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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct.

2009

O uso do poder de compra do Estado para o fomento às microempresas e empresas


de pequeno porte: fundamentos, objetivos e desafios da política brasileira

Rafael Setúbal Arantes

1. O Poder de Compra do Estado no foemento às Microempresas e Empresas de Pequeno


Porte
O Uso do Poder de Compra do Estado como instrumento de desenvolvimento sustentável é
uma política relativamente recente no Brasil. Embora existissem experiências pontuais em
determinados setores da economia ou grupos hiposuficientes, como na área de informática e
automação (Lei n° 8.112, de 1991), e para o apoio a entidades de portadores de deficiência e
ex-presidiários (Lei n° 8.666, de 1993, art. 24, incisos XIII e XX), é só a partir de dezembro de
2006, com a publicação da Lei Complementar n° 123 (Lei Geral das Microempresas e
Empresas de Pequeno Porte – MPE’s), que o Brasil estabelece uma política consistente de
uso do poder de compra do Estado.

De acordo com definição do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio, o uso do


poder de compra do Estado significa:

“Direcionar a demanda por bens e serviços do Estado para desenvolver a economia local,
micros e pequenas empresas e setores sensíveis da economia ou de interesse estratégico,
gerando emprego e renda e primando pelo desenvolvimento econômico sustentável”.

Com a Lei Complementar n° 123, de 2006, o Brasil passa institucionalizar o uso do poder de
compra do Estado em suas contratações públicas, se espelhando em experiências
internacionais já consolidadas, como a dos Estados Unidos da América, que desde 1933,
com o “Buy American Act”, já adota esse instituto como princípio fundamental de suas
aquisições.

O objetivo deste artigo é fazer uma breve análise dos pressupostos teóricos que
fundamentam a política de uso do poder de compra do Estado, identificando no processo
histórico recente quais os princípios, objetivos, desafios e correntes doutrinárias que levaram
à constituição dessa política nos moldes e formato atuais.

A evolução das compras públicas no Brasil está intimamente ligada à evolução da gestão
pública, tendo em vista que a aquisição de bens e serviços é um processo fundamental para
o funcionamento do Estado. Assim, as principais correntes teóricas da gestão pública
influenciaram diretamente a estrutura e organização das contratações públicas no Brasil.

É preciso, portanto, entender a evolução ideológica e doutrinária da gestão pública para que
possamos compreender a evolução das compras públicas até o modelo atual.

Iniciando por uma análise histórica global, constata-se que a gestão pública nas monarquias
absolutas medievais funcionava a partir de um sistema patrimonialista, em que o Estado era
percebido como propriedade do rei. A famosa frase de Luis XIV, o Rei sol, “L’etat ce moi”,

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simboliza sucintamente as principais características do patrimonialismo, em especial a idéia


de que toda a administração pública tinha como fundamento a figura real, em que os cargos
públicos eram dádivas reais aos protegidos do monarca. Existia, neste sistema, uma
confusão entre as esferas pública e privada, que entra em crise com o surgimento do
capitalismo, na medida que este demandava uma mudança paradigmática da administração
pública, de modo a torná-la impessoal, padronizada e racional.

A Revolução Francesa teve um papel singular e simbólico no embate entre uma


administração pública patrimonialista e uma administração pública racional, como nos mostra
ERIC HOBSBAWN no trecho abaixo:

“As novas forças sabiam muito precisamente o que queriam. Turgot, o economista fisiocrata,
lutou por uma exploração eficiente da terra, por um comércio e uma empresa livres, ou uma
administração eficiente e padronizada de um único território nacional homogêneo, pela
abolição de todas as restrições e desigualdades sociais que impediam o desenvolvimento
dos recursos nacionais e por uma administração e taxação racionais e imparciais. Ainda
assim, sua tentativa de aplicação desse programa como primeiro-ministro no período 1774-6
fracassou lamentavelmente, e o fracasso é característico. Reformas desse tipo, em doses
modestas, não eram incompatíveis com as monarquias absolutas nem tampouco mal
recebidas. Pelo contrário, uma vez que as fortaleciam, tiveram uma ampla difusão nessa
época entre os chamados ‘déspotas esclarecidos’. Mas na maioria dos países de
‘despotismo esclarecido’ essas reformas ou eram inaplicáveis e, portanto, meros floreios
teóricos, ou então tinham poucas probabilidades de mudar o caráter geral das estruturas
político-sociais; ou ainda fracassaram em face da resistência das aristocracias locais e de
outros interesses estabelecidos, deixando o país retroceder a uma versão algo mais
ordenada do seu antigo Estado. Na França elas fracassaram mais rapidamente do que em
outras partes, pois a resistência dos interesses estabelecidos era mais efetiva. Mas os
resultados desse fracasso foram mais catastróficos para a monarquia; e as forças da
mudança burguesa eram fortes demais para cair na inatividade. Elas simplesmente
transferiram suas esperanças em uma monarquia esclarecida para o povo ou a ‘nação’”1

Com o surgimento do capitalismo, a administração pública deveria estar preparada para


atender as demandas do mercado privado. Essas demandas incluíam tanto ações como
abstenções. O Estado deveria apoiar e fomentar a iniciativa privada, mas não deveria
interferir diretamente no mercado. O sentimento de igualdade perante a lei deveria
transparecer principalmente na atuação do Estado, de modo que não se admitia mais as
práticas de nepotismo ou de corrupção, que eram a essência do patrimonialismo.

Para substituir o modelo patrimonialista, surgiu o modelo burocrático desenvolvido por Max
Weber com base na observação do exército prussiano. Tinha como premissas os valores
fundamentais do Estado liberal capitalista, ou seja, a separação entre o espaço público e o
privado, a impessoalidade da atuação estatal, centralização do controle em uma disposição
hierárquica rígida, ênfase nos procedimentos (padronização, celeridade e segurança) e
provimento meritocrático dos cargos públicos (valorização do mérito e combate ao
nepotismo).
1
HOBSBAWN, E. J. “A Revolução Francesa”, Editora Paz e Terra, Rio de Janeiro, 1997, p. 11-12.
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Contudo, na medida em que o modelo burocrático se desenvolveu, alguns problemas foram


constatados. Percebeu-se que a administração pública havia se tornado lenta, cara, auto-
referida, e pouco ou nada direcionada para o atendimento dos cidadãos.

A lentidão da ação estatal estava ligada diretamente à rígida hierarquia e à necessidade de


segurança e controle dos atos públicos que impediam decisões por parte dos funcionários
públicos que estivessem na base da pirâmide hierárquica.

O alto custo do modelo burocrático referia-se à lógica de especialização e repartição de


tarefas, que, com o aumento das funções do Estado, passou a requerer um verdadeiro
exército de servidores públicos, cada qual responsável por uma pequena engrenagem dentro
da máquina estatal. Esta lógica da especialização contribuía também para a diluição das
responsabilidades e para a perda de informações na medida em que, quanto maior o número
de intermediários, maior a chance de confusão e dispersão de informações e
responsabilidades.

