mnimo nacional estabelecido pelo Fundef.
Em compensao, houve acentuada municipalizao do ensino fundamental,
principalmente no segmento de 1 a srie, e, como conseqncia, muitos
municpios assumiram esse nvel de ensino sem que estivessem devidamente
preparados para tal.
Os estudos at agora realizados indicam, de forma insosmvel, que
o principal efeito do Fundef foi o de induzir a municipalizao do ensino
fundamental.
No Estado de So Paulo, por exemplo, que antes da criao do fundo
exibia um dos mais baixos ndices de municipalizao, atualmente, de acordo
com os dados divulgados pelo ltimo censo escolar (:, mar. :ooo), apre-
senta quase o% das matrculas sob a responsabilidade das municipalidades
paulistas, ou seja, de um total de .88;.;, matrculas, :.1;o.:o: esto nos
municpios.
provvel tambm que, na rede estadual, a introduo da progres-
so continuada tenha contribudo para o resultado negativo. sabido que os
professores nunca aceitaram a mudana na seriao do ensino fundamental.
Acrescente-se, ainda, o fato de os ciclos de quatro anos serem muito longos e
as condies de funcionamento das escolas no terem permitido, em muitos
casos, um acompanhamento, mais de perto, do progresso do aluno.
Acreditamos que a criao de um ciclo inicial de quatro anos, e no
de dois em dois anos, tenha servido para viabilizar o processo de municipa-
lizao, uma vez que a maior parte das prefeituras apenas se interessava pelo
primeiro segmento do ensino fundamental, o que permitiria estabelecer uma
relao de continuidade com a pr-escola, que no caso do Estado de So Paulo
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de responsabilidade municipal e privada. Com a ampliao do ensino fun-
damental de oito para nove anos, o Ciclo I cou mais longo ainda.
6 Do Fundef ao Fundeb
Desde seu lanamento, o Fundef gerou muitas crticas. De acordo com
Melchior (1,,;, p. o;), embora o fundo tenha reduzido, parcialmente, as de-
sigualdades, no eliminou o clientelismo poltico. Desde o incio, as crticas
apontavam as perdas que os Estados sofreriam em alguns casos, e os muni-
cpios, em outros. As perdas municipais resultariam do fato de o fundo no
contemplar a educao infantil. No entanto, com a crescente assuno de
matrculas no ensino fundamental pelos municpios, essas perdas tenderiam
a diminuir. E, de fato, foi o que ocorreu. Muitos municpios tambm pro-
cederam matrcula de crianas com o anos de idade na 1 srie do ensino
fundamental e, desse modo, reduziram o nmero de matrculas na educao
pr-escolar.
Nesse contexto de crticas, surge a proposta de criao de um fundo
para abrigar toda a educao bsica, ou seja, desde a creche at o ensino m-
dio. Desse modo, a prioridade deixa de ser apenas o ensino fundamental e
passa a contemplar toda a educao bsica (o a 1; anos). Sem dvida uma
meta ambiciosa que nos poria ao lado dos pases mais desenvolvidos.
A questo que logo de incio chama a ateno a seguinte: haver re-
cursos para tanto? O Fundef, em que pesem todas as limitaes apontadas e
comentadas, estabelecia uma prioridade o investimento no ensino funda-
mental, reservando para esse nvel de ensino, pelo menos, oo% dos recursos
destinados educao, no qual, alis, ainda est matriculada a maior parte
do alunado brasileiro. Um ensino fundamental de qualidade j resolveria boa
parte dos problemas que temos no campo da educao.
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No apagar das luzes de :ooo, o Congresso Nacional editou a EMC
que d nova redao aos artigos ;, :, o, :oo, :o8, :11 e :1: da CF e ao
artigo oo do ADCT. Na prtica, uma reforma da EMC 1/,o.
Algumas mudanas em nada se relacionam com a criao do Fundeb;
so apenas ajustes necessrios, tendo em vista o estabelecimento da idade de
o anos para ingresso no ensino fundamental. o caso da alterao proposta
para o artigo ;, que passou a ter a seguinte redao: XXV assistncia gra-
tuita aos lhos e dependentes desde o nascimento at (cinco) anos de idade
em creches e pr-escolas. O curioso, nesse caso, que a Lei 11.11 (BRASIL,
:oo) que trata do ingresso de crianas com o anos, no ensino fundamental,
veio antes da EMC , ou seja, a lei, impropriamente, alterou a CF.