Com o modelo burocrático, a administração pública voltou-se para si mesma, tornando-se


auto-referida. Isso aconteceu em função da combinação entre uma hierarquia rígida,
padronização de procedimentos, controle e segurança dos atos públicos instituídos por lei
(legalidade), originando uma visão sistemática fechada da administração. Assim, a
administração pública passou a ser vista como um sistema fechado, fazendo com que
funções-meio fossem percebidas como funções-fim. Neste sentido, a administração pública
perdeu o foco das finalidades da atuação estatal, em especial a da satisfação das demandas
dos cidadãos.

O advento e consolidação dos regimes democráticos ocasionaram um aumento das funções


estatais, derivadas das novas demandas democráticas, que atingiram o seu ápice nos
Estados Sociais Democráticos. Com esse aumento de funções e atribuições, entrou em crise
o modelo burocrático weberiano, que, face aos problemas apresentados, não era mais capaz
de responder às novas demandas sociais.

Como uma primeira resposta à crise do modelo burocrático, em consonância com a crise
fiscal dos Estados de Bem-estar Social, surgiu o movimento Neoliberal da doutrina do Estado
mínimo, que pregava a restrição das funções estatais à posição de mero regulador dos
mercados. À frente deste movimento estava a escola monetarista de Chicago que se
consolidou doutrinariamente no "Consenso de Washington" e, em nível político, nos
governos de Ronald Reagan, nos Estados Unidos da América, e no de Margaret Thatcher,
no Reino Unido.

O Neoliberalismo tem como pressuposto a busca pelo equilíbrio fiscal do Estado (gastos
menores do que a arrecadação) mediante diminuição do tamanho e das funções estatais. O
Estado, portanto, deveria ser mínimo, só devendo estar e agir em nichos onde fosse
considerado indispensável. O modelo neoliberal, contudo, também entrou em crise,
principalmente em razão da incapacidade do Estado mínimo de lidar com as crises
econômicas, de suprir as demandas democráticas, e do aumento da pobreza e da miséria
derivado da ausência da atuação do Estado na economia.

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Na tentativa de conciliar os princípios do modelo neoliberal e do bem-estar social, busca-se


uma terceira via, e com essa surge corrente doutrinária da Administração Gerencial que tinha
como função básica garantir o direito à "res publica", ou seja, visava a conceder aos
cidadãos o acesso ao serviço público. Apareceu como resposta à crise fiscal, de legitimidade
e de eficiência do Estado. Tinha como premissas a reestruturação do Estado de modo a
aprimorar as formas de intervenção estatal como estratégia para reduzir custos e torná-lo
mais eficiente; e como instrumento para combater as práticas de “rent seeking” (uso do
Estado para fins privados) e a corrupção aberta.

O modelo gerencial pode ser resumido em uma reformulação e capacitação do Estado, cujo
objetivo é torná-lo, quase que exclusivamente, um ente planejador, fomentador e regulador.

"A administração pública gerencial, por sua vez, assume que se deve combater o nepotismo
e a corrupção, mas que, para isto, não são necessários valores patrimonialistas; mas não o
são hoje, quando já existe uma rejeição universal a que se confundam os patrimônios público
e privado. Por outro lado, emergiram novas modalidades de apropriação da "res publica" pelo
setor privado, que não podem ser evitadas pelo recurso aos métodos burocráticos. "Rent-
seeking" é quase sempre um modo mais sutil e sofisticado de privatizar o Estado e exige que
se usem novas contra-estratégias. A administração gerencial - a descentralização, a
delegação de autoridade e de responsabilidade ao gestor público, o rígido controle sobre o
desempenho, aferido mediante indicadores acordados e definidos por contrato além de ser
uma forma muito mais eficiente para gerir o Estado, envolve estratégias muito mais efetivas
na luta contra as novas modalidades de privatização do Estado."2

A partir das correntes supracitadas, observamos a evolução da gestão pública no Brasil,


identificando algumas reformas emblemáticas que moldaram a forma atual.

A primeira foi a Reforma administrativa de 1936 que tinha viés eminentemente burocrático
weberiano. Estabeleceu um serviço público profissional e os princípios da administração
pública burocrática. Teve como principais mentores Maurício Nabuco e Luiz Simão Lopes.
Deu origem ao DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público e em 1938 foi criada
primeira autarquia.

A segunda foi a Reforma administrativa de 1967 que teve início com o Decreto-lei 200/67.
Sua natureza foi evolucionária, i.e., um modelo complexo que misturava aspectos gerenciais
e burocráticos, com foco na descentralização: ênfase na autonomia da administração
indireta, tendo como pressuposto a idéia de maior eficiência da administração
descentralizada.

Esta reforma apresentou como principais problemas a ausência de processo seletivo público
para a administração indireta, excessiva autonomia das autarquias e empresas públicas e a
manutenção do “rent seeking” (manipulação clientelista da burocracia derivada do
patrimonialismo) tanto na administração direta quanto na indireta.

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Pereira, Luiz Carlos Bresser. “Administração Pública Gerencial: Estratégia para um novo Estado”, ENAP,
Brasília, 1996, p. 10.
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O Decreto Lei n° 200, de 1967 trazia as regras gerais para as licitações públicas no Brasil, e
era eminentemente principiológico, não trazendo o detalhamento dos processos e
procedimentos, mas apenas os princípios norteadores e as regras basilares. O seu foco era
a eficiência dos processos de compras, que se tornava extremamente flexível. Apesar de seu
aspecto inovador e de seus valiosos méritos de flexibilização estatal, a reforma de 1967 foi
quase que completamente revertida após a promulgação da Constituição de 1988, que pode
ser considerada o início da terceira reforma da gestão pública no Brasil.

Com a Constituição de 1988 houve o início de um movimento de retorno à administração


burocrática clássica com o restabelecimento do foco na centralização e na rígida
hierarquização com prioridade para a administração direta. Teve como fundamento a
tentativa de se combater o clientelismo gerado pela descentralização.

A reforma de 1988 respondeu, portanto, a uma lógica linear, em que primeiro era preciso
consolidar no Brasil a burocracia clássica weberiana para que, em um segundo estágio, se
instaurasse o modelo gerencial. Esta reforma teve como principais medidas a exigibilidade
de concurso público para a contratação de servidores e aposentadoria especial para o
servidor público.

Em 1990, o então presidente Fernando Collor de Melo fortaleceu o retorno ao modelo


burocrático com a instituição do Regime jurídico único (Lei n° 8112/90) que eliminou a
autonomia e flexibilidade de contratação da administração indireta e transformou todos os
funcionários públicos celetistas (regidos pela Consolidação das Leis Trabalhistas) em
estatutários. Com esta medida, todos os servidores do Estado passaram a ser regidos pelo
Estatuto do Funcionalismo Público, Lei 8112/90.

Por fim, em 1993, com a publicação da Lei n° 8.666, de 21 junho de 1993 (A Lei Geral de
Licitações e Contratos), a reforma burocrática chega às licitações públicas. À época da
publicação da nova Lei Geral, a sociedade brasileira passava por constantes crises de
corrupção nas licitações, em que as normas do Decreto-lei n° 200/67 eram vistas como
exageradamente flexíveis e lacônicas.

Assim, a nova Lei Geral de Licitações e Contratos teve o foco no controle prévio, burocrático
de processos e atos, sendo uma lei detalhista e rígida quanto aos procedimentos a serem
observados nas licitações. O foco era o processo e não o resultado. A preocupação era
reduzir ao máximo a discricionariedade do gestor público, uniformizar e garantir a
transparência e o controle dos atos das licitações. Entretanto, os exageros da reforma
burocrática weberiana pós-88 deram origem a uma contra-reforma, com base no modelo
gerencial.

Em 1998, com a emenda constitucional 19, que, dentre outras medidas, inclui os princípios
da eficiência e da moralidade entre os princípios fundamentais da Administração Pública,
consolida-se a Reforma Gerencial, que teve como principais razões a percepção da crise
fiscal do Estado brasileiro, da ineficiência do serviço público, da constatação de que o
modelo nacional desenvolvimentista estava ultrapassado e da incapacidade por parte da
burocracia clássica de lidar com um ambiente dinâmico e global.

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A reforma tinha como principais pontos: fim do regime jurídico único, autonomia da
administração indireta (contratos de gestão), parcerias público-privadas (organizações
sociais), aumento da flexibilidade de contratação, instituição da avaliação de desempenho
com possibilidade de dispensa do servidor com resultado insuficiente e possibilidade de
dispensa por excesso de quadros.

"Anteriormente à reforma, um diagnóstico completo do Estado da administração pública


brasileira naquele momento foi empreendido. Na emenda constitucional, a idéia básica era
tornar mais flexível a legislação trabalhista existente para os servidores públicos, e eliminar o
regime único da lei para contratação de pessoal para o Estado.

O objetivo básico não era eliminar redundância de pessoal - embora este fosse também um
objetivo legítimo - mas tornar a gestão pública mais eficiente e mais accountable. Ou, em
outras palavras, valorizar profissionais competentes."3

Contudo, grande parte da reforma gerencial foi feita no plano infraconstitucional, mediante o
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Seu mentor, o então Ministro Luiz Carlos
Bresser Pereira. Esse plano foi responsável por uma reestruturação interna da gestão
pública, dando origem a três instituições organizacionais básicas da reforma: "agências
reguladoras", "agências executivas" e "organizações sociais" (instituições híbridas entre o
Estado e a sociedade que executam serviços públicos), e à seleção anual de novos
dirigentes para "as carreiras de Estado".

A reforma gerencial chegou às licitações públicas em 2000, com a publicação da MP n° 232,


que criava a modalidade Pregão de licitação. Essa MP, convertida na Lei n° 1.520, em 17 de
julho de 2002, tinha como foco a busca da eficiência nas licitações, pela desburocratização e
celeridade dos procedimentos. Diferentemente da Lei n° 8.666, de 1993, a Lei do Pregão é
concisa, com apenas 13 artigos, enquanto a primeira tem um total de 126.

O Pregão estabelece a inversão das fases da licitação, em que a documentação de


habilitação das empresas só é analisada após o encerramento da disputa, e exclusivamente
em relação ao licitante vencedor, reduzindo drasticamente o custo de tempo e de esforço
necessário à análise da documentação habilitatória.

Estabelece ainda a unicidade da fase recursal, diferentemente das modalidades tradicionais,


que possuem duas fases, uma após a habilitação e outra após a fase de julgamento das
propostas. Com a unicidade da fase recursal garante-se eficiência à Licitação, evitando-se a
guerra recursal em dois momentos, eliminando assim uma grande quantidade de recursos
protelatórios. Por fim, como principal inovação rumo à eficiência nas licitações, a legislação
do Pregão previu a possibilidade de utilização de recursos de tecnologia da informação nos
procedimentos, nascendo assim o Pregão eletrônico.

3
Pereira, Luiz Carlos Bresser. “Reforma da nova Gestão pública: agora na agenda da América Latina, no
entanto...”, in Revista do Serviço Público, ano 53 número 1 – jan-mar 2002, ENAP, Brasília 2002, p. 19.
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Esclarece-se que o Pregão não deixa de se preocupar com o controle, mas busca fortalecer
o controle a-posteriori, já que a utilização de recursos de tecnologia da informação dá maior
transparência aos procedimentos, permitindo o acompanhamento da licitação em tempo real
pela internet por qualquer interessado (controle social), e registra todos os atos praticados,
facilitando a ação dos órgãos de controle na identificação de irregularidades. Ademais, o
Pregão na forma eletrônica dificulta a formação de conluios e a ocorrência de fraudes na
licitação, já que facilita a participação dos licitantes, tendo em vista que qualquer interessado
pode participar pela internet, sem a necessidade de comparecimento no local da licitação, e
não permite a identificação dos licitantes antes do encerramento da fase de disputa de
preços.

O Pregão busca fortalecer o princípio da eficiência nas licitações públicas, de forma que
podemos considerar que a Lei n° 8.666/93 estabeleceu o paradigma do controle nas
licitações, enquanto a Lei n° 10.520/02 vem estabelecer um paradigma misto de eficiência e
controle, seguindo princípios do modelo gerencial.

Entretanto, com o fracasso do modelo neoliberal de Estado mínimo, e a necessidade de uma


ação estatal mais contundente e eficiente de intervenção no domínio econômico, surge a
necessidade de revisão do modelo gerencial. Era preciso fortalecer e ampliar a ação do
Estado, que precisava crescer para atender às novas demandas democráticas e para
assumir o papel de principal agente para o desenvolvimento sustentável do país.

Assim, era preciso agregar às licitações a função de desenvolvimento econômico, social e


ambiental, transformando as compras públicas de uma simples área meio da Administração,
cuja responsabilidade se limitava em trazer os bens, serviços e obras necessários ao seu
funcionamento, para se transformar também em uma área finalística, fazendo das compras
públicas um verdadeiro instrumento de implementação de políticas públicas, já que não
importava mais apenas contratar pelas melhores condições possíveis, mas também contratar
mais com aqueles setores e grupos sociais considerados estratégicos, relevantes ou
sensíveis para o desenvolvimento sustentável do país.

O novo modelo de organização e gestão pública do Estado contemporâneo busca retomar


valores do Estado de bem-estar social, mas procura priorizar formas de intervenção
econômica indiretas, como é o caso do uso das compras públicas como instrumento de
desenvolvimento sustentável, que significa incluir considerações sociais, ambientais e de
desenvolvimento econômico nas licitações.