No artigo :, onde estava escrito Pargrafo nico Lei complementar
leia-se Leis complementares.
No artigo o, h uma emenda, sem dvida necessria, uma vez que o
artigo fala em educao pr-escolar, quando o correto referir-se educao
infantil.
a partir das alteraes dos artigos :oo, :o8, :11, :1: da CF e do
artigo oo do Ato Constitucional das Disposies Transitrias que so estabe-
lecidas as condies necessrias para a transformao do Fundef em Fundeb.
Foi alterada a redao do inciso V do artigo :oo, de modo que permi-
tisse a redao de um novo inciso, o de nmero VIII, com a seguinte redao:
[...] piso salarial prossional nacional para os prossionais da educao esco-
lar pblica, nos termos da lei federal. Foi ainda acrescentado um pargrafo
nico, nos seguintes termos:
A lei dispor sobre as categorias de trabalhadores considerados
prossionais da educao bsica e sobre a xao de prazo para a
elaborao ou adequao de seus planos de carreira, no mbito da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
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Trata-se, nesse caso, de uma alterao de fundamental importncia.
Finalmente, estabelece-se a exigncia de um piso salarial nacional para o ma-
gistrio, ao mesmo tempo que se enfatiza a necessidade de a lei conceituar
quais so as categorias de trabalhadores que podero ser enquadradas como
prossionais da educao.
A alterao do inciso IV do artigo :o8 mais uma adequao legisla-
o que antecipou para o anos o ingresso da criana no ensino fundamental,
reduzindo, desse modo, a durao da educao infantil para a faixa etria de
o a anos de idade.
Ao artigo :11 foi acrescentado mais um pargrafo, o de nmero V,
com a seguinte redao: A educao bsica pblica atender prioritaria-
mente ao ensino regular. Neste caso, de supor que lei posterior concei-
tuar o que vem a ser ensino regular. Se prevalecer o entendimento atual,
mais uma vez, o ensino supletivo, hoje denominado educao de jovens e
adultos, car de fora. provvel que a lei venha a excluir o ensino su-
pletivo no-presencial.
Ao artigo :1: foram acrescentados dois novos pargrafos: o que,
em boa hora, constitucionalizou o salrio-educao como fonte adicional de
nanciamento da educao bsica pblica. Dizemos em boa hora, tendo em
vista que presses no faltam, com o intuito de desonerar a folha de paga-
mento da empresas, para que seja extinto esse benefcio, e o pargrafo o que,
por sua vez, estabelece que os recursos do salrio-educao sejam distribudos
proporcionalmente ao nmero de alunos matriculados na educao pblica.
Deixam, portanto, de ser aplicados, exclusivamente, no ensino fundamental.
A seguir, consideraremos as alteraes feitas no artigo oo do ADCT.
As mudanas mais signicativas para a criao do Fundeb foram feitas
no artigo oo do ADCT.
O fundo ter a durao de 1 anos a partir da promulgao da EMC,
em 1, de dezembro de :ooo, com a nalidade precpua de atender manu-
teno e desenvolvimento da educao bsica bem como assegurar, com parte
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dos recursos previstos no caput do artigo :1: da CF, remunerao condigna
ao magistrio. Como a EMC no dene o que vem a ser remunerao condig-
na, expresso que j constou de outras leis, espera-se que sua regulamentao
esclarea esse conceito.
Para tanto, cria-se, no mbito de cada Estado e do Distrito Federal,
um fundo de natureza contbil, que contar com :o% dos recursos a que se
referem os incisos I, II e III do artigo 1, ou seja, dos impostos arrecada-
dos sobre a transmisso, por causa mortis ou doao, de quaisquer bens ou
direitos; operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes
de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao,
ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior, bem como o
imposto que incide sobre a propriedade de veculos automotores. So ainda
recursos destinados ao fundo aqueles previstos nos incisos II, III e IV do
caput do artigo 18 e nas alneas a e b dos incisos I e II do caput do ar-
tigo 1,, todos da CF, que sero distribudos proporcionalmente ao nmero
de alunos das diversas etapas e modalidades da educao bsica presencial,
matriculados nas respectivas redes, nos respectivos mbitos de atuao prio-
ritria estabelecida nos pargrafos : e do artigo :11 da CF., ou seja, no
caso dos municpios, a prioridade oferecer o ensino fundamental e a edu-
cao infantil; j em relao aos estados, a responsabilidade maior com o
ensino fundamental e o mdio.