Percebeu-se, portanto, que a ações do Estado deveriam ser harmônicas e coesas, não
fazendo sentido que a demanda por bens, serviços e obras da Administração não
observasse os mesmos princípios e finalidades da atuação do Estado.

Nesse sentido, a consideração da vantajosidade da contratação pública deixa de ter um


sentido estrito, avaliada apenas no momento da licitação e com foco na obtenção da melhor
relação custo-benefício, para adquirir um sentido amplo, em que as vantagens da aquisição
devem considerar também as finalidades da ação do Estado.

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Com o advento da Lei Complementar n° 123, de 2006, agrega-se a função social ao


paradigma do controle e da eficiência estabelecidos pelas Leis n° 8.666, de 1993 e a Lei n°
10.520, de 2002, já que a partir de então as compras públicas passaram a ter um tratamento
favorecido e diferenciado para as MPE’s.

É importante esclarecer que no novo modelo brasileiro de compras públicas que se busca
desenvolver, e que passa a incluir o uso do poder de compra do Estado, o paradigma do
controle e eficiência não é descartado, já que não é considerado antagônico ao uso do poder
de compra do Estado, pois no momento em que se diminuem os custos burocráticos dos
procedimentos licitatórios, facilitando a participação e o controle social, agilizando as
contratações e os pagamentos, coibindo as fraudes e desvios, e garantindo a
impessoalidade e a competição dos procedimentos licitatórios, estar-se-á, indiretamente,
favorecendo e permitindo um uso mais adequado do poder de compra do Estado, que
praticamente fica inviabilizado quando se tem procedimentos licitatórios complexos,
custosos, lentos, obscuros, ou viciados.

A partir dessa premissa, não se abdica do paradigma da eficiência nas contratações, de


modo que cada vez mais o governo brasileiro tem priorizado iniciativas de governo eletrônico
nas compras governamentais. Entretanto, quanto ao resultado final da licitação, busca-se
desenvolver instrumentos que garantam um papel redistributivo às compras públicas sem
que se afete a competitividade e a economicidade das contratações.

A opção pelas compras eletrônicas em relação aos processos tradicionais de contratação,


um dos pilares da eficiência nas compras públicas brasileiras, passa também a ser um dos
pilares da nova política do uso do poder de compra do Estado, já que com a aplicação de
recursos de tecnologia da informação nas contratações garante-se a lisura dos processos e
facilita-se a participação das MPE’s.

Contudo, embora se mantenha a preocupação com a eficiência das compras públicas, com a
adoção do uso do poder de compra do Estado existirá sempre uma ponderação entre
redistribuição e eficiência, o que é um ponto central no debate econômico, de modo que a
transformação do sistema de compras brasileiro em um instrumento redistributivo enfrenta o
desafio de provar que os benefícios da política serão maiores do que os seus custos.

A carência de estudos no Brasil sobre a política não permite uma análise mais aprofundada
sobre os impactos econômicos na concessão de preferências para as MPE’s nas
contratações públicas. Esta carência decorre do fato de que só recentemente, com exceção
dos Estados Unidos, que já utiliza a política desde 1933, com o By American Act, os países
do mundo do mundo vêm desenvolvendo o uso do poder de compra do Estado para o
incentivo das MPE’s. Os estudos realizados pelos norte-americanos sobre o tema, como, por
exemplo, o desenvolvido por Justin Marion (2004;27)4, servem como um sinalizador dos
impactos da política, mas não podem ser transpostos para realidades distintas, como a da
economia brasileira, face inclusive a diferenças no arcabouço jurídico e na estrutura dos
sistemas de contratações públicas dos dois países.

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“Public procurement of goods and services is a significant means of redistribution across economic agents. Bid
preferences have the potential to achieve redistribution while at the same time lowering procurement costs to Government”.
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Além do mais, o sistema norte americano de preferências nas compras públicas vai além das
MPE’s, alcançando as denominadas minorias, tais como ex-presidiários, empresas
gerenciadas por mulheres, empresas de veteranos etc.

Justifica-se, ainda, a nova política quando se constata que o direcionamento do poder de


compra do Estado, por sua própria natureza e flexibilidade, tem todos os atributos
necessários para gerar impacto na competitividade industrial e tecnológica, já que o Estado,
enquanto consumidor em grande escala de bens e serviços, está em posição ideal para
implantação de sistema de indução de produtividade, controle de qualidade, e transferência
de tecnologia.

Assim, ainda que não passível de ser inteiramente aplicada à realidade brasileira, a
experiência norte-americana, dos países da OCDE e de países como a África do Sul, e o
próprio uso do poder de compra por parte do setor privado, mostram que quando a
capacidade compradora em grande escala de uma instituição é direcionada, ela tem o
condão de estimular fornecedores a melhorarem qualidade dos bens e serviços, a formar
parcerias e arranjos produtivos locais, com crescentes ganhos de produtividade e
transferência tecnológica, garantindo o mercado interno e preparando para a competição
internacional.

Cabe aqui analisarmos também as razões que levaram à escolha das MPE’s como público
alvo original dessa política de uso do poder de compra do Estado.

Esclarece-se que o tema das MPE’s nas compras públicas adquiriu especial relevância no
cenário político brasileiro, refletindo a importância dada ao tema nas discussões no âmbito
internacional, em que se destaca o intenso estudo e debate ocorrido no “II Procurement
Conference of the Américas”, Atlanta-GA, EUA, de 31 de outubro a 02 de novembro de 2005.

A comunidade acadêmica internacional e a de gestores públicos vêm a cada dia reforçando o


entendimento da importância das MPE’s para as economias nacionais, e de que as compras
públicas são um instrumento ideal para o fomento do setor.

O entendimento de que o fomento às MPE’s é um instrumento eficaz para o desenvolvimento


econômico, geração de emprego e renda, eliminação da pobreza e redução das
desigualdades sociais e regionais, foram as principais razões que levaram o Governo
brasileiro a escolher as MPE’s como público alvo original para a política de uso do poder de
compra do Estado, buscando induzir a formalização e legalização das MPE’s, garantir o
acesso a mercados e incentivar a transferência tecnológica, a formação de arranjos
produtivos locais e a capacitação para a competição no mercado interno e externo.

Ressalta-se que a importância das MPE’s para as economias nacionais contemporâneas é


fato fora de questão, como comprova os dados da União Européia, no documento: “Craft and
Small Business”, com dados do observatório das Pequenas e Médias Empresas, de 20035.
5
“There are 25,3 million non-primary private enterprises in Europe (28 countries of the European Economic Area
plus candidate countries to the European Union). 99.8% of these are craft and small and medium-sized
enterprises (SME). Within the group of SMEs, the vast majority of over 90% are micro businesses with less than
10 employees. In fact, the typical European enterprise is a micro business employing 3 persons. Crafts and
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É nesse sentido que os países da OCDE cada vez mais buscam desenvolver o uso do Poder
de Compra do Estado como política de competitividade industrial, objetivando-se o
fortalecimento das bases regionais para o desenvolvimento tecnológico, o fortalecimento da
rede das MPE’s, e do desenvolvimento de áreas consideradas estratégicas para o
desenvolvimento econômico (Além, 2000)6.

Com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil, em 1988, as MPE’s


começam a entrar na agenda nacional, sendo-lhes garantido um regime jurídico favorecido,
diferenciado e simplificado em relação às médias e grandes empresas.

Entretanto, nas compras públicas, essa prioridade não foi de imediato adotada nas
licitações, já que a prioridade era o combate à corrupção com a promulgação da Lei Geral de
Licitações e Contratos, que veda qualquer tratamento diferenciado em função do porte ou
localização da empresa (art. 3º).

Entretanto, em 2006 essa situação muda com a publicação da Lei Complementar n° 123, já
que não havia razões para negar que a importância das MPE’s para o desenvolvimento
econômico no Brasil, justificando-se o uso do poder de compra do Estado, o que é enfatizado
pela importância das MPE’s para a geração de emprego e renda, em comparação com as
grandes empresas, considerando ainda que estas, pela razão de escala de produção e
melhor estrutura administrativa e logística, possuem vantagem competitiva em relação às
MPE’s.

Portanto, desenvolver política que amplie a participação das MPE’s nas compras públicas,
especialmente as eletrônicas, configura-se adicionar função social às compras públicas,
transformando-as em instrumentos à disposição dos administradores com capacidade de
alavancar a economia nacional.

Destaca-se ainda que a política de uso do poder de compra do estado para o fomento das
MPE’s tornou-se uma prática reconhecida e legitimada na seara internacional.

small businesses employ more than 53% of Europe's workforce (around 95 million people) and are responsible
for half of Europe's total turnover. The average company size in Europe is 5 occupied persons. Small
businesses and craft enterprises are therefore the rule in Europe and not the exception. Small enterprises and
craft businesses are a key source of jobs and a breeding ground for business ideas. Small businesses are the
main driver for innovation and employment as well as social and local integration in Europe. This role has largely
been recognised by the European Union and policy makers (see SME Observatory reports, in particular 2003
Data available in the Observatory Report 2003/7)”.
6
Dentre os principais instrumentos utilizados para o apoio ao aumento da competitividade da indústria nos principais países
da OCDE destacam-se: i) o uso do poder de compra do Estado e a intervenção direta para a reestruturação dos setores –
utilizados de forma seletiva, visando setores específicos, principalmente, os setores de ponta; ii) requisitos de desempenho
para o investimento de risco estrangeiro5 ; iii) subvenções e auxílios fiscal-financeiros, diretos e indiretos - via reduções da
carga tributária ou diretamente por meio da concessão de vários tipos de subsídios, como empréstimos a taxas preferenciais
de juros.
O objetivo das políticas é a adaptação das empresas às novas tecnologias via, principalmente, incentivos aos gastos em P&D
e à difusão e cooperação tecnológica nas áreas de pesquisa genérica de longo prazo. Além disso, a partir da consolidação
das bases regionais para o desenvolvimento tecnológico, visa-se o fortalecimento das redes de pequenas e médias empresas
e do desenvolvimento de atividades consideradas estratégicas para o crescimento econômico interno, como o incentivo aos
setores de ponta e às atividades de pesquisa básica. Ou seja, as políticas de competitividade são conduzidas na direção de
um crescente investimento em conhecimento e capacitações em nível da empresa.
10
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Nesse sentido, no âmbito da Organização Mundial de Comércio, o General Procurement


Agreement – GPA, isto é, o Acordo de Compras Governamentais para a liberalização e a
expansão do comércio mundial, tendo como foco as compras públicas, prevê a possibilidade
dos países signatários adotarem o Uso do Poder de Compra do Estado, em especial para as
MPE’s e para favorecer a economia local. Essa permissão destina-se aos países em
desenvolvimento, estando prevista nas normas do TED – Tratamento Especial e
Diferenciado para Países em Desenvolvimento, mais especificamente no artigo V7.

Ressalta-se que o Brasil não é signatário do GPA, mas em uma eventual adesão, o acordo
prevê a possibilidade de se negociar com os países signatários exceções às regras do
tratamento nacional, conferindo preferência para as MPE’s nacionais, conforme prevê o
artigo V.

Os EUA, como já mencionado, utilizam largamente o Poder de Compra do Estado como


política de desenvolvimento industrial. As Diretrizes para as compras e contratações de bens,
serviços, construções e obras públicas dos EUA estão previstas na Federal Acquisition
Regulation – FAR e adota o seguinte princípio: disponibilizar em tempo hábil o bem ou
serviço com o melhor preço para o comprador, mantendo a confiança do público e
alcançando os objetivos das políticas públicas.

Percebe-se, portanto, que as compras governamentais nos EUA têm como princípio
intrínseco o uso do poder de compra do Estado, e está baseado em três programas: Buy
American Act, Balance of Payment Program e Small Business Act.

Embora as disposições de uso do Poder de Compra dos EUA tenham grande amplitude,
alcançando outros setores que não as MPE’s, essas preferências podem ser derrogadas por
tratados e acordos internacionais que confiram tratamento nacional, com exceção do
tratamento preferencial para as pequenas e médias empresas, conforme determina o Trade
Agreements Act. “As compras reservadas para pequenas empresas constituem, assim,
exceção geral nos acordos comerciais dos EUA” (Moreira & Moraes, 2002; p. 87), o que
reflete a importância das políticas de uso do poder de compra para o fomento das MPE’s.

7
General Procurement Agreement - Article V
Special and Differential Treatment for Developing Countries
Objectives:
1. Parties shall, in the implementation and administration of this Agreement, through the provisions set out in this Article,
duly take into account the development, financial and trade needs of developing countries, in particular least-developed
countries, in their need to:
(a) safeguard their balance-of-payments position and ensure a level of reserves adequate for the implementation of
programmes of economic development;
(b) promote the establishment or development of domestic industries including the development of small-scale and cottage
industries in rural or backward areas; and economic development of other sectors of the economy;
(c) support industrial units so long as they are wholly or substantially dependent on government procurement; and
(d) encourage their economic development through regional or global arrangements among developing countries presented
to the Ministerial Conference of the World Trade Organization (hereinafter referred to as the "WTO") and not disapproved
by it.
11
XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

Especialmente para as MPE’s, as principais formas de incentivo adotadas pelos EUA, são: a
concessão de uma preferência no preço (6% nas obras federais); reserva das contratações
até US$ 100 mil (small business set aside), podendo-se ainda reservar contratações de
maior valor desde que haja expectativa razoável de que duas ou mais MPE’s ofereçam
preços justos; possibilidade de reserva de parcela das contratações de maior vulto; exigência
de que as agências compradoras possuam um setor específico de apoio nas licitações;
previsão de reserva de parcela das grandes contratações para as MPE’s classificadas como
HUBZone Small Business (localizadas em áreas de menor desenvolvimento dos EUA);
participação nos contratos das empresas vencedoras (subcontratações, parcerias, joint
venture) de valor superior a US$ 500 mil, por meio de plano de subcontratação; e a definição
de metas de participação nas contratações públicas, com a possibilidade de destinação de
subsídios para o fornecedor principal de até 10% do valor que superar a meta de
subcontratação.