Quanto participao da Unio, a EMC prev que, no primeiro ano
de vigncia dos fundos, sero destinados : bilhes de reais; no segundo,
bilhes; no terceiro, , bilhes e, a partir do quarto ano, 1o% do total que
for apurado no mbito dos Estados e Municpios. Os valores devero ser
atualizados anualmente, de modo que preservem, integralmente, a devida
complementao da Unio. Nos termos do artigo 1oo da CF, vedado
Unio reter os recursos do repasse aos Estados e Municpios, a no ser no caso
das excees previstas no prprio texto constitucional. O no-cumprimento
da complementao federal implicar crime de responsabilidade scal (emen-
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da apresentada pela Senadora Lcia Vnia, quando da discusso da EMC no
Senado Federal). Alis, a discusso dessa EMC no Senado Federal, que, por
falta de espao neste artigo, no pode ser tratada aqui, ser por ns retomada
em outro texto, dada a relevncia dessa discusso no Congresso Nacional, que
melhorou a proposta original do Poder Executivo.
7 Consideraes nais
A maior parte das mudanas previstas na EMC depende de regulamen-
tao posterior, que ora tramita no Congresso Nacional sob a forma de MPV
no caso, a , (BRASIL, :ooob).
A imprensa diria tem noticiado as resistncias que a tramitao da
MPV est enfrentando no Congresso Nacional. Nesse sentido, os governa-
dores vm exercendo, por meio de suas bancadas, forte presso para que a
relao custo/aluno do ensino mdio seja maior que a xada para a educao
infantil.
Essas diculdades teriam sido minimizadas, se o Poder Executivo tives-
se optado pela criao de trs fundos, um para cada nvel da educao bsica
A MPV , prev o mesmo valor por aluno tanto para a educao infantil
quanto para o ensino mdio.
As presses j surtiram efeito. Recentemente, o MEC anunciou que
concorda com um valor maior para o ensino mdio.
Tudo faz crer que no ser fcil a aprovao dessa MPV pelo Congresso
Nacional, pelo menos na forma como foi, originariamente, enviada.
A questo que ca para ser respondida, posteriormente, a seguinte:
Ser que, desta vez, o Poder Pblico vai cumprir o que estabelece a legislao
sobre o nanciamento pblico da educao bsica?
Pensamos ter deixado claro que o problema no de legislao, mas de
seu cumprimento.
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Referncias
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br/ccivil_o/Constituicao/Emendas/Emc/emc1.htm>. Acesso em: 18 ago. :ooo.
PUBLIC POLICIES OF EDUCATION FINANCING IN BRAZIL
Tis article studies the main topics of the Brazilian education poli-
cies, especially the primary education nancing. It is also com-
mented the question of the public nancing for Education, tak-
ing as base the Federal Constitution of 1,88, the Lei de Diretrizes
e Bases da Educao Nacional (LDB) (Brazilian Basis Law for
Education Guides), the Constitutional Amendment number 1 of
September, 1:th 1,,o and the Federal Law number ,.:/,o, which
establishes the Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio Fundef (Primary
Education Maintenance and Development and Teaching Support
Fund). Finally, this paper is concerned with the recent Constitutional
Amendment number and the Provisory Measure number , of
December, :8th :ooo, that regulates the foundation of the Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao do Magistrio Fundeb (Basic Education Maintenance
and Development and Teaching Support Fund).
Krs wonns: Basic Education. Education Financing. Government
duties. Public Policies.
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Recebido em :o nov. :ooo / aprovado em :o dez. :ooo.
Para referenciar este texto
PALMA FILHO, J. C. Polticas pblicas de nanciamento da educao no Brasil. EccoS,
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