A Legislação norte-americana indica ainda uma série de ações para o incentivo das MPE’s,
como o planejamento das compras, divisão das grandes contratações em pequenos lotes,
programação das entregas para comportar a capacidade logística das MPE’s, etc (Moreira &
Moraes, 2002; p. 92)8.

Importante destacar as semelhanças e diferenças entre a Política norte-americana e a


brasileira. A Lei Complementar n° 123, de 2006 se espelhou na legislação dos EUA, mas de
forma tímida, tendo em vista que a política norte-americana já se encontra em um estágio
avançado de implementação. Assim, a Lei Geral trouxe para a realidade brasileira apenas os
seguintes benefícios: possibilidade de licitação exclusiva até oitenta mil reais (a FAR prevê
que todas as compras até cem mil dólares sejam de pequenas ou médias empresas);
possibilidade de exigência de subcontratação de MPE’s (a FAR obriga a subcontratação de
uma MPE nas contratações acima de quinhentos mil dólares); e a possibilidade do
fracionamento das compras, com cota exclusiva para a contratação com uma MPE’s.

A Lei brasileira adaptou ainda a margem de preferência no preço em favor da MPE, previsto
na FAR (6%), e criou o empate ficto (5% no Pregão ou 10% nas modalidades tradicionais),
mas diferentemente da legislação norte-americana, não se permite que a Administração
pague mais caro, possibilitando apenas que as MPE’s situadas na margem de empate ficto,
na ordem de classificação, possam oferecer uma nova e última proposta para cobrirem o
preço da primeira colocada e vencerem a licitação.

8
“a) dividir as aquisições de bens e serviços (exceto construção) em pequenos lotes, para permitir ofertas em quantidades
menores que a compra total;
b) planejar aquisições de forma que, se exeqüível, mais de uma pequena empresa possa atender o pedido;
c) programar as entregas de maneira realista para as empresas de pequeno porte;
d) encorajar os fornecedores a subcontratar empresas de pequeno porte;
e) enviar uma cópia dos documentos referentes às aquisições propostas para a Small Business Administration – SBA – pelo
menos 30 dias antes do aviso de licitação, quando a aquisição for de valor que indique ser improvável a participação de
pequenas empresas; e
f) incentivar a participação de novas pequenas empresas por meio de inclusão de todos os potenciais fornecedores desse
porte em suas mailing lists, especialmente aqueles localizados em áreas com excedente de mão-de-obra, e por meio de
contatos com a Small Business Administration (FAR 19.202-1)”.
12
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Além dos EUA, a África do Sul possui um programa estruturado e avançado de Uso do Poder
de Compra do Estado, desde 1995, que, inicialmente, teve como base um Plano Interino de
10 pontos (Watermeyer, Letchmiah & Gounden)9.

Com base nessa experiência inicial, a Constituição da República da África do Sul, aprovada
em 1996, passa a prever expressamente o uso do poder de compra do Estado, no artigo
217, subsecção 110.

Em 1997 é aprovado pelo Parlamento o “Livro Verde de Reforma das Compras Públicas na
África do Sul” que serve como base para o Uso do Poder de Compra do Estado na África do
Sul (Watermeyer, Letchmiah & Gounden)11.

Conforme apresenta o sumário do Livro Verde da África do Sul, este reconhece a capacidade
do direcionamento das compras públicas como instrumento de geração de emprego e
desenvolvimento econômico e social, que deve complementar a política macroeconômica. O
Documento estabelece ainda os objetivos de longo prazo para as contratações públicas
afirmativas, que devem ter como foco o desenvolvimento dos recursos humanos12.
9
Os 10 pontos são:
1. Access to Tendering Information
2. Tender Advice Centres (TACs)
3. Review of Procurement Procedures for Contracts less than R7 500
4. Waiver of Security / Sureties
5. Break-out Procurement (Packaging into Smaller Contracts)
6. Early Payment Cycles
7. Preferences / Targeting
8. Simplification of Tender Submission Requirements
9. Appointment of a Procurement Ombudsperson
10. Classification of Building and Engineering Contracts.
10
Constitution of the Republic of South Africa, 1996: Procurement
217. (1) When an Organ of State in the national, provincial or local sphere of government, or any other institution identified
in national legislation, contracts for goods and services, it must do so in accordance with a system which is fair, equitable,
transparent, competitive and cost-effective.
(2) Subsection (1) does not prevent the Organs of State or institutions referred to in that subsection from implementing a
procurement policy providing for -
(a) categories of preference in the allocation of contracts; and
(b) the protection or advancement of persons, or categories of persons, disadvantaged by unfair discrimination.
(3) National legislation must prescribe a framework within which the policy referred to in subsection (2) may be
implemented.
11
The African National Congress in 1993 realised that public sector procurement could be used as an instrument to address
imbalances arising from the system of apartheid, particularly the skewed business ownership patterns on racial lines.
Following South Africa's first democratic elections in 1994, a Procurement Forum was established by the Ministeries of
Finance and Public Works to initiate a process of public sector procurement reform in South Africa. Sivi Gounden (a special
advisor to the Minister of Public Works and thereafter a Deputy Director General in the Department of Public Works) was
appointed as one of two co-chairman of the Forum tasked to oversee the direction and work of the Forum. Deen Letchmiah
was appointed leader of the Task Team to research and develop policy proposals. Ron Watermeyer was appointed as a
member of the task team. (The team comprised five members in total, two of which were trainees.) Procurement Reform in
South Africa had two basic objectives, viz good governance and the attainment of socio-economic objectives through
procurement.
12
“· promote development objectives with a focus on human resource development.
· provide opportunities for skill transfer, capacity building and the acquiring of experience.
· encourage commitment to human resource development and social responsibility programmes.
13
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Watermeyer, Letchmiah & Gounden, que são os responsáveis pelo desenho do Programa na
África do Sul, esclarecem que o objetivo principal da política é reparar as distorções criadas
pelo regime de apartheid, de modo a gerar emprego e renda para os que estavam em
desvantagem econômica e social, por meio do desenvolvimento das MPE’s como estratégia
de redução da pobreza e do desemprego13.

Já quando se analisam as normas sobre compras governamentais da União Européia,


constata-se que só recentemente, a partir de 2004 com a aprovação do novo pacote de
diretrizes, há a previsão específica de que os Estados membros devem adotar disposições
nas compras públicas com o objetivo aumentar a participação das MPE’s, ainda que tal
previsão seja restrita e refira-se apenas ao incentivo à subcontratação14.

As antigas diretrizes não previam expressamente a possibilidade do Uso do Poder de


Compra por parte dos Estados membros para o incentivo às MPE’s, já que a principal
preocupação no momento era com integração regional pela liberalização e transparência das
compras públicas, tendo em vista a formação de um mercado comum de compras públicas.
Em comunicado interpretativo da Comissão das Comunidades Européias, de 2001, havia o
entendimento, ainda que restrito, de que as antigas diretrizes eram compatíveis com o uso
do poder de compra do Estado por parte dos países membros para fins de política social, em
especial para a geração de emprego para minorias em desvantagem competitiva no mercado
de trabalho15.

O Livro Verde das Compras Públicas na União Européia, publicado em 1996 pela comissão
Européia, trouxe todo um capítulo dedicado às MPE’s, apresentando as principais
dificuldades enfrentadas pelas MPE’s nas licitações públicas, trazendo sugestões de ações a
serem implementadas para o incentivo à participação das MPE’s nas compras públicas.

within organisations to specifically redress historical imbalances.


· facilitate growth in terms of the efficiency and effectiveness of delivery as well as numbers and size of business owned and
controlled by previously disadvantaged individuals.
· ensure that emerging enterprises contribute to the tax base, engage workers who are affiliated to labour associations,
adhere to safety regulations and reflect norms and standards in their business activities associated with those of developed
countries”.
13
“In South Africa, Targeted Procurement has been used mainly to target those groups of society that were disadvantaged
under the apartheid system. It has however also been used within South Africa to support local economic development, to
promote growth within the small business sector and to target the unemployed in poverty alleviation programmes. However,
it is important to emphasise that this kind of approach can be used by governments to target any kind of community or
group or used to underpin a range of socio-economic policies; for example, it is recognised in Namibia as being one of the
key implementation strategies for a labour-based works policy”.
14
“(32)In order to encourage the involvement of small and medium-sized undertakings in the public contracts procurement
market, it is advisable to include provisions on subcontracting”.
15
“This Communication aims to identify the possibilities under existing Community law applicable to public procurement
for taking social considerations into account in the best way in public procurement. The Communication examines the
different phases of a procurement procedure and sets out, for each phase, whether and to what extent social considerations
can be taken into account”
“In general, any contracting authority is free, when defining the goods or services it intends to buy, to choose to buy goods,
services or works which correspond to its concerns as regards social policy including through the use of variants, provided
that such choice does not result in restricted access to the contract in question to the detriment of tenderers from other
Member States”.
14
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O estudo “The Single Market Review Series – Subseries III – Dismantling Barriers: Public
Procurement”, também divulgado em 1996 pela Comissão Européia, indicava que a
integração dos mercados de compras públicas não estava acontecendo, ressaltando que a
participação de empresas estrangeiras nas compras públicas dos países membros havia
subido apenas de 7% em 1987, para 10% em 1996. No mesmo sentido indica o estudo
“Wood Review – Investigating UK business experiences of competing for public contracts”
contratado pelo Office of Government Commerce do Reino Unido, e divulgado em novembro
de 2004, apontando que embora as legislações dos Estados membros não estabeleçam
discriminação em favor dos fornecedores nacionais, existe uma cultura por parte dos
compradores públicos que age na zona cinzenta (grey area) normativa que privilegia as
empresas nacionais em detrimento das estrangeiras, ainda que estas tenham apresentado
propostas mais vantajosas.

Já em outro estudo, “A report on the functioning of public procurement markets in the EU:
benefits from the application of EU directives and challenges for the future”, de março de
2004, mostra-se que as diretrizes assumiram um papel fundamental na liberalização do
mercado europeu de compras públicas, que nos últimos dez anos apresentou significativa
melhora no processo de abertura à competição internacional 16, embora apenas 16% dos
processos de contratação pública sejam publicados no jornal oficial da União Européia, como
requer as diretrizes.

O Relatório final do “The access of SME’s to public procurement contracts”, divulgado pela
Comissão Européia em março de 2004, indica que as MPE’s conseguem contratos de menor
valor em comparação com as grandes empresas, e em menor número, e ainda constata que,
embora a participação das MPE’s nas contratações públicas alcance 78% do total, elas
representam 99,8% do total de empresas existentes, o que indica um grande potencial de
crescimento17.

O estudo demonstra ainda que diversos países da União Européia já praticam alguma forma
de incentivo à participação da MPE’s nas compras públicas, como o fracionamento das
grandes compras, a assessoria técnica na elaboração das propostas, planejamento das
compras públicas, financiamento bancário no caso de atraso nos pagamentos das
contratações públicas (França), disponibilização de um “guia” durante todo o processo
licitatório (Dinamarca), padronização e simplificação dos procedimentos para as MPE’s
(Luxemburgo), disponibilização online de um banco de negócios para a subcontratação de
MPE’s (Grécia),etc.

16
“There is overwhelming evidence showing that the procurement directives have contributed to increased transparency in
public procurement markets. The new evidence, based on a sample of firms and public authorities, suggests that increased
transparency has effectively resulted in more cross-border competition, price convergence and lower prices for goods and
services purchased by public authorities”.
17
“The involvement of SMEs in public procurement seems to leave opportunities for improvement. 78% of the successful
enterprises are an SME, while 99.8% of the enterprise population are an SME. When the strict EC definition of SMEs
(including the independency criterion) is used, the access of SMEs (defined as percentage of SME amongst the enterprises
that won a public procurement contact) might be lower. In the EC definition of SMEs the access rate of SMEs to public
procurement is somewhere between 53 and 78%. Notice that the SME share in the population also drops due to applying the
strict EC definition”.
15
XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

O Relatório sugere ainda que os países membros adotem medidas efetivas de


direcionamento das compras públicas paras as MPE’s nas contratações de valores inferiores
aos limites em que se aplicam as diretrizes da União Européia, além de sugerir a adoção de
treinamento, uso de licitações eletrônicas, simplificação, padronização dos procedimentos,
etc.

Ainda que a principal preocupação da União Européia seja a internalização pelos países
membros das diretrizes de compras públicas objetivando a formação e consolidação de um
mercado unificado, constata-se que o tratamento favorecido para as MPE’s nacionais
perpassa a cultura burocrática dos países membros, como apontou o Wood Review, de
2004, e vem adquirindo crescente relevância e urgência no seu aprimoramento e
consolidação no cenário político das compras governamentais da União Européia.

Na América Latina, destacamos a experiência da Argentina, que exige que 10% das compras
públicas sejam exclusivas para as MPE’s, possibilita o fracionamento das compras para
ampliar a participação das MPE, e prevê o mecanismo do empate ficto, que também adotado
pelo Peru. O México, por sua vez, tem uma proposta para desenvolver uma estrutura que
obrigará o poder público a adquirir até 35% dos bens e serviços das MPE’s.

Após esse breve panorama das experiências internacionais, passamos a analisar os


principais desafios para a consolidação da política de uso do poder de compra do Estado no
Brasil.

Como já ressaltamos, o uso do poder de compra significa dar uma função social para a
demanda de bens e serviços do Estado, em que a economicidade das compras públicas
deixa de ser fator exclusivo de ponderação para ser compartilhado com os objetivos maiores
de desenvolvimento sustentável, geração de emprego e renda e erradicação da pobreza.
Assim, afirmam Moreira e Morais (2002; 110) que “ao decidir pela utilização do poder de
compra do Estado como instrumento de desenvolvimento ou estimulo à produção de
determinados bens e serviços, produzidos por empresas de determinado porte ou grupo
social, a sociedade está manifestando sua concordância em, eventualmente, pagar algum
sobrepreço em favor do desenvolvimento da economia nacional”.

A partir da análise da Lei Complementar n° 123, de 2006, podemos identificar os objetivos


que regem a adoção do uso do poder de compra do Estado, no que tange às MPE’s:

I – Na melhoria da competitividade como estágio preparatório para a competição


internacional, com a indução da capacitação e inovação tecnológica, a partir do fomento e
qualificação de fornecedores, simplificando e planejando os processos de compras, e
favorecendo consórcios, parcerias e subcontratações de micros e pequenas empresas; e
II – Gerar desenvolvimento econômico e social, em especial da economia local, gerando
emprego e distribuição de renda.
A partir desses objetivos, espera-se que comprador estatal assuma o papel de liderança nas
iniciativas relacionadas à indução da inovação tecnológica e melhoria da qualidade de bens,
serviços e obras.

16
XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

Nesse sentido, as políticas tecnológica e industrial passam a ser incorporadas às compras


públicas, e sinalizadas pela política econômica e social. O Estado enfrenta então o desafio
de ter que buscar uma melhor articulação dos seus agentes, eliminando múltiplas
coordenações, duplicação de funções e, por vezes, políticas contraditórias, que induzem a
uma maior incerteza do setor privado.

É com base nessa premissa que o Decreto n° 6.204, de 2007, que regulamenta o capítulo V
(compras públicas) da Lei Complementar n° 123, de 2006 no âmbito do Governo Federal,
estabelece a diretriz de que o poder de compra do Estado deverá apoiar-se em um
planejamento anual das licitações públicas. Entretanto, esta política só alcançará maior
eficácia quando estiver apoiada em uma programação plurianual de investimentos públicos e
em um plano plurianual de compras governamentais, de forma a orientar a programação da
produção e os investimentos dos fornecedores locais. As ações deverão ser integradas,
buscando estimular a inovação tecnológica, o associativismo e a melhoria da qualidade dos
fornecedores locais.

Destaca-se ainda que, o Brasil, como país federativo, realiza contratações públicas de forma
descentralizada. Cada ente da federação, a União, os Estados e o Distrito Federal, e os
Municípios, realiza diretamente suas próprias contratações públicas, e, internamente, no
âmbito de cada ente, as contratações podem ser centralizadas ou descentralizadas, sendo
que a União Federal tem as suas contratações realizadas de forma descentralizada, assim
como a maioria dos Estados. Isso significa que cada órgão ou entidade pública possui o seu
próprio setor de compras.

Essa realidade, somada à prioridade dada às compras eletrônicas, resulta na necessidade


de capacitar os compradores públicos, e conscientizá-los sobre a relevância social das
MPE’s. Do mesmo modo, torna-se imprescindível a capacitação das MPE’s com relação à
utilização das ferramentas eletrônicas necessárias à participação nas licitações.

A capacitação das MPE’s mostra-se, portanto, de fundamental importância, já que o


desconhecimento dos processos de compras e dos sistemas informatizados de compras
públicas são vistos como obstáculos à participação dessas empresas nas licitações.

A capacitação dos órgãos compradores, nos três níveis da federação, também adquire
especial relevância para a ampliação da participação das MPE’s nas compras públicas,
especialmente as eletrônicas. Isso decorre do fato de que existe baixa conscientização a
respeito da importância desse segmento para a economia nacional, e é comum o
desconhecimento desse público sobre os instrumentos jurídicos disponíveis para favorecer a
participação das MPE’s nas contratações públicas. Assim, esses atores precisam
compreender a necessidade de priorizá-las, sempre que possível, e aprender a utilizar
adequadamente as inovações normativas trazidas pela Lei Complementar n° 123, de 2006. É
preciso ainda fomentar uma mudança cultural, já que historicamente as compras públicas
são vistas como tendo a função exclusiva de prover os bens, serviços e obras necessários
ao funcionamento do Estado, sendo preciso conscientizar os compradores públicos da
importância da sua utilização como instrumento de implementação de políticas públicas.

17
XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

Portanto, é preciso superar o paradigma tradicional das contratações públicas no Brasil, que
historicamente ocupa um plano secundário e não estratégico.

Nesse sentido, o comprador público adquire um novo status, o de agente de implementação


de políticas públicas. Esse novo status requer do Estado uma política de valorização do
agente de compras, que passa a ter novas responsabilidades que se somam à
responsabilidade pela lisura e correção dos processos de compras públicas.

Por fim, para a consolidação do uso do poder de compra do Estado para as MPE’s, falta
ainda a institucionalização dessa política. O exemplo norte-americano mostra que é preciso
criar estruturas e processos de gestão exclusivos para cuidar da política de uso do poder de
compra do Estado.

Assim, consideramos que o maior desafio para a atual da política brasileira é a melhoria da
gestão dessa política, sendo necessária a criação de um processo contínuo de integração,
avaliação e aprimoramento das ações de uso do poder de compra do Estado.

2. Referência Bibliográfica
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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

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Watermeyer, Ron; Letchmiah, Deen & Gounden, Sivi. “Targeted Procurement”.
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in other EU countries”. Disponível em: http://www.ogc.gov.uk/embedded_object.asp?
docid=1002412. [retirado em 10 de abril de 2006]

3. Resenha Biográfica
Cargo: Coordenador de Elaboração e Orientação Normativa.
Dependência: Coordenação-Geral de Elaboração e Orientação Normativa - CGEON
Departamento de Logística e Serviços Gerais – DLSG
Secretatia de Logística e Tecnologia da Informação – SLTI
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MP

Endereço: Esplanada dos Ministérios, bloco C, sala 354.


Telefone: +55 61 2020 1429
E-mail: rafael.arantes@planejamento.gov.br

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